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CAPTULO IV
EL ESTADO Y LA EDUCACIN
La participacin del Estado en las gestiones para la obtencin de prstamos,
la ampliacin de tierras productivas disponibles (conseguida a travs de la
lucha contra el indio), el crecimiento del comercio exterior, etc., fue crucial
para el desarrollo obtenido. Este desarrollo fue paralelo a la consolidacin
del sector terrateniente, en la medida que toda esa poltica favoreci a dicho
sector.
Si bien el peso poltico de los sectores rurales fue decisivo, fueron abogados
y, en menor medida, mdicos, quienes se ocuparon de las tareas de
gobierno. Los terratenientes -en cambio- permanecieron como grupo
decisivo en cuanto a la presin para orientar las decisiones, especialmente
las de tipo econmico.
Dos caractersticas importantes de la vida poltica argentina de esa poca: la
concentracin progresiva del poder y la carencia de mecanismos efectivos
para lograr la participacin de la poblacin en la esfera de las decisiones.
(Estas decisiones eran tomadas por abogados, mdicos y terratenientes -sin
estudios- pero poderosos)
La concentracin del poder se dio tanto desde un punto de vista geogrfico
como humano.
El Estado se convirti en un organismo desde donde se tena acceso a
decisiones importantes que, al no ser controladas, podan asumir fcilmente
el carcter de arbitrarias. Esta situacin dio lugar a un grado relevante de
corrupcin administrativa. El perodo presidencial de Jurez Celman agudiz
esta situacin.
Se ha llamado la atencin sobre la paradoja de la coexistencia de formas
oligrquicas de gobierno con una ideologa liberal, avalada por las prcticas
efectivas de los gobiernos (fraude electoral, etc.). Diego de la Fuente, el
prologuista del Censo Nacional de 1869, afirmaba:
"La democracia, bien entendida, no la hacen sino los instruidos, los que
pueden llamarse ciudadanos, es decir, los que estn en aptitud de conocer
sus deberes y sus derechos, como miembros de la sociedad constituida. El
ignorante no entiende ni de una ni de otra cosa. ()

Una sntesis de este pensamiento la reflej el mismo Jurez Celman, en su

discurso de 1887, cuando expresaba que "el gobierno del pueblo y por el
pueblo tiene por condicin que el pueblo sea ilustrado.
Las condiciones para el surgimiento de movimientos populistas, ha indicado
que esta doble situacin se ajusta a los requerimientos de una estructura
econmica exportadora y a la necesidad de mantener el dominio y el control
interno impidiendo la participacin de otros sectores de la oligarqua y de la
poblacin en general. As, por su relacin con los pases dominantes, se
impone a los productores un comportamiento econmico que se ajuste a los
principios liberales, mientras que, en el plano interno, la necesidad de
mantener el control del poder para asegurar la estabilidad interna supone la
exclusin de la vida poltica de gran parte de la poblacin.
La concentracin del poder que tuvo lugar durante este perodo, supone la
posesin por parte de la lite dirigente del manejo de los mecanismos de
control social.
Los medios usados para lograr efectivamente ese control son de una gama
muy variada, que va desde la determinacin de un curriculum hasta la
seleccin del personal, o desde la difusin de ciertos valores hasta impedir a
sectores de la poblacin el acceso a determinadas esferas del conocimiento.
Debido precisamente, a este carcter de mecanismo de control social que
posee la educacin, su manejo es muy codiciado. Los conflictos clsicos
entre control estatal o privado responden a esta causa. Pero para no
establecer confusiones es preciso distinguir dos esferas diferentes:
a) la educacin como mecanismo de control, y
b) el control que se ejerce sobre la educacin misma.
Lo que aqu interesa ms especficamente es la segunda de estas dos
esferas mencionadas. Esto es as porque en el marco de un rgimen
oligrquico con fuertes bases de sustentacin en el poder estatal es vlido
suponer que se acenten aquellos rasgos que tienden a darle el manejo de
los medios de control a la lite gobernante.
En este sentido, es posible pensar la discusin de aquella poca en lo
relativo a este problema como una discusin centrada en tres modelos
claves: el control estatal, el control privado pero de carcter institucional
(Iglesia, etc.), o el control popular a travs de agrupaciones de vecinos.

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Desde el gobierno se impuso una poltica que tendi a dar la mayor cantidad
de control posible al Estado, pero reconociendo (tericamente) el valor de la
iniciativa privada; la Iglesia, por su parte no pretendi el control total sobre la
enseanza, pero quiso darle a sta su propio carcter; los defensores de 1a
educacin a cargo de la iniciativa popular buscaron por su parte, el apoyo
del Estado, porque de otra manera careceran de los ms elementales
recursos para su trabajo.
A continuacin, observaremos como se impuso la primera de ellas, es decir,
aquella que tendi a darle el control de la educacin al Estado. Nos
valdremos para ello del anlisis de las dos leyes educacionales ms
importantes dictadas en ese perodo: la ley 1420, que organiz la
enseanza primaria y la ley Avellaneda, destinada al ciclo superior.
a) El problema de control en la enseanza primaria (ley 1420)
En el debate de la ley 1420 se discuti casi con exclusividad, un solo
problema: el religioso.
El trmite del debate fue, sintticamente, el siguiente: la Comisin de
Instruccin Pblica de la Cmara de Diputados present un proyecto de ley
a travs del diputado Demara, que responda a la posicin de la fraccin
catlica de la Cmara. Onsimo Leguizamn fue el encargado de responder
desde el sector liberal y de presentar, a su vez, un proyecto alternativo. El
cotejo de ambos permite apreciar que las diferencias, salvo la del artculo
sobre enseanza religiosa, eran muy escasas. Los dos establecan la
obligatoriedad y la gratuidad de la enseanza, prevean la creacin de un
Consejo Nacional de Educacin y de consejos escolares de distrito y
creaban un sistema de financiacin que daba autonoma al presupuesto
educacional. El proyecto liberal introduca la nocin de gradualidad en la
enseanza y, por supuesto, la del laicismo. Adems, estableca un sistema
de eleccin de las autoridades escolares de tipo vertical donde al Poder
Ejecutivo le estaba reservado jugar un papel decisivo. "El Consejo Nacional
de Educacin -dice el art. 53, cap. VI- se compondr de un presidente y de
cuatro vocales", y -en el artculo siguiente- se agrega: "El nombramiento de
los consejeros ser hecho por el Poder Ejecutivo por s solo, y el del
presidente con acuerdo del Senado". Por otra parte, en el art. 52 del mismo
captulo se establece que el Consejo funcionar "...bajo la dependencia del
Ministerio de Instruccin Pblica" y por un artculo anterior (el n 38 del cap.
IV) se otorga al Consejo Nacional la facultad de nombrar a los miembros de

los consejos escolares de distrito. Mediante este sistema el Poder Ejecutivo

y una de las Cmaras monopolizaban prcticamente el control de las
personas a cuyo cargo estara buena parte del gobierno escolar.
El proyecto catlico, por su parte, pretenda un aumento en el nmero de
vocales (ocho en lugar de cuatro) y un cambio sutil en la forma de su
eleccin: todos seran nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del
Senado.
Cada sector explic las razones de su posicin. Los catlicos intentaron
apropiarse de la defensa del principio de la autonoma de la educacin,
dado que en su proyecto el Poder Ejecutivo comparta con el Senado la
mayor responsabilidad en cuanto a las elecciones.
As lo expres el diputado Demara en el discurso de presentacin del
proyecto catlico: "La Comisin, ha tratado de independizar la educacin de
todos los otros sectores pblicos" El proyecto establece que el
nombramiento de los vocales y el presidente, si bien puede hacerse por el
Poder Ejecutivo, debe requerir tambin el acuerdo del Senado. (Corrupcin)
Onsimo Leguizamn, en su respuesta a Demara, caracteriz lo propuesto
por los catlicos como un intento de crear un sexto ministerio.
Los liberales aparecieron como los negadores de la autonoma de la
educacin y los catlicos como sus defensores fervorosos. Esta impresin
se acentu cuando intervino en el debate el ministro de Instruccin Pblica,
Eduardo Wilde, afirmando que, en su opinin, todo el personal deba ser
nombrado exclusivamente por el Poder Ejecutivo.
En la provincia de Buenos Aires, exista, desde 1875 una ley de educacin
que estableca la eleccin popular de los miembros de los consejos de
distrito. La eleccin popular se haba practicado en muy raras ocasiones y el
funcionamiento de los consejos haba sido muy deficiente desde el punto de
vista de la participacin popular. En 1877, Sarmiento afirmaba que los dos
aos de experiencia en este aspecto dejaban mucho que desear. "En la
prctica deca el entonces director general de Escuelas fallan los
resultados, o faltan en muchas localidades vecinos que se interesen
vivamente en el progreso de la educacin, o no saben siempre cuales son;
los medios de impulsarlas; o bien los que tienen reconocidas aptitudes no
quieren o pueden contraerse a estas atenciones.

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Esta crtica de Sarmiento no coincida, sin embargo, con la que provena de
otros sectores liberales, interesados en combatir a fondo este sistema. N.
Larrain, en las sesiones del Congreso Pedaggico de 1882, expres que los
constituyentes parecan desconocer nuestras poblaciones, que no
consultaron las condiciones econmicas de la provincia y que se engaaron
creyendo que en materia de escuelas deba tenerse en cuenta el concurso
privado, sin que se contase con el fundamento de una legislacin justa.
Un grupo de congresales intent retomar el modelo estadounidense de
organizacin escolar y adecuarlo a la estructura local. Francisco Berra y
Jos Pedro Varela ambos uruguayos sostuvieron una mocin donde se
estableca la conveniencia de separar claramente la enseanza del poder
poltico.
Varela, sostena que el xito de la educacin comn sera tanto mayor
cuanto menor sea la intervencin que tenga en ella el poder poltico; es
decir, haba que separar a la escuela del Estado y entregrsela a la familia,
que sirve de base al municipio.
No debe verse en esta segunda posicin una tendencia favorable a la
enseanza privada tal como se la entiende comnmente hoy, es decir, a
cargo de entidades religiosas o particulares, donde la poblacin tiene poca o
ninguna participacin en las decisiones. El modelo de Berra y Varela era el
de una educacin a cargo de la iniciativa popular en lo que hace a difusin,
administracin, contenidos, etc., pero contando con el apoyo estatal
especialmente en el mbito financiero, de manera que garantizara la
gratuidad.
Finalmente, el Congreso aprob una resolucin relativa a esta cuestin
donde se deca: Es indispensable, no slo que los padres y tutores
cooperen al buen xito de la enseanza, sino que todo el pueblo propenda
por su propio esfuerzo y por todos los medios a su alcance, a extender los
beneficios de la educacin comn, fundando sociedades para el fomento de
la educacin, empleando la propaganda, formando bibliotecas populares
etc. (Se invita a todos los actores a participar)
El modelo de institucin dentro de este esquema era el de las sociedades de
amigos de la educacin, desde donde los miembros de las comunidades
locales impulsaran el desarrollo de una enseanza adaptada a las
necesidades de la misma comunidad. En 1882 se cre, en la localidad de
Mercedes, la primera Asociacin de Amigos de la Educacin Popular.

El debate de la ley 1420 represent el triunfo de las tendencias que negaban

la posibilidad de una autonoma real entre educacin y poder poltico.
Ninguno de los dos sectores (catlicos y liberales) reivindic la legislacin
bonaerense.
La eleccin popular estaba teida de mayores riesgos polticos que la
eleccin vertical desde el Estado. "Debe pensarse, expres Leguizamn,
que el resultado de una eleccin popular no dara resultados satisfactorios;
la eleccin no respondera tal vez a los verdaderos mritos de los
candidatos, ni a las verdaderas condiciones de consagracin de los vecinos,
sino a lo que puede responder una eleccin hecha en esa forma por objetos
de ambicin.
Leguizamn, propone un sistema donde por sorteo se designaran los
consejeros sobre una lista de veinte personas propuestas por el Consejo.
Los catlicos no lo apoyaron y, como expres Demara en esa ocasin,
ninguna de las dos pro posiciones (la del sorteo o la de eleccin por el
Consejo) tena nada que ver con la eleccin popular.
Ninguna de las dos tendencias representaba la defensa del principio de
autonoma de la educacin, el intento catlico de apropiarse de este
principio fue una mera maniobra poltica destinada a dar mayor participacin
al Senado, que era, precisamente, el lugar donde los catlicos tenan ms
fuerza.
b) Autonoma y dependencia en la enseanza superior

Con respecto a la ley Avellaneda, Nicols Avellaneda, miembro entonces de

la Cmara de Senadores y rector al mismo tiempo de la Universidad de
Buenos Aires, present un proyecto de ley que constaba solamente de
cuatro artculos de carcter muy general.
El argumento que Avellaneda esgrimi para justificar un texto de esa
naturaleza fue el de la posibilidad de su sancin. Si se hiciera un proyecto,
sostena, las Cmaras tardaran mucho tiempo en estudiarlo y discutirlo,
retardndose sensiblemente la organizacin definitiva de las universidades
nacionales.
La significacin real de un texto tan general era otorgar a las universidades
un amplio margen de autonoma para dictar sus propias formas de

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funcionamiento. Este proyecto tenda a constituir bajo cierta autonoma al
rgimen de las universidades.
La manera de garantizar esta autonoma resida no slo en la brevedad y
generalidad del texto, sino en algunas disposiciones contenidas en l. Dos
de ellas eran:
a) el rgimen de concursos para la provisin de ctedras, y
b) la participacin de los profesores en la composicin de las facultades.
El primero de estos puntos fue discutido con mucha amplitud en la Cmara
de Senadores. Wilde fue quien encabez la oposicin al sistema de
concursos propuesto por Avellaneda y plante, como sustituto, el sistema de
eleccin por el Poder Ejecutivo a travs de una terna de candidatos
presentada por las facultades y aprobada previamente por el consejo
superior de la respectiva universidad.
Quien plante el problema en sus trminos verdaderos fue el senador
Baltor. "El profesor que se nombra por el Poder Ejecutivo cualquiera que
sea la forma que se establezca, puede ser separado por el mismo Poder
Ejecutivo y ste es bastante motivo para que no tenga la tranquilidad
necesaria aquel que se dedica a la enseanza".
A pesar de la oposicin de Wilde, la Cmara de Senadores aprob, por diez
votos contra nueve, la adopcin del rgimen de concursos. El proyecto pas
entonces a la Cmara de Diputados, donde se rechaz el sistema de los
concursos y se lo reemplazara por el de la terna a decisin del Poder
Ejecutivo. Wilde expres con mucha mayor claridad su posicin frente a la
autonoma universitaria. "Nuestras universidades no pueden vivir por s
solas. Viven del poder pblico; si no se les paga su presupuesto, tienen que
cerrar sus aulas. No tienen fondos propios. Por consiguiente no se puede
invocar todava, su independencia.
La nica forma que existe para que una universidad tenga medios propios
de subsistencia es cobrando la matrcula y esto la convertira en una entidad
privada ms. Es decir, que si la universidad estatal recibe recursos del
Estado tiene, segn Wilde, que seguir subordinada a los requerimientos, las
orientaciones y el control estatal. Y una de las formas de control ms
eficiente es manejar el mecanismo de seleccin de los docentes.

En relacin al segundo de los puntos mencionados antes, la Cmara de

Diputados se mostr ms inclinada que la de Senadores a limitar los
mrgenes de autonoma. El Senado haba aprobado la propuesta de
Avellaneda en el sentido de que al menos una tercera parte de los
profesores participara de la composicin de las facultades. Si bien esto ya
equivala a excluir a los dos tercios restantes, la Cmara de Diputados
resolvi que esa tercera parte sera el lmite mximo de participacin
docente.
Tanto catlicos como liberales estuvieron de acuerdo en la exclusin de la
mayora de los profesores y rechazaron de plano una propuesta en el
sentido de dar cabida a los graduados.
El Estado tendi a concentrar en sus manos uno de los medios ms
eficaces de control sobre la educacin: la eleccin de las personas
encargadas de dirigirla. Lleg no slo a controlar los sistemas de eleccin
de personal sino que, prcticamente, se constituy en la nica agencia
educativa. Los sectores que pudieron competir con l fueron las
comunidades extranjeras y la Iglesia.
El cuasimonopolio estatal de la enseanza implic no slo el mantenimiento
sino la consolidacin de las orientaciones clsicas.
Sarmiento, por ejemplo, en una de las muchas ocasiones en que seal el
peligro de aumentar indefinidamente el nmero de abogados y mdicos,
sealaba que ya en esa poca "...la economa poltica se desarrolla
rpidamente y puede irnos diciendo poco a poco con gran precisin y
certeza, la conveniente proporcin entre las cuatro profesiones que
llamamos agrcola, mecnica, comercial e industrial.
El Estado no fue indiferente a las orientaciones de la enseanza y como
vimos en los captulos anteriores, particip activamente en la promocin, de
algunas y en al desaliento de otras.