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2012v33n64p57
Abstract: The present essay intends to analyze the concept of public policies, starting
from their beginning, in the heart of the administrative revolution worked at the traditional public administration model, since the
early 20th century, emphasizing the postulates of legality, legitimacy and policy making degrees, in order to get enough information in order to explain its way of being and
its characteristics. The article tries to promote
an approach into the public administration,
pointing its focus on the new institute of policies if we are allowed to call it this way ,
with the purpose of obtaining the necessary
researches in various different areas of Constitutional Law and Administrative Law.
Palavras-chave: Polticas pblicas. Direitos Key words: Public policies. Social rights.
sociais. Administrao democrtica.
Democratic administration.
1 Introduo
O presente artigo tem por propsito analisar o conceito de polticas pblicas no contexto do Estado contemporneo, sob o pressuposto de
que esses so elementos fundamentais para que se compreenda a legitimidade da participao popular em todo o processo de administrao e
consolidao dos direitos fundamentais sociais e da democracia, tal como
se compreende na atualidade, em especial para a realizao das melhores
escolhas que viabilizem efetividade da ao estatal e o atendimento das
demandas pertinentes aos direitos sociais.
Como muito bem destaca Saravia (2006), a atividade do Estado-Administrao, desde a sua origem tem sido foco de anlise nos mais
diversos ramos do conhecimento. ponto comum na doutrina especializada (BUCCI, 2002) sustentar-se que a definio e execuo de polticas,
como instrumento do agir da administrao pblica, sob tica topogrfica,
residem em terreno hbrido de diversas matizes, entre os direitos constitucional e administrativo, ladeadas por conjunto especfico de princpios,
perpassadas pela cincia da administrao; nesse sentido, Faria (1999),
em O direito na economia globalizada, cogita um direito administrativo
regulador, sob a gide do direito pblico e pelo postulado da supremacia
do interesse pblico sobre o particular.
Bucci (2002, p. 241-243) conceitua as polticas pblicas como [...]
programas de ao governamental [...], formulados com o objetivo de
coordenar os meios disponveis ao Estado e as atividades de ordem privada, voltadas ao atendimento das necessidades socialmente relevantes e
politicamente determinadas. No seu entender, as polticas pblicas so caracterizadas como metas coletivas conscientes, o que as qualifica como
temas de direito pblico em sentido amplo que permitem identificar clara
interdependncia entre o direito e a poltica, eis que se pode reconhecer
um canal entre os dois subsistemas, no contexto da estrutura burocrtica
de poder.
Valle (2009, p. 36) analisa a ideia de poltica pblica como [...]
a deciso formulada por atores governamentais, revestida de autoridade
e sujeita a sanes [...]; destacando que tal conceito antecipa o questionamento acerca dos legitimados a produzi-la, bem como os mtodos
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No mesmo sentido, Amaral (2010, p. 81) explica, brevemente, a noo econmica de escassez, compreendida pelo primado da insuficincia
de recursos, confrontada amplitude de demandas, concluindo, no pela
acidentalidade, mas pela essencialidade do fenmeno, que empresta especial importncia s decises alocativas; que por isso so denominadas
escolhas trgicas (CALABRESI; BOBBITT, 1978). Pode-se inferir
que, dependendo do ramo aplicado e do direito tutelado, tais deliberaes
podem implicar difcil deciso, principalmente, se antevistas suas consequncias fticas. No se pode esquecer de que os temas no convertidos
em polticas podero representar severos sacrifcios, inclusive em termos
de vidas humanas.
Retomando a questo central da anlise da atividade administrativa estatal, Saravia (2006) identifica que o esgotamento dos tradicionais
modelos da administrao resulta de variados fatores. Por um lado, al60
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Ressalta o autor a importncia da informatizao aplicada ao processamento de dados e s telecomunicaes (telemtica), que se fizeram
responsveis pelo incremento de transparncia e ampliao exponencial
do nvel de controle social sobre o agir governamental. Os anos de 1980
testemunharam a paulatina expanso do conceito de atividade estatal viva
e dinmica, embasada nas noes de planejamento, doravante direcionada
para a concepo das polticas pblicas. Em que pese os pontos favorveis da prtica do planejamento, houve ampliao da vitalidade administrativa a partir das mudanas perpetradas nas searas tecnolgica, econmicas e administrativas. Por fim, pontua o terico das polticas, Saravia
(2006, p. 26) que a
[...] democratizao do sistema poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao ficaram mais fceis do
ponto de vista operacional e as mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis.
Abordando o mesmo tema, Moreira Neto (2008) registra que o incremento de redes informacionais conduziu translao da ideia de centro de comando nico para a noo de mltiplos centros de controle, em
constante interao por coordenao e submetidos a uma espcie de controle mtuo caracterizada, pois, a evoluo do modelo hierarquizado piramidal para o sistema de redes, polinucleado sob a forma de colmeias
mltiplas.
Por seu turno, Peters e Pierre (1998) salientam que o conceito clssico de setor pblico sofreu redimensionamento quanto legitimao
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para as polticas, registrando forte reao ideia de os governos nacionais serem considerados os principais atores das escolhas pblicas ou de
que estejam aptos a conduzi-las, exclusivamente, a partir de suas aes.
O fenmeno de repensar a funo do Estado se justifica pela expanso
da anlise em escala supraestatal, associada reduzida capacidade de os
governos protegerem suas economias e sociedades das presses globais.
No esforo de definir poltica pblica, Aith (2006) afirma tratar-se de atividade estatal de elaborao, planejamento, execuo e financiamento de aes, comprometida com a consolidao do Estado Democrtico de Direito e com a promoo e proteo dos direitos humanos,
materializadas pela via normativa (leis e atos normativos decretos, portarias, resolues, instrues) que pressupe como sujeito ativo principal
sempre o Estado, quer pela administrao direta, quer pela indireta. Tal
formulao terica poderia parecer tendente a conferir contornos restritos legitimao para as polticas, pois, ao delimitar tal iniciativa, pela
administrao indireta como fronteira maior em termos formais, implicaria a restrio da figura dos atores de polticas s entidades, criadas
pelo poder pblico, que ostentam tal qualificadora, a saber: autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, o que, inadequadamente, circunscreveria a ao poltica a um desenho sessentista,
prximo ao projetado pelo Decreto-Lei n. 200/67, o que, em verdade, no
se confirma em sua obra, pois o autor demonstra sufragar a tese de Pereira e Grau (1999), ao reconhecer a necessidade de extenso de tais aes
aos segundo e terceiro setores, como forma de abertura do espao pblico
atuao dos segmentos privados, estreitando o hiato pblico-privado.
A reforma do Estado, processo reclamado por mltiplos setores,
tem tambm mltiplas conotaes. Entretanto, paulatinamente,
alcanam-se alguns consensos bsicos. Um que, nas novas condies histricas, o Estado necessita renovar sua prpria institucionalidade para servir melhor ao deslanche da sociedade e, em ltima
instncia, ao desenvolvimento socioeconmico. Outro consenso bsico que, para tais fins, preciso no s que o aparato do Estado
se torne realmente pblico, mas tambm que o espao do pblico
no se esgote no estatal. (PEREIRA; GRAU, 1999, p. 32)
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A seguir sero verificados aspectos relativos participao na formulao poltica, desde a sua arquitetura inicial at o controle de seus
resultados pelos diversos atores de polticas.
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esse intuito, deve-se perquirir sobre: a um, o cotejo entre a ao e a omisso do governo, vale dizer, o que se deseja fazer e o que, efetivamente se
faz; a dois, a diversidade dos atores quer sejam formais, quer informais;
a trs, a penetrabilidade da ao governamental no circunscrita s leis
ou atos normativos; a quatro, a intencionalidade objetivo especfico; e
a cinco, a processualidade irrestrita a atos isolados; ao contrrio, inserida em sequncia transformadora.
Em seu magistrio, Valle (2009, p. 37), aps pontuar os elementos
supramencionados, destaca claramente as ideias de multiplicidade e
continuum, desdobrando-as em mltiplos atores, possibilidades e instrumentos e, em sequncia de aes e/ou omisses, geradoras de consequncias, conduzindo ao conceito de que as polticas pblicas expressam
[...] decises que se constroem a partir do signo da multiplicidade, e ho
de ser entendidas numa perspectiva de continuidade, de projeo para o
futuro de efeitos e obrigaes.
No estudo da multiplicidade de atores, em busca de melhor compreenso do fenmeno da atuao dos grupos de presso, segundo Truman
(2005), possvel concluir, resumidamente, que o acesso efetivo de um
grupo de interesse s instituies de governo decorre de um complexo
de fatores interdependentes que o viabilizam, classificveis em trs categorias esquematicamente sobrepostas: a um, os fatores relacionados
situao estratgica do grupo, no contexto da sociedade seu status ou
prestgio, corresponde fora de seu controle sobre os mais distantes,
perspectiva de permanncia diante das regras do jogo, potencialidade
e amplitude de cooptao formal ou informal de integrantes do governo
em membros do grupo, e o papel do grupo como fonte de conhecimento
tcnico e poltico; a dois, aqueles associados s caractersticas internas do
grupo seu grau de organizao, coeso, sua estrutura de liderana, seus
recursos materiais e financeiros, redundando em potencial capacidade de
enfrentamento das demandas; e, a trs, os mais peculiares, ligados s instituies de governo propriamente a estrutura operativa das instituies
governamentais, a partir de vantagens e desvantagens prvia e relativamente definidas, assim como a projeo do grupo sobre as unidades particulares ou planos de governo.
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O autor supramencionado sustenta que, no campo das polticas, faz-se necessria maior ateno planificao e aos sistemas de informao,
a fim de dar suporte s decises, exortando conscientizao de que a
racionalidade dessas depende de um processo de elaborao e realizao
das polticas, que seja objeto de estudo prprio (especfico). A partir da,
a orientao para as polticas (policy orientation) deve assumir dupla dimenso: a um, pelo foco no processo da poltica voltado a desenvolver
a formulao e execuo das polticas, segundo mtodos de investigao
sociais e psicolgicos; a dois, pela necessidade da inteligncia do processo a otimizar o contedo concreto da informao e da interpretao, a
ser disponibilizado aos tomadores de decises polticas. Como se pode
verificar, as decises polticas demandam informaes claras e objetivas,
voltadas elucidao dos fins e valores almejados, tendo em vista instrumentalizar a definio dos objetivos de cada poltica pblica e reforar
seu aspecto de legitimidade.
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o, alm de instituies livres, que viabilizem esses e outros desdobramentos com idoneidade.
As ideias pluralistas de Dahl (1967) sustentam que as solues prticas em pases democrticos no se identificam necessariamente com o
princpio da maioria, por vezes, recorrendo lgica de difcil compreenso, razoavelmente desordenada, mas com certo grau de plausibilidade.
Identifica, em diversos modelos democrticos, opes pela construo e
manuteno da nao, conjugadas lealdade e receptividade dos cidados para facilitar a aprovao geral das instituies polticas e, concomitantemente, corresponder s demandas democrticas daqueles.
Apesar da complexidade que se pode presumir de tal construo terica, o pensamento de Dahl (2005) apresenta certos elementos comuns,
relacionados com as noes de diversidade e conflito, em que informa
precisarem, mesmo os pases democrticos, repelir eventuais excessos e
agresses integridade nacional. Ele assevera a persistncia de casos em
que as minorias acabam se resignando vontade da maioria e o fazem
a partir de um senso comum de nacionalidade. O iderio norteador das
polticas pblicas releva que certos temas devam ficar fora da autoridade
legal de governo para serem submetidos vontade leiga em busca de entendimentos e de consensos expressos em constituies escritas e rgidas,
com vistas a sua proteo. Outras questes de polticas, diferentemente,
devem ser endereadas s organizaes privadas e semipblicas, em complemento s governamentais de mbito local. Ao entregar aos indivduos
certa legitimao decisria, contorna-se a custosa, difcil e mesmo tormentosa adoo de polticas uniformes gerais (nacionais); portanto, melhor a opo pela democracia plural, por meio da qual se busca alternativas para desenvolver polticas a partir da agregao de grupos menores de
simpatizantes, mas com maior grau de comprometimento.
Por fim, muito importante conferir aos cidados oportunidades
de manifestar seus pensamentos, argumentos, vontades e expectativas
(DAHL, 1967), vez que, diante de situaes de potencial dissenso quanto
s decises polticas, abre-se espao para negociaes e, por conseguinte,
por meio de confronto dialtico de ideias, obter soluo alternativa melhor aceita pelos polos em conflito.
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Somados esses traos tericos, depreende-se que o autor entende necessria a limitao da soberania da maioria, na construo de um
sistema verdadeiramente pluralstico polirquico, em que se substitua a
clssica opo por um centro nico de fora soberana, pela alternativa
de mltiplos centros de poder, em que nenhum detenha completamente
a soberania. Assim, mesmo vontade da maioria no se pode atribuir a
qualificao de soberana absoluta, sob pena de poder oprimir legtimas e
idneas minorias. A teoria e a prtica do pluralismo, por meio de mltiplos centros de poder, serve para moderar a fora, garantindo o consenso
de todos para, a partir do confronto de divergncias, conduzir extino
pacfica dos conflitos.
Em razo de um centro de poder ser colocado contra outro, o poder
por si prprio ser limitado, civilizado, controlado e direcionado
aos propsitos humanos decentes, enquanto a coero, a mais odivel forma de poder, ser reduzida ao mnimo [...]
Em razo das constantes negociaes entre diferentes centros de
poder serem necessrios a fim de formar decises, cidados e lideres iro aperfeioar a preciosa arte de solucionar pacificamente
seus conflitos, e no meramente visar o benefcio de uma das partes, mas o beneficio mutuo de todas as partes em conflito. (DAHL,
1967, p. 14-24)
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es, a autora aponta seis estgios sequenciais, a saber: a um, o reconhecimento do problema e a identificao do tema seleo de problemas
que requerem ao governamental; a dois, o estabelecimento da agenda
quando determinado assunto recebe o status de relevante; a trs, a formulao da poltica construo de propostas, da combinao de assuntos; a
quatro, a adoo da poltica busca de apoio para converso em poltica
governamental; a cinco, a implementao da poltica a efetivao em
programas pblicos, com a cooperao dos cidados, Estado e governo
local, e, a seis, a anlise e avaliao das polticas pelo exame dos resultados das aes das polticas, inclusive sobre seu sucesso ou no.
Theodoulou (2009, p. 87) adverte para o aspecto dinmico do processo, que, uma vez iniciado, provoca a sucesso de etapas at a concluso, reclamando constante monitorao e acompanhamento, focado na
obteno do resultado preconizado. A fim de melhor compreend-las,
conveniente traar um esboo sinptico das etapas:
A primeira etapa refere-se ao reconhecimento (identificao) do
problema, o que demanda certa perspiccia para compreender que razes
movem a escolha dos temas ou seu descarte. O ponto nodal est em como
determinada situao problema ser percebida pelos integrantes do sistema poltico. Como bem se pode prever, a elevao de um problema ao
status de tema depender de variveis objetivas e subjetivas, que interferem em seu posicionamento como prioritrio em termos de busca por solues. Subirats (2006) relaciona circunstncias que potencializam a admisso de certos temas agenda, a saber: a) a caracterizao de situao
de crise incrementa a possibilidade de admisso agenda, bastando ler
certas exposies de motivos de leis para compreend-lo; o risco de agravamento da situao para o futuro tambm pode ser decisivo; b) a identificao de caratersticas peculiares em dada situao que lhe diferencie
das gerais, ex vi, alteraes climticas decorrentes da explorao predatria do meio ambiente; c) situaes que provocam reaes emotivas, de
comoo ou de repercusso nos meios de comunicao, ex vi, os efeitos
colaterais de determinados medicamentos; d) temas de abrangncia inicialmente local, mas que adquirem repercusso global, ex vi, o aumento
abusivo da carga tributria; e) temas relacionados com a legitimidade ou
o exerccio do poder e que afetam o ncleo sensvel do poder pblico, por
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lista de itens que ocupam a ateno de uma autoridade; a dois, a institucional altamente especfica, que atinge rol de prioridades de dado escalo
tcnico burocrtico. Para melhor compreenso: a agenda sistmica, mais
abstrata, representa temas que captam correntemente a ateno do pblico e sobre os quais o governo tem a legitimao jurdica, tal como a educao; a agenda institucional, mais concreta, abrange temas de complexa
considerao pelas autoridades decisoras, ex vi, as regras parlamentares. A sequncia natural da formulao das agendas inicia pela sistmica,
para depois alcanar a institucional. A demora dessa transio pode conduzir perda da oportunidade e provocar desgaste ao sistema poltico, cuja
maior viabilidade decorre de sua habilidade em reduzir a citada lacuna.
A terceira etapa compreende a formulao da poltica em si, pelo
levantamento das linhas de ao possveis e adequadas soluo dos problemas, que, nem por isso, tem garantida a sua adoo, j que a mera incluso na agenda no implica a efetiva resoluo do problema. Muitos
vetores de presso podem atuar sobre a deciso de adoo, desde a vontade poltica dos vrios atores e grupos de interesse, at as disponibilidades materiais de enfrentar dado problema. A formulao desenvolve-se
mediante dois passos: a um, a deciso geral, escolha abstrata; a dois, a
deciso especfica, realizao de determinada ao. Por bvio, a formulao da poltica bem sucedida requer a viabilidade ftica dos propsitos
polticos, a fim de que encontre aceitao, no s dos decisores, mas da
sociedade.
A quarta etapa, traduzida pela adoo da poltica refere-se concretizao da escolha pelos tomadores de deciso, influenciados pela necessidade de alcanar os resultados da poltica. Das linhas apresentadas,
certas providncias sero mantidas, outras includas ou suprimidas. Por
certo, a quantidade e a diversidade de atores envolvidos no processo de
adoo tornaro a aceitao da proposta mais ou menos difcil. O suporte
para a adoo das polticas pode contribuir para sua legitimao. A adoo da poltica, portanto, o ato de escolha de qual das alternativas polticas ser, finalmente, tomada como a linha de ao prioritria para enfrentamento do problema original.
A quinta etapa do processo de polticas, a implementao, inicia
imediatamente aps a deciso de adoo e termina quando as metas al74
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por seu impacto, pode (ou deve) ser modificada, redimensionada ou negada; o segundo, focado na avaliao do impacto em si, acerca da modificao que dada poltica pode seguir na direo pretendida. Por fim, a avaliao das decises deve ocorrer com base nas informaes disponveis, o
que prov os tomadores de decises de tcnica para sopesar os mritos de
uma poltica em relao a outras, podendo, tambm, viabilizar a antecipao de polticas alternativas, diante de possveis resultados, a partir da
anlise sobre polticas j existentes.
Ao contrrio dos partidrios das escolas sinpticas, que preconizam apenas o mtodo, Lindblon (1959, p. 79-88), ao seu turno, prestigia a
inteligncia, apresentando duas formas hipotticas de formulao de polticas, para, a seguir, concluir pela mais adequada: a uma, por meio de
procedimento sequencial metodolgico denominado mtodo de raiz ou
racional compreensivo; a duas, por meio de foco no resultado este mtodo de ramo ou das sucessivas comparaes, a saber:
A primeira consiste em, inicialmente, relacionar todos os valores
envolvidos, por ordem de importncia; a seguir, gerar linhas de ao que
busquem atender com eficincia as demandas e as ordenar, segundo taxao gradual de sua potencial eficcia, no atendimento dos referidos valores processo que exige rigorosa avaliao dos valores envolvidos e sua
correspondente contabilizao, via cotejo do efetivo atendimento de cada
valor por linha de ao, mediante juzo de atribuio de pesos; a partir
do que se pode selecionar as potenciais alternativas s polticas, a fim de
compar-las sistematicamente e determinar a opo que maximiza os valores preconizados.
A segunda concentrar-se (explcita ou inconscientemente) sobre
o objetivo principal, que deve vincular-se a poucas metas (valores priorizados, dentre os originalmente escolhidos). Devero ser desconsiderados
os outros valores sociais no tomados como metas prioritrias. As metas
eleitas sero ordenadas por prioridade; a seguir, selecionar as poucas alternativas restantes s polticas, para efeito de comparao. A proximidade de desenho dessas ltimas alternativas pode dificultar visualizar
diferenas comparativas, faltando-lhe corpo terico preciso o suficiente
a concluir a comparao. Nesse caso, pode apoiar-se pesadamente sobre
as experincias acumuladas a respeito dos passos (etapas) das pequenas
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4 Concluses
Com fundamento nos estudos e consideraes antecedentes, buscou-se noticiar sumria, mas adequadamente, a esteira de mudanas pelas
quais a concepo e a operao do Estado-Administrao precisou trilhar,
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especial de ordem interdisciplinar, a servir de suporte ao estudo e aplicao das polticas pblicas.
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