UNA ESTRATEGIA DE INNOVACIN POLTICA EN VENEZUELA: LOS CONSEJOS

COMUNALES

Mirtha Lpez Valladares*

Ra Ximhai, Revista de Sociedad, Cultura y Desarrollo Sustentable,

Septiembre-diciembre, ao/Vol.4, Nmero 3. Universidad Autnoma Indgena

de Mxico, Mochicahui, El Fuerte, Sinaloa. pp. 559-579

RESUMEN

Desde la dcada de los 80 en Amrica Latina, se han venido desarrollando

serios debates acerca del tema de la participacin ciudadana y el rol del
Estado, para promoverla. Los planteamientos que justificaron las propuestas de
Reforma del Estado se enmarcaron en la definicin de polticas pblicas
orientadas a la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil, en la cual la participacin ciudadana se concibe como un medio para
profundizar la

democracia. En Venezuela dicho proceso, en la prctica no logr concretar una

real participacin de los ciudadanos en la toma de decisin sino su
colaboracin en la ejecucin de algunas tareas o la prestacin de un servicio.
Este panorama

comienza a cambiar con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de

Venezuela (1999), en la cual se fundan las polticas pblicas sobre la
participacin ciudadana en la gestin pblica, con un rol preponderante del
gobierno nacional para su promocin. El propsito del trabajo es describir la
participacin ciudadana formal en los Consejos Comunales (CC); en base a los
aportes conceptuales, el marco institucional y algunas referencias empricas.

Los resultados preliminares revelan: 1) Aprobacin de instrumentos

institucionales sobre la organizacin y participacin ciudadana en los asuntos
pblicos. 2) Promocin de la organizacin de las comunidades para la toma de
decisin, ejecucin y control de proyectos, por parte del ejecutivo nacional. 3)
Avances en la instalacin formal de los CC en el pas. 4) En la prctica, se
evidencia la consolidacin de proyectos de inversin en reas como vivienda,
salud, educacin, agua, entre otros, por parte de los CC; sin embargo persisten
algunas influencias personales y partidistas. 5) Apoyo de instituciones
nacionales

en cuanto a la capacitacin de las comunidades para su participacin directa

en dichos Consejos. Se concluye que, en el marco de la democracia
participativa aparecen los CC como una estrategia de innovacin poltica para
la inclusin social en las decisiones de inters pblico, promovida por el
gobierno nacional.
INTRODUCCIN

En Venezuela producto de la aprobacin de una nueva Constitucin (1999), se

aprueban un conjunto de normativas, las cuales establecen lineamientos sobre
la gestin pblica y, el rol de los ciudadanos en la misma y en su quehacer
cotidiano. En tal sentido, aparece la participacin ciudadana como requisito
explicito en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la poltica pblica
a fin de crear las condiciones necesarias para un verdadero ejercicio
democrtico.

Desde esta perspectiva, tomando como referencia lo expresado por Lahera

(2000:13), se puede afirmar que la participacin del ciudadano en los asuntos
pblicos expresa el origen del poder democrtico, que se ejerce legtimamente
en el terreno de las polticas pblicas, en tanto las personas se interesan y
participan en la solucin de sus inquietudes, bien sea a nivel nacional, regional
o municipal.

Es el municipio, el mbito territorial con mayor posibilidad para la

rearticulacin de las relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos
municipales, as como para la organizacin e integracin de las comunidades,
lo cual facilita una nueva dinmica entre el poder pblico y la sociedad y, por
consiguiente de la construccin de un nuevo modelo de gestin pblica que
busca proporcionar mejores condiciones de vida a la sociedad.

En este contexto, se puede ubicar la concepcin formal venezolana acerca de

la

intervencin del pueblo en los asuntos pblicos (ANC, 1999: Art. 168; AN, 2006:
Art. 2), en pro del desarrollo de una democracia participativa. Esto se evidencia
con la creacin institucional y puesta en prctica de mecanismos y medios de
participacin ciudadana como son los Consejos Comunales a travs de la
organizacin de las comunidades, quienes son los conocedores directos de sus
necesidades y por lo tanto, las ms calificadas para decidir al respecto;
apoyados en un proceso de educacin ciudadana o pedagoga social y
asignacin de recursos econmicos.

La intencin de este trabajo es describir la participacin ciudadana formal en

los Consejos Comunales (CC), considerando dos aspectos claves la toma de
decisin y el control; en base a los aportes conceptuales, el marco institucional
y algunas referencias empricas.
Aspectos que sustentan la participacin ciudadana en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela (1999)

Producto del comportamiento que los grupos de poder econmico asumieron

con respecto a la poltica y a la gestin pblica desde el inicio de la democracia
en los cincuenta y, que posteriormente se afianz con los cambios no
estructurales de los ochenta, surgen otras demandas sociales sobre nuevos
mecanismos de participacin ciudadana que permitan la reconstitucin y la
ampliacin del espacio pblico como mbito de deliberacin ciudadana.

Es con la aprobacin del llamado a la creacin de la Asamblea Nacional

Constituyente, por propuesta del presidente electo en 1998, Hugo Chvez, se
entroniza un discurso sobre la necesidad de una transformacin estructural del
Estado venezolano, objetivado por la incorporacin por primera vez de un
referndum, donde los ciudadanos autorizaban la creacin de un proyecto
constitucional que recogiera principios y valores no considerados

constitucionalmente hasta el momento. Documento que posterior a su revisin

y discusin en diferentes escenarios pblicos y privados, se aprueba por

referndum aprobatorio, dando paso a nuevos mecanismos de participacin

ciudadana.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) desde el
prembulo consagra el carcter participativo a considerarse en las prcticas
gubernamentales, destacando como "fin supremo, refundar la Repblica para
establecer una sociedad democrtica, participativa y protagnica, multitnica y
pluricultural, en un Estado de justicia, federal y descentralizado". Igualmente
prev como fines esenciales del Estado "la defensa y el desarrollo de la
persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad
popular ..." (ANC, 1999: Art. 3).

El alcance formal de la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos,

se precisa en trminos de su corresponsabilidad en el proceso de formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas por parte de los diferentes
niveles de gobierno, a travs de la creacin de mecanismos abiertos y flexibles,
que ameritan de la organizacin y educacin de las comunidades, a fin de que
stas tengan las herramientas polticas y tcnicas que les permitan
involucrarse en la construccin de una democracia participativa y protagnica,
cuyo eje es que la soberana resida intransferiblemente en el pueblo (sufragio).
De tal manera, de sentar las bases para un proceso de descentralizacin de
competencias y

servicios de los gobiernos a las comunidades organizadas, bajo los principios

de equidad y justicia social y, participacin ciudadana (ANC,1999: Arts: 3, 5,
184).

En la bsqueda de viabilizar los procesos de descentralizacin y participacin

en la gestin pblica, fundamentados en los principios de integridad
territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (ANC,
1999: Art. 4), se crean constitucionalmente espacios institucionales vinculados
con los diferentes niveles de gobierno para su implementacin, a saber: el
Consejo Federal de Gobierno (nacional), el Consejo de Planificacin y
Coordinacin de Poltica Pblica (regional) y el Consejo Local de Planificacin
Pblica (municipal), que se describen a continuacin:

Consejo Federal de Gobierno (CFG): instancia de carcter democrtico, ubicada

en el nivel nacional a fin de abrir un espacio para la organizacin y
participacin de los distintos actores polticos y de la sociedad en general,

responsable de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el

desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias
del Poder Nacional a los estados y municipios (ANC, 1999: Art. 185).

Desde su concepcin formal este Consejo, prev la concurrencia e intervencin

de las distintas autoridades del gobierno nacional, regional y local, as como de
representantes de la sociedad para la definicin de las polticas pblicas de
alcance nacional; especial atencin es lo referente a la descentralizacin en la
gestin pblica (ANC, 1999: Art. 158,185), es decir, constituye un rgano de
carcter interterritorial para la planificacin y coordinacin de polticas que
contribuyan a la discusin y ejecucin de temas de alcance general. Su
normativa de creacin y funcionamiento fue aprobada en el 2005, titulada
como Ley del Consejo Federal de Gobierno.
Consejo de Planificacin y Coordinacin de Poltica Pblica (CPCPP): instancia
ubicada en el nivel regional, la cual prev la vinculacin de las autoridades
ejecutivas regionales, locales y nacionales; representantes de autoridades
legislativas de los distintos niveles de gobierno y de las comunidades
organizadas, incluyendo las indgenas. Su normativa de creacin y
funcionamiento fue aprobada en el 2002, titulada como Ley de los Consejos
Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas.

Estos Consejos Estadales, se pueden categorizar como instancias para el

control de las acciones del gobierno regional, en el entendido de lo establecido
constitucionalmente sobre la responsabilidad que tiene la autoridad ejecutiva
regional (gobernador o gobernadora), de presentar anual y pblicamente la
cuenta de su gestin ante la Contralora del Estado y, presentarla en un
informe ante el Consejo Legislativo y los CPCPP (ANC, 1999: Art. 161).

En referencia a lo mencionado, Lpez y Garca (2003: 39, 40) sealan que esta
dinmica de la gestin pblica muestra la relacin estrecha que debe existir
entre el municipiocomunidad con el poder pblico estadal, a su vez que
evidencia su corresponsabilidad en el proceso de planificacin y control de la
accin regional.

Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP): instancia ubicada en el nivel

local, responsable de realizar la planificacin integral del gobierno local con las
comunidades organizadas y grupos vecinales, en el marco de una poltica de

desarrollo sustentable promovida por el Estado, que busca el protagonismo del

pueblo mediante su participacin en la gestin pblica.

Este Consejo lo integran la autoridad ejecutiva local (alcalde o alcaldesa), las

legislativas locales (concejales o concejalas), presidentes o presidentas de las
Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la
sociedad organizada (ANC, 1999: Art. 182). Su normativa de creacin y
funcionamiento fue aprobada el 12 de junio del 2002 como la Ley de los
Consejos Locales de Planificacin Pblica.

Dicha ley establece como propsito lograr la integracin de las comunidades

organizadas y grupos vecinales mediante la participacin y el protagonismo
dentro de una poltica general de Estado, descentralizacin y desconcentracin
de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (AN, 2002: Art. 2).

En tal sentido, cada municipio venezolano debe elaborar una Ordenanza para
la creacin e implementacin de los CLPP en su localidad, que responda a sus
condiciones de poblacin, nivel de progreso econmico, capacidad para
generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos,
culturales y

otros factores relevantes.

Los mencionados espacios institucionales para la participacin ciudadana,

tambin constituyen instancias para la construccin del sistema nacional de
planificacin en Venezuela, cuyo eje central es la vinculacin de los distintos
niveles de gobierno con la sociedad organizada, prevista a partir de la
aprobacin de la Ley Orgnica de Planificacin (2001), como respuesta al
desarrollo de los principios constitucionales en esta materia.

Dicho sistema tiene como propsito la planificacin y coordinacin de las

polticas pblicas a travs del consenso de los diferentes actores, es decir, de
arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, de tal manera, que el Plan de
Desarrollo Nacional recoja las diversas inquietudes y demandas de los estados
y sus municipios para una solucin ms efectiva; esto en correspondencia con

el Articulo 299 de la CRBV, que establece que el rgimen socioeconmico del

pas se fundamenta en los principios de justicia social, democratizacin...
garantizar una justa distribucin de la riqueza mediante una planificacin
estratgica democrtica, participativa y de consulta abierta.

La intervencin en la toma de decisin y el control de los ciudadanos, en el

proceso de creacin y funcionamiento de estos Consejos, se considera como un
medio para evitar la manipulacin que tradicionalmente se ha presentado en
los procesos de decisiones pblicas, por parte de los partidos polticos, grupos
con intereses particulares, entre otros; de tal manera que los recursos se
inviertan en proyectos que respondan a las necesidades y demandas de las
comunidades.

En sntesis, la CRBV reconoce el derecho del pueblo a participar en la gestin

pblica, fundamentada en los principios de participacin, transparencia,
rendicin de cuentas (...) y, en especial en la vida poltica, civil y comunitaria
como medio necesario para lograr su protagonismo y garantizar el desarrollo
individual y colectivo. Para tal fin, se establece la obligacin del gobierno
regional y municipal de crear mecanismos abiertos y flexibles a fin de
descentralizar y transferir servicios (salud, educacin, vivienda, otros) a las
comunidades organizadas, previa la demostracin de sus capacidades para tal
fin (ANC, 1999: 62, 132, 141,184).

Siguiendo lo expresado en el Artculo 184 de la CRBV, los mencionados

gobiernos les corresponde promover la participacin en: formulacin de
propuestas de inversin, procesos econmicos (cooperativas, cajas de ahorro,
otros), la gestin de las empresas pblicas (autogestin y cogestin), creacin
de organizaciones, cooperativas, empresas comunales de servicios
(generadoras de empleo y bienestar social), creacin de nuevos sujetos de
descentralizacin (nivel parroquial, comunidades, barrios, otros), y en las
actividades penales.

Cabe destacar lo relativo al gobierno nacional por su cercana con las

comunidades, en este sentido, constitucionalmente se establece la
incorporacin de la participacin ciudadana en el proceso de formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas; as mismo se ratifica al
municipio como el ente gubernamental ms prximo a la ciudadana con
independencia en sus decisiones y acciones, pero con mayor necesidad de

trabajar en corresponsabilidad con las comunidades organizadas (ANC, 1999:

Art.168,173,178).

En funcin de lo expresado, se asume que el gobierno municipal juega un papel

fundamental para promover la participacin activa de las organizaciones de

base, en el diseo y ejecucin de polticas pblicas que respondan a los
requerimientos de sus comunidades, y facilite el proceso de control social en la
bsqueda de una gestin transparente.

De all, que una de la tarea fundamental del municipio venezolano en las

nuevas

condiciones socioeconmicas y polticas del pas, es repensar su insercin en

una trama compleja de actores institucionales y sociales con diferente
capacidad de influencia, entre los cuales se pueden mencionar: el gobierno
nacional y regional, diversas organizaciones de los sectores populares, los
grupos econmicos, empresarios locales, sindicatos y gremios.

Constitucionalmente se establecen mecanismos para la participacin

ciudadana, los cuales clasificamos en este trabajo en dos categorias (Art. 70):
1) Poltico: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la
revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente,
el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones son de
carcter vinculante, entre otros; 2) Social y econmico: las instancias de
atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus
formas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa
comunitaria y dems formas asociativas guiadas por los valores de mutua
cooperacin y solidaridad.
Con respecto a los mecanismos en lo poltico se seala:

Consulta Popular, este mecanismo se evidencia en forma explicita en el mbito

local, en lo referente a la creacin de los Distritos Metropolitanos, el carcter
democrtico y participativo de su gobierno, y la definicin de sus lmites y
organizacin. As mismo, se evidencia la potestad de la Asamblea Nacional

para consultar a los ciudadanos y la comunidad organizada sobre proyectos de

leyes (ANC, 1999: Art. 171, 172, 211).

Revocatoria del Mandato, esta previsto para a todos los cargos y magistraturas
de eleccin popular, y establece como condiciones mnimas para su aplicacin:
haber transcurrido la mitad del perodo electo; previa solicitud del 20% de
electores inscritos en el registro civil y electoral; y un total de votos a favor de
la revocacin, mayor o igual al nmero de quienes lo eligieron (ANC, 1999: Art.
72, 233). Independientemente que stas puedan considerarse como
restrictivas, estas condiciones, colocan la decisin revocatoria en manos de los
electores y no la sujetan a la aprobacin de la memoria y cuenta por parte del
rgano legislativo correspondiente.

El referendo comprende: a) Referendo Consultivo, para algunas materias de

especial trascendencia a nivel nacional, estadal, municipal y parroquial, as
como los tratados y convenios internacionales; b) Referendo Aprobatorio,
referido a los proyectos de ley en discusin por parte de la Asamblea Nacional
y, c) Referendo Abrogatorio, para derogar total o parcialmente leyes o decretos
presidenciales, exceptuando las leyes de presupuesto y las que establecen o
modifican impuestos, crdito pblico, amnista, derechos humanos y tratados
internacionales (ANC, 1999: Arts. 71, 73, 74, 205).

Iniciativas legislativas, constitucional y constituyente, se ampla el alcance del

derecho a promover la formulacin de instrumentos legales al incluir la
enmienda y la reforma constitucional, as como la iniciativa para convocar una
Asamblea Nacional Constituyente, a solicitud de un 15% de los electores
inscritos en el registro civil y electoral, en cada caso; se destaca la pertinencia
de la definicin de las condiciones para desarrollar estos medios a travs de la
ley respectiva (ANC, 1999: Arts. 70,341,342,348).

Es pertinente destacar, que la posibilidad de las personas de participar en la

formulacin de leyes o decretos se incluy desde comienzos de la democracia

en la Constitucin venezolana, pero sin carcter vinculante y sin prever la
obligacin del Parlamento de considerarla en un plazo determinado (Congreso
de la Repblica de Venezuela, 1961: Art. 165). Una experiencia en esta
materia, se refiere a la iniciativa impulsada a mediados de los noventa por los

gobernadores y alcaldes de los estados mineros y petroleros, gracias a la cual

lograron la aprobacin de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales, con el
respaldo de milln y medio de firmas. Sin embargo, no se conocen experiencias
de iniciativa legislativa municipal.

Cabildo Abierto, es otra figura de participacin que aunque es de vieja data,

herencia de la Colonia, consagrada en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal
de 1978, se convierte en un derecho constitucional a partir de la CRBV en el
Art. 70, previsto con la intencin de contribuir a la transparencia de la gestin
pblica, las decisiones tomadas son de carcter vinculante.

Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, las decisiones son de carcter

vinculante (ANC, 1999: Art. 70). Cabe sealar que mientras no se regule el
funcionamiento de dicha Asamblea, no resulta clara su constitucin, por lo cual
es prematuro anticipar apreciaciones. Sin embargo, potencialmente abre
oportunidades de participacin.

En esta concepcin de la participacin poltica, es necesario destacar que en la

bsqueda de la profundizacin de la participacin ciudadana, la CRBV plantea
la democratizacin interna de los partidos polticos y otras organizaciones
intermedias, la cual contempla en su Art. 67: Todos los ciudadanos y
ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines polticos, mediante
mtodos democrticos de organizacin, funcionamiento y direccin.

Sus organismos de direccin y sus candidatos o candidatas a cargos de

eleccin popular sern seleccionados en elecciones internas, con la
participacin de sus integrantes...
Otro aspecto innovador en esta materia es el reconocimiento que le hace el
Estado venezolano por primera vez en la historia, a los pueblos indgenas,
referido a su incorporacin de manera activa en la esfera poltica,
especficamente en los rganos deliberantes, el nacional (asamblea nacional) y
subnacionales, y en el CPCPP; econmica con el desarrollo de prcticas bajo los
principios de solidaridad y el intercambio, propiedad colectiva de sus tierras,
aprovechamiento de recursos naturales.

Para ello, el Estado venezolano a travs de sus instituciones tiene la obligacin

de

garantizar los servicios profesionales de formacin y programas de asistencia

tcnica, as como su participacin en la gestin de programas de capacitacin;
centrando su atencin en la educacin de los pueblos indgenas de carcter
intercultural y bilinge, de acuerdo a sus particularidades socioculturales,
valores y tradiciones (ANC, 1999: Arts. 119, 120, 121, 123, 125, 166, 186).
Con respecto a los mecanismos en lo social y econmico, se establece la
responsabilidad del Estado de promover el desarrollo de la economa social a
travs del rgimen socioeconmico. As mismo los lineamientos para brindar
los servicios de capacitacin y, la asistencia tcnica y financiera para la
actividad agrcola que garantice a la poblacin campesina, condiciones
favorables al desarrollo rural integral; la promocin de pequeas y medias
empresas, cooperativas, empresas familiares, y otras asociaciones
comunitarias, con

el propsito de fortalecer el progreso econmico sustentndolo en la iniciativa

popular o promovida desde el Estado (ANC, 1999: Arts. 184, 299, 306,307,308,
309).
En relacin con la participacin vinculada a aspectos sociales, se evidencia con
el rango constitucional que se le asigna a la figura de Justicia de Paz en las
comunidades, bajo la responsabilidad de personas elegidas (jueces de paz) por
votacin directa y secretas de las comunidades que viven en una determinada
jurisdiccin; esto en relacin con los gobiernos locales, dada su competencia en
esta materia (ANC, 1999: Arts. 178, 258).

Cabe destacar, el carcter vinculante que tienen los distintos niveles de

gobierno y de las instancias legislativas, judiciales y electorales de promover e
implementar la participacin ciudadana en sus gestiones, en especial en dos
sectores pilares en el desarrollo del pas como son la salud y la educacin. As
como la participacin en el sistema de seguridad social, en los programas de
Prevencin, Seguridad Ciudadana y Administracin de emergencias; la
participacin de la familia y la sociedad en el desarrollo de los jvenes, la
atencin integral de los ancianos, la persona con discapacidad o necesidades
especiales, y la garanta de un ambiente libre de contaminacin (AN, 1999:
Arts. 6, 55, 79, 80, 81, 84, 86,102, 127, 168, 178, 187, 255, 294).

Lo expuesto, evidencia la relevancia que la CRBV le confiere a la participacin

ciudadana como condicin para la profundizacin de la democracia y el
desarrollo econmico, social y cultural del pas. En este sentido, el Estado
venezolano propone un conjunto de mecanismos institucionales a partir de los
cuales puede hacerse efectiva la participacin individual o colectiva. No
obstante, la capacitacin o educacin ciudadana que estimule cambios en los
esquemas culturales del venezolano constituyen elementos fundamentales
para avanzar o retroceder en la transformacin de la gestin pblica; dejando a
un lado las prcticas tradicionales como el partidismo, el clientelismo poltico,
entre otros.

La Participacin Ciudadana en los Consejos Comunales

En Venezuela desde el 2002 se han venido dado avances en la creacin de

espacios y mecanismos para la participacin de los ciudadanos en los asuntos
pblicos2, siendo el ms reciente la aprobacin (2006) de los Consejos
Comunales, los cuales siguiendo a El Troudi, Harnecker y Bonilla (2005:49),
constituyen la expresin organizativa de las asambleas de ciudadanos en el
mbito de una pequea comunidad. En consecuencia, mediante su promocin
y fortalecimiento se estara contribuyendo con la edificacin de la democracia

participativa y protagnica.

Los Consejos Comunales, formalmente son instancias de participacin,

articulacin e integracin entre las diversas organizaciones comunitarias,
grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo
organizado ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y proyectos
orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades
en la construccin de una sociedad de equidad y justicia social (AN, 2006: Art.
6).
Estos Consejos han sido promovidos activamente por el gobierno nacional, con
la

articulacin de instancias nacionales, quienes han coordinado acciones

orientadas a la organizacin, capacitacin y financiamiento, para la efectiva
conformacin de estas instancias de participacin popular. Entre ellas se

destacan: Ministerio de Participacin y Proteccin Social (MPS), la Fundacin

para el Desarrollo Comunal (FUNDACOMUNAL), la Guardia Nacional, PDVSA,
Universidad Bolivariana, Ministerio de la Economa Popular (MINEP), el Instituto
Nacional de Capacitacin y Educacin Socialista (INCES), Fondo de Desarrollo
Microfinanciero (FONDEMI), Fondo nico Social (FUS), Fondo
Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), entre otros.

Desde esta perspectiva, los Consejos Comunales se crean con la finalidad de

que la formulacin de las polticas pblicas se concreten desde la base de la
sociedad, es decir, que las comunidades organizadas puedan decidir sobre
diferentes opciones cual es la solucin a sus demandas sociales. Esto es
posible en la prctica, dado que estos Consejos reciben asignaciones directas
de recursos por parte del gobierno nacional a travs de distintos fondos de
financiamiento.
En tal sentido, las comunidades organizadas deben convertirse en sujetos
corresponsables en dar respuestas a la problemtica de su realidad, a travs
de su intervencin directa en la definicin, ejecucin y control de los recursos
pblicos. Vista as, la participacin de los ciudadanos en los Consejos
Comunales puede definirse siguiendo la posicin terica de Pontual (2002: 18),
como la participacin de la poblacin en la elaboracin y fiscalizacin de la
ejecucin del presupuesto municipal (...) constituyendo un importante
instrumento para generar posibilidades efectivas de distribucin del poder y de
intervencin directa de

la poblacin organizada en la formulacin de polticas pblicas municipales.

Para la conformacin de los Consejos Comunales se consideran diferentes

criterios tcnicos y sociolgicos, en tanto se define a la comunidad como un
conglomerado social de familias, ciudadanos y ciudadanas que habitan en un
rea geogrfica determinada, que comparten una historia e intereses comunes,
se conocen y relacionan entre s, usan los mismos servicios pblicos y
comparten necesidades y potencialidades similares: econmicas, sociales,
urbansticas y de otra ndole (AN, 2006b: Art. 4). Por lo tanto, se prevee que
los CC deben ser instalados en comunidades urbanas de 200 a 400 familias, a
partir de 20 en reas rurales y a partir de 10 en comunidades indgenas.

Desde la aprobacin en el 2006 de la ley que regula los Consejos Comunales,

varias ciudades del pas han avanzado en su conformacin. A manera de

referencia se ubica el caso del estado Zulia que segn One Soto (2008),
Director de FUNDACOMUNAL actualmente existen 3000 Consejos Comunales y
la meta para este ao es crear 6000 nuevos Consejos; situacin que se
evidencia en la gestin por parte de las comunidades organizadas de
programas y proyectos de inversin relativos a diferentes servicios y obras de
desarrollo:vivienda, agricultura, ambiente, mdulos de salud, rehabilitacin de
escuelas, transporte comunitario, entre otras.

A continuacin se describe la participacin ciudadana en los Consejos

Comunales

considerando dos aspectos claves: la toma de decisin y el control.

A) Toma de decisin

Antes de abordar el estudio de la toma de decisin como proceso clave en la

dinmica poltica y administrativa de los Consejos Comunales, se considera
pertinente definir a qu da cuenta este concepto.

Segn Olmo (2002: 197), la toma de decisin puede definirse como la accin
de

seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o ms alternativas, para dar

solucin a un problema o encrucijada. En tanto, comprende las siguientes
etapas: a) Reconocimiento del problema; b) Determinacin de las posibles
alternativas de solucin; c) Recoleccin y anlisis de los hechos, que conducen
a aclarar el problema y, d) Decisin que contiene la solucin.

Otra posicin al respecto es la expuesta por lvarez (1992), quien en su

anlisis sobre las polticas pblicas, destaca la relevancia del proceso de toma
de decisin como un aspecto clave para la formacin de la agenda pblica, en
el cual participan diferentes actores con cuotas de poder variable, responsables
de escoger los temas o cuestiones pblicas y la definicin del modo en que van
a ser considerados.

Siguiendo estas posiciones, se destacan a continuacin las caractersticas que

adopta la toma de decisin en la gestin de los Consejos Comunales y, su
incidencia en la participacin de los ciudadanos en dicha gestin.

En Venezuela, se ha avanzado considerablemente en la creacin de

condiciones normativas para la participacin de los ciudadanos en la formacin
de las polticas pblicas, cuya relevancia se ubica desde la Constitucin en al
menos 69 artculos, as como, en otras normativas creadas.

En tal sentido, como se mencion anteriormente el articulo 70 del texto

constitucional se prev algunos mecanismos de participacin ciudadana en las
decisiones pblicas tales como: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la
consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativas, el
cabildo abierto y las asambleas de ciudadanos; estos ltimos son considerados
por Ochoa y Fuenmayor (2006: 166), como estrategias de intervencin
ciudadana a nivel local, que permite a los ciudadanos decidir y opinar sobre la
escogencia y mantenimiento de los gobernantes y tomar iniciativa en la
formulacin de polticas expresadas en las leyes.

Por otra parte, se promueven la creacin formal de formas organizativas que

incorporan el derecho a la participacin ciudadana en la toma de decisiones
pblicas, a saber: mesas tcnicas, comits y consejos comunitarios, los cuales
abarcan diferentes reas de inters social vinculadas mayormente con la
gestin de los servicios pblicos tales como agua, salud, educacin, vivienda,
entre otros. En tanto, comprenden decisiones que tienen mayor incidencia en
el mbito local, que si bien no tienen gran impacto en materias o asuntos de
alcance nacional, favorece la organizacin comunitaria y con ello un cambio de
cultura en

los ciudadanos hacia una mayor participacin en los asuntos pblicos.

Al respecto, Romero (2007), seala que en Venezuela se han venido

desarrollando otras formas de asociacin comunitaria distintas a las
organizaciones de partido, en tanto, promueven un protagonismo directo del
ciudadano como es el caso del modelo de los Consejos Comunales.

Otros mecanismos formales de participacin ciudadana en la formulacin de la

agenda pblica, son los Consejos Locales de Planificacin Pblica y los
Consejos de Coordinacin y Polticas Pblicas -antes descritos-, en los cuales
los voceros de las comunidades organizadas pueden participar en las
decisiones emanadas de estos consejos. No obstante, en la prctica su
dinmica se ha visto afectada por intereses partidistas y la falta de apoyo de
algunas autoridades locales y regionales.

Tal situacin segn Lpez y Aez (2005: 133), se ha evidenciado en la

mediacin de grupos de inters, especficamente de los partidos polticos en
los procesos de eleccin de los procesos de eleccin de los representantes de
las comunidades, esto para conservar las cuotas de poder propias de las viejas
estructuras polticas.

En este marco de ideas, la Ley de los Consejos Comunales (2006), formalmente

establece a la Asamblea de Ciudadanos como la mxima instancia para la toma
de decisin de las comunidades; integrada por los habitantes de las
comunidades mayores de 15 aos.

La toma de decisin en los Consejos Comunales se ubica en diferentes reas,

vinculadas con: las normas de convivencia de la comunidad; los estatutos y
acta constitutiva de los CC; el plan de desarrollo de la comunidad; eleccin y
revocacin del mandato de los integrantes de las comisiones promotoras,
electoral, rgano ejecutivo, unidad de gestin financiera; evaluacin y
aprobacin de la gestin financiera y, en general la definicin y aprobacin de
los mecanismos necesarios para el funcionamiento de los mismos (AN, 2006:
Art. 6).

La participacin ciudadana se considera un proceso clave en las decisiones

sobre los asuntos de inters para la comunidad, las cuales son de carcter
vinculante para el Consejo Comunal en todos sus mbitos: ejecutivo, financiero
y de control.
El rgano Ejecutivo del Consejo, responsable de la promocin y articulacin de
la

participacin de los ciudadanos, grupos sociales y organizaciones comunitarias

en comits de trabajo de acuerdo a las necesidades de las comunidades (salud,
educacin, vivienda, seguridad, alimentacin, servicios, entre otros);
formalmente se considera la eleccin en Asamblea de Ciudadanos de voceros o
voceras comunitarios por cada comit de trabajo, quienes duran dos aos en
sus funciones su ejercicio es ad honorem.

Los voceros tienen la responsabilidad de coordinar todo lo relacionado con el

funcionamiento del Consejo Comunal, la instrumentacin de sus decisiones y la

comunicacin de las mismas ante las instancias correspondientes (AN, 2006:

Arts. 9, 4).

Esta conformacin interna de los Consejos Comunales, de alguna manera

siguiendo a Romero (2007: 1-4), busca superar el control que pretende ser
establecido por los partidos.
Con respecto a las decisiones vinculadas al manejo de los recursos financieros
bajo la responsabilidad de la Unidad de Gestin Financiera (Banco Comunal),
integrado por cinco habitantes de las comunidades, funciona como ente de
ejecucin financiera para administrar los recursos financieros y no financieros
del consejo, puede funcionar en mancomunidad con otros consejos comunales.

B) Control

Siguiendo los planteamientos de Ochoa y Col (1996: 50), el trmino control da

cuenta al proceso de seguimiento de polticas objetivos y metas, plasmados
en leyes, reglamentos, decretos, planes, programas y proyectos. Esta
definicin, se asocia a la organizacin racional de los recursos con el fin de
alcanzar las condiciones ms optimas de un objetivo determinado, lo cual
permite evaluar las posibles desviaciones de lo previsto. De all, que la
participacin ciudadana en el control es la que involucra a los sujetos en el
seguimiento del cumplimiento de las decisiones.

En lo que respecta la gestin de los Consejos Comunales, el proceso de control

social se considera como uno de los principios de su organizacin y
funcionamiento, fundamentado en otros como: la corresponsabilidad,
cooperacin, solidaridad, transparencia, rendicin de cuentas, honestidad,
eficacia, eficiencia, responsabilidad social, equidad, justicia e igualdad social y
de gnero (AN, 2006: Art. 3).

Desde esta concepcin, se perfila la conformacin de la Unidad de Contralora

Social, la cual constituye un rgano conformado por cinco (5) habitantes de la
comunidad, electos o electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas
para realizar la contralora social y la fiscalizacin, control y supervisin del
manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por el consejo
comunal, as como sobre los programas y proyectos de inversin pblica
presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal
(AN, 2006: Art. 11).

Segn el articulo 23 de la referida Ley, son funciones del rgano de control: Dar

seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento ordinario

del Consejo Comunal en su conjunto; ejercer la coordinacin en materia de
contralora social comunitaria; ejercer el control, fiscalizacin y vigilancia de la
ejecucin del plan de desarrollo comunitario; ejercer el control, fiscalizacin y
vigilancia del proceso de consulta, planificacin, desarrollo, ejecucin y
seguimiento de los proyectos comunitarios y, rendir cuenta pblica de manera
peridica.

La prctica del control de los ciudadanos en los Consejos Comunales, se puede

asociar siguiendo a O Donnell (2001), con el Control Social a travs del cual los
ciudadanos vigilan la formulacin de polticas y su implementacin, en funcin
de sus necesidades y de los planes, programas y proyectos aprobados. De all,
que sea un proceso trascendental para la que los ciudadanos vigilen el
cumplimiento de las leyes, programas y proyectos, entre otras reas; lo cual
requiere promoverlo a travs de diferentes espacios siendo uno de ellos los
Consejos Comunales.

CONCLUSIONES

Constitucionalmente en Venezuela, se evidencian avances en materia de

participacin a travs de diferentes espacios y mecanismos en lo poltico,
social y econmico, promovidos en su mayora por el gobierno nacional, con el
propsito de llevar a la prctica polticas pblicas que hagan partcipe a los
ciudadanos en la gestin pblica y en general en los asuntos de su inters.
En el 2006 se crean espacios de participacin como son los Consejos
Comunales, en los cuales las comunidades organizadas se convierten en sujeto
de gestin clave en los procesos de transformacin poltico, econmico y social
del pas. En tal sentido, los Consejos Comunales constituyen una estrategia
poltica innovadora de gestin participativa de las comunidades organizadas en
los asuntos pblicos

Rasgos fundamentales de los Consejos Comunales:

Toma de decisin: Asamblea de Ciudadanos

Posibilidad real de identificar las necesidades ms sentidas por la comunidad

Satisfaccin de necesidades y demandas de acuerdo a las propuestas
comunitarias.
Intervencin plena de la comunidad en todas las fases de las polticas pblicas:
formulacin, ejecucin, control y evaluacin.
Relacin efectiva entre la comunidad y las instancias gubernamentales
responsables de apoyar con capacitacin y recursos los proyectos
comunitarios.
Interrelacin entre comunidades para el desarrollo de proyectos conjuntos, que
obliga a negociacin y desarrollo de la conciencia.
Ejecucin de obras y la prestacin de servicios.

Control:

Supervisin, seguimiento y evaluacin por parte de la comunidad y, en especial

de la Unidad de Contralora Social sobre los proyectos de obras y servicios, lo
cual redunda en beneficio de la calidad y la eficiencia en su ejecucin.
Posibilidad de mayor incidencia de la comunidad para exigir rendicin de
cuentas de la gestin de los proyectos.
Intervencin plena de la comunidad en todas las fases del control de las
polticas pblicas.

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1 Constituye un avance del programa de Investigacin Poltica y Gestin

Pblica en Venezuela, financiado por el Consejo de Desarrollo Cientfico y
Humanstico de la Universidad del Zulia. Trabajo presentado en el XIII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica. Argentina, noviembre 2008.

2 Situacin similar se han dado en Amrica Latina especficamente en Brasil,

desde mediados de los ochenta como es el caso de los Presupuestos
Participativos en Porto Alegre y, en materia de salud con el Proyecto Salud
Mental de Belo Horizonte (Araujo, 2001), como espacios pblicos que hacen
posible el encuentro de las autoridades con la sociedad, a fin de que sus
ciudadanos se incorporen en la formulacin de propuestas y programas de
inversin, en beneficio de sus comunidades.

LITERATURA CITADA

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Asamblea Nacional Constituyente (ANC). 1999. Constitucin de la Repblica

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O Donnell, Guillermo. 2001. Accountability horizontal: La institucionalizacin

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Series

Antologas: Participacin Ciudadana. Mxico. CESEM.

Romero, Juan. 2007. La reforma poltica. Diario Panorama. 03 de mayo de 2007.

*Mirtha Lpez Valladares

Magster en Gerencia Pblica. Candidata del Doctorado en Ciencias Sociales,

Mencin:

Gerencia, de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad

del Zulia.

Profesora Titular e Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa de la

Facultad de

Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad del Zulia. Acreditada por el

Programa de Promocin al Investigador (PPI) del FONACIT.