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Consideraciones
sobre los
movimientos
sociales y
la participacin
popular en Brasil
Aparecida L. Fernandes /
Angela Quintanilla G. /
M Gabriela Isasa de Melo /
Regina M Pozzobon
Una mirada sobre los ltimos 20 aos, en Brasil, es fundamental para un anlisis sobre los temas de la participacin popular y de los movimientos sociales.
Este periodo, marcado inicialmente por una dictadura militar, lo que ocurre
tambin en otros pases de Amrica Latina (entre ellos Argentina, Chile, Uruguay), bajo un fuerte esquema de represin a todo tipo de organizacin que
pudiera representar un peligro al orden establecido, no impide el surgimiento
y la generalizacin de un conjunto de organizaciones y asociaciones civiles. Las
Aparecida L. Fernandes / Angela Quintanilla G. / M Gabriela Isasa de Melo / Regina M
Pozzobon: miembros investigadoras de Cidade - Centro de Asesora y Estudios Urbanos
(Porto Alegre).
Palabras clave: movimientos sociales, participacin popular, Brasil.
Se inauguran
nuevos tiempos
para la cuestin
de la ciudadana.
Esa nueva
ciudadana
que emerga
en el contexto
sociopoltico
de la poca
representaba
transformaciones
significativas e
n la cultura poltica
del pas
3. Sader, Eder: Cuando Novos Personages entraron em Escena, Paz e Terra, Ro de Janeiro, 1998, pp. 3435.
dad en asociaciones comunitarias donde la solidaridad y la autoayuda se contraponan a los valores de la sociedad inclusiva; eran los nuevos movimientos sociales que politizaban espacios antes
silenciados en la esfera privada.4
... la ciudadana debe ser comprendida en cuanto a su dimensin poltica en la efectiva participacin
e intervencin de los sujetos en la definicin de las acciones y polticas que interfieran en sus vidas,
en la garanta del ejercicio de los derechos fundamentales (individuales, sociales, culturales, por un
medio ambiente ecolgicamente equilibrado), como condicin de respeto a la dignidad de la persona humana.8
A lo largo del siglo XX, la lucha por la ciudadana se ampla, fortalecindose por
la incorporacin de la nocin de derechos polticos asociados a la introduccin
de nuevas demandas a fin de romper con el conservadurismo poltico existente. Infirase de este contexto la lucha por el voto de las mujeres y de otras categoras hasta entonces excluidas de la condicin de sujetos activos y participantes de la vida poltica de la sociedad brasilea.
El concepto de ciudadana, tomado como referencia, surge en un contexto de rearticulacin de la sociedad civil en el proceso de democratizacin de Brasil, sociedad sta que reivindica, adems de sus derechos polticos como el voto en elecciones directas para sus representantes (Ejecutivo), tambin el derecho de participar
en el destino de su ciudad, de su pas. Esto refleja un aprendizaje que se hizo a lo
largo del proceso de luchas en busca de derechos, de la superacin de la
marginalizacin y de la exclusin social de una parte significativa de la poblacin.
En el Brasil urbano
de esos tiempos,
tuvo importancia
especial
la lucha por
el reconocimiento
de la existencia
de dos ciudades
diferentes en
una misma ciudad,
con derechos y
accesos desiguales
El MNRU fue el responsable de la elaboracin de la enmienda popular al proyecto constitucional; busc construir nuevos principios e instrumentos de planificacin para las gestiones de las ciudades. Tal enmienda, centrada en la funcin social de la propiedad y de la ciudad, impuls la creacin del Captulo de
la Poltica Urbana. A pesar de la directriz fundamental de haber sido sometido al Plan Rector, yendo al encuentro de las demandas de los sectores que la
encaminaron, persiste su importancia en trminos de innovacin en Amrica
Latina11.
Los principios que orientaron la enmienda popular, as como las acciones del
Forum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), creado en los aos posteriores,
son:
Derecho a la Ciudad y a la Ciudadana, entendido como una nueva lgica que universalice el
acceso a los equipos y servicios urbanos, a condiciones de vida digna y al usufructo de un espacio
9. Osrio, Letcia (org.) y Jaqueline Menegassi: A Reapropriao das Cidades no Contexto da Globalizao en Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras, Sergio
Antnio Fabris Ed., Porto Alegre, 2002, p. 43.
10. Silva, Ana Amlia da: Reforma Urbana e o Direito Cidade en Plis N 1, San Pablo, 1991, p. 9.
11. De Grazia, Grazia: Estatuto da Cidade: Uma Longa Histria com Vitrias e Derrotas en Estatuto da Cidade..., pp. 15-16.
culturalmente rico y diversificado y, sobre todo, en una dimensin poltica de participacin amplia
de los habitantes de las ciudades en la conduccin de sus destinos.
Gestin Democrtica de la Ciudad, entendida como forma de planificar, producir, operar y gobernar las ciudades sometidas al control y la participacin social, destacndose como prioritaria la
participacin popular.
Funcin Social de la Ciudad y de la Propiedad, entendida como la prevalencia del inters comn
sobre el derecho individual de propiedad, lo que implica en el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio urbano.12
Las luchas trabadas por los diversos movimientos sociales durante la elaboracin de la Constitucin de 1988, presentan sus primeros resultados a lo largo de
la dcada del 90, especialmente cuando partidos de izquierda llegan a los gobiernos de diversas capitales en el pas. En el Brasil urbano de esos tiempos,
tuvo importancia especial la lucha por el reconocimiento de la existencia de
dos ciudades diferentes en una misma ciudad, con derechos y accesos desiguales; la ciudad legal y la ciudad ilegal, es denominada por muchos como la
ciudad clandestina. Este reconocimiento est directamente vinculado al uso
de los instrumentos de Reforma Urbana, tambin incorporados en las legislaciones posConstitucin Federal de 1988 (Constituciones estatales, leyes orgnicas municipales, planes rectores entre otros). La utilizacin de estos instrumentos es importante para aquellos que desean revertir una situacin de exclusin
social, especialmente en lo que respecta a la posesin de la tierra, porque determina una nueva forma de intervencin pblica en las ciudades y porque posibilita el acceso al derecho a la ciudad para quien hasta entonces no lo poseia.
La construccin
de las democracias
occidentales,
incluso en Brasil,
se hizo acompaar
de definiciones
polticas y normativas
que configuran espacios
y derechos distintos
para hombres
y mujeres
El MST naci emancipndose de la tutela de dos rdenes de instituciones que al mismo tiempo que le dieron vida, podran haber comprometido su libertad: las iglesias y los sindicatos de trabajadores rurales. Tambin, en una dinmica participativa con
otros movimientos y organizaciones sociales de redescubrimiento de nuevos caminos para la lucha
por la tierra, fue emancipndose de los partidos polticos, del Estado e, internamente, del centralismo burocrtico, que la bsqueda por la unidad estratgica de lucha en un pas con las proporciones
territoriales y culturales de Brasil insinuaba.14
La importancia histrica y social del MST, que se consolid como uno de los ms
grandes procesos sociales brasileos, y que permanece con una impresionante
fuerza poltica en el pas, es innegable. Esto se da por varios aspectos, entre
ellos las acciones diversificadas en los diferentes momentos coyunturales que,
adems de abarcar ampliamente, tuvo una fuerte diseminacin en todo el pas.
Movimiento feminista
Toda movilizacin de los diferentes movimientos sociales, en el discurrir de los
ltimos 20 aos, fue relevante para el proceso de construccin de la esfera pblica en el pas, en la medida en que la actuacin de stos dio visibilidad a
aspectos y temas considerados hasta entonces integrantes de un espacio privado. En ese caso, emergen cuestiones tales como: la violencia contra las mujeres,
los derechos del nio y del adolescente, y las relaciones del consumidor, entre
otros. El debate pblico se torna ms amplio y diversificado, se pasa a poner
atencin a los diferentes tipos de discriminaciones, entre ellos, los de las diferencias sexuales (o de opciones sexuales), como el homosexualismo y hasta
incluso el asedio sexual; el de los portadores de deficiencias quienes luchan por
el reconocimiento de sus derechos; el de los moradores de la periferia de las
ciudades, que se encontraban totalmente al margen de los bienes y servicios de
la ciudad formal.
La construccin de las democracias occidentales, incluso en Brasil, se hizo acompaar de definiciones polticas y normativas que configuran espacios y derechos distintos para hombres y mujeres. Al hombre le cabe ocupar el lugar central en las decisiones del espacio pblico. Hay una divisin demarcada entre lo
pblico y lo privado, siendo el primer espacio histricamente reservado al
masculino, mientras que el segundo es perteneciente al femenino, restringido a
cuestiones familiares.
Al rescatarse los movimientos sociales de concertacin de los aos 60 y 70, se
observa que, en Brasil, y en otros pases, hubo la presencia masiva de las mujeres en las manifestaciones estudiantiles, en los movimientos obreros, en las luchas polticas y sociales. Las mujeres pasaron a expresarse pblicamente en la
lucha especfica y feminista que se presentaba en razn de toda la coyuntura
internacional, con una fuerza y organizacin que les garantizaba continuidad.
El surgimiento del feminismo en Brasil tuvo varias versiones. De acuerdo con
Elizabeth Souza-Lobo, en el origen y en la formacin del movimiento feminista
en Brasil:
estaban las vivencias del exilio tanto como la resistencia al autoritarismo y una bsqueda renovada
de hacer poltica, como si ese nuevo campo de la poltica no fuese todava pensado como en una
ruptura con las prcticas tradicionales de la izquierda (...), un movimiento con propuesta de reformular
las relaciones sociales y culturales, las relaciones entre hombres y mujeres en la sociedad brasilea,
pero las cuestiones feministas son tambin reivindicaciones polticas y sociales.16
16. Souza-Lobo, Elizabeth: A Classe Operria tem Dois Sexos. Trabalho, Dominao e Resistncia, Editora
Brasiliense, San Pablo, 1991, p. 244.
El movimiento feminista tuvo un importante papel al romper con la concepcin de la mujer como un ente frgil, con atribuciones biolgicas y sociales
apenas para la reproduccin y, principalmente, con su confinamiento al espacio domstico. Propuso la recusacin de los estereotipos tradicionales sobre la
mujer, concibiendo la identidad femenina como un proyecto de construccin.
El curso del movimiento feminista en Brasil a travs de los espacios pblicos,
tiene como pilar la lucha por la construccin de la ciudadana por medio de las
reivindicaciones de igualdad y diferencia, presentes en el texto de la nueva
Constitucin de 1988 y en los discursos y prcticas feministas. Se perciben momentos distintos en las prcticas feministas: en un primer instante, el movimiento se organizaba en torno de las luchas contra las formas de opresin de
las mujeres, evidenciando el discurso sobre la condicin femenina, centrado en
la denuncia y en la articulacin entre las llamadas reivindicaciones especficas
(guarderas, derechos salariales, contracepcin, etc.). A partir de mediados de
los aos 80 ocurre un cambio expresivo en las luchas femeninas, tanto en lo que
concierne al mbito de la prctica poltica como en la produccin terica. La
relacin entre las mujeres y el poder del Estado pasa a ser vista bajo la ptica de
su insercin en las instancias de decisin. Se crean Consejos de los Derechos de
la Mujer en algunas localidades y posteriormente el Consejo Nacional de los
Derechos de la Mujer. La formulacin de estrategias capaces de redefinir la
presencia de las mujeres como sujetos polticos participativos, se destaca en la
agenda de los movimientos.
El presupuesto
pblico, en Brasil,
fue durante
mucho tiempo
elaborado a partir
de una visin
estrictamente
tcnico-administrativa,
en la cual
el poder pblico
con sus tcnicos defina
la asignacin
de los recursos
sin ninguna consulta
o participacin
de la comunidad
18. Borba, ngela: Os Petistas e as Petistas na Atuao Parlamentar, Apostila, junio de 1995.
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19. Carvalho, Maria do Carmo A.: A Participao Social no Brasil Hoje en Plis N 2, San Pablo,
1998, p. 12.
20. GECD, ob. cit., p. 61.
21. GECD: Sociedade Civil e Democracia: Reflexes sobre a Realidade Brasileira, Idias, Campinas, 5(2)/
6(1), 1998-1999, p. 65.
son los espacios de cogestin, que van adquiriendo forma y contenido en las Cmaras Sectoriales
Tripartitas, donde fueron negociadas polticas industriales y econmicas; en los Consejos Gestores
de polticas, equipos, o fondos pblicos; y en los llamados Presupuestos Participativos. En estos
espacios de cogestin, el Estado se sienta formalmente a la mesa y all se formulan polticas pblicas,
se establecen contratos, se reconocen derechos.21
En la nueva forma de concebir la gestin pblica que pasa a ser discutida por
varios sectores organizados de la poblacin en Brasil, se incluye la idea de que
el proceso de elaboracin del presupuesto pblico debera contemplar una efectiva participacin popular en las discusiones y definiciones de polticas pblicas, as como en las prioridades en la aplicacin de los recursos necesarios para
la implementacin de tales polticas.
El presupuesto pblico, en Brasil, fue durante mucho tiempo elaborado a partir de una visin estrictamente tcnico-administrativa, en la cual el poder pblico con sus tcnicos defina la asignacin de los recursos sin ninguna consulta
o participacin de la comunidad. El resultado de tal prctica era casi siempre
un documento que nada tena que ver con la realidad, una pieza de ficcin que
no contempla los intereses de la mayora de la poblacin. En sentido inverso al
modelo tradicional utilizado hasta entonces, gobiernos con fuertes vnculos en
los movimientos sociales, electos a finales de los aos 80, introdujeron la participacin popular en la elaboracin del presupuesto pblico, entre ellos el de
Porto Alegre, que goza de reconocimiento como ejemplo de una gestin democrtica, especialmente con respecto a las discusiones y definiciones de los gastos pblicos en el Presupuesto Participativo (PP).
Desde 1989, cuando se inici el primer gobierno de la Administracin Popular (hoy en la cuarta gestin), el PP fue siendo modelado y construido en
conjunto por el Poder Pblico Municipal con los Consejos Populares, con las
Asociaciones Comunitarias y con la poblacin en general, a travs de un amplio debate que ocurre durante todo el ao para definir valores de ingreso y
gasto, decidir dnde sern realizadas las inversiones y cules las obras y acciones a ser desarrolladas por el Gobierno.
La existencia de un nuevo orden construido en la relacin Estado-sociedad por
medio de una gestin participativa, puede ser visualizado en muchos momentos de su historia. En esta experiencia la actuacin de los movimientos sociales
fue fundamental para dar forma y contenido a este proceso de gestin. Uno de
los desdoblamientos de esta experiencia fue el montaje del Sistema de Gestin de
la Planificacin, como parte del Plan Director de Desarrollo Urbano y Ambiental.
En Porto Alegre, la discusin sobre un nuevo modo de planificar la ciudad
ocurre tambin a finales de los aos 80, en conjunto con el Foro Nacional de
Reforma Urbana (FNRU). Con la creacin de espacios de debates y articulaciones locales, ha repercutido principalmente en la elaboracin de la Ley Orgnica
Municipal (LOM) con la inclusin de varios instrumentos de la Reforma Urbana, como el Suelo Creado, el Derecho Real del Uso del Suelo, entre otros.
Una discusin ms incipiente, pautada principalmente por los grupos ligados
a sindicatos de profesionales de arquitectura e ingeniera y a las ONGs vinculadas al FNRU, fue la del Plan Rector. El centro de esta discusin estaba, todava,
muy marcado por la crtica del Plan Rector existente (visin tecncrata, normativista) y su falta de actualizacin con relacin al tiempo (1979), a los nuevos
instrumentos incorporados por la LOM, y a la nueva realidad de la ciudad, que
haba incorporado la participacin popular en la definicin de los gastos pblicos.
Solamente en 1993, cuando el gobierno municipal crea el Proyecto Porto Alegre
Ms-Ciudad Constituyente, con la propuesta de discutir la ciudad que queremos en el futuro, teniendo como horizonte el ao 2000, emergi con fuerza la
discusin sobre el nuevo Plan Rector. A finales de este mismo ao (1993) es
realizado el I Congreso de la ciudad, que estableci directrices de actuacin
para la planificacin de la ciudad que se agruparon en nueve metas22. Estas
metas definan, claramente, la necesidad de cambio de conceptos del Plan Rector de la ciudad. Discusiones en debate, en grupos de trabajo y otros tipos de
actividades, ocurrieron hasta 1996, cuando la primera propuesta fue enviada a
la Cmara de Concejales. Posteriormente, la propuesta de Ley del nuevo Plan
Rector retorna al Ejecutivo para una evaluacin y, nuevamente, fueron realizadas discusiones pblicas. En 1999 esta Ley fue finalmente aprobada.
El Plan Director de Desarrollo Urbano y Ambiental de 1999 incorpora un nuevo concepto de planificacin, que es estratgico, que es participativo y que tiene una preocupacin por el equilibrio ambiental, donde el poder pblico tiene
un importante papel de agente articulador y es el que propone, pero adems es
el que da nfasis a una actuacin integrada de los diversos actores en la construccin de la ciudad23.
22. Las nueve metas establecidas fueron: 1. Ciudad con gestin democrtica. 2. Ciudad descentralizada. 3. Ciudad que combate las desigualdades y la exclusin social. 4. Ciudad que promueve las
calidades de vida y del ambiente. 5. Ciudad culturalmente rica y diversificada. 6. Ciudad atractiva y
competitiva. 7. Ciudad que articula la sociedad pblica/privada. 8. Ciudad con estrategia para financiarse. 9. Ciudad articulada a la Regin Metropolitana. Plan de Desarrollo Urbano y Ambiental.
Alcalda Municipal de Porto Alegre, 2000, p. 3.
23. Plan de Desarrollo Urbano y Ambiental. Alcalda Municipal de Porto Alegre, 2000, p. 3.
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