C ENTRO

DE I NVES TIGACIONES

E CONMICAS N ACIONALES

INSTITUCIONALIDAD DE LAS
MICRO, PEQUENAS Y MEDIANAS
EMPRESAS EN GUATEMALA

LINEAMIENTOS DE POLTICA ECONMICA , SOCIAL Y

DE SEGURIDAD 2012-2020
G UATEMALA , O CTUBRE 2011

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido

(informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello,
requiere de la autorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue
elaborado por Yolanda Mayora de Gavidia, Jaime Roberto Daz Palacios, Wendy de Len y Rodrigo Mndez.

Contenido
Introduccin ........................................................................................................................................ 3
Hechos estilizados ............................................................................................................................... 4
Institucionalidad actual ....................................................................................................................... 7
Recursos del Viceministerio de la MIPYME .................................................................................. 9
Programas del Viceministerio de la MIPYME.............................................................................. 10
Anlisis comparativo de la institucionalidad de las polticas de apoyo a las MIPYME ................... 13
Instituciones de apoyo al desarrollo de las MIPYME en Latinoamrica ...................................... 13
Institucionalidad y Ejecucin de las Polticas a nivel de pas ....................................................... 18
Chile .......................................................................................................................................... 18
Colombia ................................................................................................................................... 20
Brasil ......................................................................................................................................... 23
Costa Rica ................................................................................................................................. 25
Nicaragua .................................................................................................................................. 27
Anlisis comparativo ..................................................................................................................... 29
Propuesta de Fortalecimiento institucional para Guatemala ............................................................. 31
Objetivo de la poltica pblica: creacin de empleo a travs de las PYMES................................ 31
Factores relevantes para una poltica de desarrollo de la PYMES ................................................ 32
Poltica Nacional para el Desarrollo de las PYMES ..................................................................... 34
Implicaciones de una poltica para PYMES .............................................................................. 34
Principios Generales .................................................................................................................. 36
Objetivos estratgicos de la poltica de PYMES y reas claves ................................................ 37
reas clave ................................................................................................................................ 38
Institucionalidad para el desarrollo de las PYMES. ...................................................................... 40
Opcin 1: Fortalecimiento del Viceministerio e introduccin de un esquema de tres pisos para
la ejecucin................................................................................................................................ 41
Opcin 2: Creacin de un Instituto........................................................................................... 44
Conclusiones y recomendaciones...................................................................................................... 47
Referencias ........................................................................................................................................ 49
Anexo 1: Recursos del MINECO para el desarrollo de las MIPYME .............................................. 51

Introduccin
El desarrollo productivo de Guatemala no puede posponerse. Desde antes de 1980 no se logran
alcanzar tasas de crecimiento econmico sostenido por encima del 5% anual, lo cual permitira
duplicar la produccin en menos de dos dcadas. Actualmente, se requieren ms de 23 aos para
generar este efecto. Ms aun, el crecimiento econmico ha generado poco desarrollo, en cuanto la
pobreza y los principales indicadores sociales no han mejorado sustancialmente en la ltima dcada
(CIEN, 2010).
Tomando en cuenta la estructura productiva del pas, una mejora para elevar las posibilidades de
produccin requiere una reforma sustancial que impacte la produccin que se realiza por negocios
pequeos o independientes. Una fraccin importante de la produccin se genera a travs de las
Micro, Mediana y Mediana Empresas (MIPYME), representando la ocupacin principal para ms
de la mitad de guatemaltecos (CIEN 2011). La mejora de las MIPYMES tiene un efecto directo
sobre el 79% de los ocupados del pas y puede afectar al 38% de las personas que se encuentran en
una situacin social vulnerable en el pas.
A pesar de esta realidad, la poltica pblica ha mostrado importantes debilidades para articular una
estrategia de desarrollo productivo que incluya el impulso decidido de las MIPYMES. Actualmente,
el encargado de dictar esta poltica, coordinarla y ejecutarla es el Ministerio de Economa
(MINECO), a travs del Viceministerio para el Desarrollo de las MIPYMES. No obstante, sus
resultados han sido limitados y han generado poca atencin a los problemas que afrontan las
MIPYMES hoy en da.
Este estudio tiene como objetivo desarrollar una estrategia de mejora institucional de los entes que
en Estado apoyan las MIPYMES, lo cual se pretende pueda contribuir a la ejecucin ms efectiva
de polticas, y en ltima instancia a la mejora de la competitividad del pas y la productividad de la
actividad econmica. Para lograrlo, este estudio se divide en tres secciones: los primeros dos
captulos resumen los hechos estilizados que diagnostican la situacin de la institucionalidad de las
MIPYMES en Guatemala. Su objetivo es describir tanto los resultados generales de la poltica
como la descripcin del ente rector de las MIPYMES en el pas.
La segunda parte, corresponde a un anlisis comparativo de la institucionalidad de apoyo a las
MIPYMES en distintos pases de Latinoamrica, con el objetivo de aprender sobre las mejores
prcticas. Se recopilaron cinco pases: Chile, Colombia, Brasil, Costa Rica y Nicaragua. De acuerdo
a un estudio del BID (2007), los primeros tres cuentan con la mejor institucionalidad del continente
y permite destacar su estructura organizacional y las mejores prcticas adoptadas. Los ltimos dos
son pases ms cercanos a la realidad de Guatemala y pretenden identificar prcticas en contextos
ms afines al pas.
La tercera parte contempla una propuesta de reforma para el fortalecimiento institucional con el
objetivo de lograr una mejora en el impacto de las polticas de apoyo al sector. En esta seccin se
incorporan planes de corto plazo y de largo plazo, con una visin de gradualidad o bajo el enfoque
de escenarios deseables y posibles. En esta seccin se reconoce que es importante generar una
coordinacin interinstitucional entre distintos actores del sector privado y del sector pblico, por lo
que no slo se reconoce la necesidad de fortalecer al rgano que dicta la poltica pblica, sino
establecer mecanismos para mejorar su coordinacin y su ejecucin con otros entes pblicos y
privados.

Hechos estilizados
Uno de los principales desafos que cuenta la economa Guatemalteca es generar mejores fuentes de
ingresos de las familias a lo largo del pas para resolver los principales problemas sociales que
cuenta y elevar la calidad de vida. Para lograr este objetivo es imperativo conocer las fuentes de
ingreso de los guatemaltecos y la capacidad que cuentan para elevar su bienestar a travs del
sistema actual.
En este contexto, cobran importancias las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MIPYME), por
ser unidades econmicas a las que los guatemaltecos acuden para hacerse de ingresos y mejorar su
calidad de vida. En el pas, alrededor del 20% de la poblacin ocupada trabaja en un empleo formal,
y el resto lo hace por cuenta propia o en unidades econmicas no formales (CIEN, 2010). En
trminos generales, segn el DINEL (2008) el 95% de las empresas registradas son microempresas1
que emplean a ms del 68% de la poblacin de ocupados; y alrededor de un 11% adicional de
ocupados trabajan en empresas pequeas o medianas (CIEN, 2010). Estos indicadores resaltan la
importancia que tiene las MIPYMES para la poblacin guatemalteca y para el cumplimiento del
desafo del crecimiento y desarrollo econmico del pas.
A nivel conceptual, las MIPYMES pueden ser un instrumento para competir en los mercados o un
mecanismo de subsistencia para los guatemaltecos. Por un lado, la organizacin de las MIPYMES
puede ser una figura econmica que responde a distintos incentivos en el sistema econmico que
actualmente existe, pero cuyos dueos no se encuentran en malas condiciones sociales o en
condiciones de subsistencia. En este caso, las MIPYMES enfrentan altos costos de transaccin que
limitan su crecimiento, como lo puede ser el escaso acceso a financiamiento, los altos costos
laborales o tributarios (que elevan los costos de operar la formalidad) o la falta de servicios
complementarios a la actividad de los negocios. Lo anterior se evidencia en las bajas tasas de
supervivencia de las empresas en el pas. Segn el Monitor Global de Emprendimiento (GEM por
sus siglas en ingls), si bien cerca del 19% de los adultos se encuentran iniciando un negocio en
Guatemala, menos del 5% logran establecerse en el mercado (UFM, 2010).
Por otro lado, cerca del 95% de las MIPMES son microempresas, y pueden considerarse un
mecanismo de sobrevivencia de las familias guatemaltecas. Este grupo de individuos inician un
negocio para contar con ingresos mnimos que les permitan satisfacer sus necesidades bsicas, en su
mayora a falta de un empleo formal. El CIEN calcul que en el 2006 ms del 38% de las
MIPYMES son empresas de subsistencia y stas se concentran principalmente en actividades de
servicios comerciales o de agricultura.
En adicin, en el pas no se desprende la familia Guatemalteca de su negocio. Ms de la mitad de
personas que tienen un negocio lo hacen con familiares (UFM, 2010), por lo que la obstruccin al
desarrollo de las MIPYMES limita las capacidades de resolver los problemas sociales de los
hogares.
Todo lo anterior, evidencia la importancia que tienen las MIPYMES en la economa guatemalteca,
lo que amerita entender y atender de forma especial a este sector.

La definicin oficial de micro empresa corresponde a aquella que emplea diez o menos trabajadores. Segn
el MINECO, una empresa de 11 a 25 trabajadores es pequea y una empresa de 26 a 60 trabajadores es
mediana.

Grfica 1 Principales Emprendimiento vrs Sostenibilidad de las PYMES

Fuente: Elaboracin propia a partir de Universidad Francisco Marroqun (2010)

El Banco Mundial realiz una encuesta para identificar los principales obstculos que afectan el
desarrollo de las MIPYMES, resumiendo en cinco los principales obstculos (BM, 2010):
Inestabilidad poltica.
Corrupcin.
Elevados costos de servicios pblicos.
Inestabilidad macroeconmica.
Crimen y violencia.
Se puede destacar que las tres principales restricciones identificadas estn ligadas al desempeo de
la poltica pblica y pueden limitar la capacidad de operar los negocios a travs de factores como: i)
el encarecimiento de la prestacin de servicios formales (De Soto, Ghersi , & Ghibellini , 1986); ii)
la ausencia del estado para suplir su rol complementario a la actividad econmica (Maul, Bolaos,
Daz, & Caldern, 2006);o, iii) el incrementos del costo de hacer negocios o la reduccin de la
actividad econmica a travs de la corrupcin (Shleifer & Vishny, 1993).
En cuanto a la inestabilidad macroeconmica, dado que las MIPYMES operan bajo los preceptos
del mercado, sta es otro de los principales factores que pueden afectar su desarrollo. En un
contexto de apertura comercial los dueos de los negocios guatemaltecos no slo compiten
internamente con productores locales sino con bienes internacionales. Por ejemplo, la apreciacin
reciente del tipo de cambio real (CIEN, 2010) ha generado una inclinacin por el desarrollo de
servicios comerciales o por la prestacin de bienes no transables en mercados internacionales. Por
otra parte, el encarecimiento las tasas de inters o cambios en la poltica fiscal pueden afectar
drsticamente la operacin y gestacin de negocios en el pas.

Por ltimo, la violencia se ha constituido en un factor adicional que limita la capacidad de operar de
las MIPYMES, factor que se ha visto incrementado a nivel nacional con un incremento en las tasas
de homicidios y extorsiones en los ltimos aos (CIEN, 2010). Este se convierte en un costo
adicional que le impide a los nuevos negocios funcionar, lo que en trminos econmicos se podra
interpretar como un factor que puede limitar el crecimiento de las MIPYMES, causar la
descontinuacin de negocios, limitar determinados tipos de actividades econmicas y encarecer el
costo de servicios complementarios a la operacin de los negocios. En trminos concretos, mediante
las encuestas del Banco Mundial, se ha estimado una prdida equivalente al 4% en las ventas de los
negocios asociadas en costos del crimen o de la seguridad privada (BM, 2010), siendo este costo el
ms alto de Centroamrica.
Para las polticas pblicas, las MIPYMES no son una prioridad (UFM, 2010). Es claro que la
institucionalidad guatemalteca no favorece su actividad, sino ms bien acenta su detrimento. Al
estudiar los negocios informales, se destaca que las instituciones responsables del desarrollo de las
MIPYMES y de impulsar la creacin de empresas y su crecimiento no han tenido presencia o
representacin para ellos. Por ejemplo, nicamente un 3% de los informales han tenido un contacto
directo con el MINECO en programas de apoyo, mientras que el 80% s lo ha tenido con las
municipalidades con relacin a trmites o permisos (Maul, Bolaos, Daz, & Caldern, 2006).
En trminos generales se puede afirmar que la falta de presencia efectiva del Gobierno para las
MIPYMES sealiza el dbil desempeo de las instituciones pblicas encargadas de definir
estrategias y polticas econmicas. Por ende, es imperativo conocer la institucionalidad actual y
realizar una propuesta que ayude a mejorar el rol que juegan las MIPYMES en la poltica pblica
actual y su contribucin al empleo y el crecimiento.

Institucionalidad actual
La institucionalidad que afecta la actividad de las MIPYMES es tan amplia y diversa debido a la
misma complejidad de su operacin. Por una parte, es difcil separar las operaciones familiares de
las actividades econmicas de las MIPYMES. Por otra parte, la relevancia de distintas operaciones
va a depender de la fase de desarrollo de estos negocios.
La ilustracin a continuacin resume algunos de los procesos ms importantes en el desarrollo de
un negocio, independientemente de su tamao. Es importante destacar que para cada una de las
etapas que estos negocios cuentan se interacta con distintas instituciones. Por ejemplo, en el
proceso de concepcin de ideas y de planificacin la poltica educativa y de capacitacin es
importante, pero en el proceso de implementacin las instituciones financieras y aquellas que
prestan servicios de desarrollo empresarial, se tornan ms relevantes.

Ilustracin 1 proceso del desarrollo de las MIYPMES

Crecimiento e
innovacin
Direccin y gestin:
administracin, control y
monitoreo de las actividades.
Implementacin: proceso de
integracin de los recursos,
aprendizaje y ajuste empresarial.
Planificacin: desarrollo de estrategias; contacto
con personal, proveedores, acreedores, etc;
evaluaicn del uso de recursos.
Concepcin de ideas: proceso de
alerta y descubrimiento de
oportunidades

Fuente: Elaboracin propia.

Para mantener un anlisis ms claro y concreto se enfocar nicamente en la institucionalidad

pblica que est orientada especficamente a dirigir una poltica de MIPYMES en el pas. La
existencia de un organismo pblico que dicte la poltica de forma eficaz e involucre a los distintos
agentes claves, puede hacer la diferencia en un pas que logre un mayor impacto a travs de su
poltica econmica.
A lo largo de la historia han existido una serie de instituciones que asumen roles esenciales en la
maduracin y el desarrollo de una MIPYME. El primer intento para crear una institucin
responsable del desarrollo de este sector en Guatemala se da a finales de la dcada de 1980 con la
creacin de la Comisin Nacional para el Fomento de la Micro y Pequea Empresa (Acuerdo
Gubernativo 213-87) y con l se inicia el Programa de Fomento de la Micro y Pequea Empresa. En
esta poca el responsable de esta comisin y este programa era la Vicepresidencia de la Repblica,

pues se le daba un enfoque ms social que econmico en la poltica hacia el sector. Pocos aos dur
esta experiencia y en 1994 se transforma la comisin en el Consejo Nacional de la Micro y Pequea
Empresa (Acuerdo Gubernativo 253-94). Durante esta poca se crearon fideicomisos para cumplir
con la misin de desarrollar las MIPYMES-, instrumentos que se establecieron con fondos del
Estado y de Cooperacin Internacional, y se ejecutaron a travs de intermediarios financieros a
nivel nacional.
En el ao 2000 se traslada la responsabilidad del desarrollo de las MIPYMES al Ministerio de
Economa (MINECO). A travs del Acuerdo Gubernativo 15-2000 se establece este ministerio
como rector en la materia, y al ao siguiente se reestructura la Comisin Nacional y el Programa de
Fomento establecido anteriormente. A partir de entonces, la misin del MINECO es la de hacer
cumplir el rgimen jurdico relativo al desarrollo de las actividades productivas no agropecuarias,
del comercio interno y exterior tal como lo establece el Decreto No. 114-97. Bajo este objetivo se
persigue la funcin de implementar una poltica para el desarrollo de las MIPYMES para aumentar
su productividad y competitividad (Mineco, 2008).
Para el cumplimiento de estas funciones el MINECO crea el Viceministerio de las MIPYMES en el
2000. Este Viceministerio cuenta con la misin de desarrollar el sector facilitando el acceso a
servicios de desarrollo empresarial y financieros giles. Asimismo, establece las siguientes
funciones: a) facilitar el acceso a fuentes de financiamiento, b) promover servicios de desarrollo
empresarial, c) identificar reas con potencial productivo en el interior y d) propiciar condiciones
favorables para las plazas de trabajo.

Ilustracin 2 Organigrama funcional del Viceministerio de Desarrollo de la

MIYPMES

Viceministerio de
Desarrollo de la
MIPYME

Direccin de
Servicios Financieros
y Tcnicos
Empresariales

Departamento de
Servicios Financieros

Departamento de
Servicios Tcnico
Empresariales.

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINECO (2011).

La estructura funcional del Viceministerio de las MIPYME es relativamente sencilla relativo a las
funciones que debe cumplir. En la actualidad se cuenta nicamente con un departamento de

Servicios Financieros y Tcnico Empresariales (Ilustracin 2), con lo cual esta institucin
nicamente se enfoca en la mitad de sus funciones: provisin de servicios empresariales y facilitar
fuentes de financiamiento a las MIPYMES. Se carece de responsables funcionales para satisfacer la
identificacin de reas con potencial productivo en el interior y para propiciar las condiciones
favorables para la creacin de empleo.
Para comprender mejor la institucionalidad del viceministerio se describir a continuacin los
recursos que cuenta actualmente y los programas que existen en el viceministerio. De esta forma se
puede comprender el funcionamiento del ministerio y el cumplimiento de sus funciones.

Recursos del Viceministerio de la MIPYME

Al 2011, el Viceministerio del desarrollo de la MIPYME cuenta con un presupuesto vigente de
Q.39.9 millones2, que incluye los fondos provenientes de prstamos. Este viceministerio tiene la
menor asignacin presupuestaria relativa a los dos ministerios restantes3. Por otra parte se destaca la
reduccin del presupuesto vigente en un 52% respecto al asignado originalmente en el 2011 (ver
Anexo 1). Esto representa una reduccin total de Q.43 millones, lo cual se reparti en el resto de
entidades del ministerio, principalmente en las actividades de promocin de inversin y
competencia.
Del total de recursos que cuenta el Viceministerio del desarrollo de la MIPYME, el 72% se asigna a
servicios de desarrollo empresarial, y el resto se asigna en servicios financieros. Esto se explica por
el hecho de contar con dos proyectos de una magnitud de Q23 millones. No obstante, estos
proyectos cuentan con bajos niveles de ejecucin. Por otra parte, la mayor cantidad de personal se
encuentra en la unidad de servicios financieros y esto hace que el presupuesto ejecutado a octubre
2011 sea de Q3.9 millones contrastado con Q1.9 millones en la direccin de servicios de desarrollo
empresarial en el viceministerio.
Por otra parte, los servicios de desarrollo empresarial son la actividad menos slida
presupuestariamente. No cuentan con una contrapartida como los fideicomisos que les permite
alcanzar estabilidad a lo largo del tiempo. Esto se ve reflejado en los ajustes presupuestarios que
existen de los planes operativos anuales para el Viceministerio de la MIPYME. Por ejemplo, el
ajuste del presupuesto asignado respecto al comprometido en el 2011 fue modificado
principalmente en los servicios de desarrollo empresarial, los cuales tenan originalmente asignados
Q70.9 millones y actualmente el monto vigente es de Q28.9 al ao. Por otro lado, los servicios
financieros se redujeron en un 15%.
En cuanto a la clasificacin del gasto del viceministerio, el 77% de los recursos se utilizan en gastos
corrientes y el resto en gastos de capital. El 42% de gastos corrientes ya fueron pagados y
ejecutados en Julio del 2011, mientras que el 19.5% de gastos de capital fueron ejecutados al mismo
periodo. Del total de gastos corrientes, el 69% se asignan a servicios no personales y un 28% a
servicios personales. Los servicios personales generan la mayor cantidad de gasto del
Viceministerio, representando el 61% del presupuesto vigente actual. Por otra parte, los gastos de
capital se asignan principalmente a transferencias de capital y estos corresponden al programa de
servicios financieros. Esta informacin se encuentra desagregada en la Tabla 7 del Anexo 1.
2

El cul equivale a cerca de USD5 millones anuales al tipo de cambio de referencia (Octubre 2011).
El Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME cuenta con una asignacin del 14% del ministerio de la
MIPYME, mientras que el Viceministerio de comercio Exterior y el de Inversin y Competencia cuentan con
un 20% y un 30% respectivamente.
3

En cuanto a recursos humanos, el Viceministerio cuenta con 51 puestos laborales para operar (Ver
Anexo 1). Segn el listado oficial de puestos, la mayor cantidad del personal se encuentra en la
Direccin de Servicios Financieros y Tcnicos de la MIPYME. Del total de puestos, el 84% de ellos
se encuentran en esta divisin y la mayor cantidad de ellos son asistentes y personal administrativo.
En concreto, esta direccin cuenta con seis posiciones secretariales, quince asistentes, y un
trabajador operativo. Adems, cuenta con una serie de staff consultivo pero no ejecutor como cinco
asesores especializados y seis asistentes profesionales. En cuanto al personal ejecutor y tcnico, esta
direccin cuenta con cuatro coordinadores, dos supervisores y dos tcnicos. La direccin de
servicios financieros es la que cuenta con ms personal de apoyo, tanto tcnico como
administrativo. En este departamento se cuenta con asistentes profesionales, asesores
especializados, tcnico en informtica, secretarias, supervisores, entre otros. Mientras tanto, en la
direccin de servicios de desarrollo empresarial solo se cuenta con asesores profesionales y tcnicos
en informtica.
El rango de salarios para el personal operativo se encuentra entre Q.2,445 hasta Q.4,000, mientras
que los salarios para el personal de staff oscila entre Q5,000 y Q11,384. Por otra parte, los ingresos
de un puesto ejecutor oscila entre Q6,000 y Q16,000. Es importante destacar que los mejores
salarios devengados para asesores o tcnicos se encuentran en la direccin de servicios financieros.
En esta rea se encuentran asesores jurdicos que ganan en promedio Q.22,000 o Asesores
especializados que ganan ms de Q.11,000 mensuales. Mientras tanto, en la direccin de Servicios
de Desarrollo Empresarial, los sueldos oscilan entre Q.4,000 y Q.9,000, siendo el ms alto el de
profesionales especializados. Esta diferencia salarial tambin explica dnde se encuentran los
mejores puestos y salarios en el viceministerio.
La direccin de desarrollo empresarial cuenta con menos recursos humanos. Segn el listado oficial
existen tres plazas de empleo, de las cuales uno de ellos es un asistente, uno es un asesor profesional
especializado y otro de ellos es un tcnico en informtica. Los sueldos en esta divisin oscilan entre
Q4,000 y Q.9,998.00.
Si bien los recursos con los que cuenta el Viceministerio de la MIPYME son relativamente bajos, es
importante destacar que el manejo de Fideicomisos y la existencia de programas con recursos de
cooperacin internacional le han dado relativa estabilidad a sus operaciones. De lo contrario, el
Viceministerio contara con un impacto ms modesto del que hoy en da tiene. Por ello, es
importante conocer los principales programas que el Viceministerio est llevando a cabo

Programas del Viceministerio de la MIPYME

El Viceministerio del desarrollo de la MIPYME se ha concentrado principalmente en el manejo de
los fideicomisos para brindar servicios financieros en el pas y en la ejecucin de programas
financiados por fondos de la cooperacin internacional. En cuanto al primero, esto le genera
recursos financieros constantes al viceministerio para operar, mientras que el segundo no slo le
ofrece recursos sino que le crea una agenda de objetivos y una serie de estrategias a desarrollar. A
continuacin se describen los principales programas del viceministerio.
La historia del viceministerio inicia con el Programa Nacional para el Fomento de la Microempresa
y Pequea que se crea para atender las necesidades financieras y de servicios empresariales de las
Micro y Pequeas empresas. Cabe sealar que este programa ha sido funcional debido a que cuenta
con recursos financieros que satisfacen sus necesidades operativas y le permiten ejercer sus
funciones bsicas. Estos recursos provienen de un Fidecomiso constituido en 1987 en el Banco de

los Trabajadores con un plazo inicial de 25 aos y un patrimonio de Q 8 millones, y en 2008 su

mandato fue ampliado por 25 aos ms, hasta 2037, y su patrimonio incrementado a 500 millones
de Quetzales. El destino de los fondos del fideicomiso se separa en las siguientes partes:

85% para asistencia crediticia.

5% para el fortalecimiento institucional del Programa.
5% para fondos no reembolsables y para servicios de desarrollo empresarial.
3% sistemas de informtica.
2% fondo de garanta.

El Fideicomiso actualmente intermedia recursos a travs de ms 30 organizaciones departamentales

con cobertura nacional, manejando una cartera aproximada de 162 millones de quetzales y una
disponibilidad cercana a los 180 millones de quetzales (MINECO, 2011).
El segundo proyecto que da realce al Viceministerio del desarrollo de las MIPYMES es el
Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integracin, financiado a travs del prstamo GUL1037 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo de este programa es contribuir al
aprovechamiento de oportunidades comerciales de Guatemala a travs del fortalecimiento de la
capacidad de gestin del comercio exterior, de la promocin de exportaciones y atraccin de
inversiones y del fomento empresarial. Dicho prstamo incluye un componente de
internacionalizacin de las MIPYMES que es ejecutado por el Vice Ministerio. Con apoyo de estos
recursos, el VM recin lanzo un fondo para el cofinanciamiento de proyectos de apoyo a las
MIPYMES, especialmente para SDE. Actualmente, se cuenta con componente de cerca de Q.2
millones para financiar el componente del Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la
Integracin.
El tercer proyecto importante que genera recursos y capacidad de gestin al viceministerio es
Programa de Desarrollo Econmico desde lo Rural (PDER) financiado a travs de un prstamo con
el BID y del BIRF a travs del Decreto No. 40-2007. Este proyecto busca fortalecer la
institucionalidad de los organismos pblicos para adoptar un modelo de gestin territorial y una
mayor participacin indgena para mejorar la competitividad en reas rurales a travs de tres
componentes: a) mejorar los ingresos invirtiendo en cadenas productivas, b) introducir a las
instituciones del programa en un modelo de gestin territorial, c) financiar la gestin del proyecto
(Banco Mundial, 2011). Los recursos de este prstamo fueron asignados a distintos sectores, dentro
del cual la industria y el comercio captaron un 22% y el apoyo financiero un 14% del total de los
fondos. Este prstamo fue aprobado en el 2006 y el organismo encargado de la ejecucin del
prstamo es SEGEPLAN. Al 2011 este proyecto gener Q.108.8 millones en concepto de ingresos
al Gobierno, de los cuales al Ministerio de Economa le corresponden Q.50.3 millones (MINFIN,
2011). Estos fondos fueron administrados en su inicio por el Programa Nacional de Competitividad
(PRONACOM), pero en el segundo semestre del 2011 estos fondos fueron trasladados para ser
ejecutados a travs del Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME (Ayala, 2010). Entre algunos
de los resultados que se destacan de este programa son los siguientes (Banco Mundial, 2011):

45 cadenas de valor productivas establecidas en reas rurales (la meta al 2013 es de 300
cadenas establecidas).

6,062 de los proyectos se han beneficiados a travs de alianzas productivas. Se espera que
para la fecha en la que culmine el proyecto el total de beneficiarios sean de 45,000. No
obstante, esta meta es poco creble de alcanzar al observar la ejecucin actual del
ministerio y su capacidad de implementacin.

Aumento en las ventas de las cadenas de valor rurales en USD70,400. La meta a alcanzar a
finales del 2013 es de USD50,000,000. Estos programas se realizan a travs de
intermediarios actualmente.

La creacin del Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequea y Mediana Empresa, el

traslado de las funciones de apoyo desde la Vicepresidencia hacia el MINECO y el traslado de la
ejecucin del PDER al Viceministerio de la MIPYME son importantes pasos en el objetivo de
fortalecer las polticas de atencin a este sector. No obstante, persisten problemas importantes que
dificultan el trabajo del Viceministerio y merman la efectividad de las intervenciones estatales en el
sector. Entre las debilidades ms importantes identificadas podemos mencionar:

La ausencia de una poltica estatal integral de apoyo, que defina la estrategia, lneas de accin
y mecanismos de coordinacin necesarios. Durante el la administracin Berger, con apoyo del
BID, el MINECO deline una Propuesta de Poltica Nacional para el Desarrollo de las Micro,
Pequeas y Medianas Empresas, sobre la cual se ha avanzado muy poco y esta desactualizada.
Las autoridades actuales estn conscientes de esto e incluso han estado abiertas a iniciar su
implementacin. No obstante, los principales problemas para ejecutar la poltica de las
MIPYMES radican en la falta de recursos financieros, humanos y de institucionalidad para su
ejecucin (Ayala, 2010).

Las restricciones presupuestarias impiden al Viceministerio que se fortalezca tcnica e

institucionalmente. El presupuesto asignado al Viceministerio de las MIPYMES para 2011
representa el 14% del presupuesto del Ministerio, incluyendo los recursos de prstamos que
estn siendo ejecutados. Si excluimos los prstamos, el monto destinados a financiar
directamente sus operaciones slo existen Q15.3 millones (aproximadamente US$1.9
millones), lo cual equivale al 5.5% del Presupuesto del MINECO. Estos Q.15.3 millones no
alcanzan para mejorar su capacidad de gestin e implementar mejores y ms proyectos de
apoyo a las MIPYMES, cuando los gastos personales del viceministerio son ms de Q.5
millones y otros gastos no personales, tales como alquileres, pagos de servicios, entre otros,
ascienden a Q.24 millones. No existe una flexibilidad financiera mejorar la ejecucin y la
institucionalidad del viceministerio.

La baja capacidad de ejecucin a causa de los limitados recursos, pero tambin del esquema de
primer piso con que opera el rea de servicios de desarrollo empresarial. Esta situacin causa
que estos servicios tengan escasa cobertura y limitado impacto.

Dentro del sector hay mltiples actores pblicos y privados de apoyo involucrados, pero una
escasa coordinacin de esfuerzos. Lo anterior se da no solo entre el VM y otros entes del
MINECO que apoyan las MIPYMES (como el PRONACOM); sino entre el MINECO y el
resto de instancias pblicas y privadas, impidiendo que los recursos disponibles puedan ser
ejecutados de forma eficiente y con un mayor impacto.

Anlisis comparativo de la institucionalidad de las polticas de

apoyo a las MIPYME
En esta seccin se realiza un anlisis de las instituciones que son responsables en el Estado de la
ejecucin de las polticas para el apoyo y desarrollo de las MIPYME, con el objetivo de conocer las
mejores prcticas en distintos pases de Latinoamrica. Es importante conocer cmo se ha logrado
hacer operativa una poltica efectiva para contar con elementos bsicos en la realizacin de
propuestas de reforma.
Esta seccin se divide en dos partes. En la primera realiza un anlisis general de las polticas y
enfoques adoptados y, en la segunda, se analizan las polticas en distintos pases de Latinoamrica.

Instituciones de apoyo al desarrollo de las MIPYME en Latinoamrica

La poltica de las MIPYMES est agrupada por un grupo de instituciones, programas e incentivos
que estn dedicados a distintos fines como: a) creacin de empleo, b) desarrollo de capital humano,
c) integracin y desarrollo regional, d) aumento de la productividad y e) aumento de la
competitividad de los negocios. El riesgo de mantener mltiples objetivos en distintas instancias es
que las diferentes instituciones que buscan cumplir estos objetivos generen tensiones en programas
de apoyo (Sols & Angelelli, 2002).
En los distintos pases de Latinoamrica, los objetivos de cada institucin responsable del desarrollo
de las Mipymes responden tanto a su etapa de desarrollo como a la institucionalidad vigente. A lo
largo del continente, se puede observar que muchas de las organizaciones responsables fueron
creadas desde hace ms de cincuenta aos, lo que puede generar un aprendizaje institucional
importante y generar una mejor ejecucin de la poltica de MIPYMES. En la tabla siguiente se
observan las diferentes instituciones de poltica Amrica Latina.

Tabla 1 Instituciones responsables de una poltica de MIPYME en Latinoamrica

Pas

Institucin
Secretara de la PyME
y Desarrollo Regional
Viceministerio Micro Empresa

Argentina
Bolivia

Ao de
creacin
1997
1997

Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica

SEBRAE
CORFO
Direccin de Desarrollo Empresarial
DIGEPYME

1990
1939
1968
1990

El Salvador
Guatemala
Honduras

CONAMYPE
Viceministerio de Micro y PyME
Consejo Nacional de la PyME - Direccin
General de Inversiones
Subsecretara para la PyME
Instituto Nicaragense de Apoyo a la PyME

1996
2000
S/d

Subsecretara de Estado de Industria

PROMIPYME

1960
1997

DINAPYME

1990

Mxico
Nicaragua
Paraguay
Rep. Dominicana
Uruguay

2000
1991

rea de dependencia
Ministerio de la Produccin
Ministerio de Trabajo y
Microempresa
Departamento Nacional de Planeacin
Ministerio de Economa, Industria y
Comercio
Ministerio de Economa
Ministerio de Economa
Secretara de Industria y Comercio
Secretara de Economa
Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio
Ministerio de Industria y Comercio
Secretara de Estado de Industria y
Comercio
Ministerio de Industria, Energa y
Minera

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin provista por Sols (et al, 2002) y de MEIC (2011).

En esta tabla se observa la heterogeneidad de las instituciones en Latinoamrica, en cuanto a su ano

de creacin, su estructura (direcciones, consejos, programas, subsecretaras o viceministerios) y su
dependencia institucional (un ministerio de economa, departamento de planificacin, una secretara
o directamente de un ministerio de MIPYME).
Otro aspecto importante en la atencin del sector es conocer cules son los objetivos de la poltica
de atencin en Latinoamrica. En trminos generales, se destacan los siguientes objetivos:
Creacin de empleo. El empleo se crea a travs del crecimiento de las empresas. En
Latinoamrica especialmente, mucha gente es empleada por cuenta propia o labora en
empresas pequeas. Por ende, el crecimiento de las MIPYMES es una estrategia directa
para el aumento en el empleo.

Desarrollo del capital humano. El bajo crecimiento de las MIPYMES se debe en parte a
la ausencia de tcnicas de gestin y administracin de los negocios. Por ende, muchas
empresas no pueden crecer o innovar. Muchas otras se quedan al margen de integrarse a la
formalidad o acceder a un prstamo por no contar con un mnimo de conocimientos bsicos
sobre cmo administrar sus negocios. Por lo anterior, muchas estrategias dirigidas a las
MIPYMES estn orientadas a elevar los niveles de capacitacin y acumulacin de capital
humano.

Desarrollo regional. La pobreza y el bajo desarrollo de las reas rurales ha generado un

vaco en muchas de las polticas econmicas de Latinoamrica. Por ello, muchas de las
polticas dirigidas a las MIPYMES se orientan a desarrollar los negocios establecidos fuera
de las reas metropolitanas o urbanas.

Reduccin de fallas de mercado. En muchos pases las empresas no crecen por la

existencia de fallas de mercado, tales como monopolios o asimetra de informacin. En
varios pases de Latinoamrica existe una ley de competencia que regula estas fallas y las
polticas de MIPYMES estn orientadas a atenuar sus efectos negativos sobre los mercados.

Redistribucin de ingresos. La mayor cantidad de personas que laboran en las MIPYMES

en Latinoamrica tambin son las que menos ingresos cuentan. Por ende, esta poltica
puede ser un instrumento capaz de redistribuir los ingresos en la poblacin.

Elevar la productividad y crecimiento econmico. En muchos pases un gran limitante a

la productividad y a la apropiacin de los retornos de la inversin es la baja capacidad
operativa y de gestin de las MIPYMES. En Guatemala, por ejemplo, este sector contribuye
en un 40% con el total de la produccin del pas (CIEN, 2010). Por ende, una poltica para
elevar la productividad del pas puede darse a travs de las MIPYMES.

Mayor competencia y elevar la competitividad internacional. Latinoamrica pas

dcadas cerrando sus fronteras al resto del mundo y, al momento de hacerlo, nicamente
algunas empresas sofisticadas lograron posicionarse competitivamente en los mercados
internacionales. Hoy en da esta barrera se ha superado, pero la apertura ha provocado que
cada vez ms la competencia en los mbitos nacionales e internacionales se incremente.
Esto implica no slo la exigencia de ofrecer ms productos, sino que hacerlo de manera
sofisticada. La carencia de capital fsico o humano pone a las MIPYMES en una situacin
de desventaja. No obstante, el mayor valor agregado se puede encontrar en mercados

internacionales. Por ende, muchas de las polticas de MIPYMES contempla

internacionalizar sus operaciones.
La tabla a continuacin muestra los distintos objetivos de la poltica de las MIPYMES en
Latinoamrica. Se destaca que no existe un consenso respecto a las polticas que deberan de
seguirse para desarrollar este sector. Los dos objetivos que ms se repiten en los pases analizados
son la creacin de empleo y el capital humano. El 57% y el 64% de las economas estudiadas
siguen estos objetivos en su poltica de desarrollo de las MIPYMES. Adicionalmente, le sigue la
productividad y el crecimiento econmico.
La poltica de MIPYMES tambin vara en amplitud dentro de cada pas. Se observa que Argentina
es el pas que abarca una mayor cantidad de objetivos para desarrollar las MIPYMES. Luego le
sigue Guatemala, Bolivia y Mxico. No obstante, los pases que mejor desempeo muestran, como
Chile, Brasil o Colombia slo cuentan con cuatro de los nueve objetivos identificados. Al momento
de buscar que una institucin cumpla mltiples objetivos, stos pueden generar conflictos en su
implementacin si se carece de la institucionalidad o recursos disponibles para su ejecucin.

Tabla 2 Objetivos de la poltica de las MIPYMES en Latinoamrica (2011)

Empleo

Capital
Humano

Desarrollo
Regional

Fallas de
Mercado

Redistribucin

Productividad

Crecimiento

Competitividad

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Repblica
Dominicana
Uruguay

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin provista por Sols (et al, 2002) y los sitios digitales de cada
una de las instituciones responsables de la poltica de las MIPYMES.

Para cumplir estas funciones existen diversos instrumentos de ejecucin, con distintos programas o
servicios especializados para cumplirlos. Las reas ms importantes en las cuales operan estos
instrumentos de poltica pblica son las siguientes:
1. Servicios de apoyo empresarial (SDE). Los servicios de apoyo empresarial son aquellos
destinados para mejorar los procesos de gestin de los negocios. Estos servicios buscan
elevar la productividad de estos establecimientos y elevar el capital humano de las
empresas.

Competencia

2. Acceso a crdito o instrumentos financieros. Esta rea est orientada a generar acceso a
fuentes de financiamiento a los negocios, tanto para iniciar como para crecer o mejorar.
3. Informacin. Para mejorar el crecimiento de los negocios y mejorar su productividad,
existen programas de divulgacin de informacin sobre mejores prcticas o servicios de
apoyo empresarial que pueden mejorar el desempeo de los negocios.
4. Creacin de empresas. Una serie de programas est orientada a promover el
emprendedurismo y mejorar la calidad y subsistencia de los nuevos negocios. Entre algunos
ejemplos de estos instrumentos se encuentran las incubadoras de negocios o inyeccin de
capital semilla.
5. Formalizacin de empresas. Dado el contexto latinoamericano, donde la economa
formal es la ocupacin ms importante, se han diseado programas e instrumentos para
facilitar la integracin del proceso productivo de las empresas al mbito formal.
6. Modernizacin tecnolgica. Muchas empresas en Latinoamrica se destacan por
operaciones bsicas. Por ende, una parte de la poltica de MIPYMES se orienta a la
adopcin tecnolgica y la modernizacin de procesos.
7. Desarrollo institucional y coordinacin de polticas. Debido a la multiplicidad de
objetivos de la poltica de MIPYMES, una gran parte de los esfuerzos se enfoca en la
coordinacin y el desarrollo institucional. De hecho, muchas instituciones tienen un efecto
relevante pero indirecto sobre el desarrollo de estos negocios, por lo que la coordinacin se
hace necesaria.
8. Medio ambiente. La importancia del medio ambiente se ha vuelto cada vez ms presente
en las polticas pblicas y una serie de stas estn orientadas a la preservacin o a generar
operaciones alineadas con una responsabilidad ambiental.
9. Internacionalizacin. La apertura de los mercados genera una demanda por productos de
mayor calidad, que cumplan con los estndares legales y que satisfagan las magnitudes
demandadas en el mercado. Por ende, una gran parte de las polticas de las MIPYMES
estn orientadas a mejorar la internacionalizacin de sus operaciones.

Tabla 3 reas operativas de la poltica de las MIPYMES en Latinoamrica (2011)

SDE

Crdito Informacin Creacin Formalizacin Tecnologa

CoordinaInternaAmbiente
cin
cionalizacin

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Repblica
Dominicana
Uruguay

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin provista por Sols (et al, 2002) y los sitios digitales de cada
una de las instituciones responsables de la poltica de las MIPYMES.

La tabla anterior muestra las reas en las que opera la poltica de las MIPYMES en los pases de
Latinoamrica analizados. Se observa que los SDE es el rea ms comn entre todos los pases, con
ms del 85% de los pases analizados cubriendo esta rea. La segunda rea ms importante es el
rea de servicios financieros y de crdito, donde el 71% de los pases analizados cubren esta rea en
su poltica de MIPYMES.
Del anlisis anterior se destaca que los objetivos que persigue la poltica de desarrollo de
MIPYMES no es condicin suficiente para abarcar las distintas reas operativas que ejecutan los
pases latinoamericanos. Por ejemplo, Colombia persigue un 44% de los objetivos analizados, pero
cubre un 88% de las reas operativas destacadas. Por otro lado, Argentina abarca un 66% de los
objetivos de desarrollo de las MIPYMES estudiados, pero slo cubre el 44% de las reas operativas.
Esto sugiere que el grado de operatividad depende de otros factores ms que los objetivos que estas
instituciones persiguen. Por ende, instituciones giles, con una alta capacidad de gestin y con
capacidad de coordinacin pueden abarcar ms reas operativas y por lo tanto generar un mayor
impacto de la ejecucin de su poltica.
En el caso de Guatemala, se cuenta con una baja cobertura de las distintas reas que abarca la
poltica pblica para desarrollar las MIPYMES. No obstante, su poltica es una de las ms
ambiciosas y busca cubrir varios de los objetivos que se comparten entre distintos pases
latinoamericanos.

Institucionalidad y Ejecucin de las Polticas a nivel de pas

En esta seccin se realiza una descripcin ms detallada de la institucionalidad de algunos pases
seleccionados, con el objetivo de conocer con mayor profundidad el impacto en la ejecucin de las
polticas. Se analizar el caso de Chile, Brasil, Colombia, Nicaragua y Costa Rica. Los casos
analizados de Chile, Brasil y Colombia son los ms antiguos, ms exitosos y aquellos que se
encuentran innovando en nuevas estrategias o servicios de apoyo a las MIPYMES. Por otro lado,
los casos de Costa Rica y Nicaragua permiten tener una aproximacin sobre la institucionalidad en
pases de la regin centroamericana. Los temas que se tratan son los siguientes: a) Institucionalidad,
b) Objetivos de la poltica de MIPYMES, c) Funciones a desempear, d) descripcin de programas
ejecutados.
Chile
La institucin responsable para la aplicacin de la poltica de las MIPYMES es la Corporacin de
Fomento de la Produccin (CORFO). Esta organizacin es de las ms antiguas en Latinoamrica y
fue fundada en 1939. Su objetivo es fomentar la competitividad y la inversin a travs de la
creacin de ms empleos y generar una modernizacin productiva (Sols & Angelelli, 2002). Cabe
sealar que actualmente esta misin ha sido complementada y adaptada al mundo actual, en el cual
se destaca la aplicacin de polticas gubernamentales en el mbito del emprendimiento y la
innovacin (CORFO, 2011). En la prctica CORFO funciona como una secretara ejecutiva de la
poltica de fomento de las MIPYMES y la entidad responsable de su diseo estratgico es el
Ministerio de Economa (Alarcn & Stumpo, 2000).
El inicio de CORFO se da como una entidad ejecutora de los instrumentos de fomento de las
MIPYME, pero a medida que esta institucin creci fue necesario cambiar su estructura
administrativa para no limitar su operatividad y no generar tensiones en su ejecucin. Por ello, se
reform en 1994 al momento de definir tres niveles de funcionamiento. Los niveles diseados
fueron los siguientes (Alarcn & Stumpo, 2000):
1. Primer nivel: se encuentran empresas y consultores privados que representan la oferta
disponible de servicios de asistencia tcnica.
2. Segundo nivel: se ubican los intermediarios encargados de promover los instrumentos
entre empresas, monitoreo del uso de recursos y supervisin de la relacin contractual entre
usuarios y proveedores de servicios. Al separar el segundo nivel del primer nivel se permite
que exista una neutralidad entre proveedores y usuarios de los servicios de desarrollo
empresarial y que las instituciones de segundo piso resuelvan problemas de informacin en
los mercados, tales como asimetras de informacin.
3. Tercer nivel: en este nivel se sitan las instituciones responsables del diseo operativo; la
reglamentacin de los instrumentos; la creacin de convenios marco con los agentes; la
asignacin y traspaso de recursos o subsidios para programas; y la evaluacin general de la
poltica.
Este esquema le permiti a CORFO crecer, situndose como una institucin de tercer nivel y
dictar una poltica ms amplia para el desarrollo de las MIPYME. A su vez, esa modalidad le

permiti abarcar funciones de financiamiento, asistencia tcnica, transferencia tecnolgica, elevar el

capital humano de las empresas, internacionalizar las operaciones de los negocios nuevos y elevar
la asociatividad de productores.
La estructura de CORFO es amplia, como resultado de su crecimiento e institucionalizacin en las
ltimas dcadas. El diagrama a continuacin muestra el organigrama de CORFO y se puede
observar que atiende desde asuntos corporativos, en el cual se ejecuta un programa de Agencias y
Clusters productivos, hasta la gerencia de desarrollo empresarial en el cual se cuenta con una red de
fomento empresarial y proyectos de inversin nacional. Esta estructura se puede observar en la
figura a continuacin.

Ilustracin 3 estructura organizacional de CORFO

Administracin y
finanzas
Inversin y
FInanciamiento
Estrategia y
estudios
Corporativa

Consejo

Vicepresidencia
Ejecutiva

Gabinete de VP

Control Interno
Desarrollo
empresarial
Sistemas de
informacin
Emprendimiento
e innovacin
Legal

Fuente: Elaboracin propia a partir de CORFO (2011).

Para una eficaz coordinacin y priorizacin de las polticas se debe comprender su forma de operar.
El consejo administrativo est conformado por autoridades del ms alto nivel gubernamental. Esto
refleja la importancia la importancia de la poltica de MIPYMES para la agenda poltica nacional.
Los integrantes del consejo directivo son los siguientes:

Presidente del consejo: Ministro de Economa, Fomento y Turismo.

Vicepresidente del consejo: Vicepresidente ejecutivo de CORFO.

Integrante de consejo 1: Ministro de Relaciones Exteriores.

Integrante de consejo 2: Ministro de Hacienda.
Integrante de consejo 3: Ministro de Planificacin.
Integrante de consejo 4: Ministro de Agricultura.

El hecho que sean ministros y el vicepresidente ejecutivo quienes participan en el consejo, confirma
el grado de importancia que esta institucin tiene para Chile, lo que permite coordinar agendas de
polticas y diagnsticos ministeriales, movilizar recursos y mejorar la coordinacin de la ejecucin
de poltica pblica para el desarrollo de las MIPYMES. Por otra parte, el hecho que sean ministros
los que componen el consejo tambin permite tener una mayor jerarqua en su rgano mximo, lo
cual le permite una mayor capacidad de gestin a los programas y proyectos de CORFO.
Algunos de los programas que se destacan en el mbito financiero se encuentran el financiamiento a
inversiones de medianas y pequeas empresas, programa de inversiones a pequeas industrias,
financiamiento de insumos de produccin y comercializacin en el extranjero. Adems cuenta con
programas de cuasi-capital y programas de subsidios.
En cuanto a programas de asistencia tcnica, CORFO cuenta con un Fondo de financiamiento a
travs del cual operan. La administracin de estos fondos se delegaron a instituciones de un
segundo nivel, lo cual permite eliminar asimetras de informacin y mejorar la calidad de los
servicios empresariales (Alarcn & Stumpo, 2000). Adems de este fondo, a travs de estos
programas se ha permitido la certificacin para servicios tursticos de calidad, subsidio a estudios en
pre inversiones regionales, formacin de recursos humanos en alta tecnologa, programa de
desarrollo de proveedores, proyectos asociativos de fomento, fomento de la calidad y programa de
emprendedores locales (CORFO, 2011).

Colombia
La institucin responsable de la poltica de las MIPYMES es el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP), que depende de la Presidencia de la Repblica. Esta entidad fue creada en 1968
y su misin actual es ser un rgano asesor del Gobierno impulsando una visin estratgica y
elaborar un Plan Nacional de Desarrollo (DNP, 2011). En este plan de desarrollo se conforma la
poltica de desarrollo de las MIPYMES, entre cuyos objetivos se encuentra la creacin de empleo,
el desarrollo del capital humano y la redistribucin de los ingresos.
El DPN cuenta con una estructura amplia, por ser el responsable de la planificacin del pas, dentro
de la cual se cuenta con diez reas que incluye las siguientes direcciones (DNP, 2011):
1.

Desarrollo territorial sostenible.

Estudios econmicos.
Inversiones y finanzas pblicas.
Evaluacin de polticas pblicas.
Infraestructura y energa sostenible.
Desarrollo social.

Desarrollo rural sostenible.

Justicia, seguridad y gobierno.
Desarrollo empresarial.
Desarrollo urbano.

La poltica de MIPYMES la rige la Direccin de Desarrollo Empresarial, estableciendo objetivos de

mediano y largo plazo. Adems de los objetivos planteados anteriormente, tambin se establecen
como objetivos el incremento en la productividad y la competitividad a nivel internacional (Sols &
Angelelli, 2002). La estructura de esta direccin se ilustra en la siguiente figura.

Ilustracin 4 estructura organizacional de la direccin de Desarrollo Empresarial

Ciencia, Tecnologa e
innovacin.
Poltica industrial y
comercial
Desarrollo Empresarial

Regulacin y ambiente de
los negocios.
Financiamiento,
emprendimiento y
estrategia empresarial.

Fuente: Elaboracin propia a partir DNP (2011).

Esta direccin tiene las siguientes funciones: la planeacin de temas de comercio interno y externo;
desarrollo empresarial a cualquier nivel; desarrollo de la industria: desarrollo de la MIPYME;
financiamiento de la actividad empresarial; desarrollo cientfico; productividad: competitividad;
integracin econmica; propiedad intelectual; y la poltica de inversin.
El DNP es la encargada de dictar la poltica de desarrollo de las MIPYMES, pero la coordinacin de
la poltica la dicta el Viceministerio de Industria, Comercio y Turismo. Esta institucin es la que
orienta las polticas para coordinar el desarrollo de estos negocios a travs del Sistema Nacional de
Apoyo y Promocin de las MIPYME. El objetivo de este sistema es asegurar la adopcin y
ejecucin de las polticas pblicas de fomento a las micro, pequeas y medianas empresas con el fin
de generar empleo y crecimiento econmico. Entre algunos de sus fines se encuentran los
siguientes (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2011):
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Generar informacin sobre la caracterizacin, diagnstico, necesidades y solicitudes.

Adoptar y ejecutar polticas para el desarrollo de MIPYMES.
Coordinar opciones y actuacin de escenarios de concentracin pblico-privada.
Elaborar las normas para la ejecucin de la poltica.
Coordinar diferentes instituciones, programas y procedimientos del sistema.
Evaluar los instrumentos, programas y proyectos ejecutados para las MIPYME con recursos
del Estado.

El Sistema est conformado por un grupo eclctico, en el que participan tanto actores pblicos
como privados, ya sean estos actores financieros o no financieros. El sistema Nacional de Apoyo y
Promocin a las MIPYMES lo conforman los grupos descritos en la siguiente tabla.

Tabla 3 Clasificacin de las instituciones que componen el sistema de la MIPYME

(2011)
Privadas

Financieras

Pblicas

Bancolombia, Megabanco,
Caja Social, Popular, Bogot

IFI, BANCOLDEX,
FINAGRO

ONGs financieras: Banco de

la Mujer, Actuar, Fundaciones

Entidades fiduciarias y de
leasing: Fiduifi, Fiducoldex,
Finamrica, etc.

Cooperativas

Garantas: FNG, FAG,

Cajas de compensacin

No Financieras

Gremios: ACOPI, FENALCO,

ONGs de apoyo a la Micro
empresa, Fenalco Fundacin
Carvajal, Compartir, Cmaras
de comercio, Centros de
Desarrollo Empresarial,
Universidades, etc.

Ministerio de Comercio,
Industria, Turismo, Red de
centros de desarrollo, Sena,
Proexport, Colciencias

Fuente: Elaboracin propia a partir DNP (2011).

Este sistema funciona como una institucin que coordina una serie de organizaciones altamente
ejecutivas y productivas para ofrecer servicios de primer nivel y de segundo nivel. A travs de esta
institucin se permite promover y coordinar polticas pblicas dentro del mismo ministerio de
Comercio, Industria y Comercio de Colombia. Una de las razones por las cuales la institucionalidad
colombiana ha funcionado se debe a que existe una serie de actores que desempean efectivamente
sus distintos roles de apoyo empresarial, tales como instancias de capacitacin, tecnificacin o
internacionalizacin de las MIPYMES. Un ejemplo de xito es Proexport, el cual ha logrado
integrar emprendimientos a cadenas de valor internacionales a partir de sus instrumentos de apoyo a
nuevos negocios. Por otra parte, este sistema tambin combina una serie de instituciones financieras
que ofrece el acceso a fondos y capitales para iniciar o mejorar negocios nuevos.

Brasil
La poltica de MIPYMES en Brasil inicia en 1964 formalmente a travs de la instauracin del
Programa de financiamiento a la Pequea y Mediana Empresa (FIPEME por sus siglas en
portugus). Este programa se encontraba contenido dentro del Banco Nacional de Desarrollo
Econmico (BNDE por sus siglas en portugus), el cual tena por objeto solucionar problemas de
acceso al crdito. En 1972 se crea el Centro Brasileo de Asistencia Gerencial a la Pequea
Empresa (CEBRAE), el cual cuenta contaba en un consejo administrativo con presencia de las
autoridades de FIPIME y otras instituciones de desarrollo econmico. Esta institucin formaba
parte del Ministerio de Planificacin de Brasil. En los aos siguientes esta institucin creci y no se
dio abasto para cubrir sus operaciones. A finales de la dcada de los 70s se contaba con ms de
1,200 consultores y ms de 70 programas, principalmente en temas de crdito, acceso a mercados y
tecnologa (SEBRAE, 2011).
Durante la dcada de los 80s esta institucin se fortalece polticamente y sirve como un
intermediario para resolver problemas existentes entre el sector pblico y el sector privado. No
obstante, a finales de esta dcada CEBRAE muestra una fuerte reduccin en su capacidad operativa
al momento que la planificacin se traslada al Ministerio de Industria y Comercio. Para entonces, se
redujo un 40% del staff de la institucin. Esta situacin deja un vaco institucional que se
complementa a finales de 1990 al momento de transformar CEBRAE en una nueva institucin. A
partir de entonces, la entidad responsable de la poltica del desarrollo de las MIPYME en Brasil es
el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE por sus siglas en
portugus). Esta institucin fue creada en 1990 por el poder ejecutivo, pero es administrado
por la iniciativa privada. Esta institucin es constituida como un servicio social autnomo, esto es
una sociedad sin fines de lucro que opera de forma conjunta con el sector privado, sin alguna
vinculacin de la estructura pblica federal (Sols & Angelelli, 2002).
Los objetivos que persigue la institucin son la promocin y fortalecimiento de los
emprendimientos y el aceleramiento de la formalizacin de la economa por medio del apoyo de
sectores pblico y privado a travs de programas de capacitacin, crdito e innovacin. Asimismo,
promueve sus objetivos a travs de la asociatividad comercial y rondas de negocios (SEBRAE,
2011).
En su poltica se destaca un componente social, compuesto de objetivos de creacin de empleo,
aumento del capital humano y la redistribucin del ingreso; un componente de internacionalizacin
de las MIPYMES, a travs de mayor productividad y competitividad internacional; y un
componente domstico, por medio de una atenuacin de fallas al mercado y del impulso de un
desarrollo regional.
La estructura organizacional de SEBRAE es una de las ms amplias respecto a las distintas
entidades estudiadas. El consejo directivo de Sebrae est conformado por un cuerpo colegiado de
ejecutivos de altos mandos y toman decisiones en asamblea sobre el uso de recursos, lineamientos
de polticas pblicas y prioridades en la aplicacin de estos recursos. Este consejo cuenta con trece
miembros, entre los cuales estn listadas las siguientes:

Asociacin Brasilea de Estado.

Asociacin Brasilea de Instituciones de Desarrollo Financiero.

Asociacin Nacional de Investigacin, Desarrollo e Ingeniera de Empresas.
Asociacin de Entidades Promotoras de Emprendimientos en Tecnologas Avanzadas.
Banco de Brasil.
Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social.
Confederacin de Asociaciones Comerciales y Empresariales de Brasil.
Caja Econmica Federal
Confederacin de Agricultura y Ganadera de Brasil
Confederacin de Comercio, Servicio y Turismo
Confederacin Nacional de Industria.
Financiera de Estudios y Proyectos.
Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior.

Cabe sealar que de este consejo una institucin es pblica y el resto son cmaras de instituciones
privadas. Por el modelo de gestin, tambin cuentan con un gabinete ejecutivo y un consejo fiscal
que permite mantener un control y una mejor gestin de la poltica de MIPYMES. A partir del
consejo, existen tres puestos claves: a) Presidencia Ejecutiva, que es el ente encargado de la
direccin de SEBRAE; b) Direccin de Administracin y Finanzas, que es el encargado de la
administracin de los fondos para el apoyo de las actividades de negocios; y c) Direccin Tcnica,
que se encarga de prestar los servicios empresariales. La estructura organizacional se muestra en la
figura a continuacin y se destaca la amplitud de la organizacin del Sebrae.

Ilustracin 5 estructura organizacional de Sebrae

Direccin
Financiera

Consejo
Directivo

Consejo Fiscal
Presidencia
Gabinete

Direccin
Tcnica

Acceso a
Financiamiento.

Gestin
contable.

Gestin del
personal.

Administracin.

Informtica.

Asesora
Jurdica

Asesora
Institucional

Polticas
Pblicas

Asesora
Internacional

Auditora

Mercadeo y
comunicacin

Acceso a
Mercados

Desarrollo
territorial

Industria

Capacitacin

Agronegocios

Comercio y
servicios

Individuo

Innovacin y
tecnologa

Fuente: Elaboracin propia a partir Sebrae (2011).

Los programas principales de Sebrae son los siguientes:

1. Capacitacin de redes. Este programa se ha basado en desarrollar redes verticales de
empresas o clusters productivos. El fin es aumentar la competitividad de las cadenas
productivas a travs de mejorar procesos e insertarlos en los mercados internacionales. Sus

acciones estn orientadas a realizar diagnsticos, entrenamientos, consultora, promocin

comercial, asociacin e inteligencia competitiva.
2. Fondo de Aval. A travs de este fondo se ofrece acceso a crdito a las pequeas y
medianas empresas. Estos fondos estn destinados para desarrollar proyectos nuevos o
complementar los ya existentes en el mercado brasileo.
3. Microcrdito. Esta es otra modalidad de prstamos diferentes de los Fondos de Aval que
estn orientados a otorgar crditos a personas fsicas o jurdicas clasificadas como
microempresarios y cuenta con instrumentos de gestin orientados en este rol.
4. Programas de apoyo tecnolgico. Estos programas estn encargados de ofrecer acceso a
conocimientos a los empresarios existentes a lo largo del pas por medio de consultoras. La
ejecucin de estos programas se da a travs de universidades, centros de investigacin,
escuelas tcnicas y fundaciones.
Adems de estos programas, Sebrae tambin ofrece los siguientes servicios de desarrollo
empresarial, desarrollo territorial o acceso a mercados:

Conjunto de cursos cuyo objetivo es el desarrollo de competencias para apertura y gestin

de pequeos negocios utilizando distintos medios, incluso educacin a distancia.

Identificar fortalezas y vocacin econmica de distintos territorios, a manera de preparar

una estrategia de desarrollo local, que contribuya a que la regin sea ms productiva. Es
aplicado a los territorios ms grandes, como en las pequeas comunidades.

Ofrece informacin sobre las estrategias y conocimiento de los mercados, ventas, canales
de distribucin, productos de consumo y consejos para mejorar.

Costa Rica
En Costa Rica la institucin encargada de dictar la Poltica de MIPYMES es la Direccin General
de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa (DIGEPYME). Esta direccin tiene como misin el
fortalecimiento y sostenible de las PYME costarricenses mediante diferentes proyectos y programas
de apoyo. Adems, es su misin tambin se establece que brinda informacin de calidad para
mejorar el funcionamiento de los sectores de comercio y servicios (DIGEPYME, 2011).
Esta direccin toma lugar a travs de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeas y Medianas
Empresas en 1990. El objeto de la ley es ofrecer un marco normativo para generar un sistema que
permita el desarrollo de las MIPYMES. Segn esta ley, sus objetivos especficos son los siguientes:
1. Fomentar el desarrollo de las MIPYMES para la generacin de empleo, la democratizacin
econmica, el desarrollo regional, los encadenamientos productivos, el aprovechamiento de
los pequeos capitales y elevar la capacidad empresarial de los costarricenses.

2. Establecer un rector institucional para el apoyo de las MIPYMES.

3. Promover el establecimiento de apoyo a las MIPYMES, tal como se otorgan a estas
empresas en otros pases.
4. Fomentar la competitividad en los mercados.
5. Facilitar el acceso a mercados de bienes y servicios.
Institucionalmente la DIGEPYME opera como una direccin dentro del Ministerio de Economa,
Industria y Comercio. Sus reas de trabajo son las siguientes: comercializacin, capacitacin,
asistencia tcnica, financiamiento, informacin, desarrollo sostenible, innovacin tecnolgica y
cooperacin internacional (DIGEPYME, 2011).
Es importante destacar que segn la Ley 8262, las empresas que se veran beneficiadas a travs de
los programas de DIGEPYME son aquellas que satisfagan dos de tres requisitos: pago a cargas
sociales, cumplimiento de obligaciones tributarias y el cumplimiento de las obligaciones laborales.
Esta caracterstica permite no slo una facilitacin del desarrollo de las MIPYMES, sino que
garantiza su formalizacin desde un inicio.

Ilustracin 6 estructura organizacional de la direccin de Desarrollo Empresarial

Consejo Asesor Mixto

Gestin Estratgica

DIGEPYME
Desarrollo Productivo
Empresarial

Fuente: Elaboracin propia a partir DIGEPYME (2011).

En cuanto a la estructura organizacin de la direccin, existen dos departamentos operativos:

gestin estratgica y departamento productivo empresarial. El segundo es el encargado de aplicar
los servicios de apoyo empresarial a las MIPYMES. Adems de esta entidad operativa, se cuenta
con un rgano consultivo que es el encargado de dictar la poltica. Este es el Consejo Asesor Mixto
de la Pequea y Mediana Empresa y asesora al Ministerio de Economa, Industria y Comercio y se
integra por los siguientes representantes:

El Ministro de Economa, Industria y Comercio, quin lo preside y lo suple, en su ausencia,

el Viceministro.
El Ministro de Comercio Exterior y lo suple, en ausencia, el Viceministro.
El Ministro de Ciencia y Tecnologa y lo suple, en ausencia, el Viceministro.
El Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje.
El Gerente General de la Promotora del Comercio Exterior.
El Presidente del Consejo Nacional de Rectores.
El Gerente del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
Dos representantes designados por la Unin Costarricense de Cmaras y Asociaciones de la
Empresa Privada.
Un Representante de Organizaciones Empresariales Privadas vinculadas al desarrollo y la
promocin de las MIPYMES.

Esta configuracin permite que las polticas que se adopten y su supervisin sean complementadas
con los responsables de dictar las polticas pblicas en otras instituciones que estn relacionadas con
el desarrollo de las MIPYMES de forma directa o indirecta. Adems, el hecho que sean los ms
altos mandos de estas instituciones permite que exista una responsabilidad mayor en la ejecucin de
esta poltica pblica. Este consejo tiene la funcin de analizar el entorno econmico, poltico y
social; contribuir al Ministerio de Economa, Industria y Comercio a desarrollar las polticas de
MIPYMES; dar seguimiento al diagnstico sobre los programas dirigidos a las MIPYMES y su
evaluacin; velar por la cooperacin activa entre los sectores privados y pblicos; y evaluar la
aplicacin de las polticas.
Los recursos de la direccin se incluyen en un fondo especial que se destina para: a) conceder
avales o garantas a las MIPYMES para desarrollar sus actividades, b) conceder crditos, c)
transferir recursos a entidades pblicas para apoyar proyectos de MIPYMES. Esto hace que la
Direccin no slo sea la responsable de establecer la poltica pblica, sino tambin de su gestin.
Por otra parte, las fuentes del fondo son las siguientes: 1) aporte patronal del Banco Popular; 2)
aporte de los Bancos de Estado; 3) Donaciones de personas; 4) entidades pblicas o privadas,
nacionales o internacionales. Adems, cuando el fondo carezca de un nivel patrimonial mnimo,
entonces el Banco Popular suspender sus contribuciones hasta alcanzar los niveles establecidos en
la ley.
Nicaragua
En Nicaragua el Instituto de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa (INPYME) es la institucin
encargada de dictar las polticas de desarrollo a las MIPYMES y de ejecutar e implementar
programas. Institucionalmente, esta organizacin forma parte del Ministerio de Fomento, Industria
y Comercio (MIFIC). No obstante, este Instituto es una entidad descentralizada y cuenta con
autonoma funcional, tcnica y administrativa. Adems, cuenta con patrimonio propio y personera
jurdica (Sols & Angelelli, 2002).
INPYME funciona como una institucin de tercer piso, promoviendo la creacin de instituciones
que brinden apoyo a las empresas. Por ello, sus objetivos son los siguientes:

Conformar centros especializados en el desarrollo empresarial, financieros y no financieros.

Divulgar y difundir tecnologas nuevas y limpias.

Capacitacin del recurso humano.
Transferir metodologas.

Adems, tiene por objetivo apoyar a las instituciones de primer piso a travs de transferir
metodologas e instrumentos de desarrollo empresarial a los prestadores de servicios a las
MIPYMES. Para cumplir sus objetivos, INPYME cuenta con los siguientes programas y
actividades:

Incubadoras de empresas.
Expansin de servicios financieros en reas rurales.
Conformacin de redes de MIPYMES.
Eventos especializados.
Ferias internacionales y de microempresas.
Ferias departamentales.
Capacitacin.

La estructura organizacional del INPYME se describe en la siguiente ilustracin. Es importante

destacar que cuenta con una divisin de planificacin y proyectos que es distinta de la direccin de
desarrollo empresarial o la divisin administrativa financiera. Esto les permite dar una mejor
planificacin de proyectos que iniciarn por iniciativa propia o proyectos que estn apoyando las
instituciones multilaterales. Por otra parte, en la misma divisin de planificacin y proyectos existe
una oficina de monitoreo y seguimiento que permite supervisar y evaluar los proyectos que se
gestionan en las otras reas. Se destaca la amplitud de la estructura organizacional, ya que existen
unidades de apoyo que incluyen grupos minoritarios como la juventud y el gnero y se cuenta con
una unidad de gestin ambiental que apoya al director ejecutivo. Por otra parte, tambin se tiene
presenta en las siguientes 17 localidades en todo el pas (INPYME, 2011):

Ilustracin 7 estructura organizacional de la direccin de Desarrollo Empresarial

Divisin Administrativa
Financiera
Divisin de planificacin
y proyectos
Consejo Directivo

Director Ejecutivo
Direccin de desarrollo
empresarial
Direccin de
comercializacin

Fuente: Elaboracin propia a partir INPYME (2011).

La estructura organizacional de INPYME es muy amplia y esto tiene una ventaja de atender
distintos sectores en el pas. Principalmente, se contempla las demandas de grupos minoritarios y se
cuenta con presencia institucional en distintas regiones de Nicaragua. Esta capacidad de
descentralizacin es posible por la capacidad que tiene INPYME al ser una institucin autnoma en
su funcionamiento. Por otra parte, este tipo de estructuras pueden crear tensiones administrativas si
se carecen de un mandato y objetivos claros y si no existen los recursos humanos y financieros para
operar efectivamente.

Anlisis comparativo
Una vez descrita la institucionalidad que dicta, coordina, ejecuta y evala la poltica de MIPYMES
en los pases analizados se realiza una descripcin de los resultados encontrados. Se analiza
principalmente algunos aspectos coincidentes entre instituciones y algunas diferencias importantes
entre cada uno de ellos.
Para fcil comprensin, los resultados se muestran en la tabla comparativa a continuacin. En esta
tabla se resume el esquema de implementacin de la poltica. Bajo esta categora se describe si las
intervenciones son directas, a travs de la instancia pblica, o si existen diferentes entidades que
coordinan, ejecutan y supervisan su accin. Adems, se detallan los canales de participacin pblico
privada, considerando que es importante el papel que juegan las alianzas entre privados y el sector
pblico, ya que el primero es el que conoce mejor su trabajo y las redes en que opera, mientras el
segundo el que dicta la poltica pblica. La tabla tambin ilustra el mecanismo de coordinacin
institucional, ya que muchos de los problemas y desafos que afrontan las MIPYMES se dan por
que existen vacos formales al realizar actividades econmicas, duplicidad de funciones entre
instituciones o mltiples trmites entre entidades que encarecen el proceso econmico de estos
negocios. Finalmente, la descentralizacin operativa es el ltimo factor que se mide y ste explica
los mecanismos en los cuales las entidades que dictan y ejecutan poltica llegan a las reas ms
lejanas del pas y su mecanismo de implementacin.

Tabla 4 Anlisis comparativo entre las instituciones analizadas

Pas

Esquema de
implementacin

Participacin
pblico-privada

Esquema de tres
pisos.

Esquema de tres
unidades estratgicas:
Articulacin, soporte
y actuacin.

Chile

Brasil

Coordinacin
institucional

Descentralizacin
operativa

Creado y
administrado por el
sector privado, con
representatividad de
sectores privados en
su ejecucin.

Coordinacin directa
a travs de un
consejo con
representacin de
altos mandos del
sector pblico.

A travs de programas
estratgicos altamente
fortalecidos y con
presencia regional.

Creado por el sector

pblico, administrado
por el sector privado.

Coordinacin directa
a travs del consejo
con mayor balance de
representantes del
sector privado.

Articulacin a travs
de distintas cmaras y
confederaciones
privadas que cuentan
con presencia en las
distintas regiones de

Brasil.

Colombia

Nicaragua

Costa Rica

Diferencia clara entre

entidades
coordinadoras y
ejecutoras a travs
del sistema de
promocin de
MIPYMES.

Coordinacin pblica
e implementacin a
travs de
organizaciones
privadas.

Fuerte coordinacin
privada a travs del
sistema de
promocin de
MIPYMES.

Implementacin por
medio del sistema de
promocin de
MIPYMES a travs de
organizaciones
privadas.

Implementacin
directa a travs de
unidades
descentralizadas.

Sector pblico
coordina y articula la
poltica pblica a
travs de consultores
privados.

Instituto autnomo
coordinando a travs
de unidades locales.

Establecimiento de 17
unidades
descentralizadas a
travs de las cuales
coordina e implementa
la poltica pblica.

Coordinacin e
implementacin a
travs de
DIGEPYME.

Participacin de
entidades pblico
privadas a travs de
la implementacin de
programas de apoyo
empresarial y de
aportes financieros.

Coordinacin a
travs de un consejo
asesor mixto con
presencia del sector
pblico
principalmente.

Opera a travs de
programas especficos
en distinta

Los principales puntos comunes entre aquellas instituciones que han logrado alcanzar de mejor
forma sus objetivos responden a tres factores:

Mantener una clara distincin entre las entidades que dictan la poltica pblica y los que
ejecutan;
Una alianza estratgica entre el sector privado y el sector pblico;
Una fuerte coordinacin institucional entre distintas instituciones pblicas al ms alto nivel.

Adems, las instituciones que han tenido alto xito a nivel nacional, tales como Chile o Brasil,
cuentan con una descentralizacin pblica a travs de unidades ejecutoras privadas, por medio de
consultores o servicios de apoyo empresarial independientes. No obstante, para resolver fallas de
mercado, en trminos de informacin respecto a los prestatarios de los servicios de apoyo
empresarial, es importante contar con mecanismos de evaluacin y calificacin para las MIPYMES.

Propuesta de Fortalecimiento institucional para Guatemala

Uno de los principales problemas en Guatemala es la creacin de empleos formales. Esto responde
tanto a la debilidad institucional que elimina la creacin de nuevos negocios y de su crecimiento
(UFM, 2010), como de las capacidades internas de los actores que cuentan con bajos niveles de
capacidad para elevar su productividad, insertarse a cadenas de valor y crear ms empleo. Ms aun,
Guatemala, siendo un pas caracterizado por una alta concentracin de poblacin joven y con alto
crecimiento poblacional, es necesario crear polticas que fortalezcan las condiciones para la
creacin de empleos (CIEN,2010). La poltica de las MIPYMES debera buscar fortalecer el
entorno y prestar servicios de apoyo directo para aumentar el nmero de plazas de trabajo formales.
A continuacin se presenta una propuesta de fortalecimiento institucional para el apoyo a las
MIPYMES teniendo como objetivo principal la generacin de plazas de empleo formal duraderas
en el pas.

Objetivo de la poltica pblica: creacin de empleo a travs de las PYMES

Es imprescindible identificar el potencial que abarca actualmente el sector de las MIPYMES para
atender el objetivo de la poltica pblica que es elevar el nmero de puestos de trabajo formales de
duracin creados en el pas. Con base a los datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
(ENCOVI) 2006, se observa que cerca del 87% de los trabajadores del pas estn en el sector de las
MIPYMES, y las microempresas4 conforman la principal fuente de empleo del pas.
Esta tendencia se observa desde la ENCOVI de 2000, donde las microempresas ocupaban a 3.1
millones de trabajadores, equivalente al 71% del total de la PEA. Para 2006, la tendencia se acenta
y el porcentaje sube a 77%, abarcando cerca de 4.2 millones de trabajadores; lo que significa un
crecimiento de aproximadamente 6% anual de trabajadores que son empleados por microempresas
entre esos aos. Para los mismos aos, la mano de obra empleada en las empresas de 11 a 30
trabajadores aument cerca del 2% anual, mientras que para el resto no hubo mayor cambio,
exceptuando las empresas de 101 o ms, cuya cantidad de personas empleadas aument en
promedio 10 % anual.

Tabla 5: nmero de empleados segn tamao de empresa

(Clasificada segn tramo de personal ocupado)
Personal Ocupado
1 Personas
de 2 a 5
de 6 a 10
de 11 a 30
de 31 a 50
51 a 100
101 o ms
Total

ENCOVI 2000
(En Miles)
992.1
1,685.60
415.4
351.7
123.2
103.1
395.7
4,066.90

(%)

ENCOVI 2006
(En Miles)

24
41
10
9
3
3
10
100

1,127.80
2,586.10
500.6
391.3
127.6
92.6
639
5,464.80

(%)
21
47
9
7
2
2
12
100

Fuente: Elaboracin propia a partir de Segovia (2003) y ENCOVI (2006).

Nota: Para la ENCOVI 2006, el rango superior de personal ocupado es
de 97 o ms, no de 101 o ms como en ENCOVI 2000.

Utilizando como definicin de micro empresas aquellas que contratan cinco trabajadores o menos.

Si utilizamos como fuente de anlisis la ltima encuesta de empleo (ENEI 2010), los resultados son
muy consistentes con los arrojados por la ENCOVI, y confirma la importancia que el sector
MIPYME tiene como fuente generadora de empleos e ingresos para los trabajadores guatemaltecos.
De acuerdo a esta encuesta, las MIPYMES ocupan a cerca del 80% de la PEA durante el 2010. De
acuerdo a la ENEI 2010, el 68% de los trabajadores estaban ocupados por una Microempresa y
perciban ingresos medios equivalentes a Q1,268, es decir en niveles por debajo del salario mnimo
legal. Por su parte, un 11% de la PEA que est ocupada por pequeas empresas y Medianas
empresas (7% y 4% respectivamente), reportan ingresos medios por arriba del salario mnimo legal
(Ver Tabla No.4)

Tabla 6: Distribucin de Ocupados e Ingresos por Tamao de Empresas

Ocupados
Ingresos
Ocupados
( % de la PEA) Mensuales medios
Microempresa
3,122,977
68
Q1,268
Pequea Empresa
306,053
7
Q2,210
Mediana Empresa
199,858
4
Q2,192
Fuente: ENEI 2010

Los datos anteriores nos llevan a concluir que el sector de las MIPYMES, principalmente las
Microempresas, es la primera fuente de empleos en el pas, evidenciado a su vez un alto ndice de
autoempleo e informalidad en la economa, lo que nuevamente representa un reto grande de
poltica, en cuanto a la necedad de mejorar la calidad de empleo en Guatemala.
Esta situacin termina generando dos tipos de mercado en la economa. Un mercado con
capacidades de crecimiento econmico, introduccin de tecnologa y mejores condiciones laborales;
y, otro, de sobrevivencia. Ante la incapacidad de las empresas de ser competitivas, y de los
trabajadores por lograr puestos altamente productivos, tanto empresarios como trabajadores se ven
en la necesidad de acudir a actividades de baja rentabilidad y de bajos salarios: la economa
informal. En Maul et al (2005) se aprecia dicha diferencia, a partir de la diferenciacin entre la
economa formal y la economa informal. Se menciona que a nivel agregado, la economa formal es
ms de 5 veces ms productiva que la economa informal. Vindolo a nivel de ingresos de las
personas, el formal gana, en promedio 2.6 veces ms que el informal.
Por ltimo, la poltica del desarrollo de las MIPYMES no debe estar orientada nicamente a la
creacin de empleos, sino de aquellos que son formales y de alta duracin. De esta forma, se debe
apostar a fortalecer y hacer crecer a la empresa pequea y mediana para reducir la cantidad de
trabajadores en las microempresas a travs de la creacin de mejores puestos de trabajo. Hoy en da,
segn la ltima encuesta de empleo e ingresos (2010) alrededor de un 30% de los ocupados estaran
dispuestos a cambiar de trabajo, esto equivale a un total de 1.6 millones de Guatemaltecos. La
poltica debe generar una solucin real y de calidad para estos trabajadores fortaleciendo las
Pequeas y medianas empresas. Por ende, de ahora en adelante se discutir una poltica de PYMES,
contemplando que directamente afectar el desempeo de las microempresas a travs de la creacin
de las condiciones para crecer un negocio y la generacin de empleos.

Factores relevantes para una poltica de desarrollo de la PYMES

En Guatemala ha existido un avance importante desde la creacin del Viceministerio de las
MIPYMES hasta la implementacin de servicios de apoyo empresarial que se han estado dando.

Por otra parte, el viceministerio cuenta con una Poltica Nacional para el Desarrollo de las Micro,
Pequeas y Medianas Empresas (2006) que plantea acciones para una mejor coordinacin del
sector. No obstante esta poltica se ha implementado parcialmente, el viceministerio ha logrado
avanzar por medio de la suscripcin de programas con instituciones multilaterales que proveen de
recursos para operar y cuentan con metas claras y medibles para ejecutar.
La mayor debilidad que existe para que el viceministerio adopte la poltica nacional radica en la
dbil capacidad institucional. Recientemente el BID elabor un diagnstico de las capacidades
institucionales para el desarrollo de polticas de fomento a las MIPYMES en Latinoamrica
(Angelelli, Moudry, & Llisterri, 2007) en el cual se evalan los siguientes puntos:
1. Estabilidad institucional. Este factor mide la estabilidad de una institucin pblica en el
tiempo y en el proceso de desarrollo de las MIPYMES. Se califica a travs de cinco variables:
evolucin del presupuesto anual, evolucin del nmero de empleados, estabilidad del personal
clave, implementacin de un plan estratgico y ejecucin de un plan de trabajo anual.
2. Atencin a problemas reales de las MIPYMES. Este factor mide la relevancia de las acciones
de la institucin para los problemas de las MIPYMES. Cabe destacar que muchas instituciones
cuentan con mucha amplitud de programas, pero no tienen cobertura o no cuentan con
capacidad de impacto a nivel nacional. Por ello, este indicador mide la eficiencia de las
instituciones para atender los problemas relevantes de las PYMES. Las variables que mide son
las siguientes: los temas que abarcan los programas de apoyo, el territorio geogrfico cubierto y
los servicios por medio de internet.
3. Coordinacin interinstitucional. Este factor mide el grado de coordinacin que existe a travs
de la institucin analizada con otras instituciones relevantes para el desarrollo de las PYMES.
La coordinacin es importante, ya que muchas entidades ofrecen diversos servicios y al actuar
de forma independiente se desaprovechan economas de escala, se genera duplicidad de
funciones o se desatienden problemas reales que afrontan las MIPYMES.
4. Aprendizaje institucional. Este indicador permite medir qu tanta informacin incorpora la
institucin analizada a travs del tiempo. En otras palabras, este factor mide la capacidad que
tienen las instituciones de estar alerta de sus resultados, aprender y mejorar sus actividades.
Para calificar estos cuatro factores el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) gener un ndice
comparativo a nivel internacional. Guatemala calific mal en las categoras de aprendizaje y
estabilidad institucional. En el primer caso, no obtuvo ningn punto positivo. Lo cual indica que la
institucin carece de los mecanismos para aprender y mejorar de sus acciones. Segundo, en cuanto a
la estabilidad institucional Guatemala obtuvo un 60% de la calificacin mxima en Latinoamrica.
Los resultados negativos en torno a la capacidad institucional se explican a travs de una mala
calificacin en la evolucin del presupuesto y en la ejecucin del plan de trabajo anual. Por
ejemplo, en el 2011 existi un recorte presupuestario para el MINECO y fue el Viceministerio de
las MIPYMES el que sufri mayormente el recorte de ingresos. Por otra parte, el viceministerio
tambin obtuvo una calificacin negativa en cuanto a los programas de apoyo institucional. Esto se
debe a que cuenta con programas de apoyo a las MIPYMES pero no tiene una capacidad de generar
un impacto a nivel nacional (Angelelli, Moudry, & Llisterri, 2007).
Estos factores estn relacionados, ya que sin recursos financieros difcilmente se puede lograr la
ejecucin de actividades y programas. Esto genera una baja capacidad de impacto en la actividad
econmica que se realiza a travs de los programas que ofrece el viceministerio de las MIPYMES.

Adems, con bajos grados de ejecucin tambin se carecen de mecanismos de aprendizaje

institucional.
El estudio del BID (2007) calific tambin el tipo de programas que se estn implementando a
travs de la institucin que dicta la poltica de MIPYMES, para evaluar el tipo de actividades que se
estn ejecutando. Las nueve reas evaluadas son las siguientes: financiamiento, innovacin y
tecnologa, servicios de desarrollo empresarial, vnculos empresariales, entorno empresarial,
desarrollo empresarial, exportaciones y capacidades institucionales. Guatemala cont con
programas en cuatro de las nueve reas implementadas, los cuales son: financiamiento, innovacin
y tecnologa, servicios de desarrollo empresarial y capacidades institucionales. Se cubre nicamente
el 44% de los programas identificados que implementan los mejores pases de Latinoamrica, tales
como Brasil o Chile. Sin embargo, no cuenta con el resto de actividades que estn orientadas a
mejorar el entorno en el cual se desarrollan los negocios o que estn orientados a un
aprovechamiento de cadenas de mayor valor.
La baja cobertura de actividades en Guatemala tambin responde a la baja capacidad institucional
que cuenta el Viceministerio. Por ello es importante realizar una propuesta de reforma que eleve la
capacidad institucional para generar un impacto en el desarrollo de la actividad econmica a travs
de las PYMES. Para ello se propondrn las siguientes estrategias:

En el corto plazo fortalecer el VM para alcanzar un mayor impacto de sus acciones a travs del
establecimiento de un sistema de tres pisos, tal como lo hacen las instituciones que mejores
resultados han generado en el tema en Latinoamrica.

En el largo plazo se sugiere el establecimiento de un instituto que est orientado al desarrollo de

la oferta productiva, el acceso a mercados y el comercio inversin, dentro del cual se gestione,
coordine y articule la poltica de MIPYMES.

A continuacin se presentar la poltica de PYMES y luego se describir cada una de las estrategias
de institucionalidad para implementar las lneas de accin para el desarrollo de las PYMES en
Guatemala durante los prximos aos de gobierno.

Poltica Nacional para el Desarrollo de las PYMES

Implicaciones de una poltica para PYMES
El principal objetivo de la poltica del desarrollo de las PYMES consiste en crear plazas de empleo
formal de larga duracin. De esta forma, se atiende directamente a un potencial de 1.6 millones de
guatemaltecos que estn buscando empleo de forma indirecta en la economa y actualmente se
mantienen en un negocio de subsistencia. Asimismo, se busca fortalecer el sector de las PYMES,
para que crezca y, al mismo tiempo, reducir las microempresas de subsistencia.
La clave para el establecimiento de programas y acciones efectivos para el sector radica en la
integracin de empresas que hoy en da tienen caractersticas precarias (i.e. bajos niveles de
capitalizacin, reducido capital humano y produccin bsica) a sistemas productivos de alto valor y
desempeo. Pero esto requiere establecer acciones integrales en las reas claves descritas
anteriormente.
Para determinar si un programa de apoyo es efectivo se debe crear una mtrica para identificar el
impacto generado. En ltima instancia, las PYMES estn siendo una alternativa real a la falta de

empleo formal en el pas. Por otra parte, su crecimiento determina el beneficio econmico que
genera para el pas, en trmino de ms plazas laborales y ms ingresos. Por ende, una poltica de
PYMES debe hacer un nfasis importante en las variables de seguimiento que persigue. Para
determinar el impacto positivo general de la poltica se debe contemplar la evolucin de las
siguientes variables (OECD, 2011):

Nmero de empleos nuevos creados.

Produccin e ingresos generados.
Reduccin de pobreza.
Nmero de empresas y empleos formales existentes.
Cantidad de impuestos recaudados a travs de la nueva actividad formal creada.

El desempeo de las PYMES depende en parte del entorno o ambiente de negocios que las rodea.
Ambiente de negocios o entorno, se refiere a los factores externos a la empresa que en su conjunto
determinan los beneficios, costos y riesgos que condicionan la toma de decisin de los agentes y los
efectos de esas decisiones. Esta rea tiene cinco componentes importantes descritos a continuacin.
A .Coherencia en la poltica pblica. La falta de coherencia causa que existan tensiones entre las
acciones de distintas instituciones pblicas y esto imposibilite la actividad de las PYMES. Por
ejemplo, uno de los problemas identificados en las mesas de trabajo elaboradas indica que las
medianas empresas afrontan problemas por diferenciarse de las micro y pequeas, lo cual les
imposibilita encontrar programas y polticas que le brinden apoyo y beneficios directos. Por otra
parte, no cuentan con la escala y las ventajas que cuentan las empresas grandes. Por ende, muchas
veces las empresas medianas terminan estancndose, reducindose o extinguindose.
Adicionalmente, existe un vaco en la estrategia de comunicacin en la direccin de poltica, de
programas y de proyectos promovidos por el ejecutivo. En consecuencia, se dificulta para las
PYMES concebir con claridad el proceso de produccin formal. Por ende, muchas terminan
laborando en la informalidad.
B. Articulacin de la poltica entre gobierno y municipalidad. Existe un vaco institucional entre
la coordinacin entre el gobierno local y el ejecutivo. El CIEN (2006) encontr que las
municipalidades son las instituciones que ms cercanas se encuentran al trabajador informal y que
labora en empresas pequeas, mientras que el MINECO fue una de las instituciones ms alejadas de
su realidad. Esto describe el vaco institucional que existe entre el ente que dicta la poltica para las
PYMES y su formalizacin y aquella que est ms cercano de su actividad. Es necesario incorporar
el tema de la MIPYME y de nuevos emprendimientos como un aspecto central de estas iniciativas
de desarrollo productivo territorial. En concreto se deben desarrollar modelos donde la ayuda del
Gobierno Nacional y de la cooperacin internacional fortalezcan las capacidades y la
institucionalidad territorial. La apropiacin de la poltica se deber realizar a travs de alianzas entre
los entes nacionales y locales que impliquen un fortalecimiento institucional a nivel territorial y una
creciente autonoma. Una oportunidad que se puede aprovechar es trabajar junto al sistema de
consejos de desarrollo que tienen por objetivo organizar la administracin pblica a travs de una
coordinacin interinstitucional, pblica y privada. Dentro de las funciones de estos consejos se
encuentra apoyar las municipalidades, facilitar la organizacin de la poblacin, sistematizar la
descentralizacin pblica, entre otros. Este canal puede facilitar la articulacin de la poltica pblica
entre el gobierno y la municipalidad.
C. Condiciones de competencia interna. Segn el ltimo estudio de emprendimiento en
Guatemala (GEM, 2010), el ambiente de competencia interna en Guatemala es uno de los peores
calificados en el mundo y esto se debe a importantes barreras que existen para acceder a nuevos
mercados o crear nuevas actividades econmicas. Estas limitaciones se refieren al bajo nivel de

competencia que existe tanto en los proveedores de insumos y mercancas para las empresas, como
al nivel de los grandes compradores de las PYMES. Esta falta de competencia se refleja en dominio
del poder de negociacin por parte de los grandes compradores y distribuidores y es tambin
resultado de la limitada capacidad y poder de negociacin de las mismas PYMES, agravada por la
falta de una regulacin clara que promueva la competencia. Para superar esta limitacin, existen tres
tipos de medidas: a) apoyar a la ampliacin de los contactos de las empresas con proveedores y
clientes, a travs del fortalecimiento de sistemas de informacin, la promocin de redes
empresariales y mecanismos alternos de resolucin de conflictos; b) el desarrollo de la capacidad
de negociacin de los propietarios de la MIPYME a travs de SDE; c) establecer un marco
regulatorio efectivo que sea el rector de la libre competencia, eliminando barreras de entrada en el
mercado.
D. Regulacin, trmites y formalidad. Las dificultades para conocer y cumplir los requisitos del
Estado para operar econmicamente constituyen otro factor de importancia para el desempeo de
las PYMES. Ms aun, cuando uno de los objetivos es la generacin de empleo y se debe contratar
una mayor cantidad de personal formal. Este costo es elevado para las empresas ms pequeas. Los
trmites mencionados se refieren al cumplimiento de obligaciones de ndole tributario, laboral,
mercantil, municipal y estadstico, adems de otras obligaciones especficas a la actividad
econmica de la empresa.
E. Organizacin institucional para proveer servicios de apoyo empresarial. Uno de los vacos
que los empresarios perciben ms claramente es la falta de atencin integral en la solucin de los
problemas de su negocio. Segn el ltimo estudio de emprendimiento (GEM,2010), en Guatemala
no existen instancias nicas donde acudir a buscar y encontrar informacin para formalizar un
negocio o para acceder a servicios de apoyo empresarial. Esto genera un efecto negativo para una
MIPYME. Por ejemplo, con frecuencia, los nuevos negocios acuden a una entidad con uno o varios
requerimientos especficos y la respuesta que encuentran es un programa cuyos componentes no
necesariamente se ajustan a sus necesidades. Ms an, algunos de los componentes ofrecidos
pueden no ser del inters del empresario, mientras que otros componentes, que el empresario
requerira no estn incluidos en el programa. En consecuencia, el empresario no obtiene una
solucin a su problema, incurre en costos de tiempo y por tanto reduce su disposicin a buscar
ayuda nuevamente en estas entidades.
Principios Generales
Con base a modelos exitosos en el mbito internacional, hemos tomado algunos de los principios
que caracterizan las polticas y acciones, y definen el rol que cumplen, tanto el Gobierno y las
entidades del sector pblico, como el sector privado y la cooperacin externa. Se propone que estos
principios puedan ser la gua en la ejecucin y evaluacin de la poltica de apoyo a las MIPYMES
en Guatemala, buscando maximizar los recursos disponibles.

Racionalidad y optimizacin en la asignacin de recursos en los programas de mayor

potencialidad de xito e impacto en la poblacin objetivo. Para ello en todos los programas
MIPYME, se sugiere utilizar un criterio de retorno y de costo/beneficio como gua para la
asignacin, no slo en trminos financieros sino socio-econmicos. La formacin de
capacidades empresariales, la generacin de nuevos emprendimientos y la innovacin en
actividades con potencial es un elemento central.

Transparencia en la gestin institucional, como un factor clave para mejorar la eficiencia en la

asignacin y uso de los recursos, la lucha contra la corrupcin y la recuperacin de la

credibilidad en las instituciones nacionales, en lnea con lo establecido en la Ley de Acceso a la

Informacin.

Enfoque Sistmico e Integralidad. La poltica deber contener una dimensin de integralidad

para permitir concebir las necesidades de las MIPYMES, y la misma poltica, dentro de un
marco de desarrollo integral del pas. Asimismo, ser necesario que el enfoque sistmico impere
en todos los aspectos de la poltica, desde la coordinacin entre las distintas agencias
gubernamentales, hasta la complementacin entre los instrumentos.

Reconocimiento a la diferencia y flexibilidad en el diseo y aplicacin de los instrumentos de

atencin a las MIPYMES. Para garantizar la equidad de acceso a las oportunidades es necesario
adaptar la aplicacin de los programas e instrumentos a las caractersticas diferentes de las
personas empresarias y las empresas.

Fortalecimiento de las capacidades locales. El apoyo del sector pblico nacional y de la

cooperacin internacional al desarrollo de la MIPYME se incorporar al ordenamiento
territorial y su intervencin debe fortalecer y potenciar la institucionalidad territorial y las
capacidades de los actores pblicos y privados a nivel local. La priorizacin de cadenas
productivas a nivel local, se debern establecer teniendo en cuenta las potencialidades
resultantes de los Planes de Ordenamiento Territorial desarrolladas por SEGEPLAN, la base
productiva actual y las oportunidades que brinden los mercados.

Participacin ciudadana. Se sugiere fomentar la participacin de las organizaciones

empresariales y de la sociedad en el apoyo y validacin de los procesos de diseo,
implementacin y seguimiento de las polticas y programas a nivel central y territorial.

Objetivos estratgicos de la poltica de PYMES y reas claves

El objetivo principal de la poltica de MIPYMES es la generacin de empleo formal en la economa
en los prximos cuatro aos de gobierno. Se requieren como mnimo 150 mil plazas nuevas al ao
para detener el crecimiento de la economa informal y del subempleo en el pas. Por otra parte, se
requiere la creacin de ms de 3 millones de nuevos puestos para reducir el subempleo existente. En
base a esto, el objetivo debera ser la creacin de 450 mil empleos al ao para reducir el subempleo
en diez aos. La poltica de MIPYMES, ataca directamente a ms de 3.6 millones de guatemaltecos
que se encuentran en las microempresas y se veran beneficiados del crecimiento de los negocios
actuales y del fortalecimiento de las condiciones para la consolidacin y mejora de las PYMES.
Los objetivos estratgicos de la poltica pblica deben ser:
a) Crear plazas de trabajo formales y larga duracin.
b) Generar oportunidades para las PYMES en distintas regiones y en diferentes actividades.
c) Elevar la productividad de las PYMES para aprovechar las oportunidades de ampliacin de
mercados.
Estos objetivos no son contrarios a los que existen hoy en la poltica de PYMES. Para alcanzarlos,
se deben establecer estrategias especficos, tales como:

Mejorar el entorno de negocios.

Facilitar la transicin de PYMES hacia actividades de mayor valor agregado y rpido
crecimiento.
Elevar las condiciones para el aprovechamiento de oportunidades de negocios y mercados

Mejorar las capacidades de gestin y direccin empresarial.

Elevar las competencias de los servicios de apoyo empresarial.
Impulsar la cultura de emprendimiento, asociatividad e innovacin.
Mejorar la absorcin de nuevas tecnologas y procesos productivos

reas clave
Los objetivos especficos deben operar en reas estratgicas y claves para desarrollar la actividad de
PYMES. Por una parte, deben actuar en mejorar el entorno para su operacin y, por otra parte,
deben impulsar la productividad de aquellos que dirigen estos negocios. Esta poltica, debe
implementarse a travs de la implementacin de programas y actividades en ocho reas claves:
1. Fortalecer el marco institucional y el entorno empresarial. En esta rea se deber intervenir
directamente la debilidad de las instituciones de apoyo; la carencia de las polticas de apoyo al
sector; la falta de coordinacin entre instituciones; la dificultad de realizar trmites
administrativos; la variabilidad del marco institucional. Es importante destacar que desde un
viceministerio es difcil implementar acciones orientadas a fortalecer el marco institucional que
rige a las PYMES. Muchas de este fortalecimiento depende de la actuacin de otras
organizaciones fuera del MINECO, incluso podran abarcar entidades del sector privado. Por
ende, es importante contar con un marco institucional ms amplio que permita actuar de forma
coordinada entre organizaciones. El objetivo es generar un entorno empresarial favorable al
emprendimiento y el crecimiento de nuevos negocios.
2. Informacin, acceso y consolidacin de mercados. Esta rea clave busca ofrecer mecanismos
de informacin sobre productores, precios, calidades, servicios de apoyo empresarial y otras
piezas claves que permitan a las PYMES integrarse en distintos mercados y acceder a servicios
complementarios de mejor manera. El objetivo es reducir costos de transaccin, asimetras de
informacin y costos para ingresar a nuevos mercados.
3. Acceso a servicios de desarrollo empresarial. El viceministerio estara encargado de reducir
la escasez de la informacin sobre oferta y demanda de servicios de desarrollo empresarial y de
velar por la gil implementacin y el desarrollo de los mismos. Dentro del esquema de tres
pisos propuesto, caben instrumentos como ventanillas nicas, lo cual requiere de coordinacin
con el viceministerio de inversin y competencia que es el encargado de los principales
registros que rigen la actividad econmica en Guatemala.
4. Acceso a servicios financieros. Para ello se busca ampliar la base de agentes que ofrecen estos
servicios, promocionarlos y evaluar su funcionamiento para que logren un impacto en la gestin
de las PYMES. Hoy en da el Viceministerio ejecuta fideicomisos para brindar apoyo financiero
a estas empresas. En la propuesta, el Viceministerio sera la institucin encargada de articular la
poltica y evaluar sus resultados y el encargado de ejecutar sera una institucin que administre
el fideicomiso, y eventualmente impulsar la creacin de un banco de segundo piso.
5. Ampliacin de la base empresarial o poltica de emprendimiento. Esta rea clave busca
potenciar la capacidad de los guatemaltecos de iniciar negocios, hacerlos crecer y sostenerse a
lo largo del tiempo. Para ello, reconoce que el proceso empresarial se divide en diferentes fases
y esto requiere crear actividades y programas en las distintas etapas crticas.
6. Acceso a tecnologa, promocin de innovacin e impulso a la calidad. En esta rea se busca
potencializar el acceso de nuevas tecnologas a las PYMES. En la propuesta institucional
realizada, los prestadores de servicios de capacitacin en nuevas tecnologas, los proveedores

de estos servicios, as como las universidades, incubadoras y centros de apoyo a las PYMES se
encontrarn en el primer piso como oferentes de servicios de apoyo empresarial y su accin ser
facilitada y coordinada por las instituciones de segundo piso. Asimismo, se busca elevar la
calidad de la produccin actual de las PYMES. Su mejora es importante para que la produccin
local pueda acceder a nuevos mercados o puedan competir tanto en el mbito local como
internacional.
7. Cadenas de valor productivas y sistemas locales. El objetivo de esta rea es aprovechar el
sistema actual de las PYMES para encadenarlas a sistemas de valor ms grande para que las
permita generar ms ingresos. El xito de estos encadenamientos productivos depende de una
eficiente coordinacin entre instituciones privadas y pblicas. Adems, se contempla el hecho
que en los distintos mercados productivos existen sistemas locales que intervienen las acciones
de los productores y consumidores. Por ende, las polticas y acciones diseadas a mejorar las
cadenas de valor deben impulsar el desempeo de estos sistemas para generar crecimiento
inclusivo en las distintas reas geogrficas del pas.
A travs de intervenciones directas en estas ocho reas se puede lograr que le proceso de
produccin de las PYMES mejore y se alcancen los objetivos directos e indirectos propuestos. A
nivel conceptual se contempla este proceso a travs de la siguiente ilustracin. Por facilidad
conceptual se separ los mercados de inputs y de outputs de produccin para distinguir distintas
estrategias operativas de la poltica analizada. Se contempla que en el mercado de inputs se
demandan insumos de produccin, factores para producir y servicios empresariales y financieros.
Esto permite a la actividad empresarial generar un output o produccin a travs de PYMES,
empresas grandes y empresas internacionales. El hecho que se incluya el sector externo permite
contemplar esta poltica dentro de un contexto de apertura comercial, en el cual se compite tanto
con produccin local como produccin externa. Por ltimo, estos outputs se venden en mercados
locales y mercados internacionales.
El diagrama a continuacin muestra el anlisis conceptual del proceso de produccin de las PYMES
y destaca en rojo siete reas de intervencin directa dependiendo de la fase de produccin en la que
ms impacta. El monitoreo y supervisin es un rea transversal que permite evaluar la poltica a lo
largo de este proceso. Es importante que la poltica est consciente que las siete reas operativas son
integrales. De lo contrario, se puede limitar el esfuerzo institucional generando resultados ms
modestos del potencial que se puede alcanzar. Por ejemplo, si se realizan esfuerzos aislados de
encadenamiento productivo sin el acceso a financiamiento o tecnologa nicamente se podran
incorporar empresas que hayan superado barreras en este proceso. Por ende, es importante generar
actividades e intervenciones en cada rea de forma integral.

Ilustracin 8 reas de accin de la poltica pblica en el proceso empresarial

Inputs
Insumos

Materias primas,
bienes intermedios.

Factores de Produccin

Inversin, empleo,
tecnologa, tierra

Outputs
MIPYMES

Empresas
grandes

Empresas
internacionales

Acceso a
mercados
Ampliar
base
empresarial

Servicios

Financieros,
empresariales.

Acceso a
Financiamiento y
SDE

Marco
Institucional

Entorno
macroeconmico

Acceso a
tecnologa

Encadenamiento
productivo

Mercado
Consumidores locales

Consumidores
internacionales

Fortalecimiento
institucional

Fuente: Elaboracin propia de la Poltica para el Desarrollo de las PYMES (2006).

En la ilustracin anterior se puede observar cmo el proceso de realizar negocios por parte de las
PYMES debe ser intervenido de forma integral. Para ello, cabe sealar que la coordinacin entre
distintas instituciones pblicas y entre el sector privado es importante para implementar las acciones
que funcionen de forma concreta. Por ello, la institucionalidad que rige a las PYMES es clave y la
reforma institucional en el sector pblico para alcanzar este objetivo es imperativa para articular
esta poltica de forma eficiente. De esta manera, no slo se lograra ampliar el alcance de las
intervenciones pblicas, sino que se podra extender la base de beneficiarios.
Por ltimo, se destaca que la Poltica para el Desarrollo de las PYMES fue el ltimo tema analizado
en esta seccin y esto se debe a que actualmente existe una poltica que est orientada en buena
manera hacia las acciones que deberan tomarse y las buenas prcticas observadas en
Latinoamrica. No obstante, su implementacin es muy limitada por la institucionalidad a travs de
la cual se articula esta poltica. Por ende, las secciones anteriores contemplaron establecer la poltica
de las PYMES dentro de una poltica superior a nivel del pas e incorporarla dentro de su debido
marco institucional. Reconocer esta importancia y realizar una reforma institucional que asimile
esta situacin permitir una mejor ejecucin de acciones para el desarrollo empresarial en
Guatemala.

Institucionalidad para el desarrollo de las PYMES.

Las mejores prcticas de polticas e instrumentos para el desarrollo de las PYMES cuentan con las
siguientes caractersticas: a) una contra parte institucional que dicte polticas econmicas con
responsables al ms alto nivel y participacin del sector privado, b) recursos financieros mnimos
que generan la institucionalidad en el tiempo, c) recursos financieros propios que estn atados al
cumplimiento de las polticas pblicas gestionadas, d) mecanismos para coordinar distintas
instituciones pblicas. Al cumplir estas cuatro cualidades, la estabilidad es capaz de proveer
estabilidad y aprendizaje institucional, atender los problemas reales de las PYMES y generar una
coordinacin entre distintos actores claves. A continuacin se muestra un men de opciones para
establecer una institucionalidad para desarrollar e implementar la poltica de PYMES.

Opcin 1: Fortalecimiento del Viceministerio e introduccin de un esquema de tres

pisos para la ejecucin
Esta opcin es recomendable para implementarla en el corto plazo y consiste en reformar el
Viceministerio para el Desarrollo de las PYMES para constituirlo como un instancia que dicte y
articule la poltica pblica y establezca mecanismos para su seguimiento y su monitoreo,
descentralizando la ejecucin de programas de apoyo. Esta no es una propuesta totalmente nueva,
de hecho es parte de la Poltica Nacional para el Desarrollo de las Micro, Pequeas y Medianas
Empresas, pero nunca fue implementada en su totalidad; adems de ser un esquema vigente en la
mayora de pases estudiados.
Esta propuesta implicara crear una institucionalidad de tres pisos, en la cual se diferencie la entidad
que sea la encargada de la poltica pblica, separando claramente los roles de poltica y ejecucin.
En un segundo nivel, se coordinan las instituciones y administran recursos, y un ltimo nivel donde
se encuentran los prestatarios de servicios de apoyo a las PYMES. A continuacin se describen los
tres niveles con mayor detalle:

Nivel Asesor/Estratgico: Se propone transformar el actual Consejo Nacional de las

PYMES para permitir participacin de actores pblicos relacionados al desarrollo del
sector, as como la participacin de privados que tengan relacin con el desarrollo delas
PYMES, ambos al ms alto nivel. Se sugiere que este consejo sea presidido por el Ministro
de Economa, quien podr delegar en el Viceministro de las PYMES.
Las funciones de este Consejo sern evaluar el cumplimiento de las polticas y aprobar los
planes operativos anuales, sin involucrarse directamente en la operatividad. Asimismo, este
Consejo debe velar por la articulacin y coordinacin de acciones de otros entes pblicos,
pasa asegurar la coherencia en las acciones de apoyo al sector.
Es deseable que las personas provenientes del sector privado que participen en el Consejo
no estn involucradas o participen para ofrecer servicios en el segundo o primer piso. De lo
contrario, se puede generar un incentivo desalineado en el que el que asesora y apoya a
coordinar la poltica pblica es juez y parte de las acciones pblicas.

Tercer piso: En esta propuesta se refuerza la actuacin del Viceministerio como ente
articulador, financiador, regulador y rector de las polticas y programas de apoyo. En este
nivel, se disean las estrategias, se asignan recursos, se establecen regulaciones, se provee
informacin, se establecen mecanismos para garantizar la transparencia del gasto pblico,
establecer indicadores para monitoreo de las obras pblicas y generar canales para el
aprendizaje institucional.

Segundo piso: en el segundo piso se cuenta con una serie de instituciones facilitadoras e
intermediarias de servicios financieros y de desarrollo empresarial. Estos son los que
constituyen el puente entre la poltica pblica (tercer piso) y las intervenciones (primer
piso). Las funciones de este nivel es administrar y ejecutar programas, proveer informacin
de PYMES, calificar los servicios, control de calidad y evaluar los resultados obtenidos.
Se propone reformar los fideicomisos y programas que hoy en da existen para crear
programas sostenibles en el tiempo que tengan la autoridad e institucionalidad para operar
en el segundo piso bajo la coordinacin y evaluacin del Viceministerio de la MIPYME.
La figura institucional para implementar la poltica pblica en el segundo nivel es por
medio de ventanillas operativas, que trabajan para centralizar operaciones, realizar

diagnsticos a empresas, ofrecer informacin relevante para las PYMES y prestar sus
servicios. Estas ventanillas deben de estar descentralizadas y especializadas a perseguir
funciones especficas y a cumplir objetivos y mandatos concretos.
Las ventanillas las constituyen instituciones intermediarias o facilitadoras, pblicas o
privadas, de servicios de desarrollo empresarial o financieras. Ejemplo de estas son las
cmaras, asociaciones, instituciones de capacitacin, entre otras; que son organizaciones
sin fines de lucro y generalmente del sector privado (aunque en algn momento y para
ciertos fines pueden ser mixtas o pblicas).

Primer piso: en este nivel se encuentran los oferentes de servicios de desarrollo

empresarial y las empresas. En este nivel se encuentran tanto las empresas consultoras,
fundaciones, ONG, asociaciones, bancos, cooperativas, entre otros. La accin de estas
instituciones dependern de la poltica dictada por el Viceministerio y la coordinacin de
las instituciones que se encuentran en el segundo piso.

De esta forma, el Viceministerio como ente de poltica estar separado de las actividades de
ejecucin e intermediacin, de forma explcita, concentrando su labor en dictar las lneas
estratgicas, coordinar interinstitucionalmente las lneas de accin (especialmente dentro del sector
pblico y con apoyo del Consejo), captar recursos para financiar programas y evaluar los
resultados.
Existen responsabilidades entre las instituciones de primer, segundo y tercer nivel. Por un lado, la
institucin responsable del tercer piso que dicta la poltica, tambin es el encargado de realizar
manuales de operacin y apoyar las instituciones de segundo piso con capacitaciones y programas
de apoyo operativo. Por otro lado, las instituciones de segundo piso tienen una labor importante en
identificar la oferta de servicios de apoyo empresarial, calificarlos, coordinarlos para operar y
certificarlos; adems de ofrecer informacin a las PYMES para que ingresen a los programas
existentes apropiados y promocionar sus actividades.
Asimismo, existe una coordinacin directa entre las ventanillas operativas en el segundo nivel, la
oferta de servicios empresariales y las empresas que se encuentren en el primer piso. Por una parte,
las instituciones en el segundo piso administran recursos, resuelven problemas de fallas de
informacin y ofrecen diagnstico a las PYMES. Por otra parte, los consultores y la oferta de
servicios de apoyo empresarial se acercan a estas ventanillas para calificarse y promocionarse
internamente.
En la prctica, el viceministerio en el tercer nivel ejerce una funcin estratgica licitando operacin
y exclusividad de trabajo para las ventanillas operativas en el segundo nivel. Para ello, debe
fortalecerse internamente e introducir sistemas que le permitan el manejo eficiente del mismo.
Debido a la escala de operacin, se recomienda realizar licitaciones en las cuales se permita que una
ventanilla o intermediaria en el segundo piso, siga administrando bajo la misma entidad recursos
ms all de un ano, si cumple con metas concretas. En trminos generales, la evaluacin debe ser
externa y se deben contemplar indicadores especficos y concretos tales como nmeros de empleos
generados, negocios que recibieron servicios empresariales, tasa de descontinuacin de negocios,
tasa de crecimiento de negocios, recaudacin tributaria en la localidad, entre otros a evaluar. Esta
facilidad permite que existan incentivos alineados entre los prestatarios de los servicios y la
instancia responsable de coordinar la poltica pblica en el tercer nivel. Por ltimo, deben generarse
garantas para transparentar la recaudacin y el uso de los recursos. La ilustracin a continuacin
muestra los distintos niveles de operacin de la poltica pblica.

Ilustracin 9 Funciones de cada nivel de operacin

Tercer
piso
Segundo
piso
Primer
piso

Poltica de MIPYMES
Estrategia
Seguimiento y evaluacin
Licitar proyectos

Ventanillas:
Descentralizadas
Especializadas
Administra
Califica servicios
Fallas de informacin
Diagnstico
Oferta de servicios de
desarrollo empresarial y
financiero

El xito de esta poltica se basa en el desarrollo del tercer y segundo piso. Por una parte, es
importante contar con una institucin que legtimamente dicte polticas que trasciendan para el
desarrollo de las PYMES y logre coordinar con distintos actores de poltica pblica. Esta entidad
debera es el viceministerio fortalecido y con el apoyo del Consejo. Por otra parte, se debe contar
con extensos programas en el segundo piso que sean slidos, con capacidades tcnicas y con
estabilidad institucional, para ejecutar las acciones que sean contempladas en la poltica pblica.
Un riesgo manejable en este tipo de esquemas es la posibilidad de invisibilizar el rol que tiene el
Viceministerio en el apoyo a las PYMES, al no ser este el ejecutor directo de los programas de
apoyo de los SDE. Para evitarlo se recomienda una estrategia que incluya una fuerte actividad de
posicionamiento de las instituciones pblicas que coordinan y financian los SED.
Otra estrategia importante es generar mecanismos que generen la transparencia en la adjudicacin
de las licitaciones para gestionar los proyectos pblicos, para garantizar el impacto y para reducir la
invisibilidad del sector pblico.
Los principales riesgos de esta poltica pblica estn en la ausencia de programas de eficiente
ejecucin o en una baja articulacin de la poltica pblica por parte del Viceministerio. Por una
parte, si se desconcentra y descentraliza la ejecucin del viceministerio y no se fortalecen
instituciones en el segundo piso, entonces la estrategia slo correspondera a un debilitamiento de la
poltica. Por otra parte, aun con la creacin de programas e instituciones eficientes en el segundo
piso, sin una poltica pblica orientada a atacar los principales problemas que afrontan las PYMES,
las acciones careceran de impacto para atender las necesidades reales del sector. Por ltimo, la
conformacin del Consejo de apoyo tambin constituye un riesgo importante, debido a la baja
capacidad que existe para un viceministerio en convocar autoridades de un mayor rango jerrquico.
Por ello, debera establecerse un Consejo presidido por el Ministro de Economa, y complementarlo
con actores de primer nivel del sector pblico y privado.

En cuanto a las desventajas de este esquema es que por un lado es que est supeditada a normas y
procedimientos burocrticos del Ministerio, restndolo flexibilidad (en la adjudicacin de
licitaciones de servicios por periodos ms all de un ano, por ejemplo), y por otro no le asegura
sostenibilidad en cuanto a recursos, pues estar supeditado a las asignaciones presupuestarias del
Ministerio. Pero, entre sus ventajas, es un esquema que no requiere de modificaciones legales que
pueden dilatar ms el proceso de fortalecimiento.
Importante es el esquema de financiamiento para apoyar esta propuesta. El MINECO para los
prximos 4 aos contara con recursos de cooperacin de prstamos en vigencia o en proceso de
operacin que podran inicialmente apoyar el esquema. El Viceministerio debiese convertirse un
una instancia que concentrara los recursos para ejecutar programas de apoyo al desarrollo
productivo, especialmente de las PYMES. Lo anterior no solo de prstamos en los que el MINECO
es ente ejecutor, sino de otros programas que estn en dispersos en otras instituciones y que
persiguen la misma finalidad.
Por otra parte, habr que evaluar el Programa Nacional y los Fideicomisos, y pensar en esquemas
descentralizados que los vuelvan ms eficientes, lo que a su vez permitira concentrar los esfuerzos
del Viceministerio en su nueva misin.
Opcin 2: Creacin de un Instituto
Como se mencion anteriormente, la primera opcin de fortalecer el viceministerio e introducir un
esquema de tres pisos es viable en el corto plazo est limitada por la misma institucionalidad del
MINECO, principalmente por la poca capacidad para coordinar entre distintas instituciones
pblicas. Pero la propuesta debe ser concebida en un esquema gradual que en el mediano plazo
tienda a perfeccionarse, tal y como ha sido la experiencia en muchas instituciones en Latinoamrica,
tales como SEBRAE, en Brasil o CORFO en Chile.
Se propone una segunda opcin para el mediano plazo, que requiere de ms recursos econmicos y
sobre todo polticos, y que consiste en establecer un ente con la suficiente independencia y
bsqueda de resultados sostenibles en el tiempo y con la flexibilidad que le permita contar con los
recursos humanos ms calificados. Esto se concretara mediante la creacin de un Institucin mixta,
descentralizada, con patrimonio propio y autonoma tcnica y administrativa, adscrito al MINECO
y gobernado por una Junta Directiva de carcter pblico / privado. El Director Ejecutivo debiese ser
electo por el Presidente de la Repblica, de una terna propuesta por la Junta Directiva de la
Institucin, quien a su vez preside dicha Junta.
El Instituto, que sera creado por Decreto Legislativo, deber contar un equipo tcnico altamente

calificado y una asignacin presupuestaria acorde a los desafos. Debiese adems tener la
posibilidad de recibir otras fuentes de financiamiento, ya sea por venta de servicios o bien
aportes del sector privado u organismos internacionales de cooperacin. El instituto debiese
consolidar el esquema de Tres Pisos para la ejecucin de los programas de apoyo al sector,
actuando ste como de tercer piso, lo que debera estar plenamente definido en su Ley de
creacin.
Dado que para el fomento y desarrollo productivo, que en Guatemala en su mayora est formado
por PYMES, exige de polticas complementarias en temas de clima de negocios, competitividad,
consolidacin y apertura de mercados, y promocin de exportaciones e inversiones, se propone que
este instituto vaya ms all e incorpore alguna de las temticas antes sealadas.

En Guatemala existen pocas instituciones que logran una articulacin entre actores pblicos y
privados, siendo el Consejo Nacional de Promocin de Exportaciones (CONAPEX) un ejemplo
por excelencia. Este es el foro de comercio exterior ms importante en Guatemala, creado a partir
del Acuerdo Gubernativo 367-86, con el fin de proponer al Presidente de la Repblica la poltica
nacional de promocin, diversificacin e incremento de las exportaciones, el turismo y las
inversiones, as como velar por la instrumentacin y ejecucin de la misma. Este consejo aglutina
representantes de los sectores pblicos y privados: Ministerio de Economa, quin preside el
consejo; Ministerio de Finanzas Pblicas (MINFIN), Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Alimentacin (MAGA), Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Comunicaciones
(MICIVI), Presidente del Banco de Guatemala (BANGUAT), Ministerio de Energa y Minas
(MEM), Confederacin Guatemalteca de Federaciones de Cooperativas (CONFECOOP),
Asociacin Guatemalteca de Exportaciones (AGEXPORT), Cmara de Industria (CIG), Cmara del
Agro (CAMAGRO), Cmara de Finanzas y Asociacin de Azucareros de Guatemala (ASAZGUA).
Una alternativa de poltica es ampliar este Consejo, incorporndole la temtica de inversiones,
competitividad y MIYMES, y convertirlo en la Junta Directiva del Instituto. Esto asegurara la
articulacin y coordinacin de las instituciones pblicas, dando adems un sentido de integralidad a
la poltica de desarrollo productivo. En el caso propuesto, se sugiere incorporar una figura de mayor
rango para que le presida, tal como el Vicepresidente de la Repblica, quien puede ser suplido en
algunas ocasiones por el Ministro de Economa. En adicin, esto permitira elevar la poltica de
PYMES a una prioridad en la agenda nacional, tal como hoy en da lo es en la prctica para los
guatemaltecos.
En esta lnea, se sugieren tres reas estratgicas:

Desarrollo de oferta productiva, con programas para elevar la competitividad y crear

capacidades en las empresas, ya sea mediante programas de asistencia tcnica, encadenamientos
productivos, programa especficos para nuevos emprendimientos, innovacin, etc,.

Competividad, el cual estara orientado a velar por el seguimiento a la agenda de

competitividad que permita mejorar el clima de inversiones para el crecimiento y
fortalecimiento de las empresas. Lo anterior mediante la realizacin de estudios, monitoreo de
las condiciones, articulacin de acciones, entre otros.

Promocin de exportaciones e inversiones, el cual sera una (o dos) instancias especializadas,

encargadas de promover las inversiones y exportaciones.

Ilustracin 10 Poltica Integrada de Desarrollo Productivo

Fuente: Elaboracin propia (2011).

Por ltimo, es importante mencionar algunos riesgos que pueden darse. Primero, que siendo una
institucin tan amplia, puede perder su enfoque al momento de articular, ejecutar y monitorear la
poltica establecida. Ms aun, la toma de decisiones en un consejo conformado por muchas
instituciones puede ser costosa y terminar concertando nicamente polticas de un impacto
moderado o modesto.

Conclusiones y recomendaciones
Se requiere realizar una reforma inmediata al viceministerio de las MIPYMES, debido a que ha
fallado en alcanzar un impacto directo, focalizado y de alcance amplio para facilitar y resolver los
problemas reales que afrontan los negocios guatemaltecos. Ms aun, la institucionalidad actual no
permite el aprendizaje y la mejora institucional, lo que genera una disolucin de los recursos
pblicos y bajos niveles de resultados obtenidos.
Hoy, la operacin del viceministerio ha estado enfocada a prestar servicios de desarrollo financiero,
los cules slo comprenden una fase crtica en el desarrollo de las MIPYMES. A pesar de contar
con fondos de cooperacin internacional y programas para prestar servicios de desarrollo
empresarial, no cuenta con los recursos humanos ni la institucionalidad para hacerlo efectivos.
Mientras tanto, ao con ao ms de 65 mil personas se adicionan al subempleo y 1.6 millones
estaran dispuestos a cambiar de empleo (ENEI,2010). Mientras pasa el tiempo, el resto de pases
latinoamericanos reforman sus polticas para que las MIPYMES sean competitivas en sus mercados
internos y en los mercados internacionales. Ao con ao, Guatemala queda rezagada para competir
a nivel mundial. Reformar el viceministerio no slo es una urgencia sino que es prioridad, para
elevar la poltica de las MIPYMES hacia un primer nivel en la agenda poltica del prximo
gobierno.
Para implementar los cambios necesarios que se requieren de tomar decisiones importantes a nivel
poltico y se recomienda lo siguiente:

Fortalecer la institucionalidad para la creacin y el seguimiento de la poltica de

MIPYMES. La problemtica que afrontan los negocios guatemaltecos es tan compleja
como para delegarla en un viceministerio dentro del MINECO. Es importante crear una
instancia que sea conformada por representantes de primer nivel que dicten la poltica y le
den seguimiento. Para ello, se requiere involucrar al sector privado, con tal de generar su
participacin y prestar estabilidad al sistema.

En el corto plazo, fortalecer el Viceministerio de las MIPYMES como el coordinador de la

poltica pblica y no el ejecutor. Hoy en da, el viceministerio debera ser el encargado de
articular la poltica pblica, ser responsable de los fondos para su ejecucin, ms no prestar
su gestin.

Crear y fortalecer un segundo piso para las MIPYMES. Se requiere de una institucionalidad
coordinadora de servicios de apoyo empresarial, gestionados por ventanillas nicas. Debe
imperar el principio de eficiencia y transparencia en la adjudicacin de fondos del
MINECO a estas ventanillas. Se recomienda utilizar los recursos provenientes de una
donacin del BID para elaborar esta estratgica e iniciar en enero 2012. Del total de estos
recursos debe salir una estrategia para crear una agencia de desarrollo del segundo piso que
deber contar con planes de implementacin en el primer semestre del ao.

Fortalecer la coordinacin interinstitucional para la ejecucin y evaluacin de las polticas

pblicas. Se recomienda crear instancias de coordinacin, en la ejecucin de la poltica
pblica para involucrar tanto al sector privado, distintos ministerios que son responsables
de la actividad econmica y las municipalidades que son la autoridad ms cercana de las
MIPYMES. Es importante generar una estrategia a implementarse en el corto plazo, a

travs de planes piloto en distintas municipalidades para evaluar las distintas modalidades
de gestin y aprender de su experiencia en la coordinacin y gestin de los fondos.

Se recomienda elaborar un estudio para resolver los problemas de financiamiento de las

MIPYMES. Se debe contar con una estrategia para ofrecer alternativas de financiamiento a
este tipo de negocios que no son resueltas por el funcionamiento de los fideicomisos del
MINECO ni por el sistema financiero formal. Una opcin de recomendacin es la
elaboracin de una banca en el segundo piso que preste estos servicios de forma ms
efectiva, eficiente, transparente y focalizada. Otra alternativa, es crear la institucionalidad
para desarrollar agencias de financiamiento que puedan operar a este nivel.

Readecuar los fideicomisos existentes. Al fortalecer al viceministerio como entidad que

coordina la poltica pblica y no ejecuta, es imperativo readecuar los fideicomisos para que
se integren al sistema financiero del segundo nivel. Trasladar estos fondos a una instancia
coordinadora puede dotar de recursos a las instituciones del segundo piso y mejorar la
transparencia y eficiencia en la asignacin de fondos.

Crear mecanismos para asignar la ejecucin de la poltica pblica basados en resultados y

eficiencia. Se recomienda que las licitaciones que existan por medio del MINECO para la
creacin de agencias de desarrollo y ventanillas en el segundo piso sea transparente y su
adjudicacin est orientada a ser sostenible en el largo plazo si consigue alcanzar una serie
de resultados bsicos en la creacin de empleo formal y desarrollo de las MIPYMES.

Fortalecer los mecanismos de transparencia sobre los recursos recaudados por las
ventanillas y operadores en el segundo nivel. De la mano de las licitaciones asignadas a los
mejores gestores, deben establecerse mecanismos transparentes en la asignacin de estos
recursos.

Crear mecanismos de verificacin de las metas a travs de las instituciones que ejecutan los
programas de desarrollo de las MIPYMES. Los indicadores a nivel macro a evaluar son los
siguientes: nmero de empleos nuevos; produccin e ingresos generados; reduccin de la
pobreza; nmero de empresas formales existentes; y recaudacin tributaria generada en la
nueva actividad creada. De la mano de estos indicadores, debern generarse indicadores
especficos para cada programa desarrollado.

Se recomienda crear programas y planes estables en el tiempo, debido que la creacin de

puestos de trabajo no es un proceso inmediato y los resultados ltimos de la poltica pblica
pueden evaluarse en un plazo ms amplio (12-18 meses). No obstante, es imperativo iniciar
pronto y establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin, contemplando personas del
sector privado, del sector pblico y expertos del tema.

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Anexo 1: Recursos del MINECO para el desarrollo de las MIPYME

Tabla 7 Presupuesto del MINECO segn entidad ejecutora (2011)
Nombre
Actividades centrales
Promocin de inversin y competencia
Gestin de integracin y comercio exterior
Desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa
Servicios de proteccin al consumidor
Partidas no asignables a programas
Total

Asignado
Q20,216,163
Q52,721,400
Q54,152,724
Q83,849,231
Q7,154,721
Q57,241,735
Q275,335,974

Vigente
Q24,964,686
Q83,622,410
Q57,139,525
Q39,939,711
Q12,157,269
Q62,100,287
Q279,923,888

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin provista por el Ministerio de Fianzas (2011).

Tabla 8 Presupuesto del MINECO segn clasificacin econmica y objeto del gasto (2011)
Concepto
Gastos corrientes
Servicios
personales
Servicios
no
personales
Materiales
y
suministros
Asignaciones
globales
Total
Gastos de capital
Propiedad,
planta, equipo e
intangibles
Trasferencias de
capital
Activos
financieros
Total

Aprobado

Modificacin

Vigente

Comprometido

Devengado

Pagado

%Ejec.

Q6,046,488

Q(513,837)

Q5,532,651

Q4,559,840

Q3,599,590

Q3,599,590

65.1

Q50,286,924

Q(26,036,490)

Q24,250,434

Q14,683,345

Q8,961,976

Q8,930,956

37.0

Q632,299

Q239,133

Q871,432

Q420,596

Q420,501

Q420,501

48.3

Q-

Q175,513

Q175,513

Q-

Q-

Q-

Q56,965,711.00

Q414,646.00

Q30,830,030.00

Q88,210,387.00

Q176,420,774.00

Q352,841,548.00

42.1

Q1,130,120

Q215,000

Q1,345,120

Q246,095

Q246,095

Q246,095

18.3

Q-

Q5,191,818

Q5,191,818

Q1,952,440

Q1,534,631

Q1,534,631

29.6

Q25,753,400

Q(23,180,657)

Q2,572,743

Q-

Q-

Q-

Q 26,883,520

Q(17,773,839)
Q9,109,681
Q2,198,535
Q1,780,726
Q1,780,726
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin provista por el Ministerio de Fianzas (2011).

Q48

Tabla 9 Cantidad de empleados que cuenta el Viceministerio del Desarrollo de la MIPYME

Direccin de
servicio
al
desarrollo
empresarial

Analista

Direccin
servicios
financieros
tcnicos
1

Asesor jurdico

Puesto

Asesor
profesional
especializado i
Asesor
profesional
especializado iv
Asistente

de
y

Viceministerio

Total
1

11

Asistente financiero

Asistente profesional iv

Atencin al cliente

Coordinador

Coordinador de unidad

Delegado (a)

Director tcnico iii

Encargado

Encargado sede regional

Profesional i

Secretaria

Secretaria

Secretaria ejecutiva iv

Secretaria ejecutivo iii

Supervisor
Tcnico en informtica i

Tcnico iii
Tcnico profesional
informtica iii
Tcnico profesional iii

en

1
1

1
1

Trabajador operativo iv

Vice-ministro
Total

43

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINECO (2011).

1
1

51

Tabla 10 Salario promedio de los empleados del Viceministerio del Desarrollo de la

MIPYME
Direccin de
servicio
al
desarrollo
empresarial

Puesto
Analista
Asesor jurdico
Asesor
profesional
especializado i
Asesor
profesional
especializado iv
Asistente

Q9,998

Q4,000

Asistente financiero
Asistente profesional iv
Atencin al cliente
Coordinador
Coordinador de unidad
Delegado (a)
Director tcnico iii
Encargado
Encargado sede regional
Profesional i

Direccin
servicios
financieros
tcnicos

de
y

Q10,000
Q22,000

Q9,998

Q9,998

Q11,384
Q6,075
Q8,400
Q4,808
Q4,000
Q6,333
Q6,000
Q6,000
Q16,012
Q5,000
Q7,000
Q7,061

Q11,384
Q5,500 Q5,7818
Q8,400
Q4,808
Q4,000
Q6,333
Q6,000
Q6,000
Q16,012
Q5,000
Q7,000
Q7,061
Q10,000 Q10,000
Q3,500
Q3,080
Q2,880
Q9,000
Q4,283
Q2,701

Q3,500
Q3,080
Q2,880
Q9,000

Secretaria ejecutiva iv
Secretaria ejecutivo iii
Supervisor
Tcnico en informtica i

Q4,283

Tcnico iii
Tcnico profesional
informtica iii
Tcnico profesional iii

Q2,701
en

Q5,284

Trabajador operativo iv

Q2,445

Vice-ministro
Total

Total

Q10,000
Q22,000

Secretaria
Secretaria

Viceministerio

Q6,094

Q6,712.93

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINECO (2011).

Q5,284
Q3,616 Q3,616
Q2,445
Q21,398 Q21,398
Q9,202 Q6,920