Chile, entrada en vigencia del Convenio 169 OIT y el

Conflicto en la regin de la Araucana

Anlisis de NorLARNet, 12 de octubre del 2009
Fernando Bez*

Con fecha 15 de septiembre de 2009, en medio de la tensin por el conflicto mapuche, entr en
vigencia en el pas el principal instrumento internacional de reconocimiento y proteccin de los
derechos de los pueblos indgenas.
En esta etapa de implementacin del convenio, la Presidenta Bachelet envi al Parlamento dos
proyectos de ley que buscan dar una nueva institucionalidad jurdica, creando para estos efectos el
Ministerio de Asuntos Indgenas y el Consejo de Pueblos Indgenas
Estas iniciativas, no obstante su innegable aporte en la solucin del conflicto, han generado rechazo y
objeciones por parte de los Mapuche, quienes a travs de sus lderes mximos interpusieron un
recurso judicial el dia 6 de octubre ante la Corte de Apelaciones de Santiago contra la Presdidenta
Bachelet y el ministro encargado de temas indgenas Jos Antonio Viera-Gallo, sobre la base de que
el gobierno no ha dado cabal cumplimiento a lo dispuesto por el Convenio 169, al no consultar a los
pueblos indgenas cada vez que se pretenda impulsar medidas que los afecten, solicitando a la Corte
que declare ilegales y arbitrarios estos proyectos de ley.
Este recurso judicial en definitiva fue rechazado por la Corte de Apelaciones pues no se cumplieron
determinadas formalidades en su presentacin, por lo que la Corte no se pronunci sobre el fondo
(peticin) del recurso, es decir, si el no consultar a los pueblos indgenas en las etapas de elaboracin
de estos proyectos de ley era no una infraccin al Convenio.
La interposicin de este recurso judicial se da en medio de un ambiente de desconfianzas entre las
comunidades Mapuche y el Estado. Esta dinmica se ve agravada ante las sucesivas tomas, por lo
general violentas, de diversos predios agrcolas en la Regin de la Araucana. Conflicto que no se
detiene, segn los lderes Mapuche, debido al incumplimiento por parte del Gobierno en el traspaso
de tierras que consideran como propias, y que an estn en poder de terceros, tras siglos de
usurpacin y expropiaciones.

Breve resea histrica

La historia nos muestra la resistencia que opuso el pueblo Mapuche a la influencia y dominio del
Imperio Inca; supremaca que en definitiva fue incapaz de conquistar estos territorios durante el
perodo prehispnico. Esta situacin no fue distinta para el conquistador espaol, quien fracas
igualmente, desde su llegada en 1540, en su esfuerzo por incorporar estos dominios de forma total y
absoluta a la corona espaola.
Esta resistencia militar forz a los espaoles en 1641 a reconocer a travs del pacto o acuerdo de
Quiln un territorio Mapuche independiente, con el ro Bo Bo como su frontera norte. Este status
quo se mantuvo hasta la independencia de Chile de la Corona espaola, no obstante los esfuerzos de
los conquistadores por revertirlo en una serie de enfrentamientos a lo largo de dos siglos.
No fue sino hasta el advenimiento de la Repblica (principios del siglo XIX) que el pueblo Mapuche
asentado histricamente en la Araucana comenz a vivir un proceso de asimilacin y prdida de
autonoma sin retorno.
El momento determinante, en un contexto de soberana territorial, se da una vez finalizada la Guerra
del Pacfico en la frontera norte del pas (conflicto armado entre Chile y la Alianza Per Boliviana,
1879-1883)
El gobierno chileno, tras el triunfo militar sobre el Per y Bolivia, y la anexin de importantes
territorios al norte del pas, estableci como objetivo la toma material de la Araucana, es decir, de
los territorios comprendidos al sur del Bo Bo. Este objetivo estratgico se logr gracias a tropas bien
entrenadas tras 4 aos de guerra en el norte.
El gobierno argument, en base a la seguridad nacional, sobre el peligro del no reconocimiento y
establecimiento de las fronteras nacionales. Lo que sumado a la necesidad de incorporar territorios y
recursos naturales a la economa capitalista, delimit a los Mapuche a reducciones territoriales
(1883), transfiriendo gran parte del territorio a inmigrantes extranjeros (alemanes, italianos y suizos
principalmente) o vendindolos a colonos chilenos, marcando con ello el fin de la autonoma
territorial de los Mapuche.
Como resultado de esta sumisin militar, la incorporacin de estos territorios a la soberana de Chile
conllev para los Mapuche un proceso de reduccin cultural, respaldado en las polticas de desarrollo
y modernizacin que el Estado-Nacin chileno ha implementado desde su independencia de Espaa.
Hasta el da de hoy este proceso ha marcado la tensin entre los intentos de dominacin poltica y
econmica del Estado chileno y la resistencia de las comunidades Mapuche an existentes. Este
efecto se gener en parte por la falta de inters por resguardar la identidad y cultura indgena tras la
conquista y durante la conformacin de la Repblica de Chile.
Situacin actual de las comunidades Mapuche
Luego del advenimiento de la democracia, el proceso de consolidacin de los derechos civiles y
politicos en el pas tras 17 aos de frrea dictadura di paso a una etapa de mltiples
reivindicaciones tanto sociales, econmicas como culturales. Siendo el tema Mapuche uno de los
ms notorios en la actualidad por las caractersticas violentas que ha adquirido, y por las implicancias
internacionales que conlleva en el marco de proteccin de los derechos humanos de los pueblos
indgenas.

La falta de un dilogo franco entre las partes involucradas; a saber, el Estado chileno y sus
instituciones, el pueblo Mapuche a travs de sus organizaciones locales, y el sector privado con sus
intereses econmicos en la zona, ha generado una situacin de inseguridad y de violencia, no
obstante los esfuerzos por evitar un conflicto mayor y de consecuencias previsibles.
Desde 1999 a la fecha hechos de violencia han sido protagonistas en la regin de la Araucana.
Activistas Mapuches, organizados a travs de la Coordinadora Arauco Malleco han cometido
numerosos atentados contra fundos y predios forestales, ataques incendiarios contra vehculos,
camiones, casas, y tomas de terreno.
La lucha que han protagonizado con la polica, en enfrentamientos y desalojos de las tomas de
terreno han dejado un saldo de tres Mapuche muertos, numerosos heridos, y a decenas de lderes y
activistas procesados y condenados al rigor de la Ley Antiterrorista, cuerpo legal aprobado bajo la
dictadura de Pinochet.
Tal como se ha sealado previamente, es un hecho que durante la conformacin de la Repblica de
Chile, los pueblos originarios fueron ignorados y polticamente marginados, asimismo sus
comunidades discriminadas y/o segregadas, sufriendo con ello una severa reduccin territorial y una
fuerte fragmentacin social.
No obstante los esfuerzos legislativos al tenor de la Reforma Agraria de los aos 60 y 70 bajo los
gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende Gossens, que favoreci igualmente a las
comunidades Mapuches, estos vieron nuevamente conculcados y vulnerados sus derechos durante la
dictadura. Pinochet, mediante la dictacin decretos leyes (DL. 2568 y 2570), devolvi a los
latifundistas las tierras asignadas durante la reforma agraria a las comunidades Mapuche.
Este hecho se vi agravado con la cruel represin, asesinatos y tortura que sufrieron los Mapuche a
manos de las fuerzas policiales y militares, con la abierta complicidad de los latifundistas de la zona
proclives al rgimen dictatorial.
No obstante la complejidad del conflicto hoy en da, han sido las iniciativas y esfuerzos legislativos
definidos desde 1990, bajo los gobiernos presididos por una coalicin de centro izquierda los que han
sentado las bases para un reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Coalicin
conformada, entre otros, por demcrata cristianos, socialistas, radicales y socialdemcratas.
Iniciativas legales que han sido insuficientes a las luces de las actuales circunstancias, no obstante su
propsito de generar una salida social y poltica. Adems, estos esfuerzos legislativos no tuvieron el
apoyo poltico de los partidos de derecha en el pas, Renovacin nacional (RN) y Unin demcrata
independiente (UDI), quienes incluso tardaron ms de 17 aos en dar su aprobacin al Convenio 169
en el Congreso. Iniciativa de ley que siendo aprobada en primera instancia por la Cmara de
Diputados el ao 2000 (de mayora centro-izquierda) no obtuvo el quorum necesario en el segundo
trmite legislativo, ante un Senado que estuvo conformado por una mayora de derecha hasta hace
un par de aos.
La primera de estas iniciativas fue la creacin de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) que
sirvi de antecedente para el estudio y promulgacin de la Ley Indgena de 1993 durante los
gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei; posteriormente la constitucin de la Comisin de
Verdad Histrica y Nuevo Trato que di paso a la Poltica de Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas
bajo el gobierno del Presidente Ricardo Lagos y el Acuerdo de Nueva Imperial II de enero de 2006
bajo el actual gobierno de Michele Bachelet.

Sin embargo, es de rigor sealar que este conflicto no comprende al pueblo Mapuche en su
totalidad, sino a determinadas comunidades locales que sienten vulnerados sus derechos
territoriales ancestrales y sus recursos naturales.
Segn el censo de 1992 y la encuesta CEP de 2002, slo el 9,7% de la poblacin nacional se define
como mapuche, el 79% vive en ciudades, el 84% no habla la lengua propia, el 49% no sabe o no
recuerda las ceremonias o ritos, y el 60% es catlico.

Ley 19.253, de los Pueblos Indgenas, ao 1993

Como resultado de la ronda de conversaciones entre el entonces candidato presidencial, Patricio
Alwin, con representantes de los pueblos Atacameos, Aymara, Rapanui y Mapuche (Pacto de nueva
Imperial de 1989) el primer gobierno democrtico, cre la Comisin Especial de Pueblos Indgenas,
cuyo resultado fue la elaboracin de los lineamientos y posterior promulgacin y publicacin de la
Ley de Pueblos Indgenas. Este marco legal ha regido los asuntos de los pueblos indgenas hasta el dia
de hoy, y deber adecuarse a las nuevas disposiciones contenidas en el Convenio 169, ya vigente en
Chile.
Esta ley reconoci a los pueblos indgenas como constitutivos y parte integral del patrimonio cultural
de la nacin chilena, y desarroll en sus diferentes artculos principios relativos a sus derechos
esenciales en materia de tierras y aguas, derechos culturales y de participacin, as como el derecho
a un etnodesarrollo y al reconocimiento de su cosmovisin.
Bajo esta Ley se cre la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, nica institucin encargada en
el sistema pblico de ver los temas de los pueblos indgenas; estableciendo adems fondos para la
adquisicin de tierras, derechos de aguas y fomento del desarrollo cultural de las comunidades
locales, promoviendo de esta forma la solucin a antiguas e importantes demandas histricas sobre
tierras ancestrales y reconocimiento cultural.
El Fondo de tierras y de aguas fue el instrumento de mayor relevancia en este proceso de
recuperacin patrimonial, favoreciendo la adquisicin, transferencia y saneamiento legal de tierras,
brindando con ello seguridad juridica y proteccin al derecho de propiedad. Sin embargo este
esfuerzo ha sido insuficiente para satisfacer la demanda histrica tras siglos de usurpacin y
expropiacin de tierras.
La Ley Indgena de 1993 pese a su propsito mantuvo desprotegidas las tierras indgenas, en cuanto
a los recursos naturales que en ella se encuentran, dejando estos recursos a disposicin de intereses
privados, a travs de requerimientos mineros, forestales o energticos, dejando sin la posibilidad
siquiera a las comunidades afectadas de expresar su opinin, debiendo asumir estas los costos
sociales ligados al desarrollo de megaproyectos energticos, forestales o tursticos sobre los
territorios habitados por las comunidades locales Mapuches.
Construccin de caminos de dilogo
1. Legislativo
La legislacin comparada, incluso a nivel latinoamericano, reconoce diversos derechos a los pueblos
indgenas sobre sus tierras y recursos naturales mucho ms avanzados de los que hasta antes de la
entrada en vigencia en Chile del Convenio 169 aparecan recogidos en la Ley Indgena de 1993 y en la
legislacin sectorial del pas. Por ello es un gran avance la vigencia del Convenio 169 de la
Organizacin del Trabajo como Ley de la Repblica.

Es un hecho indiscutible que la poblacin mapuche, asi como los dems pueblos indgenas que
habitan el pas, han carecido del control necesario sobre elementos claves para asegurar su
supervivencia, imposibilitando con ello el ejercicio pleno de sus derechos. El derecho a su identidad,
a la propiedad sobre la tierra, al territorio y por cierto a su autodeterminacin son elementos
determinantes en esta perspectiva de respeto, y que la entrada en vigencia del Convenio 169 debiera
promover.
En este nuevo proceso el Estado debe entender que sus instituciones (servicios pblicos y
municipios) debern readecuar su trato con los pueblos indgenas, dando trmino a las polticas
clientelistas y asistencialistas, estimulando con ello un mayor debate sobre el papel de los pueblos
indgenas en el desarrollo nacional y en la consolidacin de nuestra democracia, ante la creciente
conciencia de los pases sobre la obligatoriedad de reconocer la existencia y derechos de los primeros
habitantes del planeta y sus descendientes.
En este contexto la implementacin del Ministerio de Asuntos Indgenas y la creacin de las Agencias
de Desarrollo Indgena van en la direccin correcta, pues se le otorga al nuevo ministerio el carcter
de Secretara de Estado, contribuyendo con ello al cambio de actitud en la forma de relacionarse con
las comunidades indgenas, tanto en el diseo, coordinacin y evaluacin de la poltica nacional
indgena, segn se desprende de las palabras de la Presidenta Bachelet "El propsito es que el diseo
y las decisiones sobre las polticas respectivas se radiquen en el ms alto nivel del Gobierno, es decir,
que se le d la dimensin que a nuestro juicio requiere la poltica indgena en nuestro pas (sic).
Dentro de estas iniciativas, la creacin del Consejo de Pueblos Indgenas, reviste especial
importancia. Este consejo, organismo de representacin de los pueblos ante el conjunto del Estado,
es decir, ante el Gobierno, el Parlamento, el Poder Judicial y dems organismos constitucionales,
tendr dentro de sus principales funciones el participar en el diseo de la propuesta de la poltica
nacional indgena y de su evaluacin, y en forma especial, en los sistemas de salud y polticas de
salud intercultural.
De esta manera el gobierno refleja su voluntad de fortalecer la participacin y la representacin de
las comunidades y de los pueblos indgenas en el mbito pblico, no obstante la implementacin de
estas iniciativas, y un eventual acuerdo sobre las demandas indgenas, requerirn la voluntad todos
los sectores polticos.
2. No criminalizacin del conflicto
El denominado conflicto Mapuche est basado en el no reconocimiento jurdico, por parte del Estado
chileno, a la autonoma territorial y cultural de las comunidades indgenas. Esto ha generado un
circulo vicioso de protesta y represin que durante los ltimos aos se ha ido incrementando e
incluso radicalizando.
El actuar de las fuerzas policiales frente al conflicto, ha hecho surgir voces crticas a la capacidad del
Estado de mantener el orden pblico, pues su enfoque y control sobre las situaciones de violencia
sobre la propiedad, en desmedro de una atencin a las causas estructurales del conflicto, ha
criminalizado a priori el movimiento Mapuche.
La radicalizacin del conflicto hace necesario que el Estado contemple la situacin desde una
perspectiva ms amplia, evitando con ello criminalizar las demandas indgenas, generando y
priorizando el dilogo, en vez de una poltica represora que acente el conflicto, cuyas consecuencias
han sido detenciones, sometimientos a proceso, y en definitiva el encarcelamiento de lderes y

activistas Mapuche, incluso al rigor de la Ley Antiterrorista, cuerpo legal promulgado durante la
dictadura, y cuyo fin inmediato fue su aplicacin a los grupos y movimientos radicalizados de
izquierda opositores a la dictadura del general Pinochet.
En este contexto de conflictividad, un Estado que promueva la defensa de los derechos humanos
debiera ir ms all de los formalismos y atender a la sustancia de las causas.
Hoy en da la tensin acumulada en la zona de la Araucana, se manifiesta en la conflictividad entre
empresas forestales y ciertas comunidades Mapuche, por ello se debe profundizar en la poltica de
transferencia de tierras, as como la proteccin de los recursos naturales en ella situados.
Por ello la compra de tierras por parte del Estado, informada recientemente por el Consejo
Ministerial para Asuntos Indgenas, en orden a satisfacer el compromiso asumido con 115
comunidades locales Mapuche es un indicativo de la voluntad del gobierno en seguir avanzando en la
solucin del conflicto, no obstante las dificultades propias del conflicto Mapuche ya comentadas
previamente.
3. Igual proteccin ante la Ley
La notoriedad que estos hechos de violencia han generado en la opinin pblica han fomentado una
actitud racista en ciertos sectores de la sociedad chilena, especialmente entre los propietarios de
fundos y empresas forestales localizadas en la zona de la Araucana. No obstante, las redes de apoyo
y de solidaridad con el pueblo Mapuche se han igualmente fortalecido, incluso a nivel internacional.
Esta actitud racista no ha sido ajena a los medios de comunicacin, quienes en general han intentado
presentar a las comunidades Mapuche como responsables del no integrarse al modelo de desarrollo
capitalista, manifestando con ello una soterrada xenofobia.
Es un hecho que el propio Estado ha contribudo a generar en las comunidades indgenas situaciones
de pobreza y vulnerabilidad juridica a travs de su historia. Este accionar influye en la actitud racista
que la poblacin no mapuche residente en la zona manifiesta en las calles, y que ha derivado en el
surgimiento de amenazas contra dirigentes y activistas, provenientes de civiles, entre estos un grupo
autodenominado Hernn Trizano de caractersitcas fascistas.
Es por ello que la defensa de la integridad fsica y psquica de la poblacin Mapuche es igualmente un
imperativo, tanto moral como legal, para el Estado chileno. Y por ello el Ministerio Pblico,
institucin de prosecucin criminal independiente, debiera investigar con la misma acuciosidad los
hechos de violencia contra la poblacin Mapuche, y en especial contra sus dirigentes, sean estos
provenientes de civiles o de la accin del Estado a travs de sus policias. Con ello se genera un
cambio de mentalidad en la sociedad chilena y as morigera la abierta discriminacin que se observa.
Sin duda Chile ha avanzado estos ltimos 20 aos, y debiera continuar esta senda, propiciando con
ello el ejercicio de la autonoma de los pueblos indgenas como expresin de su derecho a la libre
determinacin poltica, econmica, social y cultural en lo que hoy constituye el standar establecido
por la declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de septiembre de
2007.
Si bien no es fcil el camino, la actual coyuntura poltica y social tampoco favorece este proceso, tal
como lo sostiene el Ministro Secretario General de la Presidencia, Sr. Jos Antonio Viera-Gallo, en
recientes declaraciones. El pas debe dar respuestas innovadoras a las demandas indgenas, tanto en
un plano socioeconmico, como poltico y cultural; reconociendo la existencia de los pueblos

originarios, y no negarlos, promoviendo as su derecho a progresar manteniendo su identidad

cultural.
En este camino sera til examinar otras experiencias, como por ejemplo la de los pases
escandinavos en su relacin con la minora Lapona, cuya experiencia puede dar luces de como
interrelacionarse en la diversidad y en la tolerancia dentro de un sistema democrtico. Siendo un
imperativo, en un contexto de desarrollo social y cultural, el seguir avanzando en el reconocimiento
de la realidad pluritnica.
*Fernando Bez es abogado de Chile. Actualmente reside en Noruega.