Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
18, setembro/outubro
de 2003.
Gesto democrtica e participativa: um caminho para cidades socialmente
justas?
Joo Sette Whitaker Ferreira
Joo Sette Whitaker Ferreira arquiteto/urbanista e economista, mestre em Cincia Poltica e Professor
Doutor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. coordenador do projeto
Plano de Ao/Bairro Legal no LabHab - Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP.
membro do Conselho Municipal de Poltica Urbana da Cidade de So Paulo, como representante das
universidades.
1
Imveis situados em reas centrais se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.)
custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade. Mant-los vazios representa um alto custo
social. Exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-lhes uso. Entretanto, o descompasso
entre os proprietrios, que mantm um mercado sobrevalorizado irreal (os edifcios ficam desocupados por
anos, sem ter quem queira compr-los ou alug-los), e a demanda dos usurios dos centros, das faixas de
renda mais pobres que no tm como acessar oferta, gera essa situao inaceitvel. A sua soluo deveria
passar pela criao de significativas polticas de financiamento habitacional para a populao com renda
inferior a 3 SM, associada polticas de locao social por parte do Estado para atender a essa populao, e
uma dinamizao do mercado imobilirio e da indstria da construo civil para baixar os custos de
Ver entrevista com Hlio Luz no documentrio "Notcias de uma guerra particular", de Joo Moreira Salles e
Ktia Lung (1999): "Com o objetivo de proteger o Estado, ela [a polcia] feita para manter sob controle uma
massa de dois milhes de excludos que ganham R$ 112 mensais."
5
Entrevista Caros Amigos, n76, julho de 2003.
Ver a respeito texto de autoria do urbanista Flvio Villaa, "Uma contribuio para a histria do planejamento
urbano no Brasil", in Dek e Schiffer (orgs.); "O processo de Urbanizao no Brasil", So Paulo:
Fupam/Edusp, 1999.
importante notar que a criao, pela primeira vez na histria do pas, de um Ministrio
das Cidades que traz esperanas promissoras de transformaes na forma de se tratar
a questo urbana no Brasil foi resultado de uma longa luta encampada no s pelo PT
mas por amplos setores da sociedade civil. Uma luta que se iniciou ainda na dcada de
70, desde quando a populao excluda das cidades passou a organizar-se politicamente
de forma mais sistematizada. Os movimentos populares de moradia, conjuntamente com
entidades profissionais, ONGs e setores da universidade, consolidaram a mobilizao
pela reforma urbana, que teve papel fundamental para a insero de instrumentos
urbansticos mais democrticos na Constituio de 1988. Treze anos depois, a
manuteno de uma contnua presso pela regulamentao desses instrumentos
culminou com a aprovao pelo Congresso Nacional do Estatuto da Cidade, que introduz
ou consolida ferramentas tcnico-jurdicas capazes de dar ao Estado maior poder no
controle da especulao imobiliria e na implementao de polticas urbanas com fins
sociais, como por exemplo o IPTU Progressivo e as Zonas Especiais de Interesse Social7.
Entretanto, se por um lado a mobilizao pela participao popular na gesto das cidades
e a defesa de uma maior presena do Estado na regulao das dinmicas urbanas
ganharam fora como alternativas capazes de contrapor-se inutilidade do planejamento
urbano tradicional, por outro lado a avassaladora ideologia da globalizao neoliberal
trouxe consigo teorias urbanas "irms" to ou mais nefastas do que ela. Se a
"globalizao econmica" pretendeu fazer-nos acreditar, com incondicional apoio
miditico, que a abertura do mercado e a desregulao econmica seriam o nico, o
melhor e o mais rpido caminho para nossa entrada no Primeiro Mundo, as teorias
urbanas equivalentes, como a do "Planejamento Estratgico", do "Marketing de Cidades",
ou das "Cidades-Globais", pretendem por sua vez que a nica sada para as cidades
sobreviverem no "novo" contexto globalizado a da competio entre elas, em uma
disputa pela atrao dos cobiados capitais internacionais. Desta forma, alm de ter que
enfrentar os arcaicos mecanismos do planejamento funcionalista, com todos os
obstculos comentados acima, os defensores da reforma urbana passaram a ter de
encarar a hegemonia do pensamento urbano neoliberal, que se difundiu de tal forma que
at algumas administraes de esquerda caram na crena de que o "novo" caminho para
as cidades seria o da competitividade urbana.
As teorias urbanas neoliberais tm como principal inconveniente o fato de canalizarem
significativos fundos pblicos, que poderiam ser destinados polticas mais prementes de
saneamento, habitao e transporte nos bairros pobres da periferia, na construo de
"centralidades tercirias" supostamente capazes de inserir as cidades no circuitos dos
fluxos globais do capital financeiro e de alavancar, por um misterioso "efeito sinrgico",
um processo de crescimento econmico que se estendesse alm da centralidade em
questo, beneficiando a cidade toda. Assim, sob a justificativa de que "importante" para
a cidade tornar-se uma "cidade-global", coalizes so firmadas entre as elites fundirias e
imobilirias e o Estado, para garantir a destinao dos fundos pblicos em vistosas e
suprfluas obras nos "distritos de negcios". Assim como em So Paulo surge o badalado
centro de negcios da regio da avenida Berrini, em todas as grandes cidades brasileiras
7
Que, diga-se de passagem, no precisa ser "ressuscitada", nem "recuperada", nem "requalificada", na
nomenclatura tpica do mercado imobilirio, pois vem sendo intensamente usada, como nunca alis havia sido
na poca em que o centro era ocupado pelas elites. Agora que o "centro" se tornou verdadeiramente o centro
de toda a cidade, pois como explica Villaa, passou a ser usado pelo povo, as classes dominantes fogem dele
para criar "seu" novo centro na Faria Lima (SP) ou na Barra (RJ). Entretanto, alguns empresrios,
preocupados com o que chamam de "degradao" das reas centrais, esforam-se para atrair investimentos
pblicos que as coloquem novamente no circuito fashion da cidade globalizada.
9
interessante observar que, apesar de toda a propaganda, essa regio identificada como do setor "tercirio
avanado" abriga apenas 3,5 do total de empresas do setor atuantes na cidade, e apenas 0,50 do total de
empresas de todas as reas. Ver a respeito Ferreira, Joo S. W., "So Paulo: o mito da cidade-global", Tese
de Doutorado, FAUUSP, 2003.
10
Ver Ferreira, idem.
11
Trata-se da Operao Urbana Faria Lima, das obras dos tneis sob o Ibirapuera e o Rio Pinheiros, da
construo das avenidas gua Espraiada, Nova Faria Lima e do "boulevard" Juscelino Kubitschek, e da
modernizao do trem e das estaes ao longo desse trecho do rio. O valor no computa o astronmico
montante relativo aos precatrios das desapropriaes na avenida Faria Lima, que pode chegar a mais 500
milhes.
12
Em outros artigos, j mostramos como a lgica das Operaes Urbanas, por exemplo, acaba resultando
em importantes gastos pblicos. Na Operao Faria Lima, embora os nmeros oficiais sejam
propositalmente? confusos, estudo recente mostrou que h um dficit de cerca de 100 milhes de Reais,
sem contar os precatrios. Ver Ferreira, op.cit, e Ferreira e Fix, "A urbanizao e o falso milagre do CEPAC" ,
in Folha de S.Paulo, "Tendncias e Debates", 17 de abril de 2000.
Nesse cenrio, embora sejam uma das mais importantes iniciativas de democratizao do
planejamento urbano, por permitirem maior transparncia oramentria e uma certa
participao nas decises das prioridades dos investimentos pblicos, os Oramentos
Participativos ainda esto muito aqum de ser o instrumento que realmente se desejaria
que fossem. Em primeiro lugar, porque muitas vezes acabam caindo nos vcios de
estruturas de representao que no conseguem partir das escalas locais dos bairros
para chegar na escala municipal sem sucumbir s disputas polticas tpicas das estruturas
piramidais de delegao de poder. E em segundo lugar, porque as limitaes
oramentrias, no atual quadro financeiro das administraes municipais, to restringido
pelos contingenciamentos diversos que na verdade sobra muito pouco para ser
efetivamente "decidido" pela populao. Ainda assim, so experincias fundamentais, que
devem continuar e se aprimorar. Nesse sentido, a cidade de Belm do Par vem dando
um exemplo extremamente positivo. L, se ampliou a discusso do oramento municipal
para a discusso da prpria cidade, e o frum original do oramento participativo se
tornou efetivamente o Congresso da Cidade. Alm disso, as propostas e experincias de
gesto participativa foram e esto sendo incorporadas s estruturas fixas da
administrao municipal.
Talvez esse seja na prtica um dos maiores desafios das gestes de esquerda: em
muitas cidades hoje governadas pelo PT, comum observar-se um descompasso ainda
grande entre as demandas populares e a capacidade do governo em atend-las. Ao
mesmo tempo, os movimentos populares ficam muitas vezes desorientados, no sabendo
mais como reivindicar aes de governos que no raro at incorporam em seus quadros
membros dos prprios movimentos. E os governos, por sua vez, parecem as vezes
engessados nas dinmicas restritivas da administrao, afogados pelo ritmo alucinante
das demandas emergenciais, cerceados pela falta de alternativas financeiras, obcecados
pela chamada "governabilidade", e preocupados em manter uma imagem de "bons
moos" junto s classes mdias e altas, mais palatvel e menos radical do que a mdia e
a direita haviam pintado antes de serem eleitos. Embora isso no seja uma regra, a
verdade que no raro as gestes de esquerda parecem se acomodar com um simples
rtulo de "governos de esquerda", e com o fato de que o exerccio de um governo mais
tico e menos comprometido com os interesses dominantes j suficiente para garantir
sua viabilidade poltica. O PT deve sempre provar que no veio para "radicalizar", e a
verdade que tal preocupao as vezes incompatvel com os desafios que se impem
se a ao governamental visar, em algum momento, enfrentar os reais desequilbrios
sociais das nossas cidades. De fato, a complexidade dos problemas que se colocam
certamente ir demandar um engajamento maior, em processos muito mais desgastantes
politicamente junto s classes mdias e altas, cuja conquista foi to importante para o PT
viabilizar sua chegada ao poder.
Nesse quadro de aberta contradio poltica entre o discurso e a prtica, pelo menos os
processo participativos devem poder ser mais efetivos. A gesto participativa no pode se
ater apenas ao aumento das audincias pblicas ou dos fruns de discusso com os
diferentes setores da sociedade civil. Hoje a "participao", mesmo em governos de
esquerda, se d com hora marcada, em audincias j pautadas, sobre assuntos prestabelecidos. Como bem lembra o urbanista Flvio Villaa, de se perguntar porque o
tema da "participao" geralmente s se aplica a certos assuntos de governo, e no a
todos. No Brasil, os fruns participativos se limitam ao OP, ou a planos diretores que
nunca sero efetivados. Porque, por exemplo, no h mecanismos de participao nas
decises de investimentos das empresas de saneamento, ou nas de metr? A
participao deveria incorporar de forma estrutural e definitiva a presena decisria da
O princpio bsico de que qualquer plano urbanstico deve ser antes de tudo o de
estabelecer uma presena efetiva do Estado em bairros perifricos historicamente
abandonados pelo poder pblico;
13
Sob a coordenao metodolgica do LabHab, tambm foram realizados planos para Cidade Tiradentes e
Brasilndia, sob responsabilidade dos Escritrios de Assessoria Tcnica Usina e GTA, respectivamente.
O Plano de Ao se sub-divide em pelo menos quatro etapas metodolgicas: o prdiagnstico, que possibilita uma primeira aproximao junto s comunidades locais
sem gerar demasiada expectativa, o diagnstico, cujo carter deve ser propositivo,
para no se cair no erro da academia e do planejamento tradicional de produzir
compndios tcnicos que na prtica pouco propem, um documento de diretrizes e
prioridades elaborado a partir dos mecanismos participativos, e o plano propositivo
final.