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RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene

1. El contexto
1.1.Marco institucional 1
Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal. El nivel
poltico-administrativo intermedio est constituido por las provincias, las cuales conservan
todo el poder no delegado por la Constitucin al gobierno federal y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Cada provincia dicta
su propia Constitucin, asegurando la autonoma municipal y regulando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Los
gobernadores de provincia son los agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir
la Constitucin y las leyes de la Nacin. La ciudad de Buenos Aires tiene un rgimen de
gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin. Su jefe de gobierno
es elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
La autonoma que por la Constitucin tienen las provincias, permite a stas determinar las
condiciones aplicables a las relaciones laborales en su respectivo sector pblico, no
existiendo normas regulatorias que sean comunes entre la Nacin y las distintas provincias o
entre estas. No obstante, los procesos de transferencia de servicios nacionales como la
educacin y la salud, han dado lugar a estatutos particulares orientados, bsicamente, a no
vulnerar derechos adquiridos por los funcionarios pblicos incluidos en las transferencias.
Por otra parte, la Constitucin Argentina consagra el principio de la estabilidad de los
empleados pblicos, el cual se reitera en constituciones provinciales, y si bien la doctrina
constitucional no reconoce derechos absolutos, esta determinacin juega un rol
condicionante o restrictivo respecto de polticas vinculadas con las relaciones de empleo en
el Estado.
A partir del inicio del Plan de Convertibilidad en 1991, la economa argentina se ha ido
transformando a travs del establecimiento de un acuerdo de convertibilidad monetaria como
parte de un conjunto radical de reformas que alter el sistema monetario, mejor la poltica
fiscal y tributaria, liberaliz el comercio y reform el sector pblico, incluido un programa de
privatizacin rpida y cambios al sistema de seguridad social. Todo esto tena el objetivo de
revertir la tendencia a largo plazo de un lento crecimiento, dominacin del Estado, bajo
ahorro interno, dbil inversin, alta volatilidad e inflacin crnica que el pas haba sufrido
durante los 25 aos anteriores. Cuando en 1989 se desencaden la hiperinflacin, la tasa de
pobreza del pas representaba ya ms del 40% de la poblacin.

El presente texto es un captulo de un estudio ms amplio, preparado para CLAD/BID, con el ttulo Anlisis
Comparado de las Relaciones Laborales en la Administracin Pblica Latinoamericana: Argentina, Costa Rica,
Mxico y Per.
1
Los datos de la presente seccin han sido tomados de la base El Estado y la Administracin Pblica. Sus
Perfiles Institucionales, del Sistema Integrado y Analtico de Informacin sobre la Reforma del Estado, Gestin
y Polticas Pblicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), y de la
Sinopsis sobre Argentina de septiembre de 2000, del Banco Mundial.
1

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El programa de reforma del gobierno fue seguido por un fuerte crecimiento econmico en los
aos noventa y se estima que el tamao de la economa se expandi de US$ 141 mil
millones en 1990 a US$ 298 mil millones en 1998. En lugar de una hiperinflacin, Argentina
ahora tiene una de las inflaciones ms bajas del mundo. La inflacin de precios al
consumidor fue negativa en 1999 y los precios mayoristas aumentaron slo en un 1,2%. El
dficit fiscal del Gobierno Federal se redujo de un promedio aproximado de entre 6% y 8%
del PIB durante la mayor parte de los aos ochenta a un 1,4% en 1998. Sin embargo, la
recesin de 1999 elev repentinamente el dficit federal al 2,6% del PIB (sin incluir los
ingresos por privatizacin). La deuda externa, equivalente a un 51%, es moderada como
porcentaje del PIB; sin embargo, la base de exportaciones del pas es reducida, de modo
que la deuda externa total representa ms de cuatro veces la base anual de exportaciones
de bienes y servicios y el servicio de la deuda ha alcanzado el 85% de las exportaciones
totales de 1999.
El elevado monto del endeudamiento externo y la dependencia de flujos de capital externos
para financiar el aumento de los niveles de inversin ha dejado expuesta a la economa.
Adems, aunque muchos indicadores sociales han mejorado en los ltimos diez aos (por
ejemplo, la mortalidad infantil ha disminuido de 25 muertes por cada 1000 nacidos vivos en
1991 a aproximadamente 18 muertes por cada 1000 nacidos vivos en 1998), no han logrado
disminuirse los niveles de pobreza a pesar del rpido crecimiento econmico: las ltimas
estimaciones del Banco Mundial apuntan a un ndice de recuento de la pobreza de cerca un
29% de la poblacin urbana. Esta situacin encubre un aumento de la desigualdad del
ingreso, lo que indica que los beneficios del crecimiento no se han compartido en forma
generalizada. Por lo tanto, Argentina an tiene que cumplir una extensa agenda social para
seguir adelante con su programa econmico.
Los acontecimientos que llevaron a la renuncia del presidente De la Ra en diciembre de
2001, a consecuencia de la incapacidad de sostener la gobernabilidad del pas, son muy
recientes para avizorar las perspectivas ante las cuales se halla la Argentina. S es posible,
en todo caso, describir sucintamente la realidad que provoc la quiebra de la situacin
institucional, insuficientemente diagnosticada, no obstante el monitoreo constantemente
ejercido por actores globales que, hipotticamente, se esfuerzan por constituirse en una
garanta para resguardar la institucionalidad que acaba de implosionar.
Es posible aseverar, que no obstante haber consenso entre los observadores en una visin
optimista frente a los resultados alcanzados hasta la mitad de la dcada pasada, las bases
sobre las cuales fueron obtenidos no tenan la solidez requerida para sostener el modelo en
el escenario global, adems del hecho que este persisti y fue respaldado en esa
perseverancia, en el constante endeudamiento para apuntalar el financiamiento del sector
pblico. Las tasas de desempleo tocaron niveles de record histricos, la pobreza se extendi
como nunca antes, el deterioro de los indicadores de bienestar lleg a niveles inconcebibles,
la economa entr en la recesin ms larga de la historia del pas, las exportaciones no
crecieron. La convertibilidad, especie de clave de bveda del modelo econmico, y
conformada por un conjunto de presupuestos entre los que la desregulacin econmica y la
libre circulacin de divisas son parte esencial, qued herida de muerte ante al hecho
incontrastable de la fuga de divisas del sistema financiero que constituan el respaldo de la
moneda nacional. Los bancos, virtualmente quebrados, no estn en condiciones de devolver
los depsitos a los ahorristas, y los asalariados vieron restringida la posibilidad de hacer
efectivos sus ingresos en un sistema totalmente bancarizado que slo se los entrega hasta
montos establecidos por la autoridad monetaria. En este marco el gobierno que se conform
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en reemplazo del renunciante, declar la imposibilidad de hacer frente al pago de las

obligaciones de la deuda, y est en la necesidad de una profunda reforma econmica que
permita salir de la crisis, que se vio agravada por estallidos sociales, pacficos y violentos.
1.2.Los procesos de reforma y modernizacin del Estado
Las reformas de los aos noventa en la Argentina, iniciadas en respuesta a la crisis
hiperinflacionaria de 1989 con las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econmica,
redujeron fuertemente el tamao y la actividad del Estado. En la medida que esta crisis
involucr todos los niveles del Estado, las decisiones que se adoptaron en el orden federal
tuvieron reflejo tambin en las provincias, las cuales haban sido invitadas por el gobierno
nacional a adherir a las medidas de emergencia, replicndolas segn correspondiera en el
orden local.
El empleo pblico a nivel federal se redujo en gran medida al comps de la privatizacin de
empresas y la concesin de servicios pblicos, y tambin por los retiros de personal
mediante su despido, la opcin a un retiro voluntario o el anticipo de la jubilacin. Finalmente,
incidi la transferencia de servicios del gobierno nacional hacia las provincias, siendo la
educacin y la salud los de mayor impacto.
La alteracin de las reglas de juego sobre la relacin de empleo pblico debieron considerar
la garanta constitucional del artculo 14 bis, que ordena su estabilidad, de modo que el
encuadre jurdico de las reformas requiri, en distintas oportunidades, su justificacin en el
carcter excepcional que se atribua a las circunstancias de la Nacin. 2
La frmula mediante la cual se representaba en los instrumentos legales el mbito de la
administracin sujeta a reformas, al tiempo que era expresivo de la complejidad del sector
pblico, tambin lo era de la intencin de dar alcance universal a las medidas, dentro de las
cuales las relaciones laborales constituan un captulo de especial importancia. La Ley de
Emergencia Econmica de 1989, encomienda la revisin de los regmenes de empleo,
fueren de funcin pblica o laborales, vigentes en la Administracin Pblica Nacional
centralizada o descentralizada, entidades autrquicas, empresas del Estado, sociedades del
Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades de economa
mixta, servicios de cuentas especiales, bancos oficiales, obras sociales y organismos o entes
previsionales del sector pblico y/o todo otro ente estatal cualquiera fuere su naturaleza. 3
2

El texto de la Constitucin, original de 1956, dice: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin
de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada;
descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual tarea;
participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin;
proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico; organizacin sindical libre y
democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial.
3
Esta Ley, la N 23.697, estableci en su artculo 45 el desenganche salarial cualquiera fuera el rgimen
laboral, que supona excluir la aplicacin de toda frmula para la determinacin de las remuneraciones en
funcin de coeficientes, porcentajes, ndices de precios de referencia o cualquier otro medio de clculo que
tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo o categora, as como a las normas que
establezcan la automtica aplicacin de mejores beneficios correspondientes a otros cargos, sectores,
categoras laborales o escalafonarias o funciones cuando ellas no se ejerzan efectivamente. Este tipo de
prctica en convenios y regmenes laborales del sector pblico disparaban automticamente los costos
laborales en proporciones significativas. Por otra parte, en el artculo 46 se autoriz a dar de baja a personal
con estabilidad que no hubiera ingresado por concurso, pagando como indemnizacin un sueldo mensual por
cada ao de servicio o fraccin mayor a tres meses.
3

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Una sucesin de medidas adoptadas en 1990 pusieron en caducidad todas las estructuras
organizativas vigentes en la Administracin Pblica y la reduccin de los cargos entre el 33%
y el 40%, al tiempo que se estableca la elaboracin de un proyecto de escalafn para el
personal de la Administracin Nacional, tendiente a modernizar y profesionalizar la funcin
pblica, jerarquizar la labor de los funcionarios, introducir modernas tecnologas de gestin
gerencial y privilegiar la capacitacin, el mrito, los concursos y la productividad como
fundamentos de la promocin y jerarquizacin de los agentes pblicos. Siguiendo tales
criterios, en 1991 se crea el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), en el
cual se incluye a todo el personal de la administracin central y diversos organismos
descentralizados.
Ms all de virtudes e imperfecciones atribuibles a las reformas introducidas, el nuevo
sistema de carrera administrativa vino a poner en vigencia legal los principios de una
burocracia pblica basada en el mrito, que las prcticas polticas y administrativas haban
dejado en desuso. Las reformas abrieron el camino para nuevos desarrollos de la poltica de
recursos humanos en la Administracin Pblica, otorgando mayor institucionalidad a su
gestin por medio de oficinas ministeriales jerarquizadas, incorporando tcnicas modernas
en la seleccin y gestin de personal, estableciendo condiciones para el trabajo planificado
de los gerentes pblicos y haciendo posible la evaluacin de los resultados de gestin. 4
El Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) estableci reglas de
planificacin operativa y compromisos de gestin para los cargos gerenciales, centrando la
evaluacin de desempeo en su cumplimiento, la que en caso de no ser satisfactoria
provoca el trmino de la designacin. Pero sta y otras medidas relacionadas con el
establecimiento de procesos transparentes y fundamentos tcnicos para la seleccin,
tuvieron problemas de implementacin y sufrieron distorsiones, entre las que cuentan las
derivadas de la persistencia del padrinazgo y el ejercicio de presiones para desplazar
funcionarios seleccionados para desempear funciones ejecutivas.
Estas reformas, restringidas a algunos aspectos de la gestin del sector pblico, debieron
enfrentar el desafo de la rutinizacin y el formalismo, porque por aos no fueron
acompaadas o complementadas por otros procesos que consolidaran o desarrollaran su
potencial de cambio. 5
Cabe destacar que, en paralelo al proceso de implantacin del nuevo sistema, distintas
agencias gubernamentales que surgan a consecuencia de los nuevos roles del Estado,
como es el caso de los entes reguladores de servicios pblicos privatizados, se adscribieron
al rgimen laboral privado bajo el supuesto de obviar burocracia con la flexibilidad. Pero
estas modalidades tambin implicaban salir de los lmites del rgimen salarial del servicio
civil, de sus sistemas de seleccin y evaluacin, as como del sistema de mrito.
Las reformas no alteraron la amplia dispersin de regmenes de empleo en la Administracin
Pblica, cuyo aspecto ms crtico es no estar orientados conforme a una poltica en la
materia, sino que resultan de un proceso de fragmentacin temporal e institucional de las
polticas que les dieron lugar. 6
4

Cfr. Decreto 993/91, por el que se establece el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, que en el ao
2000 encuadra aproximadamente a una cuarta parte de los ciento quince mil agentes civiles que emplea la
Administracin Pblica Nacional (Salas y Bortman, 2001:62).
5
A casi diez aos de realizada la reorganizacin del sistema de carrera, se observa el mantenimiento de las
reglas originales, pero puede apreciarse que con el tiempo se fueron profundizando dificultades y distorsiones
en sus instituciones principales (evaluacin, seleccin y capacitacin, entre otras).
4

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Tambin los esfuerzos formales por poner a altos funcionarios fuera del sistema de
inestabilidad propio de las contingencias polticas, evidenciaron dificultades para sostenerse,
producindose el regreso a prcticas reidas con los principios inicialmente establecidos
para proteger la independencia de la gestin de los rganos respectivos. En ms de un caso
las presiones polticas se llevaron por delante las reglas de juego establecidas para la
funcionarizacin de los altos cargos (Banco Central, Comisin de Valores, entes reguladores,
entre otros).
En 1995 se estableci un rgimen de contratacin de personal justificado en la complejidad
de la dinmica propia de la actividad estatal, para fortalecer y complementar la labor de la
Administracin a travs de la incorporacin transitoria de profesionales y tcnicos adscriptos
a programas de trabajo especiales, y con la flexibilidad necesaria a fin que resulte un
instrumento eficiente que permita dar respuesta oportuna a los variados requerimientos y
actividades. 7 Entre otras razones, el rgimen implic disponer de una herramienta alternativa
a la modalidad de contratar personal mediante la transferencia de fondos a agencias
internacionales, las que fungan como administradoras de proyectos requeridos por la
Administracin, por lo que cobraban un overhead. Por sus caractersticas, el rgimen de
contrataciones quedaba al margen de cualquier proceso de seleccin pblico, y la medida de
su utilizacin slo quedaba restringida por los recursos que pudieran asignarse a su
financiamiento. Un estudio realizado en el ao 2000 sobre la situacin de este personal,
seala la inexistencia de un padrn oficial, su funcionalidad poltica, los altos salarios
comparados con el personal de planta y el exceso de contratos, que presentan casos de
ministerios donde este personal llega a ser casi o ms numeroso que el de planta
permanente. 8
Las reformas que tuvieron lugar al amparo de una segunda reforma del Estado en 1996,
dejaron su huella ms visible en sucesivas medidas de reduccin de personal vinculadas a
las urgencias fiscales, en vez de en cambios significativos en la gestin pblica. As se oper
una reduccin de gastos en personal por 449 millones de pesos (7% de reduccin) por la
supresin de 8.123 cargos (de ellos 3.846 vacantes no ocupadas), con un impacto del 3%
sobre el total de cargos de la Administracin Pblica Nacional. Tambin se intim a iniciar los
trmites para obtener el beneficio jubilatorio al personal que reuniera los requisitos mximos
contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
La persistencia de la crisis fiscal fue enfrentada por el nuevo gobierno instalado a fines de
1999, con nuevos ajustes al gasto pblico que afectaron al servicio civil, reduciendo
funcionarios mediante retiros voluntarios en el ao 2000 y afectando los salarios de los
agentes pblicos. La Ley de Presupuesto para el ao 2000 dispuso la creacin de un
Sistema de Retiro Voluntario para el personal de la planta permanente del Sector Pblico
Nacional, y constituy un Fondo de Reestructuracin Organizativa destinado exclusivamente
a la atencin del pago de las sumas que corresponda abonar al personal que optara por l.
As salieron de la Administracin Nacional 6.280 funcionarios del Poder Ejecutivo y
Legislativo Nacional, con un impacto del 5,2% del total de los cargos del presupuesto -un
6

En el ao 2000, los 260.000 agentes de la administracin nacional se distribuyen en cincuenta y cinco

sistemas retributivos diferentes, tres de los cuales suman ms de la mitad del personal, mientras que de los
restantes ninguno incluye ms del 10%.
7
El rgimen fue establecido en el artculo 15 de la Ley N 24.447 de Presupuesto para 1995, reglamentado por
el Decreto N 92 del mismo ao. Este ltimo es sustituido por el decreto N 1184 de 2001.
8
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Oficina Anticorrupcin. Estudio exploratorio sobre transparencia
en la Administracin Pblica Argentina: 1998-1999 Informe preliminar. Direccin de Planificacin de Polticas
de Transparencia. Agosto de 2000. Ps. 30/31.
5

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tercio de ellos tena estudios superiores-, con un costo indemnizatorio total de 372 millones
de dlares. 9 A fines de mayo de 2000, el Decreto N 430 dispuso la reduccin del 12% de los
salarios superiores a $ 1.000, y de un 15% a los que superaran $ 6.500.
El Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica, iniciado en diciembre de
1999 y adoptado formalmente en enero de 2001 10, hace ms explcitos los propsitos de
orientar la administracin hacia los ciudadanos y a la gestin por resultados. En este
contexto se incorpor la figura del gerente de programas, responsable de cumplir los
objetivos de un programa presupuestario en condiciones preestablecidas de eficiencia,
eficacia y calidad de gestin, realizando un compromiso de resultados de gestin inicial y
sujeto a un sistema de evaluacin. Establece que la prestacin de servicios ser de carcter
transitorio, mediante un contrato, y que la seleccin se realice por un comit con base en la
propuesta de un plan de gestin. Estos gerentes pueden ser beneficiarios de un sistema de
incentivos, y su contrato puede ser cancelado en caso de incumplimiento. 11
Con la agudizacin de la crisis en 2001, la reduccin de retribuciones se generaliz en un
13% para empleados pblicos y jubilados cuyos ingresos superaran los $500, siempre y
cuando los ingresos pblicos fueran suficientes; en caso contrario, la norma habilita al Poder
Ejecutivo a realizar un ajuste mayor. 12 El gobierno que asumi en diciembre de 2001
adelant la decisin de terminar con los mencionados descuentos, aunque por otra parte fij
como remuneracin bruta mxima en el mbito del Poder Ejecutivo, la suma equivalente a
$3.000; de este modo, las remuneraciones de directivos y gerentes quedan limitadas al
equivalente del nivel y grado ms alto del SINAPA, lo que supone en algunos casos la
reduccin de salarios a la mitad de los vigentes hasta entonces.
1.3.Poltica laboral, mercado de trabajo y tendencias del empleo
La reforma econmica del Estado tuvo como complemento la reforma laboral, mediante la
cual se transformaron las regulaciones estatales en materia de empleo, mercado de trabajo y
regulacin de intereses de los actores. 13 La poltica laboral busc adecuar los contratos
laborales a los nuevos procesos de trabajo, a la reduccin de costos laborales y a las
transformaciones econmicas en curso. El crecimiento desigual del producto y de la
productividad de los aos noventa, impactaron en el mercado de trabajo y en el empleo
dando lugar a diversas formas de subempleo, primero, y al desempleo estructural y empleo
intermitente y no registrado, a partir de 1995. Mientras las grandes empresas aumentaron su
productividad y disminuyeron el empleo, las pequeas y medianas ajustaron mediante la
flexibilidad laboral y el empleo en negro. A su vez, la industria continu expulsando mano de
obra, mientras el sector servicios se moderniz en algunas ramas (i.e. bancos) que mediante
9

El artculo 15 de la Ley N 25.237 dispuso la creacin de un Sistema de Retiro Voluntario para el personal de
la planta permanente del Sector Pblico Nacional, y constituy el Fondo de Reestructuracin Organizativa,
financiado por medio de endeudamiento pblico. Adems estableci que el personal que rena los requisitos
mximos contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones para acceder al correspondiente
beneficio jubilatorio, deba ser intimado a iniciar los trmites tendientes para obtenerla.
10
Cfr. Decreto 103/2001.
11
Cfr. Decreto 992/2001.
12
En 2001 se generalizaron rebajas salariales del 13% a los empleados pblicos, y tambin a los jubilados, con
ingresos superiores a $500, dentro de la poltica del Dficit Cero.
13
Zeller, Norberto. Regulaciones e intervenciones del Estado nacional en el empleo y el mercado de trabajo
durante los aos noventa. Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, Mayo de
2001. Pp. 79.
6

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cambios organizacionales y modernizacin tecnolgica expulsaron fuerza de trabajo, y en

ramas como el comercio se incorpor mano de obra flexibilizada y no registrada.
Cuadro N 1: Evolucin de las tasas de Desempleo 1990-2001
40
35

30
16,3
25

13,6

12,5

13,1

20
10,4
15

10
5

14,3

14,6

13,6

9,3
8,9

7,9

8,1

6,3

1990

1991

1992

9,3

18,3

17,3

16,6
12,2

13,7

12,4

1997

1998

13,8

14,7

1999

2000

0
1993

1994

1995

1996

2001

Ao

Desempleo

Subempleo

Fuente: Elaboracin propia, con base en datos del Instituto Nacional de

Estadstica y Censos (INDEC).

En la primera parte de los noventa, el mercado laboral se redujo con la expulsin de empleo
no calificado. A partir de 1994, se observa un salto en la desocupacin abierta, que llega al
18% en 1995. El subempleo se mantiene en niveles elevados y en la segunda mitad de los
noventa aumenta el empleo precario e intermitente as como tambin el empleo en negro o
no registrado. Mientras tanto, el empleo estable y registrado tiende a disminuir.
Desde la perspectiva del empleo, las normas laborales para el sector privado buscan la
adecuacin a los nuevos procesos de trabajo, vincular el empleo con la lgica de produccin
y la productividad, disminuir el denominado costo laboral y relacionar el ingreso salarial con
el aumento de la productividad (Zeller, 2001:35). La ley de empleo de 1991 (Ley N 24.013)
se plantea la vigencia del trabajo polimodal, de la polifuncionalidad, la flexibilidad horaria, e
incorpora los contratos por tiempo determinado para promover el empleo. En el ao 1998, la
Ley N 25.013, elimin los contratos debido a que tuvieron por efecto la sustitucin de los
contratos por tiempo indeterminado o permanente por el no permanente, en lugar de generar
nuevos empleos permanentes. Si bien el Estado promovi la reduccin de una serie de
costos laborales, como los aportes patronales (en 1995 y 1999), accidentes de trabajo y
juicios laborales, gener otros nuevos, como la aseguracin de riesgos de trabajo y el fondo
de despidos, manteniendo las obras sociales. La conflictividad laboral se vio acotada por el
decreto de reglamentacin del derecho de huelga y por la ley de mediacin judicial laboral.
Otras prcticas asociadas con la "flexibilizacin" consisten en eximir de cargas sociales a
beneficios extrasalariales -por las cuales el empleador no paga aportes previsionales, obra
social, entre otros costos laborales- que se presentan bajo la forma de vales, reintegros,
provisin de bienes en especie o derechos de uso. Ms all de las polticas de
remuneraciones de las empresas y el Estado, una situacin que tambin jug a favor del
sostenimiento de los niveles salariales reales fue la vigencia desde 1994 de la rebaja de
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aportes patronales para los sectores productivos sobre todo del interior del pas. Esta baja en
la carga impositiva sobre la nmina salarial permiti no tanto una recomposicin de las
remuneraciones brutas sino una mayor disposicin de las patronales para mejorar los
bsicos de convenio (Zeller:2001).
2. El mbito de anlisis y los actores de las relaciones laborales
2.1.Estructura y universo del empleo en la Administracin Pblica
El anlisis del marco de desenvolvimiento de las relaciones laborales en la Administracin
Pblica de Argentina, al incluir al servicio civil de la administracin central y descentralizada y
a los sectores de educacin y salud, requiere atender la manera en que los mismos se
estructuran en la organizacin federal del Estado.
Cuadro N 2: Poblacin, Poblacin Econmicamente Activa y Empleo en la Administracin Pblica
Nacional y Provincial. 1991 1999
Poblacin
Administracin
Administracin
Econmicamente
Pblica
Pblica Nacional
Activa
Provincial
1991
32.973.784
13.326,575
1.097.764
776,332
1992
33.421.200
13.581,691
1.109.932
620,007
1993
33.869.407
13.842,789
1.154.629
526,984
1994
34.318.469
14.109,942
1.164.520
509,512
1995
34.768.457
14.383,215
1.213.118
517,979
1996
35.219.612
14.664,809
1.201.483
496.109
1997
35.671.894
14.954,676
1.240.651
482.099
1998
36.124.933
15.249,519
1.270.986
464.677
1999
36.578.358
15.546,045
1.324.613
435.081
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Hacienda, el Instituto Nacional
de Estadstica y Censos y la Secretara de la Funcin Pblica.
Ao

Poblacin

Para el ao 1999, en la rbita del Poder Ejecutivo Nacional y de las provincias, prestaban
servicios un total de 1,76 milln de agentes, de los cuales 435 mil corresponden al nivel
nacional y 1,32 milln a las provincias.
En el caso de la administracin nacional, cabe destacar la pronunciada disminucin del
empleo pblico, que hacia 1990 superaba los 800 mil funcionarios. En ese entonces la
dotacin de personal pblico en las administraciones provinciales era sensiblemente inferior
a la actual, alcanzando a 1,1 milln; el crecimiento de la dotacin encuentra explicacin, al
menos en parte, en la transferencia de servicios nacionales a la esfera provincial, de los
cuales la educacin y la salud fueron los ms significativos. 14
La estructura de recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, se halla
organizada conforme unos cuarenta regmenes estatutarios y escalafonarios de distinta
relevancia cuantitativa, hasta totalizar unos 115 mil funcionarios civiles, mientras que las
fuerzas armadas y de seguridad suman 155 mil servidores. 15
14

Segn FIEL (1995), entre 1990 y 1995 fueron transferidos a provincias 31.210 empleados de salud y 88.116
de educacin, totalizando 119.326 agentes pblicos.
8

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Cuadro N 3: Distribucin de los Cargos Civiles en el

Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional,
conforme los regmenes laborales de pertenencia (Ao 2000)
Rgimen Laboral

Rgimen de Negociacin Colectiva

Ley N 24.185
Ley N 14.250
Sector Pblico
Sector Privado

Extra-escalafonarios

771

Escalafones Especiales
Ley de Regulacin del
Empleo Pblico N 25.164
Ley de Contrato
de Trabajo
Otras Modalidades
de Contratacin
TOTAL

No Convencionados

3.926
44.497

24.076

1.291

32.611

2.489

45.788
(41,49%)

32.611
(29,55%)

700
31.962
(28,96%)

TOTAL
771
(0,70%)
3.926
(3,56%)
68.573
(62,13%)
36.391
(32,97%)
700
(0,64%)
110.361

Fuente: Salas y Bortman, 2001.

En razn de su autonoma, y no obstante su dependencia del presupuesto nacional, en estos

valores no se contabilizan algo ms de 30 mil trabajadores no docentes de las universidades
nacionales ni a los docentes de este nivel. Tampoco se incluye al sistema financiero oficial.
Por otra parte, los contratados en distintas dependencias de la Administracin Pblica,
ascenderan a poco ms de 22 mil agentes.
A consecuencia de la transferencia de la educacin media y superior no universitaria desde
la rbita nacional a las provincias en los aos noventa, los trabajadores docentes y
administrativos de la educacin se sumaron al nivel inicial y primario que ya dependan de
las provincias. 16 Si slo se considera a los docentes, los trabajadores de la educacin en
jurisdiccin de los gobiernos provinciales eran en 1998 unos 436.000. 17 El distrito de mayor
peso dado el tamao de su sistema educativo, es la provincia de Buenos Aires.

Cargos
Matrcula

Cuadro N 4: El sector educacin en la Provincia de Buenos Aires

1996 2001
1996
1997
1998
1999
2000
158.507
172.995
181.702
190.124
196.898
2.722.286 2.886.777 2.928.927 3.019.695 3.078.000

15

2001
200.298
3.138.000

No se incluyen en estos datos al personal docente y no docente de universidades nacionales, estimados en

136 mil.
16
La Ley de Transferencia es la N 24.049, sancionada en 1991. La educacin primaria haba sido transferida a
las provincias en 1978.
17
La Ley de Transferencia (N 24.049) aprobada el 1 de enero de 1992 estableci la transferencia de todos los
colegios de nivel medio y superior no universitario del estado nacional a las provincias. Se traspas tambin la
supervisin de las escuelas privadas. Si bien esta Ley prevea que cada jurisdiccin firmara un convenio con la
Nacin a fin de establecer las condiciones y fecha de la transferencia, a travs de un Decreto de Necesidad y
Urgencia (N 964/92) se transfirieron todas las escuelas a partir del 1 de julio de 1992 sin firma de convenios.
Este proceso de fuerte descentralizacin de la provisin del servicio educativo fue motivado, como la primera
reforma de Chile y la de Mxico, por motivos principalmente fiscales. La descentralizacin educativa fue parte
de la transferencia de otros servicios sociales a entidades subnacionales con el objeto de disminuir la incidencia
del gasto pblico nacional. Arias, Roberto J.; La transferencia educativa y la equidad del financiamiento en
Argentina. Fundacin Novum Millenium: www.fnm.org.ar
9

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Establecimientos
9.436
10.203
10.258
10.272
10.367
Fuente: Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires.

10.400

Los trabajadores de la salud del sector pblico se hallan en jurisdiccin de las

administraciones provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tambin a
consecuencia de la transferencia de los hospitales nacionales a las provincias en el marco de
las reformas de principios de los noventa. 18
El sector salud en Argentina muestra la tradicional fragmentacin de los subsectores pblico,
privado y de la seguridad social, con escasa complementariedad y articulacin de sus
instituciones y establecimientos. El subsector pblico posee la mayor capacidad instalada del
pas, dependiendo sus establecimientos de provincias o municipios. Presta servicios a la
totalidad de la poblacin que los demanda sin exclusin, y cubre financieramente a la
poblacin no asegurada. El porcentaje de poblacin no cubierta con obra social o plan
mdico vara ampliamente segn jurisdicciones, desde valores del 19% al 54%, estimndose
que ms de un tercio de la poblacin total carece de los beneficios del seguro siendo, en
consecuencia, usuaria de los establecimientos pblicos.
El proceso de descentralizacin hospitalaria, que es de larga data, culmina en 1991. 19
Mediante el mismo se produce la descentralizacin de la gestin hospitalaria y se confiere
flexibilidad administrativa a los directores. En el mbito del sistema pblico de salud, las
autoridades locales han privatizado actividades de servicios (alimentacin, limpieza, etc.) y la
autogestin les ha permitido cobrar a las Obras Sociales por los servicios brindados a sus
afiliados o a los individuos con capacidad de pago, as como crear estmulos al desempeo
en trminos de productividad, eficiencia y calidad.
A nivel federal existe el Consejo Federal de Salud (COFESA), un foro de construccin de
consenso, concertacin y acuerdo federal entre los distintos sectores y las jurisdicciones,
para el tratamiento de las diferentes temticas sustantivas que requieren decisiones
compartidas, con el objetivo de construir una poltica nacional de salud. El COFESA es el
espacio para la definicin de metas de salud y para la articulacin de planes y programas
para el pas en su totalidad. 20
En la Ciudad de Buenos Aires, desde 1990 el volumen de empleo pblico ha sido bastante
estable sin registrarse despidos importantes. El sector salud dispone de 180
establecimientos asistenciales con ms de 23.000 camas; 35 de ellos pertenecen al
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con una oferta de ms de 9.000 camas.

18

En el caso de la salud, en la rbita nacional son menos de mil los agentes encuadrados en un escalafn
especfico del sector (Decreto 277/91), y no corresponden a instituciones vinculadas a la prestacin de servicios
de salud, sino a institutos de investigacin y organismos de control.
19
La Ley Complementaria Permanente de Presupuesto dispuso que a partir del 1 de enero de 1992 se
transfiera a las provincias y Ciudad de Buenos Aires la administracin y financiamiento de los hospitales e
institutos dependientes del entonces Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin, adems del personal y
los bienes muebles e inmuebles (artculos 37 a 39).
20
Vase Polticas de Salud, en el sitio del Ministerio de Salud: http://www.msal.gov.ar/institucional
10

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Cuadro N 5: Dotacin permanente segn funcin y agrupamiento. Establecimientos asistenciales de la

Secretara de Salud, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Noviembre de 1996
Total
Agrupamiento
Ejecucin
Conduccin
N
%
Mdicos
5.618
1.419
7.037
28,2
Otros Profesionales
2.935
418
3.353
13,4
Enfermera
5.431
1.014
6.445
25,8
Otros Tcnicos
2.242
344
2.586
10,3
Profesionales
82
18
100
0,4
Esc. Gral.
Administrativos
1.459
931
239
9,6
Servicios Generales
1.709
424
2.133
8,5
Mantenimiento
497
455
952
3,8
Total
19.973
5.023
24.996
100,0
Fuente: Departamento de Programacin. Direccin General de Planeamiento y Evaluacin del Desempeo.
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

2.2.La representacin de los trabajadores pblicos

Desde mediados de los aos cuarenta, el sindicalismo tuvo importante peso en la arena
poltica argentina, con significativa representacin en el Congreso Nacional y una
participacin activa en la produccin de legislacin laboral.
En la actualidad, existen tres centrales sindicales: la organizacin ms importante es la
Confederacin General del Trabajo (CGT) que, escindida en una CGT oficial y una CGT
disidente, nuclea a los grandes gremios y la mayora de los industriales; por otro lado, se
encuentra el Movimiento de Trabajadores Argentinos (MTA), que rene principalmente a los
gremios del transporte; y por ltimo, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), que nuclea
a los sindicatos de docentes y de empleados estatales ms combativos. Los gremios
representativos de los empleados se encuentran afiliados a distintas centrales sindicales.
Uno de los rasgos caractersticos de la representacin laboral de los trabajadores pblicos
del servicio civil, la educacin y la salud, es la pluralidad de sindicatos y la coexistencia de
sindicatos con personera gremial con los simplemente inscriptos, situacin que se
contrapone con la actividad privada. En efecto, mientras Argentina est cuestionada por la
OIT por no respetar el principio de la libertad sindical que admite el pluralismo de grupos
gremiales en cada rama de actividad, la realidad que muestra el sector pblico es la opuesta.
Una posicin favorable a esta alternativa es abiertamente sostenida por la CTA, central
sindical en la que participan la Asociacin de Trabajadores del Estado (ATE) y la
Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA),
mientras que la CGT oficial y la CGT disidente recelan de la prdida de poder de
negociacin frente a las empresas por el fraccionamiento de la representacin gremial.

2.2.1. Gremios y asociaciones que representan a los trabajadores pblicos en los

distintos sectores laborales
a. En el mbito del servicio civil de la administracin central y descentralizada

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En el mbito de la administracin nacional central y descentralizada, existen dos sindicatos

representativos de los empleados pblicos: la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN)
y la Asociacin de Trabajadores del Estado (ATE), con actuacin en distintos ministerios y
organismos. Estos gremios tambin actan a nivel provincial y municipal.
La UPCN acta desde 1948, ao en el que se construye sobre la base de la anterior Liga de
Empleados Pblicos constituida en los aos treinta. UPCN rene algo ms de los dos tercios
de las afiliaciones de la administracin central y sus dependencias, segn se constat al
momento de acreditar las representaciones en la negociacin colectiva. La ATE es el
segundo sindicato en importancia, representativo de los trabajadores pblicos.
En las empresas y sistema financiero estatal actan los gremios de rama (uno por actividad),
y existen adems sindicatos de personal no docente universitario, del Personal Civil de las
Fuerzas Armadas (PECIFA), de personal de la Direccin General Impositiva, de la
Administracin Nacional de la Seguridad Social, de la Administracin Nacional de Aduanas,
entre otros. El personal militar y policial no est sindicalizado, aunque recientemente se
estn produciendo movimientos tendientes a la agremiacin de este ltimo; en el servicio
diplomtico existe una asociacin de simple inscripcin.
Con la institucionalidad democrtica, a partir de 1983, las relaciones laborales se hicieron
ms dinmicas y la actividad sindical se normaliz.
La libertad de agremiacin permite que un sindicato de trabajadores pblicos, como es el
caso de UPCN, sea representante tanto en el rgimen de la Ley N 14.250 (convenios
colectivos en sector privado), como con el convenio de la Ley N 24.185 del sector pblico.
As es que negocia en organismos como la Administracin Nacional de la Seguridad Social
(ANSES), Lotera, Edcadassa (transporte de cargas areas) y ECA (que era parte de
Fabricaciones Militares, y actualmente es privada; en este caso los trabajadores optaron
porque la representacin la contine UPCN y no la Unin Obrera Metalrgica, que es el
sindicato de la rama). En la ANSES son signatarios en los convenios distintos gremios, entre
ellos UPCN, ATE y la Asociacin del Personal de Organismos de Previsin Social (APOPS);
un sector de empleados que estaban en el rgimen de empleados de comercio, deleg
formalmente en UPCN la negociacin.
b. El gremialismo docente
Al igual que en la administracin pblica centralizada y descentralizada, en el campo de la
educacin pblica se reconoce ms de un sindicato por jurisdiccin provincial, de primer y de
segundo grado, aunque a nivel nacional existe una entidad gremial de segundo grado que
afilia sindicatos docentes de todas las jurisdicciones educativas del pas: la Confederacin de
Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA). Fundada en 1973 con la
participacin de 143 entidades de base, CTERA promovi estatutariamente estrategias para
lograr la unidad en cada jurisdiccin evitando la dispersin que debilitaba su efectividad. Las
entidades de base de CTERA agrupan a docentes de todos los niveles y modalidades tanto
del mbito pblico como privado. La afiliacin promedio es del 55%. CTERA tiene
incorporado al 45% del total nacional de educadores, llegando a 234.000 afiliados
cotizantes.21
Los educadores se rigen por un Estatuto del Docente en cada una de las jurisdicciones
provinciales, en el cual se establecen deberes y derechos, y aspectos relativos a las
condiciones de trabajo. La poltica salarial es materia de decisin de cada una de provincias,
21

Ver http://www.ctera.org.ar/
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siendo los representantes del Poder Ejecutivo de cada una de ellas los que negocian con las
representaciones gremiales correspondientes, los aspectos relativos a las remuneraciones.
En el sector pblico de la educacin de la Provincia de Buenos Aires acta una diversidad de
gremios: la Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB), el Sindicato Unificado de los
Trabajadores de la Educacin de Buenos Aires (SUTEBA), la Unin de Docentes de Buenos
Aires (UDOCBA) y el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP). En el conflicto
de la rebaja salarial por falta de recursos de mediados de 2001, los gremios FEB-SUTEBASADOP actuaron como Frente Gremial Docente.
El SUTEBA es el sindicato docente mayoritario de la Provincia de Buenos Aires, en la cual
representa la entidad base de la CTERA. Fue constituido el 31 de agosto de 1986 con
18.000 afiliados y 23 seccionales, y actualmente cuenta con 52.000 afiliados y 88
seccionales. Por otro lado, la FEB es reconocida como el segundo sindicato en importancia a
nivel de la provincia. Se estima que la FEB tiene unos 40.000 afiliados, sobre un total de
afiliaciones gremiales en el sector docente provincial que llega al 50% de un padrn de
200.000 docentes. Pero el hecho de que la FEB por estatutos no afilie ni suplentes ni
provisionales, aunque s a pasivos, hace que el SUTEBA crezca al interior de la provincia.
c. El gremialismo en el sector pblico de la salud
Como en el caso del gremialismo docente, las representaciones gremiales del sector salud
no estn restringidas al sector pblico, por lo que se trata de sindicatos mixtos.
La Federacin de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad Argentina (FATSA), es una
asociacin sindical de segundo grado, fundada en 1949, a objeto de asegurar la defensa
gremial, poltica, social, mutual y cultural de los trabajadores de la actividad de la salud. La
FATSA agrupa a sindicatos de primer grado representativos de los trabajadores de la salud,
con independencia del oficio, profesin o categora de quienes la integran o de la persona
fsica o jurdica de su patrono (Estado Nacional, Provincial o Municipal, empresas estatales,
para-estatales, mixtas, privadas o personas fsicas).
Los profesionales mdicos tienen, en las distintas jurisdicciones, sus propias asociaciones
gremiales, separadas del resto de trabajadores del sector. La Asociacin de Mdicos
Municipales de la Ciudad de Buenos Aires (AMM), que nuclea a todos los mdicos que
prestan servicios en los hospitales pblicos de la Ciudad de Buenos Aires, se constituy en
1936. En 1985 se le asign la personera gremial.
La Federacin Mdica Gremial de la Capital Federal (FEMECA) es una asociacin gremial
de trabajadores de segundo grado que nuclea a asociaciones de mdicos y otros
profesionales del arte de curar. Constituida en 1933, se le otorg la inscripcin gremial en
1947, y en 1977 obtuvo su personera gremial. Nuclea a alrededor de 25.000 profesionales
del arte de curar de hospitales nacionales, universitarios, municipales y ex hospitales
municipales, de obras sociales, de sanatorios privados, de hospitales de colectividades, de
servicios de emergencia, de entidades civiles y deportivas, de mdicos prestadores, de
sociedades civiles, entre otros. FEMECA es filial por la ciudad de Buenos Aires de la
Confederacin Mdica de la Repblica Argentina, entidad de tercer grado que nuclea a una
federacin por cada provincia del pas y a otras asociaciones gremiales mdicas
representativas en sus respectivos distritos.
Los trabajadores de la salud no mdicos, en el mbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, estn representados mayoritariamente por el Sindicato Unico de Trabajadores del
Estado de la Ciudad de Buenos Aires (SUTECBA). SUTECBA, a su vez, es parte de la
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Confederacin de Obreros y Empleados Municipales Argentinos (COEMA). En el mbito

regional est dentro de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Mercosur, a travs de la
CGT.
2.2.2. Posicionamiento de las organizaciones representativas del personal
El proceso de reforma del Estado que se inicia con el cambio de gobierno en 1989, cont con
una participacin importante, en distintas instancias, de la UPCN. Una de las razones
explicativas manifiestas, reside en la filiacin poltica de los principales dirigentes de la
entidad gremial, coincidente con la del partido de gobierno de entonces. Esta participacin
implic un seguimiento bastante prximo del proceso de cambio, al que adhiri con
conviccin, al tiempo que lo capitaliz a favor del fortalecimiento de su propio rol de
representacin. En 1990 se integr como nica asociacin gremial en el Comit Ejecutivo de
Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), y en el Comit Permanente Central de
Carrera Administrativa del SINAPA; tambin propici el convenio colectivo de trabajo del
sector, asumi la representacin gremial mayoritaria, promoviendo la sancin de la Ley
Marco de Regulacin del Empleo Pblico.
En el caso de ATE, su posicin fue crtica a las reformas del Estado en la ltima dcada, y
tuvo adems afinidad con la oposicin poltica al gobierno de Menem. Si bien participaron
como representacin minoritaria en la negociacin colectiva no suscribieron el convenio. A
principios de 2001, un decreto estableci su incorporacin a la Comisin Permanente de
Carrera del SINAPA.
En similar posicin a ATE se encuentra la CTERA (ambos militan en la CTA), que desde
finales de los aos ochenta promovi un convenio colectivo de trabajo para el personal
docente que permitiera la constitucin de una paritaria nacional. La descentralizacin
educativa en Argentina debilit a los sindicatos de maestros para presionar al gobierno por
concesiones por la limitacin jurisdiccional de su competencia. CTERA buscaba la
centralizacin de la negociacin colectiva a partir de su sancin legal para el sector pblico
en 1990, pero ello no fue posible por la descentralizacin educativa de 1992; no obstante lo
cual el SUTEBA lo propicia en el mbito de la Provincia de Buenos Aires.
La resistencia militante de CTERA es acentuada tambin por la falta de una identidad
partidaria con el gobierno que aumenta sus incentivos para la oposicin y al mismo tiempo
reduce los incentivos del gobierno a conceder demandas de sindicatos aliados a la
oposicin. 22
Fundada en los principios bsicos que sostienen que el Estado debe ser el garante de la
salud de la poblacin, la AMM se desarroll en sus comienzos con un propsito claro:
conseguir estabilidad laboral, escalafn profesional y sueldo acorde a las tareas realizadas.
2.3 La representacin del Estado como empleador
En el marco de las relaciones laborales que se analizan, se consideran tres actores
principales: el Estado Nacional, para el servicio civil; el gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, para el sector salud; y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, para el sector de la
educacin.
22

M. Victoria Murillo, Los Sindicatos Latinoamericanos y las Reformas del Sector Social: Restricciones
Institucionales y Polticas Alternativas, Revista Argentina de Ciencia Poltica, N 1, noviembre 1997.
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La Comisin Tcnica Asesora de Poltica Salarial, creada en 1970, para efectuar el estudio,
anlisis y evaluacin de las medidas tendientes al establecimiento de una poltica salarial
coordinada y armnica para todos los organismos del Estado, suele considerarse como uno
de los antecedentes ms significativos de la negociacin en la administracin pblica
centralizada. Luego de sucesivas reformas, la representacin del Estado en la misma es
asumida por la Secretara General de la Presidencia de la Nacin, la Secretara de Trabajo
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Secretara de la Funcin Pblica de la
Jefatura de Gabinete de Ministros, y la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economa,
Obras y Servicios Pblicos.
En el caso del Estado Nacional como empleador, las distintas normas que dan marco a las
relaciones laborales no identifican un nico actor como contraparte formal. Al estar abiertas
en lo formal y en la prctica distintas instancias de relacin y negociacin, debe considerarse
cada una para identificar al actor estatal.
En el marco de la negociacin colectiva, el actual Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin
de Recursos Humanos es la autoridad administrativa de aplicacin, y le cabe realizar la
convocatoria de las partes a la negociacin, mientras que la representacin del Estado es
ejercida por la Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Economa y la Subsecretara de Gestin
Pblica. Se percibe aqu la continuidad del modelo precedente de negociacin, antes
mencionado.
Por otra parte, como el servicio civil est tambin reglamentado en aspectos que no son
materia de la negociacin, subsiste la Comisin Permanente de Carrera del Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa, que tiene por misin asesorar en la correcta
administracin de los recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, el
afianzamiento de las relaciones laborales e institucionales y la adecuada aplicacin de las
normas que regulan la carrera administrativa. 23 As, en estas materias tambin la
representacin del Estado involucra a la Subsecretaria de Gestin Pblica y al Ministerio de
Economa (Secretara de Hacienda).
Desde la perspectiva gremial,, en los organismos de la Administracin Central la
representacin patronal es difusa. Ello se debe a que en la ley de negociacin colectiva, la
representacin estatal la tienen la Secretara de la Funcin Pblica, el Ministerio de
Economa y la Jefatura de Gabinete, lo que es visto como un problema en la delegacin del
poder negociador, que debe reducirse a dos partes cuando hay avenimiento a la
negociacin: empleador y empleados. Al existir un convenio marco para toda la
Administracin Pblica y convenios sectoriales, se dificulta el seguimiento del trabajo de las
comisiones negociadoras, el las que los funcionarios designados tienen rotacin, y dejan a
los gremios sin interlocutor. En el sector privado, ante cualquier problema, el Ministerio de
Trabajo es mediador, mientras que en el sector pblico el convenio contempla rbitros y
mediadores, aunque no estn precisos aspectos operativos para su implementacin, como
es el caso de quien paga los salarios de los mismos. 24
Existe la experiencia de otros organismos nacionales, que no tienen convenio colectivo, pero
s acuerdos homologados por el Ministerio de Trabajo. En ellos, el presidente del organismo
ejerce la representacin patronal con amplias facultades, aunque subordinado al Ministerio
23

Artculo 4 del Decreto 993/91, segn Texto Ordenado de la Resolucin 299/95, de creacin del Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA).
24
En la informacin volcada en esta seccin, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autn,
Secretario de Profesionales de la UPCN, en entrevista realizada en noviembre de 2001.
15

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de Economa en el tema salarial (casos del PAMI, obra social de los jubilados y pensionados,
y la ANSES).
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, las negociaciones con el sector docente son
realizadas por medio de la misma autoridad educativa, la Direccin General de Cultura y
Educacin, mientras que el Ministerio de Trabajo tiene un rol de mediador.
En cambio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, al habilitar la negociacin colectiva,
estableci -por la Ley de Relaciones Laborales- la constitucin de una Comisin Negociadora
formada por cuatro representantes del Estado y cuatro de los trabajadores, designando por
el Estado a especialistas que no tienen el carcter de funcionarios. Es decir, se retira la
negociacin del funcionariado. 25 Los recursos administrativos y las remuneraciones los
maneja generalmente recursos humanos.
3. Las reglas y procedimientos
3.1.Antecedentes
El segundo prrafo del artculo 14 Bis de la Constitucin establece que Queda garantizado a
los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje;
el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias
para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su
empleo.
La legislacin laboral argentina contempl desde muy temprano el derecho de huelga y la
negociacin colectiva, pero su aplicacin fue limitada en el sector pblico. En el sector
privado la negociacin colectiva fue instituida en 1954 por la Ley N 14.250, para determinar
las condiciones de trabajo y salarios, y se mantuvo vigente entre 1954-1955, 1964-1966,
1973-1975 y con limitaciones desde 1988. El decreto reglamentario de la Ley N 14.250
permite incluir a ciertos agentes estatales en sus normas mediando un acto de voluntad
expresa del gobierno, lo que hizo posible la negociacin colectiva en algunos organismos de
la administracin descentralizada (Aduana, Direccin General Impositiva, Lotera y la
Administracin Nacional de la Seguridad Social).
La Comisin Tcnica Asesora de Poltica Salarial del Sector Pblico, creada por ley en 1970,
tom intervencin en muchas cuestiones vinculadas a la negociacin salarial, y su actuacin
en los aos ochenta ha sido reivindicada como una experiencia de la mayor importancia en
materia de negociacin de hecho. Hasta mediados de los ochenta no fue considerada la
posibilidad de la negociacin colectiva en el resto de la Administracin, por lo que las
relaciones laborales se inscriban en la Ley N 22.140 del Rgimen Jurdico Bsico de la
Administracin Pblica, un estatuto que surgi de un acto unilateral de la Administracin
durante un gobierno de facto en 1980. No obstante admitir obligaciones recprocas, el
estatuto pautaba toda la actividad laboral: derechos y obligaciones de los empleados
pblicos, rgimen disciplinario, modalidad de prestacin, horarios, licencias, etc.
En 1986, la Ley N 23.328 ratific el convenio N 151 de la OIT, convirtindolo en derecho
interno. Como consecuencia de ello, el Poder Ejecutivo cre por el Decreto 1598/86, la
Comisin Participativa de Poltica Salarial y Condiciones de Empleo del Sector Pblico,
25

Entrevista con Rubn Cortina, Miembro de la Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.
16

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integrada por funcionarios de alta jerarqua de los Ministerios de Economa, Trabajo y la

Secretara de la Funcin Pblica, y por representantes de UPCN y ATE por ser las nicas
entidades sindicales con representacin no limitada a determinados mbitos del Poder
Ejecutivo (Ackerman, 1998:30). A partir de 1987, se constituy una Comisin Mixta con
participacin de los dos sindicatos de alcance nacional (ATE y UPCN) y el gobierno, aunque
el contexto de alta inflacin de entonces restringi las negociaciones casi exclusivamente a
los salarios.
En 1988, Argentina ratific el Convenio N 154 de la OIT por la Ley N 23.544. Finalmente,
en 1992 se sanciona la Ley N 24.185 de Negociacin Colectiva en el Sector Pblico. Esta
ley constituye una de las pocas experiencias internacionales en la materia, donde las
condiciones de trabajo son negociadas entre el Estado, en carcter de empleador, y los
sindicatos representativos de los agentes pblicos. La negociacin puede tener lugar en un
mbito general o sectorial, con una comisin negociadora en cada caso. La negociacin
incluye todas las cuestiones laborales que integran la relacin de empleo, con excepcin de
la estructura orgnica de la Administracin Pblica Nacional, las facultades de direccin del
Estado, el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promocin en la carrera
administrativa. El Ministerio de Trabajo es la autoridad administrativa de aplicacin, pudiendo
disponer las audiencias que se requieran para llegar a acuerdos.
En el marco de la reforma del Estado que result de la transicin de gobierno y la crisis
hiperinflacionaria de 1989, entre los tantos cambios introducidos en la organizacin y
funcionamiento del Estado, se implementaron reformas administrativas que incluyeron el
establecimiento del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), manteniendo
como ley marco de referencia al Rgimen Jurdico Bsico.
Este sistema de carrera administrativa, en el que fue incluido el personal civil de los
ministerios y diversos organismos descentralizados, adopt procesos de seleccin para el
ingreso y el acceso a cargos dentro del sistema, y estableci la evaluacin anual y la
capacitacin como requisitos para la movilidad en la carrera. La norma aprobatoria del
sistema de carrera (Decreto 993/91) cre la Comisin Permanente de Carrera del Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa, con delegaciones en cada jurisdiccin, con la misin
de asesorar en aquellas propuestas tendientes a asegurar la correcta administracin de los
recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, el afianzamiento de las relaciones
laborales e institucionales y la adecuada aplicacin de las normas que regulan la carrera
administrativa. La Comisin se constituye con sede en la Secretara de la Funcin Pblica,
presidida por su titular e integrada por un funcionario de jerarqua no inferior a subsecretario
por el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (Subsecretaria de Hacienda), dos
de igual jerarqua por la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin y
tres representantes de la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN).

3.2.Caractersticas y tendencias: consulta y negociacin

La administracin central
Seis aos despus de la sancin de la Ley de Negociacin Colectiva en el Sector Pblico, se
firma el primer Convenio Colectivo del sector pblico, cuyo mbito de aplicacin alcanza a

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diversos organismos y ordenamientos escalafonarios. 26 Su vigencia efectiva es a partir del

1 de enero de 1999, por dos aos, de modo que venci el 31 de diciembre de 2000, y en la
medida que no ha sido renovado, le aplica el principio denominado de ultractividad, por el
cual se mantiene vigente hasta que no sea reemplazado por otro convenio.
El convenio colectivo fue una respuesta a manifestaciones proclives a laboralizar el empleo
pblico, migrando desde un rgimen propio al rgimen general de la Ley de Contrato de
Trabajo, que inclua restricciones a la garanta de estabilidad consagrada en la Constitucin,
o sustituyendo al personal estable por personal contratado. En la perspectiva de UPCN, la
necesidad de reemplazar el Rgimen Jurdico Bsico de la Administracin Pblica (Ley N
22.140) se explicaba porque aqul, si bien parta de una calificacin contractual del empleo,
una vez prestada la conformidad por el trabajador, la relacin laboral quedaba determinada
por la Administracin, porque en su concepcin exclua al personal comprendido en
convenciones colectivas de trabajo. De modo que al estar vigente la negociacin colectiva, la
misma no poda remitirse al Rgimen Jurdico Bsico como sustento legal supletorio, con lo
cual quedaba remitida a la Ley de Contrato de Trabajo general (N 14.250), quitando razn
de ser a la Ley N 24.185. 27
Con el fin de realizar un proyecto de reforma, se conform en la Jefatura de Gabinete de
Ministros una comisin integrada por distintos funcionarios y representantes gremiales
(UPCN), y se acord que las materias de regulacin del empleo pblico se remitieran a las
negociaciones colectivas de la Ley N 24.185 de 1992 para los acuerdos que se celebren
entre la Administracin Pblica Nacional y sus empleados. El Rgimen Jurdico Bsico, fue
finalmente sustituido en 1999 por la Ley N 25.164, Marco de Regulacin del Empleo Pblico
Nacional, segn lo haba previsto ya la Ley N 24.629 en 1996 y su decreto reglamentario N
558/96.
A fines de 1999 se reglament la Ley N 25.164, pero el decreto respectivo fue derogado por
el gobierno que asumi en diciembre de ese mismo ao, y si bien a la fecha sigue sin
reglamentacin, la mayora de los artculos no requieren de ella. En el 2000 se solucionaron
conflictos respecto a la ley aplicndola como vigente. 28
En lo que hace a la representacin del Estado en la negociacin colectiva, las normas prevn
que la Subsecretara de la Gestin Pblica intervenga en todos los convenios colectivos
vigentes en el sector pblico, pero esto no se ha producido efectivamente, por lo que la
representacin patronal del Estado est dispersa en correspondencia con los regmenes
laborales del sector del que se trate; DGI, Direccin Nacional de Aduanas, ANSES, etc.

26

Entre ellos se encuentra el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), el Cuerpo
de Guardaparques, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA) y el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA).
27
Andrs Rodrguez, Prlogo. En Rial, Noem (comp.). Estado Argentino. Transformacin de las Relaciones
Laborales. Fundacin Unin y Universidad de Tres de Febrero. Buenos Aires, 1999. Pg. 26.
28
No obstante, Autn reconoce cierta confusin: Hay confusin, incluso en los servicios de personal y en los
jurdicos. Un ejemplo de que est vigente es que las direcciones de recursos humanos lo aplican. Por ejemplo,
los reintegros de guardera. Tambin en el cumplimiento de das laborales mensuales. En el mes de marzo de
este ao (2001) se haban cumplido la cantidad de 180 hs mensuales, por ende los empleados hicieron cumplir
el convenio. En cuanto a maternidad, licencias u horas extras, hay una aplicacin fctica del convenio. Lo que s
se obstaculiz fue la conformacin de los espacios de negociacin sectoriales enunciados en el convenio.
Sectorialmente, slo empez la negociacin SINAPA acordando un aumento al nivel F. Y ahora se presentan
algunos problemas con la aplicacin porque algunos casos estn ganando mas que el nivel E. Autn,
entrevista citada.
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En cuanto al convenio colectivo de trabajo comprendido por la Ley N 24.185, la

representacin del Estado es ejercida por representantes de distintas instituciones: la
Jefatura de Gabinete de Ministros, la Secretara de Hacienda y la Subsecretara de Gestin
Pblica, en una comisin pluri-institucional.
Es importante considerar el conjunto de personal que se halla laborando para la
Administracin, al margen de los regmenes de empleo descritos, tanto por la naturaleza de
su vinculacin laboral con el Estado, como por su importancia cuantitativa. Autn manifiesta
que existen algo ms de 22.000 contratados en la Administracin Pblica Nacional, frente a
los 53.000 servidores pblicos permanentes dentro del convenio colectivo.
Para valorar la incidencia de este grupo laboral, se aprecia que mientras la masa salarial en
el ao 1998 se haba reducido 0.8%, las partidas para contratados se incrementaron 31%.
En el Ministerio de Desarrollo Social, de los 1.700 agentes, 700 son de planta y 1.000
contratados. Segn la fuente consultada, el principal creador del trabajo en negro y
precarizado es el Estado Nacional. Estos contratos son monotributistas, y el personal se
encuentra en una relacin de dependencia disfrazada. Est demostrado que hay organismos
que sin las contrataciones no podran funcionar. Un ejemplo es la Biblioteca Nacional donde
2/3 de su personal es contratado. Otros ejemplos son Desarrollo Social y Registro Nacional
de las Personas. No se cumple ninguna de las normas vigentes y por otra parte los sueldos
no se asimilan. Es un autoengao del Estado planteando que congelando las vacantes y no
permitiendo cubrir siquiera las bajas vegetativas. 29
La misma fuente sostiene que, antes de la negociacin colectiva, los decretos administrativos
se originan en negociaciones que no son visibles. Siempre incluyen ciertos acuerdos.
Cuando hay conflictos se producen actas-acuerdos que son homologadas en el Ministerio de
Trabajo. La diferencia con el convenio colectivo es que se cuenta con un espacio de
negociacin formal. El Estado no descubri que la negociacin es una herramienta. Se la ve
como una derrota y no como una oportunidad para desarmar la conflictividad en el sector
pblico. 30
Hay una secuencia que va del unilateralismo rgido hasta la negociacin paritaria plena y
amplia, entre los cuales hay matices, incluyendo medios de participacin del personal
en los primeros casos. La subordinacin de los resultados de la negociacin a la
ratificacin por otros rganos que no fueron parte de la misma, es un elemento de
unilateralismo.
La Educacin en la Provincia de Buenos Aires
Los docentes que se desempean en la Provincia de Buenos Aires tienen regulada su
carrera por el Estatuto del Docente, Ley Provincial N 10.579, que establece los derechos y
obligaciones del personal docente, fijando su escalafn, los regmenes de estabilidad,
incompatibilidades, remuneraciones. Asimismo, pauta las reglas de funcionamiento de los
tribunales de clasificacin que intervienen en la carrera docente. Por otra parte, fija las
condiciones para el ingreso, los ascensos, traslados y permutas, provisionalidad, suplencias,
licencias, calificaciones y rgimen disciplinario.
Desde el punto de vista del rgimen laboral, los estatutos que reglan la actividad docente
podran considerarse como garantistas, al punto que su sostenimiento es un principio
bastante inamovible de la accin gremial. No obstante, el gremialismo docente contina
29
30

Entrevista con Autn, citada.

Entrevista con Autn, citada.
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reclamando salir del mbito reglamentario del Estatuto para acceder a la negociacin
colectiva. Tal es el caso de SUTEBA, aunque en la presente coyuntura de crisis fiscal
aprecian que la negociacin colectiva puede ser una herramienta de ajuste, que tiende a la
baja en las condiciones de empleo (Jonic, 2001). 31
No obstante el fraccionamiento poltico-administrativo de la educacin, el gremialismo
docente presenta una importante capacidad de actuacin nacional a travs de la CTERA. A
su vez, la existencia de un Consejo Federal de Educacin, del cual participan la Nacin y las
Provincias y cuya Asamblea est conformada por los respectivos ministros, da marco a
negociaciones que exceden la jurisdiccin provincial.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires y las reglas en el sector de la salud
La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se refiere en el Captulo
Decimocuarto a Trabajo y Seguridad Social, y afirma (artculo 43) que la Ciudad protege el
trabajo en todas sus formas, asegura al trabajador los derechos establecidos en la
Constitucin Nacional, se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones
de la Organizacin Internacional del Trabajo, proveyendo a la formacin profesional y cultural
de los trabajadores y procura la observancia de su derecho a la informacin y consulta.
La Constitucin garantiza un rgimen de empleo pblico que asegura la estabilidad y
capacitacin de sus agentes, basado en la idoneidad funcional, y reconoce las
carreras por especialidad a las que se ingresa y en las que se promociona por
concurso pblico abierto. Asegura un cupo del 5% del personal para las personas con
necesidades especiales, con incorporacin gradual en la forma que la ley determine.
Finalmente, reconoce a los trabajadores estatales el derecho de negociacin colectiva y
procedimientos imparciales de solucin de conflictos, segn las normas que los regulen.
Pero an el convenio no est reglamentado. Se reconocen dos regmenes para el personal:
por un lado para el personal de la legislatura, y por otro para personal del Ejecutivo, el cual
incluye salud y educacin. Hubo un acuerdo de no alterar los estatutos particulares hasta
que no estn los convenios de cada sector. La ley est vigente para el escalafn general.
La Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(GCBA) canaliza el conflicto laboral de los agentes pblicos de la ciudad que ascienden
a 100.000 centralmente, y su actuacin incluye las tratativas con los tres gremios del
mbito: SUTECBA (antes UOEM), UTE (docentes, sindicato de base de CTERA) y la
Asociacin de Mdicos Municipales (AMM).
Segn el artculo 36 de la Ley Bsica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires N 153, el
personal del subsector estatal de salud se encuentra bajo el rgimen de un estatuto sanitario
en el marco de la estabilidad y dems principios del Art. 43 de la Constitucin de la Ciudad
de Buenos Aires. Al establecerse los lineamientos para el Estatuto Sanitario (art. 37) la ley
dispone que:
a) comprende a la totalidad del personal del subsector estatal de salud, y contempla las
cuestiones especficas de cada agrupamiento;
b) Garantiza igualdad de posibilidades para el ingreso, promocin y acceso a los cargos
de conduccin, reconoce la antigedad e idoneidad, y asegura un nivel salarial
adecuado;
c) Los ingresos y ascensos son exclusivamente por concurso;
31

Entrevista con Jonic, citada.

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d) Establece la periodicidad de los cargos de conduccin;

e) El retiro est reglado por el rgimen de jubilaciones correspondiente;
f) Reconoce la necesidad y el derecho a la capacitacin permanente, y fija los
mecanismos;
g) Contempla prioritariamente la proteccin de la salud en el mbito laboral;
h) Establece la obligatoriedad del examen de salud anual y los mecanismos para su
realizacin.
Conforme a la legislacin, en el GCBA las partes signatarias de cada convenio colectivo de
trabajo debern integrar una Comisin Paritaria de Interpretacin, cuyo funcionamiento ser
fijado por la respectiva reglamentacin con atribuciones para interpretar el convenio colectivo
con alcance general, entender en los recursos que se interpongan contra sus decisiones,
cuyo rgimen ser establecido en los plazos y formas que fije la reglamentacin y entender
en todo reclamo individual o plurindividual, en el cual uno o ms trabajadores comprendidos
en el Convenio Colectivo de Trabajo respectivo, invoque una presunta lesin a un derecho
conferido por el cuerpo normativo. La accin judicial slo ser procedente una vez agotada
esa va administrativa, y se tramitar segn los procedimientos y competencias que
correspondan.
Con respecto al personal contratado no existe sistema de ingreso y egreso que funcione. No
hay sistema de concursos. Se requiere un rgimen ms transparente, porque hay
distorsiones y rigidez en el empleo pblico. En la opinin de Cortina, las oposiciones
transparentes van a ser posibles cuando las condiciones objetivas de la cultura poltica de la
ciudad lo permita. 32
3.3.Condicionamientos a la negociacin y los acuerdos
Las decisiones de la Comisin Permanente de Aplicacin y Relaciones Laborales (CoPAR)
en el mbito del convenio colectivo de la Administracin Pblica Nacional, deben adoptarse
por unanimidad entre las partes, en un tiempo prudencial y por escrito, teniendo las mismas
carcter vinculante, salvo acto administrativo expreso en contrario del Poder Ejecutivo
dictado dentro de los treinta das hbiles de notificadas aqullas. Este ltimo aspecto,
verdadero derecho de "veto', aventa el riesgo que podra suponer la toma de alguna decisin
por parte de la CoPAR que, an cuando contase con el voto favorable de los representantes
del Estado empleador, el Poder Ejecutivo a posterior y dentro del sealado plazo resolviese
en contrario.
Asimismo, y tambin funcionando como una suerte de reaseguro en las tomas de decisin
de la CoPAR que tengan implicancia econmica, se obliga a requerir la previa intervencin
de la Secretara de Hacienda para evaluar la factibilidad de su implementacin.
La ley prev la contemplacin en el presupuesto de los acuerdos, y en caso contrario, debe
quedar la previsin de su incorporacin en el siguiente ejercicio. En el primer acuerdo
sectorial, que correspondi al mbito del SINAPA, al disponerse de los recursos necesarios
para el ao de la negociacin, se pudo incrementar el salario del nivel F, que corresponde a
la base del sistema de carrera. Es decir, slo si hay recursos se puede plantear la materia
salarial. Cabe destacar que, para la parte gremial es muy difcil pensar una negociacin
32

Entrevista con Rubn Cortina, Miembro de la Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.
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colectiva que no incluya salarios, aunque incorpore otros aspectos de las condiciones
laborales.
3.4.Arbitraje
El Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional crea un
sistema de solucin de los eventuales conflictos colectivos laborales que puedan surgir entre
el Estado empleador y los empleados pblicos, caracterizado por los principios de celeridad,
igualdad procesal, audiencia de las partes e imparcialidad, respetando los principios
constitucionales y la legislacin vigente.
Los procedimientos establecidos para la solucin de conflictos laborales permiten la
intervencin de la CoPAR, pudiendo cualquiera de las partes solicitar su intervencin,
debiendo en su presentacin precisar la causa del conflicto, los intereses en colisin y las
medidas asumidas por ambas partes, al momento de someter el diferendo a este
mecanismo. La Comisin actuar a pedido de parte y con autonoma, para lograr la
conciliacin de las mismas con equilibrio y justicia, procurando su avenimiento, por un plazo
mximo de quince das hbiles, resolviendo acerca de la suspensin de las medidas
tomadas por ambas partes con anterioridad a la iniciacin del conflicto; las partes deben
abstenerse de tomar medidas que afecten las relaciones laborales durante el proceso de
autocomposicin. Si la Comisin no arribase a una solucin, la solucin del conflicto podr
derivarse por unanimidad de las partes, a los mecanismos de mediacin y/o arbitraje.
Las partes, por unanimidad, pueden derivar la resolucin de un conflicto colectivo al
mecanismo de la mediacin, especificando el objeto del conflicto, su origen y desarrollo, la
pretensin y las razones que lo fundamentan. La CoPAR deber convocar al o a los
mediadores para llevar a cabo la mediacin. Luego de la aceptacin por parte del mediador,
que deben ser personas de reconocida idoneidad en la materia, acordada la mediacin, la
comparecencia ser obligatoria para ambas partes, que se abstendrn de tomar medidas
que afecten las relaciones laborales. El mediador intentar la avenencia de las partes,
garantizando el derecho de audiencia, as como el principio de igualdad de las partes. En
caso de aceptacin por ambas partes del resultado del proceso de mediacin, ste se
formalizar por acta y ser de cumplimiento obligatorio. En caso contrario, podrn optar por
el proceso de arbitraje o presentarse ante el Fuero Federal en lo Contencioso Administrativo.
El procedimiento de arbitraje previsto en el convenio guarda estrecha similitud con el previsto
para la mediacin. La resolucin arbitral es vinculante, debiendo ser remitida a la autoridad
de aplicacin para su registro, y a los rganos competentes de la Administracin Pblica
Nacional para su instrumentacin y aplicacin. El laudo arbitral puede ser recurrido cuando el
rbitro o los rbitros se hayan excedido en sus competencias, hayan vulnerado notoriamente
los principios que rigen el procedimiento arbitral, contradigan normas legales o
constitucionales o se excedan en el plazo establecido para dictar resolucin.
En tales casos, cualquiera de las partes podr interponer y fundar un recurso ante la Cmara
Federal en lo Contencioso Administrativo, el que tendr efecto suspensivo. El laudo arbitral
firme excluye cualquier otro procedimiento, demanda de conflicto colectivo, huelga o
cualquier otra medida de fuerza sobre la materia resuelta y tendr los efectos de cosa
juzgada.
En la Ciudad, la ultima instancia de los reclamos es la Procuracin de la Ciudad. No esta
planteado el arbitraje ni la mediacin.
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3.5. Valoracin crtica del convenio colectivo

ATE, uno de los dos gremios representativos de los trabajadores del Estado, y parte
reconocida, aunque minoritaria, de la negociacin, impugn judicialmente el convenio
homologado, con la consecuencia de su suspensin cautelar fallada por un juez, que en julio
de 1999 suspende la medida, habilitando as la negociacin sectorial del Sistema Nacional
de la Profesin Administrativa (ms de 26.000 trabajadores). 33
Los analistas que expresan una visin crtica, sostienen que esta normativa es
inconstitucional debido a que lesiona la clusula protectoria del Art.14 bis de la Constitucin
Nacional, que reconoce al empleado pblico la estabilidad propia, que implica el derecho del
empleado a permanecer en el cargo si no media justa causa de cesanta y a ser reintegrado
en el supuesto de cese arbitrario. Pirozzo (1999) seala la paradoja que mientras por un lado
se marca un hito en el avance que significa que las propias fuerzas involucradas se dicten
sus propias normas, democratizando as las relaciones laborales, por otro lado se cercenan y
precarizan las relaciones de trabajo en el sector pblico, perforndose el piso de la Ley N
22.140. 34
En esta perspectiva, con la obligacin de tratar ciertos contenidos, tales como la
productividad, polivalencia, y la sujecin de las tratativas salariales a lo normado por la ley de
presupuesto, se considera que el Estado coacciona legalmente la pregonada autonoma
colectiva, imponiendo contenidos de negociacin. Por otra parte, se aprecia que se valida la
inestabilidad laboral, al perder el trabajador la estabilidad en el cargo o funcin como
consecuencia de la redefinicin funcional o estructura orgnica, frente al principio de la
estabilidad del empleado pblico establecido en el art. 14 bis de la Constitucin.
Agregan que el personal declarado disponible no es priorizado para su reubicacin en los
supuestos de reestructuracin y que se institucionaliza el Retiro Voluntario como una causal
de cese de la relacin de empleo, ya que no ser necesario acudir a un decreto de
necesidad y urgencia, sino que se regula en el convenio.
Instaurar la polifuncionalidad sin derecho a mayor remuneracin, flexibilizar la jornada
laboral, sin derecho al pago de horas extras, son vistas como clusulas flexibilizadoras y de
precarizacin de las condiciones de trabajo, con la consecuente prdida de derechos
adquiridos.
4. Los contenidos de la negociacin
4.1.Aspectos generales
La negociacin colectiva vigente para la Administracin Pblica Nacional, incluye todas las
cuestiones laborales que integran la relacin de empleo, con excepcin de la estructura
orgnica de la misma, las facultades de direccin del Estado, el principio de idoneidad como
base del ingreso y de la promocin en la carrera administrativa. El Ministerio de Trabajo es la
33

Entrevista con Eduardo Salas, citada.

Pirozzo, Adriana. Boletn de la Asociacin de Abogados Laboralistas de la Argentina. Ao VII - N 14 - Abril de
1999. Se refiere a la estabilidad del empleo, presente en la Constitucin y la Ley 22.140 del Rgimen Jurdico
Bsico para la Administracin Pblica, actualmente reemplazada por la Ley Marco del Empleo Pblico N
25.164.
34

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autoridad administrativa de aplicacin, pudiendo disponer las audiencias que se requieran

para llegar a acuerdos.
El Convenio Colectivo de Trabajo establece el rgimen de Ingreso, Deberes y Prohibiciones,
y contempla la prdida de la estabilidad laboral por redefinicin funcional u organizacional,
desempeo inadecuado y sanciones disciplinarias. Establece como derechos la igualdad de
oportunidades, la libre agremiacin, la capacitacin permanente, las compensaciones,
indemnizaciones y subsidios. Incorpora las figuras de la polivalencia y flexibilidad funcional
en funcin de la productividad. Tambin incorpora un sistema de ingreso, seleccin y
promocin en la carrera, y reglamenta la evaluacin del desempeo y la capacitacin
permanente.
Educacin
La bsqueda de solucin a las dificultades fiscales, que tiene en la reduccin del gasto
pblico un importante componente, puso a la educacin bajo observacin, tanto por
su incidencia en los presupuestos jurisdiccionales, como por la sospecha de
marcadas ineficiencias, entre las cuales el costo de las suplencias originadas en la
falta de control en materia de reconocimientos mdicos, lleg a generar mitos. A este
factor se suman los adicionales salariales por antigedad, que permiten duplicar las
remuneraciones, y regmenes de licencias que, comparados con otros servicios
pblicos y con la actividad privada, suelen considerarse demasiado generosos.
Salvada la pervivencia de los estatutos, la reivindicacin salarial ha sido el principal motivo
de conflicto gremial en el sector. Adems, la conflictividad ha sido muy marcada, dndose el
caso que en distintas jurisdicciones y en distintos aos, fue necesario que las autoridades
educativas declararan la promocin automtica, dando por cumplido el ciclo escolar de los
estudiantes sin evaluacin, ante el sostenimiento de huelgas prolongadas de los docentes.
En el mbito de la jurisdiccin provincial de Buenos Aires, tomado como foco del anlisis, la
perspectiva gremial docente concentra su atencin en los efectos de la implementacin de la
reforma educativa que llev la escolaridad obligatoria hasta los quince aos, la preocupacin
por la propuesta de descentralizacin del sistema hacia el mbito local (municipal) y la
cuestin salarial.
El gremio est de acuerdo con la descentralizacin si la misma remite a la administracin, la
infraestructura, pero no bajo la impronta del ajuste de gastos, porque considera que esa
descentralizacin requiere mayor inversin. Se opone a la municipalizacin, porque asume
que la poltica educativa debe ser responsabilidad provincial, y percibe que los distritos con
mayores recursos estn interesados en la municipalizacin.
La reforma educativa que llev a la obligatoriedad hasta los 15 aos, increment la matrcula,
pero sin tener resueltas las necesidades de infraestructura, de modo que 25.000 alumnos
recibieron clases en lugares distintos al aula escolar, y quedaron horas de clase sin
cobertura. Si bien el gremio acuerda con la extensin de la obligatoriedad, no lo hace con las
condiciones en que se llev a cabo. Adems, se aprecia que la reforma educativa no resolvi
viejos problemas, y que el incremento de matrcula inicial decay, aumentando la repitencia y
el desgranamiento en el 8vo. y 9no. ao. En esas circunstancias, se aprecia el inconveniente
de postergar en dos aos la certificacin de estudios que antes se obtena en el 7mo. ao. 35
35

Entrevista con Cristina Jonic, Secretaria Gremial del SUTEBA, diciembre de 2001. Tambin, entrevista con
Guillermo Schwenheim, Auditor General de la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de
Buenos Aires, diciembre de 2001.
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En la dimensin laboral, se destaca la crisis y angustia en los docentes por el cambio de

reglas de juego: nuevas estructuras, modalidades diferentes, reconversin laboral. Los
directores pasan a tener varios edificios a cargo, aparecen figuras como coordinador, no
contempladas en el Estatuto del Docente. Se da un incremento de profesores, personal,
edificios, matrcula, mayor conflicto social, escuelas de 1.500 alumnos, aumento de riesgos,
etc.
Por otra parte, la emergencia social institucionaliz el mbito escolar para programas
alimentarios, con los que los docentes colaboran solidariamente por falta de personal.
La desocupacin hace valorar fuertemente el acceso al empleo, por lo que la transparencia
en los sistemas de designacin por listados pblicos, en acto pblico, y en orden de mritos,
asume la mayor importancia. Aunque los salarios iniciales son bajos, el ingreso es seguro y
provee los servicios de una obra social y aporte jubilatorio.
Salud
En la Ciudad de Buenos Aires la negociacin colectiva en el nivel general postula
comprender todos los aspectos que integran la relacin de empleo pblico, tanto los de
contenido salarial, como los relativos a las dems condiciones de trabajo, en particular: las
condiciones de trabajo de los trabajadores, la retribucin de los trabajadores sobre la base
de la mayor productividad y contraccin a las tareas, el derecho de informacin y consulta
para las asociaciones sindicales signatarias del convenio colectivo de trabajo, el
establecimiento de las necesidades bsicas de capacitacin, la representacin y la actuacin
sindical en los lugares de trabajo, la articulacin entre los diferentes niveles de la negociacin
colectiva, jornada de trabajo, movilidad, la formacin e integracin de comisiones mixtas de
salud laboral, mecanismos de prevencin y solucin de conflictos, particularmente en los
servicios esenciales, el rgimen de licencias, en los trminos y con los alcances previstos en
la propia ley.
En la actualidad, se considera que no se puede reconstruir la pirmide organizacional. No se
puede cumplir el principio de igual tarea por igual remuneracin sin tener en cuenta la
eficiencia y la productividad. Por ejemplo, un funcionario de los sectores de caja de la
Tesorera gana 3 veces ms que un funcionario de la Subsecretara de Recursos de Salud.
Ya que la distribucin de mdulos es unilateral y ha suplantado el sentido de incentivos
genuinos, de promociones ligadas al mrito, el intento de quitar los mdulos genera
conflictos. Esto representa un problema de cultura, y en ese sentido se explica la creacin de
la Comisin de Relaciones Laborales. Hasta ahora la Comisin ha realizado
reglamentaciones parciales para distintos temas tales como licencias, aspectos disciplinarios,
concursos, etc., y se cree que luego de la puesta en marcha del convenio colectivo la
Comisin va a seguir funcionando. Adems, se estima que el convenio colectivo,
oportunamente, incorpore tambin el tema salarial. 36
En cuanto a la flexibilizacin laboral del personal de salud, habra que diferenciar entre lo que
ocurre con el mercado de trabajo profesional y con los otros recursos humanos del sector. En
el caso de los profesionales, la mayora de los mdicos ha privilegiado el ejercicio liberal de
su profesin y ha sido poco partidaria del empleo mdico bajo contratacin laboral y pago por
sueldo. La Confederacin Mdica de la Repblica Argentina (CoMRA) estimul la
contratacin de servicios mediante el pago de honorarios utilizando el Nomenclador
Nacional. En las provincias, los hospitales pblicos manejan el pago por salario, y en los
ltimos tiempos, con el hospital de autogestin, se crearon estmulos al desempeo en
36

Entrevista con Rubn Cortina, citada.

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trminos de productividad, eficiencia y calidad. El resto de profesionales tambin sigue un

patrn de pago por actividad o por procedimiento (laboratorio, radiologa, etc.).
Es difcil estimar dentro del sector de la salud, la cifra de personal que trabaja en el sector
pblico como concurrente o en pasantas sin recibir remuneracin por su trabajo. Estos se
vinculan en una relacin docente asistencial ligada a programas acadmicos de diferente tipo
y calidad, ofreciendo sus servicios profesionales por perodos de tres a cinco aos hasta
obtener un trabajo medianamente estable en el sector privado o vincularse a los ya escasos
cargos con remuneracin fija.
4.2.Los contenidos de la negociacin: de qu se ocupan las relaciones laborales
En la Administracin Nacional, la reglamentacin de la Ley N 24.185 determina las
competencias de mbitos de negociacin colectiva, su articulacin en distintos niveles y
sectores y las materias a negociar en cada uno de ellos. As, el Convenio Colectivo de
Trabajo General podr establecer, entre otras materias que en ejercicio de la autonoma
colectiva decidan incluir, lo siguiente:
a) La estructura de la negociacin colectiva de los niveles sectoriales.
b) Procedimientos para resolver los conflictos de concurrencia de normas entre convenios
colectivos de trabajo en diferente nivel.
c) Las materias que deleguen para el tratamiento de los Convenios Colectivos de Trabajo
del nivel sectorial y las de negociacin exclusiva en el nivel general, tales como la
estabilidad en el empleo, remuneraciones limitadas a las partidas presupuestarias,
escalafones, condiciones de ingreso del personal, concursos y promociones,
calificaciones, rgimen horario, licencias, movilidad funcional, rgimen disciplinario,
capacitacin, extincin de la relacin de empleo e indemnizaciones, entre otras.
A su vez, mediante el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial, las partes pueden negociar
las materias no tratadas a nivel general, las materias expresamente remitidas por el nivel
general y las ya tratadas en el nivel general para adecuarlas a la organizacin del trabajo en
el sector. Pueden ser materia de negociacin todas las cuestiones inherentes a la relacin de
empleo, tanto las salariales como otras condiciones. No obstante, excluye de modo expreso
la estructura orgnica de la Administracin Pblica, las facultades de direccin del Estado y
el principio de idoneidad como base del ingreso y el progreso en la carrera. Aclara tambin
esta norma que las tratativas referidas a las condiciones econmicas, estarn sujetas a la ley
de presupuesto y a las pautas tenidas en cuenta para su confeccin.
La puesta en vigencia del acuerdo es por acto del Poder Ejecutivo, o vencido el plazo sin que
medie acto expreso, el texto completo de aqul ser remitido dentro de los cinco das al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para su registro o publicacin dentro de los 10 das
de recibido. El acuerdo regir formalmente a partir del da siguiente a su publicacin, y se
aplicar a todos los empleados, organismos o entes comprendidos.
El Primer Convenio Colectivo de Trabajo se aprob por el Decreto 66/99, firmado solamente
por UPCN, por haberse retirado ATE de las negociaciones. Por tal motivo, este gremio perdi
aportes econmicos ya que slo son beneficiarios de las cuotas de solidaridad, o cualquier
otro aporte que el empleador especficamente otorgue para fines determinados, los
sindicatos signatarios del Convenio Colectivo de Trabajo, en este caso UPCN.

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En el proceso de negociacin se acord constituir las siguientes comisiones de trabajo para

el tratamiento de las materias antes individualizadas:
1) Ambito. Personal comprendido
2) Aspectos econmicos
3) Aspectos sociales
4) Aspectos sindicales y relaciones laborales.
5) Carrera y capacitacin
6) Rgimen laboral
El personal no incluido puede incorporarse previa consulta a la CoPAR, y hasta tanto se
aprueben los correspondientes convenios sectoriales, se mantienen en vigencia los
regmenes especiales de cada organismo.
Por el convenio, el Estado debe observar normas legales sobre higiene y seguridad as como
las disposiciones sobre pautas y limitaciones horarias; garantizar al trabajador ocupacin
efectiva de acuerdo con su calificacin laboral; cumplir con las obligaciones del Sistema de
Seguridad Social; depositar en tiempo y forma los fondos correspondientes a Seguridad
Social y aportes sindicales; entregar al trabajador un certificado de trabajo al extinguirse la
relacin laboral; abstenerse de aplicar sanciones disciplinarias que constituyan una
modificacin de la relacin laboral; garantizar la promocin profesional.
En cuanto a las condiciones de trabajo para los empleados pblicos, el convenio determina:
sometimiento pleno a la Constitucin Nacional y a la ley; igualdad, mrito y capacidad;
estabilidad del empleo; tica profesional, como garanta de responsabilidad, objetividad e
imparcialidad en funcin; eficacia mediante un perfeccionamiento continuo; el cumplimiento
en la funcin de determinados valores ticos: probidad, imparcialidad, neutralidad,
transparencia, receptividad y responsabilidad profesional.
Determinados temas son remitidos por la Ley Marco de Empleo Pblico al Convenio
Colectivo, como es el ingreso a la Administracin Pblica Nacional: el convenio deber
prever los mecanismos de participacin y de control de las asociaciones sindicales en el
cumplimiento de los criterios de seleccin y evaluacin a fin de garantizar la efectiva igualdad
de oportunidades.
Otro punto relevante relativo al empleo pblico que es materia derivada al convenio, se
refiere al personal contratado. La ley define que este personal se vincular exclusivamente
para la prestacin de servicios de carcter transitorio o estacionales, no incluidos en las
funciones propias del rgimen de carrera, que no puedan ser cubiertos por personal de
planta permanente. Confiere al Convenio Colectivo fijar el porcentaje de dicho personal, que
tendr directa vinculacin con el nmero de trabajadores que integren la planta permanente
del organismo. En el Convenio Colectivo vigente se establece que la Ley de Presupuesto
fijar anualmente las partidas correspondientes para cada jurisdiccin o entidad para la
aplicacin del rgimen, las que no podrn exceder del 15 % de los gastos en personal del
total de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el convenio.
Tambin establece la ley (artculo 11) que los Convenios Colectivos de trabajo prevern
acciones de reconversin laboral que permitan al personal alcanzado por el rgimen de
estabilidad que resulte afectado por medidas de reestructuracin (que comporten la
supresin de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la
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eliminacin de los respectivos cargos), insertarse en otros cargos. Esta situacin esta
contemplada de manera previa a la situacin de disponibilidad, pues la Ley expresa que en
el supuesto de no concretarse la reubicacin, el agente quedar en dicha situacin. 37
La movilidad del personal de una dependencia a otra tambin est sujeta a la regulacin que
se establezca en los convenios colectivos celebrados en el marco de la Ley N 24.185,
debiendo contemplarse en todos los casos la ausencia de perjuicio material y moral al
trabajador.
4.3.Derechos
La Ley Marco establece que las personas vinculadas laboralmente con la Administracin
Pblica Nacional, segn el rgimen al que hubieren ingresado, tendrn los derechos
enumerados, y en cuanto corresponda, en los convenios colectivos de trabajo. Estos
incluyen
a) Estabilidad;
b) Retribucin justa por sus servicios, ms los adicionales que correspondan;
c) Igualdad de oportunidades en la carrera;
d) Capacitacin permanente;
e) Libre afiliacin sindical y negociacin colectiva;
f) Licencias, justificaciones y franquicias;
g) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios;
h) Asistencia social para s y su familia;
i) Interposicin de recursos;
j) Jubilacin o retiro;
k) Renuncia;
l) Higiene y seguridad en el trabajo.
Por otra parte se deja explcito el derecho a la participacin, por intermedio de las
organizaciones sindicales, en los procedimientos de calificaciones y disciplinarios de
conformidad con que se establezca en el Convenio Colectivo Trabajo, agregando que la
enumeracin de derechos no tiene carcter taxativo, pudiendo ser ampliada por va de la
negociacin colectiva. Tambin se incluye prever los mecanismos de participacin y de
control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de la igualdad de
oportunidades en el desarrollo de carrera administrativa, por lo tanto debern velar por la
calidad de los sistemas de seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes por los cuales se
cubrirn los cargos vacantes.
37

Vencido el trmino de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el
ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producir la baja, generndose el derecho a
percibir una indemnizacin igual a un (1) mes de sueldo por cada ao de servicio o fraccin mayor de tres
meses, tomando como base la mejor remuneracin mensual, normal y habitual percibida durante el ltimo ao o
durante el tiempo de prestacin de servicios si ste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en
el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha va.
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El SINAPA vigente, podr ser revisado, adecuado y modificado de resultar procedente, al

mbito de la Negociacin Colectiva, con excepcin de las materias reservadas a la potestad
reglamentaria del Estado por la Ley N 24.185, y con participacin todas las asociaciones
sindicales signatarias de los convenios colectivos de trabajo de conformidad con lo normado
en la misma ley.
4.4.Estabilidad
La estabilidad en la Ley marco comprende: a) el empleo; b) el nivel escalafonario alcanzado
y, c) la remuneracin normal, regular, habitual y permanente de dicho nivel escalafonario. La
estabilidad no es extensiva al cargo o funcin (Art. 20), excepto cuando se trate del
desempeo de funciones de nivel gerencial o crticas que determine el Estado empleador, a
las que se hubiese accedido por regmenes de seleccin abiertos, con perodos de duracin
establecidos previamente y en las condiciones que se establezcan en los sistemas de
carrera de los convenios sectoriales. La estabilidad puede ser afectada por redefinicin
funcional o de la estructura organizativa, por desempeo inadecuado, por sanciones
disciplinarias.
Las funciones que corresponden al personal comprendido en el Convenio Colectivo de
Trabajo se interpretan complementadas por los principios de polivalencia y flexibilidad
funcional, que se justifican en el propsito de contribuir a la obtencin de mejores niveles de
productividad, posibilitando, a tal fin, la asignacin de funciones y/o tareas distintas de las
que resultan propias. Se establece que corresponde al Estado preparar al personal para que
pueda hacer uso de sus capacidades para desarrollar diversas tareas, oficios o roles, ya sea
en forma accesoria, complementaria o afn, que se requieran para poder cumplir con la
misin asignada.
4.5. Condiciones y medio ambiente de trabajo
Respecto a las condiciones y medio ambiente en el trabajo, la Administracin Pblica
Nacional queda sujeta, por el Art. 105, al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
a) Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen como Planta Permanente.
b) Exmenes mdicos anuales, los que debern contemplar las caractersticas especiales
de cada actividad.
c) Comunicacin escrita al trabajador de los resultados de los anlisis y exmenes.
d) Confeccin de una estadstica anual sobre los accidentes y enfermedades profesionales,
la que deber ser comunicada a la autoridad administrativa del trabajo y a la
representacin sindical.
e) Presencia de un servicio mdico en el lugar de trabajo; cuando el nmero de trabajadores
no justificara un servicio permanente, se proceder a la contratacin de un prestador
externo que garantice la atencin de urgencias.
f) Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales ante la autoridad
administrativa y a la representacin sindical.
g) Toda conducta establecida en las leyes N 19.587 de Higiene y Seguridad y N 24.557 de
Riesgos del Trabajo, normas reglamentarias y/o complementarias y/o modificatorias y
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aqullas especficamente adoptadas por la Comisin de Condiciones y Medio Ambiente

de Trabajo del Sector Pblico (CyMAT).
La CyMAT se integra por 3 representantes titulares y 3 suplentes por parte del Estado e igual
representacin por la parte gremial, a la que deber agregarse una comisin tcnica asesora
permanente integrada como mnimo por un mdico especialista en medicina laboral, un
especialista en higiene y seguridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos de
Trabajo, pudindose convocar otros especialistas cuando la situacin lo requiera.
Las funciones de la CyMAT son: fiscalizar, a travs de las delegaciones, el cumplimiento de
las leyes de Higiene y Seguridad y de Riesgos de Trabajo; proponer normas de seguridad
dirigidas a evitar accidentes; formular recomendaciones para mejorar la aplicacin de la
normativa referida; proponer y disear sistemas de sealizacin e instructivos para uso de
elementos de proteccin personal o general; analizar y evaluar las sugerencias y denuncias
hechas ante la Comisin sobre higiene y seguridad en el trabajo, y relevar informacin
relativa a la aplicacin de los programas de mejoramiento establecidos en virtud de los
contratos celebrados con las Administradoras de Riesgos de Trabajo.
4.6. Condicin de la mujer trabajadora
El convenio se ocupa de la promocin de la mujer trabajadora, con el fin de acelerar la
igualdad efectiva de gnero, y en el terreno de la violencia laboral. En particular, penaliza el
acoso sexual, y establece un mecanismo ms expeditivo para la denuncia y la sancin de los
abusos, tipificando el acoso sexual en el trabajo y sancionando al agente que incurra en esa
figura con la cesanta en su empleo.
4.7. La Comisin Permanente de Aplicacin y Relaciones Laborales
La Comisin Permanente de Aplicacin y Relaciones Laborales (CoPAR), est constituida
por tres representantes titulares y tres suplentes del Estado empleador, y tres representantes
titulares y tres suplentes de la parte gremial. La integracin de la representacin de ambas
partes es la misma existente en la Comisin Negociadora Central: por el Estado empleador
la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Secretara de la Funcin Pblica y la Secretara de
Hacienda, y por el sector sindical la prevista en la Resolucin N 42/98 del Ministerio de
Trabajo (UPCN, 72,30% y ATE, 27,69%).
La CoPAR adquiere un carcter relevante al tiempo de interpretar el Convenio e intervenir en
la resolucin de conflictos:
a) Interpreta, con alcance general, la Convencin Colectiva de Trabajo, a pedido de
cualquiera de las partes, para lo cual deber guiarse esencialmente por las
consideraciones y fines de la Convencin y los principios establecidos en la Ley N
24.185.
b) Fiscaliza la adecuacin de los Convenios Colectivos Sectoriales a los alcances que
haya establecido el Convenio General.
c) Interviene en la resolucin de controversias o conflictos que renan a un grupo
significativo de trabajadores convencionados afectados por un conflicto o controversia
de idnticas caractersticas, en los casos de aplicacin de normas convencionales o
que afecten a dicho rgimen.
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d) Interviene cuando se suscita un conflicto colectivo de intereses, en cuyo caso

cualquiera de las partes podr solicitar la intervencin definiendo con precisin el
objeto del conflicto.
e) Analiza y propone las modificaciones necesarias que puedan producirse en el
Convenio sobre la base de las nuevas tareas y competencias requeridas para
incorporar innovaciones tecnolgicas.
Los trabajos, informes y documentos de las diversas subcomisiones fueron compatibilizados,
y el proyecto de Convenio Colectivo fue elevado para su tratamiento por la comisin
negociadora. El 15 de diciembre de 1998 los representantes del Estado y del sector sindical
(nicamente la representacin de UPCN en esta ocasin), procedieron a votar aprobando el
proyecto, homologado por el Poder Ejecutivo Nacional como Convenio Colectivo de Trabajo
General para la Administracin Pblica Nacional, mediante el Decreto N 66/99. 38
5. Conflictos
5.1. Aspectos Generales
Un elemento dominante en la motorizacin de los conflictos laborales en el sector pblico,
tiene que ver con las dificultades fiscales, especialmente en las administraciones
provinciales, que han impedido cumplir en tiempo y forma con compromisos salariales.
Entre las caractersticas principales de la conflictividad en el sector pblico de los ltimos
aos, cabe destacar la relevancia relativa de los reclamos que resultan por deudas salariales
y atrasos en los pagos, desplazando a otros factores de motivacin. En cambio, en el sector
privado, la mayor parte de los conflictos se debe a despidos y suspensiones de trabajadores,
factor que destaca la incidencia de la estabilidad del empleo pblico como rasgo
caracterstico. En el sector pblico se produce una tercera parte, aproximadamente, del total
de los conflictos registrados en los ltimos aos (existe una variacin entre el 29% y el 38%
en mediciones semestrales entre 1998 y 2001). 39
Es ilustrativo observar comparadamente las pautas de los conflictos en el sector pblico y el
sector privado. Durante 1999 pudo verificarse que por cada trabajador del sector privado
involucrado en un conflicto, hubo 22 en el pblico, y por cada hora persona no trabajada
entre los privados, no se trabajaron 15 en el sector pblico, donde el 73% de las acciones
instrumentadas implicaron el cese de actividades, contra slo el 27% del sector privado. El
paro total de actividades fue la medida ms utilizada por los trabajadores del sector pblico:
64% del total sectorial, mientras que los del sector privado slo la aplicaron en el 27% de los
casos. Medidas ms moderadas, como las declarativas o las denuncias, fueron mayoritarias
en el sector privado, donde concentraron casi el 60% del total, contra un modesto 18% del
pblico. Respecto a los cinco conflictos de alcance nacional relevados durante el ao (dos
paros de CTA y tres de CTERA), stos incidieron en el 15% del total de horas persona no
trabajadas y en el 72% del total de trabajadores involucrados. 40
38

Entrevista con Eduardo Salas, citada.

Iacona, Juan y Prez, Sandra. Informe estadstico de conflictividad laboral. Direccin Nacional de
Relaciones del Trabajo. Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos. Varios informes.
Buenos Aires, 1999, 2000 y 2001.
40
Iacona, Juan y Prez, Sandra. Informe estadstico de conflictividad laboral. Perodo enero/diciembre 1999.
Documento de Trabajo N 15. Direccin Nacional de Relaciones del Trabajo. Ministerio de Trabajo Empleo y
39

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Administracin central 41
Es frecuente que los gremios asesoren a sus afiliados en casos de conflicto individual, para
lo que disponen de abogados que interponen recursos administrativos, e informan sobre las
normas, las sanciones, resultados etc., para la presentacin de recursos. Este tipo de
reclamos presenta una va administrativa y tambin la judicial, aunque la Ley Marco de
Empleo Pblico habilita el paso a la va judicial sin cumplimentar todos los pasos de la va
administrativa.
En la experiencia gremial, la existencia de comisiones participativas, como lo fue el caso de
la de poltica salarial, cumpli un papel de gran importancia en un contexto inflacionario, que
permiti bajar las estadsticas de conflictividad, dndose como resultado que la UPCN no
hizo ms paros en la medida en que estaba en dicha comisin (en 1986). En ella participaron
los dos gremios estatales, y por el Estado, el Ministerio de Economa y Funcin Pblica.
En el caso de la ley de negociacin colectiva, se aplica la conciliacin obligatoria para lo
casos de conflicto. El convenio establece que la COPAR debe intervenir en cualquier
conflicto, pero entre 1999 y 2001, el Estado no ha nombrado representantes en ella, actitud
que ha variado en el segundo semestre de ese ao. Los reclamos colectivos se refieren a un
grupo de trabajadores que cumplen una misma funcin o pertenecen al mismo nivel; estos
conflictos pluri-individuales tienen que tratarse en la COPAR.
En el mbito del SINAPA, los reclamos se presentan ante la Delegacin Jurisdiccional de la
Comisin Permanente de Carrera (COPECA), que tramita por va del recurso administrativo
temas individuales. En las comisiones hay representantes de la Oficina Nacional de Empleo
Pblico, de ATE y de UPCN.
Segn Autn, la alta conflictividad depende de las polticas que se implementan, y prev un
gran debate por el control de los servicios privatizados, sobre todo lo referido a las
remuneraciones y perfiles, a la mayor o menor vinculacin con las polticas de recursos
humanos y la profesionalizacin de los trabajadores de los entes reguladores. Estima que
con las transferencias de servicios, los ministerios deberan transformarse en organismos de
regulacin y control, y por lo tanto adecuar perfiles y niveles tcnicos del funcionariado. 42
No hay antecedentes de declaracin de ilegalidad de huelgas en el sector pblico. Ha habido
casos en los cuales los organismos descontaron los haberes por jornadas no trabajadas a
los huelguistas, pero no es habitual que se apliquen sanciones a consecuencia del conflicto.
Con respecto a sumarios, que se realizan para documentar los antecedentes de alguna
situacin de mal desempeo de funcionarios, por ejemplo, se aprecia que en algunos casos
el procedimiento de investigacin se convierte en una sancin, porque se separa del cargo
preventivamente al investigado, an sin pruebas, pudindose suspender el pago del salario.
Los conflictos siempre se resuelven por negociaciones informales.
En este momento no se estn realizando concursos para la cobertura de los cargos con
funciones ejecutivas como establece el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, y
se sigue un procedimiento de excepcin para las designaciones, por medio de un decreto de
Formacin de Recursos Humanos. Mayo 2000.
41
En la informacin volcada en esta seccin, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autn,
entrevista citada.
42
Respecto de la actitud confrontativa de la CTA, Autn opina que pretende ser una central sindical pero es
como un partido poltico, o sea que representa un sector social. No es que a las centrales no les interese los
desocupados, lo que ocurre es que no es su prioridad. La CTA pretende ser un movimiento social ms
abarcador. Autn, entrevista citada.
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asignacin de las funciones en cada caso particular. En otros casos, las autoridades han
separado de sus cargos a personas que haban accedido a ellos por concurso, por lo que
stos demandaron al Estado en el fuero contencioso administrativo, y distintos fallos
obligaron al Estado a reponer en los cargos a esos funcionarios (por ejemplo, en el Servicio
Nacional de Calidad y Sanidad Animal SENASA-, el Ministerio de Infraestructura y el
Ministerio de Desarrollo Social). En la Direccin General Impositiva, la Administracin
Nacional de la Seguridad Social y el Ministerio de Defensa, hay cien casos en que se dej de
hacer el descuento establecido por el Decreto N 430, y no ha habido ningn fallo a favor del
Estado en primera instancia, ni siquiera en las cmaras, aunque despus la Suprema Corte
de Justicia convalid lo actuado por el Estado.
Educacin 43
Los docentes se mantuvieron como los principales representantes de quienes continuaron
recurriendo a la exteriorizacin del conflicto como canal de exigencia de demandas de tono
ms clsicamente reivindicativo, que bajo la consigna de la defensa de la educacin pblica
se encolumnaron tras una demanda de la mejora de sus salarios. 44 As llevaron adelante una
de las protestas sindicales ms importantes de las ltimas dcadas, en un generalizado
consenso social acerca de la justicia del reclamo y con el notable impacto de la Carpa
Blanca, instalada frente al Congreso Nacional el 2 de abril de 1997 y levantada, luego de
1.003 das, el 30 de diciembre de 1999, al garantizar el nuevo gobierno que recin asuma el
mantenimiento del Fondo de Financiamiento Docente, que el Poder Legislativo haba
convertido en ley un da antes. 45 Adems de la carpa, durante ese perodo la CTERA realiz
13 paros nacionales, siete de ellos entre julio de 1998 y diciembre de 1999.
Las urgencias presupuestarias empujaron a los docentes en quince provincias, a adoptar
acciones de respuesta frente a las deudas y atrasos salariales. De este modo, los conflictos
en el sector se trasladan de reivindicaciones por mejoras salariales al reclamo elemental de
cobrar por su trabajo. La suspensin del incentivo docente en el ao 2001 ha sido motivo de
huelgas y medidas de presin por su restitucin. As, una asamblea realizada en noviembre
de 2001 decidi la no participacin de los docentes en las actividades del Censo Nacional,
adems de la convocatoria a un paro y movilizacin en reclamo del Pago del Incentivo del
primer semestre del 2001, la inclusin en el presupuesto del 2002 del Fondo Nacional de
Incentivo Docente, el pago en tiempo y forma de los salarios en todas las jurisdicciones del
pas y por el mantenimiento del piso de la coparticipacin federal a las provincias y a la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El congreso gremial dej abierta la posibilidad de no
inicio del ciclo lectivo 2002 en caso de mantenerse las condiciones de ajuste actuales, y que
se deber llamar a un nuevo Congreso Extraordinario para resolverlo.

43

En esta seccin se utiliza informacin obtenida en las entrevistas realizadas entre noviembre y diciembre de
2001, con Cristina Jonic y Guillermo Schwenheim, citadas. Tambin con Juan Balduzzi, responsable del rea
de Investigaciones de la Secretara Gremial de SUTEBA y Jorge Ginzo , funcionario de la Direccin General de
Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires, responsable en la negociacin durante el conflicto
docente. Vase tambin el sitio de SUTEBA en Internet, http://www.suteba.org.ar/comunic/ctera12.htm
44
Juan Iacona y Prez, Sandra. La Conflictividad Laboral en el Inicio y en el Eplogo del Gobierno de
Menem. Fotografas en Movimiento de un Tiempo Vertiginoso. III Congreso Latinoamericano de
Sociologa del Trabajo. Buenos Aires, 17 al 20 de Mayo de 2000.
45
Segn CTERA, en la Carpa Blanca ayunaron 1.400 maestros, quienes fueron visitados por alrededor de tres
millones de personas y 95 delegaciones extranjeras que se acercaron al Congreso a expresar su solidaridad.
Tambin, en ese mbito, se organizaron 475 eventos culturales (recitales, ballet, poesa, etc.), se transmitieron
46 programas de radio y 29 de televisin por cable y abierta.
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En la Provincia de Buenos Aires, el mayor distrito escolar del pas, se produjo un conflicto de
envergadura a mediados del ao 2001, que impidi el reinicio del ciclo lectivo despus del
receso invernal. La originalidad de este conflicto radicaba en que la negociacin, por primera
vez, estaba centrada en la decisin relativa a cmo sera absorbida la rebaja salarial que
estaba obligada a aplicar la Provincia por la falta de recursos. La dificultad de encontrar una
frmula estaba centrada en la aplicacin de una medida que afectaba en mayor proporcin a
los salarios ms altos, que en el sector educacin comprenden, adems de a los cargos
jerrquicos, a quienes ms trabajan o ms dedicacin tienen: maestros de doble jornada y
profesores con muchas horas ctedra.
Se realiz paro por tiempo indeterminado hasta el 28 de agosto, fecha en que, despus de la
disposicin de la Conciliacin Obligatoria por el Ministerio de Trabajo de la Provincia, y la
decisin del gremio de continuar con las medidas, el gobierno provincial realiz una
propuesta que fue aceptada mediante la firma de un Acta Acuerdo de 8 puntos, a saber: 1.conformacin de una comisin integrada por el gobierno y los gremios docentes para
modificar la aplicacin de la Ley N 12.727 (reforma del Estatuto del Docente); 2.- garanta
del pago a los comedores escolares y de las becas; 3.- respeto y aplicacin del Estatuto del
Docente; 4.- mantenimiento de la ruralidad/desfavorabilidad; 5.- pago de haberes en tiempo y
forma; 6.- no descuento de los das de paro; 7.- recuperacin de los objetivos pedaggicos
propuestos para el 2001; 8.- normal desarrollo de las tareas docentes.
La Cmara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires aprob el da 30 de octubre de
2001 la ley que modifica la aplicacin del ajuste en el sector docente. Esta reduccin salarial
beneficia a los docentes afectados que recuperarn un porcentaje sustancial del recorte
aplicado desde el mes de julio. La posicin del Frente Gremial Docente es hacer pblica su
decisin de continuar accionando por el cumplimiento y el logro de otros puntos del acuerdo
al que las organizaciones gremiales arribaron con el gobierno provincial: respeto al Estatuto
del Docente, pago en tiempo y forma, pago de subsidios a comedores escolares y becas.
Asimismo el Frente Gremial Docente expresa una vez ms su rechazo ante cualquier intento
de municipalizacin del sistema educativo bonaerense.
Otro de los conflictos en el sector, estuvo dado por la titularizacin de personal docente
que, por morosidad de la Administracin, mantena en situacin de designados como
interinos a un nmero importante de educadores luego de muchos aos de trabajo
ininterrumpido. En este caso, el conflicto lleg a feliz trmino, otorgndose la titularidad del
cargo a numerosos educadores.
A los temas anteriores, se suman otros diversos temas de conflicto, que tienen a la falta de
recursos como denominador comn: el congelamiento de la bonificacin por antigedad, el
pago con bonos (ttulos de deuda llamados Patacones), la falta de pago a proveedores del
servicio de comedores escolares, a alumnos beneficiarios de becas del Polimodal, a
locadores de los establecimientos y a empresas de servicios.
En cuanto a la prdida de das de clase originadas en conflictos (el calendario escolar
contempla 180 das), los gremialistas docentes sostienen que en muchos casos es ms la
prdida originada en deficiencias de la infraestructura edilicia, cuya precariedad queda al
descubierto con adversidades climticas (la provincia de Buenos Aires sufre en 2001 la peor
inundacin de su historia con millones de hectreas bajo el agua).
Uno de los temas que queda planteado en el marco del conflicto, es la ausencia de una
instancia especfica y profesional para la negociacin. Las mismas autoridades educativas se
constituyen en la parte gubernamental que sostiene la negociacin, ante la inexistencia de
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una comisin que se ocupe de los temas de poltica salarial, como es el caso en el nivel
nacional, donde existe desde hace ms de treinta aos. El Ministerio de Trabajo provincial,
en orden a mantenerse como instancia de conciliacin en el conflicto, se limit a dictar la
conciliacin obligatoria entre las partes, la que no fue acatada por el sector gremial. El hecho
que, adems, el ajuste provincial recargara sobre el sector educacin el costo de un ahorro
superior, complicaba al mismo tiempo la capacidad de resolucin, que aparentemente no fue
considerada conjuntamente con las autoridades de hacienda.
Los gremialistas del sector adjudican los conflictos a la cuestin salarial, los atrasos en los
pagos, su desdoblamiento y reduccin y a deudas de varias cuotas del incentivo docente
establecido por ley. Justifican que frente a estos problemas se realice la retencin de
servicios por falta de contraprestacin. El conflicto de 2001 referenciado antes, se agrava
porque al adoptarse una medida general los docentes son los ms desfavorecidos, ya que no
acceden a otros complementos que mejoran el salario del resto de los empleados pblicos
(horas extras, viticos, etc.).
Un aspecto a destacar, es que la pluralidad de gremios en el sector no obsta la realizacin de
acuerdos en un marco de conflicto donde los intereses del sector laboral son convergentes.
As, en el conflicto producido a mediados de 2001 en la Provincia de Buenos Aires, los
gremios FEB, SUTEBA y SADOP actuaron como Frente Gremial Docente.
Salud
En el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires una Comisin de Conciliacin tendr como
funcin especfica promover la solucin pacfica de los conflictos colectivos de intereses que
se susciten entre las partes signatarias de los convenios colectivos de trabajo del sector
pblico. La Comisin de Conciliacin est compuesta por tres miembros, uno en
representacin de cada una de las partes, y un tercero, designado de comn acuerdo por
ambas, que deber recaer sobre personas de reconocido prestigio y versadas en materia
laboral. Producido un conflicto de intereses, las partes involucradas estarn obligadas, antes
de recurrir a medidas de accin directa, a comunicar la situacin de conflicto a la Comisin
de Conciliacin a efectos que tome la intervencin que le compete en la resolucin del
mismo.
Si bien los conflictos laborales son frecuentes en Argentina, en el sector salud no hay
evidencia o demostracin efectiva de descontento. Las expresiones de conflicto podran
observarse en las corporaciones de profesionales, pero estas suelen reaccionar ms
activamente a los problemas de sobreoferta y de liquidez por el pago en mora de las cuentas
adeudadas por clnicas y sanatorios. 46 Particularmente en el perodo analizado, es pertinente
tener en cuenta que, comparado con otras jurisdicciones, el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires representa el distrito con mayores recursos del pas, y ello
explica que las relaciones laborales se hayan podido conducir dentro de un marco de baja
conflictividad, al tener una presencia mucho menor la condicin de insolvencia fiscal
caracterstica de las provincias argentinas.
El ex presidente de la AMM, Dr. Visillac, al hacer un balance de los 14 aos como Presidente
del Comit Ejecutivo, seal: Debimos sufrir el tremendo ajuste a la Administracin Pblica y
a los trabajadores del Estado durante esta dcada, pero podemos expresar sin falsa
modestia que hemos sido uno de los nicos gremios que puede decir con orgullo, que ni uno
solo de sus afiliados fue cesanteado por causas de ajuste o reduccin de personal. Se
mantuvieron a ultranza los principios laborales que nos han regido siempre, todos nuestros
46

Vase al respecto, http://www.buenosaires2010.org.ar/biblioteca/PDF/Salud.pdf

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trabajadores mantienen su estabilidad. 47 No obstante, se reconocen las dificultades de la

presente coyuntura: Todos sabemos que en este momento las condiciones laborales del
mdico son de las peores en la historia de la profesin: pluriempleado y mal rentado... 48
5.2.Posiciones y perspectivas
En materia de derecho de huelga, hay ciertas reglamentaciones con respecto a los servicios
mnimos, y si bien en ocasiones se plantea el descuento por los das no laborados,
normalmente esto no ocurre.
Segn el especialista Julio Godio, ...han surgido torpes opiniones antidemocrticas dirigidas
a restringir el derecho de huelga. Considera que de hecho ya hay restricciones acordadas
con los propios sindicatos (Decreto N 2184/90 sobre servicios esenciales), que se han
pretendido extender arbitrariamente a los docentes. Lo ms grave es la insinuacin de que
los sindicatos deben cumplir con requisitos que violan los trminos de la Ley N 23.551 que
regula el derecho de huelga: all se establece claramente que son los estatutos de los
sindicatos los que deben garantizar la participacin de todos los trabajadores en el proceso
de declaracin de la huelga. Se garantiza as la autonoma sindical. Adems, la legislacin
laboral incluye otras formas de solucin de conflictos laborales colectivos. Godio considera
que si se pretende limitar la autonoma sindical, lo nico que se producir sern ms
huelgas, ms piquetes y ms desarticulacin del tejido social. 49
En al mbito del Servicio Civil, parte importante de la viabilizacin de las relaciones laborales
est relacionada con la efectiva participacin de la ATE, uno de los dos gremios
representativos del sector, que en su momento impugn el convenio colectivo signado por el
gremio mayoritario, UPCN. En este sentido, durante el 2001 se produjo la incorporacin de la
ATE a la Comisin Permanente de Carrera del SINAPA, de la que estaba marginada.
Adems, ATE se ha comprometido con el gobierno nacional a participar de las convenciones
colectivas de trabajo cuando stas oportunamente se convoquen.
Autn, Secretario de Profesionales de la UPCN, manifiesta que se ha producido un retroceso
por la actitud reticente del gobierno y se ha retrotrado a la poca de la unilateralidad (el
personal del SINAPA sigue teniendo las delegaciones jurisdiccionales de carrera, pero no se
han extendido a otros lados), por lo que debera reglamentarse la supervisin o seguimiento
de la agenda de las dos partes mediante rbitros. Considera al mbito de justicia como ms
protegido que el Ministerio de Trabajo. Esa sera una opcin: un mbito de autoridad
protegido de negociacin en el parlamento o la justicia, evitando el papel de ser juez y parte.
Los tribunales arbitrales estn previstos en el convenio, pero no estn reglamentados, por lo
que deberan, ante el hecho del conflicto, designarse.
En la presente coyuntura ha quedado evidenciado que para el sector pblico, los ejes
conflictivos han sido dos: recortes salariales y problemas de la carrera, si se contina el
criterio de ajuste se continuar con la conflictividad. El caso del lock out de en la provincia
47

Vase http://www.medicos-municipales.org.ar/marco.htm. Agreg Visillac en la oportunidad: No slo

utilizamos los instrumentos de protesta como las marchas y las movilizaciones, sino que adems hemos sabido
negociar, hemos sabido debatir con argumentos slidos frente a los funcionarios de turno. La mayora de ellos
comprendieron el debate, algunos pocos creyeron que pensar distinto era ser corporativo. A veces nos trataron
mal, me trataron mal y quisieron lesionar a la Asociacin.
48
Dr. Jorge Gilardi, actual presidente de la Asociacin de Mdicos Municipales (AMM) en Mundo Hospitalario,
rgano de prensa de la Asociacin de Mdicos Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, Diciembre 2001 Ao X N.85.
49
Julio Godio, en La Nacin 02 de septiembre de 2001.
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de Entre Ros (el gobierno provincial cerr sus oficinas ante un conflicto gremial), es la
primera vez que se produce en el sector pblico argentino. En esta situacin, ATE y UPCN
actuaron juntos ante el hecho de un estado renunciando de realizar sus funciones bsicas, lo
que constituira un caso que debera contemplar la intervencin federal. 50
Con el establecimiento de la negociacin colectiva, el Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires logr canalizar conflictos que haban llegado a una situacin de no retorno con
SUTECBA, originados en deudas por partidas de antigedad que se haban comprometido a
pagar y no se efectivizaron. El gobierno decidi nombrar una comisin y retirar la
negociacin del funcionariado, lo que no tena antecedentes en relacin con las distintas
estructuras del sindicato, logrando que se levantara el paro y que no haya habido
posteriormente conflictos generalizados. Actualmente slo se presenta microconflictividad en
organizaciones, que se resuelven mediante negociacin sin llegar a conflictos generalizados.
Las huelgas se descuentan y SUTECBA no tiende a plegarse a los conflictos nacionales.
Por otra parte, el accionar sindical tuvo respuesta favorable en Sala II de la Cmara Nacional
del Trabajo, que declara la inconstitucionalidad de los decretos de rebajas salariales en los
sueldos de los trabajadores nacionales. Ms de 90 jueces haban declarado previamente la
inconstitucionalidad de los decretos 430 y 461 sobre la cuestin de fondo, de rechazar la
aplicacin de los decretos en cuestin por considerarlos inconstitucionales. De todos modos,
la Suprema Corte fall a favor del gobierno.
6. Conclusiones
El pas atraviesa una grave circunstancia institucional que tiene en el superficial pero
impactante indicador de cinco presidentes en dos semanas su manifestacin ms elocuente.
Pero no obstante que la credibilidad de las instituciones de la democracia est en su punto
ms bajo, estas pudieron responder ante la crisis aplicando los mecanismos establecidos
para superar la acefala y reconstruir la normalidad, luego de los desbordes sociales que
encuentran explicacin en que el 40% de la poblacin activa tiene problemas de empleo y en
que una tasa semejante se encuentra viviendo por debajo de la lnea de la pobreza.
Esta coyuntura no es ajena al modelo econmico sustentado en la ltima dcada, incluso es
su producto inequvoco. Bajo su marco, las polticas para la reforma del Estado fueron
herramientas orientadas a la provisin de gobernabilidad econmica ms que a brindar
servicios pblicos satisfactorios y capaces de resolver las desigualdades sociales y el
deterioro de las condiciones de vida de capas cada vez ms amplias de la poblacin: estos
aspectos nucleares que haban motivado las llamadas reformas de segunda generacin,
nunca despegaron y slo alcanzaron a esbozarse tibiamente en coyunturas que las
devoraron.
La profundizacin de una crisis fiscal con rasgos brutales, la cesacin de pagos de la deuda,
la devaluacin de la moneda y la reaparicin de la inflacin en un contexto recesivo
sostenido, y en un ambiente de fragilidad social, conforman una base poco propicia para el
trazado de expectativas sobre la mejora de las relaciones laborales en el sector pblico.
Al sostenimiento de la rebaja salarial del 13% para los empleados pblicos, se ha agregado
la fijacin de una remuneracin tope equivalente a la mitad del fijado por las medidas de
austeridad de hace unos pocos meses atrs, ms la decisin de no hacer ajustes por
inflacin. El sindicato mayoritario de empleados pblicos, UPCN, acaba de reivindicar sus
50

Entrevista con Autn, citada.

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reclamos anteriores para que el nuevo gobierno restituya el descuento del 13% a los salarios
y quite el tope salarial para los funcionarios de carrera concursados.
Argentina no carece de reglas, como se ha sealado, y el problema no es que las mismas no
apliquen efectivamente a las condiciones laborales a consecuencia de la denominada
informalidad, sino que en la etapa reciente el Estado fall como actor, librando el convenio
colectivo a la ultra-actividad y no reglamentando la Ley Marco de Empleo Pblico, con lo que
retrotrajo el marco legal al establecido en 1980 por la dictadura, cuando finalmente haba
sido sustituido por el Congreso y ratificado por el Ejecutivo.
La evaluacin de las condiciones para el desarrollo de mejores relaciones laborales, medidas
por medio de las variables escogidas y descritas en el marco conceptual, no obstante sufrir el
condicionamiento de la coyuntura a la que se acaba de aludir, tiene el soporte de un grado
de institucionalidad comprobable.
En los tres sectores analizados, administracin central (nacional), educacin y salud
(jurisdiccionales), predomina el empleo permanente, reforzado por la tendencia a reducir
contratos laborales (administracin central) y por la titularizacin de cargos en el magisterio.
51

En la administracin central el espacio de dilogo est legalmente institucionalizado, y

recientemente re-encauzado en la prctica, y puede considerarse slido en el mbito
jurisdiccional de la salud, atendiendo por una parte a la fuerte presencia en la representacin
del gremio mayoritario (SUTECBA), as como a la formalizacin establecida para el
desarrollo de la negociacin colectiva. En la educacin, no obstante la fuerte conflictividad en
el sector, la prctica de la consulta a nivel federal por medio del ministerio nacional y el
Consejo Federal de Educacin, y la experiencia reciente a nivel provincial, permiten sealar
que existen espacios de dilogo significativos.
Slo en el sector de la educacin es posible apreciar la existencia de transparencia externa
hacia la sociedad en lo relativo a las tratativas y los resultados de las negociaciones, debido
principalmente a que la valoracin social de los bienes pblicos involucrados se presenta
ms sensible y la explicitacin de los trminos de las relaciones alcanza una difusin sin
retaceos.
Si se considera satisfactorio para reconocer la existencia de un sistema integrado de
personal, la disponibilidad de informacin sobre la poltica y las prcticas de la gestin de
empleo pblico, incluyendo la calidad y cantidad de recursos humanos, las condiciones de
trabajo y los salarios, adems de que los responsables de la gestin de los recursos
humanos sean profesionales a cargo de oficinas competentes, pudiera concluirse que en
todos los sectores existe un sistema en la medida requerida para hacer posibles
negociaciones constructivas en materia laboral. Pero, el carcter de integralidad no se ha
alcanzado, debido a distorsiones en distintos niveles y a que la informacin no est
suficientemente distribuida en los sistemas administrativos.
En la administracin central existen reglas precisas para el reclutamiento y la promocin del
personal, cuyo cumplimiento garantiza transparencia, contempla la publicidad y la
concurrencia de los candidatos; pero debe considerarse tambin que han existido reclamos
por restricciones a la difusin, acomodamiento de perfiles de puestos a candidatos a
ocuparlos, presiones para la obtencin de renuncias en niveles gerenciales (particularmente
51

Excepto que se indique lo contrario, las referencias a los sectores remiten a la administracin central del
Poder Ejecutivo Nacional, al sector de la educacin en la Provincia de Buenos Aires y al sector salud en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
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por cambios de gestin a nivel poltico), todo lo cual hace concluir en que la transparencia
interna en la gestin de personal no alcanza a ser completa. Lo mismo ocurre en la esfera de
la salud. En el caso de la educacin, las reglas que aplican en este sentido, tienen una
tradicin ms extensa y son respetadas e, incluso, perfeccionadas.
La libertad de afiliacin y representacin de los intereses de los trabajadores es completa en
el pas, y particularmente en el sector pblico se admite la pluralidad de representacin
sindical, reconocindose incluso la representacin proporcional en la negociacin colectiva
cuando coexisten dos o ms sindicatos en el sector, con base al nmero de afiliados.
Tambin los sindicatos reconocen fracciones o listas minoritarias en su interior (caso de
SUTECBA y SUTEBA), independientemente de su formalizacin, dado que en algunos casos
este pluralismo deviene de orientaciones polticas diferentes originadas en la forma en que
se eligen los delegados de base (caso de ATE).
La existencia de planes participativos y consensuados con los sindicatos en funcin de
mejorar la gestin pblica que se trate, orientada hacia la calidad de servicios y la obtencin
de resultados verificables, no ha podido verificarse de modo explcito, aunque en la
perspectiva gremial se aprecia que la mejora de las condiciones de trabajo implican
contribuciones efectivas en ese sentido. Pero estableciendo un juicio a partir de iniciativas
concretas, slo se podra verificar un principio de corresponsabilidad en el sector de
educacin.
Respecto de la promocin de la profesionalidad, tanto en la administracin central como en
el sector educacin puede considerarse que existen reglas y prcticas inequvocas en este
sentido, y ms all de ciertos formalismos. Los acuerdos sobre profesionalizacin,
reconversin, calificacin y capacitacin del personal, as como las oportunidades de
promociones de la carrera o los incentivos al desempeo, mejoran el ambiente de trabajo.
En Argentina existen procedimientos aceptados para la negociacin bajo la forma de
convenios colectivos, tanto en la administracin central como en el sector salud, destacando
el hecho de que en el primer caso existe un convenio ratificado, mientras que en el segundo
la negociacin est en ciernes, pero habilitada legalmente como procedimiento para las
relaciones laborales en el sector pblico. En el caso de la educacin, con independencia de
estar ausente un marco legal que habilite la negociacin colectiva, la caracterstica de las
relaciones est enmarcada en una especie de unilateralismo de doble va, en el cual el
sector estatal avanza reformas motivadas por la coyuntura, y el sector docente confronta con
las mismas y promueve reclamos que frecuentemente se ponen fuera de alcance. 52
Las negociaciones marco establecidas constituyen el piso de las negociaciones sectoriales a
nivel de distintas organizaciones o sectores del sector pblico, pero han sido efectivamente
adelantadas slo en la administracin central en uno de los principales grupos laborales (el
SINAPA). No se prevn, en particular, condiciones relativas a la productividad o de calidad.
La perspectiva inmediata, incluso como consecuencia de la seria crisis de la economa, es
que el marco de negociacin abra mejores condiciones laborales compensatorias de las
restricciones ocasionadas por los problemas fiscales y la previsible inflacin. La legislacin a
la que se arrib, incluye todas las posibilidades de la gestin moderna: polivalencia,
incorporacin de los temas de gnero; posibilidad de flexibilidad horaria y equiparacin de las
indemnizaciones con el sector privado. Pero, al mismo tiempo, no puede descartarse la
52

Recientemente la bsqueda de un Pacto Federal Educativo promovido por el gobierno y que no prosper,
coexiste con unas Bases para un Compromiso Nacional con la Educacin Pblica, propuesto por CTERA a las
autoridades nacionales y provinciales.
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intensificacin de los conflictos por reclamos de los gremios que mayor oposicin ejercieron
al modelo econmico en la ltima dcada, no obstante algunas treguas aconsejadas por la
criticidad de la coyuntura. 53
Puede afirmarse, en general, que existe un nivel aceptable de desarrollo de las relaciones
laborales en Argentina, y que se han ido habilitando institutos que permiten su consolidacin
constructiva, estando pendiente una mayor orientacin hacia los resultados de la gestin
como consecuencia de los acuerdos. Es obvio, sin embargo, que evitar el deterioro del nivel
de desarrollo alcanzado depender de la mejora de las condiciones generales del pas,
sumamente vulnerables en la presente coyuntura.

53

En este sector se ubican ATE y SUTEBA, ambos en la CTA, aunque para los docentes se ha adelantado la
disposicin a pagar lo adeudado por el fondo de incentivo.
40