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Curso Superior de Posgrado en Gestin Cultural, Patrimonio y Turismo

Sustentable
Dra. Ana Mara Bscolo. MODULO 2
Clase 1 La Legislacin del Patrimonio Arquitectnico Urbano y Natural

LA LEGISLACION DEL PATRIMONIO ARQUITECTONICO URBANO 1


1.- INTRODUCCION. Objetivo e Hiptesis
Este trabajo tiene como objetivo demostrar la necesidad de sistematizar
la diversidad y dispersin del rgimen jurdico del patrimonio cultural
argentino aplicable al patrimonio arquitectnico urbano y natural, que
permita disminuir la complejidad de los instrumentos previstos en ellas, con
la finalidad de proveer perspectivas que efectivamente se dirijan a la
proteccin del patrimonio cultural y natural argentino.El anlisis del catlogo de legislacin vigente, sancionada en los ltimos
sesenta aos, fecha que data la sancin de Ley 12.665 2, permitir evaluar la
naturaleza del mecanismo legal aplicable, es decir el tipo de especializacin
o singularizacin, en el ordenamiento jurdico, del rgimen patrimonio
arquitectnico urbano y natural, el tipo de gestin dentro del conjunto de las
polticas pblicas, como as la competencia y la relacin de tensin
dialctica con las restantes competencias, frente la posibilidad de cumplir
con el mandato constitucional: ...las autoridades proveern ...a la
preservacin del patrimonio natural y cultural... (art.41 CN -LA-1994B).Por ltimo considerar el grado de resolucin de los problemas que se
susciten entre las Provincias en su articulacin con los gobiernos locales y
de aqullas con el gobierno nacional, todo ello inmerso en un rgimen
federal.Los interrogantes de este Trabajo de Investigacin parten de una
cuestin que esencialmente atae al derecho, y que tiene su impacto en
otras disciplinas que intervienen en esta cuestin, a la luz de la reforma
constitucional de 1994, en su Primera Parte, Captulo Segundo,
denominado Nuevos Derechos y Garantas y, que se formula de la
siguiente forma:el rgimen jurdico del patrimonio cultural y natural
argentino en sentido amplio, forma parte de la legislacin ambiental
exclusivamente? O es tributario de otras ramas del derecho que
deberan confluir en su regulacin?
1

Publicado en la Revista Derecho y Patrimonio Cultural N 8. Ed. Boletn oficial del Estado.
Hispania Nostra. Madrid. 2006.
2
Fotocopia fiel del original del texto del Departamento de Instruccin Pblica. Bs. As. 8/10/1940

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El anlisis de los textos constitucionales, de las leyes con distinta


jerarqua que conforman nuestro ordenamiento jurdico (de derecho comn,
federal, provincial y/o municipal), y la irrupcin del derecho ambiental,
tempranamente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano reunida en Estocolmo en 1972 y, que consolida definitivamente
como ciencia en la Conferencia de la O.N.U. sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, de Ro de Janeiro de 1992 3, ha permitido formular como
hiptesis de este trabajo que el rgimen jurdico del patrimonio
arquitectnico urbano y natural de Argentina no slo forma parte del
derecho ambiental sino que confluyen otras ramas del derecho que juntas,
han remozado su perspectiva y perfeccionado sus instrumentos aplicables.Las fuentes de este trabajo son las siguientes:
1) La reforma de la Constitucin Nacional que data del ao 1994 y, la de
la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, ambas reguladoras
de los derechos llamados de incidencia colectiva.2) El trabajo publicado en la Revista Anales del Instituto de Arte
Americano e Investigaciones Estticas Mario J. Buschiazzo 4, de la
Universidad de Buenos Aires, Vol.31-32, 1996/1997, cuyo autor fue
su fundador, denominado: La destruccin de nuestros monumentos
histricos; la legislacin nacional, provincial y municipal vigente y las
sentencias que como consecuencia de los casos sustanciados en las
Ciudades de Buenos Aires, Crdoba, Villa La Angostura y San Nicols
(Pcia. de Buenos Aires).
2.- Una nueva perspectiva para la legislacin del patrimonio
El derecho al patrimonio cultural y natural en sentido amplio y restrictivo,
en cuanto a su aplicacin a valores y bienes que forman el patrimonio
arquitectnico urbano y natural, es una garanta constitucional que forma
parte de las normas de tercera generacin.
Al respecto la ONU, ha clasificado los derechos de primera generacin,
civiles y polticos, de segunda generacin, sociales, econmicos y culturales
y los de tercera generacin, de la solidaridad, entre ellos el derecho a la
paz, al medio ambiente y al desarrollo. Bajo la vestidura de patrimonio
3

Citado por PIGRETTI, Eduardo A. y CAFFERATTA, Nstor A. en El Abordaje como causa


ambiental; Jurisprudencia Argentina 2002-II, fascculo n5, Bs. As.
4
BUSCHIAZZO, Mario J., La destruccin de nuestros Monumentos Histricos. Anales del
Instituto de Arte Americano e Investigaciones Estticas Mario J. Buschiazzo. Vol. 31-32, Bs.
As. 1996/1997

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cultural... se quiere englobar una serie de bienes materiales


inmateriales,... de diferente sustancia, que tienen en comn races

histricas, tradicionales, entre otras, que hacen a la identidad de un


determinado pueblo. Ellas condensan sus valores culturales y sirven como
referencia espontnea de sus pautas esenciales de vida. La destruccin
inopinada de los mismos importa una amputacin que afecta de alguna
manera la calidad y modo de vida de los integrantes de una sociedad,
considerada individualmente, pudiendo llegar a daar inclusive a la
comunidad internacional en su conjunto5. Estos derechos, de tercera
generacin, reconocen un punto de interseccin, en cuanto a la legitimacin
procesal con los llamados intereses difusos., art. 43 de la C.N. y 28 de la
CPBA (LA-1994-C)
Cabe precisar en primer lugar, el concepto de legitimacin procesal,
que constituye uno de los requisitos intrnsecos de admisibilidad de todo
proceso, y se define: como aqul en cuya virtud debe mediar una
coincidencia entre las personas que efectivamente actan en el proceso y
las personas a las cuales la ley habilita especialmente para pretender
(legitimacin activa) y para contradecir (legitimacin pasiva) respecto de la
materia sobre la cual versa el proceso6.
Ahora bien, el trmino intereses difusos, ha provocado en la doctrina una
serie de interpretaciones, algunas pretendiendo debilitarlo, y otras,
identificarlo con trminos adecuados al grado de afectacin de los derechos
fundamentales, conforme refiere Quiroga Lavi 7, El bienestar general que
predica el Prembulo de la Constitucin no puede ser pensado como un
objetivo difuso, en relacin con un pueblo difuso, ni con valores o
expectativas de ese carcter. Ser de todos no debilita la concrecin del
inters; al contrario, lo entifca, lo hace ms digno de proteccin.... El
constitucionalista, prefiere llamarlos derechos pblicos subjetivos, en cuanto
se trata de una accin pblica, de representacin generalizada de ese
inters pblico y cuya finalidad reside en provocar una sentencia que
siempre favorezca a los intereses sociales.-

SABSAY, Daniel A, en III Encuentro Regional del Cono Sur del ICOMOS.-Patrimonio Teora y
Praxis- Seminario sobre Asuntos Jurdicos, Buenos Aires, 28 de Abril 1994
6
PALACIO, Lino E., Manual de Derecho Procesal Civil, TI. Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1968, pgs.123 y ss.
7
(QUIROGA LAVI, Humberto, Los derechos pblicos subjetivos y la participacin social,
Edit. Depalma, Buenos Aires, 1985, pag.105, y ss.

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A su vez, la corriente doctrinaria, coincidente lo reconoce como un


derecho cvico de peticionar a las autoridades, en igual sentido que
Couture8.
La clasificacin de derecho pblico subjetivo, a pesar del debilitamiento
referido, sobre todo desde las expresiones de los maestros del Derecho
Procesal, -ver Morello9-, debe imponerse frente a la de los intereses difusos,
pues prima facie, se identifica con la proteccin de los intereses sociales y
patrimoniales receptados por la comunidad
Se pude afirmar, que si la proteccin de aquellos intereses sociales
se proyecta sobre bienes que integran el patrimonio arquitectnico
urbano y natural, se concreta la legitimacin procesal en el ciudadano
que asuma la representacin de esos intereses.- Desde esta
perspectiva, el ejercicio de los derechos pblicos subjetivos, se erige como
un mecanismo de control, parte inescindible de un sistema, exaltado por los
propios intereses de la sociedad: Ser por tanto, responsabilidad del
legislador local, articular la participacin de los ciudadanos con las
competencias de la Administracin activa de tutela para concretar los
propsitos de la norma de proteccin jurdica del patrimonio cultural y
natural10.
En suma, los derechos de tercera generacin, de incidencia colectiva, en
el caso, el derecho al patrimonio arquitectnico urbano y natural se vincula
en forma directa con quien/es requiere/n la proteccin jurisdiccional que
concretice y unifique la responsabilidad social de su custodia, pues el
legislador lo ha asociado con el derecho a la vida en primer trmino y luego
con la proteccin del medio ambiente11.
3.- Las Competencias: cuestin federal y cuestin provincial
La perspectiva para abordar la competencia, en un Estado Federal,
subyace en el interrogante que dice: son leyes nacionales las que regulan
8

Citado por QUIROGA LAVI, H, en Los derechos pblicos subjetivos y la participacin


social; Couture, en Fundamentos de Derecho Procesal Civil, Pg. 22,
9
Citado por QUIROGA LAVI, H, en Los derechos pblicos subjetivos y la participacin
social; Morello, Berizonce, Hitters y Nogueira La defensa de los intereses difusos, cap.X, de
la obra colectiva: La justicia entre dos pocas. Pg. 208.
10
Conf. argumento en BSCOLO, Ana M. y RONCORONI, Marta S. en Fortalecimiento de la
Capacidad Gerencial en el Gobierno Central. Mecanismos de Control en el Sector Pblico en
JA-1994-A
11
Conf. arg. SABSAY, Daniel A, en III Encuentro Regional del Cono Sur del ICOMOS.Patrimonio Teora y Praxis- Seminario sobre Asuntos Jurdicos, Buenos Aires, 28 de Abril 1994

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el patrimonio arquitectnico urbano y natural argentino (en el sentido de


Monumentos, Lugares histricos, Areas naturales, Areas arqueolgicas,
etc.) -desde la ley 12.665 y sus concordantes- leyes federales y, en
consecuencia es una cuestin federal? O, la jurisdiccin federal se aplica en
razn del sujeto, en tanto quien es el que ejerce las facultades de
proteccin?
O, en aquellos casos referidos a los conflictos que se suscitan con el
patrimonio domstico, popular, vecinal, etc. cuyo titular es una persona
fsica o jurdica privada, la jurisdiccin local es la aplicable, en referencia a
los Tribunales Provinciales y/o del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires?
Cabe destacar que el Congreso Nacional, sanciona todo tipo de leyes,
-las del derecho comn, de fondo, federales y ha sido legislatura local-, en
el caso de la Ley 12.665 y sus concordantes, son leyes del derecho comn,
su regulacin se dirige a la proteccin de bienes cuya titularidad pertenece a
la Nacin, ejerciendo sobre ellos una competencia exclusiva: Esta se
convierte en concurrente cuando la titularidad de los bienes y/o valores a
proteger corresponde a las Provincias, a las municipalidades y/o a la Iglesia
Catlica.- Lo expresado, responde obligadamente a nuestro rgimen
federal, as se despliega un rgimen de adhesin a la ley nacional de
monumentos, lugares, sitios, objetos, etc. de inters histrico, mediante el
cual las provincias en ejercicio de su autonoma pueden incorporar o no, a
su derecho interno, en su relacin con el Estado Nacional.En sntesis, en el rgimen federal argentino, la Nacin no puede imponer
a las provincias, un rgimen de tutela, sin provocar un conflicto de
competencias, pues stas no han delegado ese tipo de competencia a la
Nacin.No obstante ello, se reconoce para determinados casos sealados por la
norma constitucional y la procesal, la jurisdiccin federal, en la materia;
tratndose por tanto de una cuestin federal restrictiva, slo en relacin con
la persona titular del derecho.Ahora bien, la competencia federal es la facultad reconocida a los
rganos que integran el Poder Judicial para ejercer sus funciones en los
casos, con respecto a las personas y en los lugares especialmente
determinados por la Constitucin Nacional 12. Esta competencia que se
deriva de la forma de gobierno adoptada por la Constitucin Nacional, en el
art.116, dice: Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales
inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas
12

Conf. PALACIO, Lino, op. cit.

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que versen sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes
de la Nacin, con la reserva hecha en el inc.12 del art.75; por los
tratados con las naciones extranjeras; de las causas concernientes a
embajadores, ministros pblicos y cnsules extranjeros; de las causas de
almirantazgo y jurisdiccin martima; de los asuntos en que la Nacin sea
parte; de las causas que se susciten entre dos o ms provincias; entre
una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes
provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o
ciudadano extranjero
El mandato constitucional, nos remite a la competencia federal al aplicar
la ley 12.665, los tratados internacionales aprobados por ley del Congreso,
frente a los conflictos que suscite la depredacin inopinada del patrimonio,
competencia que deber aplicarse restrictivamente, opera slo respecto de
la persona demandada (Nacin, Estado Extranjero, conflictos NacinProvincias).
En los casos restantes, los conflictos que suscita el patrimonio
domstico, popular, vecinal, etc. cuya titularidad es una persona fsica o
jurdica privada, o es la provincia y/o las municipalidades, la jurisdiccin es
local, en referencia a los Tribunales Ordinarios provinciales o, del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires.
Con ello, segn Lascano, se demuestra que la coexistencia entre el
Estado Nacional y los Estados Provinciales, respecto de la proteccin de
determinados intereses, genera conflictos que deben ser resueltos por una
justicia diferente a la local.A contrario sensu, mediante Ley 22.351 13, del Rgimen legal de los
Parques Nacionales, los monumentos naturales y reservas naturales, el
gobierno federal, tiene a su cargo el manejo de estas reas, a travs de la
Administracin de Parques Nacionales.Ahora bien, la aplicacin de esta ley, frente a los conflictos de intereses
sea cual fuere el derecho y/o bien protegido: parque, monumento o reserva
natural, declarada por ley nacional; y/o la persona demandada, la
jurisdiccin aplicable es la federal.- Razones constitucionales vinculadas a
la seguridad, al desarrollo cientfico, al progreso general, y aquellas
materias objeto de leyes especiales, aconsejan el fuero federal.- El art.1,
de la citada ley dice: A los fines de esta ley podrn declararse parques
nacionales, monumentos naturales o reservas naturales, las reas del
13

Boletn Oficial 15/12/1980 y publicaciones editadas por la Administracin de Parques


Nacionales, 2001.

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territorio de la Repblica que por sus extraordinarias bellezas o


riquezas en flora o fauna autctona o en razn de un inters cientfico
determinado,
deban
ser
protegidas
y
conservadas
para
investigaciones cientficas, educacin y goce de las presentes y
futuras generaciones, con ajuste a los requisitos de Seguridad
Nacional. En cada caso la declaracin ser hecha por ley.
Resulta claro, que este principio es de inters federal, que obliga a las
Provincias a someterse a la jurisdiccin federal (preexiste una delegacin de
la Administracin Nacional de Parques en territorio provincial) y por tanto, la
competencia ser federal en razn de la materia y de la persona.En el derecho comparado, la legislacin italiana, cuya organizacin de
gobierno unitario, y descentralizado en autonomas regionales, la proteccin
del patrimonio cultural y ambiental se encuentra a cargo del Ministerio de los
Bienes Culturales y Ambientales, creado en el ao 1975, con funciones de
tutela y mantenimiento de esos bienes.- Ejerce una Administracin activa y
de control en las regiones mediante las Superintendencias de Bienes
Culturales14.Esta legislacin, bajo la inspiracin del maestro Giannini 15, predica que la
realidad jurdica de los bienes culturales dependen de aquellos intereses a
los cuales se refieren las normas para identificar la cosa objeto de la tutela
publicista. Giannini ha definido a los bienes pblicos, desde el dominio
eminente de lo histrico-artstico: propiedad colectiva demanial,
enfatizando que el destino pblico del bien consiste en el libre goce por
parte de la comunidad, con independencia del destino aziendale propio de
los bienes pblicos, como medios necesarios para la prestacin de servicios
o para el desarrollo de las competencias institucionales de la
Administracin.
En cuanto a los bienes histricos artsticos de propiedad privada, refiere
el autor italiano, coexisten dos clases de derechos, el derecho del
propietario y el derecho del Estado, que entraan en cuanto a esos sujetos
poder y facultad de goce que se condicionan recprocamente, en cuanto el
goce del privado se encuentra limitado no slo en sentido negativo, sino
positivo respecto del goce del Estado.Tambin sostiene que la pertenencia de Bien Cultural puede variar, no
as las funciones unvocas del poder estatal, en cuya sustancia reside la
potestad de tutela y valoracin.- Por lo tanto la distincin la efecta tomando
14
15

Citado en SALVIA-TERESI, Diritto Urbanstico CEDAM, Padova, Italia. 1992


I beni pubblici Roma, 1963, pg.89 ss

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como punto de partida, la teora general de cosa y bien en sentido


jurdico, la cosa como soporte fsico y el bien, como una pluralidad de
utilidades o valores garantizados por las leyes.- Para Giannini, M.S. 16, existe
una una sobreposicin en el bien cultural, que hace referencia a la cosa
como testimonio material de la civilidad y al bien patrimonial que es
inherente a la misma cosa y cuyo rgimen de pertenencia (pblico o
privado) no influye en el tratamiento como bien cultural, objeto autnomo de
tutela jurdica.- Esta particular visin de Giannini, sita al bien cultural como
un bien inmaterial, abierto al disfrute universal, constituyendo la potestad
pblica una garanta de tutela de ese disfrute.En consecuencia es perfectamente separable de la cosa material, el
destino de un bien patrimonial, de forma tal que la pertenencia econmica
puede tener uno o infinitos titulares.- La Corte Constitucional Italiana ha
sostenido la naturaleza mixta de los Bienes Culturales, que se ubican entre
los bienes pblicos y los bienes de propiedad privada.En el ao 1964, ao de elaboracin de la Carta de Venecia 17, se
constituye en Italia, frente a la toma de conciencia de que la accin pblica
ms eficaz es la que debe proteger el patrimonio cultural y ambiental,
la Commissione di indagine per la tutela e la valorizzacione delle cose
d`interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio, denominada
Comisin Franceschini, (debe el nombre a su titular - iniciador) concluyendo
su labor en el ao 1966, con ochenta y cuatro (84) declaraciones,
compiladas en un texto denominado: Per la salvezza dei beni culturali in
Italia18.Esta Comisin, agrega un nuevo concepto al de Bienes Culturales, el de
Bienes Culturales Ambientales y los define en su Declaracin XXXIX:
...como las zonas coreogrficas que constituyen paisajes, naturales o
transformados por la mano del hombre, y las zonas delimitadas que
constituyen estructuras de asentamiento, urbanas y no urbanas, que,
presentando particular inters por sus valores de civilizacin, deben ser
conservadas para el goce de la colectividad.
Son especficamente considerados bienes ambientales los bienes que
presenten singularidad geolgica, florifaunstica, ecolgica, de cultivo
16

I beni culturali, en Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 1973, pg.3 y ss, que contiene las
conclusiones de la comisin Fraceschini y Papaldo.
17
Carta Internacional sobre la Conservacin y Restauracin de los Monumentos y Sitios. 1964,
Venecia, Italia
18
ALIBRANDI, Tommaso y FERRI, Piergiorgio, Ibeni Culturali e Ambientali. Edit. Giuffr,
Milano, 1995. Pg. 91 y ss.

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agrario, de infraestructura del territorio, y las estructuras de asentamiento,


incluso pequeas o aisladas, que estn integradas con el mbito natural
formando una unidad representativa".
Tambin identifica en la Declaracin I: el inters a proteger, cuando dice:
Pertenecen al patrimonio cultural de la Nacin todos los bienes que se
refieren a la historia de la civilidad. Son sujetos a la ley los bienes de inters
arqueolgico, histrico, artstico, ambiental y paisajstico, archivstico y
literario y todo otro bien que constituya testimonio material de aquellos
valores de civilidad19
Estos principios fueron recogidos, segn Marco Cammelli 20, en un trabajo
de sistematizacin orgnica de las normas italianas en la materia,
denominado: el Texto Unico de las Disposiciones Legislativas en materia de
Bienes Culturales y Ambientales, que fuera aprobado por Decreto
Legislativo del 29 de Octubre de 1999, N 490 21, para beneficio de los
destinatarios (pblico y privado), de los operadores (jurdicos) y del mismo
legislador que desea recuperar la cuota de decisin cedida al intrprete (en
sede judicial o administrativa), mayor en cuanto ms fragmentaria (sic).El nuevo texto legal italiano, regula diversas clases de bienes culturales,
segn su naturaleza, entre ellos: los que componen el patrimonio histrico,
artstico, demoetno- antropolgico, arqueolgico, archivstico y de las
Bibliotecas, incluyendo, afiches, frescos, tabernculos no expuestos,
estampas, estudios de artista, fotografa, ejemplares de las obras
cinematogrficas, audiovisuales o secuencias de imgenes en movimiento,
resaltadas en un trmino mayor a 25 aos y, los instrumentos que sirvieron
a la historia de la ciencia y de la tcnica con antigedad mayor a 50 aos
(Ttulo I).Asimismo, en el Ttulo II, se regula la proteccin de los bienes
paisajsticos y ambientales, entre ellos, los bienes inmuebles de notable
belleza natural y singularidad geolgica, los valles, jardines, parques, que se
distinguen por su no comn belleza, el complejo de cosas inmuebles que
estn compuestas por un valor esttico no tradicional, las bellezas
panormicas que son gozadas por toda la comunidad.19

ALONSO IBAEZ, M del R, Los espacios culturales en la Ordenacin Urbanstica. Edit.


Marcial Pons, Madrid 1994. Pg. 31 y ss.
20
CAMMELLI, Marco, La Nuova Disciplina dei Beni Culturali e Ambientali, Bologna, 2000, pg.
7 y ss.
21
Publicado en La Gazzetta Uffichialle n 302, 27 de diciembre de 1999 suplemento ordinario
n 229.Roma

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En sntesis, la legislacin italiana permite demostrar que las normas


regulatorias del patrimonio cultural se encuentran indisolublemente ligadas a
la regulacin del medio ambiente, como asimismo la evolucin adquirida por
el derecho ambiental permite sealar que el medio ambiente tiene entidad
propia de la misma forma que por su parte la tiene el patrimonio construido
urbano arquitectnico-.
La regulacin de aquellos bienes que integran el patrimonio cultural y
ambiental italiano, y la naturaleza jurdica de su proteccin, permite esbozar
una primera conclusin en relacin con la reforma constitucional
argentina de 1994, que tanto el bien cultural transformado por la mano del
hombre como los recursos naturales que se integran en ese complejo de
bienes, incluyendo lo arqueolgico, paleontolgico y subacutico, forman
parte integrante de un sistema sustentable en el tiempo, como lo es el
medio ambiente, en tanto, derecho de tercera generacin y, por ello,
susceptible de la proteccin jurisdiccional como derecho pblico subjetivo.De esta forma, una moderna normativa deber poner el acento en el
valor de la memoria, contenida en ese tipo de bienes justificando su
conservacin como un medio para asegurar la continuidad entre el presente
y el pasado y en ltima instancia en reforzar el vnculo de cohesin de
grup22.
Por su parte, la legislacin espaola a la hora de convertir en operativos
los instrumentos de proteccin del patrimonio arquitectnico-urbano, lo ha
hecho desde la la ordenacin territorial y urbanstica en relacin con los
instrumentos de la gestin urbanstica de los municipios (planes especiales
de proteccin) y de las comunidades autnomas. Al respecto, la profesora
Alonso Ibaez seala que debe precisarse el trmino ambiente y la
ampliacin del concepto ordenacin del territorio formulandpor su parte, un
anlisis crtico atento la ausencia de coordinacin entre los instrumentos de
la ordenacin territorial con los relativos al patrimonio histrico mxime
cuando los bienes a proteger se encontraren en espacios urbanos o rurales;
o los instrumentos de ordenacin territorial relativos a la conservacin de la
naturaleza si se encontraren los bienes protegibles en espacios naturales
declarados. Afirma que la ordenacin territorial que tutela esos bienes, acta
como una accin sectorial ms.23
22

Giannini, M.S. Ibeni Culturali op. cit.


Ver Alonso Ibaez, M del R, Los espacios culturales en la Ordenacin Urbanstica. Edit.
Marcial Pons, Madrid, 1994, citas: ley de la Comunidad Valenciana (1989), del Pas Vasco
(1990), de Aragn (1992), Ley Foral de Navarra (1987), de Baleares (Ley 1/1991), etc..
23

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Resulta claro que los instrumentos de gestin ambiental y econmica


otorgan a la proteccin del patrimonio histrico espaol un contenido
totalizador en su relacin con la ordenacin del territorio, reclamado por la
jurista citada.3.1- Proteccin jurdica del Patrimonio
Desde la perspectiva ordinamental, es necesario destacar la evolucin
experimentada por la regulacin de la gestin del patrimonio Arquitectnico
Urbano y Natural en los municipios argentinos en los ltimos veinte aos.
Todo ello, a despecho de la mora en que se encuentra la legislacin
nacional, - cabe sealar que la Ley 12.665 regula slo el patrimonio
monumental- ante la modificacin de la Ley Fundamental de 1994, que
establece: ...Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan
los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las
jurisdicciones locales... (art. 41 CN), en relacin con la proteccin del
patrimonio cultural y natural.Por ende, las reglas de interpretacin respecto de distribucin de las
competencias exclusivas o concurrentes entre la Nacin y las Provincias, se
aplican respecto a la Provincia de Buenos Aires.La atribucin constitucional de competencias para la Nacin -en funcin
de la magnitud o el grado- ser la identificacin de los contenidos
mnimos de proteccin de bienes integrantes del patrimonio cultural y
natural, contenidos que debern entenderse como los lineamientos
bsicos de la proteccin patrimonial, a saber: competencia de la
autoridad administrativa, elenco de bienes inventariados, niveles
generales de proteccin, remisin a los instrumentos de la legislacin
impositiva, aplicacin de la figura de impacto patrimonial, etc.-. Ahora
bien, la competencia remanente y complementaria estar a cargo de las
Provincias (conf.arg.art.41 de la CN).De esta forma, se pueden esbozar los siguientes criterios de
interpretacin, para la atribucin de competencias, en el rgimen federal
argentino. En primer lugar, de manera anloga al derecho ambiental, la
jurisdiccin es la local. En ese sentido la Provincia de Buenos Aires, deber
complementar la legislacin nacional de presupuestos mnimos, mediante
un rgimen de adhesin o de concertacin federal. En segundo lugar,

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cuando por la naturaleza de la cuestin, se supere el mbito local, concurre


la jurisdiccin superior: la nacional.
En el caso de las Ordenanzas Municipales se aplicar similar criterio
jerrquico24 y, en relacin con la competencia por la materia o la persona se
aplicarn los principios que rigen la distribucin de la jurisdiccin federal y
provincial sealados ms arriba.-

3.2.- La Constitucin y la Legislacin de la Provincia de Buenos


Aires
El texto constitucional provincial, establece en su art. 28 que los
habitantes de la Provincia, tienen derecho a gozar de un ambiente sano y el
deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las
generaciones futuras y el art.44, coloca en cabeza de la Provincia
preservar, enriquecer y difundir
su patrimonio histrico,
arquitectnico, arqueolgico y urbanstico y proteger adems sus
instituciones.A su vez, el Decreto-ley N 8912, T.O. Decreto-ley N 10.128, aprobado
por Decreto 3.389/87 y reglamentacin parcial de la ley por Decreto
1549/83, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, cuyas autoridades de
Aplicacin son el Ministerio de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos
Aires y las Autoridades Municipales, establece en su art.1,que:: La presente
ley rige el ordenamiento del territorio de la Provincia, y regula el uso,
ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo y fijando entre sus
objetivos de ordenamiento territorial:

d) La preservacin de las reas y sitios de inters natural, paisajstico,


histrico o turstico, a los fines del uso racional y educativo de los
mismos.
e) La implantacin de los mecanismos legales, administrativos y
econmico-financieros que doten al gobierno municipal de los medios
que posibiliten la eliminacin de los excesos especulativos, a fin de
asegurar que el proceso de ordenamiento y renovacin urbana se

24

Conf.arg.SABSAY, Daniel A.,ONAINDIA, Jos M, La Constitucin de los Argentinos Errepar,


Buenos Aires, 1994, pg.139 y ss.

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lleve a cabo salvaguardando los intereses generales de la


comunidad.
Asimismo, en el Titulo II, Del Ordenamiento Territorial, Capitulo II, De la
Clasificacin del territorio, se delimitan en el art.7: Zonas y Espacios y entre
ellas, se prev expresamente una zonificacin adecuada a la preservacin
de los espacios, sitios e inmuebles, que bien podra aplicarse a la
preservacin de las reas histrico-culturales y ambientales, denominada,
Zona de Recuperacin y definida como: La que, en su estado actual, no es
apta para usos urbanos, pero resulta recuperable mediante obras o
acciones adecuadas.
En sntesis, se trata de zonas que han sufrido degradaciones en su
patrimonio a travs del tiempo,situacin que afecta a la mayora de los
inmuebles de valor histrico, arquitectnico y ambiental en la Provincia, y
que el propio espritu de las normas recupera ese tipo de zonificacin y
al mismo tiempo a pone en valor mediante las obras o acciones
adecuadas (art.7).
Se puede afirmar que el ordenamiento de las ciudades de la Provincia de
Buenos Aires, deber preveer un/as rea/s identificadas por su referencia
cultural, integradas por aquellos inmuebles susceptibles de atributos
histricos concensuados con la comunidad y cuya denominacin: Area de
Proteccin Histrica, Ambiental, Casco histrico, etc. depender del uso o
la costumbre local. Estas reas podran llegar a constituirse en un referente
normativo para delimitar otras anlogas.
Tambin el Decreto-ley 8.912 del ao 1978, incorpora como patrimonio
ambiental para las ciudades de la Provincia, en el art. 8, inc. b., a los
Espacios verdes y libres pblicos: Los sectores pblicos (en los que
predomina la vegetacin y el paisaje), cuya funcin principal es la
recreacin de la comunidad y su contribucin a la depuracin del medio
ambiente.
Para ello, establece una delimitacin y unas dimensiones mnimas de los
espacios verdes, adoptando un mnimo de diez metros cuadrados (10 m 2)
de reas verde o libre por habitante.
Y, con el objetivo de desarrollar un proceso de ocupacin del territorio
bonaerense, contempla la forma de nominar a los ncleos urbanos con
hechos vinculados a la historia local, a la identidad de sus lugareos, a su
cultura. El art. 24, precepta: La denominacin de los nuevos ncleos
urbanos la fijar el Poder Ejecutivo, prefiriendo para ello los que se

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refieran a la regin geogrfica a hechos histricos vinculados con el


lugar a acontecimientos memorables, as como a nombres de personas
que por sus servicios a la Nacin, a la Provincia, al municipio o a la
humanidad se hayan hecho acreedores a tal distincin.
Se puede afirmar que el planeamiento urbanstico de la Provincia de
Buenos Aires, a los fines operativos no difiere del diseo espaol al preveer
entre sus instrumentos, un tipo de plan general: El plan de ordenamiento
organizar fsicamente el territorio, estructurndolo en reas, subreas,
zonas y distritos vinculados por la trama circulatoria y programando su
desarrollo a travs de propuestas de acciones de promocin, regulacin,
previsin e inversiones, mediante mtodos operativos de ejecucin en el
corto, mediano y largo plazo, en el cual deber encuadrarse
obligatoriamente los programas de obras municipales, siendo indicativo para
el sector privado (art.80) y un plan espacial: en la figura de los country y
de los actuales barrios cerrados .

As no puede desligarse de un criterio desarrollista del territorio cuando


la norma completa:...Fijar los sectores que deban ser promovidos,
renovados, recuperados, preservados, consolidados o de reserva
determinando para cada uno de ellos uso, ocupacin y subdivisin del
suelo, propuesta de infraestructura, servicios y equipamiento, as como
normas sobre caractersticas morfolgicas.
Este plexo normativo, reseado suscintamente, permite afirmar que la
norma jurdica aplicable a la proteccin del patrimonio arquitectnico y
ambiental es una norma local, urbanstica y de naturaleza mixta, que
deber someterse al gobierno provincial mediante los mecanismos de
aprobacin de todo cdigo regulatorio de la construccin (COT), a los
fines de su efectiva aplicacin.
En relacin con el procedimiento citado, de aprobacin de los Cdigos
de Planeamiento Urbano, o la Zonificacin de usos 25, tienen competencia
los siguientes organismos de la Provincia de Buenos Aires: la Secretara de
Asuntos Municipales, el actual Consejo Provincial de Desarrollo Forestal y
Urbano Sustentable y la Asesora General de Gobierno, y/o el organismo
provincial de aplicacin que se designe. Todo ello, con el fin de controlar la
legalidad del Proyecto, que mediante Decreto Provincial, recepte la nueva
Ordenanza Municipal de Proteccin del Patrimonio Arquitectnico-Urbano y
Ambiental, incluyendo el plano del zoning.25

Decreto ley N 8912, y N 9116, y la Ley Orgnica de las Municipalidades

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Asimismo, en el ao 1985, en la Provincia de Buenos Aires, se sancion


Ley 10.41926 de creacin de una Comisin Provincial del Patrimonio Cultural
con dependencia del hoy Instituto de Cultura ( en la ley: Direccin General
de Escuelas y Cultura) cuya finalidad es la tutela de los bienes culturales
declarados.Esta Comisin -que no se ha ha sido creada- es el que debera otorgar
el carcter mixto a la norma urbanstica de proteccin de patrimonio
histrico, atento los valores culturales y ambientales de la Provincia de
Buenos Aires, materia insoslayable para delimitar un rea o disear un
inventaro de los bienes culturales.As, entre sus misiones, se encomienda ...la planificacin, la ejecucin y
el control de esa ejecucin, de las polticas culturales de conservacin y
preservacin de los muebles e inmuebles, sean estos ltimos sitios, lugares
o inmuebles propiamente dichos, pblicos provinciales o municipales o

privados declarados provisoria o definitivamente como patrimonio


cultural (art.2)
Al respecto, establece los efectos de la declaratoria de aquellos
bienes susceptibles de poseer una determinada cualidad, valor o
inters, cuando dice: La declaracin como bien del Patrimonio
Cultural implicar:
a)
Si se trata de bienes del dominio pblico provincial o
municipal, la obligacin por parte de sus titulares de respetar las normas
que con relacin a su conservacin y preservacin, dicte la Comisin
Provincial del Patrimonio Cultural.
b)
Si se trata de bienes de dominio privado, su utilidad pblica y
sujecin a expropiacin en la medida en que sus propietarios no acepten la
condiciones de conservacin y preservacin que les sern propuestas por la
Comisin Provincial del Patrimonio Cultural. Esta restriccin ser inscripta
en los Registros Pblicos que determine la Reglamentacin.(art.5)
El texto legal sujeta a especiales requisitos, la aprobacin de obras o de
puesta en valor de los bienes objeto de una declaratoria, regulando en el
art. 6: Las declaraciones provisorias o definitivas de pertenencia al
Patrimonio Cultural importarn sin perjuicio de otras consecuencias fijadas
en esta ley, la prohibicin de la destruccin, deterioro, demolicin,
ampliacin, reconstruccin o transformacin en todo o en parte de los
26

Boletn Oficial de la Provincia de Buenos Aires, 31/07/1986

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bienes a ellas sujetos sin previa autorizacin de la Comisin Provincial del


Patrimonio Cultural
Tan es as, que todo bien cultural o ambiental que rena los requisitos
exigidos a los fines de su declaratoria, - la actual Direccin de Museos y
Sitos, o, en su caso, por identificacin de la Comisin Municipal respectiva-,
deber complementarse con las limitaciones administrativas al
dominio, cuando se trate de un bien inmueble de carcter privado,
inserto en una rea de la zonificacin delimitada a los fines de esa
proteccin, -conforme decreto ley 8912- para efectivizar el poder de
polica municipal en razn del inters histrico, artstico, cultural, de
belleza natural, etc..Lo expuesto, tambin es aplicable a la elaboracin de los
Inventarios del Patrimonio Arquitectnico Urbano y Ambiental, cuyo
cometido: la redaccin de una Ficha de Edificio, contenido en la
catalogacin de inmuebles calificados por su valor, deber referirse
a un rea de zonificacin previamente delimitada .-

A contrario sensu, si el bien inmueble identificado sin remisn a la


zonificacin o rea, imposibilita constitucionalmente la libre
disponibilidad dominial, posibilitando al propietario la via del amparo o
la ordinaria por daos ante la jurisdiccin local, atento el perjuicio
econmico que dicha restriccin le ocasionara, conforme losarts.16 y
17 de la Constitucin Nacional.Resta sealar que los gobiernos locales, podrn solicitar colaboracin
tcnica al organismo provincial citado, a los fines de efectuar el Inventario
de sus Bienes Culturales, pues: le Compete a la Comisin Provincial del
Patrimonio Cultural, con relacin a los bienes mencionados en el artculo 2:
a)

El relevamiento, registro, inventario y valorizacin.

b)

La elaboracin del proyecto de normas relacionadas con los referidos


bienes.

c)

La ejecucin o puesta en marcha de programas de conservacin,


preservacin, restauracin, reutilizacin y refuncionalizacin.

d)

La propuesta y ejecucin de programas de asistencia tcnica de


personas pblicas o privadas.
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e)

La propuesta y ejecucin de programas de difusin y publicacin de


obras e investigaciones y estudios.

f)

Elevar al Director General de Escuelas y Cultura el proyecto de


ley de Declaracin como bienes del Patrimonio Cultural de los
muebles e inmuebles, sean estos ltimos sitios, lugares o
inmuebles propiamente dichos, pblicos provinciales o
municipales o privados que se consideren de valor testimonial o
de esencial importancia para la historia, arqueologa, arte,
antropologa, paleontologa, arquitectura, urbanismo, tecnologa,
ciencia, as como su entorno natural o paisajstico.

g)

Proponer al Director General de Escuelas y Cultura la


concertacin de convenios con organismos pblicos o privados
para la ejecucin de las intervenciones que se efecten sobre
dichos bienes, las que debern llevarse a cabo bajo la
supervisin y direccin de los miembros de la Comisin
Provincial del Patrimonio Cultural.

h)

Tramitar acuerdos con los propietarios, relativos a la


conservacin y preservacin, cuando se trate de bienes del
dominio privado.

i)

Dictar normas relativas a la conservacin y preservacin, cuando se


trate de bienes del dominio pblico.

j)

Declarar provisionalmente su pertenencia al patrimonio cultural y


proveer lo necesario para la inscripcin de tal declaracin en los
Registros que correspondan.

k)

Designar sus representantes ante cada Municipio para coordinar


las acciones que hagan a la finalidad de la presente Ley.

l)

Aprobar la realizacin de obras o trabajos de cualquier naturaleza.

Y, en relacin con esta materia, la Comisin Provincial tiene las


siguientes facultades:
a)

Ordenar la suspensin de toda obra que pueda afectar los bienes


mencionados en el artculo 2.

b)

Registrar las denuncias que se formulen sobre obras o trabajos que


afecten a los bienes mencionados en el artculo 2.

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Este catlogo normativo, sera incompleto sin hacer mencin de la Ley


N 11.723, de Preservacin del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales de la Provincia de Buenos Aires, cuya autoridad de aplicacin,
la Secretara de Poltica Ambiental, intervienen en aquellos proyectos que
por su emprendimiento o por el tipo de actividad alteren el medio
provocando un impacto ambiental.La tcnica de Evaluacin de Impacto ambiental, estudio complejo y
multidisciplinar se introduce en las nuevas normas urbansticas, amparado
en instrumentos del derecho ambiental y en aquellos casos de alteracin o
destruccin del patrimonio urbano.-(art.10,11,12).A las Municipalidades bonaerenses slo podran tomar vista de las
actuaciones incorporando en sus dictmenes las observaciones u
objeciones que estimen corresponder para remitirlas al organismo provincial
de aplicacin quien ser competente en emitir el acto administrativo de
Declaracin de Impacto Ambiental.En sntesis, las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, podran
intervenir mediante dictmenes tcnicos no vinculantes , sobre aquellos
efectos ambientales de las obras que afectaren su patrimonio
arquitectnico urbano y ambiental.En conclusin, se puede afirmar que nos encontramos frente a un
objeto de estudio complejo -los los bienes culturales y ambientales
que integran el patrimonio de los municipios de la Provincia de
Buenos Aires identificados en su goce y uso como derechos de
incidencia colectiva.- A su vez, esos bienes deberan encontrarse
delimitados en una zonificacin consensuada con la comunidad y, que
en su tratamiento confluirn varias ramas del derecho: el urbansticomunicipal, la legislacin en materia de patrimonio cultural, la
legislacin ambiental y las normas tributarias provinciales y
municipales.3.3.- La Cuestin Municipal en la Provincia de Buenos Aires
Con el objetivo de analizar el alcance de la proteccin del Patrimonio
Arquitectnico Urbano y Natural de los Municipios de la Provincia de
Buenos
Aires,
conforme
la
competencia
local
enunciada
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constitucionalmente, deber
autrquico de stos.-

contemplarse

el

carcter

autnomo

La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, no le ha consagrado a


sus Municipios un carcter autnomo, apartndose del art.5 y sus
concordantes arts. 123 y 75 inc.30, in fine, de la Constitucin Nacional e
incluso de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
(Rivademar Angela D.B. Martnez Galvn de c/ Municipalidad de Rosario
s/Recurso contencioso administrativo del ao 1989 27)
As, el art.123 dice: Cada Provincia dicta su propia Constitucin,
conforme a lo dispuesto por su art. 5 asegurando la autonoma municipal y
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero. A su vez, el art.75 inc.30, in fine,
en relacin a los establecimientos de utilidad nacional, dice: ..Las
autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes de polica e
imposicin sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines
En el caso que nos ocupa, la Constitucin de la Provincia de Buenos
Aires, no obstante que su reforma es posterior a la Constitucin Nacional,
en respuesta a su historia institucional, ha contemplado en el art. 190, que:
La administracin de los intereses y servicios locales en la Capital
y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estar a cargo de
una municipalidad,.... y seguidamente faculta a la Legislatura
provincial dictar la Ley Orgnica de las Municipalidades, encontrndose
vigente el Decreto ley N 6.769/5828.En su mayora, los miembros de Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires en la causa Municipalidad de La Plata
s/Inconstitucionalidad de la ley 9.111. Tercero CEAMSE, no despejan las
dudas sobre la interpretacin del concepto autonoma municipal, en relacin
con la competencia provincial o municipal, a la hora de definir el destino final
de los residuos domiciliarios: ...Los destinatarios originales de todos los
poderes y competencias eran las Provincias. Los municipios en
consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a
quienes sas reconocen autonoma, pero esa autonoma siempre debe
admitir como primer lmite el poder Provincial. No es concebible un

27

En Doctrina Judicial 1989-II. Pg. 424 y ss.


Decreto Ley del 29 de Abril de 1958, publicado en el Registro Oficial, vol. IV, 3 parte. Pg.
2434, Abril 1958. En Internet: www.tribctas.gba.gov.ar
28

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Municipio sino como referencia a una Provincia 29. La opinin de la Suprema


Corte, expresa por lo menos ambigedad, al efectuar una remisin al poder
provincial para definir una autonoma al parecer limitada, de aquellas
fracciones internas que son los Municipios?, situacin que el propio texto
constitucional no ha resuelto, mxime cuando los identifica como los
partidos que formen la Provincia, caracterizndolos, a la postre como entes
autrquicos.Ahora bien, los condicionantes de su funcionamiento, como la eleccin
directa de autoridades, presupuesto propio, sistema de percepcin de tasas,
integracin del personal administrativo, etc. no constituyen requisitos que
habiliten, por s mismos, a caracterizar como autnomos a los municipios
bonaerenses.Desde la perspectiva administrativista aplicable al urbanismo, predica
que el concepto entidades autrquicas es el que ms se adecua a los
municipios de la Provincia de Buenos Aires, ya que autonoma, por
definicin, es darse su propia ley 30.El control de legalidad que efectan los organismos tcnicos de la
Provincia de Buenos Aires respecto de los proyectos de Ordenanzas
municipales sobre zonificacin segn usos u otras normas urbansticas,
confirma el criterio del maestro santafesino (Decreto ley 8912 31 y Ley
9116).Sentado este principio, prima facie, deber identificarse el tipo de normas
que permitiran vincular la proteccin jurdica de los bienes que forman el
patrimonio arquitectnico urbano y natural de esta Provincia con los titulares
del dominio pblico y con los particulares y el Estado en su condicin de
titulares del dominio privado.En segundo lugar, cules son los instrumentos jurdicos que minimicen
los riesgos la accin declarativa de inconstitucionalidad de Ordenanzas
Municipales de esta naturaleza?
El estudio de los antecedentes historiogrficos, socioculturales, tcnicos,
econmicos, ambientales, etc., permitirn acreditar que el derecho al
29

En TENAGLIA, Ivan D., Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos


Aires, Librera Edit. Platense, La Plata, 2000, pg.5 y ss.
30
Conf. arg. BIELSA, Rafael, Principios de Rgimen Municipal, Lajouane, Buenos Aires, 1930,
pginas 7, 19, 51 y 101
31
Boletn Oficial 28/10/1977

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patrimonio cultural y natural, subespecie: patrimonio arquitectnico-urbano y


ambiental, en sntesis el patrimonio de las ciudades bonaresenses, es un
derecho contemplado en la actual Constitucin Nacional, y en la
Constitucin Provincial, como un derecho inserto en el medio
ambiente y a la vez en el desarrollo sustentable de la Nacin. Se lo ha
garantizado en tanto y en cuanto recurso econmico, que promueve el
desarrollo en un marco de permanencia para las generaciones presentes y
futuras.Por ello, el mero reconocimiento de la operatividad de las clasulas
constitucionales, que ha sido receptado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, Prodelco v Pen s/Amparo, de fecha 7/05/1998, bien podra
aplicarse en esta materia, siguiendo la opinin de la doctrina
contempornea, que dice: ...el principio de aplicabilidad directa de normas
constitucionales por los individuos...cualesquiera que sean entonces las
carencias u omisiones del legislador, los miembros de la sociedad podrn
invocar tilmente el respeto de sus derechos constitucionales sin otro
procedimiento tanto con respecto a la administracin como al conjunto de
otras personas privadas32.
Ese carcter operativo, conforme la corriente constitucional citada, surge
del vigor normativo de la Ley Fundamental, que permite al Poder judicial
suplir las omisiones normativas o confirmar derechos reconocidos.-
En consecuencia...las normas infraconstitucionales y los hechos, actos,
omisiones, tanto de autoridades como de particulares, se encuentran
compelidos bajo la supremaca constitucional33.3.4.- Aproximacin a la normativa municipal de proteccin del
patrimonio
Los gobiernos municipales se expresan mediante distintos actos
jurdicos: Ordenanzas, Decretos, Resoluciones, Disposiciones, Actos
interlocutorios, Memorandun, etc; en ese sentido, la Ordenanza Municipal
es el instrumento de mayor jerarqua normativa, en cuanto la identificacin
de los Bienes, que componen el patrimonio arquitectnico-urbano y natural,
32

FRANGI, Marc, Constitution et droit prive, Edit. Econmica, Pars, 1992, pg. 13, en
SAGS, Mara S, en La accin de amparo como instrumento de control de la
inconstitucionalidad por omisin en la tutela del derecho a la preservacin de la salud, JA
Sept.2001 Nmero Especial
33

SAGES, Nstor P., La interpretacin judicial de la Constitucin, Edit. Depalma, Bs.


As.1998, pg.13

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de las ciudades de la Provincia de Buenos Aires, conforme un grado de


valoracin o utilidad previamente clasificado y delimitado en un/os distritos
de zonificacin cuyo contenido esencial ser la gestin y/o promocin de
acciones positivas: de aliento o negativas: de disuasin, todo ello con el
objetivo de producir efectos jurdicos sobre los derechos de los particulares.Garca de Enterra, afirma que: "La doctrina sobre el rgimen jurdico de
las cosas del patrimonio artstico se ha explicado tradicionalmente con la
tcnica de las limitaciones al dominio de la propiedad privada, salvo cuando
tales cosas son de propiedad pblica...Esta tcnica resulta, sin embargo,
insuficiente para explicar el rgimen, y, sobre todo, para justificar la inmisin
pblica positiva (y no meramente negativa) en el disfrute privado de estos
bienes. Ms recientemente comenz a hablarse, por ello, de la posibilidad
de caracterizar una categora intermedia entre demanio y patrimonio
privado, los bienes de inters pblico...,(para el derecho argentino el goce
de derechos de incidencia colectiva, contenido en esos bienes) respecto de
los cuales la Administracin dispone de poderes para asegurar su destino
de inters comn34.
Por esta razn, el derecho al patrimonio cultural y natural, ingresa en el
plexo normativo municipal, a travs de los requisitos de igualdad (art.16
CN), proporcionalidad y razonabilidad (art.28 CN), contenidos en el instituto
de la zonificacin vinculada a un Inventario de Bienes, a los recursos
econmicos que se prevean para estimular las acciones positivas de

proteccin del patrimonio y a la medicin de impacto ambiental en los


casos en que sea insustituible.Por lo tanto, uno de los temas no resueltos por la doctrina judicial radica
en la suficiencia de las normas operativas de la Constitucin Nacional o
Provincial frente a la afectacin de derechos privados sin compensacin
econmica o urbanstica, en el marco de la norma municipal.4.- Conclusiones
Conforme todo lo expuesto, se pueden esbozar unas primeras
conclusiones que hagan referencia a las diversas ramas del derecho
aplicable en esta materia, as el derecho civil, administrativo, urbanstico,
34

Citado por ALVAREZ-ALVAREZ, Jos Luis en Estudios sobre el Patrimonio Histrico


Espaol y la Ley del 25 de junio de 1985, GARCA DE ENTERRA, E. Consideraciones sobre
una legislacin del Patrimonio Artstico, Histrico y Cultural, RDA, Madrid, Oct.Dic.1983

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tributario, municipal, etc; cuyo contenido sea el patrimonio arquitectnico


urbano y natural se encuentran abarcados por el derecho ambiental, en la
previsin del art.41 de la CN, que exige la adaptacin de los mecanismos
clsicos del derecho a una realidad ms compleja, con una tecnologa
acorde a estos tiempos, en un marco donde no existe lugar para slo los
derechos individuales o slo los derechos colectivos.El derecho ambiental se ha sostenido, es un derecho horizontal, que
hace un corte transversal en todas las materias tradicionales del derecho.As se solapa y penetra en las disciplinas..., es un derecho de
reagrupamiento que recoge o recolecta institutos e instrumental,
provenientes de las ms variadas especialidades 35.Este derecho aplicado al patrimonio cultural ha colocado a las
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires en el desafo de cumplir la
clasula de nuestra ley funademental (art.41) y producir la afectacin
armnica, equilibrada de los derechos privados en pos de un inters
supraindividual o difuso con rgida observancia a los principios
constitucionales expuestos.Este derecho ambiental deber reconocer que el patrimonio construido,
el arqueolgico, paleontolgico, subacutico, el natural, etc. tiene entidad
propia que aprovecha de una tutela jurdica judicial privilegiada.Asimismo, se puede afirmar que si bien los bienes que conforman el
patrimonio histrico argentino se encuentran inmersos en las relaciones de
derecho civil, cuando una actividad provoca un dao ambiental la relativa
consecuencia ser sometida a las normas propias de la proteccin del

medio ambiente, ms all de los alcances del derecho civil, comercial,


minero, o del trabajo.36
EL PATRIMONIO CULTURAL Y SU CLASIFICACION
Instrumentos jurdicos sustantivos y su clasificacin
1. Bienes de valor cultural ambiental:
35
36

En PIGRETTI, Eduardo A. y ot. Op.cit.


C.Fed. La Plata, sala 3, 20/07/2001 Municipalidad de Magdalena v. Shell CAPSA y otros.

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a. Segn su condicin de tangible o intangible:


- Bienes Materiales de valor cultural - ambiental:
- Bienes Inmateriales de valor cultural - ambiental
b. Segn su distribucin en el territorio y las posibilidades de un
aprovechamiento exclusivo o no del mismo:
Bienes Materiales de valor cultural - ambiental:
- Bienes muebles
- Bienes inmuebles
c. Segn su titularidad:
-

Bienes del dominio pblico del Estado nacional, provincial y municipal.


Estn librados al uso pblico y comn de todos los habitantes. Ejemplos
ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos (art. 2340 del
Cdigo Civil); plazas, calles, parques, paseos, ribera de ros y lagos
navegables, etc.

Bienes del dominio privado de los particulares o del Estado cuyo uso y
goce es exclusivo de sus titulares.

Bienes del dominio privado no susceptibles de apropiacin exclusiva por


su titular. Se trata de bienes o parte de ellos de carcter privado que en
su uso y goce son asimilables al dominio pblico al no poder ser
disfrutados exclusivamente por sus titulares.

2. Sujetos de Derecho en relacin a los bienes de valor cultural ambiental:


a. Segn su participacin en los bienes mencionados:
- Personas jurdicas pblicas (art. 33 C.C.): Estado Nacional, provincia de
Santa Cruz, municipalidades y comisiones de fomento, la Iglesia
Catlica, universidad nacional.
- Personas privadas: entes privados fsicos o ideales. Estos ltimos en su
carcter de personas jurdicas legalmente reconocidas.

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- Personas jurdicas semipblicas: Entidades privadas con delegacin del


poder de polica estatal (como los colegios profesionales, los
concesionarios de obras y servicios pblicos) o con incidencia directa en
particulares sectores temticos que hacen a la actividad estatal (cmaras
empresariales, organizaciones no gubernamentales, comunidades
indgenas).
- Grupos no formalizados: conjunto de personas (fsicas o ideales) con
intereses territoriales o temticos comunes, integrados o no, que no han
adoptado ninguna forma asociativa que les otorgue personalidad jurdica
propia.
Valores del patrimonio cultural a los fines de identificar los criterios
de zonificacin
A los fines normativos es esencial considerar los diferentes valores que
el patrimonio tiene o es susceptible de tener para los diferentes sectores de
la sociedad. En lneas generales, siguiendo la clasificacin propuesta por
Feilden y Jokilehto (1993) puede afirmarse que el patrimonio tiene dos tipos
de valores: intrnsecos y extrnsecos.
Los valores intrnsecos se refieren a las caractersticas del bien en s o
del conjunto del que forma parte, de los materiales con lo que fue
construido, el trabajo artesanal o artstico que posee, del diseo, su
emplazamiento y ubicacin. En relacin a sitios arqueolgicos y
paleontolgicos puede estar dado en primer lugar por su grado de
preservacin, por sus componentes y su potencialidad para la investigacin
y por otros aspectos tales como la antigedad, singularidad, etc.
Los valores extrnsecos son aquellos que estn fuera del bien pero que
le dan significado adicional y una justificacin para su proteccin y puesta
en valor. Son subjetivos, depende de cada sociedad en cada momento del
tiempo, es decir que varan a travs del tiempo. Se pueden dividir en a)
culturales y b) socio-econmicos contemporneos.
Entre los culturales podemos mencionar:
1. Identitario (basados en el reconocimiento): relacionado con los
vnculos emocionales que unen a un determinado objeto o sitio con la
sociedad. Incluye aspectos tales como poca, tradicin, continuidad,
memoria, leyenda, deseos, sentimientos, est vinculado con lo espiritual,
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religioso y tambin con lo simblico, lo tnico, poltico, patritico y


nacionalista.
2. Valores relativos artsticos o tcnicos: se basa en la evaluacin
cientfica o histrica crtica y en la determinacin de su importancia y de
su significacin desde el punto de vista tcnico, estructural, funcional y
artstico.
3. Rareza: la rareza o el carcter de nico de un bien se lo da una
combinacin de elementos tales como el tipo, periodo, constructor, estilo,
regin, etc.
Entre los valores socio-econmicos contemporneos (el uso de los
bienes culturales est relacionado con la sociedad actual y su
infraestructura socio-econmica y poltica) se incluyen:
1. Econmico: debe ser entendido como un valor generado por el bien
o recurso cultural o por las acciones de conservacin. Tiene como
fuentes el turismo, el comercio, el uso y la recreacin. El mal manejo de
uno de esas fuentes puede conducir a un desarrollo no deseado o aun a
la destruccin del recurso. Ese es a menudo lo que sucede cuando se
mide errneamente el fin de lucro en vez de adoptar un enfoque ms
apropiado de evaluacin de costo-beneficio colectivo.
2. Funcional: relacionado con el econmico ya que implica la
continuidad de la funcin original del bien o la iniciacin de un uso
compatible de un edificio o rea.
3. Valor educativo: este valor incluye su potencial valor turstico ya que
el conocimiento cultural e histrico que promueve es un medio para
integrar el patrimonio a la vida cotidiana.

4. Valor social: est relacionado con las actividades sociales


tradicionales y a un uso compatible actual. Incluye la interaccin social
contempornea en la comunidad y juega un rol en la consolidacin de la
identidad social y cultural.
5. Valores polticos: relacionado con eventos especficos en la historia
del bien cultural con respecto a la regin o pas.

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Que hecha esta salvedad, a los fines operativos de una normativa es


necesario distinguir entre el patrimonio arquitectnico urbano y natural
(que le sirven de contexto), del patrimonio arqueolgico y paleontolgico.
En el caso del primero se deberan proteger los valores histrico-cultural,
artstico-arquitectnico y paisajstico-ambiental. En el segundo caso se
consideraran los valores cientficos (intrnsecos), socio-culturales e
identitarios (extrnsecos).
Instrumentos jurdicos del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo aplicable en esta materia se fundamenta
en la Legislacin del Procedimiento Administrativo y del Contencioso
Administrativo, que regulan los procedimientos administrativos en cada
jurisdiccin. En ese sentido, resulta imprescindible que se dicten los actos
administrativos reglamentarios de los instrumentos del derecho sustantivo
que le otorguen legitimidad a la actividad de la administracin.
De esta forma el mandato legal consistir en definir la zonificacin
como el instrumento constitucionalmente adecuado para establecer
los lmites al dominio en razn de los valores patrimoniales e
incorporar en los contenidos del plan de ordenamiento territorial esta
zonificacin especial en un ejercicio de coordinacin entre las
funciones de la administracin.
Zonificacin en reas de valor patrimonial:
Consiste en la creacin de reas homogneas como elemento de
anlisis estructural de la situacin en razn de sus caractersticas fsicas,
socioculturales y econmicas, las cuales son el resultado de la
superposicin de actividades con distintos criterios de aprovechamiento.

Las reas se clasifican de acuerdo a las caractersticas de cada lugar y


al tipo de patrimonio de que se trate (arquitectnico, arqueolgico,
paleontolgico, naturales, etc.).
Es necesario distinguir los criterios de zonificacin vinculados con la
proteccin del patrimonio arquitectnico - urbano y natural, de los que son
propios del patrimonio arqueolgico y paleontolgico.

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En relacin al patrimonio arquitectnico - urbano y natural, en virtud del


ejercicio del poder de polica municipal, compete a este nivel de gobierno
delimitar las reas de proteccin patrimonial ms adecuadas para su
territorio con la asistencia tcnica de los organismos provinciales
competentes en la materia.
En virtud de los principios expuestos en el apartado anterior y efectuando
una armonizacin con nuestros principios constitucionales y en aras de
unificar terminologa y criterios de valoracin, parecera conveniente y
necesario adoptar los criterios elaborados por la Comisin Nacional de
Museos y de Monumentos y Lugares Histricos.
En este sentido, cabe destacar que el Registro Nacional de Bienes
Histricos e Histrico-Artsticos instrumenta la proteccin del
patrimonio arquitectnico sobre la consideracin bsica de tres
aspectos.
a) El inters histrico - cultural, cuya referencia hace a la afirmacin
de la identidad y del tejido social en que se integra, por lo que los edificios
registrados no deben ser erradicados por motivos econmicos. Sern de
especial inters las referencias que hacen al autor del proyecto, al
comitente, al hecho histrico nacional asociado, en general, y al valor
simblico especfico que asuma para la comunidad local.
b) El inters artstico - arquitectnico, vinculado con las
caractersticas inherentes a la obra propiamente dicha. Para ello se tendrn
en cuenta sus caractersticas formales, funcionales, tecnolgicas,
constructivas y tipolgicas, los valores estticos y econmicos, los grados
de autenticidad y de singularidad o rareza, y su estado de conservacin.
Tambin los valores de autora como la jerarqua acadmica del arquitecto
interviniente y el grado de representatividad del rea cultural a la cual
pertenezca. A tales efectos se considerarn de un modo especial aquellos
edificios que poseen valores irrepetibles en su especie.
c) El inters paisajstico - ambiental, referido a la relacin de la obra
con el entorno. A tales efectos se considerarn especialmente: los otros
edificios existentes en el rea inmediata, lneas, retiros y alturas,
vegetacin,
equipamiento urbano, traza urbana, situacin, valores de agrupamiento,
visuales y paisajsticos.
Debe sealarse que si bien la Comisin Nacional de Monumentos, de
Museos y de Lugares Histricos ha elaborado estas pautas de valoracin y

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proteccin para los monumentos nacionales registrados, estas constituyen


un esfuerzo de adecuacin constitucional y de adaptacin a las nuevas
concepciones del patrimonio ya que se aplicaran a bienes que no se
ajustaran en sentido estricto a la definicin de monumentos nacionales.
Respecto del patrimonio arqueolgico y paleontolgico sera
susceptible de zonificarse en diferentes tipos de zonas de acuerdo al grado
de proteccin que ellas implican. De este modo se podran prever las
siguientes categoras:
- Zonas de intangibilidad, para aquellas reas que concentren recursos
arqueolgicos y paleontolgicos de excepcional valor cuya
preservacin es incompatible con cualquier otro uso.
- Zonas de preservacin arqueolgica o paleontolgica, para aquellas
en donde se haya probado la existencia de yacimientos de valor
cientfico.
- Zonas de potencialidad arqueolgica o paleontolgica, para aquellas
reas que no han sido cientficamente exploradas o que han sido
insuficientemente estudiadas pero que por sus caractersticas se
presume su potencialidad arqueolgica o paleontolgica.
- Zonas de amortiguamiento: son aquellas que contribuyen a la
preservacin de otras reas de importante valor cientfico, desde el
punto de vista de la arqueologa y la paleontologa, mitigando el
impacto de las acciones antrpicas.

Inventario y registro de los bienes que integran el patrimonio cultural y


natural

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Todo inventario y/o registro de bienes protegidos (en lo


arquitectnico-urbano y paisajstico) debe necesariamente estar
previsto en un acto administrativo o en una ley que disponga una
declaratoria y ajustarse al rea patrimonial identificada. Este es el
criterio que debera emplearse a los fines de la validez jurdica de un
Registro de Bienes protegidos correspondiente al patrimonio cultural y
natural.
En relacin a la legalidad del inventario y posterior catalogacin, deben
tenerse en cuenta los siguientes requisitos:
En primer lugar, todo inventario del patrimonio arquitectnico-urbano y
natural de carcter vinculante con el dominio privado debe hacer referencia
a un rea patrimonial definida respecto de la cual est destinada.
En segundo lugar, toda identificacin de un bien arquitectnico-urbano y
natural inventariado implica la obligacin de conservar por parte de su
propietario. Como correlato de dicha obligacin deberan preverse
beneficios atractivos para alentar al afectado por esa limitacin al dominio.
En tercer lugar, cabra instrumentarse las medidas necesarias para la
inscripcin de cada bien catalogado en el Registro de la Propiedad
Inmueble de cada jurisdiccin, debiendo sta emitir la disposicin tcnico
registral que corresponda.
En relacin al inventario y registro de yacimientos y colecciones
arqueolgicas y paleontolgicas, se debera instrumentar un registro
provincial de yacimientos y colecciones arqueolgicas y otro de yacimientos
y colecciones paleontolgicas que se constituiran como registros de primer
grado, debiendo remitir esa informacin a los Registros Nacionales
respectivos creados por la Ley N 25.743 y su decreto reglamentario. Todo
ello atento el carcter de dominio pblico de estos bienes. La metodologa
para el inventario y registro de bienes arqueolgicos y paleontolgicos
debera adecuarse con los criterios establecidos por las autoridades
nacionales a efectos de su armonizacin.

LA COMPETENCIA MUNICIPAL Y PROVINCAL:


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EL CONCEPTO DE PATRIMONIO CULTURAL SU APLICACIN A LA


PCIA. DE SANTA CRUZ (Argentina) 37
Aspectos patrimoniales. Su caracterizacin
Patrimonio Arquitectnico, Urbano y Natural
La preservacin del Patrimonio Arquitectnico, Urbano y Natural ha sido
receptada en el concepto jurdico del medio ambiente. El profesor Guillermo
Cano, expres que el ambiente humano est compuesto por dos categoras
de elementos: el entorno natural y el entorno creado, cultivado o edificado
por el hombre. Dentro de este ltimo formando parte de los que
genricamente se llaman recursos culturales, se inscriben los bienes
inmateriales, como los paisajes o sitios histricos de creacin humana
(Cano 1978).
Este criterio fue el que finalmente sostuvo la reforma de nuestra
Constitucin Nacional en el ao 1994, donde se generaliz el alcance del
concepto medio ambiente, integrado en cuestiones que ataen al medio
humano construido y a la preservacin del patrimonio cultural. En ocasin
de las sesiones de la Convencin Constituyente de 1994, Uslenghi y Gatti
sostuvieron que la clusula constitucional deba garantizar la tutela del
Patrimonio cultural, proponiendo la adopcin de un texto comprensivo del
complejo haz de interrelaciones del hombre con sus entornos: el medio
fsico natural y el material artificial que ha creado, es decir, el que podra
denominarse ambiente sociocultural (Uslenghi y Gatti 1994)
La reforma constitucional del ao 1994 incorpor el derecho a un
ambiente sano y equilibrado, alcanzando el objeto de proteccin tanto a la
utilizacin racional de los recursos naturales como a la preservacin del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica.

37

BSCOLO, Ana Mara y ENDERE, Ma. Luz, "Fortalecimiento institucional de la


Subsecretaria de Cultura de la provincia de Santa Cruz: Lineamientos y propuestas para la
proteccin del patrimonio cultural y natural, arqueolgico y paleontolgico". Consejo Federal de
Inversiones

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Esa regulacin constitucional se complementa con las atribuciones del


Congreso Federal previstas en el articulo 75, inc. 19, que contempla la
provisin de lo conducente al desarrollo humano y la proteccin de la
identidad y pluralidad culturales y del patrimonio cultural y los espacios
culturales y audiovisuales (Gatti 2007)
En idntico sentido establece la Constitucin de la Provincia de Santa
Cruz, en su seccin segunda: Rgimen econmico y social, como
obligacin del Estado y los particulares al cuidado y a la preservacin del
medio ambiente, as como la explotacin racional de los recursos naturales
(art. 73, segundo prrafo).
As, en el captulo segundo entre las Atribuciones de los municipios,
dispone: velar por la preservacin del patrimonio arquitectnico,
arqueolgico, histrico y natural (art. 150, inc. 10).
Estos preceptos constitucionales dan cuenta de una funcin
improrrogable de las Municipalidades de esta provincia en la materia que
reconoce su origen en la proteccin de un inters general como es el
patrimonio cultural y natural al igual que la ordenacin urbanstica y
ambiental.
La moderna legislacin de preservacin arquitectnica se encuadra, en
el mbito del planeamiento urbano, que implica severas restricciones al
dominio por su valor patrimonial y en el mbito de la cultura, en tanto se
protege, cataloga y se zonifica en razn de los intereses: histrico - cultural,
artstico - arquitectnico, paisajstico - ambiental.
La legislacin local, que se ha actualizado en el pas establece la
obligacin de proteger este tipo de patrimonio, definida en estos trminos:
la salvaguarda y puesta en valor de los lugares, edificios u objetos
considerados de valor histrico, arquitectnico, simblico o ambiental
como as tambin de aquellos elementos contextuales que contribuyen a su
valoracin.
Esta obligacin de proteger se manifiesta en diversas formas (general,
especial, ambiental, etc.) que permite a cualquier propietario de un inmueble
de valor patrimonial celebrar con la autoridad municipal un convenio
urbanstico. (Gatti 2007).
Por lo expuesto, en la provincia de Santa Cruz, los preceptos
constitucionales facilitan la aplicacin de estos instrumentos, tales como: el
catlogo arquitectnico urbano - natural como instrumento de regulacin
urbanstica para los edificios con necesidad de proteccin patrimonial, con
alcances normativos particularizados respecto de la calificacin urbanstica

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que se le asigne (artstico - arquitectnico, paisajstico - ambiental o


histrico - cultural) y la zonificacin de reas patrimoniales.
La Provincia de Santa Cruz tiene en marcha la instrumentacin de un
catlogo arquitectnico - urbano y natural, como instrumento que formara
parte del ante-proyecto de Ley provincial, objeto de este estudio. Por ltimo,
otro instrumento de preservacin arquitectnica es la zonificacin, cuyo
objeto es la divisin de las ciudades en distritos con caractersticas
anlogas y que necesariamente debera remitirse al catlogo que se
proyecte (Bercaitz 1972).
En la actualidad posee un listado de decretos cuyo objeto es la
declaratoria de bienes de inters patrimonial o declaratorias de patrimonio
cultural de bienes que en su mayora son del dominio pblico o privado del
estado, y que forman parte de una regulacin temprana del patrimonio
cultural restando la armonizacin de esa normativa con los principios
ambientales sostenidos por la Constitucin Nacional y objeto de este
estudio.
Patrimonio Arqueolgico y Paleontolgico
Que a los fines de ilustrar la importancia del patrimonio cultural
provincial, se efecta una descripcin sinttica del patrimonio arqueolgico y
paleontolgico por regiones y tipo de investigaciones que se realizan o se
han realizado en la provincia a fin de ilustrar la variedad y complejidad del
mismo, cuestin que debe ser tenida en cuenta en la elaboracin de futuras
normativas.
Es necesario puntualizar las complejidades que reviste la proteccin de
estos patrimonios ya que los bienes que lo componen no son perceptibles
per se sino que requieren una investigacin cientfica previa para su
identificacin y determinacin. Estos bienes se encuentran esparcidos por
gran parte del territorio provincial y, en muchos casos, en reas hasta la
fecha poco investigadas pero que se presumen de gran potencialidad
arqueolgica y paleontolgica.
En este sentido, la Ley N 2.472, vigente, resulta insuficiente para la
proteccin de estos patrimonios habida cuenta que slo protege lo
previamente declarado como bien del patrimonio cultural e inscripto en el
Registro creado a tal fin. De modo que no se contempla la proteccin del
hallazgo casual ni de las reas de potencialidad mencionadas.

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La especie del patrimonio arqueolgico y paleontolgico requiere


regulaciones especficas en razn de la materia por la complejidad del
abordaje, del empleo de los mtodos y tcnicas de investigacin, de
los recursos econmicos que demanda y por ltimo, del dominio
pblico que representan. El plexo normativo resultante debera tener
en cuenta lo expresado, adecundose adems a los caracteres
propios del patrimonio arqueolgico y paleontolgico de esta
provincia.
Patrimonio Arqueolgico
La provincia de Santa Cruz cuenta con un vasto y variado patrimonio
arqueolgico destacado por su originalidad, valor cientfico, sociocultural,
identitario para las comunidades indgenas y por sus condiciones de
preservacin. A efectos de sintetizar la informacin existente se dividi el
territorio provincial en tres reas: Norte, Centro y Sur. Asimismo cuenta con
sitios investigados por la arqueologa histrica y con pecios sumergidos de
importante valor histrico.
El rea norte se divide en el Alto Ro Pinturas (noroeste) y la costa
atlntica. La primera de estas reas fue la histricamente ms estudiada de
la provincia. Posee un importante arte rupestre en ms de 40 cuevas,
farallones y aleros rocosos existentes a lo largo del caadn del ro Pinturas
y de sus afluentes. All hubo ocupaciones de grupos humanos desde hace
9.300 aos. Estos trabajos han sido principalmente sistematizados por el
profesor Carlos Gradn y su equipo desde 1964 (Gradin y Aguerre 199). Una
de dichas cuevas con arte rupestre, la Cueva de las Manos, fue declarada
Patrimonio de la Humanidad (ver Tarea 5). En la costa Atlntica se han
hallado sitios de cazadores recolectores.
El rea de altiplanicie central santacrucea nuclea gran parte de los
principales sitios con ocupaciones humanas prehispnicas de la Provincia.
Las investigaciones llevadas a cabo han provedo informacin sustancial
para la comprensin del poblamiento humano en el sur del continente desde
el Pleistoceno final (ltimos 15.000 aos) (Miotti et al 2002; Podest et al
2005). En el oeste, prximo a la zona cordillerana se encuentran otros sitios
con arte rupestre entre el ro Belgrano y el Lago Posadas y, en el centro, de
oeste a este, en Lago San Martn, Lago Strobel y Cardiel.
En el rea Sur los sitios arqueolgicos hallados consisten en cuevas,
sitios con arte rupestre, lugares de cementerio (lugares sagrados) y sitios a

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cielo abierto con manifestaciones de actividades domsticas y/o de taller.


Alguno de ellos tambin de gran antigedad (Cueva de Las Buitreras,
Sanguinetti de Brmida 1976). Esta zona ha sido objeto de intensas
varias investigaciones en los ltimos aos (Borrero 1998; 2006; Belardi et al
2006).
Santa Cruz posee, adems, un importante patrimonio subacutico,
principalmente representados por naufragios de valor histrico que se
encuentran sumergidos en sus costas. Dos importantes sitios subacuticos
han surgido objeto de investigaciones en los ltimos aos. Se trata de la
Corbeta Swift (1770) y de la Corbeta Hoorn (1615) ambas halladas en la ra
de Puerto Deseado (Elkin et al 2000).
En relacin a sitios histricos investigados por la arqueologa histrica,
se han efectuado investigaciones en Nueva Colonia de Floridablanca,
fundada en 1780 en las proximidades de Puerto San Julin (Senatore et al
2001) y en el rea de emplazamiento de la ciudad de Nombre de Jess,
fundada en 1584 por Sarmiento de Gamboa, situada en la actual reserva
provincial Cabo Vrgenes. En el 2006 se llev a cabo el rescate del Fuerte
San Carlos en la ciudad de Puerto Deseado.
Como puede observarse los sitios arqueolgicos se encuentran en
diferentes regiones de la provincia, as como en las reas urbanas (primeras
fundaciones y cascos histricos) y en el mar territorial.
Patrimonio Paleontolgico de Santa Cruz
La Provincia de Santa Cruz cuenta con numerosos sitios paleontolgicos
reconocidos por su importancia cientfica, su antigedad y singularidad. Los
yacimientos se encuentran tanto en la costa atlntica (formacin Santa
Cruz, Mioceno inferior a medio) como en el interior de la provincia. Posee
una importante y variada flora fsil, incluido varios tramos de bosques
petrificados, dinosaurios del Cretcico, yacimientos paleoicnolgicos del
Jursico, mamferos del Mioceno inferior y del Cuaternario caracterizados
por su gran porte, etc. (ver Haller 2002).
Asimismo debe tenerse en cuenta que existe muchas otras reas de
afloramientos de rocas sedimentarias, posibles portadoras de fsiles no
definidas an como yacimientos. Ellos deben ser tenidos en cuenta como
reas de potencialidad.
En la actualidad se encuentran trabajando unos 28 equipos de
investigacin. En ellos participan investigadores del pas y del extranjero, y
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estn subvencionados por CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones


Cientficas y Tcnicas), ANPCYT (Agencia Nacional de Promocin Cientfica
y Tecnolgica), Universidades Nacionales, etc.
Para ello es necesario analizar el orden jurdico establecido por la
Constitucin Nacional (art. 31), considerando aquellas normas de mayor
grado, los preceptos constitucionales, enfatizando la reforma constitucional
del ao 1994, hasta abordar las normas complementarias.
Asimismo, esta metodologa necesariamente conlleva el componente
social que acompaa al significado de patrimonio en la construccin de la
identidad y por lo tanto del porvenir de la comunidad, que requiere
contemplar un ordenamiento no meramente cronolgico, sino
valorativo del alcance e importancia de la respectiva norma a la fecha
de su aplicacin y a la evolucin actual del derecho ambiental y
cultural aplicable a esta materia, como se ver.
De esta forma se busca sistematizar el conjunto de instrumentos
normativos que componen la pirmide del rgimen jurdico argentino, que
tiende a facilitar su consulta e interpretacin (Figura 1).

CONSTITUCION NACIONAL
LEYES NACIONALES
LEYES PROVINCIALES
ORDENANZAS
MUNICIPALES
Figura 1: Pirmide Jurdica que representa la jerarqua y subordinacin
entre normas de acuerdo a lo establecido en la Constitucin Nacional (art.
31).
Debera considerarse, adems, en ltima instancia y ubicado en la base
de la pirmide la Jurisprudencia, formada por la doctrina judicial actualizada.

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Los tratados internacionales, algunos constitucionalizados y otros


convertidos en ley nacional, han importado una modernizacin del derecho
interno con la obvia influencia sobre la legislacin del patrimonio cultural y
natural. Ello ha supuesto un mandato al legislador a fin de reformular la
legislacin del patrimonio conforme los nuevos principios vigentes en el
texto constitucional, de modo que toda recopilacin normativa de esta
provincia tambin deberan comprender la aplicacin de aquellos tratados.
La realizacin de este diagnstico parte del anlisis de las normas
conforme a los criterios expresados ut supra. En primer lugar, se pone de
manifiesto los vacos de ley en el mbito provincial y municipal de Santa
Cruz, resultando particularmente insuficientes y desactualizadas las normas
hoy vigentes en relacin al patrimonio cultural y natural.
Segundo, se observa una falta de coordinacin entre un sector de
funciones que comparten con otros organismos provinciales, afirmacin
aplicable a la vinculacin con los organismos nacionales y municipales que
poseen competencias concurrentes en la materia.
Tercero, es necesario dotar de una estructura orgnica y con
financiamiento a la gestin del patrimonio natural y cultural en el mbito de
la Subsecretara de Cultura de la provincia.
El da 3 del mes de octubre de 2006, se publican en el Boletn Oficial la
Ley N 2.918 y el Decreto N 2.743, donde se modifica parcialmente la Ley
Orgnica de los Ministerios, transfiriendo la competencia de la
Subsecretara de Cultura al Ministerio Secretara General de la Gobernacin
con la finalizar de optimizar el funcionamiento de la estructura
administrativa del estado Provincial en cuanto al rea de Cultura y as
optimizar el funcionamiento del rea en coordinacin con el resto de las
jurisdicciones (ver Nota de elevacin suscripta por el Sr. Gobernador a la
Honorable Cmara de Diputados, con fecha 18 de agosto de 2006).
Cabe afirmar, en este diagnstico que, por un lado se salva el vaco
institucional que enmarca esta poltica pblica especial en la poltica general
de la provincia de Santa Cruz. Es decir, la norma enfatiza la gestin cultural
en sentido amplio, comprensivo tambin del financiamiento, del
acrecentamiento a travs del sistema educativo en el marco de un
desarrollo social sustentable, instalando el rea cultura en un ministerio
coordinador de polticas. Por otro lado, en el artculo 5, de la Ley N 2.918,
se modifica la Ley de Presupuesto vigente para hacer operativa la
transferencia de esas funciones. Sin embargo, no se prev la suma

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presupuestaria para cumplir con aquellos fines ms amplios explicitados en


la modificacin de la Ley Orgnica de los Ministerios.

Asimismo en la Ley de Presupuesto provincial N 2.967 se modifica el


nmero de inciso en relacin con la competencia de la Subsecretara de
Cultura sin incluir imputacin presupuestaria alguna.
Que en su
conclusiones:

consecuencia

se

pueden

adelantar

las

siguientes

a) Este organismo tiene su dependencia jerrquica directa del Ministro


coordinador denominado Ministerio Secretara General de la Gobernacin,
adquiriendo un nivel poltico institucional que comprende la asistencia al
Gobernador de la Provincia en cuanto a la articulacin de herramientas de
gestin transversales a todas las reas de gobierno (ver nota de
elevacin del proyecto de ley). En el rea Cultura resulta imprescindible
prever la inclusin en los presupuestos pblicos de las partidas adecuadas
(Urresti 1994).
b) Las partidas presupuestarias del sector pblico suelen resultar
insuficientes. Por lo tanto, se deben implementar mecanismos financieros
idneos para la preservacin del patrimonio natural y cultural, mediante
diversas propuestas, tales como: 1) estudios y elaboracin de anteproyectos
de ley provincial que establezcan excepciones al impuesto territorial sobre el
derecho a la propiedad; 2) promover ante los diputados y senadores
nacionales que representan a la Provincia de Santa Cruz la elaboracin de
anteproyectos de ley nacional orientados a la deduccin del monto
imponible del impuesto a las ganancias, cuando se trate de inmuebles con
declaratoria de Patrimonio de la Humanidad impuesta por la UNESCO; 3)
elaborar anteproyectos de ley provincial de creacin de un tributo especial o
afectar parte de uno existente; 4) preparar anteproyectos de ley provincial
para captar recursos provenientes del aprovechamiento turstico de aquellos
bienes calificados como culturales (Urresti 1994); 5) Elaborar una clusula a
ser incluida en un anteproyecto de ley de patrimonio cultural que establezca
la obligacin de los responsables de causar algn impacto al patrimonio

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cultural; de financiar los gastos de la evaluacin, el rescate y las medidas de


mitigacin.
Por lo expuesto, surge a todas luces la necesidad de coordinar funciones
entre la Subsecretara de Cultura y el Ministerio de Economa para viabilizar
las propuestas descriptas.

c) Finalmente y a modo de colofn, resulta necesario remozar la


legislacin sobre el patrimonio cultural conforme los preceptos
constitucionales de 1994 y los requerimientos surgidos a partir de este
diagnstico: la coordinacin interadministrativa y la instauracin de un
sistema de financiamiento del Patrimonio Cultural y Natural, arquitectnicourbano.

39