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CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

REVISTA
ELECTRNICA

AO II
N 3 - 2008

CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL DISTRITAL

Alfredo Saavedra Sobrados

Introduccin

Todos los ciudadanos tenemos la expectativa personal de mejorar la calidad de vida de nuestras
familias, con este propsito desarrollamos acciones que de manera directa como construir o
adquirir el inmueble donde vamos a residir , e indirecta elegir a nuestras autoridades polticas,
pagar tributos, entre otras inciden en el cumplimiento de este ideal.

Dentro de las acciones que desarrollamos esta la capacidad de elegir a nuestras autoridades
municipales: Alcalde y Regidores 1 , lamentablemente muchos de nosotros creemos que nuestra
posibilidad de poder decidir los destinos de la administracin municipal se limita a concurrir a
votar en las elecciones municipales que se desarrollan cada cuatro aos 2 , o accionar los
mecanismos de participacin y control ciudadano 3 .

Definicin de Municipio:
Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos,
que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos
esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.
La estructura orgnica de las municipalidades est compuesta por el concejo municipal y la alcalda. El Concejo esta integrado por
el Alcalde y los regidores llamados tambin concejales, quienes son elegidos por el pueblo por un perodo de cuatro (4) aos y el
Alcalde es el rgano ejecutivo del Gobierno Local; es el representante legal de la Municipalidad y es su mxima autoridad
administrativa.
2
Ley N 26864 - Ley de Elecciones Municipales, publicada el 14 de octubre de 1997.
3

Ley N 26300 - Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, publicada el 02 de mayo de 1994, modificada por la
Ley N 28421, publicada el 17 de noviembre de 2004.

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Esta manera de pensar colisiona con la definicin que el maestro peruano Mario Alzamora Valdez
acu del Municipio: () comunidad autnoma de personas unidas por un vnculo de vecindad,
dentro de un espacio geogrfico en comn, con la capacidad legal de elegir a sus autoridades, las
mismas que se van a encargar de ejercer funciones de gobierno y prestar los servicios pblicos
locales (). 4

Dentro de la facultad normativa del Estado, el Congreso de la Republica aprob la Ley Orgnica
de Municipalidades Nro. 27972 5 , dicho dispositivo legal, establece en su Articulo 2, que las
municipalidades se clasifican en: provinciales, distritales 6 , centro poblados, rurales, fronterizos
y un rgimen especial para la capital de la republica: municipalidad metropolitana.

Como nos vamos dando cuenta, municipio somos todos y por tanto, es nuestra responsabilidad
tener un rol protagnico en el desarrollo de nuestro gobierno municipal (local). Mediante Ley
Nro. 28056, de fecha 15 de julio de 2003, entro en vigencia la figura del Presupuesto

Participativo, el mismo que se constituye en un instrumento de administracin y gestin, que se


desarrolla en concordancia con los planes de desarrollo concertados de la jurisdiccin, que va a
permitir que los ciudadanos intervengan en las decisiones del gobierno municipal 7 . En el presente
artculo, vamos a desarrollar los lineamientos tcnicos y legales del mismo, en el propsito de que
los ciudadanos estemos en la capacidad de participar de manera adecuada en el proceso del
presupuesto participativo distrital.

El Presupuesto

Alzamora Valdez, Mario; Derecho Municipal, p. 9. Editorial EDDILI, Per, 1985.


Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades, el 27 de mayo de 2003.
6
Las Municipalidades Distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho
pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
7
Artculo 97 de la Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades () Los planes de desarrollo municipal concertados y sus
5

presupuestos participativos tienen un carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos municipales. Son
aprobados por los respectivos concejos municipales. Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal
en el desarrollo local, conforme al artculo 197 de la Constitucin.

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El maestro argentino Jos Roberto Drom define al Presupuesto como () una manifestacin
mas del control jurdico poltico (), como corolario del sometimiento de la actividad financiera
del estado al imperio de la ley, propio de todo Estado de derecho y como expresin de la teora
de la separacin de poderes. 8 Asimismo, el profesor Licciardo Cayetano, expone que () el
presupuesto es una institucin fundamental para la forma republicana de gobierno, porque nace
junto con el derecho del pueblo a saber lo que el gobierno hace.

En efecto, el presupuesto es una herramienta de gestin que expresa en trminos econmicos las
operaciones y recursos que forman parte de una entidad en un periodo determinado, con el fin de
lograr los objetivos fijados por la alta direccin.

Perspectivas del Presupuesto

Perspectiva poltica: El presupuesto es una herramienta decisiva para el cumplimiento de los


objetivos y fines de una administracin. En el mbito del sector pblico, el presupuesto es una
expresin de la voluntad del poder legislativo que precisa las actividades que se financiaran
mediante gasto corriente y los proyectos que se solventaran mediante gasto de inversin; en
ambos rubros esta prevista la ejecucin de obras publicas, la adquisicin de bienes y la
contratacin de servicios.

Perspectiva econmica: El presupuesto es una herramienta fundamental para la aplicacin de


una poltica econmica. Su existencia prev el desarrollo de la

planificacin, anualidad,

universalidad, unidad de caja, programacin integral, especializacin, inembargabilidad y


coherencia macroeconmica.

Dromi, Jos Roberto; Constitucin, Gobierno y Control, Argentina, 1997.


La funcin del presupuesto en el Estado moderno. Argentina: Departamento de Ciencias Econmicas, Jurdicas y Social de la
Universidad de Salta. 1980.
9

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Perspectiva administrativa: El presupuesto es una herramienta de planificacin y control, un


instrumento de revisin que nos permite tener un balance de resultados de la gestin pblica
durante un determinado tiempo.

Perspectiva jurdica: El presupuesto nace de un acto del poder legislativo que otorga eficacia y
valor jurdico a una poltica econmica. La aprobacin del presupuesto se traduce en una ley, con
una vigencia limitada en el tiempo, y con una finalidad especfica. Dado su carcter jurdico, se
presenta como la condicin legal necesaria para que la administracin ejerza las competencias
que le han sido establecidas conforme a ley.

Traducidas estas ideas a los gobiernos locales, podemos afirmar que un Presupuesto Municipal

es un instrumento tcnico que expresa los ingresos y egresos que va a tener una
corporacin municipal respecto de las actividades, operaciones y recursos que van a
desarrollar durante un periodo determinado ejercicio presupuestal - con el propsito de
cumplir, entre otros, con la funcin de gobierno municipal y la prestacin de servicios pblicos
locales.
El diseo, evaluacin y aprobacin de ste instrumento de gestin, histricamente, se
encontraba, exclusivamente, en manos del Concejo Municipal aprueba el Presupuesto Municipal
y el Alcalde en ejercicio de su funcin de administracin del municipio propone el proyecto
de presupuesto 10 sin que los vecinos pudiramos tener derecho de opinin, mucho menos de
decisin, en estos temas; es decir, a pesar de ser el nivel de gobierno ms cercano a los
ciudadanos, nuestra actuacin se limitaba a participar del proceso electoral de autoridades
locales (cada cuatro aos), sin que tengamos intervencin directa en la toma de decisiones del
gobierno municipal.

Sin embargo, con el propsito de facilitar la participacin de los vecinos en la elaboracin del
Presupuesto, actualmente existen dos componentes del Presupuesto Municipal: el Presupuesto

10

Ley N 23853 Ley Orgnica de Municipalidades ya derogada.

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Institucional que es definido por el Consejo Municipal y el Presupuesto Participativo que se


aprueba con la participacin de todos los vecinos.

El Presupuesto Participativo
La Ley Marco del Presupuesto Participativo Nro. 28056 define al

proceso del presupuesto

participativo como: () un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y

transparente de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil () .
Para ello los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y
estrategias de participacin en la programacin de sus presupuestos, as como en la vigilancia y
fiscalizacin de la gestin de los recursos pblicos. Los principios rectores del presupuesto
participativo son los siguientes:

1. Participacin: se

promueve la intervencin de la sociedad civil en la programacin del

presupuesto y en la vigilancia de la gestin de los recursos pblicos dentro de cada nivel de


gobierno.

2. Transparencia: los presupuestos deben ser difundidos, de manera integral, en los medios de
comunicacin ms idneos de la jurisdiccin (peridicos, letreros, internet, etc.) de tal manera
que sea puesto en conocimiento de los vecinos.

3. Igualdad: las personas que representan a las organizaciones de la sociedad civil tienen las
mismas oportunidades para formar parte - sin discriminaciones de carcter poltico, ideolgico,
religioso, racial, etc. - en las diversas etapas del presupuesto participativo.

4. Tolerancia: el respeto a las opiniones de los dems, es la garanta de reconocimiento a la


pluralidad de ideas, como un elemento esencial para la construccin de acuerdos.

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5. Eficacia y eficiencia: los gobiernos regionales y locales organizan su gestin en torno a


metas establecidos en los planes de desarrollo

y presupuestos participativos, desarrollando

estrategias que busquen cumplir con ellas y lograr una ptima utilizacin de los recursos pblicos.
La medicin de los logros se basa en indicadores de impacto, resultados y productos, normados
por los niveles de gobierno correspondientes.

6. Equidad: debe darse a cada persona, comunidad o sociedad civil organizada lo que se merece,
lo que supone darle un trato igual a todos los que requieran ser atendidos.

7. Competitividad: los gobiernos regionales y locales tienen como objetivo la gestin estratgica
de la competitividad. Para ello buscan generar los cambios necesarios para poder competir en
igualdad de condiciones frente a terceros, promoviendo la produccin, la articulacin de los ejes
de desarrollo, la ampliacin de los mercados - interno y externo -, en un entorno de alianzas
entre los sectores pblico y privado.

8. Respeto a los Acuerdos: La participacin de la sociedad civil en los presupuestos de los


gobiernos regionales y locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los acuerdos
o compromisos concertados.

Fases del Presupuesto Participativo Municipal Distrital

De conformidad a lo establecido en el Articulo 6 de la Ley Nro. 28056 concordante con el


Titulo II del Decreto Supremo Nro. 171-2003-EF (Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo) el presupuesto participativo municipal distrital tiene las siguientes fases:

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1. Etapa preparatoria: el Alcalde Distrital dispondr la publicacin de la Ordenanza Municipal que


dispone la conformacin de un Equipo Tcnico que tiene voz, sin derecho a voto, en los diferentes
actos del presupuesto participativo. Posteriormente, este equipo de trabajo proceder a
actualizar el diagnstico situacional del gobierno local distrital sealando las potencialidades y
problemas centrales de manera coherente con las prioridades y estrategia de gestin de los
gobiernos regionales o provinciales, debiendo analizar los siguientes temas bsicos:
- Condiciones de vida de la poblacin en: nutricin, salud, educacin, saneamiento bsico, vivienda
y otros servicios bsicos.
- Potencialidades de la jurisdiccin, identificando recursos naturales, recursos humanos y otros
que podran ser utilizados para la solucin de los problemas.
- Actividades econmicas, problemas y oportunidades de las principales actividades econmicas
que actualmente desarrollan o podran desarrollar.
- Infraestructura y Acondicionamiento Territorial, anlisis del estado situacional de las vas de
comunicacin, telecomunicaciones y energa; anlisis de vulnerabilidades frente a desastres y
problemas ambientales.
- Desarrollo Institucional y de Capacidades, participacin ciudadana, relaciones entre actores
pblicos y privados, prevencin y resolucin de conflictos.

Asimismo, seleccionar una cartera de proyectos viables, que respondan con mayor impacto a la
solucin de los problemas citados, que se encuentren en el marco de sus competencias. Tambin
debern preparar un detalle de los proyectos priorizados en el proceso participativo del ao
anterior diferenciando los que fueron considerados y los que no ingresaron al Presupuesto
Institucional, indicando el motivo por el cual no fueron considerados, la relacin de proyectos de
inversin ejecutados el ao anterior, y el informe de los compromisos asumidos por la sociedad
civil y otras entidades del estado en procesos participativos anteriores, incluyendo su nivel de
cumplimiento.

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El Alcalde Distrital, de comn acuerdo con su Consejo de Coordinacin Local Distrital, propone el
proyecto de Ordenanza Municipal que reglamenta el proceso participativo ante el Consejo
Municipal respectivo para su aprobacin. Dicho dispositivo legal precisar el cronograma del
proceso participativo, los mecanismos de registro de los agentes participantes y sus
responsabilidades. Conjuntamente con la Ordenanza Municipal se hace de conocimiento la cartera
de proyectos que el Alcalde Distrital propondr en el proceso participativo.

2. Identificacin de los agentes participantes: los agentes participantes son aquellas personas que
participan, con voz y voto, en el debate y toma de decisiones en el proceso del presupuesto
participativo. Los Artculos 73 y 102 de la Ley Orgnica de Municipalidades Nro. 27972 han
regulado que los miembros del Consejo de Coordinacin Local Distrital 11 son agentes
participantes natos del Presupuesto Participativo Municipal Distrital. Completan los agentes
participantes, los representantes de las organizaciones sociales que se registren para tal fin y
los representantes de las entidades del gobierno central que desarrollen acciones dentro del
distrito y sean designados para tales fines. Aquellos agentes participantes de procesos
participativos de aos anteriores podrn participar de un nuevo proceso, previa comunicacin por
escrito a la municipalidad distrital.

3. Capacitacin a los agentes participantes de las instancias del presupuesto participativo: el


gobierno local distrital desarrollar programas de capacitacin descentralizados, orientados a
fortalecer el desarrollo del proceso participativo, para ello capacitarn a los agentes
participantes en temas de inversin publica, programacin y presupuesto municipal.

11

Artculo 102 de la Ley Nro. 27972: El Consejo de Coordinacin Local Distrital es un rgano de coordinacin y concertacin de
las Municipalidades Distritales. Est integrado por el Alcalde Distrital que lo preside, pudiendo delegar tal funcin en el Teniente
Alcalde, y los regidores distritales; por los Alcaldes de Centros Poblados de la respectiva jurisdiccin distrital y por los
representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de
productores, gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de organizacin de nivel
distrital, con las funciones y atribuciones que le seala la presente Ley. La proporcin de los representantes de la sociedad civil
ser del 40% (cuarenta por ciento) del nmero que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo Municipal
Distrital y la totalidad de los Alcaldes de Centro Poblados de la jurisdiccin distrital que corresponda. Los representantes de la
sociedad civil son elegidos democrticamente, por un perodo de 2 (dos) aos, de entre los delegados legalmente acreditados de las
organizaciones de nivel distrital, que se hayan inscrito en el registro que abrir para tal efecto la Municipalidad Distrital, siempre
y cuando acrediten personera jurdica y un mnimo de 3 (tres) aos de actividad institucional comprobada. La eleccin de
representantes ser supervisada por el organismo electoral correspondiente. Una misma organizacin o componente de ella no
puede acreditarse simultneamente a nivel provincial y distrital.

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4. Desarrollo de talleres de trabajo: esta etapa del proceso participativo tiene dos momentos
diferenciados. En el primero de ellos, el Alcalde Distrital rinde cuentas sobre el cumplimiento de
los objetivos estratgicos del distrito y realiza una evaluacin de los resultados del proceso
participativo del ejercicio presupuestal pasado.

En un segundo momento, el Alcalde Distrital convoca a los agentes participantes y vecinos de la


jurisdiccin para desarrollar dos talleres de trabajo:
a.

Taller de diagnstico temtico y territorial: se identifican los principales problemas y


potencialidades del distrito, tratando de coberturar todos sus mbitos territoriales. En ste
taller tambin se sugieren estrategias de cmo superar dichas limitantes. Asimismo, se sealan
los compromisos que estn dispuestos a asumir los miembros de la sociedad civil.

b.

Taller de definicin de criterios de priorizacin: los agentes participantes

debaten y

definen los criterios para priorizar los proyectos de inversin que buscarn solucionar los
problemas previamente identificados.

5. Evaluacin tcnica de las prioridades: comprende la evaluacin tcnica y financiera de las


propuestas recogidas en las fases precitadas y los proyectos de inversin que permitan superar
dicha problemtica. La evaluacin y desarrollo financiero de las propuestas se realiza teniendo
en cuenta los recursos especficos determinados para el proceso participativo, buscando
preservar el equilibrio presupuestal entre los ingresos y egresos.

6. Formalizacin de los acuerdos: los resultados de la evaluacin tcnica son presentados por el
Alcalde Distrital ante los agentes participantes para su discusin, consideracin, modificacin y
aprobacin final de los acuerdos. Una vez obtenidos estos, sern formalizados en un acta
suscrita por los agentes participantes y remitida a los miembros del Concejo Municipal para su
inclusin en el Presupuesto Institucional de Apertura y su publicacin en los medios de
comunicacin masiva del distrito.

7. Rendicin de cuentas: esta fase del presupuesto participativo se basa en la Constitucin Poltica
del Per, la Ley Orgnica de Municipalidades Nro. 27972, la Ley de los Derechos de Participacin

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y Control Ciudadano Nro. 26300 y la la Ley Marco del Presupuesto Participativo Nro. 28056.
Corresponde a los agentes participantes, miembros de la sociedad civil, vigilar el cumplimiento de
los resultados del presupuesto participativo distrital, para dicho fin escogen al Comit de
Vigilancia. El nmero mnimo de personas que integran dicho comit es de cuatro miembros, no
podrn ser miembros de este aquellas personas que han formado parte de Comit de Vigilancia
de presupuestos participativos pasados. La Municipalidad Distrital debe proporcionar al Comit
el cronograma de inversiones donde se detalle la programacin de los proyectos priorizado y la
ejecucin trimestral del gasto segn el reporte del SIAF. 12

Evaluacin de la aplicacin en los Presupuestos Participativos Distritales de la

Ley Marco

del Presupuesto Participativo Nro. 28056

Han transcurrido cinco aos de la entrada en vigencia de la Ley Nro. 28056, habindose
identificado problemas en la aplicacin de la norma citada, en lo relacionado a la asignacin de
recursos econmicos. El principal motivo de ello es que los agentes participantes estn
requiriendo solucionar problemas muy concretos, no priorizando la solucin de problemas de
impacto distrital, ello estara provocando que el presupuesto participativo financie proyectos
pequeos de poco impacto en trminos distritales.

Ante esta situacin, la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) ha presentado el Proyecto de


Ley Nro. 2316, que busca ampliar la discrecionalidad de los gobiernos locales en la conduccin de
la gestin presupuestaria y la definicin de la prioridad del gasto, dndoles la capacidad de
proponer una cartera de proyectos de inversin sobre los que se escoger los que se incorporen
al presupuesto participativo, bloqueando la posibilidad que terceros pueden presentar proyectos
a ser elegibles, inclusive a los agentes participantes del proceso participativo.

12

Sistema Integrado de Administracin Financiera de los Gobiernos Locales (SIAF-GL).

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Asimismo, se pretende otorgar facultad legal a la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM)


para exceptuar del proceso del presupuesto participativo a los municipios que presenten una
solicitud debidamente motivada.

Alcances sobre el Instructivo del Presupuesto Participativo 2009

El instructivo del presupuesto participativo para el ao 2009, simplifica las fases del proceso al
pasarlas de 8 a slo 6, en comparacin con el presupuesto participativo para el ao 2008,
precisando tres etapas a lo largo del proceso: una etapa preparatoria (fases 1 a 4), los talleres
de trabajo (taller de rendicin de cuentas y Plan de Desarrollo Concertado (PDC), taller de
diagnstico, definicin de criterios de priorizacin e identificacin de proyectos, taller de
evaluacin tcnica y priorizacin de proyectos y acciones) y la formalizacin de acuerdos y
compromisos.

El instructivo tiene carcter orientador, es decir no es vinculante, ni obligatorio. Tiene como


objetivo establecer mecanismos y pautas para el desarrollo del presupuesto participativo en los
gobiernos regionales y gobiernos locales, con la finalidad de mejorar la eficiencia y la eficacia del
proceso, con lo cual permite que las intervenciones del Estado contribuyan a solucionar
problemas fundamentales de la poblacin.

El Instructivo (captulo I, ttulo 3) precisa y define, ordenadamente, el rol de los distintos


actores involucrados en el proceso del presupuesto participativo. Las responsabilidades de
presidentes regionales y alcaldes, Consejos de Coordinacin Regional y Local (CCR y CCL),
Consejo Regional y Concejo Municipal, agentes participantes del presupuesto participativo,
equipo tcnico del proceso, Oficina de Planeamiento y Presupuesto o la que haga sus veces, y los
Comits de Vigilancia, estn claramente establecidas.

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Cabe resaltar que una de las novedades del instructivo para el ao 2009, es que los presidentes y
los alcaldes, son quienes proponen la cartera de proyectos a ser sometida al proceso y a partir
sta, los agentes participantes hacen sus propuestas.

Los instructivos anteriores, hacan nfasis en la importancia del diagnstico temtico y


territorial, realizando un anlisis de las necesidades, problemas, capacidades y potencialidades
de un territorio para formular una propuesta de desarrollo integral del mismo, en cambio el
nuevo Instructivo identifica y prioriza los principales problemas que afectan a la poblacin de la
regin, provincia o distrito, segn sea el caso, especialmente a la ms pobre, de all que ste
instructivo agiliza el proceso, buscando fortalecer la bsqueda de resultados.

Conclusiones

1. El presupuesto participativo es una herramienta de gestin que promueve la participacin de los


ciudadanos en la toma de las decisiones de gobierno, en la administracin de la capacidad del
gasto pblico.

2. Promueve el ejercicio de la participacin y control ciudadano, con lo cual los vecinos dejamos de
ser espectadores para convertirnos en agentes activos del desarrollo.

3. Mejorar la eficiencia y eficacia orientando la asignacin de recursos a actividades y proyectos


autosostenibles, contribuyendo al cambio para una gestin por resultados.

4. El Alcalde propone la cartera de proyectos a ser sometida al Presupuesto Participativo y los


agentes participantes acreditados escogen de esta los proyectos que tengan mayor incidencia en
el desarrollo local.

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