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Stefania Tescaroli

Il diritto elettorale
nellUnione Europea
Profili costituzionali comparati

ARACNE

Copyright MMVII
ARACNE editrice S.r.l.
www.aracneeditrice.it
info@aracneeditrice.it
via Raffaele Garofalo, 133 A/B
00173 Roma
(06) 93781065

ISBN

9788854814837

I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica,


di riproduzione e di adattamento anche parziale,
con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi.
Non sono assolutamente consentite le fotocopie
senza il permesso scritto dellEditore.

I edizione: dicembre 2007

PRESENTAZIONE
Sono ben lieto di presentare questa opera di Stefania Tescaroli dal
titolo: Il Diritto Elettorale nellUnione Europea Profili Costituzionali Comparati che frutto di un intenso e proficuo lavoro di ricerca
svolto in Italia e allestero. Il volume ha ottenuto il patrocinio della
Commissione dellUnione Europea e lautorizzazione alla stampa del
LOGO dellUnione Europea .
Il profilo del lavoro non meramente elencativo dei sistemi elettorali vigenti in ciascun Paese facente parte dellUnione Europea (ad
oggi ben 27 Stati) e dei sistemi elettorali di ciascun Paese per
lelezione del Parlamento dellUnione. Lopera ricostruisce, attraverso
il concorso dei sistemi elettorali, le varie forme di Stato e di governo
vigenti in ciascun Paese dellUnione e si propone il peculiare obiettivo
doffrire una visione dinsieme dei presupposti che potrebbero aprire
la strada alla realizzazione dellUnione Politica dellEuropa, come era
nellaspirazione dei redattori del Trattato Costituzionale che non ha
potuto essere ratificato in seguito alla bocciatura dei referendum confermativi in Francia e nei Paesi Bassi. La Conferenza intergovernativa, convocata per predisporre un nuovo trattato, sembra aver superato
questa impasse per cui molte delle soluzioni tracciate dal progetto precedente potranno trovare attuazione sulla base del testo che in via di
elaborazione. In buona sostanza, attraverso lesame dei profili costituzionali comparati dei sistemi elettorali dei Paesi facenti parte

Presentazione

dellUnione Europea lAutore giunge alla ricostruzione delle loro vicende politiche, sociali ed istituzionali ed alla valutazione della democraticit degli ordinamenti vigenti in ciascuno di tali Stati.
La fitta trama dellopera si sviluppa attraverso quattro titoli: il primo si occupa dei <<Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza
ai fini delle forme di Stato e di Governo>> con particolare riguardo
agli ordinamenti liberali e democratici contemporanei, al loro rapporto con lo stato sociale, ai partiti politici di massa, alle costituzioni moderne, allasseto istituzionale dellUnione Europea, ai principi democratico e di sussidiariet presenti nellUnione Europea, ai profili di
teoria generale delle elezioni, alla nozione e funzione dei partiti politici, alla loro influenza sulle forme di governo, ai sistemi e formule elettorali e alla definizione del procedimento elettorale.
Il secondo illustra lelezione del Parlamento dellUnione Europea
dallAssemblea di rappresentanti designati da ciascun Stato membro
allelezione diretta dei membri del Parlamento dellUnione Europea,
illustrando i sistemi elettorale utilizzati dai singoli Stati per lelezione
dei propri parlamentari europei e soffermandosi in particolare sulle
<<Azioni positive in materia elettorale in favore della pari opportunit delle donne e delle minoranze nellUnione Europea>>.
Il terzo tratta dei <<Sistemi elettorali presenti

nei 27 Stati

dellUnione Europea e del loro raffronto con i sistemi di elezione del


Parlamento europeo>>, dando particolare rilevanza alle <<Scelte operate, sotto il profilo costituzionale, dai vari Paesi dellarea Centro-

Presentazione

Orientale dellEuropa>> e alle <<Elezioni del 10-13 giugno 2004 del


Parlamento europeo nei 25 Paesi dell'Unione>>.
Il quarto affronta le attuali tematiche relative all'allargamento
dellUnione, allelezione diretta del Parlamento europeo e alle prospettive future partendo dallIdea dell'Europa unita con lanalisi delle
varie tappe fondamentali del percorso (dalle Comunit europee
allUnione Europea, agli Stati candidati per entrare nellUnione) per
ridare vigore allelezione diretta ed unitaria del Parlamento europeo
e consentire allEuropa di riprendere il cammino verso il consolidamento dellalleanza politica sempre pi stretta tra i popoli europei.

GIOVANNI CORDINI
Professore ordinario di diritto pubblico comparato
Universit degli studi di Pavia

RINGRAZIAMENTI

Lautore dell'opera ringrazia la Commissione dellUnione Europea


per il patrocinio concesso e per lautorizzazione ad utilizzare il LOGO dellUnione europea.
Prezioso e determinante stato l'apporto scientifico ed il coordinamento forniti, con la massima disponibilit dal prof. Giovanni Cordini,
ordinario di Diritto Pubblico comparato nellUniversit degli studi di
Pavia, al quale viene rivolto uno speciale ringraziamento.
Un sentito ringraziamento va rivolto all'On. Iles Braghetto deputato
al Parlamento europeo, attualmente in carica, che si prodigato presso
le istituzioni comunitarie per ottenere il patrocino e l'utilizzo del logo
dell'Unione europea.
Desidero ringraziare, infine, l'assessore della Regione Veneto Renzo Marangon, il presidente della Provincia di Rovigo Comm. Federico
Saccardin, il Sindaco del Comune di Rovigo prof. Fausto Merchiori ed
il Sindaco del Comune di Adria prof Antonio Lodo per la collaborazione ed il patrocinio concessi.

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Ringraziamenti

Il logo (bandiera) dellUnione Europea rappresenta non solo il simbolo dell'Unione Europea ma anche quello dell'unit e dell'identit
dell'Europa. La corona di dodici stelle dorate, tradizionalmente il simbolo di perfezione, completezza ed unit, indica la solidariet e l'armonia tra i popoli d'Europa. Le dodici stelle resteranno invariate a
prescindere dal numero di Stati che faranno parte dell'Unione europea.

INDICE
CAPITOLO I - Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza ai fini delle
forme di Stato e di Governo ........................................................................... 18
1. Gli ordinamenti liberali e democratici contemporanei e loro rapporto con lo
stato sociale.............................................................................................................18
1.1 Considerazioni generali ....................................................................................18
1.2 Forme di Stato, forme di Governo, forze sociali, partiti politici.......................22
1.3 La nozione di rappresentanza politica nello Stato liberale e nello Stato
democratico pluralista.............................................................................................27
1.4 Tipologie di parlamentarismo ...........................................................................29
1.4.1 Il Parlamentarismo maggioritario ..................................................................29
1.4.2 Il parlamentarismo compromissorio ..............................................................31
1.4.3 Il sistema presidenziale..................................................................................31
1.5 Partiti politici di massa e costituzioni moderne ................................................34
1.5.1 Il partito di massa, intermediario fra il popolo e il corpo legislativo .............34
1.5.2 Il carattere borghese del regime parlamentare ...............................................37
1.5.3 La costruzione borghese del regime parlamentare.........................................38
1.5.4 Crisi nei sistemi parlamentari nati dopo il 1919 ............................................43
1.5.5 Legittimit del sistema parlamentare e introduzione del sistema proporzionale.....................................................................................................................44
1.5.6 Prevalenza del Parlamento sullEsecutivo .....................................................46
1.5.7 I fattori nazionali e loro condizionamento sui sistemi politici .......................46
1.5.8 Riflessi costituzionali della crisi dei partiti....................................................48
1.6 Assetto Istituzionale dellUnione Europea .......................................................49
1.6.1 La Vita democratica dellUnione ed il problema della democrazia nelle organizzazioni politiche sovranazionali e/o postnazionali..................................49
1.6.2 Il principio democratico nellUE e il principio di sussidiariet .....................53
1.6.3 Le scelte del Trattato Costituzionale in ordine alla definizione del quadro istituzionale dellUnione Europea ..................................................................57
1.6.4 Il deficit democratico nellUnione Europea...................................................61
CAPITOLO II Profili di teoria generale delle elezioni........................................63
1. Il diritto elettorale generale.................................................................................63
1.1 Il significato del termine Elezioni .................................................................63
1.2 Societ civile, partiti politici, ed istituzioni ......................................................69
1.3 Nozione e funzione dei partiti politici ..............................................................73
1.4 I sistemi di partiti e loro influenza sulle forme di governo ...............................75
1.5 La crisi dei partiti politici..................................................................................79
2. Democraticit delle elezioni nellordinamento giuridico italiano ed in quello
degli altri stati .........................................................................................................83
3. Elezioni, sistemi elettorali e votazioni ................................................................87
3.1 Elezioni sotto il profilo tecnico e funzionale ....................................................87
3.2 Funzione delle elezioni .....................................................................................89

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INDICE

3.3 Sistema elettorale e procedimento elettorale ....................................................92


3.4 Le votazioni......................................................................................................93
3.5 Sistemi elettorali e formule elettorali ...............................................................97
3.6 Il sistema maggioritario....................................................................................101
3.7 Il sistema elettorale proporzionale (non maggioritario)....................................106
3.8 Caratteristiche del sistema elettorale proporzionale .........................................110
3.9 Formule elettorali e loro rapporti con i sistemi elettorali .................................112
3.10 Le formule maggioritarie................................................................................118
3.11 Formule proporzionali (non maggioritarie) ....................................................119
3.12 Sistemi elettorali e formule correttivi del proporzionale ................................122
3.13 Gli arrotondamenti..........................................................................................123
3.14 Gli indici di potere..........................................................................................124
3.15 Soglie di sbarramento: sistemi elettorali e comportamento degli attori
partitici ...................................................................................................................126
3.16 Ingegneria politica e ingegneria elettorale......................................................130
3.17 Attitudine ingegneristica del sistema elettorale e sua democraticit...........133
3.18 Determinazione del potenziale di proporzionalit ..........................................138
3.19 Teorema del Gerry Mandering e modifica degli ambiti territoriali delle
circoscrizioni elettorali ...........................................................................................143
3.20 Rapporti tra sistemi elettorali e sistemi partitici .............................................146
3.21 Conseguenze delle formule elettorali sui sistemi di partito e sul quadro
politico-istituzionale...............................................................................................154
CAPITOLO III - Il procedimento elettorale...........................................................161
1. La democrazia diretta e gli istituti della democrazia indiretta ............................161
2. La democrazia partecipativa...............................................................................166
3. Il referendum di indirizzo sullUnione Europea .................................................169
4. Esercizio della funzione elettorale......................................................................170
5. Le elezioni come atto collettivo collegiale .........................................................174
6. Il popolo ed il corpo elettorale............................................................................176
6.1 Nozione di Popolo e suoi rapporti con lo stato ............................................176
6.2 Il popolo ed il corpo elettorale nellordinamento giuridico italiano .................178
6.3 Lesercizio della sovranit popolare in generale ..............................................181
7. Il voto elettivo nelle sue varie espressioni..........................................................184
8. Il collegio e le sue dimensioni ............................................................................189
9. I vari tipi di elezioni ...........................................................................................192
10. Presupposti della partecipazione alle elezioni nazionali e del Parlamento
dellUnione Europea...............................................................................................192
CAPITOLO IV Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea...............195
1. Elezione del Parlamento Europeo.......................................................................195
1.1 La democrazia liberale come ispirazione ideologica ........................................195
2. La previsione dei trattati CECA, EURATOM e CE...........................................198
3. LUnione Europea ..............................................................................................201
4. Dallassemblea di rappresentanti designati allelezione diretta dei membri
del Parlamento Europeo .........................................................................................203

INDICE

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4.1 Lassemblea di rappresentanti designati al Parlamento Europeo......................203


4.2 Lallargamento del Parlamento Europeo ..........................................................205
5. Fonti normative e principi generali dellordinamento comunitario ....................209
5.1 La nuova Costituzione dellUnione Europea, trattati ed atti comunitari...........209
5.2 I principi generali e fondamentali dellordinamento comunitario ....................213
5.3 I principi delluguaglianza democratica (articolo 1-45), della democrazia
rappresentativa (articolo 1-46) e della democrazia partecipativa (articolo 1-47)....217
5.4 La legittimazione diretta nellUnione Europea.................................................218
6. Elezione del Parlamento Europeo.......................................................................221
6.1 Progetti per lelezione diretta ed unitaria del Parlamento Europeo ..................221
6.2 Direttiva 93/09/CE del Consiglio del 6 Dicembre 1993 relativa allesercizio di voto e di eleggibilit dellUnione residenti in uno stato membro di cui
non sono cittadini ...................................................................................................224
6.3 Disposizioni derogatorie e transitorie ...............................................................228
6.4 Relazione della Commissione sullapplicazione della direttiva 93/109/CE .....229
6.5 Predisposizione di un modello di procedura elettorale uniforme (PEU)...........230
6.6 Decisioni del Consiglio del giugno e settembre 2002 relative allelezione
dei membri del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto........................234
6.7 Definizione di una procedura elettorale uniforme (PEU) dopo lapprovazione della nuova Costituzione dellUnione Europea .........................................237
7. Partiti politici e gruppi politici nel Parlamento Europeo ....................................241
7.1 Disciplina per la formazione dei gruppi parlamentari.......................................241
7.2 Finanziamento dei partiti politici a livello europeo: illegittima esclusione
dei partiti politici minori.........................................................................................245
8. Direttiva 94/80/CE del Consiglio del 19 dicembre 1994: modalit di esercizio del diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali.................................252
8.1 Presupposti della direttiva.................................................................................252
8.2 Modalit esercizio diritto di voto dei cittadini dellUnione in Stato membro di cui non hanno la cittadinanza .......................................................................254
8.3 Considerazioni sullapplicazione della direttiva 94/80/CE...............................256
CAPITOLO V - Elezione dei membri dellItalia nel Parlamento dellUnione
Europea...................................................................................................................258
1. Il sistema elettorale .............................................................................................258
2. Elettorato attivo ..................................................................................................261
3. Legittimazione passiva ed elettorato passivo......................................................265
4. Il procedimento elettorale ...................................................................................267
5. Votazione e proclamazione degli eletti...............................................................271
6. Esercizio del voto degli italiani residenti nei paesi della Comunit ...................274
7. Espressione del voto degli elettori ammessi a votare..........................................276
8. Ammissione al voto di elettori appartenenti ai paesi della Comunit presenti
in Italia....................................................................................................................278
9. Surrogazione e contenzioso concernente le operazioni elettorali .......................278
10. Giudizi relativi alle condizioni di eleggibilit e di compatibilit .....................280
11. Disposizioni penali ...........................................................................................282

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INDICE

CAPITOLO VI - Elezione membri degli altri 14 stati nel Parlamento


dellUnione Europea..............................................................................................283
1. Le fonti normative dei 15 stati dellUnione........................................................283
2. Principi comuni per elezione del Parlamento Europeo.......................................283
3. elezione parlamentari europei da parte dei 14 stati dellUnione Europea ..........286
3.1 Austria ..............................................................................................................286
3.2 Belgio ...............................................................................................................289
3.3 Danimarca ........................................................................................................292
3.4 Finlandia...........................................................................................................295
3.5 Francia..............................................................................................................297
3.6 Grecia ...............................................................................................................299
3.7 Germania ..........................................................................................................302
3.8 Irlanda...............................................................................................................304
3.9 Lussemburgo ....................................................................................................307
3.10 Paesi Bassi......................................................................................................308
3.11 Portogallo .......................................................................................................311
3.12 Regno Unito ...................................................................................................313
3.13 Spagna ............................................................................................................315
3.14 Svezia .............................................................................................................320
4. Caratteristiche dei sistemi elettorali dei 15 paesi dellUnione Europea .............324
4.1 Sistemi elettorali, elettorato attivo e passivo, soglia di sbarramento, circoscrizioni elettorali, modalit esercizio diritto di voto e assegnazione seggi ...........324
4.2 Le circoscrizioni elettorali ed i collegi elettorali ..............................................328
CAPITOLO VII - Azioni positive in favore delle pari opportunit delle donne
e delle minoranze nellUnione Europea .................................................................329
1. Nozione di azione positiva e fonti normative comunitarie..............................329
2. Parit, pari opportunit e accesso alle cariche elettive delle donne alla luce
della pi recente giurisprudenza di legittimit italiana e del novellato titolo V
della Costituzione italiana ......................................................................................331
3. Le azioni positive nei paesi dellUnione Europea...........................................335
4. La nuova Costituzione Europea e ed azioni positive attuative in materia elettorale da parte dei singoli paesi dellUnione ......................................................339
5. Azioni positive a tutela delle minoranze nelle elezioni politiche .......................341
5.1 Lesercizio dei diritti elettorali delle minoranze nei 15 stati membri
dellUnione Europea...............................................................................................341
5.2 Partecipazione politica e tutela delle minoranze nelle nuove democrazie
dellEuropa dellest ................................................................................................345
CAPITOLO VIII - Sistemi elettorali negli stati dellUnione Europea e loro
raffronto con i sistemi di elezione del Parlamento Europeo ...................................349
1. Sistemi elettorali in Italia....................................................................................349
1.1 Considerazioni di carattere generale.................................................................349
1.2 Sistemi elettorali vigenti prima della riforma del 1993 ....................................351
1.3 Caratteri dei sistemi elettorali di Camera e Senato dopo la riforma del
1993........................................................................................................................353

INDICE

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1.4 Legge 21 dicembre 2005, n. 270 Modifiche alle norme per lelezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica .........................................356
1.4.1 Introduzione del sistema proporzionale .........................................................356
1.4.2 Elezione Camera dei Deputati .......................................................................356
1.4.3 Elezione del Senato della Repubblica............................................................357
1.4.4 I contenuti della modifica del sistema elettorale............................................357
1.5 Le elezioni politiche del maggio 2006..............................................................359
1.5.1 Considerazioni generali .................................................................................359
1.5.2 Gli schieramenti a confronto..........................................................................361
1.6 Riforma della Costituzione Italiana ..................................................................377
CAPITOLO IX Sistemi elettorali utilizzati dai 15 paesi dellUnione Europea
e loro raffronto con i sistemi di elezione del Parlamento dellUnione Europea .....381
1. sistemi elettorali e partecipazione al voto ...........................................................381
2. Il voto strategico..............................................................................................387
3. Finalizzazione dei sistemi elettorali utilizzati dai 15 paesi dellUnione Europea .......................................................................................................................391
3.1 Note introduttive...............................................................................................391
3.2 Paesi che utilizzano il sistema proporzionale ...................................................391
3.3 Paesi con sistema maggioritario .......................................................................393
4. Analisi dei 14 paesi facenti parte dellUnione Europea prima dellallargamento ..............................................................................................................394
4.1 Austria ..............................................................................................................394
4.2 Danimarca.........................................................................................................398
4.3 Francia ..............................................................................................................402
4.3.1 Il sistema elettorale francese: il doppio turno di collegio ..............................402
4.3.2 Gli schieramenti politici.................................................................................405
4.3.3 Differenze con elezioni parlamentari europei ................................................406
4.4 Grecia ...............................................................................................................407
4.5 Paesi bassi.........................................................................................................409
4.6 Svezia ...............................................................................................................411
4.7 Spagna ..............................................................................................................414
4.8 Belgio ...............................................................................................................416
4.9 Germania ..........................................................................................................420
4.9.1 Considerazioni generali .................................................................................420
4.9.2 Sistema parlamentare.....................................................................................422
4.10 Finlandia .........................................................................................................428
4.11 Irlanda.............................................................................................................431
4.12 Lussemburgo ..................................................................................................435
4.13 Portogallo........................................................................................................437
4.14 Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord .........................................440
4.14.1 Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ...................................440
4.14.2 Lordinamento giuridico nazionale Scozzese e Gallese...............................445
4.14.3 Le elezioni amministrative in Inghilterra del maggio 2007 ........................447
5. I sistemi elettorali nei nuovi 10 paesi dellUE....................................................448

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INDICE

5.1 Scelte operate sotto il profilo costituzionale dai vari paesi dellarea centroorientale dellEuropa ..............................................................................................448
5.2 Sistemi elettorali nazionali nei nuovi paesi dellUE.........................................452
5.3 Nomina osservatori al Parlamento Europeo dei nuovi stati..............................455
6. Analisi ordinamenti e sistemi elettorali dei nuovi 10 paesi dellUnione Europea .......................................................................................................................455
6.1 Repubblica di Cipro..........................................................................................455
6.1.1 Ordinamento dello stato e sistemi elettorali nazionali...................................455
6.1.2 nomina dei 6 membri del Parlamento Europeo .............................................457
6.2 Repubblica di Malta .........................................................................................459
6.2.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................459
6.2.2 Elezione dei 5 membri del parlamento Europeo............................................460
6.3 Repubblica di Estonia.......................................................................................461
6.3.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................461
6.3.2 Elezione dei 5 membri del Parlamento Europeo ...........................................463
6.4 Repubblica di Lettonia .....................................................................................465
6.4.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................465
6.4.2 Elezione membri del Parlamenti Europeo .....................................................466
6.5 Repubblica di Lituania .....................................................................................467
6.5.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................467
6.5.2 Elezione dei 13 membri del Parlamento Europeo .........................................469
6.6 Polonia..............................................................................................................470
6.6.1 Lordinamento dello Stato .............................................................................470
6.6.2 Elezione del Parlamento nazionale................................................................473
6.6.3 Elezione dei 54 membri del Parlamento Europeo .........................................477
6.7 Repubblica Ceca...............................................................................................478
6.7.1 Ordinamento dello Stato................................................................................478
6.7.2 Elezione membri del Parlamento nazionale ..................................................479
6.7.3 Elezione dei 24 membri del Parlamento Europeo .........................................482
6.8 Repubblica di Slovacchia .................................................................................483
6.8.1 Ordinamento dello Stato................................................................................483
6.8.2 Elezione del Parlamento nazionale................................................................485
6.8.3 Elezione 14 dei membri del parlamento Europeo.........................................488
6.9 Repubblica di Slovenia....................................................................................488
6.9.1 Ordinamento dello Stato................................................................................488
6.9.2 Il Parlamento nazionale .................................................................................490
6.9.3 Elezione dei 7 membri del Parlamento Europeo ...........................................492
6.10 Repubblica di Ungheria..................................................................................493
6.10.1 Ordinamento dello Stato..............................................................................493
6.10.2 Elezione del Parlamento nazionale..............................................................495
6.10.3 Elezione dei 24 membri del parlamento Europeo........................................496
CAPITOLO X - Rinnovo del Parlamento Europeo nei 25 Paesi dellUnione:
Elezioni del 10-13 giugno 2004..............................................................................499
1. Considerazioni sui risultati delle recenti elezioni del giugno 2004 per

INDICE

17

lelezione del Parlamento dellUnione Europea .....................................................499


2. Risultati elezioni membri dellItalia nel Parlamento Europeo ............................501
3. Risultai delle elezioni nei 25 stati nel Parlamento Europeo................................504
4. Valutazione risultati delle elezioni del giugno 2004...........................................508
4.1 Per i 15 paesi prima dellallargamento .............................................................508
4.2 Per i nuovi 10 paesi entrati nellUnione Europea .............................................512
CAPITOLO V - Allargamento dellUnione Europea, elezione diretta del Parlamento Europeo.....................................................................................................515
1. Dalla Comunit Europea allUnione Europea ....................................................515
1.1 Lidea dellEuropa ...........................................................................................515
1.2 Dai conflitti alla cooperazione..........................................................................516
1.3 Tappe fondamentali del percorso dallidea dellEuropa unita: dalle Comunit europee allUnione Europea ............................................................................517
1.4 Criteri per entrare nellUnione Europea e aiuti ai programmi per i paesi
candidati .................................................................................................................521
2. Gli Stati candidati a far parte dellUnione Europea ............................................522
2.1 Allargamento ulteriore dellUnione Europea....................................................522
2.2 La Repubblica di Romania ...............................................................................525
2.2.1 Lordinamento costituzionale ........................................................................525
2.2.2 Influenza dei partiti sul sistema democratico della Romania.........................530
3. Repubblica di Bulgaria .......................................................................................534
3.1 Lordinamento costituzionale ...........................................................................534
3.2 Lassemblea nazionale......................................................................................537
4. La Turchia...........................................................................................................538
4.1 Parlamento ed altri organi costituzionali ..........................................................538
4.2 Ruolo dei partiti politici, dei gruppi organizzati e dei loro leader ....................542
4.3 Laccesso allUnione Europea ..........................................................................549
4.4 Elezioni amministrative del 2004 .....................................................................551
5. La repubblica di Croazia.....................................................................................552
5.1 Lordinamento costituzionale ...........................................................................552
5.2 Adesione allUnione Europea...........................................................................555
6. La Repubblica di Macedonia ..............................................................................556
6.1 La nascita delle Repubbliche dopo la dissoluzione della Jugoslavia ................556
6.2 Lordinamento dello stato.................................................................................558
6.3 Lo status di Paese candidato ad entrare nellUnione Europea ..........................560
6.4 Le elezioni politiche del luglio 2006 ................................................................561
6.5 Le elezioni presidenziali del 2004 ....................................................................562
7. La nuova Costituzione dellUnione Europea e prospettive future ......................563
7.1 Il processo costituente dellUnione Europea ....................................................563
7.2 Costituzione europea ed equilibrio istituzionale ..............................................572
7.3 Lelezione diretta ed unitaria del Parlamento Europeo secondo la vigente
normativa ................................................................................................................579
8. Prospettive future................................................................................................584
INDICE DEGLI AUTORI......................................................................................587

Capitolo 1
Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza ai fini delle
forme di Stato e di Governo
1. Gli ordinamenti liberali e democratici contemporanei e loro
rapporto con lo stato sociale
1.1 Considerazioni generali
Forma di Stato, forma di Governo e sistemi politici sono termini tra
loro intimamente collegati. che devono essere interpretati non singolarmente, ma nel contesto di un sistema politico di cui essi costituiscono parte integrante e sostanziale1.
1

Per le tematiche relative alle forme di Stato (democratico pluralista, socialista,


post-socialista, autoritario, totalitario), tipi di Stato (accentrato, regionale, federale) e
forme di governo (presidenziale, parlamentare, semipresidenziale, direttoriale) e
allordinamento politico costituzionale dei principali ordinamenti stranieri v. G.
Morbidelli, L. Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi, Diritto costituzionale italiano e comparato, Monduzzi Editore, Bologna, 1997, pp. 341-558. Degli stessi autori: Diritto
pubblico comparato, Giappichelli, Torino, 2004; G. Morbidelli, Lezioni di Diritto
pubblico comparato, Monduzzi, Bologna 2001; G. Falcon, Lineamenti di diritto
pubblico, IX ed., Padova, Cedam, 2003; P. Caretti, U. De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, Giappichelli editore, Torino 2001 (quinta edizione); R. Bin ,G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, Giappichelli editore, Torino 2002 (seconda edizione);
A. Barbera C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, Bologna 2001 (prima
edizione); T. Martines G. Silvestri, Diritto costituzionale, Giuffr, Milano 2001
(dodicesima edizione). P. Caretti U. De Siervo, Istituzioni di Diritto Pubblico, Torino, Giappichelli, 2004; R. Bin G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, Torino,
Giappichelli, 2004. Una prima distinzione riguarda le forme di Stato (classificazione
di tipo orizzontale) ed i tipi di Stato (classificazione verticale). La prima si occupa
del modo di esercizio del potere e, quindi, della separazione o meno dei poteri dello
Stato centrale; la seconda concerne lanalisi del rapporto tra i poteri centrali o di vertice dello Stato e quelli intermedi esercitata da vari Enti (regioni, enti locali etc.) riguardati in posizione di autonomia rispetto allo Stato apparato. V.C. Mortati, Le
forme di Governo, Padova, 1973; G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, 5 ediz. Padova, 1999; G. U. Rescigno, Forme di stato e forme di governo, in Encicl. Diritto, Treccani, XIV, Roma, 1989; F. Cuocolo, Forme di Stato e Forme di
Governo, in Dir. Pubblico, 4^ ediz. Torino 1991, p. 492; G. Amato, Forme di Stato e
forme di Governo, in G. Amato A. Barbera (a cura di), Manuale di Diritto Pubbli18

Sistemi elettorali, Partiti politici

19

Lesame, sotto il profilo giuridico e politologico nella ricerca comparatistica, delle tematiche delle forme di Stato e di Governo, induce a
ritenere che lindagine sulle soluzioni adottate nei diversi ordinamenti
in materia di organizzazione e funzionamento delle istituzioni parlamentari e di governo siano debitrici alle culture, alle ideologie e alle
tradizioni proprie di ogni paese2.
La dottrina pi attenta evidenzia come risulti poi inadeguato uno
studio delle varie forme di Governo negli stati contemporanei che prescinda, quale criterio utilizzato nella comparazione, dallaspetto politico, Il Diritto pubblico generale, 5 ediz. Bologna, 1997 pp. 23 e ss.; .F. Lanchester,
Sistemi elettorali e forme di governo, Il Mulino, Bologna, 1981; A. Pizzorusso, Sistemi giuridici comparati, 2 ediz. Milano, 1998, pag. 182; A. BarberaC. Fusaro,
Corso di diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, ed. 2004. Bassani, Italia, Traverso,
Leggi fondamentali del diritto pubblico, Giuffr, Milano 2001.
2
Il lavoro scientifico viene riguardato sia dalla scienza sociale che dalle discipline normative. Con la prima si evidenzia il metodo con cui vengono regolati i rapporti tra individui e gruppi sulla base delle esigenze sia di mantenimento dellordine che
del raggiungimento dei fini dei gruppi nei quali gli individui si ricomprendono; con
la seconda si tende ad accertare il modo di essere dei singoli e dei gruppi nonch le
prescrizioni e le sanzioni in caso di violazioni dei comportamenti obbligatori dettate
dalle singole norme giuridiche. Per lanalisi dei problemi di metodo nella ricerca
comparatistica, sotto il profilo giuridico-normativo, esiste una copiosa fonte bibliografica; rimane interessante in materia lanalisi compiuta da L. Elia (Governo e forme di), in Enciclopedia del Diritto, vol. XIX. pp. 634 675; V. F. Lanchester, Stato
(forme di), Enciclopedia del Diritto, vol. XLIII, pp. 796-815, 1990; A. Pizzorusso,
Sistemi giuridici comparati, Giuffr, 1995; M. Mazziotti di Celso, Lezioni di diritto
costituzionale, pt. I. Nozioni generali sul diritto e sullo Stato, 1985; P. Biscaretti di
Ruffa, Introduzione al diritto costituzionale comparato. Le forme di Stato e le forme
di governo. Le costituzioni moderne, Milano, 1988, cap. III, pp. 375 ss.; Morbidelli,
L. Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi, Diritto costituzionale italiano e comparato, cit,
pp. 207-415.V. inoltre: R. David, J. Jauffret,Spinosi, I grandi sistemi giuridici contemporanei, Padova, Cedam, 1994; G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Padova, Cedam, 1999; A. Pizzorusso, Carlo Lavagna, La comparazione giuridica nel volume (a cura di F. Lanchester, il pensiero giuridico di Carlo Lavagna, Milano, Giuffr 1996), pp. 176 ss.; R. Scarmiglia, F. Padovini (a cura di), Diritto e Universit, Comparazione e formazione del giurista nella prospettiva europea, Padova, Cedam 2003.
Per la scienza e sociologia politica si veda: G. Sartori, Ingegneria costituzionale
comparata: strutture, incentivi ed esiti, Bologna, Il Mulino, 1998; M. Dogan. D.
Pelassy, Sociologie politique comparative: problmes et perspectives, Paris,
Economica, 1980.

Capitolo I

20

co-partitico con particolare riguardo al numero dei partiti presenti nella vita politica, dalla qualit rappresentativa, dallesistenza di una
leadership autorevole allinterno degli schieramenti politici-partitici,
dallimpatto sulla stabilit, funzionalit ed autorevolezza del Governo.
Appare scontato per i costituzionalisti comparatisti che il sistema politico incida sulla forma di governo, intendendo per sistema politico
linsieme dei soggetti politici che rappresentano gli interessi sociali di
una comunit organizzata, interessi che si propongono di far valere
presso il potere politico, conquistandolo direttamente o influenzandolo
indirettamente.
chiaro che talvolta bisogna chiedere ausilio alla scienza politica.
Ad esempio se ci si chiede quale sia il sistema dei partiti, si fa riferimento alle classificazioni di Duverger e di Sartori o a quelle di Farneti (il sistema italiano come sistema a pluralismo centripeto) o di
Galli (bipartitismo imperfetto); classificazioni che oggi pi difficile
effettuare. Alcuni giuristi suggeriscono di guardare ai risultati raggiunti dalla politologia ben sapendo che vi uninfluenza reciproca e
che, quindi, anche lassetto della forma di governo in grado di incidere notevolmente sui sistemi politici. Inoltre il sistema politico certamente influenzato sia dal sistema elettorale che dalle regole costituzionali, scritte e non, che attengono alla modalit di derivazione dei
diversi poteri, alle funzioni e poteri attribuiti ai partiti politici ed alle
altre aggregazioni sociali.
Esiste una reciproca influenza tra diritto costituzionale comparato e
scienza della politica per cui conviene prendere le mosse dalla scienza
della politica e integrare, secondo Leopoldo Elia, i risultati della politologia in una classificazione di diritto costituzionale comparato3, distinguendo tra forme di governo parlamentare a bipartitismo rigido, a
multipartitismo estremo, a multipartitismo temperato.
Critico verso questa impostazione stato il prof. Volpi, il quale ritiene che esista il rischio che la classificazione di derivazione politologica si sovrapponga a quella giuridica e da ausiliaria diventi prevalente e determinante, con la conseguenza di rendere la classificazione
congiunturale e descrittiva. Da ci consegue che i singoli modelli di
3

cit.

V. L. Elia, la voce Governo (forme di) nellEnciclopedia del diritto, vol. XIX

Sistemi elettorali, Partiti politici

21

forma di governo si allarghino e si restringano pi o meno a piacere.


Cos il termine presidenzialismo ricollegato a tutti i casi in cui c
unelezione di diritto o di fatto del Presidente della Repubblica o del
Consiglio dei Ministri. Il concetto di presidenzialismo, precisa Volpi,
si allarga cos a dismisura. Al contrario avviene per la forma di governo semi-presidenziale, che viene individuata sulla base di due elementi e precisamente: il rapporto di fiducia ed elezione diretta del Presidente della Repubblica. Molti politologi espongono dalla categoria
tutti i casi in cui prevale lelemento parlamentare su quello presidenziale e giungono al punto di ritenere semi-presidenziale solo la V Repubblica francese.
Lo studioso costituzional comparatista non pu comportarsi in
questo modo. Egli deve individuare dei sottotipi, delle sottocategorie in ogni tipo di forma di governo: ad esempio nella forma parlamentare si possono distinguere vari sottotipi, quali quelli stabilizzati,
non stabilizzati, maggioritari e similmente avverr nella forma presidenziale. Oppure si possono individuare fasi diverse nellevoluzione
di una forma di governo, che non rappresenta un concetto astratto ed
immutato nel tempo, basti pensare alla storia italiana repubblicana: il
tipo resta sempre lo stesso (forma di governo parlamentare), ma il sottotipo muta4.
Lo studioso deve individuare dei sottotipi, delle sottocategorie
in ogni tipo: ad esempio in quella parlamentare si possono distinguere
in vari modi (stabilizzata, non stabilizzata, maggioritaria..) egualmente in quella presidenziale. Oppure si possono individuare fasi diverse nellevoluzione di una forma di governo, poich la forma di governo non un concetto astratto ed immutato nel tempo, basti pensare
alla storia italiana repubblicana: il tipo resta sempre lo stesso (forma
di governo parlamentare), ma il sottotipo muta.
A diversa conclusione giungono gli studi di Ceccanti che estende la
qualificazione di forma di governo neoparlamentarea tutti i casi in
cui il Primo Ministro, di fatto o di diritto, viene eletto dal Popolo. Se-

V. Mauro Volpi, Lezione su Il metodo giuridico e il metodo politologico nello


studio delle forme di governo, Siena, Collegio S. Chiara, 17 dicembre 2002 (Resoconto di Pier Luigi Petrillo).

22

Capitolo I

condo tale giurista viene originato un nuovo rapporto che intercorre


tra il corpo elettorale e il Governo.
In conclusione il costituzional-comparatista deve avere come oggetto del proprio studio principalmente le regole costituzionali, non
necessariamente tutte giuridiche in senso stretto. E deve, poi, per capire il funzionamento del sistema, conoscere quelle che Ruggeri ha
chiamato le regolarit della politica, mantenendo, per, la relativa
autonomia che esiste tra lo studio del diritto pubblico comparato e le
altre scienze, senza mai confonderle.
1.2 Forme di Stato, forme di Governo, forze sociali, partiti politici
Nel corso della presente trattazione si fa riferimento ai termini:
forme di Stato, forme di Governo, Stato sociale, Stato ordinamento,
Stato apparato, partiti politici dei quali conviene dare la corrispondente nozione.
ormai acquisito che per forma di Stato si intende, seguendo il
sistema classificatorio tradizionale, il complesso di regole che disciplinano i rapporti tra lo Stato apparato (o Stato ordinamento o Stato istituzione) e la comunit dei cittadini. La nozione di forma di Stato va
distinta dalla forma di Governo, che riguarda lorganizzazione dello
Stato apparato e delle relative istituzioni; mentre per forma di governo si indica il sistema in base al quale in uno Stato viene organizzato
ed esercitato il potere di direzione politica.
Lo Stato ordinamento non indica solo il complesso delle norme
derivanti dallordinamento stesso, ma rappresenta lunit concreta che
rappresenta sia lunit politica che lordinamento sociale di una determinata comunit.
La nozione di Stato apparato comprende il complesso delle istituzioni autoritative che tendono a soddisfare da un lato i bisogni della
societ civile e dallaltro a garantire la pacifica convivenza e la regolazione dei rapporti tra le varie istituzioni previste dallordinamento ed
i rapporti tra lautorit ed i cittadini.
Per regime politico si intende, invece, quel complesso di norme,
di valori, di regole e di strutture autoritarie dirette agli attori politicamente rilevanti.

Sistemi elettorali, Partiti politici

23

Per definire lo Stato democratico si rende necessario, in via preliminare, dare la nozione di modello democratico, che vuole significare la corrispondenza tra gli atti di governo e le aspirazioni dei soggetti che sono i destinatari degli atti stessi, considerati sul piano
delluguaglianza sostanziale5.
Lo Stato democratico viene qualificato anche come Stato sociale
o Stato del benessere (Welfare State) per le mutate finalit che esso si
propone di perseguire. Sul terreno politico e sociale nascono organismi intermedi tra i cittadini e lo Stato tra i quali assumono rilevanza
particolare i partiti politici che si pongono quale struttura necessaria
tra comunit sociale ed istituzioni6.
Per queste ragioni, secondo Kelsen, Triepel, Leibholz, i partiti politici vengono a costituire elemento della stessa forma di Stato e della
democrazia tanto che lo Stato democratico contemporaneo si qualifica
anche come Stato di partiti7.
Lo Stato democratico, contrariamente a quello liberale, anche
Stato rappresentativo, pluralistico o pluriclasse e ci deriva dal
riconoscimento del suffragio universale e dalluguaglianza del voto,
indipendentemente dal censo, dalla religione o dalla classe di appartenenza. Da ci discende che cambia volto anche il principio della rappresentanza politica, che viene estesa ad una pluralit di classi e di
gruppi sociali prima esclusi da essa. Si sviluppa un legame pi stretto
tra elettori ed eletti anche in prospettiva della manifestazione
dellindirizzo politico che viene sottoposto agli elettori prima
dellespressione del voto durante la campagna elettorale. Vengono valorizzati e regolamentati gli istituti di democrazia diretta, come i refe-

V. J. D. May, Conditions and Measures of Democracy, General Larning Press,


Morris-tovn (NY), 1973, p. 18.
6
Per un recente contributo allanalisi delle forme di governo e dei sistemi elettorali, in unottica volta alle riforme istituzionali, si veda G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, Strutture, incentivi ed esiti, 1994, trad. it., Il Mulino, Bologna
1995 e quello di S. Gambino, Democrazia e forme di governo, Rimini, 1997.
7
V. H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. It. in La Democrazia, Bologna, 1984, pp. 55 ss.; H. Triepel, Die Staatsverfassung und die politichischen Parteien, Berlin, 1930; G. Leibholz, Strukturprobleme der moder Demokratie,
Karlsruche, 1958.

Capitolo I

24

rendum e la possibilit della presentazione di progetti di legge da parte


dei cittadini e con linformazione che deve essere libera e pluralistica.
Lo Stato democratico caratterizzato da due novit; la prima concerne lintervento dello Stato nei rapporti economici e sociali; la seconda riguarda lintegrazione di nuove classi sociali alle quali ha dato
origine il movimento operaio, divenuto ormai forza organizzata e il
moderno partito di massa, caratterizzato da una forte centralizzazione
e da unorganizzazione fondata su un rilevante numero di componenti
e dotata di una struttura organizzativa e apparato professionale stabili.
Si afferma inoltre il principio di maggioranza in base al quale la
manifestazione della volont del Parlamento avviene a maggioranza
assoluta, relativa e/o rinforzata nel rispetto dei diritti dellopposizione
e delle minoranze cui deve essere conferito il potere di controllo della
maggioranza attraverso linvestitura delle Presidenze di Commissioni
e/o di controllo ovvero la possibilit di sottoporre a referendum abrogativo di leggi particolarmente di parte o contrarie agli interessi delle
minoranze stesse8.
Secondo Roberto Dahl i presupposti per qualsiasi ordinamento democratico rappresentativo sono di due ordini, il primo consistente nel
potere di tutti i cittadini di poter esprimere liberamente il diritto di voto e di poter indicare le preferenze per i candidati in modo uguale.
Perch tali condizioni si possano avverare necessario che le istituzioni garantiscano:
- libert di associazione ed organizzazione di pensiero e di espressione;
- capacit di accedere al diritto di voto e al diritto di essere eletti
(elettorato attivo e passivo);
- diritto dei leaders politici di concorrere per il sostegno elettorale;
- esistenza di fonti alternative di informazione;
- elezioni libere e corrette;
- esistenza di istituti che rendano la politica del governo dipen-

V.E. Ruffini, La ragione dei pi, Bologna, 1977 e A. Pizzorusso, Minoranze e


maggioranze, Torino, 1993.

Sistemi elettorali, Partiti politici

25

dente dal voto o da altre espressioni di preferenze9.


Alla base di un ordinamento democratico devono coesistere simultaneamente: un sistema sociale articolato dove i soggetti possano liberamente associarsi ed articolarsi, secondo i modelli democratici che
consentano di dar vita a comunit intermedie provviste di adeguati poteri; un mercato economico in cui operino soggetti in condizioni di libero mercato ed infine un pluralismo politicoistituzionale, che consenta a tutti cittadini di designare, in condizioni di parit mediante libere elezioni, propri rappresentanti allinterno delle istituzioni previste
dallordinamento10.
Secondo Lanchester riesce assai difficile stabilire se un determinato ordinamento sia o meno democratico. Alcuni politologi hanno cercato di quantificare la democraticit dei vari sistemi politici sulla base
di numerose variabili mentre i giuspubblicisti hanno preferito operare
esami pi individualizzati. Lanchester ha cercato di classificare gli ordinamenti statuali oggi esistenti in democrazie pluralistiche (DP), democrazie di facciata (DF), caratterizzate dallassenza dellalternanza
al potere ed in ordinamenti non democratici (ND), inserendo in essi le
monarchie tradizionali, le dittature personali e ordinamenti totalitari
basati su un unico partito.
Lanchester classifica, poi, le democrazie sulla base di parametri
9

V. R. Dahl, Poliarchia, Partecipazione e opposizione, Angeli, 1980. Con tale


prospettazione viene abbandonato il modello classico tradizionale della democrazia
che prevede la partecipazione diretta dei cittadini. v.v Mura, Rappresentanza politica, in Il Mondo contemporaneo, vol. IX, Politica e societ, 2, Firenze, Le Monnier,
1979 pp. 707 ss. Fishkin prospetta la possibilit di ricorrere a sondaggi diretti della
popolazione per ladozione di decisioni allinterno degli ordinamenti (V. J.H. Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform, Yale
University Press 1991 e The Voice of the People, Yale University 1995). G. Sartori
analizza la nozione di rappresentanza (quella originaria di tipo giuridico, quella politica e quella sociologica). V. G. Sartori, Representation, in Enciclopedia of the Social Sciences; v. anche D. NociliaL. Ciaurro, Rappresentanza, in Enciclopedia dir.
vol. XXXVIII pp. 543 ss. Per il superamento della concezione della rappresentanza
politica basata sulla responsabilit di chi pi ha con lavvento del suffragio universale e dei partiti, v. L. Carlassare (a cura di), Democrazia, rappresentanza, responsabilit, Padova, Cedam 2001; N. ZanonF. Biondi (a cura di), Percorsi e vicende attuali della rappresentanza e della responsabilit politica, Giuffr, Milano, 2001.
10
V. P. Ridola, Democrazia pluralistica e libert associative, Giuffr, Milano,
1987

Capitolo I

26

che, combinandosi tra loro, corrispondano percentualmente ad un modello teorico di democraticit; partendo da tali presupposti lo studioso
citato afferma che esistono democrazie ad alto o a minor rendimento e
che linserimento nelluna o nellaltra categoria riesce difficile ed a
volte controverso11.
Per quanto attiene alla determinazione della varie forme di Stato
vengono utilizzati i seguenti criteri:

la natura del rapporto che si instaura tra le istituzioni statali e la
societ civile e, quindi, tra la sfera privata e pubblica, che resta
questultima fortemente condizionata dalle ideologie presenti nella
comunit;

lindividuazione del titolare del potere politico e del modo di
esercizio ripartito o accentrato del potere politico stesso;

il riconoscimento o meno dei diritti di libert e delle garanzie
della loro effettivit;

il ruolo svolto dalle norme costituzionali nella regolazione dei
rapporti tra Stato apparato e societ civile nonch tra i poteri pubblici12.
Sulla base di tali criteri le forme di Stato si suddividono in: Stati
assoluti, Stati liberali e Stati contemporanei (di questultima categoria
fanno parte gli Stati democratici pluralistici, gli Stati autoritari, gli
Stati socialisti e gli Stati in via di sviluppo).

11

V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia (Lezioni di diritto costituzionale comparato), Giuffr, Milano, 2004 p. 95.
12
V. E. Crosa, Sulla teoria delle forme di Stato, in Riv. it. fil. dir., 1931; G. U.
Rescigno, voce Forme di Stato e forme di governo, in Enc. Giur. Treccani, XIV,
1989 (al quale si devono annotazioni critiche sulluso del termine Forma di stato;
F. Lanchester, voce Stato (forme di) in Enc. Dir. XLIII, 1990; G. Amato, Forme di
stato e forme di governo, in G. Amato e A. Barbera, Manuale di diritto pubblico (a
cura di), 4 edizione, Il Mulino, Bologna 1994; F. Cuoculo, voce Forme di Stato e di
governo, in Dig. Pubbl., VI, 1991.

Sistemi elettorali, Partiti politici

27

1.3 La nozione di rappresentanza politica nello Stato liberale e nello


Stato democratico pluralista
La crisi dello Stato assoluto stata determinata da varie cause la
pi importante delle quali costituita dalla borghesia che ha conquistato il potere politico anche con il ricorso a mezzi coercitivi per gestirlo a proprio favore13.
Lo stato liberale sul terreno politicosociale determina la soppressione degli ordinamenti corporativi e degli organismi intermedi che
erano presenti nello Stato assoluto. In tale contesto i partiti politici assumono carattere elitario e interprivato.
Titolare della sovranit diviene la Nazione (in luogo della Corona),
intesa come entit unitaria ed indivisibile che trascende la volont dei
singoli; la nozione di Nazione non comprende lintero popolo, ma solo

13

Lo Stato liberale nasce in Inghilterra a seguito delle due rivoluzioni condotte


vittoriosamente dal Parlamento contro la dinastia degli Stuart; la prima si conclude
nel 1649 con la decapitazione di Carlo I, la seconda meglio conosciuta come Glorious Revolution nel 1688/89 con lo spodestamento di Giacomo II e laffidamento
del trono a Guglielmo dOrange. La borghesia trasforma con leggi del Parlamento
gli antichi privilegi in diritti e pone numerosi limiti al potere del monarca. Si ricordano: lHabeas corpus Act (1679) che riconosce e garantisce la libert personale, il
Bill of rights (1689) che sancisce i diritti individuali ed i poteri del Parlamento ed infine lAct of Settlement (1701) con il quale si sancisce che il potere del re e dei suoi
funzionari debba essere esercitato in conformit alle leggi e si dispone la ratifica di
tutte quelle leggi approvate in precedenza. In Francia il passaggio allo Stato liberale
avviene in forma traumatica con la rivoluzione francese mediante lapprovazione
delle costituzioni del 1791 e 1793. In Italia e Germania lo Stato liberale, in assenza
della rivoluzione industriale e con la presenza di una forte aristocrazia terriera e militare, nasce come frutto di un compromesso e di una rivoluzione imposta dallalto e
realizzata grazie allespansione progressiva rispettivamente del Regno di Sardegna e
dello Stato prussiano. In questi due paesi il fattore politico viene subordinato a quello economico e lo Stato mantiene una sua completa autonomia nei confronti della
societ. Lo stato detiene il monopolio della forza legale, utilizzata sia allinterno per
garantire la pace sociale che allesterno con il ricorso alla guerra e allespansione
coloniale, e sottopone ad una serie rigorosa di limitazioni i diritti civili quando ci
sia ritenuto indispensabile ai fini della salvaguardia dellinteresse generale della
classe borghese. Grande conquista dello Stato liberale la Costituzione quale atto
fondamentale che assicura la garanzia dei diritti dei cittadini e la separazione dei poteri attraverso norme superiori alle quali le leggi ordinarie devono restare soggette.

Capitolo I

28

la borghesia considerata alla stregua di soggetto capace di esprimere


linteresse generale.
La separazione dei poteri diviene uno dei principi cardine dello Stato liberale (triplice ripartizione tra potere legislativo, esecutivo e giurisdizionale, operata dal Montesquieu nel famoso trattato Lesprit des
lois). Viene affermato il principio della rappresentanza politica con la
conseguenza che la Nazione pu operare solo per il tramite dei rappresentanti provenienti dal suo interno ed eletti attraverso elezioni (di carattere censitario alle quali possono partecipare solo quanti posseggono determinati requisiti) il cui scopo quello di designare i migliori
cui viene affidato il compito di manifestare linteresse generale. Lo
stato liberale , quindi, rappresentativo ma monoclasse in quanto
basato sul censo o sul reddito degli elettori e perch esclude dal voto
la grande maggioranza del popolo ed in particolare delle donne.
Una volta consolidato il potere, lautorit statuale ostacola il pieno
riconoscimento dei diritti civili e soprattutto lesercizio del potere politico alle classi meno abbienti ai cui componenti non viene riconosciuta la qualit di soggetti di diritto, ma di soggetti sottoposti al diritto.
Lo stato liberale pu essere considerato come Stato legislativo in
quanto la legge diviene latto fondamentale con il quale viene garantito un equilibrio variabile nei vari ordinamenti giuridici tra lautorit
dello Stato ed i diritti dei singoli cittadini.
Dalle ceneri dello Stato liberale nasce, come gi stato detto, lo
Stato democraticopluralistico che consente lintegrazione, a livello
politicosociale, di nuove classi sociali attraverso il vasto movimento
operaio con laffermazione degli odierni partiti di massa che giocano un ruolo fondamentale non solo nelle forme di governo ma nelle istituzioni statuali e intermedie.
Lo Stato democratico ha origine dal superamento dello Stato liberale del quale costituisce per una necessaria continuit in quanto fa
propri principi ed istituti di origine liberale, che vengono estesi a strati
pi larghi della societ e a ceti sociali che prima ne erano esclusi14.
Sul terreno politicosociale vedono la luce organismi intermedi tra
14

V. H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. it., in La democrazia, Bologna, 1984, pp. 50 ss.

Sistemi elettorali, Partiti politici

29

i cittadini e lo Stato. Tra questi particolare importanza assumono i partiti politici, che costituiscono il principale collegamento tra comunit
locale e soggetti pubblici e svolgono numerose funzioni in prospettiva
di assicurare la partecipazione politica dei cittadini, lorganizzazione
del corpo elettorale, la selezione dei pubblici amministratori,
laggregazione degli interessi attorno ad un programma politico generale da realizzare dalle strutture pubbliche.
1.4 Tipologie di parlamentarismo
1.4.1 Il Parlamentarismo maggioritario
Attraverso la comparazione dei singoli ordinamenti sono state individuate tipologie e sottotipologie di parlamentarismo, le quali tuttavia
appaiono diversamente distinte e contrapposte poich diversi sono i
criteri con cui possono combinarsi le caratteristiche dei sistemi a confronto (ad es. unicit o pluralit degli organi di direzione politica; organo competente a tracciare lindirizzo politico generale; carattere
rappresentativo o non rappresentativo del Capo dello Stato; ruolo
svolto dai partiti politici per il funzionamento concreto del sistema).
I vari criteri, poi, oltre ad intersecarsi fra loro, possono intrecciarsi
e sovrapporsi con quelli utilizzati per identificare, classificare e differenziare le "forme di Stato", cosicch, se in linea generale nelle sistemazioni della scienza costituzionalistica la ricostruzione delle forme
di Stato fonda quella delle forme di governo e viceversa, le singole tipologie non appaiono univocamente ricomprese nelluna o nellaltra
categoria, essendo le stesse fortemente condizionate dalla presenza ed
organizzazione delle forze politiche apparse sulla scena politica fin dal
primo novecento e dai sistemi elettorali adottati per lelezione del Parlamento e del Governo.
Il parlamentarismo maggioritario (o a prevalenza del Governo) si
caratterizza per la presenza di un sistema politico bipolare, dove si
contrappongono due partiti o poli, ciascuno formato da pi partiti, tra
loro alternativi. In questo modo il sistema elettorale permette di dar vita ad una maggioranza politica il cui leader assume la carica di primo
ministro, che gode della forte legittimazione politica che deriva
dallinvestitura popolare con la conseguenza che il governo, godendo

Capitolo I

30

della fiducia parlamentare di cui espressione, resta di norma in carica per tutto il mandato. In questo sistema lelettore nel proprio collegio vota sia per i candidati al parlamento che per il Primo ministro,
che il leader di ciascun partito o coalizione di partiti e che, in caso di
vittoria, sar a capo dellesecutivo.
Il Governo dispone della fiducia parlamentare, che consente
lapprovazione delle leggi proposte dal governo per la presenza di una
maggioranza filo-governativa che si contrappone allopposizione.
Questultima trova fondamento normativo o consuetudinario ed in
qualche Stato viene istituzionalizzata al punto di dar vita, come avviene in Inghilterra, ad un Gabinetto ombra (Shadow Cabinet) che si contrappone a quello governativo ed in cui siedono i leader destinati a divenire ministri nel caso in cui alle successive elezioni lopposizione
prevalga (principio dellalternanza).
Il parlamentarismo maggioritario (con prevalenza del Parlamento) caratterizzato, invece, da un sistema politico che opera seguendo
un modulo multipolare, in presenza di numerosi partiti che, a volte,
non sono tra loro affini, ma rappresentano varie ideologie politiche tra
loro non omogenee15.Il sistema elettorale non consente allelettore di
scegliere direttamente il Capo dellesecutivo o Primo ministro e neppure la maggioranza di governo. Sono i partiti, dopo le elezioni, a
concludere, attraverso apposite intese, la maggioranza in Parlamento;
si individua la composizione dellesecutivo e la persona che dovr assumere la carica di Primo ministro.
Il Governo pu essere composto da rappresentanti di tutte le forze
politiche della coalizione che rappresenta la maggioranza parlamentare oppure pu avere lappoggio esterno dei partiti che gli votano la fiducia in Parlamento, provenendo i Ministri da una sola o da alcune
forze politiche.
La stabilit del Governo dipende dal mantenimento degli accordi
tra i partiti di maggioranza, ciascuno dei quali conserva il potere di
pressione e di ricatto. Questo sistema (proprio dellItalia fino alla ri15

Nel corso della terza Repubblica (1875 1940) in Francia si afferma la prevalenza del Parlamento sul governo; questa un forma di evoluzione della forma di
governo parlamentare monistica. Sulle istituzioni della Terza Repubblica v. J.
Giquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16^ Paris, 1999, pp. 421 ss.

Sistemi elettorali, Partiti politici

31

forma del 1992) si caratterizza per la debolezza e linstabilit dei Governi, mentre predominante appare il ruolo del Parlamento e delle segreterie politiche che possono dar vita a diverse coalizioni, secondo le
opportunit politiche e gli accordi di indirizzo politico e del programma delle coalizioni.
1.4.2 Il parlamentarismo compromissorio
Il parlamentarismo compromissorio (proprio di alcuni Paesi europei, quali il Belgio, lOlanda e la Danimarca) comporta la garanzia
del pluripartitismo e la competitivit tra i partiti durante la campagna
elettorale. Dopo le elezioni essi tendono allaccordo compromissorio
sullindirizzo politico e sulle leggi di programma ci che comporta, di
norma, lassenza di una vera e propria opposizione.
In tale sistema si nota una netta prevalenza dei partiti che sono in
grado di determinare in ogni momento le sorti dellesecutivo.
1.4.3 Il sistema presidenziale
Di tipo presidenziale viene definita la forma di Governo allorch il
Capo dello Stato, dotato del potere di nominare, presiedere e dirigere
il Governo venga nominato mediante elezione diretta da parte del corpo elettorale. Per tale precipua caratteristica il Capo dello Stato ed i
Ministri non possono mai essere sfiduciati dal Parlamento durante il
mandato di durata prestabilita. Vi una netta separazione tra il potere
esecutivo ed il potere legislativo con correlata autonomia del Parlamento rispetto al Capo dello Stato. I Ministri sono responsabili solo
nei confronti di questultimo al quale viene, di norma, riconosciuto il
potere di nomina e di revoca dellintero esecutivo e dei singoli Ministri.
Tale sistema ha il pregio di consentire lunga durata dei Governi
mentre il principale inconveniente, rilevato da alcuni studiosi, consiste
nella tendenziale rigidit che pu condurre a divergenze tra la maggioranza che ha espresso il Capo dello Stato e quella che si formata nel

Capitolo I

32

Parlamento sempre per effetto di voto popolare16.


Per quanto riguarda la collocazione geografica, la forma presidenzialista ha la sua culla negli Stati Uniti, e si sviluppata soprattutto in
America Latina, dove assai di frequente degenerata nello strapotere
dei caudillos o stata brutalmente sostituita da governi dittatoriali.
In Europa i regimi parlamentari pi significativi sono quelli di
Germania, Gran Bretagna, Italia, Spagna, Svezia. Le varianti del modello sono molteplici, e spesso significative. Il cancellierato tedesco
diverso dal governo del Premier inglese: entrambi, a loro volta, si distinguono dal sistema istituzionale italiano. La caratteristica comune,
per, il ruolo centrale che il Parlamento occupa nel sistema.
La forma parlamentare si diffusa di recente in alcuni dei paesi
dell'ex blocco comunista17; le forme ibride, infine, hanno per modelli
16

Tradizionalmente si considera una forma di governo presidenziale quella vigente da oltre due secoli nella costituzione degli Stati Uniti dAmerica. Lelezione
del Presidente USA non pu a rigore definirsi di tipo diretto puro dal momento
che i cittadini, con il loro voto, scelgono con votazione diretta in base ad un sistema
elettorale maggioritario i grandi elettori, che a loro volta, mediante elezione diretta
a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta, scelgono il Presidente, che dura in carica 4 anni e pu essere rieletto per una sola volta. Il sistema giuridico costituzionale
degli USA, che prevede la separazione rigorosa dei poteri, non altrettanto rigido
per quanto riguarda le funzioni. Infatti il Presidente (cui non riconosciuto il potere
di sciogliere il Parlamento) ha il modo di poter influire sulla funzione legislativa attraverso vari istituti, quali ad esempio liniziativa indiretta, il message ed in particolar modo con lesercizio del diritto di veto in base al quale le proposte di legge
approvate dal Parlamento, ma non avvallate dal Presidente, acquistano efficacia soltanto in forza di una nuova votazione del Congresso adottata a scrutinio palese e con
una maggioranza qualificata dei due terzi dei presenti. Il Congresso ha il potere di
revocare il Presidente ed i Ministri, tuttavia i Ministri (scelti dal Presidente), che non
facciano parte del Congresso stesso, devono ottenere la preventiva conferma del
Senato. Al Congresso riservato il potere di avviare nei confronti del Presidente, solo ed esclusivamente per gravi reati aventi rilevanza penale, la procedura di
impeachment (la procedura viene promossa dalla Camera e terminata al Senato).
Vedi: G. Bagnetti, Lo spirito del costituzionalismo americano, voll. I e II, Giappichelli editore, Torino 1998, M. Krasner e S. Claberski, Il sistema di governo degli
Stati Uniti dAmerica profili istituzionali, Giappichelli editore, Torino 1994; F.
Sciola, Lineamenti del sistema istituzionale degli Stati Uniti dAmerica, in Nuova
Rassegna n. 8 2000.
17
V. M. Ganino, Transizioni democratiche e costituzionali negli Stati postcomunisti, Giuffr, Milano, 2004, pp.25.

Sistemi elettorali, Partiti politici

33

la Quinta Repubblica francese, per quanto concerne il semipresidenzialismo; la Repubblica Federale Tedesca e il Regno Unito
per quanto concerne il semi-parlamentarismo18.
La caratteristica tipica che distingue queste forme di governo il
diverso rapporto che intercorre tra potere esecutivo e potere legislativo: nel sistema presidenziale i due poteri sono separati; nel sistema
parlamentare sono uniti; nei sistemi intermedi sono in parte divisi e in
parte uniti. Naturalmente in ciascuna di esse le "funzioni" dei poteri
legislativo ed esecutivo restano sempre separate. Quando si parla di
distinzione o unione dei poteri ci si riferisce, infatti, da una parte al
modo in cui l'organo legislativo e quello esecutivo vengono eletti, dall'altra al potere e all'influenza che l'uno pu esercitare nei confronti
dell'altro. Quando si afferma che nel presidenzialismo i due poteri sono divisi, mentre nel parlamentarismo sono uniti, s'intende dire in
primo luogo che nel sistema presidenziale la "funzione" del potere esecutivo viene conferita al titolare del potere stesso, vale a dire al presidente, con una elezione popolare diretta, distinta da quella con cui
viene eletto l'organo legislativo; mentre nel sistema parlamentare entrambi i poteri traggono origine da ununica elezione a suffragio diretto da parte degli elettori e cio quella del parlamento. Solo successivamente viene conferita dal Parlamento stesso legittimit democratica
al governo attraverso il voto di fiducia.
In secondo luogo si deve precisare che nel sistema presidenziale il
presidente, titolare del potere esecutivo, non pu venire destituito dall'organo legislativo se non attraverso la complessa procedura dell'impeachment, e quindi resta in carica per tutta la durata del suo mandato anche nel caso in cui la maggioranza parlamentare sia mutata o gli
sia ostile, mentre nel sistema parlamentare, poich resta legato al "voto di fiducia", il titolare del potere esecutivo pu essere destituito e/o
sostituito dal parlamento in qualsiasi momento attraverso il voto di
sfiducia.
Le due questioni centrali sono quindi quelle dell'origine e della sopravvivenza del potere esecutivo, entrambe indipendenti dal potere legislativo nel caso del presidenzialismo, entrambe dipendenti dal pote18

V. S. Gambino, Forme di governo e sistemi elettorali, Cedam 1995; AA.VV.,


Enciclopedia del diritto, Garzanti, 1993

34

Capitolo I

re legislativo nel caso del parlamentarismo. Questa differenza si ripercuote sulle caratteristiche e le modalit di gestione dei due poteri.
1.5 Partiti politici di massa e costituzioni moderne
1.5.1 Il partito di massa, intermediario fra il popolo e il corpo legislativo
Nei secoli XIX e XX, e con la graduale estensione del suffragio universale diretto, hanno origine i partiti organizzativi di massa, di cui
sono esempio tipico i partiti socialisti, il pi delle volte sorti da organizzazioni inizialmente estranee o avverse alla logica parlamentare,
ma che -a un certo punto -intravvedono sia la possibilit di inseminare
germi di socialismo per via legislativa, che, soprattutto, le potenzialit
di azione sulla "coscienza politica" delle masse fornite dal loro inquadramento elettorale.
Nello Stato liberale i partiti politici gi esistevano, ma si identificavano per lo pi sotto forma di circoli dopinione o comitati elettorali, ed erano formati da ristretti gruppi di persone legate da
unomogeneit economica e culturale.
Con lintroduzione del suffragio universale, nascono i moderni partiti di massa, dotati di una struttura organizzativa che attraverso le elezioni, previa modifica dei vari sistemi elettorali (con lavvento in particolare del sistema proporzionale), hanno condizionato i sistemi parlamentari e politici vigenti negli Stati europei.
Con laumentare delle proprie attivit, questi si liberano dalle istituzioni e gruppi parlamentari, acquistando unampia autonomia decisionale e funzionale. Addirittura si arriva ad un rovesciamento, giungendo alla prevalenza dei partiti sui gruppi parlamentari.
I partiti erano visti come intermediari tra la societ, le istituzioni e
le assemblee elettive venivano considerate come sede privilegiata in
cui la sovranit della Nazione poteva materializzarsi attraverso le libere volont dei rappresentanti, non pi vincolati dal mandato degli elettori (divieto di mandato imperativo).
Scriveva alla fine degli anni venti Hans Kelsen: <<un'evoluzione
irresistibile porta in tutte le democrazie ad un'organizzazione del popolo in partiti>>. Nel corso del novecento, definito anche da alcuni

Sistemi elettorali, Partiti politici

35

eminenti studiosi "secolo breve"19 e da altri "il secolo dei partiti"20, i


partiti politici di massa hanno condizionato lorganizzazione dei sistemi democratici dei Paesi europei e sono stati parti determinanti
nellinnovazione dell'organizzazione degli Stati, ponendo finalmente a
contatto i cittadini con quelle istituzioni che lo stato liberale aveva per
lungo tempo precluso.
Essi -come ricorda Leibholz -hanno reso possibile <<l'integrazione
politica del popolo (nella sue diverse componenti politiche, culturali,
sociali) nella vita dello Stato21, la nascita delle nuove costituzioni contemporanee, il radicamento dei partiti nella vita sociale e politica, consentendo finalmente di poter coniugare popolo e governo, rappresentanza e rappresentazione, partecipazione e decisione politica>>.
La struttura interna di questi nuovi soggetti politici, rudimentale nel
caso dei partiti di notabili, si fa complessa per le nuove forme di aggregazioni partitiche soprattutto per quelle di stampo socialista. I partiti non socialisti si strutturano pure in partiti elettorali di massa, che
perseguono solo la conquista di suffragi elettorali: non si rivolgono
perci a classi particolari, ma all'intera popolazione, spesso con programmi vasti e flessibili, elaborati sulla base delle istanze di base delle
comunit.
Con il partito di massa, intermediario fra il popolo e il corpo legislativo, si realizza una cerniera cos costruita: l'eletto dal popolo nelle
liste del partito, mentre mantiene la sua indipendenza nei riguardi dell'elettorato, a cui lo lega un mandato sempre pi ampio e sempre meno
diretto, legato da un mandato sempre pi ristretto e imperativo nei
confronti del partito. Le segreterie dei partiti politici divengono il luogo di sintesi della presunta volont generale mentre il Parlamento rimane solo il luogo in cui tale elaborazione viene registrata dando luogo alladozione delle corrispondenti leggi o norme regolamentari. Le
elezioni perdono ogni residuo carattere di scelta dei rappresentanti degli elettori, legittimando un personale politico mandatario non del paese ma dei partiti.
19

Lespressione, com noto, di E.J. Hobsbawm, Il secolo breve, Milano, 1995.


H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), in Id., La democrazia, Il
Mulino, Bologna, 1984
21
G. Leibholz, Strukturprobleme der Modernen Demokratie, Karlsruhe, 1958, 90
20

Capitolo I

36

La sfera della politica monopolizzata dai partiti, ognuno dei quali


rivendica il ruolo di espressione della volont generale, in un clima di
competizione a volte ideologica serrata: maggiore infatti la componente ideologica di un partito, pi esso vede nei partiti rivali non puri
competitori, ma avversari del proprio programma da contrastare anche
con mezzi a volte poco ortodossi. Non deve perci stupire che uno dei
possibili esiti del sistema dei partiti di massa possa essere la nascita
del partito unico, che rivendica la rappresentanza della volont generale della popolazione. Ma, anche in assenza di tale esito, il partito, in
grado di esigere l'ubbidienza dei rappresentanti eletti, viene a costituire il punto di saldatura del potere esecutivo, del potere legislativo e -in
un quadro di positivismo giuridico qual quello moderno anche del
potere giudiziario, rendendo illusoria quella divisione dei poteri correntemente considerata come la principale garanzia della libert politica. Quando un singolo partito, o la coalizione di partiti, ha anche il
pratico monopolio della formazione dell'opinione pubblica, si verifica
quella crisi dei partiti, tuttora in atto, che pu incidere sulla democrazia di un Paese e sullorganizzazione delle istituzioni e delle costituzioni contemporanee22.

22

Per approfondire: vedi: Domenico Fisichella, Lineamenti di scienza politica,


NIS, Roma 1988; molto utile dal punto di vista storico Paolo Pombeni, Introduzione
alla storia dei partiti politici, Il Mulino, Bologna 1985; fondamentale, per quanto riguarda la struttura dei partiti e i sistemi di partito, Maurice Duverger, I partiti politici, trad. it., Edizioni di Comunit, Milano 1980; vedi pure, sinteticamente, Giovanni
Cantoni, Riflessioni in tema di partito dopo il "crollo delle ideologie". Verso una politica limitata e forte, in Cristianit, anno XXIV, n. 258, ottobre 1996, pp. 3-6.

Sistemi elettorali, Partiti politici

37

1.5.2 Il carattere borghese del regime parlamentare


Le monarchie di diritto divino si reggevano sul potere aristocratico,
le monarchie costituzionali si caratterizzavano per un equilibrio relativo tra aristocrazia in declino e borghesia in ascesa.
Le lotte tra aristocrazia e borghesia proseguirono anche allinterno
di regimi parlamentari sotto forma di lotta tra partiti, liberali e conservatori, o di rivalit tra le due Camere del Parlamento: il bicameralismo, spesso ritenuto lo strumento perfetto di una democrazia parlamentare, rappresenta invece piuttosto un residuo della struttura sociale
precedente. In tale prospettiva si spiegano sia lindebolimento progressivo della Camera Alta allinizio del secolo (Gran Bretagna e
Francia), sia la sua scomparsa (Scandinavia), sia, ancora, la sua trasformazione in senso pi democratico (Italia, Belgio).
La connotazione borghese del sistema parlamentare implica che esso poggi su una classe politica ristretta, caratterizzata principalmente
dal suffragio ristretto (la Gran Bretagna, raggiunger il suffragio universale solo nel 1918, lItalia nel 1912); solo in Francia il suffragio
universale esisteva fin dal 1848, ma durante i primi ventanni della
Terza Repubblica i partiti operai furono impotenti perch il fallimento
della Comune parigina nel 1870 aveva distrutto i loro quadri e, pertanto, ogni mezzo di azione politica rimaneva saldamente nelle mani della borghesia.
Il parlamento non tuttavia borghese solo per i suoi elettori, che
sono tali in base al censo, ma anche per i suoi quadri politici composti
da notabili, ovvero dalle elite espresse dalla borghesia stessa: banchieri, industriali, uomini daffari, notai, procuratori, medici, avvocati. etc.
I partiti non sono di massa, ma si configurano piuttosto come club o
salotti o associazioni che raccolgono gruppi di notabili e gli alti
prelati.
Le caratteristiche dei partiti, sorti alla fine dell800, si fondano sul
parlamentarismo che decisamente borghese, che tende a difendere il
liberalismo economico, lindividualismo, il rispetto della propriet e

Capitolo I

38

della libert concepita, questultima, sotto il profilo meramente politico di difesa della classe borghese23.
1.5.3 La costruzione borghese del regime parlamentare
I proprietari terrieri e gli imprenditori di condizioni economiche agiate o medie facevano parte della borghesia e costituivano un ponte
tra essa e gli agricoltori pi poveri ed i piccoli imprenditori. Nei paesi
europei prima del 1914 la piccola e media propriet occupa un posto
di rilievo, il che assicura la preponderanza di tale borghesia agricola
sul mondo agricolo; classe operaia e borghesia sono, invece, divise da
una barriera netta. Inoltre parte del mondo contadino era gi integrato
nel paese legale censuario, al contrario delle masse proletarie che ne
restavano completamente escluse.
La ferrea costruzione borghese del regime parlamentare stata travolta dallirrompere delle masse popolari nel tessuto sociale e nella
scena politica. Tra il 1900 e il 1914 si innesca un processo che, se non
canceller lo sfruttamento economico del proletariato, tuttavia gli consentir di ottenere parte del potere politico: in sostanza in questo periodo il regime parlamentare di cui faceva parte la borghesia comincia
un lento ma continuo declino a causa di due fatti determinanti:
lavvento del suffragio universale e la formazione dei partiti di stampo
ed ispirazione socialista. Il primo, ponendo la borghesia in una situazione di minoranza, tenta di distruggere la fonte del suo potere; il secondo mira alla costituzione di quadri che consentano al proletariato
ed agli operai di designare propri rappresentanti nelle varie istituzioni
del Paese a cominciare da quelle parlamentari.
I partiti di massa sono caratterizzati da forte connotazione ideologica, struttura burocratica e gerarchizzata, disciplina degli attivisti, controllo dei deputati. Con tale forma, che raggiunge la sua manifestazio23

In senso lato, i partiti sono organizzazioni stabili e strutturate miranti alla conquista e all'esercizio del potere politico. In termini pi analitici: cfr. K. von Beyme, I
partiti politici nelle democrazie occidentali, 1982, it. 1987, dove si afferma che i
partiti sono organizzazioni che assolvono a quattro funzioni tipiche: la definizione
degli obiettivi (ideologie e strategie); l'articolazione e l'aggregazione degli interessi
in domande politiche; la mobilitazione e la socializzazione dei cittadini, specie con
riferimento alle elezioni; il reclutamento delle lite e la formazione dei governi.

Sistemi elettorali, Partiti politici

39

ne estrema nei partiti-stato, i partiti politici assumono definitivamente la figura di protagonisti della mobilitazione politica e della nazionalizzazione delle masse, trasformandosi, sia nei regimi democratici che in quelli totalitari, in organi costituzionali e in organizzazioni
interclassiste, fondate su una tendenziale autonomizzazione della societ civile24.
Le istituzioni, abituate ad una classe politica poco numerosa, a legami personali elettore-candidato, vengono messe di fronte, con
lavvento dei partiti di massa, a nuovi problemi mentre il sistema parlamentare, imperniato sullegemonia della borghesia, viene messo in
crisi ed inizia la costruzione dello stato democratico moderno.
In quanto strutture stabili, che svolgono principalmente la funzione
politica di aggregazione degli interessi, i partiti politici rappresentano
un fenomeno storico relativamente recente, distinguendosi da preesistenti strutture politiche similari (clientele, sette, fazioni) per lo pi
occasionate da periodi di crisi o da eventi eccezionali e tendenti a obiettivi particolari25.
24

G. Sivini (a c. di), Parlamento e governo, Il Mulino, Bologna 1979; P. Pombeni, Introduzione alla storia dei partiti politici, Il Mulino, Bologna 1985; M. Brigaglia (a c. di), L'origine dei partiti nell'Europa contemporanea, Il Mulino, Bologna
1985.
25
La genesi dei partiti in senso proprio s'intreccia con quella dello stato moderno
e in particolare con le guerre di religione europee dei secoli XVI e XVII, che conferirono per la prima volta alle "parti" in lotta connotati ideologici: le diverse aggregazioni si fecero allora portatrici di una concezione del mondo e dei rapporti fra gli
uomini che condizion anche la formazione degli schieramenti politici, come avvenne per esempio durante la guerra civile inglese (L. Stone, Le cause della rivoluzione
inglese 1529-1642, 1972, ed. it. 1982). Solo dopo il compimento della Glorious
Revolution in Inghilterra e la vittoria delle due grandi rivoluzioni settecentesche, in
America e in Francia, che abbatterono il monopolio monarchico della sovranit e
crearono nuove forme costituzionali, i neonati partiti politici si videro assegnata una
funzione centrale nella formazione della volont nazionale. In Gran Bretagna i
Whigs e i Tories si caratterizzarono sin dall'inizio come schieramenti interni al parlamento, in competizione per determinare gli indirizzi governativi. A essi manc tuttavia il requisito fondamentale dell'organizzazione, che si ritrova invece in alcune
espressioni della sociabilit politica della Francia rivoluzionaria, soprattutto nel movimento giacobino. Dalla fine del Settecento in poi i partiti hanno assunto un'importanza sempre maggiore, diventando elemento essenziale della storia politica dei diversi paesi e interagendo con le trasformazioni delle societ contemporanee. Mentre
lo sviluppo dei partiti politici attraversa tutto l'Ottocento, la riflessione teorica e me-

40

Capitolo I

Avvalendosi delle tipologie elaborate dalla sociologia e dalla politologia gli storici hanno delineato l'evoluzione dei partiti politici secondo una sequenza alquanto articolata. Una prima categoria rappresentata dal partito di notabili individuato da M. Ostrogorski26. Tale
struttura, a carattere informale e individuale, per lo pi espressione
dell'egemonia dei proprietari terrieri e borghesi e dell'organicit pressoch completa tra societ civile e societ politica caratterizzante la
prima met dell'Ottocento nell'Europa continentale. Una forma ulteriore costituita dai partiti macchina o d'opinione a base tendenzialmente di massa, diretti, secondo l'espressione di M. Weber, da imprenditori politici capaci di controllare apparati di consenso pi
complessi27 e tipici del secondo Ottocento negli Stati uniti e in Gran
Bretagna. Un'altra categoria quella dei partiti di classe e dei partiti
confessionali, pure di fine Ottocento, espressione di gruppi separati
della societ in lotta per il riconoscimento dei diritti politici e sociali,
il cui prototipo rappresentato dal Partito socialdemocratico tedesco,
studiato da R. Michels28. In queste organizzazioni, definite di integrazione sociale (S. Neumann) o di integrazione negativa (G.
Roth), e culminate nel modello leninista-bolscevico, si incontrano i
caratteri passati poi ai partiti di massa del Novecento.
Il primato dei partiti nella vita politica delle societ contemporanee
spiega l'interesse mostrato dagli studiosi ad approfondire le vicende
dei singoli partiti, interesse che ha dato luogo spesso a vere e proprie
storiografie di partito. Gli approcci sono numerosi e riguardano la ritodologica sulle loro caratteristiche e sui loro meccanismi di funzionamento risale al
Novecento. Classiche al riguardo sono l'analisi di M. Weber su Parlamento e governo nel nuovo ordinamento della Germania (1918, ed. it. 1919), sfociata in un primo
abbozzo di classificazione in base alla variabile organizzativa (Economia e societ,
1922, ed. it. 1968), e quella sul mercato politico dei partiti nei sistemi democratici, proposta da J.A. Schumpeter (Capitalismo, socialismo, democrazia, 1942, ed. it.
1964). Nel secondo dopoguerra uno studio classico quello di M. Duverger (I partiti politici, 1951, ed. it. 1970), che prospetta un sistema classificatorio a carattere
strutturale.
26
V. M. Ostrogorski, La dmocratie et l'organisation des parties politiques,
1904.
27
Es. il caucus di Birmingham studiato da Ostrogorski.
28
V. R. Michels, La sociologia del partito politico nella democrazia moderna,
1912, ed. it. 1966.

Sistemi elettorali, Partiti politici

41

costruzione delle tradizioni ideali e di pensiero tipica della storiografia


etico-politica (B. Croce, G. De Ruggiero), ripresa da quella marxista,
l'analisi delle vicende interne (congressi, lotte per la dirigenza ecc.)
nonch la loro proiezione esterna (strategie di governo e di opposizione, dialettica con gli altri partiti ecc.), compresi i rapporti con la societ e i suoi movimenti (sindacati, associazioni confessionali, gruppi di
pressione ecc.)29.
Andando al di l di queste "storie di partito", utili ma sovente influenzate da opzioni ideologiche, la riflessione storico-teorica pi recente ha cercato di inserire la vicenda dei partiti politici in quella pi
ampia dell'evoluzione delle societ moderne e contemporanee e delle
forme di governo dei vari Paesi. Un filone di studi ha privilegiato il
nesso modernizzazione-sviluppo politico, collegando la nascita dei
partiti all'avvento della societ industriale, con le sue spinte trasformatrici (passaggio da ceto a classe, da famiglia a stato, da locale a sovralocale, dall'individuo alla massa, dal tradizionale al razionale) e i suoi
conflitti. Cos per S. Rokkan gli schieramenti partitici riflettono le
fratture aperte nella societ dallo sviluppo dello stato moderno e
delle attivit produttive soprattutto industriali. Altri, e fra gli italiani
specialmente G. Sivini e P. Pombeni, ispirandosi a categorie pi giuridico-politiche come quelle di rappresentanza (O. Hintze), legittimazione (J. Habermas) e sovranit (C. Schmitt), hanno presentato i partiti
come gli eredi degli organismi di autodifesa di cui si sono dotati i
gruppi sociali in Europa sin dal Medioevo.
Le diverse modalit di organizzazione della rappresentanza politica
(lo Stand corporativo, l'associazione notabiliare, il partito politico)
corrispondono ai mutamenti nell'esercizio della sovranit e della sua
legittimazione: si passa cos dall'individuo dello stato liberale al cittadino organizzato dello stato sociale.
I partiti di massa sono i principali portatori della forma contemporanea dello stato, ponendosi come mediatori tra questo e la societ civile uscita dalle trasformazioni economiche degli ultimi due secoli.
29

Per quanto riguarda l'Italia i lavori di riferimento del dibattito storiografico sono quelli di G. Arf, G. Manacorda, M.L. Salvadori e P. Spriano sui partiti di sinistra
(Pci e Psi), quelli di G. De Rosa, P. Scoppola e P. Pombeni sul cattolicesimo politico
(Ppi e Dc), le ricerche di F. Gaeta, R. De Felice, E. Gentile e ancora Pombeni su nazionalismo e fascismo.

Capitolo I

42

Sul versante teorico-sociologico si segnala una ripresa delle analisi


circa la loro caratterizzazione organizzativa. Cos Panebianco30 ha
suggerito di portare l'attenzione sui rapporti di potere interni ai partiti
in quanto essi condizionano e prefigurano le risorse di potere della
leadership al potere; leadership, la cui posizione di predominio deriva
dal controllo sulle zone cruciali dellorganizzazione partitica, e a cui si
contrappongono coalizioni alternative, generando ad un tempo sia i
continui conflitti per il controllo dell'organizzazione tipici della vita
interna dei partiti, che il particolare ordine negoziato a cui danno
luogo. La centralit del fattore organizzativo insieme con la tendenza
alla "elettoralizzazione" dei partiti e la loro invadenza nelle sfere delle
attivit pubbliche hanno riacceso l'originaria polemica contro il "governo dei partiti", pi di recente tradottasi nella critica alla cosiddetta
partitocrazia. A un livello pi analitico si colloca O. Kirchheimer31
che ha messo per primo in luce la tendenziale riduzione delle distanze
ideologiche tra partiti, l'affermarsi al loro interno dei leader sugli iscritti, la loro prevalente trasformazione in macchine elettorali dominate dai leader parlamentari, l'indebolimento dei riferimenti ai tradizionali serbatoi sociali che ne giustificavano l'esistenza: tutte trasformazioni del vecchio modello del partito di massa che hanno di fatto
dato vita a un nuovo, inatteso modello di partito, capace di influenzare
lorganizzazione dello Stato ed il sistema parlamentare e di governo
dei vari Paesi del continente europeo. Per tale studioso ad essere fortemente condizionato risulta il rapporto tra partiti e democrazia.

30

A. Panebianco, Modelli di partito, 1982


O. Kirchheimer, La trasformazione dei sistemi politici in Europa occidentale,
1966, ed. it. 1979.
31

Sistemi elettorali, Partiti politici

43

1.5.4 Crisi nei sistemi parlamentari nati dopo il 1919


La crisi dei sistemi parlamentari dellEuropa occidentale, nati dopo
il primo conflitto mondiale, fu determinata soprattutto dallimmaturit
della borghesia, ancora debole e fortemente condizionata dal predominio dellaristocrazia ancora molto forte in ogni Paese. Il suffragio universale non poteva incidere in modo determinante almeno nel periodo
considerato poich il voto, seppure esteso a tutti i cittadini, costituiti in
buona parte da contadini, fortemente inquadrati dai proprietari terrieri,
finiva per essere destinato a favore dei proprietari terrieri o agli altri
notabili del Paese. Se in un caso, dunque, il sistema parlamentare non
funzionava bene perch la borghesia stava perdendo potere politico,
nellaltro il potere non era ancora stato conquistato dalla classe operaia con il risultato che il sistema parlamentare non funzionava ed era
entrato in una crisi irreversibile.
A partire dal 1919 gli Stati si evolvono verso un semiinterventismo statale nella societ e nelleconomia. Certamente la necessit di far funzionare durante il conflitto uneconomia di guerra,
quindi uneconomia controllata, promuove tale trasformazione precipitando la fase finale del capitalismo, anche se essa si sarebbe realizzata comunque e, in tal senso, linfluenza della grave crisi economica
degli anni 30 stata certo pi determinante della guerra.
I problemi di governabilit dei Paesi, compreso quello italiano, si
fanno necessariamente pi complessi, troppo per essere risolti solo
dalla classe politica in sede parlamentare e di governo; si assiste
allingresso e allutilizzo di esperti in numero sempre pi crescente
soprattutto nel sistema di governo e nelle altre istituzioni pubbliche.
Per tali considerazioni il Parlamento non pi centro di decisione, ma
un organismo dove si discute senza quasi mai giungere a votazioni decisive e che recepisce le influenze esterne pi dei notabili che dei nuovi partiti di massa. Tale situazione veniva aggravata dallingresso nella vita politica e nelle istituzioni parlamentari e di governo delle masse
operaie che, fin dal primo momento, si sono dichiarate ostili al liberismo e favorevoli a forme di socialismo sempre pi marcate con interventi legislativi nel sociale e di sostegno alle classi lavoratrici, ai disoccupati e alle classi pi deboli della societ nel disegno dellavvento
dello Stato sociale".

44

Capitolo I

1.5.5 Legittimit del sistema parlamentare e introduzione del sistema


proporzionale
Un sistema parlamentare si definisce legittimo se conforme
allopinione almeno della maggioranza dei cittadini. La diffidenza
verso i parlamentari conservatori da parte dei partiti politici di ispirazione socialista, lutilizzo sempre pi frequente dello sciopero generale per risolvere i conflitti sociali e di lavoro, lideologia rivoluzionaria,
il divieto di partecipazione a coalizioni con partiti borghesi, ladesione
al marxismo, le lotte operaie contro la polizia governativa mostrano
chiaramente lopposizione al sistema parlamentare a quel tempo vigente, ancora detenuto formalmente dalla borghesia, ma sostanzialmente monopolizzato dallaristocrazia e da altri potentati economici.
Paradossalmente la messa sotto accusa, da parte dei movimenti operai,
della legittimit del parlamentarismo borghese provoca una reazione
anche da parte della borghesia, che si oppone allaggressione di determinati movimenti operai, staccandosi essa stessa dal parlamentarismo e rivolgendosi a mezzi pi efficaci per proteggere i propri interessi. Anche tale esigenza costituisce la concausa della nascita e
dellaffermarsi del regime autoritario in Italia ed in altri Paesi
dellEuropa. Gi negli anni venti la paura del comunismo e lesempio
italiano cominciano a segnare la via per lutilizzo di sistemi forti in difesa della governabilit fino ad arrivare agli anni trenta, che segnano
lavvento ed il diffondersi dei movimenti fascisti e nazisti in molti Paesi europei.
Lutilizzo del sistema di rappresentanza proporzionale per
lelezione dei membri dei Parlamenti nazionali stato ritenuto da alcuni studiosi uno dei pi gravi errori commessi nellassetto dei regimi
parlamentari. Introdotto tale sistema nel 1899 e nel 1909 rispettivamente in Belgio e in Svezia, esso si estese, dopo la prima guerra mondiale, a tutto il continente, con esclusione della Francia che, dopo
lintroduzione di un sistema misto, torn al maggioritario nel 1928. La
rappresentanza proporzionale ha linconveniente di non porre alcun
ostacolo alla proliferazione dei partiti politici, mentre lo scrutinio
maggioritario, secondo parte della dottrina, tende a coagularli in due
grandi blocchi contrapposti. Le maggioranze governative si costitui-

Sistemi elettorali, Partiti politici

45

scono e si mantengono con difficolt, aggravando linstabilit e


limpotenza dei governi, gi punto debole del parlamentarismo; inoltre
il sistema proporzionale molto sensibile alle infatuazioni passionali
dellopinione pubblica che pu consentire di accentrare il potere e le
sorti di un Paese nelle mani di una sola coalizione o, peggio, di un sol
uomo; il metodo proporzionale stato ritenuto da alcuni studiosi sistema non idoneo soprattutto in quei Paesi dove centro e centro-destra
erano deboli e disorganizzati e si disperdevano allinterno di numerosissime formazioni con tendenza a raggrupparsi attorno a una personalit forte. Se difficilmente si pu attribuire la responsabilit
dellaffermarsi del fascismo allutilizzo del sistema proporzionale, da
poco affacciatosi sulla scena politica, il peso di questo fattore innegabile nel caso del nazionalsocialismo. A tale sensibilit corrisponde,
daltro canto, in momenti normali, una tendenza allimmobilismo che
cristallizza le posizioni elettorali dei partiti; tuttavia necessario distinguere tra i paesi parlamentari di antica tradizione dai "nuovi Paesi"
in cui tale sistema viene utilizzato a partire dal 1919, che presentano
effetti diametralmente opposti. In un giovane Stato, con unopinione
pubblica ancora instabile, senza tempo per costituire tradizioni politiche, i voti variano molto da uno scrutinio allaltro, dunque linstabilit
di governo si complica a causa dellinstabilit politica. Al contrario,
dove la democrazia piuttosto antica e radicata, lopinione pubblica
solitamente stabile per cui la ripartizione dei seggi varia poco da uno
scrutinio a quello successivo con legislature che si susseguono praticamente senza variazioni. Tale stabilit parlamentare provoca, per,
paradossalmente, uninstabilit di governo ancora pi grave poich,
mentre nel maggioritario chi ha avuto la maggioranza forma il governo, nel proporzionale nella maggior parte dei casi nessun partito riesce
ad ottenere la maggioranza; pertanto la maggioranza governativa sar
un puro gioco parlamentare, orchestrato dai vari partiti, senza possibilit di intervento da parte dellelettore.

46

Capitolo I

1.5.6 Prevalenza del Parlamento sullEsecutivo


Il sistema parlamentare presuppone la nascita di un rapporto tra la
maggioranza del Parlamento ed il governo che ne deriva: questultimo
governa sotto il controllo e lindirizzo del primo di cui deve avere la
fiducia. Tuttavia le assemblee parlamentari hanno sempre avuto nel
periodo di tempo considerato la tendenza a superare il ruolo istituzionale loro spettante per sostituirsi progressivamente al governo. In molti sistemi parlamentari, formatisi dopo il 1919, la preponderanza assembleare era voluta dai costituenti stessi per la diffidenza verso i governi troppo forti, al potere prima del 1914, e per timore di vederli rinascere; in tal modo veniva indebolito il tessuto politico delle giovani
nazioni dove, invece, lautorit governativa necessitava di una certa
saldezza. Tale tendenza si afferm tuttavia nei paesi di tradizionale
parlamentarismo, anche se non sancita costituzionalmente, ma
nellevoluzione dei fatti. Ci va imputato in parte per la difficolt di
costituire una maggioranza governativa, con la conseguente instabilit
ministeriale, in parte per il diffondersi dei partiti socialisti che rovesciarono i tradizionali equilibri, rendendo pi difficile il costituirsi di
maggioranze stabili e in parte per laccrescersi del senso democratico
per effetto soprattutto dellestensione del suffragio universale. I Parlamenti hanno cercato di sostituirsi ai governi proprio nel momento in
cui levoluzione economica e politica rendeva le assemblee sempre
meno in grado di esercitare la direzione dello Stato, con il risultato di
indebolire ulteriormente lautorit politica. Di fronte allimpotenza del
parlamentarismo sono nate forme pi o meno dittatoriali che hanno
minato il sistema democratico vigente.
1.5.7 I fattori nazionali e loro condizionamento sui sistemi politici
NellEuropa centrale, specie in Jugoslavia e Cecoslovacchia, le rivalit nazionali hanno contribuito notevolmente ad indebolire il sistema politico. In Austria esse presero laspetto della rivendicazione di
unificazione con la Germania; dovunque divisioni politiche per gruppi
etnici si sovrapposero a divisioni politiche per classi sociali e a ideologie di governo, moltiplicando ulteriormente i partiti, rendendo ancor
pi difficoltosa la formazione di maggioranze stabili. Anche alcuni

Sistemi elettorali, Partiti politici

47

paesi dellEuropa occidentale hanno subito difficolt provocate da esasperati nazionalismi, come ad esempio il Belgio. Dopo il 1914 il
movimento Fiammingo ebbe un grande sviluppo, provocando di conseguenza la crescita di un movimento, il Vallone. I Fiamminghi pi
estremisti inclinarono ben presto al fascismo, ma, allinterno di ogni
partito politico, si manifest costantemente la rivalit tra Fiamminghi
e Valloni, specie in seno al partito cattolico, dove culmin, nel 1939,
in una vera scissione che si ricompose solo nel 1945. Il partito ancora oggi organizzato in due ali distinte aventi ciascuna pari rappresentanza nelle istanze comuni.
I diversi gradi di coscienza civile in ciascuno Paese condizionano il
sistema parlamentare, che ha sempre funzionato meglio nei Paesi nordici e protestanti, pi disciplinati, che nei Paesi latini e cattolici, pi
anarcoidi; un ruolo determinante ha per avuto lorganizzazione della
destra: in Italia, Francia e Germania la destra sempre stata divisa in
vari partiti, e/o gruppi poco organizzati e instabili, che riflettevano la
scarsa fiducia di aristocrazia e borghesia nei confronti del sistema parlamentare vigente. Tale situazione ha reso praticamente impossibile il
costituirsi di stabili maggioranze di destra o centro-destra, contribuendo allinstabilit ministeriale e daltra parte un vasto settore
dopinione rimasto sostanzialmente non integrato nel sistema stesso
e, pertanto, assai sensibile a ogni appello di un salvatore, fenomeno
che porter alla costituzione di governi autoritari. Simile, ma molto
aggravata, la situazione nelle democrazie balcaniche, costituitesi dopo il 1919, dove tuttavia si riscontra anche una sostanziale inadeguatezza sociale, la mancanza di una vera e propria classe media e
lassenza di organizzazioni partitiche e di sistemi elettorali democratici, capaci di inserirsi nel tessuto sociale, politico ed istituzionale per
arrestare le scelte di tipo autoritaristico.
Caso a parte quello della Gran Bretagna in cui la crisi del parlamentarismo ha assunto tra 1920 e 1935 una forma particolare, dovuta
alla rottura del tradizionale bipartitismo, sostituito da un tripartitismo
estraneo alle tradizioni; il Regno Unito non aveva ceduto alla tentazione proporzionale, ma il sistema maggioritario pu funzionare solo
se vi sono due schieramenti contrapposti e, inoltre, il sistema governativo britannico richiede che un solo partito, con una maggioranza assoluta, formi un governo omogeneo: limprovvisa ascesa del partito

48

Capitolo I

laburista, dopo la prima guerra mondiale, trasform per quindici anni


la tradizionale rivalit tra conservatori e liberali in un confronto triangolare da cui risultarono una continua instabilit e grandi sperequazioni nella rappresentanza dei partiti in rapporto alle percentuali di voto ottenute.
1.5.8 Riflessi costituzionali della crisi dei partiti
La crisi dei partiti di massa, iniziata verso la fine degli anni ottanta,
investe non solo il sistema politico, ma a partire dagli anni novanta, si
ripercuote direttamente anche sull'assetto costituzionale sia sul piano
storico e giuridico che su quello politico-sociale. Sul piano storico
perch, assieme ai partiti di massa, improvvisamente venuta meno la
rete politica di sostegno della Repubblica, il tramite tra popolo e Costituzione, la cui scrittura e sua (parziale) attuazione dovuta ai partiti
politici di massa. Sul piano giuridico, perch alcuni istituti di garanzia
previsti in Costituzione e modellati sulle dinamiche di un sistema proporzionale, subiscono con l'introduzione del sistema maggioritario, un
inevitabile processo di indebolimento (riserva di legge, poteri delle
minoranze parlamentari, ruolo delle istituzioni e delle procedure di garanzia della Costituzione, possibilit di nomina diretta del Capo dello
Stato etc.). Sul piano politico-sociale perch smantellare i "partiti dell'assistenzialismo" vuole significare anche cancellare "lo stato sociale", patrimonio indiscusso della generalit delle Costituzioni europee..
La crisi politica nel nostro Paese mette in discussione la Costituzione democratica ed i vincoli da essa stessa posti al dominio del capitale e alla sovranit del popolo, entrambi intesi come fonti originarie
ed autentiche di libert, che non sopportano vincoli di alcun genere.
Gli appelli al popolo (spesso evocato anche nelle vesti di potere costituente) si trascinano per tutto il decennio. Una pratica inedita che
coinvolge anche la Presidenza della Repubblica (nel 1991 il Presidente della Repubblica Cossiga, in un messaggio inviato alle Camere, si
abbandoner ad una inconsueta apologia della sovranit popolare, collocandone il fondamento oltre la stessa Costituzione). L'evocazione
del popolo sovrano altres parte integrante della (fallimentare) esperienza delle commissioni bicamerali, delle modalit di approvazione
del nuovo titolo V della Costituzione, sottoposto - per volont con-

Sistemi elettorali, Partiti politici

49

giunta di maggioranza e opposizione - al voto popolare nell'ottobre


2001 e della stagione referendaria degli anni novanta.
A partire dalla fine degli anni ottanta, l'istituto referendario, valicando i confini della sua naturale funzione di stimolo e di integrazione
del governo parlamentare, tender progressivamente ad assumere, nel
nostro Paese, una forza di rottura nei confronti del sistema rappresentativo. Non un caso che il sistema referendario, nel corso degli anni
novanta, si indirizzi sulla validit del sistema elettorale proporzionale
e sulla disciplina del finanziamento pubblico dei partiti.
Si consolida, in questi anni, il c.d. mito della sovranit referendaria,
da pi parti considerata alla stregua di autentico e genuino modello di
democrazia, perch diretta espressione dellintero corpo elettorale. Ma
la democrazia referendaria degli anni novanta, a nostro modo di vedere, tutto stato tranne che una democrazia immediata e diretta. Anch'essa, infatti, al pari della democrazia rappresentativa, stata caratterizzata da modelli di mediazione e di direzione della domanda politica, seppure in forme alquanto diverse da quelle classiche, imperniate
sul rapporto di rappresentanza e sulla presenza democratica dei partiti
politici. D'altronde difficile negare che, nel corso del passato decennio, lutilizzo del popolo sia stato strumentalizzato dai mezzi di informazione e di condizionamento dell'opinione pubblica..
1.6 L asseto istituzionale dellUnione Europea
1.6.1 La vita democratica dellUnione ed il problema della democrazia nelle organizzazioni politiche sovranazionali e/o postnazionali
Nel Preambolo del Trattato, che approva la costituzione europea,
viene solennemente affermato: Il testo della costituzione permeato
dal principio ispiratore, costituito dalle eredit culturali, religiose e
umanistiche dell'Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali
dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libert, della
democrazia, dell'uguaglianza, e dello Stato di diritto.
Si afferma poi in modo solenne allart. I 1 Cost. europea che
<<LUnione coordina le politiche degli Stati membri dirette al conseguimento di tali obiettivi ed esercita sulla base del modello comunitario le competenze che essi le attribuiscono. L'Unione aperta a tutti

Capitolo I

50

gli Stati europei che rispettano i suoi valori e si impegnano a promuoverli congiuntamente>>.
L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignit umana, della
libert, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del
rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti
alle minoranze; questi valori sono comuni agli Stati membri in una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla
tolleranza, dalla giustizia, dalla solidariet e dalla parit tra donne e
uomini.
Il titolo VI della prima parte del Trattato, che approva la Costituzione dellUnione Europea, dedicato alla vita democratica
dellUnione, affronta la dibattuta questione della legittimazione democratica degli assetti istituzionali dellUnione Europea, incardinandola nella dialettica fra il principio della democrazia rappresentativa
(art. I-46) e quello della democrazia partecipativa (art. I-47).
Particolare rilievo viene conferito (punto 4 dellart. 1-46) ai partiti
politici a livello europeo i quali hanno il compito di contribuire a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volont dei cittadini dell'Unione.
Viene poi solennemente affermato che lUnione riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali a livello comunitario, tenendo conto
della diversit dei sistemi nazionali, facilitando il dialogo tra le parti
stesse, nel rispetto della loro autonomia (articolo I-48).
Il tema della legittimazione democratica dellUE, e, pi in generale,
delle organizzazioni sovranazionali richiama una questione assai dibattuta e controversa sin dagli albori del costituzionalismo democratico del Novecento, e cio quella delladeguatezza o meno della forma
politica dello stato ad assicurare la piena realizzazione del principio
democratico. un interrogativo, risalente anche nella riflessione della
cultura politica sullunificazione europea, quello che ruota intorno al
punto se sia plausibile, ed entro quali limiti, trasferire modelli di
democrazia elaborati nel corso della evoluzione costituzionale degli
ordinamenti statali su di un piano pi ampio ed in una dimensione sopranazionale che trascende i confini degli Stati32.
32

V. Paolo Ridola, Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a

Sistemi elettorali, Partiti politici

51

Il tema dei rapporti fra democrazia e legittimazione della sovranit


si imposto come un profilo centrale nellanalisi delle trasformazioni
della statualit nel ventesimo secolo, in conseguenza
dellallargamento della base sociale sulla quale si fonda il potere sovrano. La sottrazione crescente di compiti che erano monopolio esclusivo dello Stato ha posto con forza lesigenza di nuove procedure e
modalit di azione della politica e limperativo sulla legittimazione
democratica delle organizzazioni politiche sovranazionali.
Lo sviluppo di nuove organizzazioni politiche ha comportato una
diversa configurazione del sistema democratico e parlamentare e si ,
per conseguenza, posto il problema della legittimazione democratica
di tali nuovi soggetti di diritto. In breve, rispetto alla forma storicamente assunta dalla statualit nellarco del suo sviluppo, sembra oggi
entrato in crisi lambito della sovranit statale e la dimensione della
comunit politica, che ha fatto da tramite al processo di consolidamento dello stato costituzionale democratico.
Per quanto riguarda poi il quadro dellUnione Europea, si sono profilati due ulteriori aspetti problematici: il primo riguarda le difficolt
alle quali si va incontro, ripercorrendo la storia delle esperienze costituzionali europee del XX secolo, quando si tenti di collocare il principio democratico allinterno del patrimonio costituzionale europeo e di
individuarne un percorso costitutivo delle tradizioni costituzionali
comuni in Europa. Nella storia europea e, quindi, nel suo patrimonio
costituzionale, si riscontra una molteplicit di modelli di democrazia,
quali ad esempio il rapporto fra democrazia procedurale e democrazia
sostanziale, cui si riconnette la questione sulladeguatezza della parlamentarizzazione come via del superamento del deficit democratico e
poi la relazione fra i modelli di democrazia rappresentativa e democrazia plebiscitaria, che si inserisce nella prospettiva dellassetto complessivo delle forme di governo europee alla luce dellultimo allargamento.
cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel, Baden Baden 2001, 207 ss.
Lapprofondimento pi completo dei problemi teorici delle istituzioni europee pu
leggersi in M. Kaufmann, Europische Integration und Demokratieprinzip, Baden
Baden 1997. Per una rassegna dei numerosi aspetti problematici del deficit democratico comunitario. V poi. M.G. Schmidt, Demokratietheorien, III ediz., Opladen
2000, 424 ss.

Capitolo I

52

Un secondo gruppo di problemi riguarda il controverso sviluppo


del processo politico a livello delle istituzioni europee. Su questo terreno si sono profilati indirizzi e valutazioni non univoci. Il sistema
comunitario, secondo un primo orientamento, non avrebbe dato vita
ad una democrazia, quanto meno alla luce delle prevalenti teorie democratiche contemporanee.
I principali argomenti addotti a sostegno di tale indirizzo si fondano
sul modo del tutto imperfetto attraverso cui sono stati utilizzati gli elementi fondamentali delle costituzioni democratiche e precisamente:
la legittimazione, il controllo, la trasparenza del potere sovrano, la partecipazione popolare fino al punto da lasciare intravvedere un notevole divario esistente fra i detentori ed i destinatari dei poteri comunitari; la circostanza che, nonostante la crescita dei suoi compiti e
lelezione diretta, il Parlamento Europeo non abbia ancora oggi un
ruolo paragonabile a quello dei parlamenti nazionali; il sistema legislativo e quello di governo, che nelle democrazie parlamentari ha un
valore centrale e costitutivo della forma di governo, sia ancora sostanzialmente irrealizzato negli assetti di governo dellUnione Europea.
La tendenza spiccata ad una forma di governo europea di tipo burocratico ha dato vita ad un modello consociativo di strutture e di
procedure verso agenzie di esperti, autorit indipendenti, burocrazie
etc, con esiti conseguenti della deparlamentarizzazione e della degenerazione oligarchica dei processi decisionali. Tale forma di governo, a
differenza di quello elaborato da Lijphart, sarebbe stato realizzato attraverso un intreccio intricato di consigli e di sedi di decisione specializzate, che ha natura pi burocratica piuttosto che democratica33.
A ci si devono aggiungere le questioni derivanti dal deficit democratico imputabile agli assetti istituzionali dellUnione, dal sistema politico assai diverso da quello degli Stati facenti parte dellUnione, dal
tessuto sociale, dai limiti del processo di europeizzazione
dellopinione pubblica europea; dalla irrealizzata partecipazione e liberalizzazione del processo politico. Infine si deve evidenziare la de33

Sulle trasformazioni della forma di governo europea v. A.A. Cervati, Elementi di indeterminatezza e di conflittualit nella forma di governo europea, in Annuario dellAssociazione italiana dei costituzionalisti. La Costituzione europea, Padova 1999, pp.73 ss.; S. Mangiameli, La forma di governo europea, in Questioni costituzionali del governo europeo, a cura di G. Guzzetta, Padova 2003, pp. 67 ss.

Sistemi elettorali, Partiti politici

53

bolezza del sistema politico- partitico europeo, a causa dellassenza di


istituzioni intermedie, nonostante il richiamo del TCe (art. 191).
La democrazia del sistema europeo, caratterizzata dalla legittimazione mediata democratica degli assetti comunitari, la democraticit
degli assetti costituzionali degli stati membri e del processo politico
allinterno degli stati membri, sono fattori condizionanti sugli assetti
dellUE,
conferendo
indirettamente
carattere
democratico
allinvestitura dei suoi organi ed ai relativi processi decisionali.
La democraticit del sistema dell'Unione Europea risulta depotenziata dal rapporto fra processo politico democratico e principio di
maggioranza, a causa dei diritti di veto degli stati e della limitazione
del voto a maggioranza.
Va ancora rilevato che nello sviluppo storico delle istituzioni europee, a partire dal 1979, esistono svariati indicatori di una crescita progressiva degli elementi di democrazia presenti nei Trattati, ed elementi
riconducibili alla tendenza alla parlamentarizzazione degli assetti istituzionali. Si osservato peraltro che, nellevoluzione dei Trattati, il
problema della democrazia nel sistema comunitario, non rimasto circoscritto al campo della forma di governo.
1.6.2 Il principio democratico nellUE e il principio di sussidiariet
fuor di dubbio che il principio democratico si presenti oggi
nellUE con una forza che trascende i confini della forma di governo. Sia sufficiente ricordare le tematiche della costruzione di
unEuropa delle regioni, le potenzialit di sviluppo derivanti dal principio di sussidiariet; le aperture in senso democratico-sociale implicate dallampliamento degli obiettivi della Comunit Europea dopo
lAtto Unico del 1986 ed il piano Delors34.
Tali tematiche hanno assunto completa visibilit a partire dalle riforme di Maastricht in poi nei preamboli e nelle disposizioni dei Trattati che hanno fissato le finalit e gli obiettivi fondamentali delle Comunit europee prima e dellUE successivamente, e che sono stati ri34

V. P. Ridola, Il principio di sussidiariet e la forma di stato di democrazia


pluralistica, in A.A. Cervati - S.P. Panunzio-P. Ridola, Studi sulla riforma costituzionale, Torino 2001, 247 ss.

Capitolo I

54

presi e sviluppati dal trattato costituzionale. Nel preambolo di questo,


ad esempio, dopo aver menzionato la democrazia fra i valori universali che sono il prodotto dellidentit culturale europea, si fa un riferimento esplicito al carattere democratico e trasparente della vita
pubblica ed al processo di integrazione dei popoli facenti parte
dellUnione. E successivamente, nel definire gli obiettivi dellUE, il
richiamo al valore della democrazia viene associato con limmagine
di una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidariet e dalla parit tra
donne e uomini (art. I-2).
Si tratta di affermazioni di principio di grande interesse, poich esse collocano il funzionamento democratico delle istituzioni europee
entro lambito pi vasto di unEuropa in cui le decisioni devono essere
prese il pi vicino possibile ai cittadini, e, pi in generale, pongono la
democrazia fra i valori fondanti dellUE e i fattori di riconoscimento
di unappartenenza comune. Si tratta di un fattore fondamentale di un
processo di integrazione, nel senso tracciato dal principio
dellintegrazione europea.
Nellordinamento europeo il principio di democrazia si gradualmente sviluppato a partire dal Trattato di Maastricht, che contiene disposizioni sui diritti politici e sulla cittadinanza, sui partiti politici europei come fattori di integrazione, di formazione di una coscienza europea e della volont politica dei cittadini dellUnione (art. 191
Tce), la quale ha trovato sviluppo nellordinamento del Parlamento
Europeo, in particolare nellindividuazione dellaffinit politica come
criterio base nella formazione dei gruppi, destinato a prevalere su
quello territoriale (art. 29 Reg. PE.).
Pi accidentato, per converso, il percorso della penetrazione del
principio democratico negli assetti istituzionali35. Il peso concorrente
35

Cfr. sul problema della democrazia delle organizzazioni politiche postnazionali: J. Habermas, La costellazione postnazionale, Milano 1999, 105 ss. e,
nellamplissima letteratura, vedi: O. Hffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, Mnchen 1999; A. Baldassarre, Globalizzazione contro democrazia, BariRoma 2002; U. Volkmann, Setzt Demokratie den Staat voraus?, in Archiv des ff.
Rechts 2002, 575 ss.; Weltrepublik. Demokratisierung und Demokratie, a cura di S.
Gosepath e J.C. Merle, Mnchen 2002. Con riferimento allEuropa, v. P. C. Schmitter, Come democratizzare lUnione Europea e perch, Bologna 2000; C. Gusy, De-

Sistemi elettorali, Partiti politici

55

dellistanza intergovernativa e di quella funzionalistica hanno, infatti,


esercitato una resistenza accentuata rispetto alla tendenza, peraltro, in
atto gi dal 1979 dopo lintroduzione dellelezione diretta del Parlamento Europeo, mirante al rafforzamento della democrazia parlamentare, tendenza di cui stato possibile cogliere indicatori significativi
nella crescita dei poteri di controllo sulla Commissione (voto di approvazione sulla designazione dei membri della Commissione: art.
214.2 TCE; mozione di censura: art. 201 TCe; potere di inchiesta: art.
193 TCe) e nellestensione delle procedure di codecisione (art. 251
TCe). Occorre osservare tuttavia che, sebbene questi indicatori pongano Parlamento e Consiglio su di un piano di parit, che ricalca le esperienze del bicameralismo negli ordinamenti federali, questi sviluppi
non hanno mancato di evidenziare profili problematici. Si rende necessario valutare con attenzione le ricadute in termini di democrazia
della moltiplicazione dei processi deliberativi e decisionali esistente a
livello istituzionale. Come hanno evidenziato gli studi sul nesso fra
democrazia e procedimento e sul ruolo del contraddittorio in democrazia, il labirinto decisionale pu oscurare il principio della trasparenza dei processi decisionali, fortemente condizionati dal Consiglio,
diretta espressione delle volont individuali dei Paesi facenti parte
dellUnione Europea. Le perplessit, a lungo protrattesi sul terreno
della forma di governo, spiegano il tentativo, in parte riuscito, di introdurre nella Costituzione dellUE le tematiche riguardanti il legame
fra democrazia e trasparenza e la necessit che la democrazia si
sviluppi il pi vicino possibile ai cittadini, non soltanto come prefigurazione di una nuova dimensione della democrazia europea, ma
soprattutto in prospettiva di ridurre il deficit di democrazia delle
componenti istituzionali36.

mokratiedefizite postnationaler Gemeinschaften unter Bercksichtigung der Europischen Union, in Globalisierung und Demokratie, a cura di H. Brunkhorst e M. Kettner, Frankfurt a.m. 2000, 133 ss.; A. Negri, LEuropa e limpero, Roma 2003; G.
Bronzini ed altri, Europa, costituzione e movimenti sociali, Roma 2003; E. Balibar,
Nous, citoyens dEurope? Le frontires, lEtat, le peuple, Paris, 2001.
36
Per un quadro aggiornato del dibattito sul deficit democratico dellUe v. ora D.
Santonastaso, La dinamica fenomenologica della democrazia comunitaria. Il deficit
democratico delle istituzioni e della normazione dellUe, Napoli 2004.

Capitolo I

56

Daltra parte, una volta delineata una configurazione cos estesa del
principio democratico, vengono in evidenza i nodi irrisolti del rapporto fra la democrazia e le aperture dei Trattati ai nuovi obiettivi in campo economico-sociale, questioni ben conosciute nelle esperienze costituzionali del Novecento, nello sforzo compiuto per la realizzazione
della democrazia sociale. In tale ottica si pone il problema
dellintegrazione fra la democrazia come metodo e la democrazia orientata da valori diretti ad assicurare la promozione e leffettivit dei
diritti e leguaglianza sostanziale nei confronti dei cittadini comunitari, valori che sono stati intesi anche come condizioni imprescindibili
della piena realizzazione della democrazia politica. Sotto questo profilo resta confermato che lattenzione dellUE ai temi dello sviluppo
equilibrato e sostenibile, della coesione economico-sociale, e
dellimpegno, solennemente espresso (art. I.3.3 cost.), della lotta
allesclusione sociale ed alle discriminazioni, della promozione della
giustizia e della protezione sociale e della solidariet, vengono da lontano e sono, nel patrimonio costituzionale dellUE, il retaggio di un
legame fra sviluppo della democrazia e dilatazione dei diritti di cittadinanza, fattosi sempre pi stretto nelle costituzioni europee del XX
secolo.
Questa direttrice non , peraltro, priva di zone dombra. a causa,
anzitutto, dei contrasti e delle incertezze sul tema dei diritti sociali e
civili europei, che sono tuttaltro che sopiti, nonostante le aperture
della Carta costituzionale37. Le diffuse tendenze recessive delle politiche dei governi sul terreno dello stato sociale rendono pi accidentato il cammino dalle politiche comunitarie verso i diritti sociali a
livello europeo, intrapreso a partire dalla seconda met degli anni Ottanta, e pi arduo il passaggio della fissazione di obiettivi dellUE in
campo economico-sociale e della loro trasformazione in diritti europei. Ulteriore ostacolo a tale passaggio costituito anche dalle incertezze che ancora accompagnano la giurisprudenza della Corte di giu37

V. B. Conforti e A. Tizzano , in Il diritto dellUnione Europea, 2004, 1-7. Fra


le opere pi significative del dibattito sulla costituzionalizzazione dellUe cfr.: Peter
Hberle, Europische Verfassungslehre, II ediz., Baden Baden 2004; D.T. Tsatsos,
Die europische Grundordnung, Baden Baden 2001; N. Mac Cormick, La sovranit
in discussione. Diritto, stato e nazione nel Commonwealth europeo, Bologna
2003; J.H.H. Weiler, La Costituzione dellEuropa, Bologna 2003.

Sistemi elettorali, Partiti politici

57

stizia, il cui ruolo resta, in questo campo, determinante ai fini dello


sviluppo del principio democratico in ogni direzione, comprese quelle
del decentramento del potere economico e del pluralismo
dellinformazione e della comunicazione.
1.6.3 Le scelte del Trattato Costituzionale in ordine alla definizione
del quadro istituzionale dellUnione Europea
Le resistenze alla emersione di un autonomo livello di democrazia
sul piano delle istituzioni europee sono derivate per gran parte dal timore che alla crescita della legittimazione democratica del processo
politico a livello europeo corrispondesse parallelamente lerosione del
processo politico svolgentesi a livello dei singoli Stati. Nella storia del
processo di integrazione europea, i governi degli Stati membri sono
stati gli attori che hanno svolto un ruolo da protagonisti
nellaffermazione del principio democratico nelle Comunit e
nellUnione Europea38.
Il problema della democrazia nellUE resta ancora in larga misura
irrisolto; ci dipende anzitutto dai condizionamenti storici posti dai
singoli Stati, riluttanti a spogliarsi di parte delle loro sovranit in prospettiva di creare un sistema parlamentare autonomo, capace di trasformare lUnione in soggetto giuridico sopranazionale autonomo con
istituzioni indipendenti e non condizionate dalle volont dei singoli
Stati aderenti.
Alla luce di queste considerazioni di ordine generale, ora possibile procedere ad una prima valutazione delle scelte di fondo del Trattato Costituzionale. Da esso emerge, attraverso tutta una serie di indicatori, il rafforzamento della tendenza alla parlamentarizzazione degli
assetti istituzionali. In primo luogo, nella definizione del quadro istituzionale dellUnione, il Parlamento collocato in posizione prioritaria (art. I-19.1). Ci non vuol dire che il Parlamento sia configurabile
38

Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel, Baden Baden 2001, 207 ss.
Lapprofondimento pi completo dei problemi teorici del deficit democratico delle
istituzioni europee pu leggersi in M. Kaufmann, Europische Integration und Demokratieprinzip, Baden Baden 1997.

Capitolo I

58

anche come organo di vertice del quadro istituzionale in quanto si colloca in un sistema complesso ed inedito di checks and balances che
non solo ne condiziona il ruolo complessivo nella forma di governo
europeo, ma sopratutto introduce non trascurabili elementi di ambiguit nel processo di parlamentarizzazione. Si tratta, per, di un elemento
di novit, non soltanto nominalistico e formale, ma anche sostanziale.
Il Parlamento viene qualificato, almeno sotto il profilo formale, come
organo di rappresentanza dei cittadini dellUnione (art. I-20.2) e non
pi dei popoli degli Stati. Si delinea cos la tendenza al superamento
della ambiguit della posizione rappresentativa del PE, che la versione
oggi vigente del TCe (art. 189) colloca fra rappresentanza politica generale e rappresentanza su base statuale - territoriale. In questo contesto, lo stesso principio che la rappresentanza dei cittadini garantita
in modo regressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei
deputati per ogni Stato membro, configura listanza di tutela degli
stati piccoli come mero correttivo di un sistema di rappresentanza che
ora ispirato, in linea di principio, alleguaglianza del voto dei cittadini europei.
Si delinea pi nettamente, poi, lavvio di un bicameralismo di tipo
federale, nel quadro del quale a funzione legislativa e la funzione di
bilancio sono esercitate congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio (artt. I-20.1, I-34.1), e la procedura di codecisione viene assunta
come procedura legislativa ordinaria per ladozione delle leggi europee.
Infine, va precisato che la tendenza alla parlamentarizzazione degli
assetti istituzionali si estende fino a prevedere dispositivi di raccordo
fra il Parlamento Europeo ed i parlamenti nazionali. Sotto questo profilo, i due Protocolli sul ruolo del parlamenti nazionali nellUe e
sullapplicazione dei principi di sussidiariet e di proporzionalit contribuiscono a delineare la struttura di un parlamento nazionalcomunitario39, come fulcro e sopratutto come metodo di decisione e
di lavoro della democrazia parlamentare nellUnione. Va segnalata al
riguardo la codificazione del principio della cooperazione interparlamentare (punto 9 del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali),
39

La formula del parlamento nazional-comunitario si deve a V. Lippolis, Il


parlamento nazional comunitario, in Quad. costituz.1991, 319 ss.

Sistemi elettorali, Partiti politici

59

in base al quale il Parlamento Europeo ed i parlamenti nazionali definiscono insieme come organizzare e promuovere in modo efficace e
regolare la cooperazione interparlamentare in seno allUE.Vanno poi
evidenziate le modalit della procedimentalizzazione del principio di
sussidiariet fissate dal secondo dei due protocolli, che coinvolgono,
come attori, Parlamento Europeo e Parlamenti nazionali, che sono articolate in una serie di passaggi, che vanno dallinvio delle proposte
legislative dalla Commissione ai parlamenti nazionali allobbligo di
motivazione della proposta con riguardo alla sussidiariet, alla facolt
dei Parlamenti nazionali di esprimere pareri, alla previsione
delleffetto paralizzante del procedimento (obbligo di riesame) dei pareri negativi, quando essi provengano da Parlamenti che rappresentino
almeno un terzo dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali40.
In tale contesto rientra, infine, la previsione di obblighi diretti (di
trasmissione, di informazione, di comunicazione etc.) delle istituzioni
europee nei confronti dei Parlamenti nazionali.
Vanno, peraltro, evidenziate alcune carenze genetiche del sistema
parlamentare dellUnione Europea, la pi importante delle quali va
ravvisata nellinattitudine del Parlamento stesso ad essere partecipe
della formazione dellindirizzo politico. Da un lato, infatti, gli stati,
per il tramite del Consiglio europeo, mantengono il potere di proporre
il candidato alla Presidenza della Commissione, che viene poi eletto
dal Parlamento Europeo ed dinanzi ad esso che il presidente, insieme
a tutta la Commissione, politicamente responsabile (art. I-26.8). Inoltre il presidente del Consiglio europeo non responsabile verso il
Parlamento, nei confronti del quale sussiste un mero obbligo di informazione, (art. I-22), ed il Consiglio riveste una posizione centrale nella forma di governo europea, giacch esso, definendo gli orientamenti e le priorit politiche generali dellUnione (art. I-21.1), il vero
motore dellindirizzo politico, mentre al suo presidente attribuita la
rappresentanza esterna dellUE (art. I-22.2).
Inoltre la legittimazione e la leadership politica del presidente del
Consiglio in certo qual modo concorrente con quella del presidente
40

Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel, Baden Baden 2001, 207 ss.

Capitolo I

60

della Commissione, insieme alla quale egli eletto dal Parlamento ed


legato con questo da un rapporto fiduciario (art. I-26.8).
Lindirizzo politico dellUE si forma attraverso un circuito che vede il Parlamento in un ruolo di controllo, ma dalla cui fase decisionale
esso resta sostanzialmente tagliato fuori mentre lequilibrio del circuito dellindirizzo politico resta affidato ad un vertice triadico, costituito
dal presidente del Consiglio, dal presidente della Commissione e dal
ministro degli Esteri (art. I-28)41, che il Parlamento pu, in vario modo, condizionare, ma la cui operativit dipende in sostanza da meccanismi volti a impedire che uno dei tre soggetti possa prevalere sugli altri.
Quanto poi alla parlamentarizzazione della forma di governo europeo, va notato che il trattato costituzionale, in una linea di continuit
con gli indirizzi gi radicati nella genesi del processo di integrazione,
non ha sostanzialmente modificato i congegni della governance economica ed in particolare non ha dotato il Parlamento di funzioni idonee a farne il veicolo della democratizzazione di questa istituzione. Il
governo economico dellUE resta completamento estraneo alla pressione popolare mentre la ricerca del bene comune si attua attraverso
lapplicazione delle regole del liberismo, contraddistinte dalla massima libert economica, limitando allo stesso tempo le libert politiche e
cio la capacit degli elettori di influenzare le sue scelte.
Si dellavviso che il sistema democratico non si deve limitare alla
manifestazione del voto per lelezione del Parlamento Europeo, ma
deve comprendere a codeterminare le linee di indirizzo politico delle
istituzioni comunitarie; sul punto il Trattato costituzionale ha fotografato la situazione esistente senza alcun processo innovativo.

41

Il ministro degli affari esteri dell'Unione nominato dal Consiglio europeo con
l'accordo del presidente della Commissione. Il Consiglio europeo pu porre fine al
suo mandato mediante la medesima procedura.
Il ministro degli affari esteri dell'Unione guida la politica estera e di sicurezza
comune dell'Unione; contribuisce con le sue proposte all'elaborazione di detta politica e la attua in qualit di mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per
quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune.

Sistemi elettorali, Partiti politici

61

1.6.4 Il deficit democratico nellUnione Europea


La parlamentarizzazione ha rappresentato un passaggio decisivo
nella democratizzazione del processo di integrazione europea mentre
altri aspetti della legittimazione democratica dellUe, presenti da tempo, non hanno trovato espressa soluzione nei lavori della Convenzione
e nel testo del trattato costituzionale.
Il tema dellintegrazione della democrazia politica attraverso la
democrazia sociale ed economica, (dalle problematiche relative ai diritti sociali come fattore fondamentale di sviluppo della democrazia
europea ed al collegamento fra democrazia ed autonomie territoriali)
non sono entrati a determinare il processo politico europeo se non in
modo del tutto marginale.
Il titolo VI, della parte prima del trattato costituzionale sulla vita
democratica dellUnione offre indicazioni sufficienti al problema
connesso al deficit democratico dellUE42. Vi si individuano due principi basilari della vita democratica dellUnione, collocati in una tensione dialettica che privilegia il primo, quello della democrazia rappresentativa, sul secondo, quello della democrazia partecipativa.
Mentre infatti il funzionamento dellUE si fonda sul principio della
democrazia rappresentativa (art. I-46.1), tale principio assume, invece,
autonomo rilievo solo come costitutivo di un impegno rimesso alle istituzioni dellUE di favorire il dialogo fra le articolazioni del tessuto
pluralistico, la trasparenza, le consultazioni da parte delle istituzioni
dellUnione (art. I-47). Lo stesso diritto dei cittadini europei di partecipare alla vita democratica dellUe viene inquadrato e, in definitiva,
funzionalizzato, nella cornice del principio rappresentativo, cos come
in essa trovano collocazione i partiti politici europei, configurati come
strumento della democrazia rappresentativa piuttosto che in chiave
42

V. Lapprofondimento pi completo dei problemi teorici del deficit democratico delle istituzioni europee pu leggersi in M. Kaufmann, Europische Integration
und Demokratieprinzip, Baden Baden 1997. Per una rassegna dei numerosi aspetti
problematici del deficit democratico comunitario v. M.G. Schmidt, Demokratietheorien, III ediz., Opladen 2000, 424 ss. Per un quadro aggiornato del dibattito sul deficit democratico dellUe v. ora D. Santonastaso, La dinamica fenomenologica della
democrazia comunitaria. Il deficit democratico delle istituzioni e della normazione
dellUe, Napoli 2004.

62

Capitolo I

democratico - plebiscitaria. Il Parlamento Europeo luogo di rappresentanza diretta dei cittadini europei, mentre gli stati membri sono
rappresentati nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei ministri dai rispettivi governi, che sono essi stessi responsabili dinanzi ai Parlamenti
nazionali, eletti dai loro cittadini (art. I-46.2). Risulta chiaro da ci che
il principio parlamentare fa il suo ingresso con forza
nellordinamento costituzionale dellUnione, e che esso trae alimento
dal complesso equilibrio fra legittimazione diretta del Parlamento Europeo, che ha storicamente rappresentato uno dei punti di forza delle
battaglie federaliste, e la democrazia mediata dagli Stati, che
leredit del precedente Trattato di Maastricht.
Tale assetto lascia tuttavia sostanzialmente aperto, ed irrisolto, il
problema dellequilibrio fra le componenti rappresentative e le componenti plebiscitarie della democrazia; equilibrio indispensabile, poich in una democrazia pluralistica (quale quella europea), la rappresentanza deve trarre alimento da uninvestitura che proviene dal basso,
e, per converso, la previsione di elementi plebiscitari, che hanno acquistato maggiore risalto negli assetti costituzionali degli Stati membri
e che sono riflessi con visibilit ed immediatezza dal Consiglio europeo, non pu far s che linvestitura democratica travolga le articolazioni del tessuto pluralistico della societ. Questo resta, il problema di
fondo della natura della democrazia nellUE, che si colloca nel quadro
delle tradizioni costituzionali comuni, retaggio delle esperienze costituzionali delle democrazie nel XX secolo.

Capitolo 2
Profili di teoria generale delle elezioni
1. Il diritto elettorale generale
1.1 Il significato del termine elezioni
Ogni ordinamento positivo moderno , di norma, caratterizzato dalla presenza di un tipico sistema di elezioni. Il concetto di elezioni
assume vari significati e gli studiosi si sono sforzati di definirne la nozione, cercando di approdare al risultato di delimitarne gli ambiti temporali e spaziali senza mai arrivare ad unelaborazione giuridica unitaria e a formulare, per conseguenza, una regola chiara sulla teoria generale delle elezioni 43.
innegabile, infatti, che le elezioni, in funzione di rappresentanza,
assumono connotazioni e significati diversi in relazione ai fini che si
prefiggono; esse possono avere, infatti, come obiettivo, ad esempio, la
costituzione delle rappresentanze di governo degli ordini professionali
o degli istituti scolastici ovvero la costituzione di una comunit territoriale intermedia (regioni, province, comuni etc.) oppure essere indirizzate a fini generali, come avveniva, ad esempio, nellordinamento repubblicano romano o in ordinamenti barbarici dellAlto Medioevo.
Esse possono, inoltre, riguardare lorganizzazione giuridica di grandi
strutture o di Enti, come le organizzazioni internazionali, gli Stati, le
Chiese e Comunit vaste.
Riesce difficile, se non addirittura impossibile, ricondurre ad unit
e definire una teoria generale unitaria di un istituto, che assume connotati diversi a seconda dei principi organizzativi nei quali si inquadra
43

Enciclopedia del Diritto, voce Elezioni pp. 606 e ss.; H. Kelsen Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, pp. 1952, 1999-2000; G. Guarino deliberazione nomina elezione, in Risg. , 1954, pp. 1973 ss.; T. Martines La designazione ai pubblici uffici nella Costituzione italiana, in Il Politico, 1962, 840 ss.;
G. Cordini Il voto obbligatorio, Quaderni dellArchivio di legislazione elettorale
comparata, 1988, pp. 133 ss.
63

Capitolo II

64

e della diversit delle forme di rappresentanza che le elezioni sono


chiamate ad esprimere44.
Deve essere, quindi, limitato il campo della ricerca non essendo
possibile ricondurre ad unit listituto delle elezioni di cui ci si occupa, che, secondo le prevalenti dottrine, pu riguardare:

la Rappresentanza Politica di determinate comunit organizzate di cui le elezioni costituiscono diretta espressione;

le varie organizzazioni amministrative e gli uffici che si servono delle elezioni per la scelta delle persone chiamate e ricoprire le pi
alte cariche nelle istituzioni di vertice;

gli organi deliberativi collegiali di rilevanza politica (organi direttivi dei partiti politici, dei sindacati, delle organizzazioni professionali);

gli organi elettivi delle corporazioni non politiche (organi collegiali della scuola, organi tecnici di consulenza, commissioni giudicatrici dei concorsi universitari, comunali, provinciali, regionali e statali);

gli organi collegiali deliberativi di natura privatistica, (societ
di capitali e di persone, cooperative ed assemblee di condomini).
La ricerca, pertanto, deve essere limitata alla trattazione della sola
rappresentanza politica di cui le elezioni costituiscono, non solo ai
tempi nostri, diretta espressione.
Si osserva, in via preliminare, che, sotto tale profilo, non ancora
presente in dottrina e giurisprudenza una chiara definizione del concetto di elezioni.
In dottrina si sempre dato poca rilevanza alla definizione di tale
nozione e allesigenza di definire la relativa teoria sotto il profilo generale e cio di costruire il genus e pi precisamente quella cornice
allinterno della quale possano essere collocate le varie species dei
sistemi elettorali esistenti. Dallesame della letteratura giuridica sia
antica che moderna si avverte come tale concetto non sia mai stato
compiutamente definito, essendo stata spostata la ricerca sulle nozioni
44

Il concetto di elezione stato utilizzato per designare sia i procedimenti elettivi veri e propri che i procedimenti deliberativi del corpo elettorale, come nel
caso del referendum e del plebiscito senza tener conto della diversa configurazione
dei due istituti.

Profili di teoria generale delle elezioni

65

di Democrazia diretta, Democrazia rappresentativa, Democrazia


semidiretta o mista, Rappresentanza politica o istituzionale, dando
per scontata lesistenza delle regole o della figura generale dalle quali
tali nozioni derivano il loro significato peculiare.
Dallesame della normativa settoriale vigente in Italia si cercher di
formulare principi a contenuto generale sul sistema delle elezioni e
dellespressione del voto45.
Si tratta di un tentativo non facile quello di ricondurre ad unico sistema i vari istituti che lordinamento appresta per lelezione alle pi
alte cariche dello Stato e dellUnione Europea.
La normativa elettorale portatrice di principi generali che lo studioso rinviene dallesame dei singoli testi normativi nazionali, internazionali e comunitari e che talvolta pu ricavare dallesame comparato delle varie fonti normative. Lorientamento di parte della dottrina,
che nega lesistenza di un corpus unico di disposizioni costituenti il
diritto elettorale generale, si spiega con lesistenza di normative di settore di diseguale valore regolanti specifiche elezioni 46.
Infatti le normative elettorali non solo non risultano raggruppate in
unico testo unico che raccoglie la normativa comune, ma anche perch
nel sistema delle fonti le varie disposizioni elettorali si trovano tra loro
in posizioni differenziate. Accanto a norme costituzionali si rinvengono leggi ordinarie statali e regionali e norme comunitarie internazio45

V. T.U. delle leggi per la disciplina dellelettorato attivo e per la tenuta e revisione delle liste elettorali, approvato con DPR. 23 marzo 1967, n. 223 e successive
modifiche e integrazioni; concessione del diritto di voto per gli italiani residenti
allestero, disposta con legge costituzionale 17 gennaio 2000, n. 1; modalit ed esercizio diretto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali per i cittadini dellUnione
Europea residenti in uno stato membro, disciplinata con D. Lgs. 12 aprile 1996, n.
197; introduzione della tessera elettorale, disposta con DPR 8 settembre 2000, n.
299; i vari sistemi elettorali astrattamente considerati; i sistemi elettorali vigenti nei
paesi dellUnione Europea; T.U. per elezioni politiche della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica, approvato con legge n. 361/1957; normativa sulle elezioni amministrative dei Consigli regionali, comunali e provinciali; disposizioni elettorali comunitarie etc.
46
Si citano al riguardo: la legge 6 febbraio 1948, n. 29 (adottata dallAssemblea
costituente, ai sensi dellart. 17, comma 1 dispos. transitorie della costituzione) per
lelezione del Senato della Repubblica e la legge n. 1058 sulla disciplina
dellelettorato attivo, pure approvata dallAssemblea costituente in regime di legge
ordinaria.

Capitolo II

66

nalmente garantite47.
Dallesame delle singole normative e dei principi generali si tenter
di formulare, per quanto possibile, la teoria generale sulle elezioni che
possa costituire il punto di riferimento di questioni elettorali controverse o non espressamente normate dalle varie discipline di riferimento.
Si pu, quindi, ritenere che, accanto alle singole leggi di settore (disciplinanti le elezioni politiche, le elezioni comunitarie, le elezioni regionali, provinciali e comunali) esista un complesso di norme e principi che fanno parte del diritto elettorale generale, che disciplina la
materia nella sua visione unitaria e che soccorre allorch le singole
leggi di settore siano carenti o addirittura non facciano alcun riferimento a determinate procedure per lo svolgimento delle singole corrispondenti elezioni.
Come approccio metodologico si deve dare conto delle parti comuni da ricondurre a sistema generale delle elezioni e di differenziare
quelle parti speciali corrispondenti alle singole elezioni.
Va subito detto che tale impostazione secondo la quale possibile
configurare un diritto generale elettorale non sembra condivisa n dal
legislatore, n dalla giurisprudenza e non avvalorata neppure dalla
letteratura giuridica.
Frequenti sono le pronunce delle magistrature di merito e di legittimit nelle quali si afferma che un sistema rappresentato dalle elezioni politiche ed un altro sistema costituito dalle elezioni amministrative, sistemi che sono retti da principi e regole loro proprie e non
da principi generali elettorali. Si tratterebbe di due rami del diritto elettorale (quello politico e quello amministrativo) che navigano nel
mondo giuridico come parallele, percorse da forze distinte e aventi origine da punti diversi tra loro che non possono mai incontrarsi ed in47

Vedi al riguardo: la Convention de Sauvegarde, firmata a Roma il 4 novembre


1950 ed il relativo protocollo aggiuntivo del 1952, recepiti dallItalia con legge 4
agosto 1955, n. 848 nonch laccordo De Gasperi Gruber del 5 settembre 1956, all.
4 al Trattato di pace tra le potenze alleate le cui norme devono essere collocate
nellambito del diritto internazionale. Con tali accordi le parti hanno assunto
limpegno di organizzare ad intervalli ragionevoli libere elezioni a scrutinio segreto e di garantire i diritti di libert despressione, di riunione e di associazione, il
divieto di discriminazione etc.

Profili di teoria generale delle elezioni

67

tegrarsi tra loro e, quindi a non comporsi mai in un superiore e pi


ampio sistema, comune ad entrambe le discipline48.
La necessit di una codificazione della materia elettorale, tendente
ad eliminare molti dubbi, inevitabili errori e diversit di pareri, garantendo la tanto necessaria certezza del diritto e le diverse discriminazioni tra un tipo di elezione e laltra a proposito in particolare delle
cause di ineleggibilit ed incompatibilit alle cariche elettive, pi dure
e penetranti per le elezioni amministrative rispetto a quelle politiche,
da pi parti avvertita e soprattutto dagli organi comunali tenuti a dare applicazione alle varie leggi di settore in presenza delle singole elezioni.49
Si tenter, quindi, di verificare se sia possibile formulare una teoria
generale sulle elezioni e costruire un Corpus unico di diritto elettorale, partendo dallesame delle fonti normative vigenti con specifico riferimento ai regolamenti e direttive comunitarie emanate sul punto,
Corpus valido, quanto meno, a livello di Unione Europea.
Le diverse ed eterogenee fonti normative sembrano congiurare per
limpossibilit di un approccio siffatto, ma il ripetersi di normative identiche in ciascuna legge elettorale consente di pervenire ad una soluzione positiva soddisfacente. Non contraddice a tale visione unitaria,
anzi la rafforza, la presenza nellordinamento giuridico italiano di
norme comuni ad ogni tipo di elezione quali quelle sulla propaganda
elettorale e sullelettorato attivo. Si ravvisa una certa evoluzione in
senso unitario del sistema se si considera che, in passato, tali istituti
erano regolamentati distintamente per le elezioni politiche e per quelle
48

Afferma sul punto la Corte di Cassazione italiana (sez. I^ sentenza 10 giugno


1958, n. 1918 in Foro it. stesso anno): <<N per sostenere il contrario possibile richiamarsi, come pure fa il ricorrente, allart. 10 del TU. n. 361 cit. riguardante i casi
di ineleggibilit a deputato perch i criteri ispiratori della disciplina legislativa riflettenti tali ineleggibilit non si identificano con i criteri cui si ispira il regolamento
delle ineleggibilit a consigliere comunale (T.U. 203 cit.), per la stessa diversit di
natura e di sfera di applicazione delle due cariche politiche e soprattutto per la diversit degli interessi con le dette leggi tutelati>>. Lo stesso orientamento seguito dalla giurisprudenza francese: si veda in Rev. Dir. Publ. 1957, 605 ss. ove si legge che
la <<Distinction des lections politiques constitue, au contraire, la summa divisio
la quelle se rfre la jurisprudence>>.
49
Per la necessit di codificazione della materia elettorale si veda Nuova Rassegna 1957, p. 739 ss.

Capitolo II

68

amministrative e ci testimonia il disegno di dare avvio


allunificazione del sistema elettorale o, quanto meno, di quelle parti
che sono comuni.
Si rappresenta poi che i vari testi normativi delle leggi elettorali
vigenti nel sistema italiano sono tra loro intimamente legati dalle caratteristiche in forza delle quali lelezione alle supreme cariche parlamentari e amministrative deve rispettare la democraticit nonch la
natura dellelettorato che si configura sempre come espressione della
sovranit popolare e del suffragio universale. Inoltre i concetti di democrazia postulano necessariamente la libert del voto, la parit, la
segretezza ed eguaglianza del voto stesso.
Da ci discende che larea comune a tutte le elezioni, anche con riferimento alle figure giuridiche soggettive private e pubbliche, appare
considerevolmente ampia ed identica per ogni tipo di elezione (si
pensi alle operazioni di votazione, ai tempi di indizione dei comizi elettorali, alla nomina dei rappresentanti di lista, ai partiti politici ed al
loro ruolo nello svolgimento delle elezioni, alla presentazione delle liste di candidati, ai poteri del Magistrato nella veste di Presidente della
Commissione Elettorale mandamentale di nominare direttamente un
Commissario al Comune nel caso di irregolare distribuzione dei certificati elettorali) 50.
Quanto alle fonti normative in materia elettorale, non va sottaciuto
che lart. 72, ultimo comma Cost. parla di disegni di legge in materia
elettorale; si tratta di una locuzione che assume valore meramente
lessicale, non potendosi mettere in discussione che tutte le elezioni sia
politiche che amministrative possano formare oggetto di delegazione
legislativa nonch di approvazione dei disegni di legge con procedimento decentrato. Per questi ultimi deve essere sempre adottata la
procedura normale di esame ed approvazione diretta da parte della
Camera, come peraltro per i disegni di legge in materia costituzionale,
per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e di approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi
dello Stato.
50

Cos, ad esempio lart. 20 T.U n. 570 cit. (per le elezioni comunali) identico
agli artt. 34-35 T.U. n. 361 cit. (per le elezioni politiche); lart. 19 del primo agli artt.
27 e 28 del secondo; lart. 21 al 36, il 22 al 37.

Profili di teoria generale delle elezioni

69

I sostenitori dellimpossibilit di ammettere il diritto elettorale generale comune prendono spunto dal citato art. 72 cost. il quale parlando espressamente di materia elettorale anzich di leggi elettorali
politiche o amministrative, definiscono equivoca la terminologia materie analoghe del codice civile51.
Altri studiosi rilevano che materia elettorale significa il tutto
mentre le leggi elettorali corrispondono ad una parte del tutto per
cui queste ultime, riguardate nel loro insieme, danno vita ad un settore
autonomo del diritto positivo elettorale pi ampio ed organico rispetto
a quello disciplinato dalle leggi particolari.
A conclusione della presente disamina sembra possibile ritenere
che la materia elettorale costituisca la sintesi delle singole leggi elettorali indipendentemente dalla loro collocazione nella gerarchia delle
fonti e di ogni altra norma ad essi affine, come le varie specie di referendum ed il plebiscito.
1.2 Societ civile, partiti politici ed istituzioni
Societ civile, costituita da un insieme di persone che hanno deciso
convenzionalmente di vivere assieme, ed istituzioni dello Stato sono
due termini che spesse volte vengono analizzati in contrapposizione
tra di loro, altre volte si presentano in forma strettamente collegata ed
inscindibile quando si tratti, ad esempio, di definire i rapporti di potere
esistenti tra le due componenti, che caratterizzano le istituzioni statuali, comunitarie ed internazionali. Tenteremo di definirne, sotto il profilo del diritto giuspubblicistico (tralasciando laspetto sociologico, economico, religioso e di altre discipline), la natura ed i rapporti genetici che esistono tra loro, pur nella consapevolezza che siffatto tentativo, in presenza di una vasta e non sempre uniforme dottrina, non
certamente facile52.
51

V.L. Caiani in Enciclopedia del diritto, II, p. 349.


Il termine societ civile risale ai Greci e ai Romani; modifica il suo significato attraverso i secoli ed il pensiero di autori quali Hobbes e Locke, Adam Smith e
Adam Ferguson, Kant, Hegel e Marx, Tocqueville, Gramsci. Recentemente avvenuta una riscoperta del concetto. In Occidente essa ha acquisito rilievo in conseguenza delle controversie circa il supposto declino nella partecipazione civica e politica. In America Latina, essa appariva ai pensatori quale mezzo potenziale di unifi52

70

Capitolo II

Con il primo termine, che ha assunto nel tempo vari significati, si


indica la sfera dei rapporti esistenti tra individui, gruppi, classi sociali,
che si svolgono al di fuori dei rapporti di potere che caratterizzano le
istituzioni politiche (statuali, regionali, enti locali etc.53.
Elemento costitutivo della societ civile considerato lindividuo,
cui vengono riconosciuti diritti per sua stessa natura e non in virt dello stato; l'individuo era considerato l'unit fondamentale della societ
e l'individualismo aveva una dimensione morale che, in passato, in
presenza dello Stato liberale, era assente in Europa. I principi di libert ed uguaglianza, antitetiche in Europa, in America erano integrate
"fino a diventare uno dei tratti distintivi della societ civile".
Con il secondo, sotto il profilo giuridico, si intende
lorganizzazione di persone, di cose, di fatti retta da un sistema di
norme, dotata di una certa autonomia con la possibilit di influire sulla
societ civile stessa54. In tale accezione la societ civile detiene il potere di fatto che incide su quello legittimo manifestato dalle istituzioni.
La natura della societ civile assume caratteri diversi e viene condizionata dalla presenza di fattori etnico-linguistici, religiosi, economici, di classe, di cultura e tali peculiarit non possono che riflettersi,
come ritiene Lanchester, sulla classe politica e sulle istituzioni di un
Paese.55

cazione di intenti di gruppi religiosi, imprenditori e movimenti di lavoratori


nellopposizione al regime; essa, inoltre, quale forza sociale si poneva al di fuori dei
partiti e dello stato, largamente screditati. In Europa centro-orientale, nel contesto di
stati totalitari, in cui la distinzione tra interessi della gente ed interessi dello stato era
virtualmente soppressa, i dissidenti cominciarono a credere che concepire una societ civile quale associazione tra persone fosse un modo per cominciare a resistere
allo stato totalitario. Inoltre, sia nel contesto latino - americano che in quello
dellEuropa orientale, pensatori ed attivisti furono anche influenzati dallidea dei diritti umani, che costituivano, insieme alla societ civile, il complemento e la garanzia per una democrazia effettiva.
53
V. N. Bobbio, Societ Civile, in Dizionario di politica, a cura di Bobbio, Matteucci, Torino, UTET, 1976, pp. 952 ss.
54
V. P. Farneti, Il sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, 1973
55
V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia, Giuffr, Milano, 2004, cit.,
pp. 35 55.

Profili di teoria generale delle elezioni

71

Allinterno della societ civile, con la quale interagisce, si colloca


la societ politica, che ha dato origine alla costituzione dei partiti
politici56.
Alla domanda se ed in quale modo societ ed istituzioni si condizionino reciprocamente, si data una triplice risposta:
alcuni hanno sostenuto la mera dipendenza della societ dalle
istituzioni;
- altri hanno ritenuto che la societ sia potenzialmente in grado
di determinare o quanto meno di condizionare la volont delle istituzioni;
altri, infine, hanno ritenuto che si tratti di due soggetti che non
possono condizionarsi vicendevolmente.
Il rapporto tra societ civile ed istituzioni si riflette innegabilmente
nelle costituzioni, che regolano autoritativamente la societ civile nel56

Alcuni studiosi fanno risalire la data di nascita dei partiti nel 1641 in Inghilterra in concomitanza con la riapertura del "Lungo Parlamento" nell'ottobre 1641,
quando presero forma ordinata i due partiti Whig e Tories che, da allora in poi, si
avvicendarono al governo. Altri studiosi, in particolare M. Duverger, affermano che
non si ebbero partiti negli altri stati europei prima del 1850. comunque certo che
lo sviluppo dei partiti moderni strettamente legato a quello della democrazia parlamentare, e solo nella seconda met dell'Ottocento, con l'estensione del suffragio
popolare, si ebbe una graduale trasformazione delle precedenti associazioni e gruppi
parlamentari e il passaggio dai "comitati elettorali", privi di una stabile organizzazione, ai moderni partiti organizzati. Inoltre, solo attraverso una lunga evoluzione
essi hanno assunto struttura ed organizzazione attuali. La costituzione di comitati elettorali, ad iniziativa della sinistra prima e della destra poi, era direttamente collegata all'estensione del suffragio popolare che rendeva necessario l'inquadramento dei
nuovi elettori. Primi a costituirsi furono i partiti radicali e socialisti e il socialismo
parlamentare si svilupp soprattutto: in Gran Bretagna, Scandinavia, Francia, dove
pi radicate erano le tradizioni e le istituzioni della democrazia liberale. In Italia nel
1861 non esistevano partiti organizzati, ma solo gruppi che sostenevano i due raggruppamenti, liberal-conservatore l'uno e liberal-radicale l'altro, espressi da un ristretto corpo elettorale di carattere censitario (la riforma elettorale del 1882 port gli
elettori da seicentomila a poco pi di due milioni, corrispondenti al 7% della popolazione). Con la costituzione del Partito socialista nel 1892 si ebbe la nascita in Italia
del primo partito moderno. Le prime elezioni a suffragio universale maschile e a sistema proporzionale, svoltesi nel 1919, modificarono profondamente la rappresentanza parlamentare, dimezzando la vecchia maggioranza liberale, mentre i socialisti
si affermavano come partito di maggioranza relativa (156 deputati), seguiti dai cattolici (Partito popolare) con un centinaio di deputati.

Capitolo II

72

le sue varie accezioni e, per quanto ci riguarda, nella societ politica e


partitica. La determinazione dei contenuti delle costituzioni in ordine
alla regolazione dei rapporti tra istituzioni e societ civile risultano
importanti in relazione alla funzione di indirizzo politico (forma di
governo) ed al rapporto tra Stato apparato e comunit dei cittadini
(forma di Stato)57.
La presenza negli Stati contemporanei di libere elezioni elettive e
deliberative rappresenta il presupposto necessario della forma di Stato
di democrazia pluralista58. Allinterno di esse devono essere comprese
non solo la fase costitutiva della scelta da parte dellelettore, ma anche
le fasi preparatorie e successive, costituite rispettivamente dalla campagna elettorale59 nonch dallo scrutinio, dal controllo dei risultati delle votazioni e dalleventuale contenzioso.
Negli ordinamenti pluralistici contemporanei assumono rilievo,
quali componenti necessarie ed intimamente collegate con
lespressione del voto, sia i partiti politici, le associazioni la cui attivit sia in grado di condizionare il corpo elettorale ed il procedimento
(elettorale) di selezione della classe politica che la dinamica della
forma di governo. Elezioni libere presuppongono la libert di scelta
non solo da parte degli aventi diritto al voto di poter votare, ma anche
il diritto di partecipare alle elezioni quali candidati e ai candidati e sostenitori di partecipare al procedimento elettorale senza il timore di
condizionamenti e/o di pericolo per la propria ed altrui incolumit ed
in condizione di sostanziale parit60.

57

V. G. Morbidelli L. Pegoraro A. Reposo M. Volpi, Diritto Costituzionale


Italiano e Comparato, II edizione, Monduzzi editore, Bologna 1995, pp. 341 ss.; F.
Lanchester, Gli strumenti della Democrazia, Giuffr Editore, Milano 2004, cit., pp.
35 ss.
58
V. F. Lanchester, Voto: diritto di (dir. Pubblico), in Enciclopedia del diritto,
vol. XLVI, pp. 1107 ss.
59
Tale termine comprende linsieme delle azioni mirate alleffettuazione della
scelta; al suo interno si inseriscono vari tipi di attivit quali quello di propaganda
volta alla cattura del voto. Per una approfondita trattazione della materia:V. F. Lanchester, Propaganda elettorale, in Enciclopedia del diritto, vol. XXXVII, pp. 126 ss.
60
V. W.J. Machenzie, Free Elections: An elementary Textbook, London, Allen
& Unwin, 1958, pp.11 ss.

Profili di teoria generale delle elezioni

73

A tale teoria si contrappongono quelle il cui consenso si basa su


principi e valori che negano il pluralismo61.
1.3 Nozione e funzione dei partiti politici
dato generalmente acquisito che, per poter intendere correttamente la forma di governo di una Nazione, si renda necessario rispondere
alla domanda se e quanto i partiti politici siano in grado di poter influenzare la scelta della forma stessa e la nascita e composizione delle
istituzioni62.
indispensabile, prima di fornire la risposta a tale domanda, dare
la nozione di partito politico, che costituisce ormai una componente
necessaria ed essenziale del sistema politico vigente in un determinato
paese.
I partiti politici si caratterizzano come linsieme dei soggetti che,
volontariamente, si organizzano in funzione di conquistare ovvero di
influenzare il potere politico con il compito precipuo di mediare tra gli
interessi particolari di cui sono portatori e linteresse generale della
popolazione. Questa peculiarit li differenzia dai movimenti o da altre
organizzazioni, che tendono ad influenzare il governo dallesterno e,
di norma, in determinati momenti storici.
Originariamente nello stato liberale i partiti hanno avuto un ruolo di
scarso rilievo in quanto le istituzioni erano occupate dai notabili che
erano in grado di influenzare direttamente le scelte politicoistituzionali.
Laffermarsi delle organizzazioni sindacali e la presa di coscienza
delle masse che, con la loro azione a volte anche rivoluzionaria, hanno
gradualmente abbattuto lancien rgime e la borghesia che per lungo
tempo ha monopolizzato il potere statuale nellEuropa occidentale
61

Negli ordinamenti caratterizzati dallideologia marxista dellEst europeo, le elezioni non competitive, quando venivano effettuate, servivano solo per mobilitare le
masse da parte del partito al potere o del gruppo di formazioni da esso egemonizzato
per un loro coinvolgimento nei programmi e nei fini dello Stato senza possibilit di
interferire su scelte anche programmatiche.
62
V. S. Rokkan, A. Campbell, P. Torsvik. H. Valen, Citizens, Elections, Parties,
Universitetsforlaget, Oslo, 1970 (Ed. Italiana: Stein Rpkkan, Cittadini, Elezioni, Partiti, Il Mulino, Bologna, 1982).

74

Capitolo II

nonch lingresso nelle scenario ordinamentale dei singoli paesi dello


Stato democratico pluralistico contemporaneo, hanno imposto
lesplicito riconoscimento giuridico dei partiti.
Il rapporto partiti politici con lo Stato ha subito unevoluzione rilevante e le costituzioni europee non hanno potuto far a meno di riconoscerli e di dettare una compiuta regolamentazione del rapporto stesso.
Le costituzioni degli Stati europei riconoscono i partiti come manifestazione di un diritto dei cittadini (artt. 49 cost. italiana e 51 cost.
portoghese); o come strumento di espressione della volont popolare
(artt. 4 cost. francese, art. 6 cost. spagnola, art. 10 cost. portoghese) o
ancora come soggetti che agiscono nellambito dellorganizzazione
dello Stato (artt. 21, cap. III cost. tedesca, 7 cost. svedese, 29 cost.
greca, 117 cost. portoghese).
Le stesse costituzioni disciplinano natura e competenze dei partiti
politici propedeutiche alla loro partecipazione della politica nazionale
(Italia, Polonia) o alla determinazione politica della volont del popolo
(Germania, Spagna, Portogallo, Romania, Bulgaria, Ungheria) o alla
presentazione delle candidature e allespressione del voto o alla ripartizione dei seggi (Francia, Portogallo, Svezia) o al funzionamento degli organi costituzionali, come nel caso del Portogallo, la cui costituzione (art. 117) riconosce il diritto dei partiti politici di essere preventivamente interpellati dal governo <<sullandamento dei principali affari di interesse pubblico>> e della Grecia la cui costituzione (art. 37)
prescrive lobbligo di interpello dei partiti nel procedimento di formazione del governo.
Le costituzioni prevedono norme tese a limitare o ad escludere
liscrizione a partiti politici di determinate categorie di cittadini investiti di pubbliche funzioni elettive, onorarie e burocratiche come magistrati, forze di polizia, militari ovvero dichiarano incostituzionali determinati partiti (XII disposizione transitoria e finale cost. it.; art. 46,
comma 4 cost. portoghese; partiti che attentano allordine democratico
e allesistenza dello Stato - art. 21, comma 2 cost. tedesca. prevista
la dichiarazione di incostituzionalit da parte del Tribunale costituzionale federale e quindi la nascita di una democrazia protetta). Tali disposizioni sono in via generalizzata recepite nei paesi ex socialisti.
Inoltre le costituzioni europee prevedono principi la cui osservanza
limita lattivit ed il funzionamento interno dei partiti, come ad esem-

Profili di teoria generale delle elezioni

75

pio il metodo democratico (art. 49 cost. italiana), i principi della sovranit nazionale e della democrazia (art. 4 cost. francese e 10. comma
2 cost. portoghese), i principi fondamentali della democrazia (art. 21
cost. tedesca), la democraticit della struttura interna dei partiti (art. 6
cost. spagnola; art. 49 cost. italiana).
Oltre alle previsioni costituzionali, alla consuetudine e alla prassi,
numerosi paesi europei hanno adottato apposite leggi (alcune di rango
costituzionale) per la disciplina dellattivit dei partiti, per il loro finanziamento e per il rimborso delle spese elettorali di partiti e di candidati alle elezioni (Francia, Germania, Italia etc.), per la regolamentazione della propaganda elettorale, per il controllo sui bilanci dei partiti
relativamente alla gestione dei finanziamenti pubblici e alle sovvenzioni di privati (Gran Bretagna, Francia, Italia Spagna, Germania) e
per la previsione di sanzioni elettorali, penali ed amministrative.
1.4 I sistemi di partiti e loro influenza sulle forme di governo
Per sistema di partiti si intende linsieme delle regole (anche non
scritte e quindi consuetudinarie) che disciplinano la natura, il numero
dei partiti ed i loro rapporti con le istituzioni dello Stato e di altri enti
intermedi (Regioni, Province e Comuni).
Varie sono le classificazioni dei partiti. Una prima tipologia rappresentata dal polipartitismo dove sono presenti vari partiti, dal bipartitismo dove sono presenti solo due partiti e monopartitismo dove
presente un solo partito63.
Il polipartitismo caratteristico delle democrazie dell'Europa occidentale, con esclusione della Gran Bretagna dove tradizionalmente vige un sistema bipartitico. In tale tipologia nessun partito possiede una
solida maggioranza assoluta e si tende allutilizzo di governi di coalizione, in cui pi partiti si alleano per formare la necessaria maggioranza di governo mentre altri costituiscono assieme e non una forte
63

Tra gli esempi storici di monopartitocrazia si possono succintamente ricordare:


il Partito comunista dell'Unione Sovietica, il Partito repubblicano del popolo, promosso in Turchia da Kemal Ataturk; il Kuomintang (Partito nazionale del popolo),
creato in Cina da Sun Jatsen; il Partito nazionale fascista italiano; l'Unione nazionale
portoghese, creata per sorreggere la dittatura di Salazar; il Partito nazionalsocialista
tedesco; il Falangismo spagnolo; il Partito rivoluzionario istituzionale messicano.

Capitolo II

76

opposizione. questo il sistema in cui pi frequenti si manifestano le


crisi di governo.
I sistemi bipartitici sono caratteristici dei paesi anglosassoni, che
hanno adottato il modello tradizionale inglese. Il partito di maggioranza detiene stabilmente il governo, mentre l'altro esercita l'importante
funzione di critica e controllo, attraverso l'attivit di opposizione (in
Inghilterra si giunti a riconoscere ufficialmente l'istituto dell'opposizione che costituisce il c.d. "governo ombra"). Il sistema bipartitico,
tuttavia, non esclude la presenza di partiti minori, come il partito liberale inglese64.
Il partito unico una tipica istituzione del nostro secolo, e riguarda
in particolar modo lattuazione dellidea marxista di un solo partito,
quale espressione della volont del proletariato. Notevoli differenziazioni si riscontrano nei sistemi politici a partito unico. Storicamente
importante la distinzione tra partiti di opinione e partiti di massa: i
primi caratteristici del XIX sec. e i secondi del XX sec. A questa classificazione restano estranei, anche se per dimensioni sono partiti di
massa, i partiti laburista e conservatore inglesi e democratico e repubblicano d'America65.
64

Si distinguono poi, con riferimento alla loro struttura e funzionamento interno,


partiti democratici e partiti autoritari. Altra classificazione viene fatta tra partiti a
struttura diretta, in cui il rapporto tra partiti e affiliati diretto, e partiti a struttura
indiretta in cui, come nel caso del laburismo inglese, oltre agli affiliati a titolo personale, aderiscono istituzioni collettive, come sindacati, cooperative, mutue e associazioni varie. Pi comuni sono le distinzioni tra partiti conservatori, riformisti e rivoluzionari; tra partiti di destra, di centro e di sinistra, con le varianti di centro-destra e centro-sinistra; tra partiti costituzionali e anti-costituzionali
65
Allinterno dellorganizzazione dei vari partiti di massa si notano i capi-partito, i membri attivi e non attivi di partito, questi ultimi mobilitati durante le campagne elettorali e in situazioni eccezionali di lotta per il potere. La presenza di mecenati del partito rappresenta una peculiarit dei partiti borghesi. L'organizzazione di
grandi partiti di massa ha consentito a un numero crescente di persone di partecipare
al confronto politico. Contestualmente si assistito alla costituzione di complessi
apparati di partito, cio di strutture burocratiche che tendono a facilitare il collegamento tra i partiti e il corpo elettorale che li esprime. I partiti di massa costituiscono
tuttora gli organismi pi rappresentativi di una societ democratica in quanto ciascun
cittadino pu partecipare per mezzo di essi attivamente alla vita pubblica. Negli ultimi anni si assistito al distacco dai partiti maggiori, sia di governo che di opposizione, di una parte dei loro iscritti e simpatizzanti ed una scarsa adesione da parte

Profili di teoria generale delle elezioni

77

Nello stato contemporaneo di democrazia pluralista il sistema dei


partiti in grado di influenzare direttamente le forme di governo al
punto che il rapporto esistente tra gli organi costituzionali ha subito
uninversione di tendenza collocando al centro dellordinamento politico costituzionale i partiti o loro coalizioni mentre le Assemblee legislative sono divenute soggetti istituzionali che registrano i risultati
degli accordi intervenuti tra i partiti stessi66.
Da ci discende che linfluenza sulle istituzioni e sulla loro stabilit
esercitata dai partiti politici assume connotati diversi e resta condizionata dalle scelte che si intendono fare e dalla legislazione vigente.
La forma di governo britannica scaturisce dalle scelte di un vigente
sistema bipartitico rigido in cui si contrappongono conservatori e laburisti. Alcuni studiosi da tempo suggeriscono di modificare il sistema
elettorale che consenta il passaggio da un sistema bipolare puro ad una
forma di coalizione diversa od anche bipolare mediante la costituzione
di un terzo polo.
Il sistema bipolare vigente anche in Germania ed caratterizzato
dalla presenza di coalizioni di governo nelle quali sempre stato presente uno dei due grandi schieramenti politici (la CDU/CSU o partito
socialdemocratico) o la FDP o i Verdi che svolgono il ruolo di ago
della bilancia o perno della coalizione.
Negli ordinamenti caratterizzati dalla presenza del multipartitismo
le coalizioni tra i partiti si rendono necessarie per costituire il governo
anche se non sempre si raggiunge lobiettivo di garantire la governabilit e la stabilit.
Da tali sistemi partitici hanno origine forme di governo immediateo dirette e forme mediate; per le prime, oltre alla scelta diretta dei
dei giovani per iniziativa dei quali si avuta una rilevante nascita di circoli, associazioni politico-culturali, gruppi extraparlamentari, alcuni dei quali, anzich proporsi
come alternativa, hanno assunto una funzione destabilizzante per le istituzioni.
66
V. L. Elia, Governo (forme di) cit. pp. 640 ss; C. Mortati, Note introduttive ad
uno studio dei partiti politici, in Scritti giuridici in memoria di V. E. Orlando, Padova, Cedam 1957 pp. 114 e 141 e Le forme di governo, Padova, Cedam, 1973, pp.
1645 ss.; T. Martines, Contributo ad una teoria giuridica delle forze politiche, Milano, Giuffr, 1957 pp. 99 ss, 149 e 168; M. Duverger, Sociologie des rgimes politiques, in G. Gurtvicht, Trait de sociologie, Paris, Puf vol. 2 pp. 8 ss e Les partis
politiques, Paris, Colin, 1951 p. 388; F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia,
Giuffr, Milano 2004, cit., pp. 108 ss.

Capitolo II

78

candidati alle elezioni, vengono pure formulate le linee di indirizzo


politico ed il programma elettorale direttamente dalle forze politiche
in lizza per affermarsi nelle elezioni; nelle seconde la funzione di manifestazione di volont del corpo elettorale per la costituzione del governo avviene per il tramite di accordi stipulati dalle segreterie politiche ad elezioni avvenute67.
Diverse sono state le critiche mosse a tale classificazione; tra le critiche merita di essere ricordata quella che, nellambito delle forme di
governo a democrazia immediata (che consentono agli elettori di esprimere una precisa opzione sul governo), sostiene che si deve sempre distinguere tra forme di governo parlamentare, presidenziale o semipresidenziale a dimostrazione che la distinzione proposta non sostituisce le tradizionali classificazioni giuridiche precedentemente esposte.
Nella forma presidenziale o semipresidenziale la scelta del governo
risulta pesantemente condizionata a motivo della scelta diretta del Presidente della Repubblica; in tal caso il ruolo dei partiti assume rilevanza determinante con limpostazione preventiva del programma di
governo che viene fatto proprio dal candidato proposto per lelezione
diretta (democrazia di investitura).
Nella forma di governo parlamentare il titolare dellesecutivo (che
ha vinto le elezioni) e la compagine ministeriale vengono eletti indirettamente dal corpo elettorale, ma ricevono formale investitura dal
Parlamento ed entrano in carica dopo aver ottenuto il voto di fiducia
dal Parlamento stesso. Il ruolo dei partiti in questo caso diviene fondamentale sia per la scelta del leader del partito o della coalizione che
per la predisposizione del programma di governo e dellindirizzo politico.
Linvestitura popolare dellesecutivo si verifica in presenza di sistemi di partito bipolari e di sistemi elettorali selettivi e riguarda la
maggioranza dei paesi democratici. La seconda deriva da sistemi di

67

V. L. Basso, Il principe senza scettro; democrazia e sovranit popolare nella


Costituzione nella realt italiana, Milano, Feltrinelli, 1958; G. Pasquino, Restituire
lo scettro al principe: proposta di riforma costituzionale, Bari. Laterza, 1985; M.
Duverger, La Rpublique des citoyens, Paris, 1982.

Profili di teoria generale delle elezioni

79

partito multipolari e con sistemi elettorali protettivi (Italia, Belgio, Paesi Bassi e Israele).
Una recente tipologia, teorizzata anche da Lijpart, tende a contrapporre i sistemi maggioritari (definiti dalle democrazie immediate) ai
sistemi consensuali (identificati nelle democrazie mediate)68.
1.5 La crisi dei partiti politici
L'esperienza dei partiti politici ha costituito, nel corso del Novecento (definito da Obsbawm Il secolo breve, ma pi conosciuto con il
nome di secolo dei partiti), l'approdo politico pi avanzato nell'organizzazione dei sistemi democratici. Ad essi va riconosciuto il merito
di aver reso possibile <<l'integrazione politica del popolo>> nella vita dello Stato e di aver disegnato le costituzioni contemporanee, operando quale insostituibile anello di congiunzione tra potere costituente
e potere costituito69. Grazie allopera dei partiti, i cittadini sono stati
messi in contatto con le istituzioni che lo stato liberale aveva per lungo tempo loro precluso sia come singoli che come gruppi organizzati.
Scriveva alla fine degli anni venti Hans Kelsen: <<un'evoluzione irresistibile porta in tutte le democrazie ad un'organizzazione del popolo
in partiti>>. La frase di Kelsen merita di essere sottolineata proprio
per la sua distanza dalla realt politica odierna e per gli interrogativi
che essa inevitabilmente pone.
Il millennio appena iniziato deve prendere atto che la crisi dei partiti si trova in una fase avanzata e che vi il tentativo di sostituirli con
altre forme che possono avere importanti implicazioni sulla democrazia e sulla sovranit popolare.
Nell'ultimo decennio si venuto affermando in Paesi di lunga tradizione democratica come la Francia, lAustria, lItalia e la stessa
Germania il fenomeno del populismo70. Tale invasiva alterazione
68

V. A. Lijpart, Le democrazie contemporanee, 1984, trad. it., Bologna, 1988 ;


V. G. Leibholz, Struktureprobleme der Modernen Demokratie, Karlsruhe,
1958, p. 90; Lespressione, com noto, di E.J. Hobsbawm, Il secolo breve, Milano, 1995; H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), cit.; id., La democrazia, Bologna, Il Mulino, 1984, pp. 63 ss.
70
V. Daniela Giannetti, Introduzione a William H. Riker, Liberalismo contro populismo, Milano, Edizioni di Comunit, 1996, pp. I - XXXIV
69

Capitolo II

80

delle dinamiche democratiche risulta, di norma, contrassegnata dalla


simultanea presenza di tre fattori sintomatici: // a) trasformazione del
sistema politico; // b) personalizzazione del potere; // c) influenza dei
media. Secondo alcuni si manifesta questo nuovo sistema di presa sulle masse quando si in presenza di leader che sono in grado di costituire e di governare partiti, gruppi o coalizioni attraverso lausilio dei
media e della persuasione.71
Contrariamente a quanto sostenuto da parte della letteratura giuridica, la crisi della democrazia dei partiti non pu ritenersi esclusivamente riconducibile in Italia a Tangentopoli72. La dissoluzione per via
giudiziaria del "vecchio" sistema partitico ha costituto l'epilogo di
quella crisi dei partiti da molto tempo in atto e la sua manifestazione
pi appariscente ed esteriore.
La crisi dei partiti, a partire dalla fine del secondo millennio, deve
essere interpretata come crisi della loro egemonia e della loro impossibilit ad esprimere e a rappresentare la complessa articolazione dei
bisogni e delle istanze sociali. Come si vede si tratta di un fenomeno
che ha le sue origini molto tempo prima di Tangentopoli e che ha quale data significativa quella del convegno della Trilateral e nella critica rivolta alle democrazie complesse73.
71

M. Calise, Il partito personale, Roma-Bari, Laterza, 1998.


Fra gli altri A. Predieri, Potere giudiziario e politiche, Firenze, 1994, p. 34 che,
a tal proposito, scriveva: finalmente << stato travolto con movenze rivoluzionarie
tutto il sistema politico. La magistratura apparsa come portatrice di cahiers de dolances, portavoce e portabandiera di sentimenti diffusi, strumento, organo di una
societ civile che non si riconosceva nei suoi rappresentanti e nella classe politica>>.
73
La Commissione Trilaterale, che riunisce il Council on Foreign Relations e del
Bilderberg Club, chiamata Trilaterale dal numero dei partecipanti fondamentali:
USA, Europa e Giappone. Ha sede negli USA (345 East 46th Street, New York). Fu
fondata nel luglio 1973, a seguito della decisione presa nel consiglio riservato del
novembre 1972 dal presidente della Chase Manhattan Bank David Rockefeller
(leader del Bilderberg Club ed ispiratore del Council on Foreign Relations), da Max
Konigt (vice presidente del Comitato per lintegrazione dellEuropa Jean Monnet)
e George Franklin, formalmente capo del CFR La conferenza della Trilateral, tenuta
negli Usa nel 1984, si occupata del problema mondiale: "La democrazia deve funzionare", che interessa anche la riforma elettorale di cui si sta discutendo nel nostro
Paese sia a livello istituzionale che dottrinale. Cfr. Claudio de Fiores, Partiti politici
e Costituzione. Brevi riflessioni sul decennio* di Claudio De Fiores Intervento svol72

Profili di teoria generale delle elezioni

81

Si prendeva atto, in quella riunione, che la cd. "partitocrazia" non


rappresentava -a differenza di quanto ancora oggi sostenuto dalla politologia corrente- l'essenza della democrazia dei partiti, ma solo la sua
estrema degenerazione prodotta dal tentativo di mantenere inalterata la
propria presa sulla societ attraverso le pratiche clientelari e il malaffare.
vero che in Italia lavvento di Tangentopoli ha provocato la dissoluzione dei vecchi partiti quali la Democrazia Cristiana, i partiti Socialista, Repubblicano, Socialdemocratico e Liberale, ma si assistito
altrove anche alla caduta del Partito comunista e alla trasformazione di
altri partiti in chiave democratica e pi moderna nellEst europeo con
abbattimento del sistema marxista leninista.
La fotografia che ne esce nel nostro Paese con la fondazione della
seconda repubblica ed in altri paesi europei quella di un sistema partitico nuovo che sembra abbandonare le metodiche del passato74.
Si tende a teorizzare un nuovo sistema politico, oltre i partiti e un
nuovo modello di rappresentanza. Sullinflusso dei nuovi poteri (la
grande impresa, i media, la societ civile, il trasversalismo referendario) si teorizza lavvento della democrazia, fondata sul sistema elettivo
maggioritario e non pi su quello proporzionale75.
Si ritiene da alcuni che la democrazia delle Nazioni europee, per
funzionare efficacemente, debba immediatamente liberarsi di quell'insopportabile diaframma posto fra governati e governanti e costituito
dai partiti politici e porre cos implicitamente le condizioni per procedere all'elezione diretta del Capo del governo, del Capo dello Stato e
di altri organi costituzionali di vertice direttamente da parte del popolo
sovrano76.
to nel corso del Seminario interno organizzato dalla Rivista in data 23 giugno 2004 a
Roma sul tema "1993/2003, un decennio di storia costituzionale", In Riv. Osserv.
Elettorale, 4/11/2004.
74
V. G. Ferrara, Istituzioni, lotta per legemonia e sistema politico, in "Pol. dir.",
1992, id., Laltra riforma, nella Repubblica, Roma, Manifestolibri, 2002, 91 ss.P.
Ingrao, La questione democratica, in "Dem. dir.", 1988, p. 23.
75
V. E. Bettinelli, Partiti politici, senza sistemi dei partiti, Accademia Nazionale
dei Lincei (a cura della), lo Stato delle istituzioni italiane, Milano 1994, p. 167
76
V. G. Pasquino, La repubblica dei cittadini ombra, Garzanti, Milano, 1991; Id,
Come eleggere il governo, Anabasi, Milano, 1992; S. Fabbrini, Per una democrazia

82

Capitolo II

In realt, a nostro avviso, l'introduzione del sistema maggioritario


pi che risolvere i problemi delle democrazie italiana ed europee tender ad esasperarli ulteriormente: luso della personalizzazione della
competizione elettorale, luso sistematico dei sondaggi, il crescente
peso della politica spettacolo, la democrazia del "gradimento" non sono idonei a soffocare i partiti politici, che sono i soli a poter rappresentare gli interessi delle masse. Si punta, in questo modo, a sostituire
quella che era stata la mediazione politica dei partiti con la immedesimazione istintiva e spontanea tra governanti e governati77. nostra
convinzione che debba essere abbandonata lidea della sostituzione
dei partiti, che ha costituito il sostegno dei Paesi europei dellarea occidentale e, a partire dagli anni 90, anche di quelli dellarea Centro
orientale che si sono affacciati alla democrazia e allo Stato democratico pluralistico. I partiti di massa hanno costituito il perno sia del sistema politico che dell'assetto costituzionale italiano e di altri Paesi
europei sia sul piano storico e giuridico che su quello politico-sociale.
Secondo alcuni la nozione costituzionale di popolo subisce una repentina alterazione in senso schumpeteriano, trasformandosi da popolo plurale "organizzato in partiti" (secondo il modello kelseniano) in
una massa indistinta di <<individui legittimamente autointeressati, a
cui occorre restituir voce>>78.
Nel nuovo corso populismo e mercato tendono a relegare in soffitta
i partiti politici, mettendo cos in discussione la Costituzione democratica ed i vincoli da essa posti al dominio del capitale e alla sovranit
popolare intesa come illimitata libert, che non sopporta alcun argine giuridico o istanze sovraordinate79.
nostra personale convinzione che sia le istituzioni dei Paesi europei che le forze sociali e politiche si devono impegnare per la conservazione, eventuale trasformazione e valorizzazione dei partiti, ai
quali deve essere restituito il ruolo di intermediari diretti e necessari
maggioritaria, in Micromega", 1990, pp. 188 ss.; G. Sartori, Le riforme istituzionali
tra buone e cattive, in "Rivista italiana di scienza politica", 1991, pp. 21 ss.
77
V. M. Luciani, Il voto e la democrazia, Roma, Editori Riuniti, 1991, p. 62.
78
V. M. Dogliani, Costituzione e antipolitica, in C. De Fiores (a cura di), Lo stato della democrazia, Franco Angeli, Milano, 2002, p. 31.
79
V. G. Zagrebelsky, Il crucifige! e la democrazia, Torino, Einaudi, 1995, p.
118.

Profili di teoria generale delle elezioni

83

tra corpo elettorale ed istituzioni, sulla base delle trasformazioni che


hanno caratterizzato la societ civile e delle nuove sopraggiunte esigenze sociali. Limportante che siano sempre i cittadini a decidere in
un sistema democratico effettivo e non solo formale, fermo restando
che deve essere osservata scrupolosamente la divisione dei poteri (legislativo, esecutivo e giurisdizionale) di cui la costituzione deve restare pur sempre garante.
2. Democraticit delle elezioni nellordinamento giuridico italiano
ed in quello degli altri Stati.
Quasi mai negli ordinamenti degli Stati europei e degli altri continenti esiste una precisa disposizione che assicuri la democraticit delle
elezioni politiche ed amministrative per cui la relativa nozione si deve
ricavare dalle fonti scritte di ciascun ordinamento. Conviene prendere
le mosse, per cercare di definire tale nozione da utilizzare per ogni fattispecie che verr toccata nella presente trattazione, dallesame delle
fonti scritte dellordinamento italiano.
La democraticit delle elezioni non trova alcun fondamento diretto
nella costituzione della Repubblica Italiana, ma si ricava principalmente dagli artt. 49 e 52, comma 3 cost.- che affrontano il tema delle
elezioni nellambito dei rapporti politici, affermando rispettivamente
che: <<Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale>> (cost. 18; 98, comma 3; XII dispos. trans. finale) e
<<Lordinamento delle forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica>> (art. 52, comma 3 Cost.).
Il metodo non pu che avere valore strumentale in una determinata
organizzazione, nella specie lorganizzazione delle elezioni. Nella sua
accezione dinamica tale organizzazione si attua attraverso un procedimento elettorale democratico. Possiamo, quindi, ritenere che il metodo democratico si possa realizzare mediante unazione ed una struttura che si pone alla base non solo del procedimento elettorale ma anche dellordinamento costituzionale, politico ed amministrativo dello
Stato. Quanto allo spirito democratico dellordinamento giuridico
considerato nel suo insieme ed in ogni sua singola parte, compresa
quella delle elezioni, un attributo non solo esponenziale di una ten-

84

Capitolo II

denza e di un obiettivo, ma rappresenta un valore cogente da cui le disposizioni di legge e di regolamento non possono prescindere
dallesserne permeate.
Le indicazioni che si ricavano dalla Costituzione Repubblicana italiana del 1948 nelle formule: metodo democratico, spirito democratico e base democratica consentono di poter ritenere che le elezioni sono solo quelle cui partecipa tutto il popolo e cio quelle che
si svolgono secondo il metodo democratico ed il cui metodo si informa allo spirito democratico.
Elezioni (politiche ed amministrative) democratiche non possono
essere che quelle a base universalistica la cui organizzazione e procedimento devono essere disciplinati da norme e da principi caratterizzati dal metodo e dalla spirito democratico, che costituiscono i principi
basilari ed inalienabili dellintero ordinamento giuridico italiano e delle sue varie parti.
Quando si afferma che le elezioni sono democratiche significa che
il predicato democratiche non deve essere inteso alla stregua di una
mera affermazione di principio, ma che tra sostantivo ed aggettivo deve esserci un rapporto reale che consente di valorizzare il carattere di
democraticit inteso nel senso prima chiarito. Allora ben si comprende
come la locuzione cardine dei principi costituzionali recata dallart. 1
cost. secondo cui <<LItalia una Repubblica democratica>> significhi da una parte che lItalia deve avere una forma di governo repubblicana e dallaltra che tale forma di governo non possa che essere
democratica. Dal secondo attributo della democraticit discende come
la sovranit appartenga al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Repubblica e democrazia sono elementi tra loro inscindibili e non
separabili per cui la forma repubblicana caratterizza la democrazia
italiana, intesa come governo di estrazione popolare mentre la democraticit elemento necessario della Repubblica italiana.
Entrambe le locuzioni Repubblica e Democrazia confermano
lelettivit delle pi alte cariche dello Stato su base popolare attraverso
un procedimento elettorale che non pu che essere democratico
nellambito della forma repubblicana, che lart. 139 cost. dichiara solennemente non soggetta a revisione costituzionale.
Elettivit democratica e democrazia repubblicana costituiscono

Profili di teoria generale delle elezioni

85

principi e valori dellordinamento italiano che non possono essere disattesi dal sistema elettorale vigente che la costituzione si premura di
affidare solo ed esclusivamente a legge Parlamento nazionale.
A questo punto si possono dedurre dal sistema positivo italiano cos
delineato gli elementi essenziali che caratterizzano il concetto di elezioni democratiche e di regime rappresentativo democratico di
uno Stato80.
Il voto con cui il corpo elettorale designa propri rappresentanti a
ricoprire le pi alte cariche dello Stato e degli altri enti minori
lespressione del consenso o del dissenso in una societ democratica81.
Il ruolo del processo elettorale quello di consentire una libera espressione della manifestazione di volont da parte del corpo elettorale. Da tali affermazioni discende la nozione di legittimit che, in
termini generali, si pu definire come la propriet che ha il sistema elettorale di essere visto e accettato liberamente come il pi idoneo da
parte di una determinata comunit82.
Sulla nozione di legittimit e sulla sua crisi democratica non vi sono teorie e soluzioni univoche e su di essa si divisa la dottrina. In
questa sede sufficiente ricordare che la democrazia moderna si regge sul consenso, sulla partecipazione diretta e sulla rappresentanza83.
80

Vedi Arend Lijphart, Typologies of Democratic System, in Comparative Political Studies, 1968, n. 1 pp. 3 44. Lautore affronta il tema del modello consociativo fuori dallEuropa ed indica il Libano (1943 1975) e la Malaysia (1955
1969) nella sua opera dal titolo Democracy in Plural Societies, A comparative Exploration. New Haven London, Yale University Press, 1977 pp. 147 157. In tale
libro si citano altri casi di elementi consociativi in democrazie non consociative.
81
V.M. Seymour Lipset, Luomo e la politica, Milano, Comunit, 1963, p. 28;
James Frederik Stanley Ross, Elections and electors, Studies in democratic representation, Eyre & Spottiswoode, London, 1955.
82
V. Leonardo Morlino, Come cambiano i regimi politici, Milano, strumenti di
analisi, Angeli 1980, pag. 148; Denitch Bogdan (a cura di), Legittimation of Regimes, Beyerly Hilss, Dage, 1979;
83
Sulla partecipazione vedi: Giovanni Sartori, Democratic Theory, New York,
Praeger, 1965, spec. pp.. 250-277 e J. Roland Pennock e John W. Chapman (a cura
di) Participation in Politics, New York, Lieber Atherton, 1975, Alessandro Pizzorno, Introduzione allo studio della partecipazione politica, in Quaderni di Sociologia, 1966, n. 3-4, pp. 235-287 e Maurizio Cotta, Il concetto di partecipazione politica: linee di un inquadramento teorico, in Rivista Italiana di Scienza Politica,
1979, n. 2 pp. 193-227.

Capitolo II

86

Per regime rappresentativo democratico di uno Stato, si pu intendere ogni sistema politico, caratterizzato dalla presenza di
unAssemblea (almeno una) quale istituzione permanente elettiva su
basi competitive, includente stabilmente, accanto alla maggioranza,
unopposizione, entrambe democraticamente elette84. Questa definizione indica le condizioni necessarie e sufficienti perch possa esistere
un sistema democratico rappresentativo, che pu ritenersi un genus
con varie species e cio: sistema di gabinetto allinglese, democrazia parlamentare eurocontinentale, democrazia parlamentare assembleare, cancellierato tedesco, presidenzialismo allamericana, semipresidenzialismo alla francese, forme miste ed altre ancora85. La democrazia consociativa, compresa tra le forme miste, una species che deriva dalle fondamentali regole del gioco democratico, riferibili alle istituzioni del governo costituzionale e rappresentativo. Proprio per il
ruolo determinante che viene svolto dalle elite una ulteriore conferma del rapporto tra cultura e struttura posto che le lite ed i loro strumenti di azioni si ricomprendono nel contesto strutturale in cui le regole del gioco democratico vengono accettate e generalmente condivise con un atteggiamento di deferenza delle masse verso i Capi86. Il
modello interpretativo della democrazia consociativa, presente nel
sistema politico italiano della Prima Repubblica, deriva, ai giorni no84

Vedi F. Lanchester, Stato (forme) in Enciclop. Diritto XLIII, cit., 1990, pag.
814; G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, cit. pp. 126 ss.; D. Fisichella, Sviluppo democratico e sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1970.
85
Vedi Arend Lijphart,, The Politics of Accomodation Pluralism and Democracy
in The Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1975, pp. 124, 125; Eric A. Nordlinger, Conflict Regulation in Divided Societies, Center for International
Affairs, Harvard University Occasional Paper, n. 29, 1972 pp. 24, 25.; Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa, una critica logica ed empirica,
in Rivista Italiana di Scienza Politica,1979, n. 3 pp. 367 445. Per un tentativo di
applicazione del modello al caso italiano, vedi Luigi Graziano, Compromesso storico e democrazia consociativa: verso una nuova democrazia?, in Luigi Graziano e
Sydney Tarrow (a cura di), La Crisi Italiana, Torino, Einaudi 1979 pp. 719 767.
Per la confutazione di tale tesi vedi Adriano Pappalardo, La Politica Consociativa
nella Democrazia Italiana, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1980, n. 1 pp. 73
123.
86
Sul sistema di comportamento delle masse nelle democrazie consociative, vedi
Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa, una critica logica
ed empirica, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1979, n. 3 pp. 426, 427.

Profili di teoria generale delle elezioni

87

stri, dal sistema politico presente in tre nazioni: Austria, Belgio e Olanda87.
Tali nozioni e principi applicati su scala nazionale hanno dato risultati non confortanti in ordine alla presenza della democraticit negli
Stati dei vari continenti. Appare, quindi, necessario che gli organismi
internazionali intervengano per assicurare i diritti di elettorato attivo e
passivo a tutti i cittadini e la rappresentativit democratica degli organi istituzionali in tutti i Paesi del mondo.
3. Elezioni, sistemi elettorali e votazioni
3.1 Elezioni sotto il profilo tecnico e funzionale
Il problema elettorale, che deve essere riguardato sotto il duplice
profilo tecnico e funzionale, rappresenta il momento centrale della
democrazia politica. In una democrazia rappresentativa le regole del
gioco politico consistono in una serie di convenzioni e di leggi tra le
quali assumono valore pregnante quelle elettorali.
Lelezione una procedura, riconosciuta dalla legge o da altre fonti
normative, attraverso la quale vengono scelte alcune persone per rivestire cariche autoritative allinterno dello Stato o di altre organizzazioni pubbliche e/o private.
Possiamo ritenere che le elezioni in senso tecnico siano uno strumento tipico atto a prendere decisioni in modo indiretto attraverso
lintermediazione di persone dotate di una maggiore o minore autonomia88.
Lelezione in senso qualitativo considera anche il contenuto della
scelta e cio il fatto che si possa liberamente scegliere (libert elettorale) senza alcuna pressione proveniente dal sistema culturale e sociale in atto nel Paese, che in vario modo pu essere in grado di influenzare il suffragio.
87

Per unampia analisi dellesperienza consociativa in tali Paesi e per la sua collocazione nel tempo, vedi Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa cit. pp. 367-445.
88
Al concetto di elezioni in senso stretto si contrappongono il plebiscito ed il referendum, che sono strumenti di democrazia a partecipazione diretta alla scelta.

Capitolo II

88

Lesistenza di elezioni libere e competitive aiuta in modo notevole a classificare i sistemi politici vigenti nei vari Paesi89. Ci presuppone lesistenza di una sostanziale libert per il singolo di poter
operare una scelta tra pi candidati in competizione in prospettiva di
poter determinare con il proprio suffragio lindirizzo politico generale
del Governo ed il ricambio della classe politica..
Le elezioni non competitive sono inseribili solo nel concetto tecnico di elezione e non su quello funzionale che considera anche e soprattutto il profilo costitutivo della scelta operata dallelettore.
In dottrina viene fatto ricorso al c.d. livello di democrazia che si ottiene negli stati a democrazia pluralista dallesame dellesistenza di
determinate guarentigie tra le quali primeggiano le garanzie di libert
(di partecipazione al voto, di essere eletti, di esprimere il suffragio in
condizioni di assoluta indipendenza senza alcuna costrizione interna o
esterna ed anche di non dover partecipare obbligatoriamente al voto),
di universalit del voto e delleguaglianza del suo peso. I tentativi di
misurare il livello di democrazia e libert esistente nei vari sistemi
politici sono assai numerosi e non sono mai approdati a risultati scientificamente certi90.
Nei paesi occidentali si notano soddisfacenti livelli di significativit
del processo elettorale allinterno delle norme che regolano con sufficiente chiarezza e democraticit le varie competizioni elettorali politiche e amministrative.
Le elezioni costituiscono un metodo pacifico di successione alle cariche potestative e di individuazione dellindirizzo esistente allinterno
della comunit e sono strumenti idonei a risolvere in modo democratico i contrasti ed i conflitti esistenti allinterno dei gruppi, delle classi
sociali e dei partiti politici.

89

V. G. Schepis, Profilo della sociologia elettorale, in Amministrazione civile, II


(1959), n. 9, pp. 10 ss.; M. Duverger, I sistemi politici, Bari Laterza, 1978, p. 100;
A. Hauriou G. Gicquel, Droit constituzionnel et Institutions politiques, Paris, Montchrestien, 1980, pp. 252 ss; F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia, Giuffr,
Milano 2004, cit., pp. 158 ss.
90
V. L. Morlino, Come cambiano i regimi politici, strumenti di analisi, Milano,
Angeli, 1980, cit., pp. 235 ss.

Profili di teoria generale delle elezioni

89

3.2 Funzione delle elezioni


Le elezioni possono essere generali e parziali, secondo che riguardino lintero organo collegiale o monocratico ovvero parte di esso; si
hanno poi elezioni suppletive quando si debba provvedere alla copertura di seggi rimasti vacanti che man mano si verifichino nel corso
della legislatura.91.
Si distinguono poi le elezioni a suffragio o voto diretto o primarie
dalle elezioni a suffragio o voto indiretto; con le prime gli eletti ricevono la loro investitura direttamente dal corpo elettorale nel suo
plenum; con le seconde linvestitura avviene con un collegio di elettori pi ristretto e selezionato che, a sua volta, pur sempre espresso
dallintero corpo elettorale. Da qui viene in evidenza la distinzione tra
elettori primari (o di primo grado) ed elettori secondari (o di secondo
grado) cui corrispondono rispettivamente le elezioni primarie e le
elezioni secondarie.
Deve essere ricordato che mediante le elezioni vengono eletti i
componenti delle Assemblee parlamentari dellUnione Europea e del
Parlamento nazionale, dei Consigli regionali, provinciali e comunali
ed i titolari di altre cariche elettive di organi collegiali e monocratici
(Capo dello Stato, Capo del Governo, Sindaco del Comune, Presidente
della Provincia e della Regione). Lincidenza delle elezioni varia a seconda del ruolo rivestito dal Parlamento allinterno del sistema politico92.
Nel periodo dello Stato liberale i Parlamenti assunsero importanza
predominante rispetto agli altri poteri dello Stato. Il monarca viene
privato del potere assoluto ed il potere esecutivo viene sempre pi ad
essere condizionato dal Parlamento fino alla creazione dellistituto
della sfiducia che costringe lesecutivo alle dimissioni. Le elezioni del
Parlamento erano finalizzate alla scelta delle persone pi in vista che
91

Lart. 25, comma 2 della legge 8 marzo 1951, n. 122 prevedeva per i Consigli
provinciali elezioni suppletive; tale norma stata abrogata dallart. 11 della legge 10
settembre 1969, n. 962.
92
V.K. Cluxen, Koln Kiepnheurer & Witsc, 1976, pp. 91 ss; C. Rossano, Partiti e
Parlamento nello Stato contemporaneo, Napoli, Novene, 1972 pp. 65 ss; G. Burdeau, La democrazia, Essai Synthtique, Bruxelles, Office de publicit, 1956, pp. 23
ss.

Capitolo II

90

avevano il compito di emanare le leggi e le norme attuative, interpretando linteresse generale.


Lestensione del suffragio universale e lo sviluppo economico fanno mutare notevolmente la funzione del Parlamento che, divenuto il
centro del sistema politico, resta influenzato in modo determinante dai
partiti e dai gruppi di pressione.
I partiti ed i gruppi politici assumono sempre pi il ruolo di pressione sulle Assemblee parlamentari che subiscono una metamorfosi
riduttiva della centralit dellordinamento.
Le elezioni parlamentari si trasformano da mero atto di preposizione di rappresentanti dei cittadini in strumenti idonei a determinare gli
indirizzi politici alternativi, rappresentati dai partiti organizzati su scala nazionale e dai leader delle coalizioni in lizza per lelezione.
Allinterno dei sistemi politici di democrazia pluralista le elezioni
sono permeate da una serie complessa di funzioni che si proiettano
anche sulla determinazione dei vari sistemi elettorali, considerati alla
stregua di meccanismi capaci di trasformare i voti in seggi93.
I sistemi elettorali sono gli strumenti tecnici dotati di valenza politica capaci di incidere sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo sulla rappresentanza politica. Si vota sia per deliberare su un determinato oggetto che per eleggere, attraverso un determinato procedimento, una o pi persone a ricoprire cariche elettive. Le elezioni politiche svolgono una importante funzione che quella di legittimare il
sistema politico nel suo complesso per cui si considera legittimo o
democratico quel governo che basi la propria attivit sul consenso
popolare, stabilito dal ricorso al sistema elettivo a suffragio universale, che abbia una durata limitata nel tempo e che lindirizzo politico
sia determinato dalla societ politica direttamente oppure attraverso
suoi rappresentanti collocati nei ruoli supremi del governo stesso94.
Nella tipologia prima descritta si tende a far rientrare altre tre funzioni: la prima quella di formare allinterno delle forze politiche in
competizione elettorale una maggioranza stabile capace di governare
93

V.N. Bobbio, La teoria delle forme di governo nella storia del pensiero politico, Torino, Giappichelli, 1976, pp 3 8.
94
V. S.M. Lipset, Political Man, the Social Bases of Politics, New York, Doubleday, 1960 pag. 46; A Pizzorno, I soggetti del pluralismo, Classi, partiti, sindacati,
Bologna, Il Mulino, 1980, pp. 19 ss.

Profili di teoria generale delle elezioni

91

per tutto il periodo del mandato ed una opposizione idonea a svolgere


un civico controllo sulla maggioranza. Ove ci non fosse possibile le
elezioni perderebbero la loro originaria primaria funzione95.
Tale indirizzo dottrinale ha alle sue spalle lesperienza parlamentare anglosassone, che si arricchisce di quella del Wolkstaat tedesco ed
in cui si confrontano, di norma, solo due coalizioni o due partiti che si
contrappongono sia per lideologia che per lindirizzo politico. In questa ipotesi la democrazia rappresentativa si trasforma in democrazia di
investitura, caratterizzata da ideologie dellelettorato e da leaderships
poco differenziate96. difficile pensare di esportare tali esperienze in
altre realt che non hanno la storia ed una cultura profondamente democratica come quelle inglesi e tedesche.
Altra funzione delle elezioni in presenza di un sistema politico pluripartitico quella della formazione del governo non in base ad accordi predeterminati, ma solo dopo le elezioni. Alla democrazia di investitura si sostituisce la democrazia comunemente chiamata mediata, caratterizzata dallaccordo scaturito tra le forze politiche investite
dalla fiducia degli elettori, che pu mutare dando luogo a nuove forze
coalizzate che siano in grado di assicurare la stabilit del governo, che
deve godere della fiducia del Parlamento.
Tale situazione diviene precaria nelle democrazie c.d. difficili
dove non si riesce a raggiungere accordi che siano in grado di garantire la governabilit del Paese nonostante la paziente opera di mediazione esercitata dalla forze politiche di maggioranza relativa. Non si pu
negare che in presenza di tali fattispecie esista una democrazia pluralista, pur nella certezza che occorra recuperare standards di efficienza e
funzionalit che ne elimino i difetti.

95

V. C. Mortati, art. 1, Principi fondamentali. Commentario della Costituzione, a


cura di C. Branca, Bologna, Zanichelli, 1975, pp 36,37, Non di tale avviso G. Ferrara, il Governo di coalizione, Milano, Giuffr, 1973, pp. 26,27.
96
Sulla questione esposta si acceso un ampio dibattito non ancora sopito per la
difficolt di analizzare vari elementi compresenti di difficile ponderazione. V. L. Elia, Governo (forme di) cit., vol. XIX pp. 646,647;. M. Galizia, Fiducia parlamentare, in Enc. Dir. Vol. XVII, pag. 390. Si cerca di dimostrare che latto elettorale
tende ad assumere tre significati: preposizione di un candidato ad una determinata
carica; adesione ad un programma, fiducia nei confronti di un leader.

Capitolo II

92

Alla domanda sui good purposes per cui le elezioni sarebbero


state istituite, Lakeman e Lambert le hanno enucleate in questi elementi:
un Parlamento capace di recepire le tendenze dopinione presenti nellintero elettorato;
un governo conforme ai voleri della maggioranza
dellelettorato;
elezione di rappresentanti in possesso dei requisiti per poter
governare;
un forte e stabile governo.
Si tratta di un concetto di democrazia assai ristretto, che peraltro
racchiude la pluralit di scopi che con le elezioni si intendono raggiungere97.
3.3 Sistema elettorale e procedimento elettorale
La dottrina politologica solo di recente ha posto lattenzione sulle
nozioni di sistema elettorale e procedimento elettorale; il primo comprende le norme relative al procedimento elettorale che possono essere
chiamate leggi sulle elezioni ed il secondo i mezzi tecnici apprestati
dal legislatore per la suddivisione e lattribuzione dei seggi ai partiti
politici concorrenti. La dottrina dal canto suo ha distinto tra metodo
elettivo, costituito dal complesso di tecniche giuridiche che attengono
allorganizzazione elettorale e al procedimento elettorale, e sistema elettorale, costituito dal complesso di norme che attengono alle fasi
dello scrutinio e allattribuzione dei seggi alle liste dei concorrenti98.

97

V. E. Lakeman e J. D. Lambert, Voting in Democracies. A Study of Majority


an Proporzional System, Londra, Faber and Faber, 1955, pp. 25 ss.
98
V.G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Enc. Diritto, vol. XIV, pp. 621 ss.;
C. Lavagna, il Sistema elettorale nella Costituzione italiana, in Riv. Trim. dir. Pubbl.
1962, pp. 849 e 854. Per questultimo autore per sistema elettorale si deve intendere
il <<particolare tipo di procedura elettiva: cio il sistema di ripartizione del Corpo
elettorale in collegi, il modo di votazione ed i criteri di scrutinio>>; G. Schepis, I sistemi elettorali, Teoria tecnica legislazioni positive, Empoli, Caparrini, 1955, p.
XXI; W Douglas Rae, The Political Consequence of Electoral Laws, New Haven,
Yale University, Press, 1971.

Profili di teoria generale delle elezioni

93

Qualsiasi tipo di classificazione dei sistemi elettorali ad avviso di


Rokkan deve partire dallesame di sei aree diverse danalisi e precisamente: //1 il soggetto che vota; //2 il peso di ciascun elettore; //3
la standardizzazione delle procedure e la libert di scelta; //4 il tipo
e lampiezza della circoscrizione; // 5 i livelli di scelta offerti
allelettore; //6 le procedure e modalit di calcolo di trasformazione
dei voti in seggi.
I primi tre elementi si riferiscono ai contenuti della legislazione elettorale mentre gli altri tre attengono al sistema elettorale in senso
stretto99.
3.4 Le votazioni
Le preposizioni di individui a cariche autoritative di tipo pubblicistico presuppone, come del resto qualsiasi designazione di persone in
organi collegiali anche privati, la manifestazione della volont dei
soggetti che concorrono alla relativa designazione.
Le designazioni collettive risultano dalla sommatoria di quelle individuali e, in campo pubblicistico, le decisioni elettive si manifestano
attraverso lespressione del voto mediante un sistema procedimentale
disciplinato dalla legge.
Per votazione si deve intendere, quindi, la manifestazione della
volont del singolo o del gruppo allinterno di un procedimento appositamente strutturato avente lo scopo di pervenire a decisioni collettive
di tipo deliberativo o elettivo100.
99

V. S. Rokkan, Elections: Electoral System, in International Encyclopaedia of


The Social Sciences, New York. Crowell Collier Macmillan (1968), vol. 5 pp. 6
ss. Sistema elettorale in senso stretto viene definito da una pluralit di variabili di cui
la formula costituisce solo un elemento che agisce in correlazione con le altre.
Linsieme degli elementi risponde dal punto di vista formale e sostanziale a determinate finalit politico ideologiche che restano influenzate dal sistema politico esistente in un determinato Paese. Sul punto vedi: L. DAmato, Sullinterdipendenza
tra regimi politici e sistemi elettorali, in Studi in onore di G. Chiarelli, tomo I, Milano, Giuffr 1973 pp. 391.392; A. Colombo, La dinamica storica dei partiti politici,
Milano - Varese, Cisalpino, 1970, pp. 29 ss.
100
Sulla nozione di voto vedi F. Lanchester, Votazioni, sistema politico e riforme istituzionali, Roma, Bulzoni, 1987, pp. 177 ss. .Sul concetto di voto vi sono
diverse prese di posizione della dottrina. Per F. Bettinelli, nellopera Diritto di vo-

94

Capitolo II

Strettamente connessa con la manifestazione della volont si pone


sia la questione del diritto del singolo alla partecipazione alle decisioni
allinterno di un collegio o seggio con poteri formalmente incisivi che
sullespressione del voto e sugli effetti della decisione presa dal collegio e/o dal seggio elettorale.
Le votazioni possono coinvolgere in modo diretto, mediato o addirittura virtuale i componenti del collegio ed anche altri individui. In
questa sede vengono prese in esame solo le votazioni politiche che
coinvolgono il Corpo elettorale101.
Per ladozione di decisioni sia elettive che deliberative di tipo pubblicistico si ricorre allutilizzo di quorum strutturali e funzionali predeterminati mentre si utilizza prevalentemente il principio maggioritario temperato e/o proporzionale negli ordinamenti democratici102.
La votazione individua non solo la manifestazione di volont
allinterno di un organo collegiale di coloro che ne hanno diritto, ma
anche il procedimento allinterno del quale lo stesso voto si manifesta.
Il relativo concetto viene a porsi alla base degli attuali ordinamenti
moderni a democrazia pluralista, pur costituendo anche un momento
fondamentale per le altre forme di Stato e per gli stessi collegi di natura privatistica103.
Esiste un concetto tecnico ed uno qualitativo di votazione; solo in
questultimo caso lespressione formale della scelta del singolo avente
diritto si manifesta come un vero atto di libera volont e come tale deve corrispondere a specifici requisiti. Sotto laspetto giuridico si preto, p. 217 si intende come voto quella manifestazione di volont che consente
ad un soggetto di concorrere allassunzione di una decisione politica.
101
V. JC. Masclet, Droit lectoral, Paris, Puf. 1989, pp. 12 ss.; F.T. Martines,
Indirizzo politico, in Enc. Dir. XXI, pp. 134 ss.; A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, Il Mulino, 1991, pp. 57 ss.
102
V. F. Lanchester, Votazioni, sistema politico e riforme istituzionali, Roma,
Bulzoni, 1987, cit. pp. 177 ss.; dello stesso autore: Rappresentanza, responsabilit e
tecniche di espressione del suffragio, Roma. Bulzoni, 1990, pp. 213 ss. e Elezioni e
automazione. Tutela della regolarit del voto e innovazione tecnologica, in collaborazione con Agosta e Spreafico, Milano, Angeli, 1989, p. 210.
103
V. J. R. Pennock, Political , Democratic Political Theory, Princeton U.P.
1979, p. 6. la volont e la sua espressione autonoma nel procedimento il collegamento che unisce dal punto di vista soggettivo votazioni pubblicistiche e votazioni
privatistiche

Profili di teoria generale delle elezioni

95

tende il rispetto di criteri minimi di tutela dellautonomia nella formazione e nellespressione della volont. Da ci discende che il criterio
di valutazione degli standards di democraticit di una votazione elettiva e deliberativa non possa limitarsi alla fase costitutiva della votazione in senso stretto, ma debba tener conto di ogni fase della relativa
procedura (fase preparatoria, fase della votazione, comunicazione risultato della votazione, proclamazione degli eletti). Negli ordinamenti
contemporanei la votazione individuale si svolge allinterno di un determinato collegio con effetti che si riflettono sullo Stato apparato104.
Democratica pu ritenersi una votazione che presenti, oltre agli elementi formali richiesti, la garanzia di essere informati e di informare
nellambito di una competizione pluralistica e di poter esprimere il
suffragio nella certezza che venga valutato in modo corretto e nel rispetto delle regole democratiche vigenti..
Nel campo delle votazioni elettive di tipo pubblicistico per
lesistenza del requisito della democraticit deve essere garantito ai
soggetti che partecipano alla competizione sia in qualit di elettori che
di eligendi un piano di sostanziale parit o quanto meno uguaglianza
tendenziale delle chances.
Sotto altro punto di vista per il riscontro della democrazia nelle elezioni si deve garantire assoluta regolarit del procedimento da parte
dellordinamento in ogni sua fase a partire dalliscrizione nelle liste
elettorali degli aventi diritto al voto fino a quella dello scrutinio e della
proclamazione dei risultati delle votazioni stesse105.
La natura del diritto di partecipazione alle votazioni di tipo pubblicistico stata variamente intesa dalla dottrina, secondo che essa derivi
da un singolo individuo, dalla comunit ovvero da entrambi.
Secondo alcuni studiosi la capacit di votare rappresenta un diritto
naturale di cui sono titolari tutte le persone; da ci discende che la capacit elettorale attiva resta collegata al territorio come il diritto di
104

V. Sullespressione della volont in senso tecnico e valutativo G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), cit.; T. Martines, in Commentario della Costituzione, a cura
di G. Branca, Le Camere, tomo 1 (art. 55 63), Bologna, Roma 1984, sub artt. 56
58, pp. 43 ss.; Guido Legnante, La personalizzazione del voto. Come la vedono i
parlamentari italiani, in Quaderni dellosservatorio elettorale n. 50 (dicembre 2003).
105
V. P. Farneti, Introduzione al sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino,
pp. 12 ss.

Capitolo II

96

propriet. Tale diritto, secondo la concezione, che rimasta in vigore


fino ai primi anni dello scorso secolo, resta collegato al possesso di un
diritto reale o di un particolare status o censo. I possessori di uno
di tali requisiti hanno titolo per occuparsi e gestire la cosa pubblica
mentre le altre persone rientrano nel novero di persone amministrate106.
Per altra parte della dottrina la capacit di partecipare alle votazioni
di tipo pubblicistico si ricollega ad una pubblica funzione esercitata
nellinteresse della comunit (concezione totalizzante). Rilevanza centrale non viene assunta dal singolo individuo, ma da unentit astratta
costituita dallo Stato o dalla Nazione ai quali riconosciuto il potere
originario di decisione suprema107.
La teoria dualistica prospetta una soluzione che tiene conto sia del
diritto dellindividuo allespressione del voto che della funzione di
quanti sono investiti di una funzione pubblica.
Ai tempi nostri, in presenza di democrazie pluraliste (almeno con
riferimento agli Stati facenti parte dellOccidente europeo), tali teorie
si devono intendere superate in quanto non si tratta pi di stabilire chi
abbia la capacit elettorale che generalmente riconosciuta al corpo
elettorale che si identifica con la popolazione con i soli limiti del possesso della capacit elettorale, ma di come debba essere manifestata
tale capacit108.

106

V. A. Ein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, ed. riveduta


par H. Nezard, Paris, Sirey, 1921, vol. I, p. 308; L. Duguit, Trait de droit constitutionnel, vol. II, La thorie generale de lEtat, Paris, Boccard, 1928, pp. 577 ss.
107
Largomento di vastissima trattazione. Per tutti vedi: G.G. Bluntshli, La politica come scienza, Napoli, Vallardi, 1879, p. 346 (lautore sviluppa la posizione
statalista della dottrina tedesca e afferma che la capacit elettorale non rappresenta
un diritto naturale ma solo politico). Per G. Jellinek, System der Subjektiven ffentlichen Rechte, Freiburg, Mohr, 1892, p. 138 (sostiene che lelettore agisce come organo dello Stato).
108
V. P.L. Zampetti, Dallo Stato liberale allo Stato dei partiti, La rappresentanza
politica, Milano, Giuffr, 1965; G. Capograssi, La democrazia diretta, in Opere, Milano, Giuffr, 1959, p. 468 ss.; F.A. Hermens, The Representative Republic, Notre
Dame, University of Notre Dame Press., 1958, pp. 152 ss.; M. Fedele, Teoria e critica della liberaldemocrazia, Bari, De Donato, 1972, pp. 23 ss.; id. Classi e partiti negli anni settanta, Roma, editori Riuniti, 1979, pp. 16 ss.

Profili di teoria generale delle elezioni

97

In questa interpretazione lespressione del voto deve passare attraverso i meccanismi sia della democrazia diretta che della rappresentanza politica
3.5 Sistemi elettorali e formule elettorali
Il sistema elettorale uno strumento complesso che, per la sua stessa natura, per linsieme delle sue regole e delle sue procedure, per la
sua collocazione in un sistema politico, istituzionale e sociale, influenza, pi o meno significativamente, le modalit con le quali gli elettori esprimono il loro consenso. opinione comune che il sistema
elettorale costituisca un vero e proprio filtro tra la societ, la politica e
le istituzioni. Per queste ragioni i sistemi elettorali sono strumenti di
notevole rilevanza per il funzionamento dei sistemi politici, per la
stessa dinamica della forma di governo e di garanzia della democrazia109. Lanchester lo definisce quale meccanismo per la trasformazione
dei voti in seggi110. Suoi elementi costitutivi sono: // 1 - il tipo di strutturazione dei modi di scelta che lelettore pu operare nellesprimere
la sua volont mediante la scheda elettorale; // 2 - lampiezza e i disegni delle circoscrizioni elettorali; // 3 - la formula usata per la trasformazione dei voti in seggi.
Le tipologie dei sistemi elettorali derivano dalla combinazione di
questi tre fattori ed proprio per questo motivo che la dicotomia sistema maggioritario sistema proporzionale appare inadeguata a coglierne le differenze sostanziali111.
109

V. M. Duverger, Linfluence des systmes lectoraux sur la vie politique, A.


Colin, Paris, 1950; George Lachapelle, Les rgime lectoraux, Paris, 1934.
110
V. F. Lanchester, Sistemi elettorali e forme di governo, Il Mulino, Bologna
1981, pp. 85 ss.; dello stesso autore: Gli strumenti della democrazia, cit, pp.176,177;
G. Scheis, I sistemi elettorali: Teoria, tecnica, legislazioni positive, Ed. Caparrini,
Empoli, 1955; Gaspare Ambrosini, I sistemi elettorali, Sansoni, Firenze 1946; Jean
Marie Cotteret et Claude Emeri, I sistemi elettorali, ed. Puma, Milano 1979, che
propongono una diversa classificazione. Per sistemi che consentono la rappresentanza delle minoranze, vedi: G. Schepis, I sistemi elettorali: Teoria, tecnica, legislazioni positive, op. cit. pp. 51 ss.
111
V. Jean Marie Cotteret, Claude meri, I sistemi elettorali, Ed. Puma, Milano,
1979; G. Ambrosini, Sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1946 cit.; George Van den
Bergh, Unity in Diversity: A Rewiew of Electoral System, London, 1956;

98

Capitolo II

Una specificazione necessaria attiene alla distinzione tra formula


elettorale e sistema elettorale. La prima riguarda soltanto il meccanismo di traduzione di voti espressi dagli elettori in seggi attraverso
formule precostituite (maggioritario semplice o secco, maggioritario a
doppio turno, sistema proporzionale e sue notevoli varianti). Il secondo concerne soprattutto il disegno delle circoscrizioni, la regolamentazione dellattribuzione o meno delle preferenze ai vari candidati,
leventuale
introduzione
delle
primarie,
la
disciplina
dellinformazione politica e della propaganda elettorale, un controllo
efficace accompagnato da sanzioni sulle modalit di finanziamento dei
partiti e sul loro stato patrimoniale, oltre che sulle campagne dei singoli candidati.
Il ritaglio dei collegi importante in quanto pu garantire una
maggiore equit nella ripartizione dei seggi o determinare palesi iniquit. Anche lampiezza dei collegi, intesa come numero dei seggi o
di elettori attribuiti a ciascuno di questi, importante; infatti, pi i collegi sono ampi meno selettiva la formula elettorale, in quanto occorre una minore percentuale di voti per ottenere un seggio, e viceversa.
I sistemi elettorali moderni e democratici si fondano sul principio
della sovranit popolare.
importante tenere presente che qualsiasi sistema elettorale distorce, in maggiore o minore misura, quello che sarebbe in teoria il
risultato perfetto, ovvero la conquista di un numero di seggi esattamente proporzionale al numero di voti ottenuto. Ogni sistema elettorale implica dunque inevitabilmente un fattore distorsivo, ovvero la discrepanza che ciascuno di essi produce tra il peso numerico degli orientamenti politici dei cittadini, espresso in percentuale dei voti complessivamente raccolti dai singoli partiti, e il numero dei parlamentari
attribuiti effettivamente a ciascuno di questi. Lindice distorsivo pu
essere di tre tipi o misure: basso, medio o alto. Solitamente i valori alti
corrispondono ai sistemi elettorali maggioritari, i valori bassi ai sistemi proporzionali e i valori medi, anche se non sempre, ai sistemi misti.
La distinzione di fondo, che continua ad essere operata dagli studiosi e dal legislatore quella tra formule maggioritarie e formule
proporzionali. Tale distinzione affonda le radici nel passaggio dallo
Stato liberale oligarchico allo Stato democratico- pluralistico, ovvero

Profili di teoria generale delle elezioni

99

dal suffragio ristretto a quello universale. In questa fase in vari Paesi


dellEuropa continentale il sistema maggioritario ha ceduto il passo a
quello proporzionale, ritenuto pi in grado di garantire laccesso di
nuovi partiti o coalizioni di cittadini alla rappresentanza e di esprimere
la pluralit e la consistenza reale delle varie forze politiche. Fin dalla
seconda met del secolo scorso si sviluppata una polemica tra sostenitori della superiorit del sistema proporzionale o di quello maggioritario. Sostanzialmente pregi e difetti delle varie formule sono soltanto
tendenziali e non esiste un sistema elettorale in assoluto superiore,
ma solo il sistema pi adeguato al contesto politico- istituzionale nel
quale deve operare e al raggiungimento dellobiettivo che si intende
conseguire. In realt, ogni sistema elettorale ha la sua storia, strettamente legata alla storia politica di un Paese e dei partiti ivi presenti.
Numerosi sono gli aspetti della problematica dei sistemi elettorali e
chiari gli interessi dei partiti alla prevalenza di un sistema sugli altri.
Per converso le leggi elettorali si dividono in due grandi famiglie:
maggioritarie e proporzionali.
Al primo gruppo appartengono quei sistemi in cui il punto focale
la persona-candidato", che viene eletta nel "collegio elettorale" essendo sostenuta da uno o pi partiti. L'elezione pu avvenire attraverso una maggioranza relativa al primo turno (modello inglese ad un
turno) oppure in un secondo turno di ballottaggio a cui accedono soltanto i candidati pi votati.
Il modello ad un turno conduce ad un sistema bipartitico ossia, salvo casi peculiari, con questo sistema solo due coalizioni si contendono
linvestitura popolare per la guida del governo, che non pu mai essere un governo di coalizione.
Invece il sistema a due turni, tipico del regime politico francese
della V Repubblica, conduce ad un sistema bipolare, ossia si assiste
allo scontro tra due coalizioni partitiche che si contendono la guida del
governo.
I sistemi elettorali proporzionali, invece, si basano sulla "circoscrizione elettorale" in cui ogni singolo partito elegge tanti candidati in
proporzione alla percentuale di voti ottenuti.
Il sistema proporzionale conduce a situazioni pluripartitiche che favoriscono la nascita di governi di coalizione. Poich molto spesso sono i sistemi proporzionali a favorire la frammentazione politica, si

100

Capitolo II

pensato di ovviare a ci assicurando al partito meglio piazzato un cospicuo premio di maggioranza perch possa essere assicurata la possibilit di poter governare.
Esistono, inoltre, sistemi "misti", che comprendono regole sia del
sistema maggioritario che di quello proporzionale in prospettiva di assicurare stabilit al governo (grazie all'incentivo maggioritario) e, nel
contempo, di poter garantire adeguata rappresentanza ai partiti minori
(grazie alla correzione proporzionale), come ad esempio avvenuto in
Italia con la legge elettorale in vigore dal 1992.
Tra i vari sistemi elettorali, presenti nellordinamento comunitario
e nei vari Paesi che fanno parte dellUnione Europea, vengono in rilievo due gruppi fondamentali e cio quelli maggioritario e proporzionale. In realt questa una grande contrapposizione attorno alla quale
ruotano sottosistemi e modalit di elezione dei Parlamentari dei vari
Paesi che fanno parte dellUnione Europea e del Parlamento Europeo.
I sistemi elettorali influenzano le forme di governo in due modi: in
via diretta in quanto condizionano i rapporti tra gli organi costituzionali ed in via indiretta in quanto incidono sul sistema dei partiti.
Con lespressione sistemi elettorali si indicano anche le diverse
tecniche utilizzabili per ricavare dai voti espressi dagli elettori
lindicazione dei candidati che devono essere chiamati a ricoprire i
posti cui lelezione si riferisce112.
Il sistema elettorale si fonda su due presupposti: <<Lestensione
del suffragio e la tecnica di traduzione dei voti in seggi>>.
Per suffragio si intende la composizione del corpo elettorale che
esprime il voto, che pu essere ristretto (quando solo determinate categorie sono ammesse allespressione del voto) oppure pu essere allargato (quando il diritto di voto viene esteso gradualmente a tutti i
cittadini).
Quanto al secondo elemento la tecnica di traduzione dei voti in
seggi occorre specificare che il voto lespressione della volont politica, che si manifesta attraverso la scelta libera di una persona in luogo
di altra.
Il seggio corrisponde al soggetto che viene eletto allinterno di un
preciso ambito territoriale denominato collegio elettorale ed il nu112

V. F. Lanchester , Gli strumenti della democrazia cit pp. 175 ss..

Profili di teoria generale delle elezioni

101

mero dei seggi, attribuito, di norma, al collegio, dipende dalla sua estensione geografica e dal numero degli elettori in essa compresi.
I collegi sono di due tipi: uninominale quando viene attribuito al
collegio un sol seggio con elezione di un solo candidato; vi poi il
collegio plurinominale quando lelezione si presenta multipla. La scelta delluno o dellaltro collegio dipende esclusivamente dalla legge e,
quindi, indirettamente dalla volont politica.
Il sistema elettorale pu, quindi, essere definito come <<un complesso di norme giuridiche e di una combinazione di diverse procedure che sono dirette a consentire la traduzione dei voti espressi dagli
elettori in seggi e, quindi, in cariche elettive>>. Il sistema elettorale
per la sua stessa natura e per la sua collocazione nel sistema politico,
istituzionale e sociale, influenza in maniera pi o meno significativa le
modalit con le quali gli elettori esprimono il loro voto. Al tempo
stesso delinea anche le modalit con le quali i partiti presentano i candidati e creano alleanze nonch le modalit con le quali i voti vengono
tradotti in seggi. Il sistema elettorale si configura alla stregua di un
filtro tra la societ e le istituzioni, assumendo un ruolo chiave nel
funzionamento del sistema politico- istituzionale e per la stessa dinamica della forma di governo113. Raramente i sistemi elettorali, in prospettiva di consentire una loro duttilit e flessibilit al mutare delle
condizioni socio-politiche della popolazione, risultano costituzionalizzati ossia ricompresi nelle costituzioni formali114.
3.6 Il sistema maggioritario
Elementi costitutivi in senso stretto di ogni sistema elettorale sono:
la dualit di espressione della preferenza sulla scheda in favore di uno
o pi candidati, lampiezza delle circoscrizioni elettorali e la formula
matematica di trasformazione dei voti in seggi.
I sistemi elettorali sono gli strumenti apprestati dal diritto per determinare la corrispondenza fra i voti espressi nelle elezioni e i seggi
113

Gianfranco Pasquino, Elezioni in Politica e societ, p. 372


In Italia un tentativo di costituzionalizzazione della rappresentanza proporzionale stato effettuato in sede di Assemblea costituente; tale tentativo non per riuscito ed stato tradotto poi in un apposito ordine del giorno.
114

102

Capitolo II

attribuiti nelle assemblee elettive ai candidati. Fra i metodi di espressione del consenso politico, quello proprio delle democrazie contemporanee costituito dal confronto elettorale. Esso, infatti, se fondato
sul rispetto dei requisiti essenziali all'esercizio del diritto elettorale (la
libert, la segretezza, luniversalit, lidentico peso e la periodicit del
voto), permette non soltanto di trasferire temporaneamente la sovranit dal popolo ai suoi rappresentanti, ma anche d'incidere sulle linee
fondamentali dei programmi di governo, sulla rappresentazione degli
interessi e dei valori e sulla selezione della classe dirigente. I sistemi
elettorali sono numerosissimi, ma si possono ricondurre a due grandi
gruppi: il modello maggioritario e quello proporzionale115.
Limportanza delladozione di un sistema elettorale maggioritario o
proporzionale non irrilevante ai fini delle forme di governo, anzi ne
costituisce presupposto determinante116.
Sugli effetti delluno o dellaltro sistema le opinioni degli studiosi
non sono omogenee ed anche nel nostro Paese vi stato un serrato
confronto dottrinale ed attuale il dibattito sulle riforme elettorali che
si vorrebbero attuare. Alcuni ritengono che lespressione della vera
democrazia sia costituita dallintroduzione nellordinamento giuridico
di un sistema proporzionale per dare spazio anche ai partiti minori. Altri ritengono che debba essere adottato sistema elettorale misto con
lintroduzione dellelezione diretta del Capo del Governo, previo rafforzamento delle sue competenze e del suo ruolo rispetto agli altri poteri117.
I sistemi maggioritari si suddividono in due grandi gruppi: quelli a

115

V. M. Duverger, I partiti politici, Edizioni di Comunit, Milano 1961; Dizionario di politica, a. c. di N. Bobbio, N. Matteucci, Utet, Torino 1976, ad vocem; S.
Rokkan, Cittadini, elezioni, partiti, Il Mulino, Bologna 1982.
116
V. Autori vari (a cura di S. Gambino). Forme di governo e sistemi elettorali,
Cedam, voce Regole elettorali, sistema politico e forma di governo: il caso italiano di S. Gambino e G. Moschella pp. 27 ss. e voce Forma di governo, riforme
elettorali e garanzie costituzionali in Italia di G. Moschella pp. 89 ss.
117
V. Stefano Ceccanti Il sistema politico italiano tra cambiamento e apprendimento, con Salvatore Vassallo, nel volume curato da entrambi Come chiudere la
transizione, Il Mulino, Bologna, 2004, pp. 15-68.

Profili di teoria generale delle elezioni

103

turno unico (o plurality)118 e quelli a doppio turno (o majority).


Nei sistemi maggioritari a turno unico first past the post vince il
candidato che nel collegio uninominale ottiene anche solo la maggioranza relativa. In ogni collegio, dunque, chi arriva primo vince e gli
altri perdono e non vengono eletti119.
Si intuisce che questo sistema non "fotografa" il paese come il proporzionale: gli elettori che votano un candidato arrivato secondo o
classificatosi oltre, non vengono rappresentati. Paradossalmente, se in
tutti i collegi si presentassero cinque candidati e sempre quello di uno
stesso partito ottenesse il 20% +1 di voti, quel partito avrebbe il 100%
di seggi. Alcuni dicono che tale sistema comporta una riduzione dei
partiti presenti nell'arena politica, e questo , in una certa misura, vero;
per altrettanto vero che "pu vincere" il candidato avversato dalla
maggioranza dei cittadini, purch gli elettori abbiano frammentato il
loro voto fra altri due o pi contendenti. Il sistema maggioritario a
doppio turno permette, se non di cancellare, almeno di ridurre notevolmente il lamentato inconveniente.
Con questo sistema viene eletto al primo turno chi ottiene la maggioranza assoluta dei consensi (50% +1 dei voti validi), altrimenti, se
nessuno supera questa soglia, si va ad un secondo turno. Questo si pu
avere con diverse caratteristiche (stabilite dalla legge). luogo comune che il doppio turno preveda il ballottaggio, al secondo turno, fra i
due candidati pi votati, come avviene per l'elezione del presidente
della Repubblica francese. Questa ipotesi vera, ma solo una delle
possibilit che si possono stabilire per il secondo turno e, generalmente, non viene presa in considerazione per le elezioni dei parlamenti
perch punirebbe drasticamente tutte quelle forze che non possano aspirare al primo o al secondo posto. Sempre in Francia, il parlamento
viene eletto con un sistema a doppio turno tale per cui accedono al secondo turno i partiti o le coalizioni che abbiano precedentemente superato la soglia del 12,5% dei voti ottenuti, calcolato sul totale degli
aventi diritto al voto.
118

V. O. Massari. Gran Bretagna: un sistema funzionale al governo di partito


responsabile, in O. Massari e G. Pasquino (a cura di), Rappresentare e governare,
Bologna, Il Mulino, 1994, p.25.
119
V. E. Lakeman e J. D. Lambert, Voting in Democracies. A Study of Majority
an Proportional System, Londra, Faber and Faber, 1955, cit. pp. 25 ss.

104

Capitolo II

Col passare del tempo i sistemi maggioritari favoriscono il formarsi


delle coalizioni di partiti che, trovandosi d'accordo su un programma
comune, si presentano uniti alle competizioni elettorali.
I principali sistemi elettorali maggioritari competitivi ed ad un solo
turno sono attualmente vigenti in Gran Bretagna, Canada, Stati Uniti,
Australia e Nuova Zelanda (fino al 1993). I primi tre Paesi utilizzano
il sistema del plurality system mentre il quarto il quarto ha utilizzato la
formula del majority system.
Se si vuole affrontare lanalisi del rapporto tra sistema elettorale e
sistema partitico occorre chiarire in via preliminare il problema sotto il
profilo del sistema elettorale adottato e dalle leggi elettorali vigenti.
Lanalisi sar limitata per il primo gruppo (dove vige il sistema del
plurality system) alla Gran Bretagna, che presenta una meccanica di
tipo bipartitico; in ben ventitr elezioni svolte a partire dal 1918 al
2001 un partito ha ottenuto per 20 di esse la maggioranza assoluta della Camera dei Comuni (tredici volte per i conservatori e 7 per i laburisti; soltanto in 3 tornate elettorali non stata raggiunta la maggioranza
assoluta da parte di un partito).
Relativamente allesperienza dellAustralia dove vige il sistema bipolare, si nota che uno dei due poli (partito laburista) in grado di ottenere la maggioranza assoluta dei seggi mentre laltro polo dove sono
coalizzati due partiti (coalizione anti-laburista, composta dai liberali e
la cui formazione, nel corso del tempo, ha pi volte cambiato nome)
non ha la forza elettorale sufficiente per vincere le elezioni.120
In tema di meccanica le conseguenze di questa articolazione del sistema partitico australiano sono che il sistema di rotazione non d
luogo a governi alternativi di tipo propriamente bipartitico, ma non
d nemmeno luogo a coalizioni alternative.
Vediamo ora il formato di tali partiti, vale a dire di quanti partiti si
compone ciascuno di questi sistemi.
Il sistema inglese ha in linea di massima un formato bipartitico con
attribuzione di seggi ai due partiti che tocca in numerose competizioni
elettorali punte complessive superiori al 98% dellintera Camera, pur
essendoci dei periodi in cui il numero dei partiti in competizione dan120

V. V. Lesile F. Crisp, The Parliamentary Government of the Commonwealth


of Australia, New York, Longmans, 1961.

Profili di teoria generale delle elezioni

105

no luogo ad un pluralismo limitato.


LAustralia presenta un formato riconducibile alla classe del pluralismo limitato da cui si pu dedurre la propriet funzionale di questo
sistema partitico.
Dallanalisi dei sistemi elettorali suddetti si ricava una correlazione
tra sistemi elettorali a collegio uninominale e bipartitismo, pur non esistendo una variabile indipendente che si possa far derivare dal raffronto tra sistemi elettorali e sistemi partitici.
Dallanalisi dei risultati elettorali nei sistemi bipartitici si constata
che quasi mai un partito ottiene la maggioranza assoluta dei voti. Per
la Gran Bretagna nelle sedici consultazioni elettorali svoltesi nel secondo dopoguerra (fino al 2001 incluso) nessun partito ha mai superato la maggioranza assoluta dei voti anche se uno di essi ha conquistato
la maggioranza assoluta dei seggi.
Se lattribuzione dei seggi dovesse dipendere dai suffragi ottenuti il
sistema inglese ben difficilmente potrebbe comprendersi nel tipo bipartitico, non riuscendo un solo partito a governare e altrettanto difficile sarebbe lavverarsi delle condizioni per unalternanza di governo.
Per tali considerazioni si pu ritenere che il collegio uninominale
debba essere considerato come condizione necessaria al funzionamento del sistema politico secondo la logica operativa del tipo bipartitico.
Nei sistemi maggioritari si attribuiscono, di regola, i seggi ai candidati che abbiano ottenuto la maggioranza assoluta dei voti. Vengono,
di norma, praticati in collegi uninominali (che assegnano un unico
seggio), anche se si possono eccezionalmente avere sistemi maggioritari in collegi plurinominali, come avviene per esempio negli Stati Uniti per lelezione nei singoli Stati degli elettori presidenziali.
Il sistema maggioritario viene tradizionalmente criticato in quanto
antidemocratico, emargina le opposizioni e privilegia le persone rispetto ai partiti. Per quanto riguarda il primo punto, se si parte dal presupposto che in una societ democratica il sistema elettorale serve non
solo a rappresentare, ma anche a garantire la formazione di una maggioranza in grado di prendere decisioni e di assumere le relative responsabilit, indubbio che, di regola, le formule maggioritarie, pur
essendo meno democratiche sul versante della rappresentativit, lo sono di pi su quello della governabilit e della responsabilit dei governi. Non rappresentano infatti fedelmente gli orientamenti del corpo

106

Capitolo II

elettorale, ma consentono pi facilmente a questo di scegliere una


maggioranza e un programma. Quanto allopposizione, il sistema
maggioritario emargina indiscutibilmente le minoranze pi esigue, ma
pu premiare lopposizione pi forte e pu anzi consentirle pi facilmente di diventare maggioranza, in quanto amplifica leffetto, in termini di seggi, di spostamenti di voti. Infine le formule maggioritarie
personalizzano la competizione elettorale, ma determinano lascesa
dei notabili solo in presenza di un sistema dei partiti non strutturato a
livello nazionale e con debole radicamento di massa (situazione che si
verifica negli Stati Uniti), mentre in un sistema di partiti strutturato la
scelta della persona non pi importante di quella del partito e del suo
programma (come dimostra lesperienza inglese).
Col passare del tempo i sistemi maggioritari favoriscono il formarsi
delle coalizioni di partiti che, trovandosi daccordo su un programma
comune, si presentano uniti alle competizioni elettorali.
3.7 Il sistema elettorale proporzionale (non maggioritario)
Il dibattito sui sistemi elettorali si concentrato sul problema della
formula che ha finito per essere lelemento centrale delle discussioni
politiche, ideologiche, costituzionali degli ultimi cento anni. L'elemento unificante dei diversi sistemi di rappresentanza proporzionale consiste nel cercare di avere una corrispondenza percentuale fra i voti ottenuti dai diversi partiti ed i seggi che vengono loro assegnati. Questo
permette di far s che il parlamento sia la "fotografia" (distorta il meno
possibile) della situazione reale del paese.
Appare subito evidente che un tale sistema serve a tutelare le minoranze, che si garantiscono, in tal modo, una rappresentanza in Parlamento. Il maggior difetto del sistema quello di favorire la frammentazione politica, con conseguente necessit di governi di coalizione,
composti, cio, da pi partiti. Per ridurre la frammentazione partitica
vengono utilizzati principalmente tre strumenti: // 1 - la dimensione
delle circoscrizioni, // 2 - le clausole di accesso alla distribuzione dei
seggi, // 3 - il numero dei parlamentari da eleggere.
La dimensione della circoscrizione dipende dal numero dei parlamentari da eleggere: circoscrizioni grandi, che eleggono pi di 15-20
rappresentanti, hanno un alto livello di proporzionalit: si pu essere

Profili di teoria generale delle elezioni

107

eletti con una bassa percentuale di voti. ( il caso delle circoscrizioni


di Roma e di Milano, che eleggevano 50 rappresentanti quando in Italia era vigente il sistema proporzionale).
Soglie di esclusione precludono l'accesso ai partiti minori: in Spagna ed in Grecia occorre, ad esempio, ottenere il 3% su scala nazionale, mentre in Germania un partito deve avere almeno il 5% oppure tre
deputati eletti nei collegi uninominali (per capire quest'ultima clausola
occorre approfondire la conoscenza della legge elettorale tedesca).
Anche in Italia, nella quota proporzionale, vi era una soglia di esclusione del 4%. Il numero dei parlamentari, infine, inversamente proporzionale al grado di proporzionalit del sistema: se un parlamento
ha pochi membri, questi devono ottenere un vasto consenso.
Due soli partiti possono essere gli attori principali di una determinata coalizione o gruppo di partiti, ma si pu ritenere che il bipartitismo puro, salvo in casi eccezionali e numericamente tangibili, non esista. Quindi, quando si parla di bipartitismo ci si riferisce a due coalizioni contrapposte che si confrontano in un sistema elettorale (per lo
pi in collegi uninominali) per lelezione dei Parlamenti nazionali (tipico quello inglese).
La nascita del bipartitismo si pu ascrivere alla riforma del 1885
(avvenuta con lentrata in vigore del noto provvedimento Redistribution of Seats Acts del sistema elettorale inglese e precisamente mediante la ridistribuzione dei collegi elettorali (la cui ampiezza viene ridotta) e di una nuova formula elettorale. Fino a tale data il sistema elettorale in uso in quel Paese era quello del voto multiplo il quale attribuiva a ciascun elettore un numero di voti pari a quello dei rappresentanti da eleggere nel collegio121 ed il cui potenziale di proporzionalit era diverso da quello del plurality system. Dopo tale data
questultimo viene introdotto nel contesto della riforma del 1885 che
rende nominali i collegi elettorali. In buona sostanza il dato pi importante che discende dalla riforma citata la sostituzione del voto multiplo con il plurality system il cui scopo principale era quello di consentire la rappresentanza di terzi partiti rispetto ai due principali.
Si pu ritenere, nel contesto di una serrata disputa sorta in dottrina
121

43

V. J. Cadart, Rgime lectoral et rgime parlementaire en Grande Bretagne, p.

108

Capitolo II

in ordine alla premeditata sottorappresentazione dei terzi partiti o alla


loro reale rappresentazione nei collegi uninominali dopo lentrata in
vigore della riforma del 1885, che lutilizzo del sistema del plurality
system assuma la funzione di strumento per il mantenimento della
struttura bipartitica e di rappresentazione di partiti terzi nei collegi uninominali inglesi122.
A comprova che lintenzione non fosse quella di creare ostacoli alla
minoranze esistenti risulta, altres, dalle riforme precedenti del 1868,
1874 e 1880 che prevedevano lintroduzione del voto limitato in luogo
di quello plurimo123.
opinione diffusa che le formule maggioritarie abbiano leffetto di
produrre un formato bipartitico mentre le formule proporzionali abbiano quello di moltiplicare il numero dei partiti.
Possiamo ritenere che gli effetti per i due tipi di formule citate siano del tutto opposti. Partendo dal presupposto che, nellambito della
circoscrizione, maggiore il potenziale di proporzionalit del sistema
elettorale, minore la sua operativit e dis-rappresentativit manipolativa.
La formula proporzionale, in linea di principio, produce la distribuzione delle preferenze elettorali e minimizza gli scarti percentuali tra i
voti ed i seggi di ciascuna lista in competizione senza possibilit di alcuna dis-rappresentazione e, quindi, senza alcun condizionamento del
sistema elettorale. Le formule proporzionali presentano scale di proporzionalit differenziate: alcune sono meno proporzionali delle altre
e ci per linfluenza del sistema elettorale adottato che pu mutuare,
ad esempio, alcune regole del sistema maggioritario in presenza di elementi distorsivi con inevitabili conseguenze dis-rappresentative.
Douglas Rae ha calcolato che in dieci elezioni generali, che hanno
avuto luogo nel secondo dopoguerra in alcuni Paesi europei con il sistema proporzionale, i partiti che hanno ottenuto maggioranze relative
di voti hanno conquistato la maggioranza assoluta dei seggi parlamentari (quattro volte in Norvegia, e una volta in Austria, Belgio, Germa-

122
123

V. Jennings, Party Politics, I: Appeal to the People, p. 28


V. Ivor Jennings, Party Politics, I: Appeal to the People, cit. pp. 258,259.

Profili di teoria generale delle elezioni

109

nia Federale, Irlanda, Italia e Lussemburgo)124.


Di contro in Italia durante la Prima Repubblica i seggi dei piccoli
partiti quali quelli repubblicano e liberale avevano un costo di voti
quasi doppio di quello della Democrazia Cristiana o del Partito Comunista.
Nei Paesi che hanno introdotto nei loro sistemi elettorali il sistema
proporzionale, fin dallorigine veniva utilizzato nelle competizioni elettorali il doppio turno. In vigenza di tale sistema si sono affermate
varie classi di formato partitico strutturato, che hanno per poca rilevanza sullaffermarsi, sulla riduzione o estensione dei partiti politici.
Lefficacia distributiva dei seggi nel sistema elettorale del doppio
turno sar diversa a seconda della formula elettorale utilizzata e soprattutto se il secondo turno si svolga in presenza di un partito antisistema. In tal caso la sottorappresentazione colpir prevalentemente il
partito anti-sistema indipendentemente dalla consistenza elettorale a
meno che la sua forza non sia tale da sovrastare gli altri partiti del sistema.
In assenza di partiti anti-sistema le tendenze dis-rappresentative del
doppio turno vengono di molto attenuate in quanto viene massimizzata la libert delle alleanze da cui discende un arco ampio di possibilit
per il gioco delle sovra o sotto rappresentazione.
Nel caso del doppio turno, riservato ai due partiti o coalizioni di
partiti che nel primo turno abbiano ottenuto i maggiori consensi elettorali, si assiste ad una manipolazione ex lege dei voti in quanto
lelettorato orfano costretto a votare per candidati o gruppi di partiti diversi dal proprio. In tal caso il socialista voter preferibilmente il
candidato radicale anzich il liberale o il candidato con il quale il suo
gruppo si alleato attraverso convergenze e alleanze concordate.
La conseguenza di tale sistema che i partiti minori possono essere
sovrarappresentati come pi volte accaduto in Francia ed in altri Paesi europei125.

124

V.W. Douglas Rae, The Political Consequences of Electoral Law, New Haven, Yale University Press, 1971, cit. p. 76.
125
V. Stefano Bartolini, Riforma istituzionale e sistema politico, La Francia gollista, Bologna, Il Mulino 1981, pp. 199-204

110

Capitolo II

3.8 Caratteristiche del sistema elettorale proporzionale


La caratteristica pi significativa dei diversi sistemi di rappresentanza proporzionale dei parlamentari cui si affida il mandato di esprimere la volont popolare nella sua massima espressione di stabilire le
regole di condotta (comandi, precetti, creazione di diritti etc.) di una
comunit organizzata, rappresentato da una corrispondenza percentuale fra i voti ottenuti dai diversi partiti nelle elezioni ed i seggi che
vengono loro assegnati.
Il principio comune alle formule proporzionali che i seggi debbono essere distribuiti ai partiti in proporzione alla percentuale di voti ottenuti. La formula proporzionale prevalentemente applicata in circoscrizioni plurinominali (in circoscrizioni cio che eleggono contemporaneamente pi rappresentanti). In alcuni casi tali formule vengono utilizzate anche per la distribuzione dei seggi in collegi uninominali.
Si tratta di un sistema che consente di far s che nel parlamento vi
sia unesatta rispondenza tra la volont del corpo elettorale ed i membri che tale volont sono destinati a rappresentare in Parlamento. Appare subito evidente che un tale sistema serve a tutelare le minoranze,
che si garantiscono, in tal modo, una rappresentanza (col proporzionale non si vince tutto, ma non si perde neppure tutto). A questo vantaggio, per, fa da contraltare il maggior difetto del sistema, che chiaramente visibile anche solo osservando la nostra storia politica fino a
tempi recenti: il sistema favorisce la frammentazione politica, con
conseguente necessit di governi di coalizione, composti, cio, da pi
partiti che si fanno la guerra al momento del voto (per massimizzare i
propri consensi) e che vanno al governo per raggiungere determinati
obiettivi, che possono non coincidere con gli obiettivi degli alleati.
Conseguenza logica l'instabilit dei governi, con riduzione della loro
efficienza.
Si gi detto in precedente paragrafo che per ridurre la frammentazione partitica vengono utilizzati principalmente tre strumenti: la dimensione delle circoscrizioni, le clausole di accesso alla distribuzione
dei seggi ed il numero dei parlamentari da eleggere.
Negli ordinamenti moderni sono maggiormente diffusi i sistemi di
rappresentanza delle minoranze che tendono a rispecchiare nelle assemblee elettive le forze politiche in misura proporzionale alla loro ef-

Profili di teoria generale delle elezioni

111

fettiva rappresentativit nel paese allo scopo di consentire che possano


concorrere con il peso che loro spetta alle supreme decisioni politiche.
Si contesta da alcuni il fondamento teorico dei procedimenti elettorali proporzionali partendo dallaffermazione che nel diritto moderno
la rappresentanza politica non pi rappresentanza di interessi particolari a date collettivit di elettori, bens rappresentanza integrale di
tutti gli elementi e interessi del popolo.
Da altri si eccepisce che, in presenza di una pluralit di partiti politici, riesce difficile garantire la governabilit per cui si rende necessario ricorrere ad espedienti per rafforzare le liste che ottengono i maggiori consensi, attribuendo loro, ad esempio, i resti per eleggere altri
candidati di tali liste o dando loro il cosiddetto premio di maggioranza.
Tali espedienti possono attenuare il pericolo dellinstabilit di governo e dellindirizzo politico. In ogni caso tali inconvenienti, che si
possono attenuare o eliminare grazie alla maturit dei vari partiti politici che possono preventivamente coalizzarsi, non sono idonei a minare alla base la validit di tale sistema che offre il vantaggio di far sedere in Parlamento anche i rappresentanti delle minoranze in proporzione al loro grado di rappresentativit.
I congegni ai quali si fatto ricorso per realizzare le finalit proporzionalistiche superano il centinaio. I pi rilevanti possono inquadrarsi in due gruppi principali secondo il sistema di votazione prescelto nel senso che la votazione avvenga su una lista di candidati preformata oppure che se ne prescinda, lasciando allelettore la libert di
scelta dei nomi sui quali far convergere il proprio voto.
Il procedimento seguito per lattribuzione dei seggi si snoda per lo
pi attraverso i seguenti passaggi:
a) il punto di partenza il numero dei voti validamente espressi
nella circoscrizione elettorale e, non quello dei votanti le cui schede
sono bianche o annullate: tale numero viene definito cifra elettorale
circoscrizionale;
b) tale cifra elettorale viene divisa per il numero dei seggi da ricoprire, ottenendo cos il quoziente elettorale, che rappresenta, per cos
dire, il titolo quantitativo per conseguire un seggio;
c)si determina la cifra elettorale di lista, cio il numero di voti ottenuto da ogni lista o dalle liste eventualmente collegate o apparentate;

112

Capitolo II

d) si verifica, con varie tecniche, quante volte il quoziente elettorale


si rapporta alla cifra elettorale;
e) possono venire utilizzati i voti non risultati utili per la conquista
di un seggio (che vengono definiti resti).
La determinazione del quoziente elettorale, il modo come rapportare quoziente elettorale e cifra elettorale di lista, la distribuzione dei resti costituiscono loperazione di distribuzione dei seggi.
Tale operazione viene effettuata attraverso quattro varianti attualmente in vigore nelle formule proporzionali, ognuna con una sua storia, con sue caratteristiche specifiche, con sue conseguenze determinabili. Si tratta: // 1) delle formula dHondt; // 2) della formula di
Sainte-Lagu; // 3) della formula Hare; // 4) della formula dei resti pi
alti.
Le prime due formule elettorali proporzionali sono molto simili nel
loro formato, ma lelemento che le differenzia ha avuto rilevanti effetti
sul sistema partitico: si tratta della formula dHondt della media pi
alta e della formula Sainte-Lagu dei divisori dispari.
In entrambi i casi la media si riferisce al rapporto fra voti validamente espressi e seggi per i partiti. Poich in partenza nessun partito
ha seggi, il primo denominatore nel caso della formula dHondt 1,
poi sale a 2,3, e cos via. La variante introdotta dalla formula SainteLagu costituita dal fatto che il primo denominatore pi elevato:
1,4 e che la distanza fra i denominatori (o divisori) successivi pi
ampia di quella dei denominatori nel caso della formula dHondt.
3.9 Formule elettorali e loro rapporti con i sistemi elettorali
Il nucleo centrale del dibattito sui sistemi elettorali verte sulla distinzione tra i sistemi elettorali (maggioritario e proporzionalistico) e
sulla formula elettorale, che divenuta la questione pi interessante
nelle dispute politiche, ideologiche e costituzionali.
Il confronto avviene sul campo ideologico e teorico su cui si fonda
ladozione dei vari tipi di formule e pratico che verte sulla descrizione
e sul contenuto di ogni singola formula..
La disputa sulla rappresentanza proporzionale e sul sistema maggioritario non ancora sopita ed ancor oggi le conseguenze sul piano
politico, che si vogliono ricavare, non aiutano certo a dissipare i dubbi

Profili di teoria generale delle elezioni

113

e le perplessit esistenti sui due principali sistemi (maggioritario e


proporzionale) e sulle relative formule applicative126.
Nella disamina ci si deve avvalere degli approfonditi studi politologici esistenti in materia in quanto specificamente volti a mettere in
luce questa problematica.
La formula assolve alla funzione principale della trasformazione
dei voti in seggi con interpretazione e conteggio delle preferenze espresse dagli elettori in favore dei vari candidati nellambito di un collegio o di una circoscrizione elettorale.
Esiste in dottrina un generale accordo sullesistenza di tre tipi di
formule elettorali, ognuna di esse con le sue varianti. I tre tipi sono:
x
formule che richiedono la maggioranza assoluta dei suffragi
espressi per lattribuzione del seggio;
x
formule che prevedono la maggioranza relativa;
x
formule che attribuiscono i seggi sulla base di un determinata
proporzionalit con i voti espressi.
Sinteticamente si pu parlare di formule a maggioranza assoluta
(majority), a maggioranza relativa (plurality)127 e proporzionali. Le
prime due nel linguaggio corrente vengono accomunate con
lespressione formule maggioritarie, che sono, di norma, strettamente associate con lesistenza di circoscrizioni uninominali e con
scheda elettorale che porta il nome e, spesso ma non necessariamente,
lappartenenza partitica del candidato. Le seconde definite non maggioritarie prevedono la rappresentanza delle minoranze e ladozione
delle corrispondenti formule distributive dei seggi in forma proporzionale sulla base dei risultati ottenuti da ciascun partito o coalizione di
partiti128.
Particolare rilevanza assumono gli adempimenti concernenti la ripartizione del corpo elettorale in circoscrizioni territoriali,
lassegnazione dei seggi parlamentari (uno o pi) alle circoscrizioni, il
metodo di computo dei voti espressi. Le circoscrizioni elettorali sono
126

V. J.F.S. Ross, The Irish Election system, London, Pall Mall Press, 1959, p.
59; B. Grofman, A Review of Macro Election System, in Sozial - wissenschaftliches
Jahrbuch fur Politik, Band 4 (1975), pp. 308-308.
127
V. J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, cit. fa notare come
per il referendum lunica formula adottabile sia il majority
128
V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia, cit. p. 193

114

Capitolo II

ripartizioni territoriali da definirsi razionalmente in modo da dividere


il territorio nazionale in quote equilibrate di votanti per non creare discriminazioni nel numero di voti necessario allelezione dei candidati.
Viene prevista la competenza del Parlamento, del Governo o di Commissioni indipendenti per procedere a revisioni periodiche delle circoscrizioni, per aggiornare le liste elettorali alle variazioni demografiche
e alle eventuali migrazioni interne ed esterne di popolazione.
Le tecniche per la distribuzione dei seggi, secondo un determinato
orientamento dottrinale, sono le seguenti:

definizione della cifra elettorale circoscrizionale;

determinazione del quoziente elettorale;

determinazione cifra elettorale di lista;

distribuzione dei resti.
Tale operazione pu venire individuata secondo quattro varianti riscontrabili nelle formule proporzionali:
1. Formula del metodo dHondt: opera in un sistema organizzato in
collegi plurinominali, con liste contrapposte. Tale tecnica, stata introdotta in Belgio dal belga Victor dHondt alla fine del secolo scorso.
Il sistema prevede la suddivisione del territorio nazionale in collegi,
ad ognuno dei quali assegnato un numero variabile di parlamentari
da eleggere secondo la densit abitativa. I partiti devono presentare le
liste aperte o chiuse in cui compaiono i nomi dei candidati scelti da
ogni singolo partito per la competizione elettorale e lelettore chiamato a votare la lista preferita e, se previsto dalla legislazione, ad
esprimere un determinato numero di preferenze. La tecnica per la traduzione dei voti in seggi, elaborata dal proponente, prevede
lindividuazione di un quoziente per ogni singolo collegio, dipendente
direttamente dallandamento delle elezioni nel collegio stesso. La determinazione del quoziente di ripartizione influenzata da due variabili: il numero degli elettori votanti e la distribuzione dei voti tra le diverse liste129.
2. Formula Sainte Lagu: ha sostituito la formula dHondt nel

129

V. Victor dHondt, La reprsentation proportionnelle des partis, Muquardt,


Russel, 1882,

Profili di teoria generale delle elezioni

115

1952 in Svezia, in Norvegia e in Danimarca nel 1953.130


3. Formula Hare: si tratta di una tecnica inventata dallinglese
Thomas Hare. Questo sistema si fonda su tre principi: un voto, un
quoziente, un collegio. un sistema proporzionale macchinoso che
permette di valorizzare la scelta personale del candidato senza la mediazione dei partiti e la garanzia che gli eletti siano espressione della
volont dellelettorato.
4. Formula dei resti pi alti: nella sua versione originale il quoziente era dato dalla divisione del totale dei voti espressi per il numero
dei seggi131. La formula elettorale della proporzionale con i pi alti resti era adottata in Italia per lelezione del Senato.
Lapplicazione del sistema proporzionale non consente di assegnare, di norma, tutti i seggi che la competizione elettorale deve attribuire
in quanto nella pratica raramente il numero dei voti ottenuti da una lista multiplo esatto di un quoziente.
Per lassegnazione dei resti sono stati escogitati diversi meccanismi
dei quali vanno ricordati:
1. i maggiori resti: i seggi non assegnati nella circoscrizione
vengono attribuiti a quelle liste i cui resti pi si avvicinano al quoziente (sistema che in generale agevola i partiti pi deboli);
2. la maggiore media: i seggi residui sono assegnati alla lista
per cui il totale dei voti riportati diviso per il numero dei seggi da assegnarsi nella circoscrizione d il risultato pi elevato oppure alla lista
che ha ottenuto la maggioranza relativa nella circoscrizione (sistema
che in genere agevola i partiti pi forti);
3. il quoziente rettificabile (metodo di Hagenbach-Bischoff): si
aggiunge al numero dei seggi da assegnare una unit in modo che, fa-

130

V.A. Saint Lague, La reprsentation proportionnelle et la mthode des moindres carres. Accadmie de Science, in: Comptes rendus hebdomadaires, 151, pp.
377-378, Paris 1910.
131
La formula elettorale della proporzionale era adottata in Italia per lelezione
del Senato, mentre una sua variante era utilizzata per lelezione della Camera dei
Deputati. In questultimo caso il totale dei voti ottenuti da ciascun partito nella circoscrizione elettorale, diviso per il quoziente, dava il numero dei seggi attribuiti a
ciascuna lista concorrente. I voti non utilizzati, detti resti, venivano sommati e destinati per la ripartizione tra le liste concorrenti al Collegio Unico Nazionale.

116

Capitolo II

cendo la divisione dei voti per il numero corretto dei seggi, si ottiene
un quoziente pi piccolo, facilitando lassegnazione dei seggi;
4. la circoscrizione nazionale in cui far confluire i resti riportati dalle liste nelle varie circoscrizioni dove non stato possibile conseguire quozienti. La somma dei voti residui forma la cifra elettorale
nazionale; tale cifra divisa per i seggi rimasti scoperti forma un quoziente nazionale; le singole cifre di lista vengono divise per il quoziente in modo da assegnare i seggi ad ogni lista. Il ricorso alla circoscrizione nazionale non esclude, ovviamente, il preventivo ricorso a meccanismi di utilizzazione di resti a livello locale.
Per lutilizzo dei resti ai fini dellassegnazione dei restanti seggi
vacanti alle liste concorrenti vanno ricordate le procedure pi ricorrenti:
a) metodo dHondt (dal nome del suo propugnatore)132 o del
comune divisore in modo da evitare i resti; con tale metodo si divide
la cifra elettorale di ogni lista successivamente per 1, 2, 3, 4, 5 cio
tante volte quanti sono i candidati da eleggere alle cariche elettive interessate. I quozienti cos ottenuti si dispongono in ordine decrescente
indipendentemente dalla lista cui appartengono. Se i seggi da coprire
sono 50 il quoziente che si trova al cinquantesimo posto costituisce il
divisore elettorale ed ogni lista avr diritto a tanti rappresentanti quante volte il divisore elettorale contenuto nella cifra elettorale;
b) recupero dei resti mediante costituzione di un collegio nazionale
o comunque di una circoscrizione comprendente pi collegi; consiste
nel riversare i voti, non utilizzati nelle singole circoscrizioni, che non
raggiungono il quoziente, nelle liste nazionali di candidati corrispondenti ai vari partiti cui sono andati i voti stessi o alle liste apparentate
(apparentamento avvenuto con patto stipulato prima delle elezioni) per
la distribuzione dei resti.
Per la ripartizione si determina la cifra elettorale nazionale risultante dalla somma dei voti non attribuiti nelle varie circoscrizioni; successivamente si determina il quoziente nazionale dividendo i voti
132

Victor dHondt propose e poi perfezion nel 1882 il suo sistema teso a superare le incongruenze del metodo del quoziente attraverso la teoria delle proporzioni
(Vedi: Systm pratique et raisonn de reprsentation proportionnelle, Bruxelles,
Muquardt, 1882). Il comune divisore costituisce il minimo di voti necessario per ottenere lassegnazione di un seggio.

Profili di teoria generale delle elezioni

117

predetti per il numero dei seggi non ancora attribuiti; infine si dividono le singole cifre elettorali di lista per il quoziente predetto, ottenendo cos il numero dei seggi spettanti ad ogni lista nazionale.
Per evitare uneccessiva polverizzazione dei gruppi parlamentari si
pu stabilire (come avviene ad esempio in Olanda) di procedere al recupero dei resti nei confronti di quelle liste che abbiano ottenuto almeno il 75% del quoziente circoscrizionale o almeno uno o due seggi
nello scrutinio effettuato per singoli collegi.
Tale sistema pu essere semplificato mediante attribuzione dei seggi, senza precostituzione del collegio nazionale di candidati, ai primi
dei non eletti nelle liste circoscrizionali cui competono i seggi non attribuiti
Per quanto riguarda la scelta dei candidati da ritenere eletti in ciascuna lista cui sono attribuiti dei seggi, sono state adottate varie soluzioni le pi note delle quali sono:
a) quella della lista bloccata o rigida i cui candidati sono iscritti dal gruppo presentatore secondo un ordine di preferenza, sicch
eletti sono i primi iscritti, senza che lelettore possa in alcun modo influire sulla scelta;
b) quella del voto di preferenza che consente, nella maggior
parte dei casi, allelettore di esprimere, due voti: uno per la lista e
laltro facoltativo per il candidato o i candidati preferiti, contribuendo
cos alla scelta degli eletti.
La preferenza pu essere espressa dallelettore per i candidati della
lista votata od anche per candidati di altre liste (sistema c.d. del panachage);
c) metodo di HagenbachBischoff o del quoziente corretto. Si aumenta di uno, due o tre il numero dei seggi da assegnare, adoperato
come divisore con leffetto di ridurre lentit del quoziente e, quindi,
di aumentare la possibilit della copertura di tutti i seggi;
d) premio alla maggioranza o alle liste con i pi alti resti.
Lattribuzione dei resti con questi sistemi viene disposto direttamente nei confronti delle liste che hanno ottenuto le maggiori cifre elettorali (premio alla maggioranza) oppure alle liste che hanno ottenuto i resti pi alti e che, quindi, si sono avvicinate maggiormente al
quoziente.

118

Capitolo II

3.10 Le formule maggioritarie


Le principali formule maggioritarie sono due, a seconda che per essere eletti sia richiesta la maggioranza relativa (plurality system) o la
maggioranza assoluta dei voti (majority system).
Il sistema maggioritario pi diffuso quello che si realizza nel
collegio uninominale che, nella sua forma pura, cio senza ballottaggio, conduce allelezione del candidato sul cui nome si sia riversato
il maggior numero di voti (maggioranza relativa)
Tale formula la pi selettiva in quanto, attribuendo in ogni collegio uninominale il seggio al candidato pi votato, disperde tutti gli altri voti e pu provocare gravi disparit nella rappresentanza. Tale formula utilizzata in Canada, Nuova Zelanda, Stati Uniti e, allinterno
dellUnione Europea, in Gran Bretagna fino alle elezioni del giugno
2004.
La seconda formula prevede necessariamente meccanismi destinati
ad entrare in funzione qualora nessun candidato ottenga la maggioranza assoluta dei voti nel primo turno. Il pi noto di questi correttivi
quello del doppio turno: nei collegi nei quali al primo turno nessuno
ha raggiunto la maggioranza assoluta si svolge un secondo turno elettorale, detto anche di ballottaggio in quanto a rigore dovrebbe essere limitato solo ai due candidati pi votati, e viene proclamato eletto
chi ha ottenuto pi voti. Questo sistema viene utilizzato in Francia
(dove per lelezione dellAssemblea nazionale adottato un sistema
maggioritario a doppio turno che combina il majority al primo turno
con il plurality al secondo) e, per la parte dei seggi attribuiti con sistema maggioritario, in Albania, Bulgaria, Russia e Ungheria.
Una formula a maggioranza assoluta anche quella del voto alternativo, utilizzata in Australia per lelezione della Camera. Ogni elettore deve indicare nella propria scheda tutti i candidati del collegio meno uno in ordine decrescente di preferenza. Se, sulla base delle prime
preferenze, nessuno raggiunge la maggioranza assoluta, si elimina il
candidato che ha ottenuto il minor numero di prime preferenze e si distribuiscono i suoi voti agli altri in base alle seconde preferenze. Si
continua a procedere in questo modo, con leliminazione del candidato
meno votato, finch un candidato, sommando le sue prime preferenze

Profili di teoria generale delle elezioni

119

alle seconde recuperate dai voti di quelli eliminati, ottenga la maggioranza assoluta.
Nei sistemi maggioritari a turno unico first past the post, vince il
candidato che, nel collegio uninominale, ottiene anche solo la maggioranza relativa. In ogni collegio, dunque, chi arriva primo vince e gli
altri perdono e non vengono eletti (in Italia questo principio viene
scavalcato da un recupero proporzionale).
Gi a prima vista si capisce che questo sistema non "fotografa" il
paese come il proporzionale: gli elettori che votano un candidato arrivato secondo non vengono rappresentati.
3.11 Formule proporzionali (non maggioritarie)
In questa categoria vengono comprese tutte le formule che tradizionalmente sono classificate come proporzionali. Esse sono numerosissime; per questo vale la pena di considerare solo le varianti principali.
Tali formule presuppongono la presenza di collegi plurinominali e
possono essere divise in tre gruppi: // 1 metodi del quoziente; // 2 metodi del divisore; // 3 metodi automatici133.
I metodi maggiormente applicati sono:
a) Metodo del quoziente automatico. Metodo caratterizzato da una
forte proporzionalit, in base al quale stabilito un numero fisso di
voti per ottenere un seggio e, quindi, i seggi spettanti ad ogni lista risultano dalla divisione tra la sua cifra elettorale, pari al totale dei voti
ottenuti, e il quoziente prestabilito. Questo metodo ha valore storico,
in quanto era praticato nella Repubblica di Weimar.
b) Metodo del quoziente. Si ottiene dividendo prima il numero totale dei voti per i seggi da distribuire e poi quello di ciascuna lista per il
quoziente cos ottenuto.
c) Metodo del quoziente naturale o esatto. un metodo utilizzato
in alcuni Paesi (in Italia per il riparto della quota proporzionale per
lelezione della Camera dei deputati, e nei Paesi Bassi), ma nel quale,
133

V.M. Gimenez Fernandez, Estudios de derecho electoral contemporaneo, Sevilla. Universidad de Sevilla, 1977 (prima edizione 1925) p. 149 (metodo definito
come quoziente fisso); J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, cit.
p. 240 (definisce il metodo come quoziente nazionale approssimato).

120

Capitolo II

come avviene in quello del quoziente automatico, si produce il fenomeno dei resti che non consente di distribuire immediatamente tutti
i seggi.
d) Metodo del quoziente rettificato o metodo Hagenbach-Bischof.
Metodo, utilizzato in Austria e in Svizzera, che permette di limitare
linconveniente dei resti. Consiste, qualora risultino dei seggi non
attribuiti, nel dividere ulteriormente il totale dei voti per il numero dei
seggi aumentato di ununit, in modo da ottenere un quoziente pi
basso e poi eventualmente di unaltra unit. Variante di questo metodo
il metodo Imperiali.
In generale il problema dei resti o non viene affrontato, o viene risolto mediante unulteriore distribuzione a favore delle liste che hanno
ottenuto pi voti o di quelle con i resti pi alti o applicando il metodo
del quoziente in un collegio nazionale nel quale confluiscono tutti i
voti residui e i seggi non attribuiti.134
e) Metodo dHondt (dal nome del matematico belga Victor dHondt
che lo ide) o della media pi alta. Formula che consente la distribuzione di tutti i seggi. I voti ottenuti da ogni partito vengono divisi per
1, 2, 3 fino al numero pari a quello dei seggi assegnati al collegio, dopodich i seggi vengono attribuiti ai quozienti pi alti. Questo metodo
veniva utilizzato in Italia, prima della riforma, per la ripartizione della
quota proporzionale di seggi attribuiti al Senato.
La formula dHondt, introdotta in Belgio alla fine del secolo scorso, continua ad essere utilizzata col, ed inoltre applicata, fra laltro,
in Austria, Finlandia, Repubblica Federale Tedesca, Olanda, Svizzera
ed in altri Stati. I sistemi elettorali di questi paesi presentano, peraltro,
differenze che incidono significativamente sulla distribuzione dei seggi e sulla proporzionalit dei voti ai seggi. I due casi pi interessanti
sono costituiti dall Olanda e dalla Repubblica Federale Tedesca.
LOlanda un caso di rappresentanza proporzionale estrema. Infatti, pur essendo il paese diviso in 18 circoscrizioni, i partiti possono
collegare le loro liste e i seggi sono assegnati in base alla percentuale

134

V. Alessandro Chiaramonte, Il ruolo del correttore nei casi di applicazione del


metodo del quoziente, in Quaderni dellOsservatorio elettorale n. 30 luglio dicembre 1993.

Profili di teoria generale delle elezioni

121

di voti ottenuti su scala nazionale. La clausola di esclusione, ampiamente dibattuta, rimasta bassissima: 2/3 dell1%.
f) Metodo Sainte-Lagu. Variante del metodo dHondt, introdotta
dopo il 1952, da alcuni Paesi nordici al fine di ottenere un risultato
meno sfavorevole alle piccole liste. Si basa sulla divisione del totale
dei voti di ciascuna lista per divisori diversi e pi distanziati.
La formula Sainte-Lagu ha sostituito la formula dHondt in Svezia, nel 1952, in Norvegia e in Danimarca (per le elezioni della Camera bassa, il Folketing) nel 1953. Nel caso svedese essa utilizzata unitamente ad una clausola di esclusione che impone ai partiti di superare
il 4% se vogliono ottenere seggi a livello nazionale e il 12% se vogliono partecipare alla distribuzione dei seggi in una specifica circoscrizione. Queste clausole furono introdotte nel 1970 unitamente ad un
provvedimento che assegnava 310 seggi alle singole circoscrizioni e
40 ad un collegio nazionale (39 dopo le elezioni del 1973).
g) Metodo del voto singolo trasferibile o metodo Hare. La terza variante delle formule di rappresentanza proporzionale nota come
formula Hare del voto singolo trasferibile. Inventata dallinglese
Thomas Hare e perfezionata da H.R. Droop, la formula del voto singolo trasferibile utilizzata in Irlanda, a Malta, in Sud Africa per
lelezione del Senato, in Australia per le elezioni del Senato e in Tasmania per la Camera dei Rappresentanti.
Gli elettori indicano in ordine decrescente di preferenza i vari candidati. Nel collegio plurinominale risultano eletti i candidati che superano il quoziente, ottenuto dividendo il numero dei voti per il numero
dei seggi pi uno e aumentando il risultato di ununit. I voti in eccedenza rispetto al quoziente ottenuti dal candidato pi forte vengono
distribuiti, in proporzione alle seconde preferenze espresse dai suoi elettori, tra i candidati rimasti in lizza. Se nessun candidato risulta eletto, si elimina il meno votato e si distribuiscono agli altri i suoi voti in
base alle seconde preferenze. Si procede cos, recuperando i voti in
eccedenza dei candidati eletti o quelli del candidato meno votato, finch il quoziente elettorale risulta superato da un numero di candidati
pari al numero dei seggi da distribuire. un sistema ingegnoso, ma di
notevole complessit tecnica. Allinterno dellUnione Europea il metodo utilizzato dallIrlanda. Questo sistema, al contrario del metodo

122

Capitolo II

dHondt, che privilegia i partiti pi forti, avvantaggia i partiti numericamente minori.


Dallesame delle formule proporzionali si desume che queste presentano sempre un certo grado di selettivit. Tale selettivit pu essere
accentuata dal ricorso a correttivi che riducono la proporzionalit del
sistema, i principali dei quali consistono o nella fissazione di una soglia di sbarramento, al di sotto della quale non si ottiene alcun seggio
(il 5% dei voti in Germania, Polonia e Russia, il 4% in Albania, Bulgaria, Svezia e Ungheria), oppure nellattribuzione di un premio di
maggioranza in seggi al partito o alle coalizioni che superino una certa percentuale.
Rimane la formula elettorale, la quarta delle varianti sopra indicate,
nota come formula dei resti pi alti. Nella sua versione quasi pura
(con la piccola clausola di esclusione dell1% del voto nazionale e in
un collegio unico nazionale, con lista fissa) di massima proporzionalit, ma anche di massima rigidit, stata utilizzata per lelezione dei
120 membri del Knesset (Parlamento) israeliano dal 1951 al 1973 (dal
1973 in vigore la formula dHondt della media pi alta). Il quoziente
dato dalla divisione del totale dei voti validi per il numero dei seggi.
Una volta cos ottenuto il quoziente, i voti conseguiti da ciascun partito vengono divisi per il quoziente e danno il numero di seggi di cui
ciascun partito ha diritto.
3.12 Sistemi elettorali e formule correttivi del proporzionale
I pi noti sistemi elettorali correttivi del proporzionale sono: // a) il
sistema individualistico (proposto dallIrlandese Tommaso Hare
1837); // b) il sistema delle liste concorrenti.
Il primo prevede la divisione del numero dei votanti del collegio
per il numero dei seggi ad esso assegnati; il risultato ottenuto (quoziente) si assume come unit di rappresentanza nel senso che si considerano eletti i candidati i quali hanno ottenuto un numero di voti uguale al quoziente.
Lelettore scrive nella sua scheda elettorale pi nomi di candidati
nellordine di preferenza da lui deliberatamente determinati nel rispetto del numero massimo di candidati preventivamente fissato dalla legge. Si consente, di norma, che lelettore possa votare anche candidati

Profili di teoria generale delle elezioni

123

di altre liste diverse da quella prescelta.


In presenza di grande dispersione di voti si ricorre alla rettifica del
quoziente aumentando di uno il divisore ci che porta a rendere il
quoziente pi piccolo e, quindi, pi facilmente raggiungibile.
Tale sistema, che mira a conciliare la scelta individuale del candidato propria del collegio uninominale con lo scrutinio di lista, presuppone la capacit nellelettore di scrivere i nomi di candidati. Il meccanismo diventa di difficile applicazione quando esista nel paese interessato allelezione forte analfabetismo.
Con il secondo sistema (liste concorrenti) devono essere definiti: //
1 il modo di ripartizione dei seggi fra le liste concorrenti; // 2 il
modo di scelta dei candidati compresi nelle liste cui vengono attribuiti
seggi.
Elemento comune ai vari metodi, che si applicano al sistema delle
liste concorrenti, la determinazione della proporzionalit attraverso
la ricerca del quoziente elettorale, che si ottiene dividendo il numero complessivo dei voti validamente espressi in tutto il collegio (cifra
elettorale generale) per il numero dei seggi assegnati al medesimo.
Altra caratteristica comune la determinazione della cifra elettorale di lista, costituita dal totale dei voti validi ottenuti da ciascuna
lista di candidati presentate nel collegio. Tale cifra deve essere divisa
per il quoziente elettorale ed il risultato di questa seconda operazione
determina il numero dei parlamentari spettanti a ciascuna lista che ha
raggiunto il quoziente elettorale.
3.13 Gli arrotondamenti
Se si considera un organismo politico composto di tre partiti, che
hanno ricevuto in un'elezione 23 voti totali cos suddivisi: 11, 10 e 2
ed in numero di tre i seggi da assegnare, i seggi andrebbero dati in teoria 1.4 seggi al primo, 1.3 al secondo e 0.3 al terzo. Per rendere interi i
seggi si devono effettuare degli arrotondamenti, tenendo conto di ragionevoli criteri di equit: ad esempio a voti uguali dovrebbero corrispondere seggi uguali, a voti maggiori dovrebbero corrispondere seggi
non inferiori ecc. Il soddisfacimento di questi e di altri criteri, che
sembrerebbero a prima vista irrinunciabili, pu peraltro essere irrealizzabile. Ad esempio, se i partiti sono due e ricevono lo stesso nume-

124

Capitolo II

ro di voti, impossibile assegnare un numero dispari di seggi senza


violare il criterio della proporzionalit (pura).
Diamo ora un'illustrazione dei due metodi di arrotondamento pi
noti (gli altri sono, per lo pi, ritocchi di questi).
Secondo il sistema proporzionale, o di Hamilton, a ciascun partito
viene inizialmente assegnata la parte intera dei seggi teorici (nel nostro caso 1, 1, 0). I seggi residui (in questo esempio uno solo) vengono
assegnati ai partiti con parte frazionaria pi alta (nel nostro caso al
primo partito, la cui parte frazionaria 0.4). La distribuzione risultante
quindi 2, 1, 0.
Secondo il metodo proporzionale dei massimi divisori, o di Hondt,
si procede, ai fini della ripartizione, come segue: si dividono i voti ricevuti dal primo partito per 1, poi per 2, per 3 ecc. finch la procedura
lo render necessario. Si effettuano analoghe divisioni nel caso dei voti ricevuti dagli altri partiti. Si considerano allora i pi alti quozienti
(tanti, quanti sono i seggi da assegnare) e si attribuisce un seggio a
ciascuno dei partiti corrispondenti a tali quozienti.
La ripartizione dei seggi secondo il metodo dei massimi divisori
simile a quella del sistema proporzionale, ma in generale pu portare a
risultati diversi. In entrambi i sistemi, in caso di parit (fra le parti frazionarie residue o fra i quozienti pi alti) si ricorre ad ulteriori metodi:
et dei candidati, sorte ed altre numerose tecniche.
Un nuovo metodo di arrotondamento, basato sugli indici di potere
di cui si parler nel successivo paragrafo, stato recentemente proposto da Gianfranco Gambarelli135: tale metodo appare di scarsa applicazione per gli effetti distorsivi che esso comporta in tema di rappresentanza proporzionale.
3.14 Gli indici di potere
Tra gli esperti si pone lulteriore problema di coalizione ed in particolare di determinare gli indici di potere. Si consideri un Paese ove vi
siano tre soli partiti politici, A, B e C, con la seguente ripartizione di
seggi: 40% ad A e 30% a B e C. facile constatare che, se non vi sono
135

V. G. Gambarelli , 1999, Minimax Apportionments, Group Decision and Negotiation, 8, 6, pp. 441-461.

Profili di teoria generale delle elezioni

125

particolari propensioni od avversioni per certe alleanze, tutti e tre sono


sullo stesso piano agli effetti delle possibili coalizioni di maggioranza
semplice. Possiamo quindi assegnare un "potere coalizionale" paritetico, cio del 33,3% a ciascuno. La stessa situazione si presenterebbe se
A e B avessero il 49% dei seggi ciascuno e C il 2%: quest'ultimo partito avrebbe infatti, pur con un potere nominale molto basso, un potere
reale uguale a quello degli altri. Se invece A avesse da solo il 51% dei
seggi, il suo potere sarebbe del 100% (cio 1).
Se la ripartizione dei seggi 50% per A, 30% per B e 20% per C.
Qui A non possiede da solo la maggioranza; d'altra parte ciascuno degli altri due partiti ha bisogno di coalizzarsi con A, in quanto l'unione
fra B e C non maggioritaria. intanto facile intuire che questi ultimi,
pur avendo diverse quantit di seggi, sono in ugual posizione di potere; anche presumibile che A abbia un potere maggiore, data la sua
posizione prioritaria. A risolvere il problema vi la formula, chiamata
"indice di Martin-Banzhaf-Coleman" (o pi semplicemente "indice di
Banzhaf") che si basa sul concetto di "crucialit". Si dice che un giocatore cruciale per una coalizione se essa maggioritaria con lui e
minoritaria senza di lui. Nel caso dell'ultimo esempio, A cruciale per
tre coalizioni (AB, AC e ABC), mentre B cruciale solo per una (AB),
analogamente per C (cruciale per AC). Ripartendo il potere in proporzione di tali crucialit, si ottiene 3/5 per A e 1/5 per B e C.
L'indice di Banzhaf il pi utilizzato nelle applicazioni politiche,
per via della stretta proporzionalit con le coalizioni per cui i partiti
sono cruciali. Sono stati elaborati altri indici di potere, per lo pi per
applicazioni finanziarie. Tali indici portano in alcuni casi a risultati
molto simili (ad esempio il pi noto, quello di Shapley-Shubik, che
perviene a soluzioni che si discostano da quelle sopra riportate). I
principali studi sulle variazioni dei poteri in relazione a propensioni ed
avversioni sono opera di Guillermo Owen136.
136

V. G. Gambarelli - G. Owen., 1994, Indirect Control of Corporations, International Journal of Game Theory, 23, 4, pp. 287-302. Per chi desidera approfondire
questi ed altri argomenti di Teoria dei Giochi segnaliamo G. Gambarelli, 1997, Giochi competitivi e cooperativi, Cedam, Padova; G. Gambarelli, G. Pederzoli, 1992,
Metodi di decisione, Hoepli, Milano; G. Owen, 1995, Game Theory, III ed. Academic. Lo studioso lavora nella Naval Postgraduate School di Monterey e collabora

126

Capitolo II

3.15 Soglie di sbarramento: sistemi elettorali e comportamento degli


attori partitici
Nei sistemi elettorali le variabili pi importanti con maggiore influenza sul sistema proporzionale sono lampiezza della circoscrizione
e le soglie di sbarramento. La soglia di sbarramento viene comunemente definita come la minima percentuale di voti che una lista concorrente deve raggiungere per poter partecipare alla distribuzione dei
seggi; pi la soglia elevata pi difficile per i partiti minori ottenere
direttamente seggi nelle varie competizioni elettorali per cui devono
aggregarsi con altri partiti per evitare di correre invano. Le soglie di
sbarramento possono essere esplicite se previste dalla legge (esempio
lo sbarramento del 4% in Italia per lassegnazione alla Camera dei 155
seggi proporzionali) o implicite.
Le soglie esplicite possono agire a livello di circoscrizione locale
(livello inferiore) o a livello nazionale (superiore). La scelta del legislatore tra questi due livelli diviene determinante per alcune formazioni politiche. Un partito fortemente concentrato in una determinata area
territoriale (ad esempio presenza di minoranze linguistiche) pu agevolmente affermarsi superando lo sbarramento di un ipotetico 5% a livello locale, ma non pu raggiungere la percentuale del 5% a livello
nazionale.
Tra i Paesi che utilizzano soglie esplicite di livello inferiore si possono ricordare: la Svezia la cui legge elettorale prevede il raggiungimento dei vari concorrenti di almeno il 4% dei voti dellintera nazione
o almeno il 12% in una circoscrizione, il Giappone 2% nella proporzionale, la Spagna il 3%.
La maggior parte dei sistemi elettorali dei vari Stati adotta, invece,
soglie di sbarramento a livello nazionale, come ad esempio la Sperrklausel tedesca, la Nuova Zelanda e la Polonia 5%, lo sbarramento
del 4% per Austria, Norvegia, Svezia, Italia nella parte proporzionale
e del 10% per la Turchia.

da anni con l'Universit di Bergamo anche per applicare tali risultati alle scalate azionarie.

Profili di teoria generale delle elezioni

127

Per le seconde (le soglie implicite) si ricavano attraverso lanalisi di


alcuni dati quali lampiezza della circoscrizione, la formula elettorale
adottata, il numero dei partiti in competizione dai quali si pu ricavare
quale sia la percentuale minima di voti che un partito deve raggiungere in una determinata circoscrizione elettorale per ottenere almeno un
seggio (sistema che pu essere usato ad esempio per il modello elettorale del Senato italiano, che assegna 83 seggi per la quota proporzionale).
Il valore approssimativo della soglia implicita pu essere determinato attraverso indici elaborati da vari studiosi tra cui vanno ricordati
quelli di Taagepra137 Shugart (1989), Lijpart (1994) e Callagher
(1991)138. Il mutamento della soglia implicita si ottiene ad esempio riducendo lambito delle circoscrizioni, influendo cos sul grado di proporzionalit dellesito elettorale e sul numero dei partiti che otterranno
seggi139.
Lo studio delle soglie implicite iniziato con Rokkan, che ha elaborato una prima nozione di soglia di rappresentanza (Threshold of
representation), definita come la minima percentuale di voti necessaria ad un partito per ottenere il suo primo seggio in una circoscrizione
elettorale nelle condizioni pi favorevoli140.
137

V. R. Taagepera e M.S. Shugart., Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral System, New Haven, Yale University, Pree, 1989. Lindice del
numero effettivo dei partiti, elaborato da Laakso e R. Taagepera (1979) nellopera
Effective Number of Parties: A Measure with Application to West Europe, in
Comparative Political Studies, (pagg. 3 27), fornisce un valore intuitivo del numero dei partiti in un dato sistema politico, tenendo conto dei rispettivi pesi relativi
percentuali. Si calcola utilizzando apposita formula matematica.
138
V. M. Gallagher, Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems,
in Electoral Studies, pp. 33 51, 1991; dello stesso autore: Comparing, Proportional Representation Electoral System: Quotas, Thresh, Paradoxes olds and Majorities, in British Journal of Political Sciences, n. 4 pp. 469-496.
139
Michael Gallagher ha inventato il metodo denominato Least Squares Index per misurare la corrispondenza tra la percentuale di voti ottenuti e percentuale
di seggi conquistati dai partiti attraverso apposita formula (aumentando la corrispondenza tra percentuale di voti e di seggi aumenta e contemporaneamente diminuisce il valore della proporzionalit).
140
V. S. Rokkan, Elections: Electoral System, in International Encyclopaedia of
The Social Sciences, New York. Crowell Collier Macmillan (1968), cit.; vedi
anche dello stesso autore, Cittadini, Elezioni e Partiti, Bologna, Il Mulino, 1982.

128

Capitolo II

Il lavoro di Rokkan stato completato da Rae, Loosemore ed


Hanby 141che hanno introdotto la nozione di soglia di esclusione (threshold of representation), definita come la massima percentuale di voti
che un partito pu ottenere senza riuscire a conquistare alcun seggio in
una circoscrizione nelle circostanze pi favorevoli in presenza della
formula dHondt. Successivamente tali studiosi hanno calcolato gli
indici della soglia di rappresentanza e della soglia di esclusione anche
per le formule elettorali del quoziente naturale (Hare) e Saint Lagu.
Tali formule presentano per degli errori negli indici della soglia di
esclusione per le formule del quoziente (Saint Lagu), che sono stati
corretti da Lijpart e Gibberd con le soglie minima e massima142.
Per le formule Hare, Hagenbach Bischoff e Imperiali i rispettivi
quozienti rappresentano la soglia di esclusione; se il partito raggiunge
il quoziente otterr un seggio. La soglia implicita in ogni caso inferiore al quoziente, dato che i seggi residui vengono assegnati con il
metodo dei resti pi alti. La soglia di sbarramento non sempre definita come una percentuale di voto, ma pu riferirsi ad una certa quantit di voti o a voti intesi come una frazione di un quoziente o ad un
certo numero di seggi ottenuti al primo livello (quando ad esempio vi
recupero di resti).
Le soglie esplicite sono, infine, efficaci quando operano in circoscrizioni nazionali o di grande ampiezza (esempio Germania); soglie
del 3% o del 5% in collegi con limitata ampiezza circoscrizionale
vengono vanificate in quanto la soglia (implicita o effettiva) da raggiungere per conquistare un seggio molto pi alta.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono riesce facile argomentare come ogni partito abbia come obiettivo quello di massimizzare il proprio risultato elettorale con lottenimento del maggior numero
141

V. W. Douglas .Rae, The political Consequences of Electoral Laws, New Haven, Yale University, Press, 1971, cit. .
142
Cfr. A. Lijpart, . Electoral System and Party System: a Study of TwentySeven Democracies 1945 1990, New York, Oxford University, Press, 1994; dello
stesso autore Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas, in
B. Grofman e A. Lijpart (a cura di), Electoral Laws and Their Political Consequences, New York, Aghaton Press, pp. 171 179, 1986; infine A. Lijpart e B.
Grofman (a cura di), Choosing and Electoral System: Issues and Alternatives, New
York, Praeger, 1984.

Profili di teoria generale delle elezioni

129

di seggi possibile in ciascuna circoscrizione o collegio elettorali. Si


riscontrato che ciascun sistema elettorale consente la possibilit di ricorrere ad aggregazioni e alle autonomie dei partiti. I sistemi proporzionali che operano in ununica circoscrizione elettorale nazionale,
senza alcun tipo di sbarramento formale, consentono anche ai partiti
pi piccoli di competere autonomamente e di ottenere almeno un seggio (con 100 seggi da ripartire con la formula di Hare pu bastare lo
0,5% dei voti per avere un seggio).
Se il sistema elettorale prevede lintroduzione di soglie di sbarramento o linnalzamento della soglia implicita, che si ottiene, ad esempio, con la riduzione dellampiezza della circoscrizione, la soluzione
per le piccole formazioni politiche di due tipi: o la scomparsa o
laggregazione con altre liste. Si vengono cos a formare dei cartelli
elettorali che raccolgono pi partiti anche non solo minori con lunico
scopo di superare lo sbarramento (esplicito o implicito). questa la
finalit che ha visto il sorgere di alcune aggregazioni, come la Margherita, il Biancofiore ed il Girasole in Italia e cio lesigenza di raggiungere e superare nella quota proporzionale lo sbarramento del 4%
per poter ottenere alcuni seggi dai voti dellelettorato della coalizione.
Per quanto attiene al sistema maggioritario, che presenta un meccanismo elettorale pi selettivo, necessario, nei collegi uninominali,
superare la soglia implicita che molto alta (varia solitamente dal 35
al 50% dei voti). In Italia il partito della maggioranza relativa si attesta
nellordine del 28-30% dei consensi elettorali, per cui diviene necessaria lalleanza tra varie formazioni partitiche (recentemente Centro
destra e Centrosinistra). Poich per conquistare nei vari collegi o circoscrizioni un seggio basta un sol voto in pi di scarto, si cerca di far
entrare nellalleanza anche i partiti pi piccoli che, con i loro voti,
possono consentire il successo della lista coalizzata nei vari collegi elettorali (esercizio del potere di ricatto dei partitini, peraltro giustificato, che riescono ad ottenere un numero maggiore di seggi rispetto alla
loro percentuale di rappresentativit).
I partiti riescono ad adattarsi alle varie situazioni che si presentano
ed in Italia stato dimostrato che, pur in presenza di leggi mirate, non
si potuta evitare la frammentazione partitica in presenza di un comportamento strategico degli attori partitici, capaci di adeguarsi a qual-

130

Capitolo II

siasi normativa elettorale ed al conseguente premio offerto dagli elettori.


Il tanto criticato Mattarellum143 ha permesso, nella penultima tornata elettorale politica in Italia, il formarsi di solide maggioranze sia al
Senato che alla Camera ed i calcoli dei partiti si sono rivelati errati
nella quota proporzionale (solo 5 liste hanno infatti superato la soglia
di sbarramento del 4%, ottenendo tutti i 155 seggi proporzionali. Le
microformazioni (Il Biancofiore (Ccd e Cdu), il Girasole (Verdi e Sdi)
ed il terzo polo (Italia dei Valori e Democrazia europea) hanno subito
una imprevista sconfitta.
3.16 Ingegneria politica e ingegneria elettorale
Lanalisi del processo elettorale stata sviluppata in via principale
nella prospettiva di definire il rapporto tra la struttura politica da una
parte e lutilizzo dei sistemi elettorali dallaltra.
La struttura politica non pu essere considerata come un sistema
unitario, ma la sintesi di sottosistemi ciascuno dei quali interagisce
con gli altri sotto-sistemi in un sistema complesso denominato procedimento elettorale.
Al complesso sistema operativo, che sottende alla scelta dei candidati, viene generalmente attribuito il nome di ingegneria elettorale,
che pu essere considerata come lattitudine dei sottosistemi della
struttura politica ad intervenire sia luno sullaltro che nei vari settori
della trama politica.
I sistemi elettorali costituiscono un elemento cardine del sistema
politico e della forma di governo nonch della cosiddetta Ingegneria
elettorale; tale fatto noto da oltre un secolo e mezzo e si pone
allattenzione della dottrina anche ai nostri giorni.
Basti citare, al di l delle teorie sui sistemi elettorali, sostenute da
Montesquieu e da Hamilton, il contributo offerto da Jonh Stuart Mill
143

Dal nome di Mattarella suo proponente. In Italia la riforma elettorale, approvata con legge 4 agosto 1993, n. 277, a seguito del referendum sul finanziamento
pubblico dei partiti e sulla riduzione delle preferenze alla Camera dei Deputati, ha
dato origine ad un sistema misto (75% dei deputati eletti con il sistema maggioritario in collegi uninominali e 25% dei seggi attribuiti con il sistema proporzionale e
voto di lista), che stato definito mattarellum dal politologo Giovanni Sartori.

Profili di teoria generale delle elezioni

131

in ordine al progetto di riforma elettorale elaborato da Thomas Hare


con il quale si proponeva di modificare il sistema elettorale inglese di
stampo maggioritario mediante lintroduzione di un sistema proporzionalistico di voto singolo trasferibile.
A prova del vivace dibattito dottrinale sviluppatosi in passato basti
citare la veemente polemica condotta da Walter Bagehot, convinto sostenitore del sistema maggioritario, contro la teoria di Mill144.
Entrambi per affermano che ladozione di un tipo di sistema elettorale in luogo di un altro produce effetti sia sul funzionamento del sistema politico che su quello di Governo. In particolare il primo (Mill)
rileva nei seguenti punti le principali conseguenze politiche nel caso di
adozione del progetto di sistema elettorale di tipo proporzionale proposto da Hare.
Prima di tutto lo studioso osserva che questo sistema elettorale
idoneo a favorire la rappresentanza in sede parlamentare di tutte le
forze politiche, economiche, culturali e lavorative del paese e non solo
gli interessi di due schieramenti <<insieme forse in alcuni luoghi con
talune grandi minoranze di frazione, ma di qualsivoglia minoranza esistente in tutto il Paese, la quale si componesse di un numero di individui abbastanza esteso per avere diritto, secondo i principi di unequa
giustizia, ad un rappresentante>> .145
In secondo luogo Mill afferma che il sistema proposto da Hare consente il formarsi di maggioranze parlamentari qualitativamente migliori di quelle espresse da altre formule elettorali.146
Da ultimo il sistema elettorale proporzionale propugnato precisa
Mill agisce come fattore di responsabilizzazione politica in una duplice direzione in quanto libera <<il rapporto tra elettore ed eletto dalle interferenze opprimenti delle macchine politiche>> per cui la
<<chiamata a rispondere>> rivolta al rappresentante pu cogliere direttamente nel segno; in secondo luogo in quanto consente lo sviluppo
di quegli antagonismi di posizioni plurime sopra i quali si fonda larga
144

V. Walter Bagehot, The English Constitutions, 1867, London Oxford University Press, 1968, pp. 130 ss.
145
V. John Stuart Mill, Il Governo rappresentativo (1861), Torino UTET 1886,
vol. II, p. 1056.
146
Ibidem, p. 1057.

132

Capitolo II

parte delle funzioni di controllo politico nelle democrazie moderne147.


Bagehot rileva, invece, che il sistema proporzionale sostenuto da
Mill esige un prezzo funzionale maggiore di quello del sistema maggioritario e non pu essere applicato al sistema elettorale e costituzionale inglese, non adattandosi ad un governo parlamentare che si vorrebbe introdurre in Inghilterra148.
opinione del citato autore (Bagehot) che cinque debbano essere le
funzioni di un parlamento rappresentativo: // 1- eleggere un governo,
// 2 - legiferare, // 3 - educare la nazione, // 4 - esprimerne la volont,
// 5 - sottoporre all attenzione del Parlamento i problemi politici.
Un sistema proporzionale evidenzia lautore non in grado di
eleggere un Parlamento che sia in grado di assicurare queste cinque
funzioni in quanto una Camera pluripartitica ed ideologizzata non pu
costituire un governo stabile ed efficiente, unattivit legislativa organica, lassolvimento della funzione espressiva e delle funzioni di educazione e di informazione dellopinione pubblica.
Il richiamo storico di Mill e Bagehot, sostenitori il primo della validit del sistema proporzionale ed il secondo di quello maggioritario,
serve per dimostrare che la teoria politica ha ormai da tempo assunto
la consapevolezza del ruolo del sistema elettorale come strumento di
147

Successivamente molti argomenti sostenuti da Mill a sostegno del sistema


proporzionale vengono invocati da Giuseppe Maranini ed altri per riforme elettorali
contrassegnate dal sistema maggioritario.
148
V. W. Bagehot, The English Constitution, cit. pag. 135. Non vero egli afferma - che un sistema proporzionale affranca il rappresentante dalla schiavit del
partito; vero, invece, sostiene il citato autore, il contrario e cio che si verrebbe a
potenziare la dipendenza delleletto dal partito di cui espressione. Inoltre non va
sottaciuto il fatto stigmatizza Bagehot- che il sistema maggioritario impedisce la
moltiplicazione dei partiti in quanto penalizza le scissioni e non offre spazio alla nascita di nuovi partiti. Oggi, scrive lautore citato, i dissenters costituiscono una componente agguerrita del partito liberale e con lintroduzione del sistema proporzionale
essi non sarebbero pi una corrente di partito, ma assumerebbero il ruolo di partito
indipendente. Questo aumento dei partiti porterebbe ad una svolta ideologica alla
competizione politica perch le ideologie non possono non essere il fulcro primario
attorno a cui sviluppare e distinguere i nuovi partiti, che introdurranno perci nel
parlamento la somma di tutti gli ismiche circolano in Inghilterra.. Con la conseguenza che unAssemblea di uomini disposti alla moderazione e alla ragionevolezza,
si trasformerebbe precisa lo studioso in un compendio variopinto di ogni sorta di
estremismo dogmatico.

Profili di teoria generale delle elezioni

133

Ingegneria politica.
Molte sono le variabili del processo elettorale che si sono venute
affermando nel corso di quasi un secolo e mezzo da quando si sono
confrontati i due sistemi maggioritario e proporzionale prima descritti
(pregnanti solo per il sistema elettorale inglese) in relazione al sistema
partitico che si venuto affermando in molti stati europei ed in quelli
degli altri continenti ed allestensione del suffragio per cui si dovuto
allargare il campo di osservazione. Ci consente di definire modalit e
limiti della <<capacita ingegneristica del sistema elettorale mediante
lanalisi comparata, vero e proprio surrogato della verifica sperimentale ad uso delle scienze storico sociali>>149.
3.17 Attitudine ingegneristica del sistema elettorale e sua democraticit.
In riferimento alle Assemblee elettive il sistema elettorale deve essere riguardato come un meccanismo per trasformare i voti in seggi.
Secondo Ferdinand Hermes, prima della guerra 1914-1918, erano conosciute oltre 300 variet di sistemi elettorali derivanti dal maggioritario o dal proporzionale. Data la vastit dei sistemi, indipendentemente
dallesattezza numerica rilevata, non possibile farli derivare, secondo il citato autore, o dalluno o dallaltro dei sistemi prima descritti.
Tra i vari sistemi elettorali, presenti nellordinamento comunitario,
vengono in rilievo due gruppi fondamentali e cio quelli maggioritario e proporzionale.
La caratteristica pi significativa dei diversi sistemi di rappresentanza proporzionale dei parlamentari cui si affida il mandato di esprimere la volont popolare rappresentata da una corrispondenza percentuale fra i voti ottenuti dai diversi partiti nelle elezioni ed i seggi
che vengono loro assegnati.
Si tratta di un sistema che consente di far s che nel Parlamento vi
149

V. J. M. Wiliam. Mackenzie, Polities and Social Sciences, Hammondsworth,


Penguin Books, 1967, p. 51; Giovanni Sartori (a cura di) Leonardo Morlino, la comparazione nelle Scienze Sociali, Bologna, Il Mulino, 1991. Sui vari aspetti metodologici ed epistemologici vedi Domenico Fisichella Metodo Scientifico e Ricerca Politica, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1985; dello stesso autore Epistemologia e
Scienza Politica, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1994.

134

Capitolo II

sia unesatta rispondenza tra la volont del corpo elettorale ed i membri che tale volont sono destinati a rappresentare in Parlamento.
Appare subito evidente che un tale sistema serve a tutelare le minoranze, che si garantiscono, in tal modo, una rappresentanza in Parlamento (col proporzionale non si vince tutto, ma non si perde neppure
tutto). A questo vantaggio si contrappone, per, il maggior difetto del
sistema, che chiaramente visibile anche solo osservando la nostra
storia politica fino a tempi recenti: il sistema favorisce la frammentazione politica, con conseguente necessit di governi di coalizione,
composti, cio, da pi partiti e dalla loro instabilit.
Per ridurre la frammentazione partitica vengono utilizzati principalmente tre strumenti: // 1 - la dimensione delle circoscrizioni, // 2 le clausole di accesso alla distribuzione dei seggi // 3 - ed il numero
dei parlamentari da eleggere nelle circoscrizioni o nei collegi.
Circoscrizioni vaste, che eleggono pi di 15-20 rappresentanti,
hanno un alto livello di proporzionalit e si pu essere eletti con una
bassa percentuale di voti ( il caso delle circoscrizioni di Roma e di
Milano, che eleggevano 50 rappresentanti quando in Italia vigeva il sistema proporzionale puro).
Soglie di esclusione precludono l'accesso ai partiti minori: in Spagna ed in Grecia occorre, ad esempio, ottenere il 3% su scala nazionale, mentre in Germania un partito deve avere almeno il 5% oppure tre
deputati eletti nei collegi uninominali. Anche in Italia, nella quota
proporzionale, c'era nel previdente sistema una soglia di esclusione del
5%.
Il numero dei parlamentari, infine, inversamente proporzionale al
grado di proporzionalit del sistema: se un parlamento ha pochi membri, questi devono ottenere un vasto consenso.
I sistemi maggioritari si suddividono in due grandi famiglie: quelli
a turno unico (o plurality) e quelli a doppio turno (o majority).
Nei sistemi maggioritari a turno unico (first past the post) si afferma il candidato che nel collegio uninominale ottiene anche solo la
maggioranza relativa. In ogni collegio, dunque, chi arriva primo vince
e gli altri perdono e non vengono eletti.
Col passare del tempo i sistemi maggioritari favoriscono il formarsi
delle coalizioni di partiti che, trovandosi d'accordo su un programma
comune, si presentano uniti alle competizioni elettorali.

Profili di teoria generale delle elezioni

135

Si rende per necessario approfondire le teorie che si sono confrontate in dottrina in ordine allapplicazione delluno o dellaltro sistema
elettorale, cercando di riassumere in termini omogenei o se, possibile,
in regole o principi, le loro differenziazioni e le conseguenze in ordine
alla scelta dei candidati che si presentano nelle varie competizioni elettorali.
Esistono, al riguardo, quanto al sistema maggioritario, due formule
interpretative, riassunte da Maurice Duverger in due leggi, secondo
le quali (leggi di Duverger) <<lo scrutinio maggioritario ad un solo
turno tende al dualismo dei partiti; al contrario lo scrutinio maggioritario con ballottaggio o la rappresentanza proporzionale tendono ad
un sistema di partiti molteplici, rigidi ed indipendenti>>150.
Secondo Duverger possibile individuare nellinfluenza che lo
scrutinio maggioritario ad un solo turno esercita sulla vita politica, la
convergenza di due distinti fattori, uno di tipo meccanico e laltro di
tipo psicologico. Per il primo tale influenza si risolve nella sovrarappresentazione di alcuni partiti mediante lattribuzione di pi seggi
rispetto a quanti sarebbero spettati con la proporzionalit dei voti ottenuti e nella sotto rappresentazione di altri partiti o coalizioni151.
Le conclusioni generali riassunte nelle due leggi di Duverger si
prestano a varie critiche; lautore ha per il merito di aver indicato,
sia pure non in forma limpida, i tre diversi livelli mediante i quali pu
essere affrontato il problema del ruolo ingegneristico del sistema elettorale. Ciascuno di essi si riferisce ad uno dei tre possibili ordini di
operazioni in cui si articola lingegneria elettorale:
150

V. Ferdinand Hermens, Europe Democracy and Anarchy, Notre Dame, Ind.


University of Notre Dame, 1951, p. 8. Per le vicende elettorali nel XIX secolo di 12
Paesi europei, vedi Andrew McLaren Carstairs, A Short History of Electoral System
in Western Europe, London Allen & Unwin, 1980.
151
agevole dimostrare che le conclusioni di Duverger circa gli squilibri fra distribuzione dei voti e attribuzione dei seggi come risultato dell'azione del fattore
meccanico sono scarsamente fondate. Infatti, non provato che in un regime
maggioritario a due partiti, il partito che conquista meno voti si trovi sempre sottorappresentato rispetto al partito pi votato: per citare un solo caso contrario, nel
1951 i laburisti inglesi ottengono 296 seggi, pari al 47,2%, pur avendo conseguito
13.986.000 voti (48,8%), mentre i conservatori con 13.880.000 voti (48%) conquistano 321 seggi, pari al 50,5% del totale. V. Maurice Duverger , Cinquime Rpublique, in Duhamel Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris 1992

136

Capitolo II

1) manipolazione delle scelte dellelettore;


2) sotto o sovra - rappresentazione dei partiti;
3) influenza sul numero dei partiti.
In considerazione di ci, i quesiti relativi al ruolo ingegneristico
del sistema elettorale vertono su come agisce in questi tre settori il sistema elettorale. Pi specificamente si tratta di rispondere al quesito:
a) se e quanto il sistema elettorale manipoli le scelte dell'elettore;
b) se e quanto il sistema elettorale sotto- o sovra-rappresenti i partiti;
c) se e quanto il sistema elettorale incida sul numero dei partiti e
sulla democraticit del sistema elettorale..
Ad avviso di Robert A. Dahl, si pu ragionevolmente parlare di sistema democratico solo se esistono almeno otto garanzie istituzionali:
1. libert di istituire organizzazioni e di aderirvi;
2. libert di espressione;
3. diritto al voto;
4. eleggibilit alle cariche pubbliche;
5. diritto dei capi politici di competere per il consenso e per i voti;
6. fonti alternative di informazione;
7. elezioni libere e corrette;
8. istituzioni che rendano il governo dipendente dal voto e dalle
altre forme di preferenza politica.
Per poter soddisfare il processo democratico, sempre secondo Dahl,
esistono, per il caso che qui interessa, almeno 4 criteri:
1. partecipazione effettiva. Prima che una strategia venga adottata
dallassociazione, tutti i membri devono avere pari ed effettive opportunit per comunicare agli altri le loro opinioni;
2. parit di voto. Al momento di prendere la decisione, ogni elettore deve avere unopportunit di voto effettiva e di egual peso rispetto agli altri;.
3. diritto allinformazione. Entro ragionevoli limiti di tempo, ciascun membro deve avere pari ed effettive opportunit di conoscere le
principali alternative strategiche e le loro probabili conseguenze.
4. universalit del suffragio. La totalit, o almeno la maggior parte,
degli adulti che risiedono in permanenza nel territorio devono godere

Profili di teoria generale delle elezioni

137

pienamente dei diritti indicati ai precedenti criteri152.


Con riferimento a due argomenti canonici della scienza politica
contemporanea (instabilit governativa e presenza di partiti antisistema), sappiamo che non basta votare perch ci sia un regime democratico, e se in molti Paesi si vota, non in tutti si vota seguendo e rispettando certe regole, all'interno di certe condizioni e conferendo al
voto certe funzioni.
Studi successivi hanno dimostrato che quelle prima descritte sono
tendenze generali ed approssimate. Infatti se notevole la corrispondenza tra sistema maggioritario ad un turno e bipartitismo in quanto il
primo tende, di norma, a premiare i primi due partiti nazionali e a sottorappresentare il terzo, come si storicamente verificato, ad esempio,
in Gran Bretagna, questa pu anche mancare quando vi siano importanti minoranze geograficamente concentrate e i maggiori partiti abbiano un radicamento fortemente differenziato. Tale situazione pu
portare allelezione di tre o quattro partiti importanti dislocati su pi di
due poli.
Cos con le elezioni tenutesi in Canada nellottobre del 1993 si
superato il tradizionale bipartitismo dando vita ad un sistema tripartito
con due partiti fortemente localistici.
Il sistema maggioritario a due turni non favorisce tendenzialmente
il bipartitismo, ma idoneo a produrre un sistema di tipo bipolare, basato su due coalizioni alternative con esclusione dalla rappresentanza
di partiti che non si coalizzano, come dimostra lesperienza della quinta repubblica francese. Ci si verifica quando non vi sono partiti nazionali abbastanza forti capaci di imporsi nella maggioranza dei colle152

V. Robert Dahl Sulla democrazia, Bari 2000. Sulla base di queste analoghe
indicazioni, stato osservato che agli inizi degli anni ottanta del secolo scorso, i Paesi democratici erano 51 su 158, ma soltanto ventuno di essi erano caratterizzati da
una persistenza costante del regime democratico dalla fine della seconda guerra
mondiale. Nel 2000, messi nel conto il crollo del Muro di Berlino nonch le vicende
africane nell'area subsahariana e l'America Latina, i regimi democratici nel mondo
risultano essere 119 e costituiscono il 62 per cento degli Stati, mentre regimi parzialmente democratici (a suffragio limitato, con partito dominante che controlla le
leve del potere, inclusi i mass media, impedendo una competizione politica aperta e
trasparente) esistono in altri sedici Paesi. Poco pi di 50 Stati sono viceversa autocratici e rappresentano il 30 per cento dei Paesi e il 37 per cento della popolazione
mondiale.

138

Capitolo II

gi senza necessit di allearsi con altre forze politiche.


I sistemi elettorali basati sui collegi uninominali producono tendenzialmente effetti di tipo dualistico, bipartitico o bipolare solo sui partiti di massa e sul carattere nazionale o plurinazionale della competizione.
In sistemi di partito non strutturati leffetto semplificatore si verifica collegio per collegio ma non su scala nazionale
Il sistema proporzionale , di norma, associato ad un sistema di
partiti frazionato e viene utilizzato in forme ed entro limiti molto variegati. Si suole operare una distinzione tra sistemi proporzionali non
selettivi o protettivi e sistemi selettivi o manipolativi; i primi favoriscono la moltiplicazione dei partiti mentre i secondi, a seconda della
formula adottata, dei correttivi maggioritari utilizzati e della ridotta
ampiezza dei collegi, producono effetti riduttivi sul numero dei partiti
rappresentati.
Vi sono Stati che, pur adottando un sistema proporzionale, hanno
sistemi politici bipolari come la Grecia, la Germania e la Spagna. Inoltre il rapporto tra sistema elettorale e sistema dei partiti pu restare pesantemente influenzato da fattori storici, tradizionali, ideologici e sociali che possono condizionare leffetto moltiplicatore di sistemi proporzionali protettivi, come avviene ad esempio in Austria dove il sistema dei partiti restato bipartitico nonostante ladozione di un sistema elettorale proporzionale153.
3.18 Determinazione del potenziale di proporzionalit
Non sufficiente affermare che i sistemi elettorali esercitano diretta influenza sulla vita politica di un Paese, ma occorre determinare a
priori, con lutilizzo di sistemi oggettivi, la portata di tale influenza e
va approfondito se, sulla questione allesame, esistano strumenti o regole generali per determinare il livello di tale influenza.
Il potenziale di proporzionalit o, secondo altri studiosi, il grado di

153

Cfr. il pregevole lavoro di G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata,


strutture, incentivi ed esiti, Il Mulino, Bologna, 1998, cit.

Profili di teoria generale delle elezioni

139

proporzionalit 154 va misurato nellambito di ciascuna circoscrizione


elettorale sulla base della formula elettorale utilizzata ovvero della relazione esistente tra questa formula ed il numero dei seggi da assegnare nella circoscrizione stessa, tenendo conto di altre possibili variabili
che contribuiscono a tale determinazione.
Per formula si intende il criterio assunto dal sistema elettorale
per linterpretazione dei dati elettorali e per lassegnazione dei seggi ai
candidati o alle liste di candidati.
Per ampiezza della circoscrizione elettorale o del collegio si
intende quello spazio in cui confluiscono i singoli elettori per determinare con il loro voto lattribuzione di definito numero di candidati ad
una determinata carica pubblica elettiva (europarlamentare, deputato
nazionale, consigliere regionale, provinciale e comunale etc.).
Vi sono sistemi elettorali il cui potenziale di proporzionalit si determina in virt della sola formula ed altri sistemi, invece, per i
quali si richiede uno specifico rapporto tra formula e numero di seggi
(ampiezza) della circoscrizione o del collegio elettorale.
Definite le nozioni di formula e ampiezza della circoscrizione
elettorale, si deve stabilire il potenziale di proporzionalit dei sistemi
elettorali maggiormente utilizzati e cio: il majority system ed il plurality system.
Nel primo caso poich la formula prevede, di norma,
lattribuzione del seggio al candidato che abbia ottenuto la maggioranza assoluta (50 per cento pi uno) dei votanti espressi nel collegio,
il sistema elettorale avr un potenziale di proporzionalit tale che
leletto rappresenta la met pi uno dei votanti nel collegio.
Nel secondo caso (plurality system) il seggio viene attribuito al
candidato che ottiene la maggioranza relativa dei suffragi: il potenziale di proporzionalit, nella simulazione con almeno tre candidati (poich con due si avrebbe la stessa percentuale del majority system per
cui la maggioranza assoluta e la maggioranza relativa verrebbero a
coincidere) sar rappresentato percentualmente dai voti espressi dagli
elettori che hanno votato. Con la presenza di tre candidati nel collegio
154

Vedi Arend Lijpart, Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas, in Grofman e Lijpart Electoral Laws and Their Political Consequences, pp. 170 - 179

140

Capitolo II

la maggioranza assoluta nellipotesi di 100 votanti sar di 51 mentre


quella relativa sar di 34 con la conseguenza che gli altri 66 voti (attribuiti in ragione di voti 33 agli altri due candidati) rimarranno privi
di rappresentanza nel collegio.
Nel sistema a doppio turno possono convivere le formule sia del
majority system che del plurality system. Nel primo turno
lattribuzione del seggio avviene, di norma, sulla base della formula
maggioritaria assoluta (salva diversa determinazione che aumenti il
potenziale di proporzionalit nel caso sia richiesto dal sistema elettorale utilizzato). Ad esempio nel sistema elettorale francese si richiede
per il passaggio al primo turno non solo la maggioranza assoluta dei
voti ma anche che questa rappresenti almeno un quarto degli iscritti
nel collegio. Se in un seggio gli iscritti sono 2.000 ed i votanti sono
800 per lattribuzione del seggio un candidato deve ottenere almeno
tanti voti che rappresentino almeno un quarto degli iscritti e cio almeno 500 voti e non, quindi, 401 voti che rappresentano la maggioranza assoluta dei votanti. In questo caso il potenziale di proporzionalit sar molto elevato poich corrisponderebbe al 63% (arr.) dei votanti e leletto rappresenterebbe distributivamente altrettanti votanti.
La formula maggioritaria assoluta dei votanti opera al secondo
turno se il sistema elettorale prevede il ballottaggio (competizione limitata solo a due candidati pi votati al primo turno, come avviene per
la nomina dei Sindaci dei Comuni e dei Presidenti di Provincia in Italia). Se la partecipazione al secondo turno non limitata,
lattribuzione del seggio avviene secondo la formula del plurality
system; nella formula simulata di tre candidati otterr il seggio colui
che avr ottenuto la maggioranza relativa di suffragi. Supposto che
leletto abbia ottenuto 400 voti su 800 votanti il potenziale di proporzionalit sar rappresentato dal 50% dei votanti nel collegio.
Sia la formula del voto multiplo che quella del voto limitato introducono correttivi proporzionalistici nella regola maggioritaria del plurality system.
Nel caso del voto multiplo in funzione di circoscrizioni elettorali
binominali, che sono le pi comuni, i 400 elettori dispongono almeno
di 800 voti. Anche in questo caso, in presenza della regola maggioritaria relativa, per misurare la proporzionalit potenziale occorre simulare la presenza di tre candidati. Supposto che il candidato pi votato,

Profili di teoria generale delle elezioni

141

cui viene attribuito il seggio, abbia ottenuto 400 voti il potenziale di


proporzionalit sar del 50% dei votanti e tale sar il grado di rappresentativit degli elettori 155.
Nei sistemi di rappresentanza proporzionale i seggi si distribuiscono in proporzione ai voti ottenuti dai vari candidati. Pur nella diversa
posizione della dottrina, e assumendo come piede di partenza il massimo di proporzionalit potenziale e la regola coeteris paribus, possono essere cos elencate le quattro principali formule della rappresentanza proporzionale nellordine di proporzionalit decrescente: // 1 voto singolo trasferibile; // 2 - metodo del resto pi alto; // - 3 metodo
dHondt della media pi alta; // 4 - metodo Sainte Lagu della media pi alta 156
Lelemento che occorre evidenziare a questo punto riguarda
lampiezza della circoscrizione elettorale. Va premesso che i sistemi
elettorali proporzionali operano, di norma, in distretti plurinominali
(circoscrizioni). In alcuni paesi (ad esempio in Israele ed Olanda)
lintero territorio nazionale costituisce ununica circoscrizione nella
quale sono eletti i componenti dei Parlamenti nazionali. Occorre determinare la relazione esistente tra lampiezza della circoscrizione ed
il potenziale di proporzionalit, che crescente a seconda
dellampiezza della circoscrizione stessa. Il numero dei seggi attribuito ad una circoscrizione elettorale ha un impatto sulla proporzionalit
pi forte ed ogni altro fattore, quale la scelta delle formule (Saint
Lage o dHondt), ferma restando la possibile influenza di altri fattori
come le clausole di esclusione o di determinate maggioranze riguardanti lelezione. pu condizionare il potenziale di proporzionalit.
Lampiezza del Collegio non ha influenza sul potenziale di proporzionalit sui sistemi maggioritari fissi non solo quando si prevede che
il collegio sia attribuito ad un solo candidato come fanno il plurality o
155

V. Domenico Fisichella, Elezioni e Democrazia unanalisi comparata, Il Mulino, 2003 pp. 188 ss.
156
Se viene ignorata la regola del coeteris paribus e siano applicati fattori di differenziazione dalla regola generale la proporzionalit va misurata caso per caso. Sulla proporzionale rinforzata in Grecia vedi Antonio Agosta, Le elezioni del 1977 e
le prospettive della nuova democrazia in Grecia in Rivista Italiana di Scienze Politiche, 1979, n. 1 pp. 116-119; F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo,
Bologna, Il Mulino 1981, p.. 121.

142

Capitolo II

il majority system, ma anche quando si predetermini lattribuzione dei


seggi sulla base di percentuali fisse, come ad esempio, due terzi alla
lista pi votata e laltro terzo alla seconda lista pi votata.
Viceversa se il sistema maggioritario di tipo flessibile e cio mutua alcune formule di quelli proporzionali allora lampiezza della circoscrizione o del collegio avr un peso sul potenziale di proporzionalit commisurato alla dimensione di proporzionalit insita nella formula
applicata157.
Si pu, quindi, ritenere che la determinazione del potenziale di
proporzionalit per i sistemi maggioritari di tipo rigido avvenga sulla
base della sola formula mentre per tutti gli altri sistemi proporzionali,
proporzionali corretti e maggioritari di tipo flessibile sulla base della
formula pi lampiezza della circoscrizione elettorale.
Sono maggioritari di tipo rigido il plurality system, il majority
sytsem, il sistema argentino della lista incompleta ed il doppio turno in
collegi uninominali.
Appare possibile classificare i sistemi elettorali in una scala di proporzionalit crescente nella circoscrizione o collegio; al posto pi basso si colloca il plurality system per il quale sono sufficienti 34 seggi
su 100 per essere eletti. Seguono nellordine:

il sistema di doppio turno la cui formula racchiude metodi e sistemi del plurality system e del majority system (occorrono 51 suffragi su 100 per eleggere un candidato);

il voto multiplo e la formula argentina della lista incompleta
(68 voti su 100 sono sufficienti a garantire alle due liste concorrenti
lassegnazione di tutti i seggi della circoscrizione);
157

Nellarea latino americana esistono due sistemi elettorali che ben si prestano
a chiarire il concetto. Il sistema della lista incompleta (adottato in passato in Argentina) rappresenta un sistema maggioritario di tipo rigido in quanto predetermina i
due terzi dei seggi della circoscrizione a favore della lista pi votata ed un terzo per
la seconda lista. Il sistema usato in Paraguay attribuisce i due terzi alla lista pi votata (maggioranza relativa) mentre laltro terzo viene distribuito proporzionalmente
tra tutte le altre liste concorrenti. Poich in questo Stato esiste ununica lista elettorale il terzo dei 60 seggi elettorali e cio 20 verr distribuito tra tutte le liste concorrenti in misura proporzionale ai voti ottenuti, fermo restando che gli altri 40 seggi
vengono attribuiti alla lista che ha ottenuto la maggioranza relativa. Ci influisce
ovviamente sulla proporzionalit potenziale del sistema elettorale.

Profili di teoria generale delle elezioni

143

il voto limitato; la formula paraguaiana della lista incompleta;



il sistema boliviano del doppio quoziente; il sistema proporzionale con
clausola di esclusione.
Nel posto pi alto della scala di proporzionalit si collocano i sistemi di rappresentanza proporzionale operanti in circoscrizioni di
ampiezza vasta.
Esiste un rapporto inversamente proporzionale tra proporzionalit
potenziale del sistema elettorale e sue attitudini manipolative e disrappresentative nel senso che, nellambito della circoscrizione, maggiore il potenziale di proporzionalit del sistema elettorale, minore
la sua operativit manipolativa e dis-rappresentativa.
3.19 Teorema del Gerry Mandering e modifica degli ambiti territoriali delle circoscrizioni elettorali
Il Gerry Mandering un meccanismo158 che consiste nel modificare i confini territoriali di collegi contigui in modo tale da raggiungere
un maggior grado di rappresentativit della coalizione o del gruppo
pi forte in uno di tali collegi dove prevalso o pu prevalere altro
partito o gruppo di partiti contrapposti.
Si tratta di una manipolazione di adattamento dellambito territoriale di due o pi collegi (contigui) in modo tale che la forza numerica di
un determinato partito, gruppo o coalizione possa riuscire ad ottenere
tutti o il maggior numero di seggi nelle competizioni elettorali159.
158

La pratica del Gerrymandering trae la propria denominazione dal nome del


Governatore del Massachusetts, Elbridge Gerry che la adott nelle elezioni del 1812
dai risultati a lui favorevoli. Tale sistema consiste nellaver ridisegnato i collegi elettorali tanto da far assumere loro la caratteristica forma a salamandra. V. N. Saripolos, La Dmocratie et llection proportionnelle, Paris, Rousseau, 1899, vo. I, pp.
376 ss.; R.A. Diamone, Guide US Election, Washington, Congressional Quarterly
Inc., 1975, pp. 519 ss. Tale sistema non uno strumento solo Nordamericano, ma risulta utilizzato anche in ambito europeo molto spesso in funzione antisocialista e anticomunista. Tipici sono i casi tedesco dopo il 1871 e francese dopo 1958.
159
Tale sistema venne utilizzato in Francia nelle elezioni del 1958 per sottorappresentare le sinistre. Negli USA invece, a seguito del Voting Rights Act del 1968,
venne usato per finalit di riequilibrio. La Corte suprema ha considerato incostituzionale tale sistema nel 1993 per aver cercato di favorire minoranze etniche nel

144

Capitolo II

Tale pratica esige la contiguit dei collegi elettorali in cui esista un


collegio tradizionalmente appannaggio di una determinata forza politica con largo scarto di voti e di altro collegio marginale dove tale
rappresentanza assai scarsa e questo sia appannaggio di altra coalizione partitica.
Vediamo come opera tale sistema: due partiti A e B devono presentarsi in due collegi contigui x ed y; nel collegio x il partito A abbia ottenuto nella precedente competizione elettorale 10.000 voti ed il partito B solo 2.500 voti. Nel collegio y il partito A abbia ottenuto 2.000
voti ed il partito B 3.500.
Se il partito A nelle condizioni di poter modificare lambito territoriale di tali due collegi in modo tale da trasferire, ad esempio, 4000
elettori dal collegio x al collegio y potr ottenere i suffragi necessari
per affermarsi in entrambi i collegi.
Infatti con il nuovo assetto si hanno nel collegio x per il partito A
6.000 voti e per il partito B 2.100 mentre nel collegio y il partito A avr 6.000 voti ed il partito B 4.500 voti.
Con tali nuovi numeri derivanti dalla modifica dellambito territoriale dei due collegi il Partito A si aggiudicher nella competizione elettorale tutti e due i seggi.
Tale metodo pu essere utilizzato in circoscrizioni elettorali contigue ovviamente solo se i partiti sono nelle condizioni di poter modificare gli ambiti territoriali delle circoscrizioni elettorali (e cio se sono
al Governo del Paese).
La tattica dello status quo invece fenomeno contrario da parte
del gruppo che detiene il potere contro la modifica degli ambiti territoriali dei collegi o circoscrizioni che avvantaggerebbero i partiti di opposizione.
Nellesempio sopra illustrato se detentore del potere fosse il partito
B questo si guarderebbe bene dal modificare gli ambiti territoriali dei
due collegi contigui per non avvantaggiare il partito A e perdere, cos
un collegio.
Tali problematiche rientrano nella logica dellingegneria elettorale
dei partiti che si inquadra nel sistema dei partiti e, pi in generale, nel
procedimento elettorale (sentenze Brown/Thompson (462, U.S. 835, 1983) e
Shav/Reno (509 U.S. 630 1993)

Profili di teoria generale delle elezioni

145

ruolo dei partiti nel sistema elettorale di un Paese160.


Tale sistema distorsivo configge con il principio di uguaglianza
della rappresentanza e viene utilizzato per favorire determinati partiti
vuoi per fini etnici e religiosi che per privilegiare determinate aree territoriali soggette a sviluppo industriale ed economico161.
Per evitare il gerry mandering le legislazioni elettorali di numerosi Stati hanno stabilito specifici criteri per il disegno delle circoscrizioni elettorali sulla base dellequilibrio di popolazione, della contiguit, della compattezza, del rispetto dellintegrit delle unit politiche162.
160

V. Ivor Jennings, Party politics, I: Appeal to the People, cit., pag. 39. In Inghilterra, dopo le modifiche al sistema elettorale operato con alcuni Acts tra il 1945
e il 1949, gli elettori sono stati suddivisi in 511 collegi con la presenza di numerosi e
rilevanti scarti tali da annullarsi a vicenda.
161
Il malaportionment pu essere originario o derivato. In Italia le elezioni politiche del 1972 si tennero speciosamente sulla base della popolazione risultante al
censimento del 1961 e non a quello del 1971 per cui alcune regioni meridionali ottennero una maggiorazione della rappresentanza a sfavore del Lazio e delle regioni
del triangolo industriale Il sistema italiano prevede lassegnazione dei seggi ai singoli collegi sulla base dei risultati dellultimo censimento generale della popolazione (art.3 del DPR 30.3.1957, n. 361). Cfr. V.A. Spreafico, Risultati elettorali ed
evoluzione del sistema partitico, in un sistema politico alla prova a cura di Caciagli
Spreafico, Bologna, Il Mulino, 1975, p. 30. In Francia nel 1973, 26 circoscrizioni su
488 avevano meno di 40.000 elettori, 43 pi di 85.000; ci significa che mentre una
met del corpo elettorale eleggeva nel territorio metropolitano 193 deputati, laltra
met ne votava 280 con 77.562 e 53.478 elettori per seggio. V. F. Bon, Les lections
en France, cit., pp. 114 ss. In Spagna sono favorite attraverso una prima distribuzione automatica le circoscrizioni minori. nella Germania Federale i collegi elettorali
sono delimitati secondo il parametro della popolazione allinterno di ciascun Land
da parte di unapposita Commissione per le circoscrizioni elettorali, nominate dal
Presidente federale e composta dal Presidente dellIstituto centrale di Statistica, da
un giudice del TAR federale e da altri 5 membri. Nell'Irlanda del Nord. gli anni
compresi tra il 1921 e il 1969 sono caratterizzati da una pressante discriminazione
politica e sociale nei confronti dei cattolici. Il sistema elettorale basato sul meccanismo del "gerrymandering", congegnato per nuocere appositamente alla rappresentanza cattolica, favorendo lelettorato protestante. Esemplare il caso della citt di
Londonderry, nella quale circa 15.000 elettori cattolici eleggono a Stormont 8 deputati, mentre poco meno di 9.000 protestanti portano nella stessa assemblea 12
membri.
162
Vedi, ad esempio, lart. 7 della legge n. 277/1993 che ha delegato il Governo
alla determinazione dei collegi uninominali sulla base: della coerenza del bacino ter-

146

Capitolo II

Nella Germania Federale, ad esempio, i collegi elettorali sono delimitati secondo il parametro della popolazione allinterno di ciascun
Land da parte di unapposita Commissione per le circoscrizioni elettorali, nominate dal Presidente federale e composta dal Presidente
dellIstituto centrale di Statistica, da un giudice del TAR federale e da
altri 5 membri. Per la modifica delle circoscrizioni necessaria la predisposizione di rapporto da parte di tale Commissione che deve essere
poi approvata dal Bundestag.163
In Austria il numero dei mandati da attribuirsi a ciascuno dei 9 collegi e delle due grandi circoscrizioni viene calcolato sulla base del parametro popolazione a cura del Ministro degli Interni.
In Belgio lart. 63 della Cost. stabilisce la ripartizione dei seggi tra
le circoscrizioni in relazione al numero degli abitanti al censimento
generale.
In Francia i limiti delle circoscrizioni, per effetto della legge 23 dicembre 1977, n. 771409, devono corrispondere con quelli dei corrispondenti dipartimenti amministrativi.
In Gran Bretagna funzionano 4 Boundary Commissions mentre in
Svezia prima di ogni consultazione elettorale vengono operate le opportune compensazioni allinterno dei collegi (art. 6 cap. 3 Cost.).
In Danimarca le circoscrizioni coincidono con le suddivisioni amministrative ed il numero dei seggi viene diviso in base al peso demografico delle circoscrizioni stesse, al numero degli elettori. Il sistema
viene complicato dallesistenza di mandati compensativi.
3.20 Rapporti tra sistemi elettorali e sistemi partitici
La variabile partitica ha una notevole influenza soprattutto quando
lanalisi sul potenziale di proporzionalit del sistema elettorale si sposta dalla circoscrizione alle circoscrizioni.
Tradizionalmente la dottrina mette a fuoco due fattispecie e preciritoriale e di norma della sua omogeneit economico sociale e storico culturale,
autorizzando uno scostamento massimo del 10% della popolazione della circoscrizione.
163
V. B. Verf. G.E., tomo 16, p. 140. La popolazione di ciascuna circoscrizione
non deve discostarsi in pi o in meno del 25% della media. I principi stabiliti si connettono con la giurisprudenza della Corte Federale (vedi sentenza 22 maggio 1963).

Profili di teoria generale delle elezioni

147

samente:

il collegamento del bipartitismo ai sistemi elettorali a collegio
uninominale e ad un solo turno (collegio nominale con le formule del
plurality system e del majority system);

quella che collega il pluripartitismo al sistema elettorale di
rappresentanza proporzionale.
Nel lungo dibattito, iniziato nellottocento e non ancora esauritosi
sui criteri distintivi dei vari sistemi partitici, stato affrontato in particolare il problema sullinfluenza del bipartitismo e del pluripartitismo
allinterno dei sistemi pluralisti, basato sulla differenza di funzionamento delle istituzioni democratiche164.
Analoga classificazione dei sistemi partitici in bipartitici e pluripartitici viene sostenuta da Almond165, che suddivide la seconda categoria
in due sottoclassi e cio:

sistemi partitici funzionanti nellarea Scandinava e dei Paesi
Bassi;

e sistemi multipartitici immobilisti propri della Francia e
dellItalia.
Per differenziare tra loro i vari sistemi partitici e per coglierne le
specifiche peculiarit si ricorre a tre metodi fondamentali e cio al criterio numerico, al criterio funzionale istituzionale e talvolta al criterio geografico.
Va subito precisato che sulle nozioni di bipartitismo e pluripartitismo la dottrina ancora profondamente divisa. Per il bipartitismo si
confrontano varie teorie che partono da quella di Ross 166per arrivare a
quella di Galli167. Per il primo anche nel sistema britannico dove vige
il sistema bipartitico classico tale sistema in larga misura un mito. Il
secondo accosta alla nozione di bipartitismo quella di bipartitismo imperfetto, citando, ad esempio, la situazione italiana durante una lunga
164

V. M. Duverger, Sociologie des rgimes politique, cit., p. 371. Maurice Duverger, Duvergers Law, Wears Later in Grofman e Liphart, Electoral Laws and
Their political Consequences, pp. 69-84.
165
V. A. Almond, Functional Approach to Comparative Politics, in Almond e
Coleman, The Politics of the Developing Areas, p. 40
166
Vedi J.E.S. Ross, Elections and Election, London, Eyre & Sportiswoode,
1955, p. 174
167
Vedi Galli, Il bipartitismo imperfetto, cap. III

148

Capitolo II

fase contrassegnata dalla cosiddetta Prima Repubblica.


Per uscire da questa strettoia necessario affrontare il problema in
termini diversi da quelli fino ad ora usati. Innanzi tutto va osservato
che ci troviamo di fronte a due problemi se pur collegati, ma distinti: il
primo concerne il computo dei partiti ed il secondo il funzionamento
dei sistemi partitici.
Per sviluppare la ricerca dei sistemi partitici si rende indispensabile
definire le questioni relative a:
a) criterio numerico e cio come contare i partiti e con quali
grandezze metterli a raffronto nei vari sistemi;
b) criterio funzionale, tenendo conto di alcune variabili al criterio
numerico quali la variabile culturale che contraddistingue il funzionamento dei partiti.
Quanto al criterio numerico va rilevato: la riflessione politologica
ci induce a ricordare la teoria sostenuta da Arend Lijparth il quale ritiene che la maniera pi corretta per comparare il numero e la grandezza dei partiti nei diversi sistemi consista nellesaminare le percentuali cumulative della forza dei partiti ovvero determinarne la forza in
percentuale secondo un ordine decrescente di grandezza, partendo dal
partito pi votato, poi la percentuale del voto ricevuto dai due partiti
pi votati e cos via168.
Lautore verifica il suo assunto comparando sulla base del criterio
delle percentuali cumulative i risultati delle competizioni elettorali politiche di cinque Paesi: Italia e Svizzera (elezioni del 1963); Olanda e
Danimarca (1964) e Norvegia (1965).
Da tali percentuali lautore stabilisce che il sistema partitico italiano va classificato nella stessa categoria dei sistemi olandese e svizzero
e che non esiste alcuna precisa connessione tra la stabilit democratica
ed il numero dei partiti.
Lautore chiama per in causa altre caratteristiche (la pi importante delle quali quella del tipo di cultura politica presente in ciascun
Paese) per stabilire, ad esempio, che la Norvegia rientra tra le democrazie centripete, lOlanda tra le democrazie consociative e lItalia tra

168

V. Arend Lijparth, Typologies of Democratics System, in Comparative Political Studies, 1968, p. 33.

Profili di teoria generale delle elezioni

149

le democrazie centrifughe169.
Successivamente Lijparth ha preferito impostare la distinzione tra
democrazie in chiave dicotomica, distinguendo un modello Westminser ed un modello consensuale, precisati sulla base di dieci differenze
fondamentali. Per il primo modello si possono citare: sistemi bipartitici, sistemi elettorali maggioritari, maggioranza monopartitica. Per il
modello consensuale: sistemi multipartitici, rappresentanza proporzionale, coalizioni multipartitiche170.
Pi oggettiva appare la proposta contabile di Douglas W. Rae,
che si propone di misurare le relazioni competitive tra partiti, utilizzando allo scopo una variabile denominata frazionalizzazione che
serve a misurare la forza competitiva o dispersa di un partito o di una
coalizione. Si tratta di un sistema di un certo valore in quanto lautore
si serve di formule di probabilit statistiche171.
Va citato Fulco Lanchester il quale, applicando le tematiche di Rae,
presenta in due tabelle i risultati delle competizioni elettorali politiche
di ben 21 paesi che abbracciano un arco temporale che va dal 1871
(Germania imperiale) al 1979 (Italia e Svezia)172.
Tuttavia le tabelle si limitano a distinguere tra formule maggioritarie e formule non maggioritarie, senza ulteriori specificazioni; i risultati delle tabelle vanno interpretati alla luce di tale impostazione.
Deve essere ricordata la configurazione tipologica dei sistemi partitici sostenuta da La Palombara e Weiner, che prende le mosse dalla
constatazione della tradizionale distinzione tra modelli bipartitici e
pluripartitici, ma che non ha dato significativi risultati173. Tali autori si
occupano in particolare delle caratteristiche di egemonia e rotazione
dei sistemi politici. Egemonico viene ritenuto quel sistema in cui
169

V. Arende Lijparth, Typologies of Democratics System, cit. pag. 35.


V. Arend Lijparth,, Patters of Democracy. New Haven, Yale University Press,
1999. Trad it. Le Democrazie contemporanee, Bologna, Il Mulino, 2001 pp. 19 68.
171
V. Douglas W. Rae, The Political Consequences of Electoral Law, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 47-54.
172
V. F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di Governo, Bologna, Il Mulino
1981, cit, pp. 166, 167.
173
Vedi: The Origin and Development of Political Parties, in La Palombara e
Weiner, Political Parties and Political Development, cit. pag. 34-35; sui sistemi non
competitivi vedi: D- Fisichella Lineamenti di Scienza Politica. cit, pp. 194,195.
170

Capitolo II

150

per una periodo di tempo abbastanza lungo un determinato partito o


coalizione di partiti dominante detiene il potere governativo. Sistema
a rotazione , invece, quello che muta con una certa rapidit. Tali autori prendono in esame particolari situazioni di turnover, soffermandosi ad illustrare le esperienze di rotazione al governo come quella canadese del XX secolo e quella francese della Quarta Repubblica174.
Sartori, poi, propone di sostituire alla dicotomia bipartitismopluripartitismo (che ritiene inadeguata), la classificazione ed una tipologia dei sistemi partitici competitivi in cinque voci:

Classificazione

Tipologia

1 Sistema a partito predominante


2 Bipartitismo
3 Pluralismo limitato
4 Pluralismo estremo
5 Atomizzazione

1 Sistema a partito predominante


2 Bipartitismo
3 Pluralismo moderato
4 Pluralismo polarizzato
5 Atomizzazione

Sartori si sofferma in particolare sul concetto di pluralismo moderato, che un sistema bipolare con la differenza che, al posto di avere a ciascuno dei due poli un solo partito, in esso si trovano, di norma, allineamenti bipolari di coalizioni alternative175.
Il citato autore si sofferma poi sul pluralismo polarizzato, rappresentato dallemergenza di una o pi opposizioni irresponsabili, che
d luogo a schieramenti di centro destra e di centro sinistra con la
peculiarit data dal partito di centro che comunque sempre presente
nella coalizione governativa.
Quanto al caso del sistema partitico atomizzato lautore si pone il
problema della conta dei partiti il cui numero (15, 20 30 o pi) non ha
particolare importanza; esso rappresenta lo stadio che precede il consolidamento strutturale dei partiti con la conseguenza della stabilit
174

Vedi opera citata al punto precedente, pp. 33 36.


Vedi le dispense, Partiti e sistemi di partito (Firenze Editrice universitaria,
1964,1965).
175

Profili di teoria generale delle elezioni

151

governativa e di nazionalizzazione del sistema partitico rappresentato. Nei paesi progrediti occidentali tale stadio non ha significativa rilevanza; lo ha invece per i sistemi politici in via di sviluppo e per i Paesi di nuova democrazia, come nel caso dei Paesi dellEst e di quelli
passati dalla dittatura o da altri sistemi autoritari alla democrazia176.
Il sottotipo di bipolarismo nel quale il sistema partitico italiano
tuttora coinvolto nel corso della quattordicesima legislatura si caratterizza ancora da una certa frammentazione nonostante i partiti tendano
a confluire ancora nei due sistemi contrapposti del Centro-destra e del
Centro-sinistra177.
Tale situazione consente di registrare il rischio non superato di destrutturazione del sistema partitico e, in particolare, delle sue ali poich si sta perdendo o risulta parzialmente compromesso il <<rapporto
di rappresentanza tra politica e societ che i partiti mantenevano
prima della transizione e che li legittimava a sostenersi su coalizioni
collaudate, e al tempo stesso a guidare interessi, identit, appartenen176

V. Pietro Grilli di Cortona, Nuovi conflitti e nuovi sistemi partitici allEST,


Verso un modello esplicativo, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1994, n. 2 pp.
203-235; nonch dello stesso autore il volume Da uno a molti, Democratizzazione e
rinascita dei partiti in Europa orientale, Bologna, Il Mulino, 1997; e Juan J. Linz e
Alfred Stepan, LEuropa postcomunista, Bologna, Il Mulino 2000.
177
Per quanto riguarda il sistema politico italiano si ricorda che, intorno agli anni
sessanta, si forma il Bipartitismo imperfetto che vede originariamente contrapporti
due schieramenti: la Democrazia Cristiana e il Partito comunista, che da soli non
possono dar vita ad una rotazione di potere in quanto il partito comunista viene recepito per lo pi come partito anti-sistema. Si passa poi, nel quindicennio che va dal
1977 al 1980, al pluralismo centripeto e cio in un periodo caratterizzato dalla
tendenza del formarsi di un sistema partitico di tipo bipolare che impone ai partiti il
problema di un loro cambiamento, nonostante la posizione di centro rimanga necessaria per il funzionamento del sistema.
Si arriva poi alla svolta degli anni 1994
2001 dove si assiste al capovolgimento dei risultati delle urne con laffermarsi di
forze nuove o parzialmente nuove come Forza Italia, Alleanza Nazionale, La Lega
etc. (fondazione Seconda Repubblica dopo gli scandali degli anni 90 che hanno
coinvolto ed eliminato dalla scena politica i tradizionali partiti della Democrazia
Cristiana, del PSDI, del Partito Repubblicano e del PSI). Quanto al formato dei partiti si assiste ad una notevole frammentazione dei partiti anche se si deve dare atto
che il numero dei partiti che hanno superato la soglia di sbarramento del 5% non sono poi molti. Si continua, comunque, a registrare leffetto della pianificata spartizione preventiva dei collegi uninominali, ci che attribuisce spazio anche a formazioni minori e persino assai piccole.

152

Capitolo II

ze diffusi>>178.
Nello scorso di fine millennio e di inizio del terzo si sono affermate
in Europa (dal Belgio alla Danimarca, dallAustria alla Germania, dalla Svizzera allOlanda, dalla Russia alla Romania) formazioni politiche che sono raggruppate sotto la comune etichetta di Populismo,
che un concetto polisenso (Margaret Canovan classifica 7 tipologie
diverse di populismo).179
Si tratta di definire una summa divisio di tale nozione e cio quella
tra populismi agrari e populismi politici. Nella prima si ricomprendono tre tipi:// 1 - radicalismo degli agricoltori (esempio quello degli
Stati Uniti), // 2 - movimenti contadini (la rivolta verde dellest europeo), // 3 - il socialismo agrario intellettuale (esempio i narodniki
russi). Nella seconda vengono raggruppate quattro diverse fattispecie
e precisamente: // 1 - dittatura populista (es. Juam Domingo Pern), //
2 - democrazia populista (per la quale previsto referendum e partecipazione), // 3 - populismo reazionario (luomo politico americano
descritto da George Fallace) // 4 - e populismo dei politici.180
Un breve cenno merita il partito personale (che si pone in alternativa con il partito dinosauro), basato sulla personalit del leader,
sulla sua capacit di comunicare e sullascendente che pu avere con i
suoi elettori181. Tale partito (personale) si basa essenzialmente sulla
178

V. Adriano Pappalardo, Il Sistema Partitico Italiano fra bipolarismo e destrutturazione, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 2001, n. 3 pp. 588-596.
179
In questo scorcio di fine millennio e di inizio del terzo millennio si sono affermati ed hanno acquisito notevole spazio elettorale e politico in molti Paesi europei
(Belgio, Danimarca, Austria, Germania, Svizzera, Olanda, Russia, Romania, Italia
con la Lega Nord, Francia con il Fronte Nazionale del francese Jean Marie Le Pen)
formazioni partitiche che, sovente, vengono etichettate con il nome di populismo e
che si schierano in tutto larco politico (destra, sinistra, centro etc.). Alcune di queste
nuove formazioni sono sicuramente rispettose della legalit e della democraticit.
Altre, invece, si dichiarano appartenenti alla destra o alla sinistra radicale. Talune
formazioni si presentano con il connotato anti-sistema. Tutte restano per accomunate dal comune denominatore di cambiare il sistema politico esistente, indipendentemente dal fatto che partecipino o meno a coalizioni governative, opponendosi al
fenomeno migratorio, alla corruzione del sistema, al paternalismo politico ed amministrativo, al sistema di governo di partito etc. Vedi sul Punto Domenico Fisichella,
Elezioni e Democrazia, Unanalisi comparata, Il Mulino, 2003 pp. 237 e ss.
180
V. M. Caovan, Populism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, p. 198.
181
V. Mauro Calice, Il partito personale, Roma - Bari, Laterza, 2000, p. 13.

Profili di teoria generale delle elezioni

153

figura carismatica del Leader, sulla sua capacit di comunicare, di saper utilizzare al meglio i mezzi di comunicazione moderni (televisione, stampa, relazioni etc.), capace di trasformare la normale e tradizionale competizione elettorale in altra nuova e moderna incentrata
sulle figure dei candidati, capaci di calamitare voti da ogni parte
dellelettorato. Questo potrebbe comportare il declino dei partiti politici vecchia maniera e laffermazione di coalizioni populiste, capaci di attrarre lelettorato con la forza persuasiva del Leader e dei
nuovi sistemi messi a disposizione della tecnica pi avanzata. Tale
mutamento di sistema, che si pu inquadrare in un nuovo modo di
pubblicizzazione (lecita) di nuove formazioni politiche o di gruppi di
potere tra loro contrapposti, non costituisce materia relativa alla tipologia dei sistemi partitici o la loro classificazione delle quali si occupa
la politologia. La conflittualit tra i partiti, secondo Blondel182, irrilevante rispetto alla competizione elettorale ed ai sistemi partitici ed
investe caso mai le interazioni tra i partiti183. Tra queste interazioni figura in primo piano la competizione elettorale.184
Le diverse unit politiche, indipendentemente dalla loro configurazione strutturale e dalla loro collocazione, ispirazione ideologica, piattaforma programmatica, funzione della cornice costituzionale, possono esercitare influenza sulla competizione elettorale per ottenere il
voto dai cittadini per la composizione delle assemblee elettive. La
scienza politica studia le ragioni per le quali un sistema partitico pu
passare dalla meccanica x alla meccanica y185. Ci non investe la tipologia e la funzionalit dei sistemi partitici; limportante, dal punto di
vista della compiutezza esplicativa, che in tale tipologia- precisa
Domenico Fisichella siano comprese sia la casella x che la casella y
e, in generale, che vi sia inclusa una variet di caselle tali da lasciare
meno scoperti possibile i casi di fuoriuscita da una casella e di ingresso in unaltra.
182

V. Jean Blondel, Political Parties, AA Genuine Case for Discontent, London,


Wildwood House, 1978.
183
V. Domenico Fisichella, Lineamenti di scienza politica, cit. pp. 157-159.
184
V. Domenico Fisichella, Elezioni e Democrazia, Unanalisi comparata, Il Mulino, 1993,cit., pp. 244 e ss.
185
V. Domenico Fisichella, Elezioni e Democrazia, Unanalisi comparata, Il Mulino, cit. pp. 245 e ss.

154

Capitolo II

3.21 Conseguenze delle formule elettorali sui sistemi di partito e sul


quadro politico-istituzionale.
Nellambito del sistema politico la struttura del sistema partitico ha
un ruolo fondamentale; il numero dei partiti ed il modo con cui essi si
rapportano influiscono sul sistema politico istituzionale nel suo
complesso. Tali rapporti restano peraltro condizionati dalla legislazione elettorale vigente nei vari Paesi sulla quale il ruolo del sistema
partitico dominante ha un peso determinante186.
Secondo alcuni studiosi si sostiene che se le leggi elettorali influenzano il sistema partitico, questultimo in grado di condizionare la legislazione sul sistema elettorale. Esiste, quindi, sul punto uninfluenza
biunivoca; il problema concernente il grado di influenza dei sistemi
elettorali sui sistemi partitici stato oggetto di grande attenzione e riflessione in prospettiva di ricercare formule idonee a stabilire i rapporti tra sistema elettorale e sistema partitico187.
Punto di partenza comune sono le leggi di Duverger, commentate
in precedente paragrafo, secondo le quali <<la rappresentanza proporzionale tende ad un sistema di partiti multipli, rigidi ed indipendenti; quella proporzionale ad un solo turno, al dualismo dei partiti>>.
Secondo alcuni autori, a partire da Rae, si ritiene che lampiezza
delle circoscrizioni elettorali sia in grado di incidere sulla proporzionalit dellesito elettorale e sulla possibilit che i partiti minori hanno
di ottenere rappresentanze in Parlamento.
Un rapporto diretto esiste poi tra i sistemi elettorali, i sistemi di
partito e le forme di governo; vi un nesso inscindibile tra formule elettorali e sulle modalit di investitura dei candidati a ricoprire le pi
alte cariche dello Stato nonch sulle forme di governo.
Il sistema elettorale non mai neutrale e la scelta di una formula in
luogo di altra non indifferente rispetto alla determinazione dei rapporti di forza politici e, per conseguenza, anche rispetto alleffettiva

186
187

V. Carlo Fusaro, Le regole della transizione, Il Mulino, 1995.


V. Gianfranco Pasquino, I sistemi elettorali, Il Mulino, 1994.

Profili di teoria generale delle elezioni

155

configurazione della forma di governo188. Ogni riforma elettorale favorisce alcune forze politiche, ne danneggia altre ed intimamente
legata alle trasformazioni delle alleanze partitiche. Il lungo dibattito
che, di norma, accompagna le riforme o le modifiche del sistema elettorale, la testimonianza che aderire alluno o allaltro sistema elettorale o pi precisamente di pervenire alla scelta di determinate formule
elettorali che privilegino o il sistema maggioritario o quello proporzionale con le loro numerose varianti, comporta conseguenze determinanti sul sistema partitico e politico di un Paese.
Ogni sistema elettorale ha la sua storia, che strettamente legata alla storia politica di un Paese e dei partiti presenti. Ad esempio la fedelt britannica al sistema maggioritario uninominale sorretta, senza
dubbio, dal fatto che esso consente ai due partiti pi rappresentativi di
mantenere la loro egemonia sullelettorato, pur con il principio
dellalternanza al potere e con un ruolo assai modesto per i partiti minori. Un cambiamento del sistema elettorale guardato con sospetto
in quanto gli inglesi sono poco inclini ad abbandonare una tradizione
che ha consentito ai partiti maggiori di mantenere il potere per un lungo periodo di tempo.
La fedelt tedesca al suo sistema, che vede una convivenza di sistema maggioritario relativo con proporzionale, diretta conseguenza
dellesigenza dei due partiti maggiori, che si alternano al potere, di
mantenere una situazione di nuocere il meno possibile ai partiti minori
e di evitare che possa costituirsi una terza forza partitica in grado di
competere alla pari con le altre due forze partitiche, utilizzando allo
scopo i partiti o coalizioni minori.
Il sistema maggioritario adottato dai sistemi politici in cui domina un solo partito (caso giapponese) o due partiti (caso britannico e
americano) o dove si vuole trasformare un multipartitismo esistente in
un bipartitismo o in un bipolarismo (caso francese e in parte quello
italiano).
Il caso tedesco in particolare dimostra che un sostanziale bipartitismo pu essere conservato anche con il sistema elettorale proporzio-

188

V. Silvio Gambino (a cura di), Forme di governo e sistemi elettorali, CEDAM, 1995.

156

Capitolo II

nale, purch adeguatamente protetto con accorgimenti nel sistema


stesso (sbarramento al 5%, al 6%).
La predominanza di due partiti non solo leffetto del sistema elettorale, ma ne anche la causa: il suo supporto fino a quando non intervengano profondi avvenimenti che siano in grado di travolgere sia
il sistema politico che quello elettorale.
Inoltre si pu ritenere che il sistema elettorale, da solo, non pu determinare gli orientamenti politici, ma li amplia o eventualmente li riduce e la sua vera natura resta quella di essere un mezzo per conseguire obiettivi politici. Il sistema elettorale parte dellintero sistema istituzionale di un Paese e della logica che lo sostiene. Gli obiettivi, che
pi comunemente si tende a perseguire con una legislazione elettorale,
sono duplici e precisamente:

creazione di un Parlamento che rappresenti il pi fedelmente
possibile i rapporti di forza tra i partiti e, quindi, di garantire la maggiore rappresentativit possibile;

garantire il pi possibile la stabilit dei Governi.
I diversi sistemi elettorali per lelezione del Parlamento, esistenti in
alcuni paesi Europei, sono:

Regno Unito: maggioritario a collegio uninominale ad un solo
turno;

Francia: maggioritario uninominale a due turni;

Germania: proporzionale personalizzato;

Spagna: proporzionale ma con effetti maggioritari;

Italia: secondo il previghente sistema: maggioritario 75%; proporzionale 25% (per elezione della Camera dei Deputati), trasformato
di recente in proporzionale, con sbarramenti molteplici189.
Le formule ispirate al principio proporzionalistico tendono ad essere pi sensibili agli spostamenti di opinione del corpo elettorale, grazie, ad esempio, alla minor difficolt delle formazioni politiche, anche
di piccole dimensioni, di accedere in Parlamento.
189

Legge 21 dicembre 2005, n.270 Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Profili di teoria generale delle elezioni

157

Queste formule permettono anche una pi precisa realizzazione


nella rappresentanza parlamentare, risultando il Parlamento una carta
geografica piuttosto fedele delle differenze politico ideologiche
presenti nel corpo elettorale. Inoltre sono idonee a dar luogo a sistemi
multipartitici, anche di tipo multipolare, rendendo necessaria la formazione di Governi di coalizione o lalternanza delle maggioranze al
Governo.
Le formule ispirate al principio maggioritario appaiono, invece,
meno sensibili a registrare spostamenti dopinione del corpo elettorale
e meno precise nel rappresentare le differenziazioni politico ideologiche presenti nel Paese. Di contro esse tendono a favorire la formazione o la permanenza di assetti bipartitici o bipolari e lalternanza al
potere di questi nonch la costituzione di governi di elezione popolare
diretta, formati dal polo, che si affermato nella competizione elettorale.
Di seguito si riportano i dati relativi al numero di elezioni e di governi che hanno caratterizzato il periodo che va dalla seconda guerra
Mondiale ai tempi nostri con la durata media dei governi:

Capitolo II

158

Paese

Numero
elezioni

Durata media effettiva della legislatura su quella


teorica

Regno
Unito

15
(quindici)

Francia

11
(undici)

47 mesi e mezzo
su 60 previsti

Germania

15
(quindici)

43 mesi
su 48 previsti

Italia

13
(tredici)

42 mesi e mezzo
su 60 previsti

Spagna

8
(otto)

35 mesi
su 48 previsti

44 mesi
su 60 previsti

Numero governi

Durata
media
Governi

16 governi (8 a guida laburista e 8 a guida conservatori) e 8 con


premier diversi
26 governi (16 di centrodestra e 10 di centrosinistra) e 16 premier diversi
7 governi (4 a guida
CDU e 3 a guida SPD) e
7 premier diversi
23 premier diversi (di
cui 16 DC, incluso Prodi, e 7 non DC) e 52 governi complessivi

3 anni e
mezzo
2 anni e
7 mesi
7 anni e
8 mesi
Poco pi
di 11
mesi

8 governi (di cui 4 con- 3 anni e


secutivi presieduti da
mezzo
Gonzales e 2 consecutivi circa
presieduti da Aznar) e 4
premier diversi (di cui
Gonzales dal 1982 al
1996 e Aznar dal 1996
ad oggi)

Se si considera che una formula elettorale chiamata non solo a


rappresentare le articolazioni politico ideologiche del corpo elettorale, ma anche a favorire la formazione di una maggioranza di governo
il pi omogeneo possibile, non appare corretto affermare, tout court,
che le formule elettorali di tipo proporzionalistico sono pi democratiche di quelle di tipo maggioritario190.
Queste ultime privilegiano alcuni valori a danno di altri, ma non si
pu sostenere che i valori maggiormente tutelati dalle formule di tipo
190

V. Guido Neppi Modona (a cura di), Stato della Costituzione, Il Saggiatore,


Milano, 1995, pp. 240 ss..

Profili di teoria generale delle elezioni

159

maggioritario non siano funzionali al buon andamento di un regime


democratico. Appare discutibile la posizione di quanti considerano il
maggior pregio delle formule proporzionalistiche, la capacit di esse
di dar voce politica agli interessi presenti nella societ e come costituisca elemento funzionale alla governabilit dei sistemi democratici.
Numerosi sono gli aspetti della problematica dei sistemi elettorali e
chiari risultano gli interessi dei partiti al prevalere di un sistema piuttosto di un altro. Tutti i sistemi, in varia misura, alterano la fotografia degli orientamenti politici dei cittadini e il fattore della stabilit
governativa; il sistema elettorale fondamentale in alcune soluzioni e
secondario in altre. Tuttavia in una visione globale dei rapporti esistenti tra le istituzioni che un sistema elettorale ha un ruolo, considerando anche linfluenza del fattore di distorsione, di stabilizzazione e
di orientamento di tutto il sistema politico.
Si deve considerare che il sistema elettorale, da solo, non ha effetti
miracolosi e la sua reale funzionalit dipende dalla volont e dalla cultura della classe politica e dei cittadini.
E proprio la classe politica deve offrire un sistema elettorale semplice, coerente con i principi di sovranit popolare e di uguaglianza di
tutti i cittadini, contenendo il pi possibile il naturale e inevitabile fattore di distorsione insito in ogni sistema elettorale.

Capitolo 3
Il procedimento elettorale
1. La democrazia diretta e gli istituti della democrazia indiretta
La partecipazione popolare astrattamente realizzabile in due modi: il primo mediante conferimento ai cittadini del potere di esprimere
direttamente e con effetto immediato la volont dello Stato o
dellUnione di Stati, si in presenza in tal caso della tipica democrazia diretta.
Il secondo mediante riconoscimento al popolo del potere di preporre alla carica mediante elezione coloro cui compete di manifestare la
volont popolare ed in questo caso si ha la cosiddetta democrazia
rappresentativa o indiretta.
La democrazia 'diretta diversamente da quella rappresentativa
consiste nella possibilit per cittadini di autogovernarsi direttamente
senza intermediazioni.
Questo significa che ogni componente della comunit, rappresentata dal corpo elettorale, ha il diritto di contribuire direttamente col proprio voto alle decisioni generali, allemanazione delle leggi, senza alcun intermediario; in una democrazia diretta ciascun componente del
corpo elettorale ha il diritto di:
- esprimere direttamente le proprie opinioni e pensieri, di associarsi
liberamente in associazioni, partiti ed altre organizzazioni (purch non
abbiano scopo sovversivo o si pongano direttamente o indirettamente
in contrasto con la costituzione, votata dal corpo elettorale);
- di autocandidarsi per essere eletto alle cariche elettive previste
dallordinamento giuridico e di eleggere i candidati;
- di controllare direttamente che le decisioni prese vengano eseguite correttamente, senza alcun intermediario che non sia il sistema burocratico previsto per tale compito;
- di delegare parte o tutto il proprio potere ad uno o pi membri che
lo rappresentino; la delega, oltre ad avere un limite di tempo, sempre
revocabile in qualsiasi momento;

161

162

Capitolo III

- essere compreso nel corpo elettorale purch in possesso dei necessari requisiti costituzionalmente previsti.
La partecipazione diretta, che consiste nel far giungere agli altri
membri del corpo elettorale il proprio pensiero, le proprie proposte e
volont decisionale con il voto e di ricevere dagli altri membri analoghi atti partecipativi nonch nel potere di poter controllare che le relative decisioni vengano eseguite dai soggetti espressamente delegati,
costituisce la centralit di un sistema democratico.
Gli istituti di democrazia diretta sono per la verit assai pochi e
si manifestano, di norma, con i referendum (abrogativi e costitutivi) e
con la presentazione di disegni di legge (funzione meramente propositiva non legata allobbligo per il Parlamento di trasformarli in legge)
e con il plebiscito; essi assumono scarso rilievo nei vari Paesi anche se
le costituzioni formali prevedono lesercizio della sovranit popolare
in forma diretta con apposite specifiche norme1.
1

Si tratta di forme tipiche che non trovano quasi mai o solo raramente attuazione
integrale e che assumono poi aspetti e funzionalit sostanzialmente diversi in relazione sia al numero di cittadini politicamente attivi che ai sistemi di voto adottati.
Nella democrazia la sovranit risiede nel popolo che la esercita direttamente (democrazia diretta) o per mezzo delle persone e degli organi eletti per rappresentarlo nelle
apposite sedi parlamentari ed assembleari (democrazia rappresentativa). Secondo
questa definizione, quasi tutti gli stati contemporanei, non escluse le superate democrazie socialista e i regimi autoritari, dovrebbero essere considerati democratici. Una
definizione pi ristretta e rigorosa prevede che i sistemi rappresentativi siano elettivi
e basati sul suffragio universale (con il solo vincolo di et minimo per l'elettorato).
Anche questa caratteristica per non sufficiente. Secondo un'opinione pi diffusa,
perch un regime politico possa essere definito democratico, deve basarsi, oltre che
sul vincolo delle elezioni universali, su alcune condizioni formali e materiali: la divisione tra potere legislativo, esecutivo e giudiziario (gi enunciata da Montesquieu), il ricambio e la possibilit di revoca dell' esecutivo, la collegialit del governo, il primato del potere civile su quello militare. Il primo sistema (democrazia
diretta) ha avuto le sue espressioni pi significative soprattutto nelle citt-stato
dellantichit classica o dellet dei comuni in qualche fase di essa ed altres in alcuni cantoni montani della Svizzera. La patria del concetto in esame l'Atene "democratica" del VI eV secolo a.C., ma la prima che effettivamente ci sia nota quella
che sorse nel corso del VII secolo a. C. a Chio. la prima volta in cui il popolo ebbe
il riconoscimento degli attributi della sovranit. Solone, nella creazione degli ordinamenti ateniesi, ebbe presente il modello della costituzione di Chio. Secondo le definizioni pi o meno neutrali di Aristotele e quelle pi polemiche di Platone, del sofista Trasimaco e dell'oligarca noto come pseudo - Senofonte, la democrazia ateniese

Il procedimento elettorale

163

era caratterizzata dal coinvolgimento dei dmoi nella gestione del potere politico.
Bench dmos indicasse in origine ogni distretto (urbano o rurale) in cui era suddivisa Atene, in seguito, con la riforma antioligarchica di Clistene, il termine indic
genericamente "il popolo che agisce congiuntamente". Con Clistene, la partecipazione dei cittadini alle deliberazioni dell'assemblea ateniese e alle funzioni esecutive
divenne indipendente dal censo. Atene (citt che contava circa 50.000 abitanti) realizz il primo esempio storico di partecipazione politica estesa ai ceti meno abbienti
(come i contadini poveri, i marinai della flotta), anche se dal novero siano stati esclusi gli schiavi e gli stranieri. La democrazia era perci una forma di democrazia
diretta in cui era possibile, in ogni momento della giornata udire la voce dell' araldo
che chiamava i cittadini alle pubbliche deliberazioni. La forma rappresentativa pura
si riscontra nelle prime costituzioni liberali inglesi e nelle successive dell800 del
continente nelle quali era esclusa e, in ogni caso, ostacolata dal divieto di organizzazioni sociali intermedie, ogni possibilit di intervento dei cittadini in funzioni diverse da quelle elettive. Tali forme tipiche sono state possibili vuoi a causa del ristretto ambito territoriale vuoi a motivo del limitato diritto di elettorato attivo e passivo concesso alle persone appartenenti ad una determinata classe sociale. Infatti i
diritti politici erano riconosciuti solo ai nobili e successivamente alla borghesia in
possesso di determinati censi. V. G. Sartori, Democrazia e definizioni, Il Mulino,
Bologna 1957; W. Schlangen, Democrazia e societ borghese, Il Mulino, Bologna
1979; H. Kelsen, La democrazia, Il Mulino, Bologna 1981; Dizionario di politica, a
c. di N. Bobbio e N. Matteucci, Utet, Torino 1990. La democrazia dei moderni si
configura come una democrazia di tipo rappresentativo per ragioni sia storiche (superamento dello Stato assoluto ed affermazione dei principi liberaldemocratici) che
pratiche (correlata alla grande estensione territoriale degli Stati nazione ed ancor di
pi degli organismi sovranazionali che dal carattere sempre pi complesso delle decisioni politiche che fanno della rappresentanza la tecnica normale e pi adeguata di
governo). A queste si accompagnano altre ragioni tecniche che derivano dalla natura
pluralistica ed eterogenea delle democrazie contemporanee, dalla restrizione della
partecipazione popolare diretta che viene compensata dallenorme estensione qualitativa e quantitativa dei diritti dei cittadini, dallaffermarsi del ruolo dei partiti e degli organismi intermedi. Un gruppo di studiosi (che contestano la superiorit della
democrazia diretta) ritiene che il sistema rappresentativo sia indispensabile per garantire lesistenza di una comunit organizzata e che costituisca il solo sistema di organizzazione del potere capace di garantire luguaglianza politica ad uno Stato nazionale di grandi e medie dimensioni (Dahl) e di trasformare la volont di tutti o della maggioranza in volont generale capace di risolvere situazioni complesse. Vedi: N. Bobbio, Democrazia rappresentativa e democrazia diretta, in Il futuro della
democrazia; G. Zagrebelsky, Il Crucifige! e la democrazia, Torino 1995, cit.; E. Fraenkel. La componente rappresentativa e plebiscitaria nello Stato costituzionale democratico, 1958, trad. it., Torino 1994. Una sintetica monografia sul tema del referendum abrogativo previsto dallart. 75 Cost. italiana quella di Giangiulio Ambrosini: Referendum, Torino, Bollati Boringhieri, 1993, nella quale l'autore prima rico-

164

Capitolo III

Il referendum abrogativo (tralasciamo volutamente il referendum


consultivo) di iniziativa popolare stato variamente definito dalla dottrina e viene ricollegato a molteplici e differenziate motivazioni di carattere istituzionale e, quindi, a diverse ricostruzioni giuridiche.
Analogo ed affine istituto al referendum considerato il plebiscito
che appartiene ad una specifica forma di consultazione popolare che
ha avuto luogo in Italia a partire dal 1848, per lannessione al regno di
Sardegna e successivamente a quello dItalia delle varie circoscrizioni
territoriali in cui era suddiviso il nostro Paese.
Referendum e plebiscito fanno parte dello stesso genus della
consultazione attraverso la quale il popolo (corpo elettorale) si pronuncia con voto deliberativo in ordine ad un determinato argomento2.
struisce il dibattito in seno all'Assemblea Costituente e le principali tappe che portarono nel 1970 all'effettiva introduzione del referendum nell'ordinamento italiano.
Poi spiega il funzionamento dell'istituto referendario (tipologie, procedure e conseguenze giuridiche). Il limite di Ambrosini (1993) il mancato aggiornamento sulle
vicende referendarie della seconda met degli anni Novanta, che hanno visto in crisi
tale istituto di democrazia diretta in seguito alla forte astensione (il mancato raggiungimento del quorum del 50% comporta l'invalidazione del risultato e dunque la
sconfitta dei sostenitori del s). Un'analisi in chiave comparata del fenomeno referendario in Italia (1946-93), alle pp. 390-429 si trova nel volume Democrazie e referendum, a cura di Mario Caciagli e Pier Vincenzo Uleri, Roma - Bari: Laterza, 1994.
Quest'ultimo raccoglie gli Atti di un convegno svoltosi a Siena: interventi di taglio
sia teorico che storico riguardanti varie nazioni; la parte quarta (pp. 287 ss.) dedicata al caso italiano. Di pi ampio respiro storico la ricostruzione di Anna Cimenti:
Storia dei referendum. Dal divorzio alla riforma elettorale. Roma - Bari, Laterza,
1999 (prima ediz. 1993) che racconta "come i referendum dal 1974 ad oggi hanno
cambiato l'Italia". L'autrice mette in evidenza le strategie politiche che hanno puntato sull'uso spregiudicato del referendum per contrapporre la cosiddetta societ civile al sistema partitico-parlamentare. Per un inquadramento di taglio tecnico-giuridico sulle problematiche poste dall'istituto referendario si pu vedere il commento
all'art. 75 della Costituzione firmato da Stefano Sicari: "Il referendum abrogativo.
Democrazia rappresentativa e democrazia diretta", in Guido Neppi Modana (cur.):
Stato della Costituzione, Milano: Il Saggiatore, 1995, pp. 240-245, con relativa bibliografia (a p. 258). Vedi inoltre: Massimo Luciani Mauro Volpi (cur.): Referendum, Roma - Bari: Laterza, 1992.
2
Su tale nozione appare concorde la dottrina italiana, seppure con varie sfumature dipendenti dalla diversa distinzione accolta tra le due figure. Vedi: C. Lavagna,
Istituzioni di diritto pubblico, Torino 1985, p. 500 dove il plebiscito viene affiancato
al referendum di cui viene a costituire una sua variet o sottospecie. Per
lapprofondimento dellistituto del plebiscito vedi: A. Chiappetti, Plebiscito, in En-

Il procedimento elettorale

165

Il referendum entra nel nostro ordinamento con la costituzione repubblicana mentre negli altri Paesi tale istituto sempre stato di largo
utilizzo3.
Dal concetto di sovranit popolare e di mandato imperativo derivata la nozione di referendum quale duplice manifestazione di volont
facente parte di un procedimento amministrativo definito quale atto
complesso interorganico che si svolge prima dallorgano secondario
dello Stato (Parlamento, Assemblea elettiva) e poi dal corpo elettorale4.
Nella costituzione italiana il termine referendum viene utilizzato in
diverse forme di consultazione popolare e precisamente per:
a) labrogazione di legge statale o di atto ad essa equiparato (referendum abrogativo ex art. 75 Cost.);
b) lapprovazione di legge di revisione della Costituzione o di altra legge costituzionale(referendum costituzionale ex art. 138 Cost.);
c) la modificazione delle circoscrizioni degli enti locali territoriali
(referendum territoriali ex art. 132 Cost.);
d) labrogazione di leggi regionali (referendum ex art. 123
Cost.)5,
ciclopedia del Diritto XXXIII Milano 1988, pp. 952 ss. Vedi anche G.M. Salerno,
Referendum, in Enciclopedia del Diritto XXXIX, Milano 1988, pp. 201 ss.; F. Lanchester, Votazioni, sistema politico e riforme istituzionali, Bulzoni, Roma, 1987,
cit., p. 14. Nella dottrina straniera vedi la distinzione nella raccolta di studi comparati sul referendum: F. Delpre, Referendum, Bruxelles, 1985, p. 10. La consultazione referendaria va nettamente distinta dal plebiscito romano il quale era una deliberazione normativa proveniente dai comizi della plebe e vincolante (almeno dalle
origini) per le istituzioni. Vedi al riguardo: H. Mommsen, Le droit public romain,
VI, Paris, 1989, pr. 1 p. 168 e R. Orestano, I fatti di normazione nellesperienza romana arcaica, Torino, 1967, pp. 268 ss.
3
Per la Francia vedi: Sicari, Rfrendum et plbiscites dans lhistoire de France,
in Rev. Fr. sc. pol. 1964, febbraio marzo, pp. 85 ss.; per gli Stati Nordamericani
vedi: Munro, Iniziative and referendum, in Enciclopedia of the Social Sciences, diretta da E.R.A.; Seligman e A. Johnson, VIII New York, 1932, pp. 50 ss.
4
V. G. Jellinek, Allgemeine Statastsleehre, Berlin, 1905, p.532.
5
Per le problematiche del referendum popolare nellordinamento regionale e sui
limiti della potest normativa regionale in materia referendaria e sulle modalit di attuazione del referendum si veda:. M. Scudiero, Il referendum nellordinamento regionale, Napoli, 1971, pp. 11 ss. e da P. Barbera, Il referendum negli ordinamenti
regionali e locali, Napoli, 1992.

166

Capitolo III

e) la costituzione di nuovi comuni o la modificazione delle circoscrizioni o delle denominazioni di questi ultimi (referendum consultivi
ex art. 133 Cost.)6.
2. La democrazia partecipativa
Tra la democrazia diretta e la democrazia rappresentativa si inserisce la democrazia partecipativa che, secondo alcuni studiosi, consente la manifestazione diretta della sovranit popolare7.
Il giurista pi attento a cogliere la novit e importanza degli istituti
di democrazia partecipativa fu Crisafulli. Si legge, infatti, nelle primissime righe del saggio sulla sovranit nella Costituzione (risalente,
come noto, al 1954 e ripubblicato in Stato, Popolo, Governo. Illusioni e delusioni costituzionali), che lo stacco tra la Costituzione repubblicana e lo Statuto albertino radicale soprattutto perch la Costituzione riconosce ai cittadini <<poteri di iniziativa e di direzione diretta (referendum abrogativo e referendum costituzionale; iniziativa legislativa; referendum consultivo in materia di ordinamento degli enti locali)>>8. Lautore precisa che, per quanto pi propriamente si riferisce
al principio della sovranit popolare, <<esso determina, nel sistema
delineato, laccoglimento degli accennati istituti di democrazia diretta,
concretatisi nei diversi tipi di referendum>>. Il referendum, cio, in
tanto deve essere messo in correlazione con il principio della sovranit
popolare, rivelandone o confermandone laccoglimento in sede di diritto positivo, precisa il citato autore, <<in quanto attraverso di esso il
6

V. la legge 25 maggio 1970, n. 352 e ss. mm. recante norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo. La storia parlamentare dei disegni di legge in materia referendaria offerta da G. Azzariti,
Listituto del referendum nel nostro sistema giuridico, in Arch. Giur., 1974, n. 3 4,
II nt. 7.
7
V. F. Lanchester, Nota su: S. Furlani, Le tecniche della rappresentanza. Cinquantanni di ricerche sul diritto elettorale in Italia e allestero, Reggio Calabria,
Falzea, 1996, vol. 2, in Rassegna Parlamentare, 1996, fasc. 4 (dicembre), pp. 977
986.
8
V. Vezio Crisafulli, La sovranit popolare nella Costituzione italiana, ora in
Stato, popolo, Governo, Milano, 1985, pp. 92, 107 ss.. Pi di recente, e fra gli altri,
vedi C. Carlassare, Forma di Stato e diritti fondamentali, in atti Convegno A.I.C.
(Genova 9.10.dicembre 1994, Forma dello Stato e revisione costituzionale.

Il procedimento elettorale

167

popolo sia posto in grado di esprimere, nellambito dellordinamento


dato, una volont preminente, alla quale sia dunque attribuita efficacia
prevalente su ogni altra e in ultima analisi decisiva>>.
Secondo Crisafulli <<laccoglimento in sede di diritto positivo del
principio della sovranit popolare non pu non riflettersi anche su taluni problemi connessi tra laltro alle istituzioni rappresentative, che
vengono infatti ad essere integrate e corrette da istituti di democrazia
diretta>> 9.
Infine deve essere ricordata la suggestiva tesi crisafulliana, che
ravvisa nei partiti uno strumento di esercizio della sovranit popolare,
uno strumento (quando essi sono rigidamente organizzati) del trasfe9

In particolare il referendum abrogativo e gli altri istituti di democrazia partecipativa determinano unalterazione dei meccanismi tipici della rappresentanza, incidendo addirittura sullo stesso rapporto di fiducia. Si dice, infatti, nel fondamentale
saggio sugli Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia (esso
pure ripubblicato in Stato. Popolo. Governo), che dipender dalla natura e dalla
maggiore o minore rilevanza, ai fini dellindirizzo politico governativo, della legge
(abrogata) o del disegno di legge costituzionale (di cui vengono preclusi lulteriore
perfezionamento e lefficacia), se in tale fenomeno dovr di volta in volta ravvisarsi
un pi generale dissenso programmatico, sopravvenuto dopo le ultime elezioni, tra
maggioranza parlamentare e maggioranza popolare (nel qual caso, il risultato del referendum avr anche significato di voto di sfiducia diretto, provocando le dimissioni
del Governo e lo scioglimento delle Camere); ovvero lepisodico ed eccezionale degradare della maggioranza parlamentare in effettiva minoranza nel Paese, limitatamente ad una singola e specifica questione e senza ulteriori ripercussioni, perci,
sulla situazione parlamentare (p. 204). Come si vede, si tratta di osservazioni che
riproducono le pi attente riflessioni della dottrina della prima met del Novecento,
in particolare quelle sviluppate da Carr de Malberg in La loi expression de la volont gnrale. Peraltro lo stesso Crisafulli era reticente sulleffettiva capacit di trasformazione del sistema rappresentativo e di rafforzamento della democrazia ad opera degli istituti partecipativi. A tal proposito nelle riflessioni sviluppate nelle Lezioni
del 1970 (vol. I, 85) osservava che Nemmeno nellipotesi estrema di massima diffusione del potere, quale potrebbe aversi in un sistema di assoluto e diretto autogoverno della collettivit (oggi, praticamente impensabile), si realizzerebbe quella piena coincidenza [tra governanti e governati] . Da ci si ripropone il grande
problema, sempre riproposto dalla storia della democrazia, la quale postula come
suo punto terminale e culminante lidentificazione di governanti e governati, Stato e
popolo, ossia il pieno (ed impossibile) risolversi senza residui dellautorit nella libert

168

Capitolo III

rimento <<del centro di gravit del sistema, dalle Assemblee rappresentative al corpo elettorale, ed anzi, pi largamente, al popolo, come
insieme dei cittadini viventi>> (Aspetti problematici, p. 153), ma anche uno strumento per trasformare il Governo da comitato della maggioranza in comitato del partito di maggioranza, nel contesto di un
rapporto diretto fra popolo e Governo, che <<passa sopra alla intermediazione delle Assemblee>>.
Si discusso se la democrazia diretta possa essere compatibile con
la democrazia rappresentativa. Dal confronto tra i sostenitori della coesistenza e di coloro che hanno negato lincompatibilit tra forma di
governo parlamentare e referendum, si pu ritenere che la democrazia
diretta sia compatibile con quella rappresentativa a condizione che la
prima sia intesa come un insieme di istituti di integrazione, di correzione, di stimolo o eccezionalmente di legittimazione di importanti
scelte politico-istituzionali che consentono un miglior funzionamento
della democrazia e della stessa forma di governo parlamentare.
Si pu ritenere che la democrazia diretta sia compatibile con quella rappresentativa anche quando venga concepita come istituto capace
di manifestare ed imporre un indirizzo politico generale integrativo
e/o superiore a quello del Governo e del Parlamento, capace di far finire anzitempo linvestitura popolare dei rappresentanti eletti alle pi
alte cariche dello Stato, quale autentica manifestazione della sovranit
popolare.
Gli istituti di democrazia rappresentativa consentono la designazione di rappresentanti del popolo nel governo dello Stato, delle Regioni,
delle Province, dei Comuni nonch negli altri enti locali minori e nel
Parlamento dell'Unione Europea, essendo regola generale nei Paesi
democratici che gli organi costituzionali rappresentativi sia a livello
legislativo che esecutivo vengano eletti tramite lesercizio del voto
popolare.

Il procedimento elettorale

169

3. Il referendum di indirizzo sullUnione Europea


A seguito della legge costituzionale 3 aprile 1989, n. 2, stato indetto il 18 giugno 1989, in concomitanza con il rinnovo del Parlamento Europeo, il referendum di indirizzo sullUnione Europea. Il quesito
referendario era soltanto uno e consisteva nella risposta alla domanda
se la Comunit europea poteva essere trasformata in Unione Europea,
dotata di un governo effettivo responsabile di fronte al Parlamento Europeo e nellaffidamento allo stesso Parlamento Europeo del mandato
<<di redigere un progetto di costituzione europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri
della Comunit>>.
Sulla natura giuridica di tale referendum sotto il profilo oggettivo si
sono avute varie interpretazioni. Secondo alcuni studiosi stato considerato come un referendum <<sui poteri sovrani>>, rientrante nella
categoria dei referendum costituzionali, pur nella considerazione come
esso fosse privo di ogni efficacia giuridica non potendo ovviamente
vincolare il Parlamento Europeo.
Da altri studiosi stato definito come referendum consultivo in
considerazione della sua inattitudine ad esprimere qualsiasi indirizzo
giuridicamente vincolante.10
Sotto il profilo formale la legge n. 2/1989 stata ritenuta come una
tipica ipotesi di rottura della costituzione in quanto non ha introdotto
in forma permanente il referendum consultivo nellordinamento giuridico, ma solo una ipotesi singola avente carattere delleccezionalit e
della singolarit.
Si poi discusso in dottrina se per indire un referendum consultivo
fosse necessaria una legge ordinaria ovvero una legge costituzionale.
La corte costituzionale, con sentenza n. 256/1989, ha ritenuto che i referendum consultivi, anche se giuridicamente non vincolanti, sono tipica espressione della volont popolare che trova fondamento negli articoli 2 e 3 della Costituzione e che dal loro esito possono restare con-

10

V. B. Caravita di Toritto, Il referendum sui poteri del Parlamento Europeo: riflessioni critiche, in Pol. Dir. 1989.

170

Capitolo III

dizionati gli atti da compiersi dagli organi istituzionali e le scelte discrezionali che spettano a determinati organi centrali.
4. Esercizio della funzione elettorale
Il meccanismo elettorale rappresenta il pi importante dei canali
tipici di esercizio della sovranit da parte del popolo e consente
linvestitura diretta dalla base popolare dei titolari degli uffici
dellapparato pubblico, realizza la selezione dei governanti da parte
dei governati mediante la ricorrente competizione di gruppi politici
organizzati, e, infine, traduce in atto il principio di rappresentanza politica nella versione classica di democrazia occidentale.
In questa ottica assumono rilievo fondamentale sia lesercizio della
funzione elettorale espletata dal popolo mediante il voto, sia la scelta
dei rappresentanti della comunit nelle istituzioni pubbliche che i partiti politici, considerati alla stregua di strutture associative di mediazione tra fra il corpo elettorale e gli organi costituzionali.
La funzione svolta dal popolo con lespressione del voto propedeutico alla designazione dei propri rappresentanti alla supreme cariche
elettive (sia del potere legislativo che del vertice del potere esecutivo),
assume rilievo centrale nella forma di stato liberale 11e nei suoi derivati.
In tale direzione assumono giuridica rilevanza le scelte relative alla
definizione dei concetti di elezione, voto e votazione.
La parola elezioni esprime pi significati che non si escludono,
anzi, si integrano e si completano. Il sostantivo elezioni, sotto il pro11

Sulla partecipazione popolare vedi: A. Savignano, La partecipazione politica


nellordinamento costituzionale italiano, Napoli, 1979; G. Rizza, La partecipazione
popolare: lineamenti costituzionali, DS, 1979, pp. 717 e ss; M. Lesage, Pouvoir,
Participation, in Pouvoirs, 6, 1978, pp. 17 e ss.; N. Bobbio, Democrazia rappresentativa e democrazia diretta, in G. Quazza , Democrazia e partecipazione, Torino,
1978; M. Ramirez., La partecipazione politica, Madrid, 1985; A. Savignano., Partecipazione politica, ed. D, XXXII, Milano 1982; F. Delpre, La participation directe
du citoyen, vie politique et administrative, Bruxelles, 1986. Si parlato da alcuni
studiosi di un vero e proprio potere elettorale del popolo alla pari con gli altri poteri
dello Stato. In tal senso vedi: J.M. Aubi, La Thorie du pouvoir de suffrage du droit
constitutionnel franais, in Politique, 1958, pp. 203 e ss; I.P Charnay., Lvolution
du pouvoir de suffrage, RDPSP, 1970, pp. 1187 e ss.

Il procedimento elettorale

171

filo giuridico, indica sia il complesso procedimento amministrativo


composto di pi atti luno allaltro coordinati, finalizzati
allemanazione dellatto finale di investitura ad una carica pubblica elettiva (parlamentare europeo, parlamentare nazionale, consigliere regionale, provinciale, comunale, sindaco di Comune, presidente di Regione e Provincia, consigliere di circoscrizione comunale) che latto
elettivo che ne costituisce loggetto12.
La parola elezione stata utilizzata per designare indifferentemente
sia i procedimenti elettivi che quelli deliberativi del corpo elettorale,
come nel caso del referendum e del plebiscito, senza considerare la
diversa configurazione dei due istituti13. In questa sede viene preso in
12

Vedi G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Enc. Diritto, vol. XIV, cit., pp.
608 ss. Per quanto concerne la nozione di procedimento vedi: E. Fazzalari, Introduzione alla giurisprudenza, Cedam, Padova 1984, pp. 76 e ss.; dello stesso autorete:
Procedimento (teoria generale), voce dellEnciclopedia del diritto, vol. XXXV, Milano, 1986, pp. 819 e ss.
13
Per la distinzione tra voto elettivo e voto deliberativo, vedi: A. Esmein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, 2 vol. Sirey, Paris pp. 343,344;
G. Guarino, Deliberazione, nomina, elezione, cit., pp. 73 e ss.; G. Carcaterra. La votazione, pp. 553, 554; S. Tosi, Diritto parlamentare, Giuffr, Milano, 1974, pp. 107 e
ss. Per una ricostruzione storica della distinzione, vedi: E. Ruffini, La ragione dei
pi, Bologna, 1977, cit., pp. 247 e ss.. La linea di demarcazione tra referendum e
plebiscito non appare in dottrina ancora chiara. Per Battelli il plebiscito avrebbe un
carattere di autonomia ancora pi marcata rispetto al referendum perch la decisione
popolare non deve raccordarsi a quella di un altro organo dello Stato, ponendosi
quale immediata e diretta emanazione della volont popolare. La distinzione per
determinata in base ai caratteri che assume il referendum nellesperienza cantonale
svizzera e pu risultare debole se applicata in ambito federale, in particolare al referendum costituzionale. Vedi M. Battelli, Les institutions de dmocratie directe et
droit suisse et compar moderne, pp. 5 e ss.; AA.VV. Commentario sistematico della costituzione italiana (diretto da P. Calamandrei e A. Levi), Barbera, Firenze,
1950, II, agg. pp. 61 e ss. Chiappetti ritiene che la tesi tragga spunto da una nozione
troppo ristretta del referendum sicch, al di fuori della stessa, le altre figure delineate
quali istituti della democrazia diretta: voto popolare, iniziativa popolare e plebiscito
non assumono caratteri differenziali sufficientemente precisi. Vedi: A. Chiappetti,
Plebiscito, voce Enciclopedia del Diritto, XXXIII, Milano, 1983, p. 949. Per il citato
autore plebiscito e referendum apparterrebbero a fattispecie distinte in quanto il primo potrebbe essere definito come istituto non regolato in via preventiva da norme
sulla costituzione dellordinamento (opera citata, pp. 952,953). Questa distinzione si
contrappone a quella oggi prevalente in dottrina, fondata sulloggetto della deliberazione popolare diretta che, nel caso del referendum, riguarderebbe atti normativi,

172

Capitolo III

considerazione soltanto il concetto di elezione ristretto alla sola espressione di voto da parte del corpo elettorale.
La dottrina ha variamente definito il concetto di elezioni sia sotto
il profilo contenutistico sia quale atto collegiale sotto il profilo soggettivo che come atto dinvestitura sotto il profilo funzionale14.
Ogni elezione di per s un fenomeno giuridico complesso. Da un
lato il meccanismo elettorale si concreta in un atto di manifestazione
di volont del collegio, composto dal corpo elettorale, dallaltro ha per
destinazione funzionale di essere inteso ai fini della copertura di uffici
dellapparato pubblico e, quindi, si connota come atto organizzativo;
esso d infine vita ad un articolato procedimento e ad una struttura organizzativa, e comporta il ricorso a sistemi elettorali variamente conformati per la selezione dei candidati e lassegnazione dei seggi.
Nel procedimento elettorale hanno rilievo i seguenti specifici subprocedimenti, atti o provvedimenti amministrativi: // 1 - la fase preparatoria dellelezione, // 2 - le operazioni elettorali concernenti
lelettorato attivo e passivo,// 3 - la convocazione dei comizi elettorali,
// 4 - la tenuta e laggiornamento delle liste elettorali, // 5 - lattivit
preparatoria delle operazioni di voto, // 6 - le candidature, // 7 - la
campagna elettorale,// 8- lo svolgimento delle elezioni,// 9- il risultato
di questultima, // 10- le operazioni di voto, lo spoglio delle schede
depositate nellurna elettorale, lo scrutinio e linterpretazione del voto,// 11- la proclamazione e la convalida degli eletti, // 12-lassunzione
della carica pubblica, // 13- la verifica del possesso dei requisiti di eleggibilit e delle cause di incompatibilit, // 14 le rinunce, la surrogazione degli eletti ineleggibili e/o incompatibili,// 15- la conservazione della carica pubblica, // 16 - i ricorsi elettorali ecc. Nel concetto
mentre il plebiscito avrebbe per oggetto una decisione popolare relativa a fatti e
persone. Vedi sul punto: C. Schmitt, Dottrina della Costituzione, Giuffr, Milano,
1984, pp. 342,343.Vedi, inoltre, sulle contrapposizioni in dottrina in ordine agli istituti in esame (referendum, plebiscito): G. Quadri, La forza di legge, Giuffr, Milano,
1970, pp. 116 ss.; C.. Mortati, Istituzioni di Diritto pubblico, Padova, CEDAM,
1976, II, pp. 837 ss; G. Berlia, Le problme de la constitutionalit du referendum du
28 octobre 1962, in Revue du droit public et de la science pol., 1962, pp. 936 e ss.;
G. Gicquel, Essai sur la pratique de la Vme Rpublique, Paris, 1968, pp. 132 e ss.;
Duval LeBlanc Dechoisay Mindu, Referendum et plbiscite, Paris, 1970; F. Mercadante, La Democrazia plebiscitaria, Giuffr, Milano, 1974, pp. 68 e ss.
14
V. U. Prosperetti, Lelettorato attivo politico, Milano, 1954, p. 138.

Il procedimento elettorale

173

di elezioni vengono dunque inclusi sia il procedimento elettorale e


lorganizzazione elettorale - aventi natura formale e strumentale - che
latto elettivo rappresentante la sostanza del fenomeno ed il punto
terminale del relativo ciclo.
opportuno, a questo punto, delineare il significato tecnicogiuridico dei termini voto e votazione in base al diritto positivo,
partendo dallesame della disciplina costituzionale e dalla legislazione
elettorale.
Il voto costituisce parte del procedimento inteso alla stregua della legge n. 241 del 1990 e successive modificazioni, e rappresenta la
manifestazione di volont degli elettori che consente linvestitura dei
candidati alla carica per la quale si tiene la competizione elettorale.
Esso non rappresenta latto terminale del procedimento amministrativo che culmina con linvestitura formale delleletto alla carica elettiva
cui il voto preordinato, ma costituisce elemento sostanziale e determinante per lattribuzione della relativa funzione da parte degli organi
previsti dallordinamento giuridico.15
Sulla distinzione tra voto elettivo e voto deliberativo esiste una copiosa letteratura cui si fa espresso rinvio. In questa sede ci si occupa
solo del voto elettivo
Il voto risulta cos un atto giuridico singolare sia elettivo, in funzione cio di investitura popolare che deliberativo in funzione cio di
una decisione popolare diretta16.
Per Lanchester lanalisi dei sistemi elettorali non pu essere limitata solo agli aspetti tecnici, presentando una ordinata classificazione dei
meccanismi adottati per la trasformazione dei voti in seggi, in diversi
ordinamenti ed in diverse epoche. Secondo lautore citato, occorre cogliere per ciascun modello il significato e la funzione reale.

15

V. H. Kelsen, Teoria generale ecc. cit., p. 200.


V. A. Origone, Democrazia diretta e democrazia rappresentativa, in Studi economico-giuridici dellIstituto economico - giuridico dellUniversit di Cagliari,
Giuffr, Milano, 1937, p. 132: I cittadini attivi di una democrazia diretta sono quelli
che hanno la facolt di concorrere col loro voto alle deliberazioni popolari; praticamente sono gli stessi cittadini elettori, sicch possiamo valerci anche qui
dellespressione corpo elettorale.
16

174

Capitolo III

I sistemi elettorali sono, infatti, strumenti tecnici dotati di valenza


politica e capaci di incidere profondamente sia da punto di vista qualitativo che di quello quantitativo sulla rappresentanza17.
5. Le elezioni come atto elettivo collegiale
Si gi detto che il sostantivo elezioni, sotto il profilo giuridico,
indica il complesso procedimento amministrativo, composto di pi atti
luno allaltro coordinati, finalizzati allemanazione dellatto finale di
investitura ad una carica pubblica elettiva (parlamentare europeo, parlamentare Nazionale, Consigliere regionale, provinciale, comunale,
Sindaco di Comune, presidente di Regione e Provincia, consigliere di
circoscrizione comunale).
La dottrina ha variamente definito il concetto di elezioni sia sotto
il profilo contenutistico, sia quale atto collegiale sotto il profilo soggettivo che come atto dinvestitura a tempo sotto il profilo funzionale
attraverso lesercizio diretto della sovranit popolare18.
Sotto il profilo soggettivo per elezione si intende latto collegiale
prodotto dal corpo elettorale (costituito da una pluralit di soggetti, elettori, unitariamente considerati), che resta soggetto alla disciplina
degli atti collegiali e che consiste nellesercizio della potest di preposizione di alcuni candidati alle cariche elettive, attraverso la competizione elettorale.
Si deve necessariamente parlare di investitura ad tempus atteso
che linvestitura a vita si pone al di fuori della democraticit in quanto
viene sottratta al corpo elettorale ogni possibilit di sindacato sugli eletti e sulla loro attivit, sindacato che resta integro quando la permanenza nella carica elettiva viene limitata nel tempo. Da alcuni studiosi
si ravvisa nella mancata rielezione di candidati il risultato sfavorevole
17

V. F. Lanchester., Sistemi elettorali e forme di governo, Il Mulino, Bologna,


1981, cit., pp. 14 e ss.. Si tratta di aspetti che hanno trovato particolare attenzione
anche da parte della recente letteratura politologica, vedi al riguardo: D. Fisichella,
Sviluppo democratico e sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1970, cit.; id. Elezioni e
democrazia. Unanalisi comparata, Il Mulino, Bologna, 2003, cit. ; M. Stoppino,
Comportamento elettorale e sistema partitico, in AA.VV., Il comportamento elettorale in Lombardia (1946-1980), Le Monnier, Firenze, 1983, pp. 215 e ss.
18
V. U. Prosperetti, Lelettorato politico attivo, Milano, 1954, cit. p. 138.

Il procedimento elettorale

175

di tale sindacato sul modo con cui stato espletato il mandato conferito.
Inoltre non si ha investitura democratica solo quando linvestitura
non avvenga dal basso verso lalto, ma anche nel caso inverso quando
questa avvenga dallalto verso il basso indipendentemente dal fatto
che essa avvenga mediante votazione collegiale.
Eleggere, nel normale significato, si rivela come un tipico strumento della democrazia rappresentativa attraverso lintermediazione di
rappresentanti eletti a cariche autoritative previste dallordinamento
giuridico. Le elezioni, in una democrazia rappresentativa servono,
quindi, a legittimare il sistema e determinare gli orientamenti politici
fondamentali dello Stato; contribuiscono ad esprimere la domanda politica, rappresentando le opinioni e gli interessi esistenti.
I rappresentati che costituiscono il corpo elettorale devono essere
posti in grado di poter esercitare unimportante funzione di controllo
sui rappresentanti, sulle strutture e sugli organi costituzionali dello
Stato19.
Il metodo elettivo viene poi considerato da alcuni studiosi nel suo
valore di espressione rappresentativa dellorganizzazione elettorale e
del procedimento elettorale; tali interpretazioni non spostano la nozione di elezioni che si sopraesposta, anzi la rafforza e completa.
Sembra cos possibile giungere ad una sintesi che consente di definire le elezioni, ai fini del procedimento elettorale, alla stregua di atti giuridici, consistenti in una scelta o serie di scelte attraverso le quali
il popolo, costituito in collegio (o corpo) composto dalluniversalit
dei cittadini aventi diritto al voto, esercita la sua potest sovrana di
investitura a cariche elettive supreme ed a tempus dellorganizzazione
dellUnione Europea. dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei
Comuni e di altri soggetti previsti dallordinamento; pi brevemente si
tratta di atti elettivi collegiali con funzione di investitura.
19

Vedi sulla nozione di elezioni: T. Martines, voce: Indirizzo politico, in Enciclopedia del Diritto, vol. XXI, cit., pp. 134 ss.; M. Galizia, Studi sui rapporti tra Parlamento e Governo, Milano, Giuffr 1972, pp. 186 ss; C. Mortati, Istituzioni di Diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1976, cit., pp. 643 ss.; A. Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, Milano, Giuffr, 1973, pp. 47
ss.

176

Capitolo III

Tale definizione, che si adatta ad ogni tipo di elezione sia di primo


che di secondo grado, deve essere distinta dalla nomina che proviene,
di norma, da una singola persona o, comunque, nel caso del concerto,
da due o pi persone e che la caratteristica della scelta pu anche
mancare, come nel caso degli atti vincolati.
Le figure giuridiche soggettive tipiche della comunit, considerata
nel suo ruolo di esercizio del potere sovrano di designare propri rappresentanti nelle cariche elettive, sono il corpo elettorale, i collegi elettorali, i partiti (o gruppi di candidati), i delegati da questi, i rappresentanti di lista, i presentatori/sottoscrittori delle candidature e di candidati.
6. Il popolo ed il corpo elettorale
6.1 Nozione di popolo e suoi rapporti con lo Stato
Soggetti del rapporto elettorale sono gli elettori e gli eleggibili cui
viene fatta corrispondere, di norma, la ripartizione sistematica della
materia in elettorato attivo e passivo. Su tali figure giuridiche, che
vengono utilizzate indifferentemente per qualsiasi competizione elettorale, si mostra generalmente concorde la dottrina.
Il popolo pu essere riguardato sotto laspetto sociale, filosofico e
giuridico e la sua nozione ,sotto questo ultimo profilo, non univoca.
Da un lato, secondo alcuni studiosi, si indica una pluralit di soggetti
costituita da tante singole unit, riunita in gruppi o sottogruppi in relazione a vari fattori o interessi (spirituali, di razza, di lingua etc.) Da un
altro punto di vista il popolo, secondo altri giuristi, rappresenta
ununit costituita da una pluralit di persone che possono essere riguardate sotto il profilo unitario in presenza di vari interessi o finalit
che essi intendono perseguire, quali ad esempio la coesistenza in una
determinata localit, la comunanza di interessi (culturali, sociali, umanitari e simili)20. Pluralit ed unit sono peraltro le facce di una stessa
20

Sulla nozione di popolo cfr. H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia,


Bologna, 1969, pp. 19 ss; G. Lavagna, Considerazioni sui caratteri degli ordinamenti
democratici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1956, p. 395 in nota dove si afferma che la
nozione di popolo e di governo sono, infatti, sul piano tecnico, sostanzialmente
pacifiche ed univoche; Damiano Nocilla, in Enciclopedia del Diritto, vol. XXXIV,

Il procedimento elettorale

177

medaglia e, ai fini che qui interessano; il popolo va riguardato sotto il


profilo del suo rapporto con lo Stato e del modo di manifestazione della sovranit popolare negli ordinamenti delle democrazie contemporanee.21
Plura - Prem, Giuffr 1985, alla voce popolo, pp. 341 ss; Sul significato etimologico della voce popolo si ritiene da alcuni studiosi che esso derivi da comunit in
armi (esercito) nel momento del saccheggio; da altri giuristi dal Greco o che riguarda la contrapposizione tra populus e plebs (intesa questultima come quale moltitudine indifferenziata). Presso i Romani vi era identificazione tra Stato e popolo
(teoria di H. Mommsen: Rmisches Staatsrecht, III, I, Leipzig, 1887, I e passim; cfr,
anche R. Orestano, Il problema delle persone giuridiche in diritto romano, Torino,
1968, pp. 185 ss.). V. C. Lavagna, Diritto costituzionale cit. p. 91; G. Nocera, Res
publica, in Ann. Perugia, 1947-1948, II; G. Lombardi, Concetti fondamentali del diritto pubblico romano, Roma, 1942, II; M. Coli, Civitas in Nss. D.I., III, 1959, p.
338.
21
Il rapporto tra popolo e Stato stato risolto dalla scienza giuridica mediante
lutilizzo della bipolarit quando ha affrontato il problema di tale rapporto in senso
lato (rapporto tra popolo e Stato - persona, tra popolo e Stato - Comunit, tra popolo
e Stato societ, tra popolo e Stato -ordinamento) ed anche quando si trovata di
fronte al rapporto tra popolo e Stato in senso stretto (cio lo Stato apparato o Stato
governo), identificato con il complesso dei governanti. Cfr. per la distinzione di questi due concetti di Stato: Arangio Ruiz, La persona giuridica come soggetto strumentale, Milano, 1952, pp. 82 ss.; V. Crisafulli, Stato e societ nel pensiero di
Gramsci, in Societ, 1951, pp. 58 ss.; V. Crisafulli Nocella, Nazione, in Enciclopedia del Diritto, XXVII, pp. 808 ss.; G. Berti, Il modello di Stato nella costituzione
repubblicana italiana, in Stato e senso dello Stato in Italia (Atti del 51 corso di aggiornamento culturale dellUniversit cattolica di Pescara, 20 25 settembre, 181,
Milano, 1981, pp. 90 ss.; B. De Jouvenel, La sovranit, trad. it., Milano 1971, pp.
213 ss. Quando si parla di rapporto tra popolo e Stato comunit vuol dire considerare il popolo alla stregua di una comunit che riceve la propria unit in virt delle
regole autoritativamente imposte dai governanti , rapporto che si formato
nellambito di tale comunit e per volere di questultima. Cfr. T. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1984, pp. 170 ss.; V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, I, Padova,. 1970, pp. 60 ss. (che distingue il concetto dogmatico da quello teoretico di popolo). In tale ambito si confrontano le teorie realiste (riducono il popolo
al complesso di coloro che sono soggetti allautorit dello Stato) e le teorie normativiste (non escludono la possibilit di ridurre il popolo ad una pluralit di centri di
imputazione di norme giuridiche, di ammettere che anche una pluralit di mere persone giuridiche, indipendentemente dal fatto che queste ultime siano o meno persone
fisiche, possa qualificarsi popolo). Cfr.: R. Quadri, La sudditanza nel diritto internazionale, Padova, 1936, pp. 29 ss.; id. Cittadinanza, in Noviss. Dig. It., III, 1956,
pp. 308 ss.; G. Balladore Pallieri, I limiti di efficacia dellordinamento italiano, in

178

Capitolo III

6.2 Il popolo ed il corpo elettorale nellordinamento giuridico italiano


Nel nostro ordinamento giuridico il mezzo concreto attraverso il
quale il popolo pu esercitare la propria sovranit costituito dallo
Jus, 1949, pp. 25 ss; G. .Jellinek, La dottrina generale dello Stato, I (trad. it.
delledizione del 1913), Milano, 1921, p. 346; M. Duverger, Institutions politiques
et droit constitutionnel, Paris, 1966, p. 60. Per la questione relativa
allidentificazione tra popolo e Stato in senso largo, cfr. V. Crisafulli e D. Nocella,
Nazione cit., p. 791 ss. e passim. Per la questione relativa allaffermarsi della sovranit del popolo e le democrazie governate, Cfr. V. Crisafulli, La sovranit popolare
nella costituzione italiana, in Scritti giuridici in memoria di V. E. Orlando, I, Padova, 1957, pp. 407 ss.; G. Balladore Pallieri, La crisi della personalit dello Stato,
in La crisi del diritto, Padova, 1953, pp. 140 ss. Il problema della democrazia governata (costituzioni nate dalla determinazione delle masse popolari attraverso
unAssemblea costituente dove si affermava che la sovranit appartiene alla Nazione
o al Popolo, ovvero emanava da questultimo dove lo Stato apparato diveniva lo
strumento ideale del popolo, dove lelettorato era per costituito dalle classi dominanti per censo e per cultura. Cfr. H. Kelsen, La giustizia costituzionale, Milano,
1981, pp. 215 ss.; V. Chiarelli, Popolo in Noviss. Digesto It., XIII, 1966, p. 286 (diversamente avviene in quei sistemi dove si ritiene che nella legislazione sia presente
il popolo: vedi Carr de Malberg, La garanzia giurisdizionale della Costituzione,
trad. it. della nota apparsa in Annuire international de droit publique, 1929, in H.
Kelsen, La giustizia costituzionale, Milano, 1981, pp. 220 ss.; sostiene che in questi
sistemi sia ammissibile prevedere lautolimitazione del popolo fino al sindacato di
costituzionalit delle leggi. Il divieto di mandato imperativo, malgrado linvestitura
popolare, rappresenta il cardine del sistema in quanto i Parlamentari rappresentano
la Nazione ovvero il popolo nella sua interezza: cfr. per tutti Codacci Pisanelli, Il
dogma della sovranit popolare, in Scritti di diritto pubblico, Citt di Castello, 1900,
pp. 15 ss. Lesercizio della sovranit del popolo si afferma con lestensione del suffragio universale diretto. Gli ordinamenti introducono specifici istituti di democrazia
diretta mediante i quali il popolo esercita la possibilit di decidere senza alcun intermediario su alcuni problemi importanti e fondamentali per la democrazia e per il
governo del Paese. Gli Stati passano dalla democrazia governata alla democrazia
governante nella quale il popolo, unitariamente inteso e che assume una propria soggettivit giuridica, decide del proprio destino. Il diritto elettorale assume il ruolo di
diritto di cui ciascun elettore portatore fin dalla nascita.. Cfr. V. Zangara, Configurazione giuridica dellelettorato politico attivo, in Studi di diritto costituzionale in
memoria di L. Rossi, Milano, 1952, pp. 609 ss.; Per un esame del voto vedi: D.
Sternberger, ber die, Wahl, das Wahlen und das Wahlverfahren, in Der Walhler
die Haautperson in der Demokratie (Autori vari). Heildeberg, 1947, pp. 7 ss. (sviluppa la teoria anglosassone denominata The manhood suffrage).

Il procedimento elettorale

179

Statopersona o Statoapparato attorno al quale ruota lesercizio del


potere. Accanto allo Stato la costituzione prevede il corpo elettorale
al quale affida lesercizio diretto di alcuni poteri (referendum, previsto
dallart. 138 Cost., plebiscito, proposte di leggi trattati in precedenza)22.
In tale ottica Statopersona e corpo elettorale divengono organi del
popolo e non i suoi rappresentanti istituzionali per cui gli effetti delle
leggi e degli altri atti dello Stato- persona vengono imputati direttamente al popolo. Da ci possibile ritenere che la volont dello Stato
persona sia volont del popolo; che il soggetto giuridico popolo
abbia due mezzi per agire, costituiti dal corpo elettorale e dalla
persona giuridica statale23.
La nozione di corpo elettorale non pacifica. Da alcuni studiosi
viene definito quale organo dello Stato; da altri viene considerano alla
stregua di figura soggettiva autonoma rispetto allo Stato; altri ancora
lo considerano come organo collegiale anomalo24. La relativa nozione
viene ripresa nel paragrafo successivo.
Possiamo ritenere che il corpo elettorale, per effetto della cd. immedesimazione organica dello Stato persona nel popolo in quanto a
questultimo sono imputabili gli atti del primo e non solo i loro effetti,
possa essere considerato organo collegiale del popolo con funzione
di prepositura alle cariche elettive.

22

V. Democrazia semidiretta e democrazia plebiscitaria, in Individuo, Collettivit e Stato (Atti del convegno internazionale di studio di Palermo 9 12 marzo
1983, I Palermo, 1983, pp. 112 ss.. Il popolo rappresenta il totale di tutti gli individui che lo compongono e che, in quanto tali, sono titolari di una frazione uguale di
sovranit. V. V. Crisafulli, La sovranit popolare nella Costituzione italiana, in
Scritti giuridici in memoria di V.E. Orlando, I, Padova, 1957, pp. 155 ss.; id. Lezioni
cit. , II, 1976, pp. 72 ss.; G. Amato, La sovranit popolare cit., pp. 88 ss.
23
V. C. Esposito, Lo Stato e la nazione cit, pp. 454 ss.; sulla possibilit di configurare lo Stato-persona come organo del soggetto giuridico popolo cfr. E. Tosato,
Sugli aspetti fondamentali dello Stato, Appunti in Studi in memoria di C. Esposito,
III, Padova, 1973, pp. 5 ss..; Santi Romano, Organi, in Frammenti di un dizionario
giuridico, rist. Milano, 1953, pp. 149 ss.; V. Crisafulli, La sovranit cit. pag. 55 ss.
24
V. V. Jellinek, Sistema dei diritti pubblici subiettivi, Milano, 1912, pp. 175 ss.;
P. Virga, Diritto costituzionale, Palermo, 1955, p. 131; C. Tesauro, Istituzioni di diritto pubblico, I, Torino, 1960, p. 232.

180

Capitolo III

Indipendentemente dalla qualificazione giuridica, il corpo elettorale


destinatario, in via principale, dei compiti volti a determinare
lorganizzazione governativa democratica, la scelta democratica
dellindirizzo politico e la designazione dei componenti degli organi
elettivi costituzionali.
Altro elemento importante da prendere in considerazione la capacit elettorale. Come il diritto allesercizio della funzione una conseguenza della posizione giuridica di elettore, cos la capacit elettorale ne il presupposto. Nellelettorato attivo capacit giuridica e capacit dagire coincidono: la capacit giuridica elettorale lattitudine
alla titolarit delle situazioni soggettive proprie della sfera elettorale e,
prima ancora, allassunzione della qualit di elettore, mentre la capacit elettorale di agire lattitudine allo svolgimento delle situazioni generate dalla posizione giuridica di elettore25.
Il Popolo pu essere inteso non solo come luniversalit dei cittadini intesa come unit, ma anche nel modo in cui esso si presenta
quale collettivit complessa, costituita da aggregati e da articolazioni
nella quale esistono gruppi o comunit settoriali o intermedie nei quali
si confrontano opinioni diverse e passioni in conflitto26.
Dal riconoscimento della volont popolare (art. 1 Cost. italiana) deriva non solo che i singoli membri del popolo ma anche loro gruppi,
formazioni sociali o comunit intermedie siano titolari di diritti (fondamentali o non) nei confronti dello Stato. Tale estensione dei diritti
fondamentali segna il passaggio dallo Stato borghese di diritto allo
Stato pluralista27.
Da ci deriva che al pluralismo sociale si estendono non solo le
specifiche garanzie che sottraggono questo articolo dalla possibilit di
revisione costituzionale, ma anche i principi fondamentali codificati
25

V. G. Prosperetti, opera citata, pp. 100 ss


V. V. Crisafulli, La sovranit popolare nella Costituzione italiana cit., p. 35; F.
Sartori, Democrazia cit, pp. 80 ss.; G. Galeotti, Parlamento, Presidente della Repubblica e Governo del disegno originario della Costituzione, in La Costituzione italiana: il disegno originario e la realt sottostante al concetto di popolo; G. Lavagna,
Considerazioni sui caratteri degli ordinamenti democratici cit. pp. 403.
27
V. N. Bobbio, Libert fondamentali e formazioni sociali, Introduzione storica,
in Pol. dir, 1975 pp. 431 ss.; V. Pace, Problematica delle libert costituzionali, Padova, 1983, p. 13;.
26

Il procedimento elettorale

181

nei primi 12 articoli della Costituzione italiana.28


Il concetto di popolo pu essere definito come quella parte
dellelemento personale di uno Stato o di unUnione di Stati, fornito di
poteri di partecipazione allattivit politica istituzionale quale si svolge nel suo pi elevato grado attinente alla determinazione e allo svolgimento della direzione politica.
Si tratta di poteri che, per poter riuscire ad assolvere tale funzione,
devono assumere carattere istituzionale e richiedere regolarit di esercizio secondo cadenze periodiche, oppure in concomitanza al verificarsi di determinati eventi essenziali quale quello, ad esempio,
dellelezione dei componenti del Parlamento e delle altre istituzioni
pi importanti di un Paese.
6.3 Lesercizio della sovranit popolare in generale
La partecipazione popolare, come si gi chiarito, astrattamente
realizzabile in due modi: il primo mediante conferimento ai cittadini
del potere di esprimere direttamente e con effetto immediato la volont dello Stato o dellUnione di Stati; si in presenza in tal caso della
tipica democrazia diretta29.
28

Purusa, Sovranit popolare e autonomie locali nellordinamento costituzionale


italiano, Milano, 1983, pp. 99 ss.; V. Crisafulli, in Pluralismo (appunti) AA.VV.),
Roma, 1976, pp. 101 ss.; N. Bobbio, Pluralismo, in Dizionario di politica diretto da
N. Bobbio, e N. Matteucci, Torino, 1976, pp. 717 ss.
29
Sulla partecipazione vedi A. Savignano, la partecipazione politica
nellordinamento costituzionale italiano, Napoli, 1979 e Partecipazione politica, ed
D XXXII, Milano 1982, pp. 1 e ss.; G Rizza., La partecipazione popolare: lineamenti costituzionali, DS, 1979, cit., pp. 717 e ss.; M. Lesage, Pouvoir e participation, in Pouvoirs, 6, 1978, cit.; N. Bobbio, Democrazia rappresentativa e democrazia
diretta, in G. Guazza, Democrazia e partecipazione, Torino 1978; M. Ramirez, La
partecipazione politica, Madrid, 1985, cit. ; F. Delpre, La participation directe du
citoyen a vie politique et administrative, Bruxelles, 1986, cit.,; Giovanni Sartori,
Democratic, Theory, New York, Praeger, 1965, spec., cit., pp. 250-277; J. Roland
Pennock e John W. Chapman (a cura di), Participation in Opolitics, New York, Lieber - Atherton, 1975, cit.; Alessandro Pizzorno, Introduzione allo studio della partecipazione politica, in Quaderni di sociologia, 1966, n. 3 4, cit., pp. 235-287;
Maurizio Cotta, Il concetto di partecipazione politica, linee di un inquadramento teorico, in Rivista italiana di Scienza Politica, 1979, cit., n. 2, pp. 193-227; Sidney
Verba, Norman H. Nie e Jae on Kim, Participation and Political Equality. A Seven

182

Capitolo III

Il secondo con riconoscimento al popolo il potere di preporre alla


carica pubblica mediante elezione coloro cui compete di manifestare
la volont popolare ed in questo caso si ha la cosiddetta democrazia
rappresentativa o indiretta.
Si tratta di forme tipiche che non trovano quasi mai o solo raramente attuazione integrale e che assumono poi aspetti e funzionalit sostanzialmente diversi in relazione sia al numero di cittadini politicamente attivi che ai sistemi di voto adottati.
Tali forme tipiche sono state possibili sia a causa del ristretto ambito territoriale che a motivo del limitato diritto di elettorato attivo e
passivo concesso alle persone appartenenti ad una determinata classe
sociale. Infatti i diritti politici erano riconosciuti solo ai nobili e successivamente alla borghesia in possesso di determinati requisiti (censi).
Nel corso dei secoli sono stati introdotti nei vari ordinamenti degli
Stati europei e degli altri continenti oltre tremila diversi sistemi elettorali la maggior parte dei quali si ispira ora a quello maggioritario ora a
quello proporzionale.
I cittadini che hanno titolo per esercitare il diritto di partecipare alle
elezioni quali candidati e di eleggere propri rappresentanti vengono
compresi nel cosiddetto Corpo elettorale sulla cui configurazione e
natura giuridica la dottrina profondamente divisa.
Alcuni studiosi rappresentano il corpo elettorale quale soggetto privato, che attua lesercizio di pubbliche funzioni; tale teoria, che non
trova largo credito, considera solo gli elettori nel momento in cui che
esprimono la volont di eleggere a cariche elettive alcuni loro rappresentanti e non gi il corpo elettorale nella sua unitariet e capacita giuridica riconosciuta dallordinamento30.
Scarso rilievo assume la teoria che considera il corpo elettorale
quale soggetto di autotarchia poich tale requisito contraddice con
Nation Comparison, Cambridge, Cambridge University, Press, 1978, trad. it. In Partecipazione e eguaglianza politica, Bologna, Il Mulino, 1987; Ivor Jennings, Party
politics, I: Appeal to the people, Cambridge, Cambridge University Press, 1960, cit.,
pp. 42 61.
30
V. E. Presutti, Istituzioni di diritto costituzionale, Napoli, 1923, pp. 151 e ss.;
V. Zangara, Configurazione giuridica dellelettorato politico attivo, in studi di diritto
costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Milano, 1952, cit., pp. 614 e ss.

Il procedimento elettorale

183

lattributo di sovranit di cui il corpo elettorale viene investito


dallordinamento giuridico, che non tollera alcun controllo neppure
indiretto.31
Maggiori consensi riscuote la teoria che qualifica listituto in esame
quale organo, salvo poi rimanere oscillante in ordine alla qualit di organo, ritenendosi da alcuni studiosi che si tratti di organo dello Stato e
da altri che si tratti di organo del popolo.
Sotto il profilo di organo dello Stato si pu richiamare leccezione
costituita dalle elezioni di tipo diverso da quelle politiche (quelle regionali, provinciali e comunali) dove appare difficile sostenere, secondo alcuni studiosi, la teoria di cui ci si occupa, a meno che non si
consideri il corpo elettorale quale organo regionale, provinciale e comunale32.
La tesi che si tratti di organo dello Stato corroborata dal fatto che
questultimo organizza il corpo elettorale in via esclusiva e del quale
si appropria degli effetti derivanti dagli atti emanati dal corpo stesso.
Si pu, quindi, opinare per la confutabilit della tesi appena esposta
e ritenere che il corpo elettorale abbia una sua propria soggettivit giuridica autonoma, che deriva direttamente dal popolo, detentore della
sovranit.
Quindi si pu aderire alla teoria che lo considera quale organo collegiale anomalo in quanto composto da tutti gli elettori a livello nazionale, regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, secondo il
tipo di elezione da svolgere. Ad esso si applicano tutti i principi previsti per gli organi collegiali, anche se si caratterizza per alcune anomalie che sono ininfluenti rispetto al profilo strutturale della collegialit.
Le anomalie riguardano la duplice carenza di unAssemblea e di un
ufficio di Presidenza e la composizione aperta dellorgano nonch
lassenza di discussione al suo interno. Per tali carenze si tratta di collegio imperfetto, caratterizzato dalla presenza di un quorum strutturale
(numero minimo di voti per rendere valida la competizione elettorale)
e funzionale (numero di voti necessari per lelezione dei candidati, che
31

V. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1960, pp. 361-362; E. Tosato, Sovranit del popolo e sovranit dello Stato, in Riv. Trim. Diritto Pubblico,
1957, pp. 13-14.
32
C. Mortati aderisce a tale specificazione. Vedi: C. Mortati, Istituzioni di diritto
pubblico, Padova 1960, cit., p. 706 ss..

184

Capitolo III

pu essere la maggioranza assoluta dei votanti, degli elettori assegnati,


la maggioranza relativa etc.)33.
Unultima considerazione attiene ai collegi o alle circoscrizioni elettorali che sono da considerare alla stregua dellesigenza del decentramento funzionale del corpo elettorale. A tale riguardo i caratteri
dellunitariet e collegialit del corpo elettorale rimangono integri anche nel caso in cui esso venga suddiviso in pi raggruppamenti di elettori, conosciuti con il nome di collegi elettorali o circoscrizioni elettorali.
7. Il voto elettivo nelle sue varie espressioni
In precedenza sono state fornite le nozioni di elezione, voto e votazione, sia quali istituti della democrazia diretta (referendum e democrazia partecipativa) che della democrazia indiretta (rappresentativa), che la dottrina qualifica in vario modo.
Votare significa che ciascun componente del corpo elettorale esprime il proprio parere nellambito di una procedura anche sommariamente strutturata da parte dei componenti di un gruppo ed implica,
di norma laccettazione del principio maggioritario34.
Lespressione della volont del corpo elettorale viene compresa
allinterno della relativa procedura elettorale, necessita di garanzie e di
standard minimi di libert e correttezza. In qualsiasi tipo di votazione
si rende necessario determinare lambito entro cui essa si debba svolgere, la natura pubblicistica o privatistica della stessa ed il gruppo
chiamato ad esprimere tale volont. Allinterno delle votazioni di tipo
33

Cfr. V. Crisafulli, Stato e popolo nella costituzione italiana, in Studi sulla Costituzione, II, Milano 1958.
34
V. M. Usteri, Ausubng des Stim und Wahlrechtes nach frebeitsstaatlichen
Prinzipien, in Rivista di diritto Svizzero, 1959, n. 5 e la voce Abstimmung, in
Handwrterbuch der Rechtswissenschaft, vol. I; F. Lanchester, Votazioni, sistema
politico e riforme istituzionali, Bulzoni editore, Roma, 1987, cit., pp.11 ss.; F. Galgano, Il principio maggioritario nelle societ personali, Padova, Cedam, 1960; P.
Favre, La dcision de majorit, Paris PFNSP, 1976. Per i limiti di applicazione del
sistema maggioritario v. G. Sartori, Tecniche decisionali e sistemi dei comitati, in
Rivista italiana di scienza politica, 1974, n. 1 pp. 5 ss.; N. Bobbio, La regola di
maggioranza, limiti e aporie, in N. Bobbio C. Offe S. Bombardini, Democrazia,
maggioranza e minoranza, Bologna, Il Mulino, 11981, pp. 33 ss.

Il procedimento elettorale

185

pubblicistico la differenziazione pi importante si concentra tra quelle


che investono il corpo elettorale e quelle dei collegi costituzionali e
amministrativi, che possono essere pi o meno ampi35.
La designazione degli organi rappresentativi ad opera
dellespressione della sovranit popolare (art. 1, comma 2 Cost. italiana) si attua attraverso votazioni elettive, che coinvolgono il corpo
elettorale, costituito necessariamente secondo parametri democratici
(art. 48, comma 1 Cost. italiana), funzionante con il rispetto delle garanzie di personalit, uguaglianza, libert e segretezza per
lespressione della volont (art. 48, comma 2 Cost. italiana) e con il
concorso di strumenti di canalizzazione della stessa da parte dei partiti
politici e di altre componenti del tessuto sociale di cui ci si siamo diffusamente occupati36.
Analizziamo ora il voto elettivo, che pu essere universale o ristretto. Nello stato liberale della oligarchia il voto era ristretto in quanto limitato da motivi censitari, culturali, di sesso (riservato ai soli uomini con esclusione delle donne) e razziali. Progressivamente le limitazioni allesercizio del voto si sono attenuate fino a sparire con
lintroduzione del voto universale prima maschile e poi femminile37.
Vari sono i sistemi di classificazione delle votazioni secondo il tipo
di scelta, il tipo e le dimensioni del collegio (unico- plurimo; uninominale plurinominale) e la formula adottata (maggioritaria o proporzionale).
I sistemi di deliberazione si basano sempre su scelta di tipo categorico, collegio unico e formula maggioritaria (a maggioranza relativa, o
assoluta, con o senza quorum) mentre quelli elettorali ammettono anche la scelta ordinale: il collegio plurimo e plurinominale, la formula
35

V. F. Lanchester, Voto (diritto di), Diritto pubblico, in Enciclopedia del diritto, vol. XLVI, pp. 1107-1133
36
V. G. Ferrari, voce Elezioni (Teoria generale), in Enciclopedia del diritto,
vo. XIV pp. 607 ss.
37
Il suffragio universale maschile venne introdotto in Francia nel 1848, in Germania nel 1887, in Spagna nel 1890, in Belgio nel 1893, in Austria nel 1907 e in Italia solo nel 1912. Il voto femminile venne introdotto per la prima volta nello Stato
dello Wyoming (USA) nel 1869 e, quindi, in Nuova Zelanda e Australia (1901; successivamente fu riconosciuto in altri Stati: Italia (1946) , Francia (1945) Svizzera
(1971, San Marino (1974).

186

Capitolo III

basata sul principio proporzionalistico o maggioritario.


Le decisioni deliberative vengono prese allinterno di un unico collegio sulla base di unalternativa semplice, rappresentata, di norma,
dallespressione di un s o di un no: vince, di norma, chi abbia conseguito la maggioranza assoluta o relativa38.
Per quanto attiene ai sistemi di votazione applicati alla preposizione di soggetti alle cariche elettive si rileva che, allorquando venga utilizzata la formula maggioritaria, ammessa la scelta di tipo ordinale
(ad esempio con voto alternativo trasferibile o di tipo australiano)
mentre in quelle dei collegi amministrativi e costituzionali si utilizza
la scelta individuale o per lista con voto limitato.
Esistono al riguardo varie classificazioni concernenti il modo di
manifestazione della volont dellelettore. preferibile riferirsi ai criteri di classificazione formulati da Rae il quale differenzia le schede di
votazione in due categorie: quelle categoriche o nominali che
impongono allelettore di decidere inequivocabilmente o per il partito
o per il candidato prescelto; quelle ordinali dove allelettore riconosciuta la possibilit di esprimere una scelta articolata tra partiti e
candidati in competizione.
I sistemi per le votazioni elettive si basano su un complesso di fattori che possono essere ordinati sia secondo criteri di tipo statico che
secondo parametri di tipo dinamico, capaci di tenere conto del grado
di selettivit dei singoli sistemi39.
Nel caso della scheda categorica il votante deve esprimere una
precisa opzione indicando il nominativo di un solo candidato (simple
candidate ballot), come avviene nelle elezioni politiche in Gran Bretagna, in Canada, negli Stati Uniti dAmerica e in Francia (V repubblica) ovvero una determinata lista (simple party list ballot), come in
Spagna, Germania Federale, Olanda, Belgio, Austria ed in altri Paesi40.
38

Vedi al riguardo la sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 13.2.1981


V. F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo, Bologna, Il Mulino,
2004 pp. 179 ss.
40
In Francia si vota anche per il supplente, ma la scelta ed il metodo sono unici.
La scheda riporta solo il nome della coppia ed fornita dai candidati , secondo il
Code Electoral (I art. 58). Dal punto di vista della lista questa pu essere rigida, semirigida ed aperta. Nel primo caso la lista resta bloccata ovvero non si possono
39

Il procedimento elettorale

187

Nel caso, invece, di sistemi elettorali con utilizzo di formula proporzionalistica la votazione assume fini di tipo statistico per
lassegnazione dei seggi ai diversi candidati o a gruppi concorrenti.
Nel caso di scheda ordinale lelettore ha la possibilit di attribuire
ai candidati ed ai partiti una serie di preferenze in ordine di priorit,come avviene nella Repubblica Irlandese e a Malta ovvero in Australia con il voto alternativo. Allelettore data, inoltre, facolt di attribuire i suoi voti discrezionalmente tra le liste o tra i candidati, nel
caso del sistema del voto cumulativo, di quello frazionario e del voto
aggiunto41.
La scelta delluno o dellaltro tipo di scheda ha conseguenze sia sul
piano tecnico che su quello politico. Nel caso di utilizzo di scheda ordinale lelettore costretto a dare la sua preferenza in una direzione
obbligata mentre nel caso di scheda ordinale la sua scelta discrezionale per cui pu spaziare allinterno delle varie liste e dei vari candidati potendo cos condizionare con la sua scelta il risultato delle votazioni in misura determinante42.
Il voto pu essere diretto o indiretto; nel primo caso gli elettori esprimono il loro consenso per la nomina dei candidati senza alcun intermediario. Il voto indiretto comporta, invece, uno o pi gradi di elezione, come ad esempio nelle elezioni senatoriali francesi in cui i senatori vengono eletti in ogni dipartimento in un collegio senatoriale
composto da deputati, consiglieri generali e delegati dei consigli municipali; nelle elezioni del Consiglio federale austriaco i cui membri
sono eletti dalle Assemblee dei Lander; nella elezione del Senato irlandese e della seconda camera olandese in cui operano complessi collegi elettorali per le rispettive scelte.
operare scelte al suo interno (Austria 1945, Germania di Weimar 1918 e 1924 e
Francia 1945 46); nel secondo data lopportunit allelettore di esprimere preferenze tra i candidati allinterno della lista (Italia, legislazione vigente, Belgio 1894
1899, Olanda 1951); nel terzo lelettore pu scegliere tra lista e candidato (Svizzera
1919, Lussemburgo 1924, Norvegia 1920, Svezia 1920).
41
Col voto aggiunto lelettore esprime preferenze per candidati non inseriti nella
lista prescelta; questa una forma di applicazione della regola del panachage che significa poter integrare la lista con nomi di altre liste o anche assenti.
42
Per lincidenza della posizione del candidato o del partito allinterno della
scheda cfr: H.M. Bain e D.S. Hecock, Ballot Position and Voters Choice, Detroit,
Wayne State University Press 1957.

188

Capitolo III

Il voto pu essere uguale o diseguale a seconda che il peso del voto


per ogni elettore sia identico o vari in quanto possa essere computato
pi volte. Il voto plurimo si ha nel caso in cui la legge riconosca ad
ogni elettore la possibilit di esprimere voti in pi collegi, come ad esempio avveniva in Gran Bretagna fino al 1951. Il voto , invece, multiplo quando la legge riconosce a determinati elettori un voto equivalente a pi voti, come avveniva in Belgio (fra il 1893 e il 1921) dove
per il capo famiglia il voto si moltiplicava per il numero dei figli.
Le modalit di espressione del voto variano da ordinamento ad ordinamento. Lesercizio del diritto di voto pu essere libero o obbligatorio43. Il voto deve essere espresso con la garanzia del segreto e tutelato da disposizioni che mirano ad assicurare lelettore da qualsiasi
forma di intimidazione o di condizionamenti psichici e fisici. Il voto
di regola personale e pu essere espresso anche per corrispondenza o
per procuratore. La legge prevede i casi in cui il voto pu essere espresso da persona diversa dallelettore, come nel caso, ad esempio,
degli elettori non vedenti o fisicamente impediti, che possono farsi accompagnare nella cabina elettorale da altro elettore di fiducia soltanto
al fine di compiere loperazione materiale di votazione, seguendo le
indicazioni e la volont dellelettore impedito.
Il voto pu essere palese o segreto: nel caso delle elezioni del Parlamento dellUnione Europea o nazionale, dei consiglieri regionali,
provinciali e comunali, del Presidente della provincia o del Sindaco
del Comune, dei consiglieri di circoscrizione comunale il voto sempre segreto; nelle elezioni per gli enti di secondo grado il voto , di
norma, palese (per acclamazione, per appello nominale etc.). Particolare attenzione va riservata al voto di fiducia con il quale si verifica da
parte del Parlamento se il Governo goda ancora dellappoggio della
maggioranza; se la verifica d esito negativo con lespressione del voto di sfiducia, prassi che il Governo si dimetta.
43

Il voto obbligatorio in Australia, in alcuni Lander austriaci e in alcuni Cantoni svizzeri, in Belgio, in Francia, in Italia. Sulla obbligatoriet del voto vedi: H.
Triepel, Vahrlrecht und Wahlpflicht, Dresden, 1910; J. Barthlemy., Le vote obligatoire, RDPSP, 1923, pp. 101 ss. Sulobbligatoriet del voto e sullapplicazione di
sanzioni vedi: V. F. Lachester, Il voto obbligatorio da principio a strumento.
Unanalisi comparata, in Il Politico, 1983, 1, pagg. 31 e ss.; G Cordini., Il voto obbligatorio, Roma 1988, pp. 42-77.

Il procedimento elettorale

189

Il presupposto per lesercizio del diritto di voto quello di possedere i diritti politici, che si ha con liscrizione nelle liste elettorali, periodicamente aggiornate.
8. Il Collegio e le sue dimensioni
Il secondo elemento capace di incidere sulla trasformazione dei
voti in seggi costituito dal collegio elettorale e precisamente dalla
sua grandezza e dalla sua conformazione.
I collegi sono delimitati dalle aree territoriali allinterno delle quali
si svolgono le votazioni e dove le preferenze degli elettori consentono
di trasformare i voti in seggi parlamentari.
Il Collegio pu anche non essere di tipo territoriale, ma essere costituito con altri parametri quali quello razziale, religioso, catastale,
professionale o di reddito44.
controverso se il collegio elettorale sia una collettivit, una circoscrizione o ripartizione, o un elemento componente di un organo
complesso La concezione territoriale del Collegio di origine medioevale laddove il privilegio della rappresentanza veniva assegnato
alle contee ed ai borghi (come avveniva in Inghilterra).
La concezione teoricogiuridica moderna identifica i collegi elettorali quali strutture aventi il compito di scegliere i rappresentanti del
corpo elettorale per gli organi costituzionali od a rilevanza costituzionale. Il criterio di scelta del collegio avviene su base demografica e su
dati storici45.
Valore determinante assume, allinterno di ciascun collegio, il numero di seggi che devono essere assegnati tra i concorrenti. In tal caso
la dimensione delle circoscrizioni influisce in modo determinante sul
meccanismo di trasformazione dei voti in seggi con effetti importanti
sulle formule adoperate. Ad esempio la proporzionalit potenziale del
44

In Austria dal 1867 al 1907 stato applicato il sistema del 4 (poi 5) classi per
una medesima unit territoriale, comprendenti: grandi proprietari terrieri, elettori di
citt, membri delle Camere di Commercio, elettori dei distretti rurali, lista residuale
comprendente le categorie non comprese in quelle precedenti. In Moravia esistevano
collegi nazionali per boemi e tedeschi; in Bucovina per polacchi e tedeschi.
45
V. S. Furlani, in Noviss. Digesto it. Vol. III, pp. 473 475; E. Gatta, in Nuovo
Digesto, vol. III.

190

Capitolo III

meccanismo aumenta o diminuisce in stretta relazione con la grandezza dei collegi.


Nel caso di sistema maggioritario la disproporzionalit della formula viene accentuata dal numero crescente dei seggi da assegnare nel
collegio mentre si assiste a fenomeno inverso in quei sistemi che utilizzano formule non maggioritarie46.
Si ritiene che in piccole circoscrizioni (non pi di 5 seggi) gli effetti
delle formule proporzionali non siano molto dissimili da quelli prodotti da un sistema maggioritario uninominale47.
In medie circoscrizioni (da 6 a 10 seggi) vengono lasciate alcune
opportunit anche ai piccoli partiti o raggruppamenti di minoranze etniche. In grandi circoscrizioni (da 11 a 30 seggi) c spazio per una
trasformazione sufficientemente precisa dei voti in seggi (Weimar,
Brasile, Italia); tale fenomeno si verifica in modo maggiore in quei sistemi caratterizzati da collegi nazionali (Olanda, Israele).
solo in presenza di meccanismi automatici di assegnazione dei
seggi o di circoscrizioni uniche a livello nazionale che la grandezza
dei collegi non assume linfluenza prima accennata, In tale ipotesi deve essere valutata la presenza pi o meno massiccia di partiti o coalizioni di partiti e al loro numero48.
I criteri con cui possono essere costituite le circoscrizioni sono assai diversi e devono rispondere al requisito di una astratta equit
allo scopo di poter considerare democratico il sistema elettorale vigente in un determinato Paese.
I collegi (o le circoscrizioni) devono avere le medesime caratteristiche, devono essere cio omogenei e omologhi fra loro, e ciascuno di
essi deve essere armonico al proprio interno. Inoltre i collegi (o le circoscrizioni) elettorali devono presentare le medesime caratteristiche
demografiche e territoriali.
46

Violli, Le variazioni delle circoscrizioni territoriali e la consultazione delle popolazioni interessate nella nuova interpretazione della Corte, in Giur. Cost. 2000.
47
questo il caso dellIrlanda e della Spagna
48
Collegi non troppo ampi rispetto agli indici demografici si hanno in Italia
(90.904, Francia (100.519), Olanda (102.800), Spagna (115.600), Gran Bretagna
(9.195), Cechia (99.534), Polonia (83934). Nella categoria con basso rapporto abitanti per seggio possono essere annoverati: Belgio (67.600), Austria (46.448), Svezia
(44.187), Grecia (34200), Danimarca (29.138), Norvegia (226.480).

Il procedimento elettorale

191

La variabile indipendente data preferibilmente dalla popolazione


e non dal territorio: se, infatti, si tenesse ferma la dimensione del territorio, accadrebbe che i cittadini delle circoscrizioni meno densamente
popolate godrebbero di un eccesso di rappresentanza rispetto a
quelli delle circoscrizioni pi popolose.
Ogni collegio deve, di norma, essere formato da un uguale numero
di elettori, che possono tuttavia risiedere in circoscrizioni elettorali di
diversa dimensione territoriale.
Omogeneit dei collegi al loro interno significa che i residenti devono essere accomunati dal condividere un territorio dalle medesime
caratteristiche socioeconomiche. In alcuni ordinamenti, al fine di ottenere il rispetto del disposto costituzionale che impone luguaglianza
del voto, in sede di judicial review, si affermato che i collegi (le circoscrizioni) elettorali devono caratterizzarsi per la medesima natura
storico-culturale e socio-economica e non devono avere elettori eccedenti un rapporto oscillante tra il 15% e il 25%.
In mancanza di ci si verifica il c.d. malapportionement cio la cattiva determinazione dei collegi (delle circoscrizioni) elettorali; se poi
la cattiva determinazione fosse frutto di unazione consapevole, operata dalle forze di Governo per assicurarsi la vittoria elettorale (manipolazione), si verificherebbe il c.d. gerrymandering, cio il disegno dei
collegi (delle circoscrizioni) elettorali ad uso e consumo di chi detiene
il potere per conquistare tutti i seggi o la maggior parte di essi.
Sotto il profilo formale i collegi (le circoscrizioni) elettorali possono essere: uninominali o plurinominali, a seconda che ad essi spetti di
eleggere un solo candidato o pi candidati; allinterno del collegio
(della circoscrizione) elettorale la scelta del candidato o dei candidati
e lassegnazione del seggio o dei seggi pu essere effettuata con metodo maggioritario (se il seggio o i seggi sono attribuiti al candidato o
al gruppo di candidati che ottiene la maggioranza dei voti validi) o con
metodo proporzionale (se il seggio o i seggi sono attribuiti al candidato o ai candidati in ragione dei voti validamente ottenuti)49.

49

V. A. Russo, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto. Unindagine sulle


principali democrazie stabilizzate, Milano, 1998.

192

Capitolo III

9. I vari tipi di elezioni


Convenzionalmente le elezioni si sogliono distinguere in elezioni
politiche (per la formazione della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica, nonch del Parlamento dellUnione Europea) ed in
elezioni amministrative (elezioni dirette alla costituzione degli organi collegiali deliberanti di Comuni, Province e Regioni).
La diversa qualificazione non muta il concetto indicato dal sostantivo, che esprime una realt giuridica sempre identica per la natura e
per i principi fondamentali che ne sono alla base, anche se differente
per il piano su cui si svolge e per la normativa che di volta in volta la
governa. Dalle elezioni vengono formati diversi organi collegiali. A
seconda che questi si rinnovino integralmente o parzialmente, si hanno
elezioni generali o parziali. Si possono avere elezioni suppletive quando con esse si provvede alla copertura delle vacanze che si
verificano nel corso della legislatura o del mandato amministrativo.
molto importante ricordare anche le elezioni ad unico grado, o a
suffragio (o voto) diretto, e le elezioni a doppio (o multiplo) grado, o a suffragio (o voto) indiretto, che si distinguono tra loro, secondo che gli eletti ripetano la loro investitura direttamente dal corpo
elettorale nel suo plenum, oppure da un collegio pi ristretto e selezionato di elettori, a sua volta comunque espresso dallintero corpo elettorale. Nasce cos la distinzione tra elettori primari, o di primo grado,
ed elettori secondari, o di secondo (o addirittura terzo) grado, a cui
corrispondono le elezioni primarie e le elezioni secondari.
10. Presupposti della partecipazione alle elezioni nazionali e del
Parlamento dellUnione Europea.
Presupposto della partecipazione alle elezioni , nellordinamento
italiano e di gran parte dei Paesi che fanno parte dellUnione Europea,
liscrizione nelle liste elettorali, che sono uniche e hanno carattere
permanente. La formazione delle liste preceduta da una lunga e
complessa preparazione. Si ha inizialmente una fase istruttoria, rappresentata innanzitutto dal lavoro di supporto alloperato della commissione comunale elettorale, consistente nella predisposizione e tenuta dello schedario elettorale. Su base semestrale vengono effettuate la

Il procedimento elettorale

193

verifica della regolare tenuta dello schedario e la revisione delle liste.


Al termine della fase istruttoria, che si chiude con la predisposizione a
carattere ancora propositivo, da parte della C.E.C. (commissione elettorale comunale), di due elenchi finali per iscrizioni e cancellazioni,
separatamente per sessi, si apre una fase di partecipazione funzionale,
resa possibile dalla pubblicit- notizia mediante affissione di appositi
manifesti in spazi pubblici a firma del Sindaco di ciascun comune italiano. Il procedimento per la formazione delle liste si chiude infine
con la fase di deliberazione. Unulteriore attivit organizzativa di carattere preparatorio larticolazione del comune in sezioni elettorali.
La fase introduttiva del procedimento elettorale rappresentata dalla convocazione dei comizi elettorali.
La seconda fase del procedimento elettorale consiste nellindividuazione delle candidature degli eligendi. Linterpretazione giurisprudenziale delle norme in tema di presentazione delle candidature
abbondante, ma possibile affermare che principio generale il favore verso lammissione delle forze politiche alla competizione elettorale.
Vi poi lattivit preparatoria delle operazioni di voto. Si tratta di
unattivit piuttosto complessa e articolata. Consta principalmente di
tre fasi: la stampa e la diffusione delle liste elettorali di sezione; la
consegna delle schede, ovvero dei certificati di iscrizione nelle liste
elettorali, solitamente recapitate a domicilio e la costituzione in ciascuna sezione di un ufficio elettorale composto da un presidente, un
segretario e cinque scrutatori, uno dei quali, a scelta del presidente, assume le funzioni di vice-presidente.
Lulteriore fase contrassegnata dalla campagna elettorale. Non
rientra propriamente nel procedimento elettorale e neppure nel procedimento preparatorio, ma tradizione degli ordinamenti di democrazia
occidentale disciplinare le modalit di svolgimento della campagna elettorale. La giurisprudenza in materia carente.
Le fasi finali sono rappresentate dalle Operazioni di voto, dallo
scrutinio e dallinterpretazione del voto. Tali operazioni sono minuziosamente disciplinate allo scopo di garantire il rispetto dei caratteri di personalit, libert e segretezza del voto. Le norme di legge che le
regolamentano prendono in considerazione un numero consistente di
aspetti e di situazioni particolari.

194

Capitolo III

La fase di scrutinio, volta allaccertamento del risultato della consultazione elettorale, si apre immediatamente dopo la chiusura della
votazione, il riscontro del numero dei votanti, la vidimazione delle liste e la trasmissione di queste ultime e delle schede inutilizzate al Tribunale e si svolge senza interruzioni. Questa fase consiste nello spoglio, la lettura, effettuata dal presidente, e lannotazione dei voti. Lo
svolgimento delle operazioni deve essere attestato nel verbale, che assume la valenza di atto pubblico.
In tema di espressione del voto, principio generale che
linterpretazione debba essere finalizzata alla ricostruzione della volont effettiva dellelettore; di conseguenza la validit deve essere presunta ogni volta che la volont sia desumibile, mentre la nullit pu
essere stabilita solo in caso di assoluta incertezza di interpretazione o
di contraddittoriet, limitatamente a casi eccezionali e tassativamente
individuati dalla legge.
La fase terminale del complesso procedimento in cui consistono le
operazioni elettorali rappresentata dalla proclamazione dei risultati e
dalla convalida degli eletti. La proclamazione ha natura di atto di esternazione formale delle risultanze elettorali. La convalida costituisce
la fase conclusiva del procedimento elettorale, ma anche, allo stesso
tempo, il primo adempimento del collegio neoeletto. La convalida include la potest di dichiarare lineleggibilit e/o lincompatibilit degli
eletti, di annullare lelezione e di provvedere alle sostituzioni.

Capitolo 4
Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea
1. Elezione del Parlamento Europeo
1.1 La democrazia liberale come ispirazione ideologica
Gli stati dellUnione Europea possiedono un patrimonio comune
di democrazia liberale che non viene espresso nella stessa maniera.
Appare pi corretto parlare di un certo numero di tradizioni di Stato
di famiglie di stati, quali langlosassone, la germanica, la francese
(o napoleonica) e la scandinava.1 Ciascuna di queste tradizioni concepisce lo stato in modo del tutto soggettivo e non univoco, avendo origine da diverse tradizioni e culture politiche ed amministrative, forme
organizzative e tipi di rapporti stato societ non identiche.
Allinterno di ciascuna di queste famiglie si registrano distinte tradizioni nazionali.
Negli Stati europei meridionali, sebbene esista un patrimonio comune derivante dallo Stato Napoleonico (la cosiddetta cultura politica
mediterranea)2, si registrano differenze per quanto riguarda lo sviluppo storico, la cultura politico amministrativa e la stessa concezione
di democrazia. Le stesse osservazioni valgono per le altre famiglie che
vengono riportate nella tabella seguente nella quale, in sintesi, sono
indicate le notevoli differenze di forme istituzionali e di stili politici
esistenti tra i vari stati dellUnione Europea3.
Le diversit e le tradizioni di Stato vengono evidenziate nella se1

V. K. Dyson, The State Tradition in Western Europe: a study of and Institution,


Oxford: Martin Robertson, 1980; J. Loughlin and B.G. Peters, State traditions, Administrative Reform and Regionalization, in M. Keating and J. Loughlin (eds.), The
Political Economy of Regionalism, Londra, 1997.
2
V. J. Loughlin, Southern Europe Studies Guide, Londra (ed. 1994): Bowker
Saur.
3
V. J. Richardson, Policy Styles in Western Europe, Londra (1982): Allen &
Unwin.
195

Capitolo IV

196

guente tabella:
Tabella
Tradizioni di Stato
Fonte: Loughlin e Piters (1997)
Caratteristica
o stato ha una
base legale ?
Rapporto Stato
- societ
Forma di organizzazione politica
Base di stile
politico

Anglosassone
no

Germanica
s

Francese
s

Scandinava
s

pluralistico

organicistico

antagonistico

Stato Unione/
Federalismo
limitato
Incrementalista, pragmatico
Potere dello
Stato (US)

Federalista integrale/ organicistico


Legale corporatistico

Giacobino
Unitario decenuno e indivi- tralizzato
sibile
Legale tecno- consensuale
cratico

Federalismo
cooperativo

Regionalizzato,
stato unitario
Diritto
pubblico

Forte autonomia
locale

Francia, Italia, Spagna


(ante 1978),
Portogallo,
Quebec, Grecia, Belgio
(pre 1988)

Svezia, Norvegia, Danimarca,


Finlandia

Forma di decentralizzazione
Approccio do- Scienze politiminante di re- che/sociologia
golamentazione
dellamministra
zione pubblica
Paesi
R.U., Canada
(escluso Quebec), Irlanda

Diritto
pubblico

USA, Germania, Austria,


Paesi Bassi,
Spagna (post
1978), Belgio
(post 1988)

organicistico

Diritto pubblico
(Svezia), teoria
organizzazione
(Norvegia)

Differenze fondamentali si riscontrano anche nella pratica della


democrazia con modi diversi per la scelta ed organizzazione dei partiti
politici e molteplice la variet dei ruoli e funzioni degli stessi partiti
nei sistemi politici, come diversa risulta essere la capacit di evoluzione e di cambiamento4. In alcuni paesi si ricorre spesso allutilizzo
del referendum come strumento di partecipazione diretta del cittadino.
Infine una grande variet di sistemi viene utilizzata per eleggere i
4

V. D. Broughton e M. Donovan, Champing Party System in Western Europe,


Londra, 1999, Pinter.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

197

rappresentanti politici nel Parlamento, il Capo dello Stato, il Primo


ministro ed i rappresentanti nelle elezioni amministrative.
Esistono poi due diverse forme di Stato: quello federale e quello
unitario, che possono essere ulteriormente differenziate5.
Nel sistema federalistico si distinguono: il federalismo dualein
cui i vari livelli della federazione agiscono indipendentemente, come
il Belgio o Stati Uniti ed il federalismo cooperativo in cui i vari livelli operano in stretta cooperazione, come in Germania6.
Anche gli Stati unitari presentano differenze sostanziali. Il Regno
Unito viene definito come Unione di Stati piuttosto che uno stato unitario, visto che alla sua formazione, sancita da una serie di leggi di
Unione (Acts of Union), hanno contribuito con l'Inghilterra, il Galles,
la Scozia e lIrlanda7.
Inoltre tra gli Stati unitari si distinguono vari modelli, come:
lunitario centralizzato, lunitario decentralizzato, lunitario regionalizzato8.
Da ci derivano differenziazioni notevoli della democrazia esistente sia a livello nazionale che subnazionale dei Paesi facenti parte
dellUnione Europea.
LUnione pone particolare cura al requisito del sistema democratico vigente in un determinato Paese per poter far parte dellUnione
stessa. La Comunit prima e lUnione dopo hanno sempre cercato di
rafforzare il sistema democratico dei Paesi Membri con particolare riguardo alla Spagna, Portogallo e Grecia e dellEuropa centro - orientale, che erano passati attraverso esperienze non democratiche.
Nonostante queste disposizioni e controlli si rileva che la Comunit
prima e lUnione Europea dopo sono caratterizzate da sistemi a de5

V. J. Loughlin, Representing Regions in Europe: the Committee of The Regions, Regional and Federal Studies 6/2, 1996, pp.147 ss..
6
V S. Hic, Elections, Parties and Institutional Design: a Comparative Perspective on European Union Democracy, West European Politics, 1998, 21/3, pp.. 19
52.
7
V. D. Urwin, Territorial Structures and Political Developments in the United
Kingdom, in S. Rokkan e D. Urwin, The Politics of Territorial Identity, Londra,
1982: Sage Publications.
8
V. U. Bullmann, The Politics of the Third European Union: Conceptual Lenses
and the Integration Process., Londra, Routdledge, 1997; J. Loughlin, Europe, of the
Regions and the Federalization of Europe, 1996, Publius 26/4

198

Capitolo IV

mocrazia deficitaria., atteso che gli organi istituzionali di entrambi


tali soggetti non sono direttamente responsabili nei confronti dei Paesi
dellUnione. Il sistema europeo non ha ancora quella legittimit democratica di Stato Nazione che invece riscontabile nei Paesi che la
compongono. facilmente constatabile come il cammino dellUnione
non sia diretto verso questa soluzione e neppure verso la soluzione di
uno Stato federale (quali quelli esistenti in Germania, in Austria, in
Svizzera etc.), che sarebbe possibile attuare senza alcun mutamento
delle costituzioni dei Paesi membri.
La soluzione che pare possibilista quella di rafforzare i poteri del
Parlamento Europeo mediante conferimento del potere di emanare
leggi aventi efficacia diretta nellambito territoriale europeo sia pure
limitato ad alcune materie in cui meno evidente lindice di sovranit,
quale quella dellelezione diretta del Parlamento Europeo9. La questione verr ripresa e sviluppata in successivi capitoli.
2. La previsione dei Trattati CECA, EURATOM e CE
Nel maggio del 1950 il Ministro degli esteri francese Robert
Schuman propose di mettere in comune le risorse europee nella produzione dellacciaio e del carbone e di gestirle attraverso istituzioni
diverse da quelle dei governi nazionali dei vari paesi europei10.
La proposta Schuman ottenne limmediata adesione dellItalia, del
Belgio, dellOlanda e del Lussemburgo mentre la Gran Bretagna non
ader subito a tale iniziativa, timorosa di alterare gli equilibri
allinterno del Commonwealt e per la sua innata avversione a qualsiasi
limitazione di sovranit nazionale11.
9

V. S. Hic, Elections, Parties and Institutional Design: a Comparative Perspective on European Union Democracy, West European Politics, 1998, 21/3, pagg. 19
52; H. Mendras, LEurope des europens; Parigi, 1997: Gallimard.
10
Il cosiddetto Piano Schuman si inseriva nel concetto della politica europeista,
ispirata dalle ideologie dello Stato liberale nel campo economico, sostenuta anche
dal cancelliere tedesco Adenauer e dal Presidente del Consiglio dei Ministri italiano
Alcide De Gasperi. Per la verit tale iniziativa venne intrapresa anche per fini politici consistenti nel riavvicinamento di Germania e Francia, che erano stati due dei
principali protagonisti delle due guerre mondiali.
11
Il 18 aprile 1951 i sei paesi aderenti firmarono a Parigi vari atti comprendenti
anche il Trattato istitutivo della Comunit europea del Carbone e dellAcciaio (CE-

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

199

Dopo il fallimento CED (costituzione Comunit europea di difesa)


il 30 maggio 1956 i ministri degli esteri dei sei paesi della CECA firmano a Venezia il rapporto SPAAK e il 25 marzo dello stesso anno
vengono firmati a Roma i due Trattati istitutivi della CEE e
dellEuratom.12
Le fonti normative, a livello di Comunit Europea e dellUnione
Europea e di specifiche leggi elettorali degli Stati membri, sono costituite da:
- articoli 19 (8 B) e 189-191 (137-138 A) del TCE.;
- direttiva 93/109/CE sulle elezioni al Parlamento Europeo;
- direttiva 94/80/CE sulle elezioni comunali;
- atto sull'introduzione dell'elezione a suffragio universale diretto
per i rappresentanti del Parlamento Europeo del 20 settembre 1976;
- leggi elettorali degli Stati membri.
Ciascuno dei 3 Trattati istitutivi della CECA, dellEURATOM e
della CE prevede che le tre Comunit europee siano organizzazioni internazionali, che agiscono attraverso organi comuni dotati di competenze specifiche loro attribuite da norme contenute nei Trattati stessi e
negli altri atti internazionali successivamente emanati.
Tra gli organi era prevista listituzione di unAssemblea Parlamentare, composta da rappresentanti degli Stati facenti parte delle Comunit. Il Trattato CECA (art. 10) prevede listituzione di unAssemblea
composta da 78 membri in rappresentanza dei popoli degli Stati membri con poteri di controllo; i Trattati CEE (art. 137) e CEEA (art. 107)
prevedono la costituzione di due Assemblee, composte anchesse da
rappresentanti dei popoli degli Stati membri con limitati poteri deliberativi e di controllo.
CA) e due protocolli concernenti rispettivamente la costituzione della Corte di Giustizia europea e la definizione delle relazioni con il Consiglio dEuropa. Da tale associazione di Stati part lavventura della Comunit europea prima e dellUnione Europea dopo. La nascita della CECA ha costituito un punto di equilibrio tra i sostenitori dellintegrale unificazione del continente europeo e coloro che non tolleravano
una eccessiva ingerenza nella propria sfera di sovranit nazionale (come Francia e
Germania).
12
Nel luglio del 1967 entr in vigore il Trattato di Bruxelles sulla fusione degli
esecutivi (firmato nellaprile del 1965) che prevedeva listituzione di un Consiglio e
di una Commissione unici per tutte e tre le Comunit europee. Con tale protocollo si
fece un passo avanti nel processo di integrazione europea.

200

Capitolo IV

Con la firma del Trattato di Roma (1957) viene prevista la costituzione di unAssemblea unica per le tre Comunit con il compito di esercitare le competenze assegnate da ciascuno dei 3 Trattati.
LAssemblea si riun per la prima volta nel Palazzo dEuropa di
Strasburgo nel 1958 (19 marzo) e la denominazione Parlamento Europeo venne definitivamente sancita il 30 marzo 1962 dallart.3
dellAtto Unico13.
AllAia viene adottato il 28 febbraio 1986 lAtto Unico europeo
contenente modifiche ai Trattati con il quale si rafforza la cooperazione politica tra gli Stati membri14.
L'articolo 19 (8 B) del trattato CE prevede il diritto di voto e di eleggibilit nelle elezioni al Parlamento Europeo e in quelle comunali
per ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro, indipendentemente dal fatto che ne abbia o meno la cittadinanza, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato di appartenenza. Tali diritti
costituiscono un'applicazione del principio di uguaglianza e di non discriminazione tra cittadini e non cittadini dell'Unione, nonch un corollario del diritto di libera circolazione e di soggiorno sancito all'articolo 18 (8 A) dello stesso trattato. Tale articolo mira essenzialmente a
sopprimere il requisito della cittadinanza, che era precedentemente
prescritto dalla maggior parte degli Stati membri ai fini dell'esercizio
del diritto di voto e di eleggibilit. Ci serve a realizzare una migliore
integrazione dei cittadini dell'Unione nel paese ospitante.

13

Tale articolo cos dispone: <<LAssemblea, secondo i trattati istitutivi, composta dai delegati designati direttamente dai Parlamenti nazionali con ampia possibilit di scelta da parte di ciascun Stato membro>>. Lelezione dei parlamentari europei avveniva in secondo grado e potevano essere designati soltanto coloro gi investiti di un mandato parlamentare nazionale.
14
LAtto Unico Europeo, ratificato da tutti gli Stati membri, entrato il vigore il
1 luglio 1987. Vedi: J. De Ruyt, LActe Unique Europen, Universit de Bruxelles,
Bruxelles, 1986. p.62 ; H. J. Glaesner, LActe unique europen, in RMC, 1986, p.
307.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

201

3. LUnione Europea
Con il Trattato di Maastricht del 1993, come modificato con gli atti adottati ad Amsterdam il 2 ottobre 1997, viene costituita lUnione
Europea con la conferma delle previsioni dei Trattati prima citati per
quanto attiene allelezione diretta del Parlamento dellUnione Europea.15
Con tale Trattato viene introdotta la cittadinanza dellUnione Europea, pi volte manifestata in passato e viene esteso, anche se fortemente contrastato per la massiccia presenza di extracomunitari negli
Stati dellUnione, il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni europee ai non nazionali purch residenti in uno degli Stati membri.16.
Tale Trattato possiede una specifica valenza federale o, secondo alcuni studiosi, parafederale che distingue tale fattispecie rispetto ad
ogni altra simile istituzione internazionale.17
15

Il Trattato di Maastricht venne firmato il 7 febbraio 1992 ed entr in vigore il 1


novembre 1993. V. R. Quadri, R. Monaco, A Trabucchi, Trattato istitutivo della
Comunit economica europea, commentario, 4 vol., Milano, 1965. AA. VV.,
Trentanni di diritto comunitario, Bruxelles, Lussemburgo, 1983; A.A. VV., Storia
dellintegrazione europea, Roma, 1997; AA. VV., LUnione Europea. Istituzioni, ordinamento e politiche, Bologna, 1998.
16
Lintroduzione della cittadinanza europea stata preceduta dal noto Accordo
di Schengen (firmato il 14 giugno 1985 e ratificato dallItalia con legge 30 settembre
1993, n. 388), con il quale si posto fine ai controlli da parte degli Stati membri delle Comunit sui passaggi interni della popolazione mediante eliminazione graduale
dei controlli alle frontiere comuni degli Stati comunitari. Vedi: B. Nascimbene, Da
Schengen a Maastricht, Milano, Giuffr, 1995; A. Pauly, (sous la direction de), De
Schengen a Maastricht: voie royale et course dobstacles, Maastricht, European inst.
Of Public Administration, 1996; E. Adabati Schengen: non stata rispettata la data
del 1 febbraio 1994 per la soppressione dei controlli alle frontiere fra i nove Paesi,
in Diritto del commercio internazionale, 1994, pp. 247 ss.; dello stesso autore, La libera circolazione delle persone, in Elementi di diritto comunitario, parte speciale, Il
diritto sostanziale della Comunit europea, Milano, 1995; S. Bellocci, Schengen,
Lavvio di unEuropa senza frontiere, Roma, 1995.
17
V. F. Sorrentino, Profili costituzionali dellintegrazione comunitaria, Torino,
Giappichelli, 1994 p. 53, anche se manifesta un orientamento un po scettico sulla
tematica affrontata.; M. P. Chiti, La meta dellintegrazione europea: Stato, Unione
internazionale o mostro simile?, In Riv. It. Dir. Pubbl. Comun. 1996, pp. 591 ss.
Per quanto riguarda i costituzionalisti: G. De Vergottini, Lattualit del modello fe-

202

Capitolo IV

Con la nascita dellUnione Europea si assistito ad un inconsueto


indebolimento delle sovranit statuali degli Stati membri dellUnione
e allintegrazione del regionalismo nellarea comunitaria non solo nel
campo dei settori economici, della difesa e di attivit ad essi complementari, ma soprattutto nei riguardi delle comunit presenti allinterno
dellarea comunitaria con il riconoscimento della cittadinanza europea e con lintroduzione della Carta dei diritti fondamentali
dellUnione18.
Le radici ottocentesche di salvaguardia delle sovranit statuali dei
singoli Paesi membri sono state difese mediante la conservazione del
principio di sussidiariet degli interventi statali rispetto a quelli autonomistici di altri soggetti sia pure limitata ad alcuni particolari settori19.
Non stato, per, ancora definitivamente eliminato il fenomeno del
deficit di democraticit dellUnione in quanto il Parlamento Europeo
non stato investito del potere costituzionale di emanare leggi in forma diretta quale tipica espressione della volont popolare, essendo tale
potere ancora ripartito tra Parlamento e Consiglio e pesantemente
derale, in Relazioni internazionali. Scritti in onore di G. Vedovato, Biblioteca della
rivista di Studi politici internazionali, Roma, 1997, vol. II, pp. 229 ss.: A. Predieri, Il
diritto apicale meta statale. Analogie fra diritto comunitario e diritto islamico, in Il
diritto dellUnione Europea, 1996 pp. 671 ss. (viene fatto riferimento al diritto religioso nelle comparazioni).
18
V. F. Lanchester, Lerosione della sovranit nazionale (Relazione al Convegno
dellISLE sul tema: <<Lerosione della sovranit>>, 27 novembre 1997), Rassegna
Parlamentare, 1998, fasc. 2 (giugno), pp. 413 429.; dello stesso autore: I costituzionalisti italiani tra Stato nazionale e Unione Europea, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2001, n. 4, pp. 1079 1104.
19
V. E. Tosato, Sul principio di sussidiariet dellintervento statale (1959), ora in
Persona, societ internazionale e Stato. Saggi, Milano, Giuffr 1988, pp. 85 ss. e, ora, A. DAtena, il Principio di sussidiariet nella Costituzione italiana, in Riv. it. dir.
pub. comun., 1997 pp. 154 ss. Vedi anche: R. Hofman, Il principio di sussidiariet.
Lattuale significato nel diritto costituzionale Tedesco ed il possibile ruolo
nellordinamento dellUnione Europea, RIDPC, 1993, pp. 23 41; K. V. Lenaerts,
P. Ypersele, Le principe du subsidiarit et son contexte: tude de larticle 3B du
Trait, CE, CDE 1 2/1994, pp. 3 85; P. Langlois, Europe sociale et principe de
subsidiarit, DS, 1993, pp. 792-800; P. Caretti, Il principio di sussidiariet e suoi riflessi sul piano dellordinamento comunitario e dellordinamento nazionale, QC
1/1993. pp. 7-31.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

203

condizionato da questultimo e, quindi, dagli Stati membri.


Non va dimenticato che le limitazioni di sovranit operate a partire
dal secondo dopoguerra riguardano specificatamente i settori economico (agricoltura, economia, finanza, commercio, fisco, moneta unica,
trasporti) e della difesa, con conseguente rinuncia a parte dei poteri
sovrani nazionali.
4. DallAssemblea di rappresentanti designati allelezione diretta
dei membri del Parlamento dellUnione Europea
4.1 LAssemblea di rappresentanti designati al Parlamento Europeo
Prima dellelezione diretta, i membri del Parlamento Europeo erano
designati in seno ai rispettivi parlamenti nazionali e, pertanto, avevano
tutti un doppio mandato.
La Conferenza al vertice di Parigi del 1974 stabil che si sarebbero
dovute tenere elezioni dirette a partire dal 1978. Nel gennaio 1975 il
Parlamento Europeo approv un nuovo progetto, sulla base del quale i
capi di Stato e di governo raggiunsero un accordo il 12 e 13 luglio
1979.
La decisione e lAtto relativo alle elezioni europee a suffragio universale diretto furono firmati a Bruxelles il 20 settembre 1976. Dopo
la ratifica di tutti gli Stati membri, il testo entr in vigore il 1 luglio
1978.
Lart. 7, comma 2 di tale Atto prevede che:<<Fino allentrata in vigore di una procedura elettorale uniforme..la procedura elettorale
disciplinata da ciascun Stato membro dalle disposizioni nazionali>>20.
Lallegato 5 del regolamento del Parlamento Europeo, approvato
nel maggio del 1983 e relativo alle attribuzioni delle Commissioni
parlamentari permanenti, devolve alla Commissione politica la competenza per la <<elaborazione di un progetto di procedura elettorale
uniforme, mentre la Commissione giuridica per i diritti dei cittadini ha
il compito di esprimere il proprio parere sul progetto stesso>>.
20

V. F. Lanchester, Rappresentanza, responsabilit e tecniche di espressione del


suffragio Nuovi saggi sulle votazioni, Quaderni, n. 5, Bulzoni ed. Roma, 1990, pp.
137 ss

204

Capitolo IV

Le prime elezioni hanno avuto luogo il 7 e il 10 giugno 1979 sulla


base delle legislazioni nazionali dei singoli Stati membri della CE, che
erano funzionali alle diverse tradizioni e sistemi nazionali. Mentre
lItalia si avvalse di un sistema speculare con voto di preferenza,
Francia e Germania Federale approvarono sistemi con liste nazionali
bloccate e clausole di esclusione del 5%. La Gran Bretagna utilizz il
classico sistema maggioritario ed i restanti Stati utilizzarono sistemi
fondati su formule proporzionali21.
Ladesione alla Comunit della Danimarca, dellIrlanda e del Regno Unito (primo ampliamento) comport un adeguamento del numero di seggi del Parlamento Europeo che, il primo gennaio 1973, furono
portati a 198.
In occasione del secondo ampliamento (adesione della Grecia dal
1981), 24 deputati furono delegati al Parlamento Europeo dal Parlamento Ellenico. Essi furono in seguito sostituiti da deputati eletti a
suffragio universale. Le seconde elezioni dirette hanno avuto luogo il
14 e il 17 giugno 198422.
Il primo gennaio 1986 il numero di seggi passato da 434 a 518
per larrivo di 60 deputati spagnoli e 24 deputati portoghesi (terzo
ampliamento), nominati dai loro Parlamenti nazionali e poi sostituiti
da deputati eletti a suffragio diretto.
Le terze elezioni dirette si sono svolte dal 15 al 18 giugno 1989.
A seguito dellunificazione tedesca, la composizione del Parlamento Europeo stata adeguata allevoluzione demografica. Il numero dei
parlamentari europei, eletti nel giugno 1994 (quarte elezioni), passato da 518 a 567. Prima dellampliamento il Parlamento Europeo era
composto da 626 membri.
In seguito al quinto ampliamento dellUnione, coincidente con la
firma del Trattato di adesione allUE di 10 Stati: Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovacchia
e Slovenia, avvenuta il 10 aprile 2004 (entrato in vigore il primo maggio 2004), nelle elezioni del Parlamento dellUE del 2004 sono stati
21

V. F. Lanchester, Rappresentanza, responsabilit etc. ult. citato, pp. 137 ss.


V. F. Lanchester, Rappresentanza, responsabilit etc. ult. citato, pp. 139 ss.; id.
La legge elettorale europea del 1984. .Seminario internazionale, Milano, Giuffr,1981,pp.4 - 33; 57-63; 131-137;
22

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

205

eletti 732 parlamentari europei; nella successiva elezione (2009) i


seggi saranno 786, in vista dellingresso anche di Bulgaria, Romania e
Turchia23.
L'ingresso di dieci nuovi Paesi ha comportato anche una ridistribuzione dei seggi disponibili. Secondo quanto accordato nel Trattato di
Nizza, firmato nel 2000 ed entrato in vigore il primo febbraio 2003,
solo Germania e Lussemburgo, il primo e l'ultimo Paese dell'Unione
in ordine di popolazione, hanno mantenuto intatto il numero dei loro
membri, rispettivamente di 99 e 6. Gli altri grandi e precisamente Italia, Francia e Regno Unito, hanno perso invece ben 9 membri ciascuno, che sono passati da 87 a 78. I nuovi entrati hanno trasformato in
seggi i posti attualmente destinati ai loro rispettivi osservatori.
4.2 Lallargamento del Parlamento Europeo
Il cambiamento pi importante che riguarda il Parlamento Europeo,
dopo le prime elezioni europee con 25 Paesi membri, riguarda la variazione del numero dei seggi per ciascun Paese.
Il numero dei seggi dei 15 Paesi membri diminuisce a favore dei
parlamentari dei nuovi Stati membri allo scopo di mantenere una proporzionalit tra i seggi al Parlamento e la popolazione degli Stati
membri e per assicurare che le diverse correnti politiche siano rappresentate anche negli Stati meno popolati.
Inoltre si stabilito che il numero totale di parlamentari non superi
una certa soglia per non nuocere all'efficacia dei lavori del Parlamento.
La modifica del numero massimo dei parlamentari a 732 stata fissata dal Trattato di Nizza (2001) il cui obiettivo pi importante stato
per l'appunto quello di preparare l'allargamento dei membri del Parlamento Europeo.
23

Sono pi di 450 milioni le persone che sono state chiamate a votare, tra il 10
ed il 13 giugno 2004, i loro membri al Parlamento Europeo. I cittadini dei dieci nuovi Paesi che dal 1 maggio 2004 sono entrati ufficialmente a far parte della nuova
Europa rappresentano quasi un terzo della popolazione totale, e faranno sentire per
la seconda volta la loro voce, dopo aver ampiamente espresso il loro consenso all'adesione nei referendum nazionali che si sono tenuti (con l'eccezione di Cipro) nel
corso del 2003.

206

Capitolo IV

In particolare con tale Trattato si stabilito di non superare, con


successivi allargamenti dellUnione, un determinato numero di membri del Parlamento e le relative disposizioni sono state inserite nel
Trattato di adesione dei 10 nuovi Stati membri, firmato ad Atene il 16
aprile 2003.
La ripartizione dei seggi il risultato dei negoziati d'adesione durante i quali si attribuito alla Repubblica Ceca e all'Ungheria lo stesso numero di seggi di Grecia, Belgio e Portogallo. A Copenaghen, durante i negoziati di adesione di Romania e Bulgaria, stato invece fissato il numero di eurodeputati di questi due Paesi che sono entrati nell'Unione Europea il primo gennaio 2007: 33 per la Romania e 17 per
la Bulgaria. Nella 7^ legislatura, con 27 paesi nellUnione Europea, il
numero dei parlamentari europei viene fissato in 736.
La nuova Costituzione europea allart. 1 20, comma 2 indica in
750 il numero massimo dei membri del Parlamento dellUnione anche
in previsione di nuovi allargamenti oltre a quelli prima indicati24.

24

Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa" Art. 1 20 Il Parlamento


Europeo
... 2. Il Parlamento Europeo composto dai rappresentanti dei cittadini
dellUnione. Il loro numero non pu essere superiore a settecentocinquanta. La rappresentanza dei cittadini garantita in modo degressivamente proporzionale, con
una soglia minima dei sei membri per Stato membro. A nessuno stato membro sono
assegnati pi di novantasei seggi.
Il Parlamento eletto a suffragio universale diretto dai cittadini europei,
con uno scrutinio libero e segreto, per un mandato di cinque anni.
Con sufficiente anticipo rispetto alle elezioni del Parlamento Europeo del
2009, e in seguito se necessario, per successive elezioni, il Consiglio europeo adotta
all'unanimit, sulla base di una proposta del Parlamento Europeo e con l'approvazione di quest'ultimo, una decisione che stabilisce la composizione del Parlamento
Europeo, nel rispetto dei principi summenzionati.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

207

Distribuzione seggi al Parlamento Europeo


Seggi al Parlamento Europeo
VI Legislatura
(2004-2009)

VII Legislatura

UE 15 Paesi

UE
25 Paesi

UE
27 Paesi

UE
27 Paesi

Germania

99

99

99

99

Francia

87

78

78

72

Italia

87

78

78

72

Regno Unito

87

78

78

72

Spagna

64

54

54

50

Paesi Bassi

31

27

27

25

Belgio

25

24

24

22

Grecia

25

24

24

22

Portogallo

25

24

24

22

Svezia

22

19

19

18

Austria

21

18

18

17

Danimarca

16

14

14

13

Finlandia

16

14

13

13

Irlanda

15

13

13

12

Lussemburgo

Paesi

Capitolo IV

208

Seggi al Parlamento Europeo


VI Legislatura
(2004-2009)
Paesi

UE - 15
Paesi

UE
25 Paesi

UE
27 Paesi

VII Legislatura
UE
27 Paesi

PAESI ADERENTI
Polonia

--

54

54

50

Rep. Ceca

--

24

24

22

Ungheria

--

24

24

22

Slovacchia

--

14

14

13

Lituania

--

13

13

12

Lettonia

--

Slovenia

--

Estonia

--

Cipro

--

Malta

--

PAESI CANDIDATI
Romania

--

--

36

33

Bulgaria

--

--

18

17

TOTALE

626

732

786

736

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

209

5. Fonti normative e principi generali dellordinamento comunitario


5.1 La nuova Costituzione dellUnione Europea, Trattati ed atti comunitari.
Le fonti normative primarie dellordinamento comunitario derivano
innanzi tutto dalla nuova Costituzione dellUnione di recente approvata25, dai Trattati istitutivi delle Comunit europee e dellUnione Euro25

La costituzione dellUnione Europea, composta dal Trattato e dallAtto finale


stata sottoscritta Roma nella sala degli Orazi e Curiazi del Campidoglio dai Capi di
Stato e di Governo e dai Ministri degli affair Esteri dei 25 Stati membri dellUnione
Europea. Si tratta della stessa sala dove i sei Paesi fondatori (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo) firmarono il 25 marzo 1957 i Trattati istitutivi della
Comunit economica europea (CEE) e della Comunit europea per lenergia atomica
(Euratom) da cui il nome ancora in uso di Trattati di Roma. I Paesi candidati Turchia, Bulgaria e Romania hanno firmato solo lAtto finale mentre la Croazia era presente in veste di osservatore. Gli Stati membri sono tenuti a ratificare Trattato e Atto
finale con le procedure stabilite dai singoli ordinamenti. Il processo di ratifica del testo sar aperto fino al giugno del 2006. Leuroparlamento ha approvato la nuova Costituzione dellUnione nella seduta del 12 gennaio 2005. A settembre 2005, i Paesi
che hanno gi ratificato la "Costituzione europea" (tutte con procedura parlamentare) sono: Italia, il 7 aprile 2005, con legge n. 57 (G. U. n. 92 del 21 aprile 2005 Suppl. Ordinario n.70); Lituania, l'11 novembre 2004; Ungheria, il 20 dicembre
2004; Slovenia, il 1 febbraio 2005; Grecia, il 19 aprile 2005; Slovacchia, l'11 maggio 2005; Germania, il 27 maggio 2005; Lettonia, il 2 giugno 2005; Cipro, il 30 giugno 2005; Malta, il 6 luglio 2005. A questi si aggiunge la Spagna, il cui Senato il 18
maggio 2005 ha ratificato il risultato della consultazione referendaria del 20 febbraio
2004 che ha visto pronunciarsi favorevolmente i cittadini spagnoli sulla Costituzione
europea e il Lussemburgo che ha ratificato la "Costituzione europea", il 10 luglio
2005, con procedura referendaria. In Francia e in Olanda , invece, rispettivamente il
29 maggio 2005 e il 1 giugno scorso, gli elettori francesi ed olandesi hanno scelto
di dire no alla ratifica del Trattato costituzionale. Gli Stati che ancora devono ratificare, Danimarca, Polonia, Portogallo e Repubblica Ceca hanno dichiarato che sottoporranno il testo a consultazione popolare, mentre Regno Unito e Paesi Bassi hanno
optato per una doppia procedura, che prevede referendum e ratifica parlamentare. Le
tappe importanti per la firma della Costituzione sono iniziate con lapprovazione
della Dichiarazione di Laenken nel dicembre del 2001 che istituisce la Convenzione incaricata di elaborare una bozza di Costituzione europea. La Convenzione
inizia il lavoro sul futuro dellUnione ed adotta lo stesso modus operandi che il Parlamento utilizz per lapprovazione della Carta dei diritti fondamentali. Il 28 feb-

210

Capitolo IV

braio del 2002 hanno inizio i lavori della Convenzione. Il 20-21 giugno del 2003 al
vertice del Consiglio europeo di Salonicco viene presentato il progetto del Trattato
costituzionale elaborato dalla Convenzione. Il 10 luglio del 2003, la Convenzione
conclude i suoi lavori e adotta il testo completo. Il 18 luglio 2003 viene consegnato
il testo discusso e definitivo dalla Conferenza intergovernativa. Il 12-13 dicembre
2003 i Capi di Stato e di governo, riuniti a Bruxelles, non raggiungono un accordo
sul testo della nuova Costituzione proposto. Il 25-26 marzo 2004 i leader dei Paesi
dellUE, riuniti a Bruxelles, si impegnano formalmente a dare allUnione una Costituzione entro giugno del 2004. Il 17-18 giugno si concludono i punti aperti del testo ed i venticinque rappresentanti raggiungono un compromesso finale sul testo discusso. Il processo di ratifica del testo sar aperto fino al giugno del 2006. V. G.
Amato., La Convenzione Europea. Primi approdi e dilemmi aperti, in Quad. Cost.
2002, n. 3, pp. 449 ss.; Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Annuario 1999.
La Costituzione europea, Cedam, Padova, 2000; F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di),
Una Costituzione per lEuropa; dalla Convenzione europea alla Conferenza Intergovernativa, Quaderni di ASTRID, Il Mulino, Bologna, 2003; G. Bonacchi (a cura di),
Una Costituzione senza Stato. Ricerca della Fondazione Lelio e Lisli Basso - Issoco,
Il Mulino, Bologna, 2001; A. Celotto, L'efficacia delle fonti comunitarie nell'ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, Utet, Torino, 2003; G. Della
Cananea, LUnione Europea. Un ordinamento composito, Laterza, Roma - Bari,
2003; S. Della Valle, La costituzione europea alla luce delle concezioni del popolo
come potere costituente, Giuffr, Milano, 2002; U. De Siervo (a cura di), Costituzionalizzare lEuropa ieri e oggi, Il Mulino, Bologna, 2001; U. De Siervo (a cura di),
La difficile Costituzione europea, Il Mulino, Bologna, 2001; G. Floridia, Il cantiere
della nuova Europa. Tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Il Mulino, Bologna, 2003; A.M. Petroni, Modelli giuridici ed economici per la Costituzione europea, Il Mulino, Bologna, 2001; A. Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale
europeo, Il Mulino, Bologna, 2002; G. Bonacchi (a cura di) Una Costituzione senza
Stato, Bologna, Il Mulino, 2001; S. Della Valle, Una Costituzione senza popolo? La
Costituzione Europea alla luce delle concezioni del popolo come potere costituente, Giuffr, Milano, 2002; L. S. Rossi (a cura di) Carta dei diritti fondamentali
e Costituzione dellUnione Europea, Milano, Giuffr, 2002;E. Scoditti E., La Costituzione senza popolo. Unione Europea e Nazioni, Bari, Dedalo, 2001. A. Tizzano,
Una costituzione per lEuropa. Testi e documenti relativi alla Convenzione europea,
Giuffr, Milano, 2003; J.H.H. Weiler, La Costituzione dellEuropa, Il Mulino, Bologna, 2003; G. Zagrebelsky, Diritto e costituzione nellUnione Europea, Laterza,
Roma - Bari, 2003; P. Ziller, La nuova costituzione europea, Il Mulino, 2003. Tra gli
studi pi recenti sulla costituzione europea vedi: Il Trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa; dalla Convenzione alla Conferenza, in F. Bassanini, G. Tiberi
(a cura di), La Costituzione europea. Un primo commento, Bologna, Il Mulino,
2004; La Costituzione europea vittima di (anti-storiche) guerre di religione, in F.
Arcelli S. Savona, Le radici giudaico cristiane nella costituzione europea?, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2004, pp. 31 ss.; il semi passaggio delle competenze

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

211

pea e da tutte le successive modifiche ai Trattati stessi.


Altre fonti derivano dai principi generali elaborati dalla Corte di

dellUnione, in A. Lucarelli A. Patroni Griffi, Contributi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, Napoli, Jesi, 2003, numero speciale della Rassegna di diritto pubblico europeo, pp. 245 ss.; per un percorso nei lavori della Convenzione attraverso la lettura di alcuni testi rilevanti, in Roma, la convenzione e il futuro
dellEuropa, a cura della Fondazione Roma europea, Roma Voices, 2003, pp. 139
ss.; la Convenzione sullavvenire dellEuropa: il mandato, lorganizzazione, i lavori,
in f. Bassanini G. Tiberi (a cura di), Una Costituzione per lEuropa. Dalla convenzione europea alla Conferenza intergovernativa, prefazione di R. Prodi e introduzione di G. Amato, Bologna, Il Mulino, 2003, pp. 23 ss.; verso la Costituzione europea: un testo innovativo, in Dossier Europa. Semestrale della Commissione europea, n. 32, settembre 2003, pp. 62 ss.; la Convenzione europea e i costituzionalisti
italiani: tra processi di riforma e problemi di metodo, in S. Ceccanti, in Nomos Le
attualit nel diritto, n. 3, 2002, pp. 111 ss.; la posizione dei costituzionalisti italiani
riguardo alla Convenzione europea: n aderire n sabotare?, S. Ceccanti, in Cite,
rivista di diritto costituzionale diretta dal prof. Domique Rousseau, 2004; verso la
Costituzione europea: essenziale bibliografia di riferimento e siti internet, in G. Tognon (a cura di), La tela di Prodi. Una Costituzione per lEuropa pi democratica,
Milano, Baldinio & Castaldi, 2003, pp. 379 ss.; A. Biagini, Introduzione, in Europa:
il nuovo continente. Presente, passato e futuro dellUnione Europea, Roma, Relazioni Internazionali, 2003; C. Joerges, Y. Mny, J.H.H., Weiler, What Kind of Constitution for What Kind of Policy? Responses to Joschka Fischer, Firenze, Robert
Schuman Centre for Advanced Studies, 2003; F. Mastronardi F., La Convenzione
sul futuro dellEuropa. Prove di Costituzione europea, Napoli, Simone, 2003; Baldini & Castoldi, 2003; G. Vacca (a cura di), Lunit dellEuropa. Rapporto 2003
sullintegrazione europea, Bari, Dedalo, 2003;J. H.H. Weiler, La Costituzione
dellEuropa, Il Mulino, Bologna, 2003, cit; ''A kick to Blair and his Union''. Il ritorno dello spirito isolazionista in Gran Bretagna, in B. Caravita di Toritto (a cura
di), Le elezioni del Parlamento Europeo del 2004, Milano, Giuffr, 2004. Patroni
Griffi, Contributi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, Napoli, Esi, 2003,
numero speciale della Rassegna di diritto pubblico europeo, pp. 245 e ss.; R. Savino, Da un constitution making ad un constitution making process? Principi generali di diritto comunitario, principi costituzionali comuni agli Stati membri e costituzione europea, in Riv. Diritto pubblico comparato ed europeo, Bibl. Universit
di Ferrara, L5, I, 2004, pp. 57 ss. Contributi on line su riviste telematiche registrate:
Electoral manifesto: urge prompt adoption of European Constitution, nel sito della
Rivista Federalismi.it Osservatorio sul Federalismo e processi di governo, n. 13,
2004 numero speciale sulle elezioni europee:
(http:www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?ARTID=2072).

212

Capitolo IV

Giustizia nello svolgimento della sua funzione giurisdizionale26. Infine


rivestono importanza primaria anche gli atti (direttive, regolamenti)
emanati dagli organi delle Comunit e dellUnione Europea e dai Trattati internazionali conclusi dalle Comunit. Tra le fonti suindicate esiste una certa gerarchia nel senso che un atto comunitario del Parlamento, della Commissione e del Consiglio non pu in alcun modo derogare dalla Costituzione dellUnione, dai Trattati e dai principi generali dellordinamento comunitario. Inoltre gli atti della Commissione
non possono derogare dalle deleghe conferite dal consiglio e gli organi
comunitari non possono violare il principio delle competenze previste
dai Trattati e loro modifiche ed integrazioni (art. 3 B Trattato CE). Le
Comunit europee, non essendo strutturate secondo il principio della
separazione dei poteri, non possibile seguire la tradizionale classificazione tra atti normativi ed atti amministrativi per cui gli atti stessi
devono essere considerati in funzione degli effetti che producono
nellordinamento giuridico, indipendentemente dal loro nomen iuris
La Costituzione dellUnione Europea ed i Trattati costitutivi, comprensivi delle successive modifiche ed integrazioni, rappresentano la
fonte primaria dellordinamento comunitario in quanto sono diretta
espressione della volont degli Stati che fanno parte dellUnione27.
Nella stessa categoria rientrano gli accordi raggiunti dagli Stati mem26

V. F. Mancini, Il contributo della Corte di Giustizia allo sviluppo della democrazia nella Comunit, RDE, Milano, 1993; dello stesso autore, La Corte di Giustizia: uno strumento per la democrazia nella Comunit europea, Bologna, 1993; AA.VV. Il sistema delle fonti fra ordinamento interno e comunitario, in Riv. Diritto
pubblico comunitario, Biblioteca Universit di Ferrara, 2000 DA pp. 923 ss.; A. Anzon, La costituzione europea come problema, in Riv. Diritto pubblico comunitario,
Biblioteca Universit di Ferrara, 2000 DA pp. 629 ss.; AA.VV., The EU constitution, national constitutions and sovereignty: an assessment of a European constitutional order, in European law review, Biblioteca Universit di Ferrara, dicembre
2004, pp. 741 ss.; P. Ponzano, La riforma delle istituzioni europee nel nuovo trattato costituzionale, in Riv. Democrazia e Diritto, Biblioteca Universit di Ferrara,
n. 1/2004, pp. 179 ss.; D. Vespasiani, La dottrina costituzionale europea nellera
post ontologica del diritto comparato, in Riv. Diritto pubblico comparato europeo,
Biblioteca Universit di Ferrara, L5, n. 1/2004, pp. 547 ss.
27
V. F. Lanchester, I costituzionalisti italiani tra Stato nazionale e Unione Europea, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2001, pp. 1079 1104; dello stesso
autore La Carta europea dei diritti fondamentali tra aspirazioni e realt, in AA.VV.,
Sfera pubblica e costituzione europea, Roma, Carocci, 2002.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

213

bri in sede comunitaria i quali vanno considerati come Trattati conclusi in forma semplificata. In questa categoria si ricomprendono anche le decisioni prese per lelezione dei membri del Parlamento Europeo. Questo primato deve essere inteso nel senso che le norme in essi
contenute non possono essere modificate o derogate da alcuna altra
fonte di diritto comunitario, che va considerata alla stregua di fonte
secondaria. La Corte di Giustizia che, ai sensi dellart. 164 del Trattato
CE, assicura <<il rispetto del diritto nellinterpretazione e
nellapplicazione>> del Trattato stesso, ha individuato alcuni principi
generali, non espressamente formulati nei Trattati costitutivi sia come
criteri interpretativi delle norme dei Trattati che come limiti di legittimit di tali norme28.
5.2 I principi generali e fondamentali dellordinamento comunitario
I principi generali comuni degli Stati membri, ricavati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia attraverso una comparazione degli
ordinamenti giuridici e delle costituzioni degli Stati membri, ovvero
utilizzando criteri deduttivi, analogici e di pura logica giuridica, hanno
colmato i vuoti lasciati dalla normativa comunitaria.
Vanno ricordati in questa sede i principi generali relativi ai diritti
fondamentali, ivi compresi quelli della persona umana, garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle
libert fondamentali del 4 novembre 1950 cui tutti gli Stati membri
hanno aderito ed ai cui principi lUnione, creata dal Trattato di Mastricht, espressamente si uniforma29. La carta dei diritti fondamentali
28

V. F. Mancini, Il contributo della Corte di Giustizia allo sviluppo della democrazia nella Comunit, RDE, Milano, 1993, cit.; dello stesso autore, La Corte di
Giustizia: uno strumento per la democrazia nella Comunit europea, Bologna, 1993
cit.
29
La Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea , firmata a Nizza il 7
dicembre 2000, enuclea una serie di diritti da riconoscere a coloro che erano
considerati stranieri e trova la sua massima espressione nellistituzione della
cittadinanza dellUnione Europea in favore delle persone residenti in uno Stato
membro dellUnione stessa. La Carta non mai stata proclamata ed approvata dal
Parlamento Europeo per lopposizione di Gran Bretagna e Danimarca, ma i suoi
principi sono ampiamente condivisi dagli Stati membri dellUnione e largamente
recepiti nella nuova Costituzione europea. Nellultimo trimestre dellanno 2004 la

214

Capitolo IV

figura inserita nella parte II della Costituzione europea intitolata Carta dei diritti fondamentali dellUnione il cui preambolo afferma solennemente che <<LUnione si fonda sui valori indivisibili e universali della
dignit umana, della libert, delluguaglianza e della solidariet; essa si basa
sui principi di democrazia e dello Stato di diritto. Pone la persona al centro
della sua azione, istituendo la cittadinanza dellUnione e creando uno spazio
30
di libert, sicurezza e giustizia>> . Nei principi fondamentali spiccano:
Convenzione si riunita pi volte ed ha concluso il 2 ottobre i suoi lavori, adottando
il progetto di Carta che stato sottoposto al Consiglio europeo informale di Biarritz
del 13 e 14 ottobre 2004. V. J. Habermas, Cittadinanza politica e identit nazionale,
in Morale, diritto, politica, Torino, Einaudi, 1992; M. C. Baruffi, Alla ricerca della
tutela dei diritti fondamentali nel sistema comunitario, in Rivista di diritto pubblico
comparato ed europeo, 1999B. Nascimbene, La tutela dei diritti fondamentali,
sanzioni e controllo della Corte di Giustizia, Verso il Trattato di Amsterdam, DUE,
1997; E. Pagano, I diritti fondamentali dopo Maastricht, DUE, 1996; S. Giubboni - I
diritti sociali fondamentali nell'ordinamento comunitario. Una rilettura alla luce
della Carla di Nizza in Il Diritto dell'Unione Europea, 2003, fasc. 2-3, pp. 325-356;
Jaque Jean Paul, Editoriale - Charte des droits fondamentaux et droit un recours
effectif - Dialogue entre le juge et le "constituant", in Il Diritto dell'Unione Europea,
2002, fasc. 1, pp. 1-16; L. Azzena, Lintegrazione attraverso i diritti: dal cittadino
italiano al cittadino europeo, Giappichelli, Torino, 1998 ; R. Bifulco, M. Cartabia,
A. Celotto (a cura di), LEuropa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti
fondamentali dellUnione Europea, Il Mulino, Bologna, 2000; A. Manzella, P.
Melograni, E.O. Paciotti, S. Rodot, Riscrivere i diritti in Europa. Introduzione alla
Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea, Il Mulino, Bologna, 2001; L.S.
Rossi (a cura di), Carta dei diritti fondamentali e costituzione dell'Unione Europea,
Milano, Giuffr, 2002, cit.; E. Cannizzaro, Dossier - Appunti sul Trattato di Nizza External relations after the Treaty of Nice, in Il Diritto dell'Unione Europea, 2002,
fasc. 1, pp. 182-19; I. Dez Perra I, Dossier - Appunti sul Trattato di Nizza - Il
Parlamento Europeo nel Trattato di Nizza, in Il Diritto dell'Unione Europea, 2002,
fasc. 2, pp. 368-382; Alberto Lucarelli, Diritti sociali e principi costituzionali
europei, in Rivista Democrazia e Diritto, fasc. n. 2 2003; F. Lanchester, La carta
europea dei diritti fondamentali tra aspirazioni e realt, in AA.VV., Sfera pubblica e
Costituzione europea, Roma,, Carocci, 2002, cit.; Mario Dogliani, Pu la
costituzione europea non essere una costituzione in senso moderno? In Rivista
Democrazia e Diritto, fasc. 2, 2003.
30
V. G. Gaia, Aspetti problematici della tutela dei diritti fondamentali
nellordinamento comunitario, RDI, 1988, pp. 585 ss; dello stesso autore,
Ladesione della Comunit europea alla Convenzione europea dei diritti delluomo:
obiettivi e problemi, 1994, pp. 29 40; Peter Hberle, La cultura giuridica europea,
in La Costituzione europea tra cultura e mercato (a cura di P. Ridola); La Nuova Italia scientifica, Roma, 1997; AA.VV., Sovranit diffuse e diritti umani nella prospet-

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

215

la libert di espressione e di informazione (II - 71); la libert di riunione e di associazione (II-72) nella quale si ricomprende << il diritto
di ogni individuo alla libert di riunione pacifica e alla libert di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e
civico; in particolare si afferma che ogni individuo ha il diritto di fondare sindacati assieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi>>. Si afferma poi che: <<I partiti politici, a livello europeo,
contribuiscono a esprimere la volont politica dei cittadini
dellUnione>>. Tali principi in parte gi annunciati nei Trattati CE e
dellUnione ed ora ricompresi nella Costituzione europea riguardano
in particolar modo listituto della cittadinanza (II-99), condizione giuridica da cui deriva il riconoscimento dei diritti civili e politici, ivi
compreso il diritto di elettorato attivo e passivo31. Lattribuzione dei

tiva comunitaria, in Rivista Diritto europeo, Biblioteca Universit di Ferrara, DA


144, n. 2 aprile giugno 1999, pp. 3 44.
31
Cfr lart. II-193, par. 1 e 2 del Trattato di Amsterdam che stabilisce: Lazione
dellUnione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato
la creazione, lo sviluppo e lallargamento e che si prefigge di promuovere nel resto
del mondo: Democrazia, stato di diritto, universalit e indivisibilit dei diritti
delluomo e delle libert fondamentali, rispetto della dignit umana, principi di uguaglianza e di solidariet e rispetto dei diritto internazionale conformemente ai
principi della Carta delle Nazioni Unite. LUnione si adopera per sviluppare relazioni e istituire partenariati con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali,
regionali o mondiali, che condividono tali valori. Promuovere soluzioni multilaterali
ai problemi comuni, in particolare nellambito delle Nazioni Unite. LUnione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di: a) salvaguardare i
valori, gli interessi fondamentali, la sicurezza, lindipendenza e lintegrit
dellUnione, b) consolidare e sostenere le democrazie, lo stato di diritto, i diritti
delluomo e i principi del diritto internazionale, c) preservare la pace, prevenire i
conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente ai principi della
Carta delle Nazioni Uniteomissis.. Vedi: J. Habermas, Cittadinanza politica e identit nazionale, in Morale, diritto, politica, Torino, Einaudi, 1992, cit. ; R.
Dahrendorf, Cittadinanza: una nuova agenda per il cambiamento, Sociologia del
diritto, XX, 1993, n. 1; G. Cansacchi, La cittadinanza comunitaria e i diritti fondamentali delluomo, St. Sperduti, pp. 433 447; F. Cuocolo, La cittadinanza europea
(prospettive costituzionali), in PD, 1991, pp. 659-668; P.V. DAstoli, Europa senza
frontiere?, Bologna, 1989; G. Lippolis, La cittadinanza europea, Bologna. Ed. Universale Paberbachs, 1994; V. Lippolis, La cittadinanza europea, prevista dal Trattato

216

Capitolo IV

diritti politici in base al criterio della residenza, indipendentemente


dalla nazionalit, un principio che viene applicato in tutti gli Stati
dellUnione Europea. Il riconoscimento del diritto elettorale anche ai
cittadini, che abbiano la loro residenza in uno degli Stati dellUnione,
rappresenta un passo importante nel riconoscimento dei diritti civili e
politici anche agli extracomunitari.
La Carta afferma il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni del
Parlamento Europeo nei confronti di <<Ogni cittadino dellUnione
nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di
detto Stato>> e che <<i membri del Parlamento Europeo sono eletti a
suffragio universale diretto, libero e segreto (II-99)>>.
Il diritto di petizione al Parlamento Europeo o di denunciare al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione, tipica espressione di
democrazia partecipativa, stato esteso ai cittadini extracomunitari.
Inotre alcuni stati dellUnione (Irlanda, Svezia, Olanda) hanno riconosciuto lelettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali a tutti i cittadini legalmente residenti e, quindi, anche a quelli extracomunitari,
senza richiesta di acquisire la cittadinananza o la nazionalit del luogo
di residenza.
Dallaffermazione del principio che tutti gli uomini, indipendentemente dalla loro nazionalit, sono uguali per quanto riguarda
lesercizio dei loro diritti, rappresenta il primo passo per lestensione
di questo principio a livello mondiale.
possibile condividere il pensiero di Daherendorf che, in sintonia
con Kant, sostiene che la <<cittadinanza non sar mai completa fino a
quando non esister una cittadinanza mondiale>> o, secondo alcuni
studiosi, cosmopolitica>>32.

sullUnione Europea e lordinamento europeo e costituzionale italiano, SPCR, del


1992, pp. 55 73.
32
V. Daherendorf , Cittadinanza: una nuova agenda per il cambiamento , Sociologia del diritto, XX, 1993, n. 1, cit. pp.16 ss.; G. Lippolis, La cittadinanza europea prevista dal Trattato sullUnione Europea e lordinamento costituzionale italiano, SPPC, 3 4/1992, cit.. pp. 55-73; dello stesso autore, La cittadinanza europea,
Bologna, Edizione universale Paperbachs, 1994.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

217

5.3 I principi dell'uguaglianza democratica (articolo 1-45), della democrazia rappresentativa (articolo I-46) e della democrazia partecipativa (articolo 1-47)

Nella Costituzione dellUnione vengono solennemente codificati i


principi delluguaglianza democratica, della democrazia rappresentativa e partecipativa.
Secondo il principio dell'uguaglianza democratica l'Unione rispetta,
in tutte le sue attivit, il principio dell'uguaglianza dei cittadini, che
beneficiano di uguale attenzione da parte delle sue istituzioni, organi e
organismi.
Nella carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea si affermano solennemente i principi di uguaglianza e di non discriminazione33.
Nella costituzione viene solennemente affermato che il funzionamento dell'Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa in forza del quale i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento Europeo mentre gli Stati membri
sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato e
di governo e nel Consiglio dei ministri dai rispettivi governi, a loro
volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o ai loro cittadini.
Per effetto di tale principio ogni cittadino ha il diritto di partecipare
alla vita democratica dell'Unione e le decisioni delle istituzioni
dellUnione sono prese nella maniera il pi possibile aperta e vicina al
cittadino.

33

La carta afferma che tutte le persone sono uguali davanti alla legge (principio di uguaglianza: art. 20). Inoltre la carta stabilisce che: vietata qualsiasi forma
di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o
lorigine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, lappartenenza ad
una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, let o le tendenze
sessuali (principio di non discriminazione: art. 21, comma 1). Nellambito
dapplicazione del Trattato che istituisce la Comunit europea e del Trattato
sullUnione Europea vietata qualsiasi discriminazione fondata sulla cittadinanza,
fatte salve le disposizioni particolari contenute nei trattati stessi (art. 21, comma 2).

218

Capitolo IV

Infine particolare ruolo stato attribuito ai partiti politici a livello


europeo il cui compito quello di contribuire a formare una coscienza
politica europea e ad esprimere la volont dei cittadini dell'Unione.
Il principio della democrazia partecipativa prevede lobbligo delle
istituzioni di dare ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilit di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione.
Le istituzioni dell'Unione mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la societ civile.
Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell'Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti
interessate.
Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano
la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono
prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione, nell'ambito delle sue
attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione della Costituzione. La legge europea determina le disposizioni relative alle procedure e alle condizioni necessarie per la presentazione di una iniziativa dei cittadini, incluso il numero minimo di Stati membri da cui devono provenire.
L'Unione riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali al suo livello, tenendo conto della diversit dei sistemi nazionali. Essa facilita
il dialogo tra tali parti, nel rispetto della loro autonomia.
Il vertice sociale trilaterale per la crescita e l'occupazione contribuisce
al dialogo sociale (articolo I-48).
5.4 La legittimazione diretta nellUnione Europea
La legittimazione politica dell'Unione Europea si basa su due fondamentali presupposti atti ad identificarne le fondamenta e precisa-

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

219

mente: la legittimazione diretta (input-oriented) e quella indiretta


(output-oriented)34.
Da un lato, la teoria della cosiddetta legittimazione indiretta, secondo la teoria di Scharpf, la c.d. legittimazione per il popolo, prevede che l'UE sia legittimata dal consenso degli stati membri ed originata dalla loro autorit cui corrispondono gli istituti della democrazia
rappresentativa e della democrazia partecipativa35.
Dall'altro lato, la legittimazione diretta o la c.d. legittimazione
dal popolo - secondo la teoria di Scharpf, - considera la legittimazione dell'Unione come sovranazionale e, quindi, direttamente derivata
dal grado di apprezzamento manifestato da popolo europeo; in quest'ultima ipotesi, le istituzioni comunitarie poggiano le loro basi sul
fondamentale requisito di una stabile e radicata identit comune europea.
In passato ed ai tempi nostri l'UE ha avuto, ed ha tuttora, serie difficolt nell'identificare la nazione europea. Recenti studi hanno
chiarito che i cittadini europei sentono di appartenere prima ai loro
Paesi, regioni, citt e soltanto dopo, ed in via meramente residuale,
dimostrano un certo interesse per l'Europa, sicch il legame europeo
appare come il pi debole36.
34

V. D. Beetham, The Legitimisation of Power, London, Macmillan, 1991; D.


Beetham, and C. Lord, C. Legitimacy and the European Union. Harlow. Longman,
1998.
35
V. I. Scharpfs theory of "legitimacy by the people". The process of theoretical
research for the EU legitimacy considers two fundamental approaches to legitimacy
identification: direct ("input-oriented") and indirect ("output-oriented") legitimacy
(Beetham & Lord, 1998 and Scharpf, 1999). On one hand, the indirect legitimacy
approach - Scharpfs "legitimacy for the people" - views the legitimacy of the EU as
domestically authorised by, and originated from, the popular authority of member
states, rather then directly from the - yet unidentified - European citizenry. On the
other hand, the direct legitimacy approach - Scharpfs "legitimacy by the people" views the legitimacy of the EU as supranational directly derived from the degree of
appreciation of the EU by the European public. Under this approach, it is necessary
to have a stable and serious "common identity" to justify institutionalised supranational structures of the EU.
36
At this regard, the European Union had - and still has - serious difficulties with
the identification of the European "nation". Recent empirical assessments of the legitimacy sources have demonstrated that the people of the European Union do have
a multi-tiered sense of belonging, including in order of importance: town, region,

220

Capitolo IV

Lo spostamento di potere dai singoli stati membri all'UE e la carenza di un pieno consenso popolare hanno, dunque, prodotto il cosiddetto deficit democratico delle istituzioni europee - ovvero una serie di
mancanze di responsabilit, di trasparenza e di politica pubblica (Dehousse, 1998) - che divenuto uno dei punti cruciali della crisi di legittimazione dell'Unione (Blondel 1998)37.
Cos la legittimazione diretta pone in evidenza la crescente importanza del Parlamento Europeo e l'inevitabile leadership che lo stesso dovr assumere nel colmare il deficit democratico e di legittimit
politica dell'Unione Europea38.

country and EU, but that the "European tier" remains the weakest (Beetham & Lord,
1998). Thus, the shift of power from member states to the EU level and the lack of a
EU-based popular consent have produced the so-called "democratic deficit" of the
EU institutions, a set of deficits of accountability, transparency and public policy
(Dehousse, 1998).
37
V. D. Beetham, and C. Lord, (1998) Legitimacy and the European Union. Harlow. Longman, 1998. J. Blondel, R. Sinnott, and P. Svensson, (1997) Representation
and Voter Participation, European Journal of Political Research 32 (2), 243-72. J
Blondel,., R. Sinnott, and P. Svensson, People and Parliament in the European Union: Participation, Democracy and Legitimacy, Oxford, Clarendon Press, 1998.
38
V. M. Leonard, Europes Legitimacy Gap. Understanding the EUs cultural
deficit, Demos Collection , 1998 p. 13; S. Neidermayer, and R. Sinnot, Democratic
Legitimacy and the European Parliament, in S. Neidermayer, and R. Sinnot (eds)
Public Opinion and Internationalised Governance, Oxford, Oxford University Press.,
1995; P. Norris, Representation and the Democratic Deficit, European Journal of Political Research, 1995, pp.32 , 273-282: W. Wessels, and M. Deidrichs, The European Parliament and the EU Legitimacy, in T. Banchoff and M. Smith (eds) Legitimacy and the European Union: The Contested Polity, London, New York., 1999; M.
Zelditch, and H. Walker, Legitimacy and the Stability of Authority, in J. Berger and
M. Zelditch Jr. (eds.) Status, Power and Legitimacy: Strategies and Theories, New
Brunswick and London. 1998.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

221

6. Elezione del Parlamento Europeo


6.1 Progetti per lelezione diretta ed unitaria del Parlamento Europeo
Originariamente lAssemblea del Parlamento Europeo era formata
dai delegati che i Parlamenti nazionali inviavano con le procedure e
modalit fissate dai singoli Stati membri. Lelezione dei parlamentari
europei avveniva in secondo grado e potevano essere designati soltanto coloro in possesso di mandato parlamentare nazionale. Le designazioni potevano anche prescindere dal rispetto dei criteri di proporzionalit tra le varie forze politiche rappresentate nel Parlamento nazionale39. Si trattava di modalit di designazione poco rispondenti tanto che
la normativa di riferimento stata considerata del tutto provvisoria..
Conformemente all'articolo 190, paragrafo 4 (articolo 138, paragrafo 3) del trattato CE, il Parlamento Europeo incaricato di elaborare
progetti intesi a permettere l'elezione a suffragio universale diretto,
secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri. Fino a tale
momento la procedura elettorale stata disciplinata in ciascuno Stato
membro dalle disposizioni nazionali.
L'elaborazione di una procedura elettorale uniforme per le elezioni
al Parlamento Europeo mira a rafforzare l'autorit politica
dellUnione, a consolidare la sua legittimit democratica in vista dell'attuazione di una vera e propria Unione Europea e a radicare la consapevolezza dei cittadini di appartenere a una societ comune europea.
Venne allo scopo costituito fin dal 1958 un gruppo di lavoro sotto
la presidenza dellon.le Dehousse che nel 1960 present un progetto di
convenzione sullelezione a suffragio diretto universale del Parlamento Europeo40.
Tale progetto, approvato dal Parlamento il 17 maggio 1960, non si
39

Alcuni Stati designarono in passato i loro delegati seguendo criteri diversi da


quello proporzionale; lItalia, ad esempio, solo dal 1969 fu rappresentata
nellAssemblea da esponenti di tutti i gruppi parlamentari nazionali mentre la Francia escluse dalle designazioni alcune forze politiche che non facevano parte della
maggioranza governativa. V. Fausto Pocar, Diritto dellUnione e delle Comunit europee, Giuffr, Milano, 1997 pp. 123 ss.
40
V. AA.VV., Les lections europenne au suffrage directe. Colloque des 14 et
15 avril 1960.

222

Capitolo IV

inserisce nella procedura di cui allart. 138 del Trattato CE, ma nella
procedura ordinaria disciplinata dallart. 236 del Trattato stesso.
La riluttanza ad eleggere direttamente dal corpo elettorale un Parlamento, privo di effettivi poteri, era condivisa dalla maggioranza dei
Paesi facenti parte delle Comunit e soltanto dopo il Trattato di Lussemburgo del 22 aprile 1970 con il quale venivano ampliati i poteri
del Parlamento stesso, riprese il cammino il progetto della elezione diretta del Parlamento stesso.
Finalmente i capi di governo, nel vertice di Parigi del 1974, assunsero limpegno di voler realizzare al pi presto lobiettivo
dellelezione diretta del Parlamento Europeo41.
Il Parlamento elabor il relativo progetto nella seduta 14 gennaio
1975 ed il Consiglio adott la decisione con atto allegato del 20 settembre 1976 concernente lelezione a suffragio universale diretto del
Parlamento Europeo con la procedura dellart. 138 del Trattato CE.
L'atto di Bruxelles del 1976 regola determinati aspetti concernenti
le elezioni al Parlamento Europeo, quali, ad esempio, un periodo unico per le elezioni e certi requisiti o incompatibilit per l'eleggibilit a
rappresentante del Parlamento Europeo. Anche il TCE contempla alcune disposizioni: l'articolo 190 (138), paragrafo 2, primo capoverso
del TCE fissa il numero dei seggi degli Stati membri al Parlamento
Europeo42.
41

Elezione del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, progetto di


convenzione e motivazione, opuscolo speciale sulla base della relazione Patijn (doc.
368/74), Uff. di documentazione delle Comunit europee, 1975, p. 17, 53, 57. La ripartizione dei seggi venne approvata nel luglio- settembre 1976 ; Wofgang Birke,
European Election by Direct Suffrage, A. W. Sythoff, Leyden, 1961.
42
V. W. Birke, European election by Direct Suffrage, Leiden, 1971; A Cocatre
Zilgien, De llection du Parlement europen au suffrage universel direct. La dcision et lacte du Conseil des Communauts europennes du 20 septembre 1976, in
Annuaire franais, 1976, pp. 785-804 ; M. Capurso, La decisione del Consiglio delle
Comunit europee per lelezione dei componenti dellAssemblea a suffragio universale, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, pp. 1577-1603 ;G. Troccoli, Lelezione a suffragio universale diretto del Parlamento Europeo, cit., pp. 1535, 1576 ; S. Traversa,
Lelezione del Parlamento Europeo a suffragio universale e la legge elettorale italiana, in Riv. trim. dir. Pubbl., 1977, pp. 1577- 1633 ; F. Pocar, Evoluzione storica
del problema delle elezioni a suffragio universale diretto del Parlamento Europeo dal
1957 ad oggi, in Dir. comunitario, 1978, pp. 349-369 ; E. Grabitz Th Lufer, Das
Europische Parlament, Bonn, 1980, pp. 233 292.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

223

Il Parlamento Europeo ha ripetutamente preso posizione su questioni di diritto elettorale e precisamente sulla procedura elettorale uniforme comune e presentato proposte conformemente all'articolo 138
del trattato CE. A tale scopo il PE ha approvato tre risoluzioni nel
1991, 1992 e 1993. Il Consiglio non ha considerato queste tre risoluzioni come un progetto ai sensi dell'articolo 138 TCE e, comunque, ha
adottato soltanto la proposta riguardante la ripartizione dei seggi fra
gli Stati membri43.
La nozione di PEU (procedura elettorale uniforme) fu accostata, gi
nei Trattati istitutivi, al principio di suffragio universale per lelezione
del Parlamento Europeo, ritenendola un requisito essenziale per la
creazione di unassemblea realmente rappresentativa dei popoli europei. In occasione dellAtto di Bruxelles del 1976, la nozione di PEU fu
scissa dal principio di suffragio universale, rinviando la sua definizione ad un progetto specifico da elaborare dal Parlamento Europeo. Ci
attribuisce alla materia una grande rilevanza istituzionale, poich la
PEU lunica occasione in cui viene affidato al Parlamento il potere
diniziativa normativa44 nel processo legislativo comunitario45.
La definizione di una procedura elettorale uniforme per alquanto
complessa e delicata, con ampie implicazioni giuridiche e politiche.
La sua rilevanza connessa al concetto stesso di democrazia del sistema comunitario. Infatti non sufficiente che il Parlamento Europeo
sia eletto direttamente dai cittadini, ma occorre che ogni elettore abbia
le stesse opportunit di scelta dei rappresentanti, in modo tale che vi
sia unequa espressione della volont popolare46.
L'articolo 190, paragrafo 4 TCE, quale risulta modificato dal tratta43

V. U. Villani, Osservazioni sullelettorato passivo al Parlamento Europeo, in


Dir. Comunitario, 1989, pp. 349 355.
44
V. S. Tescaroli, Diritto delle Comunit e dellUnione Europea, Cedam, Padova, 2000 pp. 242 ss.
45
Osservazioni critiche su una proposta di sistema elettorale europeo, in Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1980, fasc. 3 (settembre), pp. 956-962. La legge elettorale europea del 1984 - .Seminario internazionale,Milano,Giuffr,1981, pp.433;57-63;131-137;
46
V. F. Lanchester, Osservazioni critiche su una proposta di sistema elettorale
europeo, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1980, fasc. 2 (giugno), pp. 956
962; dello stesso autore: la legge elettorale europea del 1984. Seminario internazionale, Milano, Giuffr, 1981, cit., pp. 4, 33, 57, 63, 131 e 137.

224

Capitolo IV

to di Amsterdam e come recepito nella nuova Costituzione europea


(art 1-20, comma 3), prevede che il Parlamento elabori un progetto
volto a permettere l'elezione a suffragio universale diretto, secondo
una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi
comuni a tutti gli Stati membri. La commissione per gli affari istituzionali del PE ha deciso nel settembre 1997 di predisporre una relazione per facilitare l'attuazione di questa nuova disposizione. Il Parlamento Europeo ha approvato, sulla base di tale relazione, una risoluzione sull'elaborazione di un progetto di procedura elettorale uniforme
nella quale propone un progetto di atto relativo alle elezioni dirette del
Parlamento Europeo47.
Lart. 7 dellatto allegato alla decisione stabilisce che:
<<LAssemblea elabora un progetto di procedura elettorale uniforme>> e che fino alla data di entrata in vigore di tale procedura il sistema di elezione << disciplinato in ciascun Stato membro dalle disposizioni nazionali>>48.
Ciascun Stato membro ha approvato una apposita legge nazionale
elettorale per lelezione diretta del Parlamento Europeo, ispirata per lo
pi ai vigenti sistemi elettorali nazionali.
6.2 -Direttiva 93/109/CE del Consiglio del 6 dicembre 1993 relativa
allesercizio del diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dell'Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini.
La direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, stabilisce le modalit per l'esercizio del diritto di voto e di eleggibilit. Sono
fatte salve le disposizioni di ciascuno Stato membro in materia di requisiti per l'esercizio del diritto di voto e di eleggibilit da parte dei
propri cittadini in occasione dell'elezione dei rappresentanti di tale
47

V. A. Cocatre Zilgien, De llection du Parlement europen au suffrage


universel direct. La dcision et lacte du Conseil du Communauts du 20 sept.
1976, cit., pp. 785 ss.; F. Pocar, Diritto dellUnione e delle Comunit europee, Milano, Giuffr, 1997, pp.123 ss. cit.; Piero Ignazi (ed altri), Voto europeo e costituzione, 2004; Innes Casciaro, I sistemi elettorali del Parlamento Europeo, in Quaderni
dellOsservatorio elettorale n. 24, luglio dicembre 1990.
48
V. Parlamento Europeo: il progetto di procedura elettorale uniforme,in "Quaderni costituzionali",1987,n.1,pp.148-154.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

225

Stato al Parlamento Europeo, anche se tali persone risiedono al di fuori del territorio elettorale dello Stato stesso49.
I requisiti richiesti per essere titolari del diritto di voto e di eleggibilit nello Stato membro di residenza sono:
x
la cittadinanza dell'Unione;
x
la residenza nello Stato membro ove si trova il luogo di voto o
di candidatura;
x
la conformit alle disposizioni dello Stato di residenza in materia di diritto di voto e di eleggibilit, applicabili ai cittadini di tale Stato (principio di uguaglianza tra elettori nazionali ed elettori comunitari).
Spetta a ogni Stato membro indicare, se necessario, quali siano le
persone che devono essere considerate come propri cittadini. Vige
un divieto di doppio voto e di doppia candidatura.
L'elettore comunitario pu essere iscritto nelle liste elettorali dello
Stato membro di residenza solo se ne ha preventivamente manifestato
49

La direttiva fornisce le nozioni di:


- elezioni al Parlamento Europeo: si deve intendere le elezioni a suffragio universale diretto dei rappresentanti al Parlamento Europeo conformemente all'Atto
del 20 settembre 1976;
- territorio elettorale: costituito dallambito territoriale in cui i membri del
Parlamento Europeo sono eletti dal popolo di ciascun Paese dellUnione Europea;
- Stato membro di residenza, Stato membro d'origine , e Stato membro di
cui il cittadino dell'Unione ha la cittadinanza.
Particolare rilevanza assume la nozione di elettore comunitario , cui appartiene ogni cittadino dell'Unione che abbia il diritto di voto alle elezioni per il Parlamento Europeo nello Stato membro di residenza. Cittadino eleggibile comunitario
, viene definito ogni cittadino dell'Unione che abbia il diritto di eleggibilit al Parlamento Europeo nello Stato membro di residenza; tale diritto appartiene ad ogni cittadino dellUnione che abbia il diritto di eleggibilit a Parlamentare europeo. La direttiva in esame definisce poi i concetti di lista elettorale (costituita dal registro
ufficiale di tutti gli elettori che hanno il diritto di votare in una determinata circoscrizione o in un determinato ente locale, compilato e aggiornato dalle competenti
autorit secondo le leggi elettorali dello Stato membro di residenza oppure dal registro della popolazione, se indica la qualit di elettore), giorno di riferimento , (il
giorno o i giorni in cui i cittadini dell'Unione devono soddisfare, a norma della legislazione dello Stato membro di residenza, le condizioni richieste per essere ivi elettori o cittadino eleggibile), dichiarazione formale (l'atto rilasciato dall'interessato,
la cui inesattezza passibile di sanzioni, conformemente alla legge nazionale applicabile).

226

Capitolo IV

la volont. L'elettore che opta per tale scelta rinuncia ad esercitare il


proprio diritto di voto nello Stato d'origine. Negli Stati membri in cui
il voto obbligatorio, gli elettori comunitari iscrittisi nelle liste elettorali di tali Stati sono soggetti a quest'obbligo.
Per quanto concerne l'ineleggibilit:
x il principio applicabile quello del cumulo dei regimi di ineleggibilit dello Stato membro di residenza e dello Stato membro d'origine;
x la prova della condizione di eleggibilit deve essere prodotta in
occasione del deposito della candidatura e fornita dallo Stato membro
d'origine50.
Per lincapacit elettorale: lo Stato membro di residenza libero, a
propria discrezione, di tenere conto o meno della perdita del diritto di
voto intervenuta nello Stato membro d'origine.
Per liscrizione nelle liste elettorali:
x
l'elettore comunitario deve obbligatoriamente produrre le prove
documentali a sostegno della propria domanda di iscrizione, alle stesse
condizioni degli elettori nazionali;
x
lelettore deve, altres, produrre le prove supplementari richieste dagli Stati.
La direttiva in esame ha stabilito i seguenti principi secondo cui i
cittadini dellUnione possono esercitare i loro diritti di elettorato attivo e passivo nello Stato membro di residenza, purch soddisfino le
condizioni imposte dalla legge elettorale di tale Stato ai suoi cittadini:

50

Le cumul des mandats et des fonctions : une rforme au cur de la modernisation de la vie politique: contributions de la Journe d'tudes organise Montpellier,
le 27 fvrier 1998/ Centre de recherche et d'tudes administratives de Montpellier
(CREAM). 1998; Marlia Crespo, Nichtwhlbarkeit und Inkompatibilitt bei Wahlen zum Europischen Parlaments: Nationale Vorschriften Allen in Zusammenarb
mit den Korrespondenten of des EZPWD, Europisches Zentrum fr Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation; EU, Europisches Parlament.
1997; id. National provisions concerning ineligibility and incompatibility with regard to the European Parliament / Allen in collab. with the correspondents of the
ECPRD, European Centre for parliamentary Research and Documentation; EU,
European Parliament. 1997;

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

227

- libert di scelta: i cittadini dellUnione sono liberi di esercitare i


loro diritti elettorali nello Stato membro dorigine di cui detengono la
cittadinanza o nello Stato membro di residenza;
- unicit del voto e della candidatura: nessuno pu votare o presentarsi candidato in pi di uno Stato membro nel corso delle stesse elezioni del Parlamento dellUnione Europea. Scegliendo di votare o presentarsi come candidato in uno Stato membro, un cittadino perde automaticamente la possibilit di esercitare lo stesso diritto negli altri
Stati membri. Per evitare i doppi voti o le doppie candidature, gli Stati
membri scambiano informazioni sui loro cittadini che esercitano i diritti elettorali in un altro Stato membro. La prima iscrizione sulle liste
elettorali nello Stato membro di residenza avviene soltanto previa domanda da parte dei cittadini dellUnione che intendono esercitare il loro diritto di voto nello Stato membro di residenza;
- parit daccesso ai diritti elettorali: in base al principio di non discriminazione, i cittadini dellUnione devono beneficiare dei diritti elettorali alle stesse condizioni dei cittadini dello stato membro nel quale risiedono. Inoltre, una volta iscritto nelle liste elettorali, il cittadino
dellUnione vi rimane alle medesime condizioni dei cittadini nazionali. Ci suppone che i cittadini dellUnione possano partecipare pienamente alla vita politica dello Stato membro di residenza, in particolare
per quanto riguarda laffiliazione ai partiti politici esistenti o la fondazione di nuovi partiti o aggregazioni politiche;
- effetto extraterritoriale delle norme relative allesclusione dei
candidati: il cittadino che decaduto dal diritto di eleggibilit in forza
del diritto dello Stato membro dorigine non pu essere eletto al Parlamento Europeo nello Stato membro di residenza;
- dovere dinformazione: affinch gli elettori comunitari, che vivono in uno Stato membro diverso da quello di origine, conoscano i loro
nuovi diritti, la direttiva dispone che lo Stato membro di residenza <<
tenuto ad informarli in tempo utile e in maniera adeguata>> in merito
alle condizioni e modalit di esercizio di tali diritti.

228

Capitolo IV

Tutti gli Stati membri hanno recepito, in modo soddisfacente, la direttiva in tempo utile per permetterne lapplicazione al l Giugno
199451.
6.3 Disposizioni derogatorie e transitorie
Se alla data del 10 gennaio 1993 la percentuale dei cittadini (in
possesso del diritto di elettorato attivo) dell'Unione residenti in uno
Stato membro, senza averne la cittadinanza, supera il 20 % di tutti i
cittadini elettori dell'Unione ivi residenti, tale Stato pu riservare il diritto di voto agli elettori comunitari e agli eleggibili residenti in tale
Stato membro rispettivamente da almeno 5 e 10 anni.
Le disposizioni limitative allesercizio dellelettorato attivo e passivo dei cittadini residenti sono state considerate illegittime.
Entro il 31 dicembre 1997 e, successivamente, diciotto mesi prima
di ciascuna elezione al Parlamento Europeo, la Commissione presenta
al Parlamento Europeo e al Consiglio una relazione nella quale verifica il persistere dei motivi che giustificano la concessione agli Stati
membri interessati di una deroga allesercizio del diritto di voto ai residenti ed ai motivi che la giustifichino.
Per le quarte elezioni dirette al Parlamento Europeo, si applicano le
seguenti disposizioni specifiche (articolo 15):
a) i cittadini dell'Unione che, al 15 febbraio 1994, hanno gi il dirit51

Per quanto attiene alle leggi nazionali per lelezione a suffragio universale diretto del Parlamento Europeo si rinvia alla raccolta: Parlamento Europeo, Direzione
generale della ricerca e documentazione, Testi delle leggi ratificate dai parlamenti
nazionali di Danimarca, Francia, Irlanda del Nord, 2 agosto 1978, PE 54.254; id. per
Repubblica Federale di Germania e Regno Unito, PE. 11 settembre 1978, 54.757; id.
per Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi, 26 marzo 1979, PE, pp. 57.047. Vedi anche:
Marlia Crespo Dispositions nationales en matire d'inligibilits et d'incompatibilits concernant le Parlement europen / Allen en collab. avec les correspondants du
CERDF, Centre europen de recherche et documentation parlementaire; UE, Parlement europen, Direction gnrale des Etudes. 1997;. Martine Chariot, Les lois
lectorales pour les lections europennes; UE, Parlement Europen, Direction Gnrale des Etudes. 1997.
[http://www.europarl.eu.int/workingpapers/poli/w13/default%5Ffr.htm].

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

229

to di voto nello Stato membro di residenza e figurano su una lista elettorale di tale Stato, non sono tenuti ad espletare alcuna formalit per
lespressione del voto e per la presentazione di proprie candidature;
b) gli Stati membri nei quali le liste elettorali sono state formate anteriormente al 15 febbraio 1994 adottano le disposizioni necessarie per
consentire agli elettori comunitari, che intendono esercitarvi il diritto
di voto, di iscriversi nelle liste elettorali entro un termine adeguato
prima del giorno della consultazione elettorale;
c) gli Stati membri nei quali il voto non obbligatorio possono
ammettere allesercizio dei diritti elettorali gli elettori residenti che
abbiano manifestato la volont di esercitare in tale Stato i diritti stessi.
6.4 Relazione della Commissione sullapplicazione della direttiva
93/109/CE.
In data 7 gennaio 1998 stata adottata la relazione della Commissione sull'applicazione della direttiva 93/109/CE. In tale documento la
Commissione rammenta che la prima applicazione della direttiva in
tutti gli Stati membri si avuta a giugno del 1994, in occasione delle
elezioni europee, mentre in Svezia, Austria e Finlandia la direttiva
stata applicata in occasione delle elezioni indette nel 1995 e 1996 dopo l'adesione all'Unione.
La relazione evidenzia:
- linadeguatezza dell'informazione relativa ai nuovi diritti dei cittadini europei,

una percentuale estremamente bassa dei candidati non nazionali (una sola candidata presentatasi al di fuori del proprio Stato membro
stata eletta nello Stato di residenza);

l'affluenza media alle urne di cittadini di altri Stati membri ha
raggiunto il 5,87%.
La Commissione reputa che in questa fase la direttiva non debba
essere modificata e raccomanda agli Stati membri di adottare ulteriori
provvedimenti per la sua integrale applicazione.
In data 20 dicembre 2000, la Commissione ha adottato una Comunicazione [COM (2000) 843 def.] nella quale valuta l'applicazione poco soddisfacente della direttiva 93/109/CE. La comunicazione rileva

230

Capitolo IV

che il tasso di partecipazione alle elezioni europee dei cittadini dell'Unione, che non risiedono nel proprio paese d'origine, non ha segnato
un sensibile aumento nel 1999 (in Germania si addirittura registrato
un calo). Tuttavia, la percentuale (9%) di cittadini dell'Unione Europea, residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini che si sono iscritti sulle liste elettorali per le elezioni europee del 1999, costituisce comunque un miglioramento rispetto alle elezioni europee del
1994. Quanto al diritto di eleggibilit, esso risulta ancora pi aleatorio,
dato che i candidati originari di altri paesi membri, nelle elezioni del
1999, erano solo 62, di cui 4 sono stati effettivamente eletti (2 in Belgio, 1 in Francia e 1 in Italia).
Questi dati denotano un'informazione inadeguata, mentre la direttiva, pur lasciando agli Stati membri ampia libert di manovra, impone
loro di organizzare campagne specifiche per i cittadini di altri Stati
membri dell'UE che risiedono sul loro territorio52.
6.5 Predisposizione di un modello di procedura elettorale uniforme
(PEU)
A seguito di una lunga serie di progetti atti a stabilire un modello
elettorale uniforme per tutti, le posizioni divergenti che avevano assunto gli Stati membri vennero superate soltanto nel 1976. La soddisfazione per il conseguimento di un obiettivo cos significativo traspare dalle parole dellallora Presidente del Parlamento Europeo Spnale:
<<Non pu esistere unEuropa unita senza democrazia, senza il consenso
popolare. A partire dalle elezioni del 1978, saranno i popoli europei a testimoniare la loro ferma volont di costruire lEuropa della democrazia, della
52

V. Pierre Garrone, Le patrimoine lectoral europen : une dcennie d'exprience de la Commission de Venise dans le domaine lectoral, 2000; Gijs de Vries,
La procdure lectorale uniforme du Parlement europen: un pas pour rapprocher
l'Europe des citoyens, 1996. Report from the Commission the European Parliament
and the Council on the application of Directive 93/109/EC: Voting rights of EU citizens living in a Member State of which they are not nationals in European Parliament elections / EU, European Commission. 1997; Rapport de la Commission au
Parlement europen et au Conseil sur l'application de la directive 93/109/CE: Droits
de vote et d'ligibilit aux lections au Parlement europen pour les citoyens de
l'Union rsidant dans un pays membre dont ils ne sont pas ressortissants / UE,
Commission europenne. - 1997

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

231

solidariet, della speranza. Le costruzioni di vertice hanno fatto il loro tempo, occorre ladesione dei cittadini per portare avanti un processo, quale
quello comunitario, che si rivela essere determinante per la storia
dellEuropa di questultimo quarto di secolo>>53.

Il Consiglio dell'Unione Europea ha pi volte considerato opportuno procedere ad una modifica dell'atto di Bruxelles del 1976 relativo
all'elezione dei membri del Parlamento Europeo allo scopo di consentire l'elezione a suffragio universale diretto, conformemente a principi
comuni a tutti gli Stati membri, pur lasciando a questi ultimi la possibilit di applicare le rispettive disposizioni nazionali per gli aspetti
non disciplinati dalla normativa comunitaria. Pur tuttavia queste linee
di riforma, pi volte espresse, si sono fermate davanti alla puntigliosa
difesa di esigenze di sovranit e di indipendenza di ciascun Stato
membro dellUnione54. Tali esigenze nazionali hanno costituito un baluardo insuperabile verso lelezione diretta del Parlamento Europeo
con una procedura diretta ed uniforme gestita dagli organi comunitari55.
53

V. F. Lanchester Parlamento Europeo: il progetto di procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 1987, n.. 1, cit., pp. 148-154; dello stesso autore: La procedura elettorale uniforme tra prospettiva europea ed interessi nazionali
(2000) in Scritti in onore di Emilio Romagnoli Milano, Giuffr, 2001; Antonia Andollina Un sistema elettorale uniforme per le elezioni a suffragio diretto del Parlamento Europeo. Atti della Quindicesima Tavola Rotonda, Lussemburgo, 21-22 mag.
1987. 1989.
54
V. Electoral reform of the European Parliament: proposals for a uniform electoral procedure of the European Parliament to the intergovernmental conference of
the European Union 1996 = Rforme lectorale du Parlement europen: propositions
pour une procdure lectorale uniforme du Parlement Europen la confrence intergouvernementale de l'Union Europenne de 1996 / Rapporteur: Andrew Duff.
1996.
55
V. M. Sironi Mariotti, Il Parlamento Europeo, la sua elezione, I suoi poteri,
Milano, 1979; Wolfgang Birke, European Election by Direct Suffrage, AA.VV.:
WW Sythoff, Leyden 1961; Relazione Patijn (doc. 368/74), Parlamento Europeo,
1974, opuscolo base della Relazione sulla Elezione del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, Progetto di convenzione e motivazione; Parlamento Europeo, Direzione Generale della ricerca e della documentazione, voce Elezioni del
Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, Lussemburgo, 1977; Jacques
Georgel, Geoffrey Hand Cheristhoph Sasse, European Electoral System Handbook,
Butterworth, London, 1979: Harald G. Kundhoch, Brger whlen europisch: 20

232

Capitolo IV

Tuttavia, a causa dei problemi posti dalla Gran Bretagna, si stabil


di comune accordo di posticipare la data delle elezioni dal 1978 al
1979. Secondo lart. 189, comma III, del Trattato CE, era prevista una
procedura di elezione uniforme a tutti i Paesi membri, ma le differenze
tra i vari sistemi elettorali erano un ostacolo insormontabile. Basti
pensare al Regno Unito, in cui era in vigore un sistema maggioritario,
mentre negli altri Stati era prevista la rappresentanza proporzionale.
Inoltre, non tutti i Paesi si basavano su un sistema bicamerale: Danimarca e Lussemburgo erano dotati, infatti, di una sola Camera e il peso della Camera Superiore variava da Stato a Stato56.
Per effetto di tali differenze, non si ancora giunti allauspicata unificazione delle regole elettorali; le leggi elettorali nazionali che disciplinano i sistemi elettorali dei Paesi dellUnione Europea giocano
tuttora un ruolo fondamentale nellelezione dei parlamentari europei.
In ogni Paese membro, vengono per rispettati alcuni fondamentali
principi democratici comuni tra cui il diritto di voto a 18 anni, la segretezza del voto e la parit tra uomini e donne. In taluni Stati (Belgio, Grecia e Lussemburgo) il voto obbligatorio.
Le elezioni del Parlamento Europeo si svolgono per tutti i Paesi
membri in una settimana fissata di comune accordo, tra il gioved e la
domenica. Lo spoglio delle schede viene effettuato dopo la chiusura di
tutti i collegi elettorali.
Dal 1979 (data della prima tornata della elezione diretta), ogni cinque anni i deputati europei sono eletti a suffragio universale diretto,
secondo un sistema elettorale proporzionale realizzato o su base regionale (Belgio, Italia e Regno Unito), o su base nazionale (Austria,
Danimarca, Francia, Lussemburgo, Spagna ecc.), ovvero con un sistema misto (Germania)57.
Fragen zur Direktwahl, Institut fr Europische Politik, Bonn, Europa Union Verlag,
Bonn 1975.
56
V. Antonia Andollina, Un sistema elettorale uniforme per le elezioni a suffragio diretto del Parlamento Europeo. Atti della quindicesima tavola rotonda, Lussemburgo, 21 22 maggio 1987, 1989; Gjis de Vries, La procdure lectoral uniforme
du Parlement europenne: un pas pour approcher lEurope des citoyens, 1996, cit.;
57
V. A Kich to Blair and bis Union, Il ritorno dello spirito isolazionista in
Gran Bretagna, in B. Carovita (a cura di), Le elezioni del Parlamento Europeo del
2004, Milano, Giuffr, 2004. Contributi on line su riviste telematiche registrate, ve-

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

233

Nel luglio 1998, il Parlamento Europeo ha presentato al Consiglio


un progetto in merito a una procedura uniforme per le elezioni al PE58.
Punto centrale e nodale del progetto l'elezione dei rappresentanti
(ora membri) del Parlamento secondo il sistema proporzionale sulla
base di liste presentate in ciascuno Stato membro. A partire dal 2004
gli Stati membri erano tenuti a costituire circoscrizioni elettorali per
fornire un contatto migliore tra rappresentanti (membri) ed elettori,
senza tuttavia ledere il principio delle elezioni con il sistema proporzionale, in quanto chi viene eletto in base a questo criterio rappresentante di tutto il popolo dellUnione Europea e non solo della propria circoscrizione elettorale. Anche la soglia minima per l'esclusione
non pu essere superiore al 5% dei suffragi espressi. Dal 2009, il 10%
del numero globale dei seggi del PE deve essere assegnato in un'unica
circoscrizione elettorale dell'Unione59. Non sar pi possibile essere
membro, al contempo, del parlamento nazionale e del Parlamento Europeo60.
di: A Kich to Blair and bis Union. Il ritorno dello spirito isolazionista, nel sito della
Rivista Federalismi. It. Osservatorio sul federalismo e processi di governo, n. 13,
2004 numero speciale sulle Elezioni europee
(http:// www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?Artid=2050);
58
V. Parlamento Europeo, documenti di seduta 1981 1982, Documento 1
988/81/A, B e C del 10 e 26 febbraio 1982, voce Relazione on. Jean Seitlinger, su
un progetto di procedura elettorale uniforme per lelezione dei Deputati al Parlamento Europeo, Comunit europee, Bruxelles, 1982; Verso una procedura elettorale uniforme per il Parlamento Europeo. I sistemi elettorali negli Stati della Comunit, numero 18 19 di: LItalia e lEuropa (a cura di Gianpiero Orsello), Le Monnier, Firenze 1981; Georgios Anastassopoulos, Report on a proposal for an electoral
procedure incorporating common principles for the election of Members of the European Parliament / EU, European Parliament, Committee on Institutional Affairs.
Rapporteur, 1998
59
Gijs de Vries, La procdure lectorale uniforme du Parlement europen : un
pas pour rapprocher l'Europe des citoyens, 1996; Andrew Duff, Electoral reform of
the European Parliament: proposals for a uniform electoral procedure of the European Parliament to the intergovernmental conference of the European Union 1996;
F. Lanchester, Parlamento Europeo: il progetto di procedura elettorale uniforme, in
Quaderni costituzionali 1987, n. 1, pp. 148-154; dello stesso autore, La procedura
elettorale uniforme tra prospettiva europea ed interessi nazionali (2000), in Scritti in
onore di Emilio Romagnoli, Milano, Giuffr, 2001cit. .
60
V. Neil Carter, Mixed fortunes : the Greens in the European Parliament election, 2004. Electronic version

234

Capitolo IV

6.6 Decisioni del Consiglio del giugno e settembre 2002 relative all'elezione dei membri del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto.
Il Consiglio dell'Unione Europea, con decisione del 25 giugno
2002 e del 23 settembre 2002, ha ritenuto opportuno procedere ad una
modifica dell'atto relativo all'elezione dei membri del Parlamento
dellUnione Europea a suffragio universale diretto allo scopo di consentire tale elezione conformemente a principi comuni a tutti gli Stati
membri, pur lasciando a questi ultimi la possibilit di applicare le rispettive disposizioni nazionali per gli aspetti non disciplinati dalla decisione stessa61.
Le modifiche pi significative riguardano la sostituzione del termine"rappresentante del Parlamento Europeo" con quello di "membro
del Parlamento Europeo" e ladozione, in via generalizzata, del sistema proporzionale e la possibilit per gli Stati membri di consentire il
voto di preferenza secondo le modalit da essi stabilite.
La decisione in commento stabilisce che l'elezione si deve svolgere a suffragio universale diretto, libero e segreto" e precisa che, in
funzione delle loro specificit nazionali, gli Stati membri possono costituire circoscrizioni elettorali per le elezioni al Parlamento Europeo
o prevedere altre suddivisioni elettorali, senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del voto.
Inoltre consente che gli Stati membri possano prevedere la fissazione di una soglia minima per l'attribuzione dei seggi, che non pu
superare a livello nazionale il 5 % dei suffragi espressi.
Per quanto concerne la formula elettorale la decisione lascia agli
Stati la facolt di optare tra una delle varianti dello scrutinio di lista o
di adottare il sistema uninominale preferenziale con riporto di voti
di tipo proporzionale (comunemente chiamato come voto singolo
http://www.swetswise.com/link/access%5Fdb?issn=0964-4016; G. Vigevano, Parlamento Europeo: una nuova procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 2003, Biblioteca Universit di Ferrara, L 5, cit., pp. 175 ss.
61
La decisione, che modifica lAtto relativo allelezione dei rappresentanti del
Parlamento Europeo a suffragio universale diretto del 1976, stata pubblicata nella
GUCE del 21 ottobre 2002. Le nuove norme entrano in vigore con le elezioni del
2004 sempre che i singoli Paesi labbiano recepita con apposita legge nazionale.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

235

trasferibile nellintesa che le norme nazionali non devono nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto.
Ciascuno Stato membro pu, inoltre, fissare un massimale per le
spese dei candidati relative alla spese elettorali62.
I membri del Parlamento Europeo beneficiano dei privilegi e delle
immunit loro applicabili in virt del protocollo dell'8 aprile 1965 sui
privilegi e sulle immunit delle Comunit europee.
Si stabilisce inequivocabilmente che, a partire dall'elezione del Parlamento Europeo del 2004, la carica di membro del Parlamento Europeo incompatibile con quella di membro del parlamento nazionale.
In deroga a tale norma si precisa che:
- i membri del Parlamento nazionale irlandese eletti al Parlamento
Europeo in una votazione successiva possono esercitare il doppio
mandato fino alle elezioni successive del Parlamento nazionale irlandese;
- i membri del Parlamento nazionale del Regno Unito, che siano
anche membri del Parlamento Europeo nel periodo quinquennale che
precede le elezioni del Parlamento Europeo del 2004, possono esercitare il doppio mandato fino alle elezioni del 2009 per il Parlamento
Europeo.
La procedura elettorale disciplinata in ciascuno Stato membro
dalle disposizioni nazionali, che possono eventualmente tener conto
delle peculiarit dei singoli Stati membri a condizione che non venga
pregiudicato il carattere proporzionale del voto63.
62

V. Giulio Enea Vigevano, Parlamento Europeo: una nuova procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 1/2003, cit., pp. 175 ss. Cfr. inoltre: Federica
Ameglio, Una proposta per l'Europa: una procedura elettorale uniforme per l'elezione del Parlamento Europeo. SCD-1986/39-C/0171, Anno 14. No. 2. 1986. p. 6574. [Periodical]. N.B. La necessit di un nuovo sistema elettorale, e la decisione del
Consiglio in data 20 settembre 1976. Le difficolt insite nel tentativo di armonizzare
i vari sistemi adottati dai paesi della Comunit; l'inconciliabilit fra sistema elettorale maggioritario e rappresentanza proporzionale. Due proposte alternative: il sistema misto ed il single transferable vote. SCAD summary.
63
Lintroduzione del sistema proporzionale come metodo obbligatorio affermazione del tutto pleonastica in quanto gli Stati membri avevano gi adottato il sistema proporzionale per lelezione dei membri del Parlamento Europeo. Il Regno
Unito, con lEuropean Parliamentary Election Act del 1999, aveva optato per il sistema proporzionale di lista a base regionale.

236

Capitolo IV

Il Consiglio non ha affrontato le scottanti tematiche concernenti il


principio di prossimit tra cittadini e membri del Parlamento Europeo nonch quelli di transnazionalit e della rappresentanza proporzionale dei due sessi.
Se un seggio si rende vacante in corso di mandato quinquennale
(per dimissioni, decesso o decadenza) ciascuno Stato membro stabilisce le opportune procedure per coprire i seggi, resisi vacanti, per la restante durata del mandato parlamentare.
Una prima notazione riguarda la rappresentativit del Parlamento
Europeo che il progetto di nuova costituzione contenuto nella convenzione sottoscritta prevede che i parlamentari rappresentino i cittadini
dell'Unione64.
Una seconda peculiarit costituita dalla riduzione della discrezionalit della disciplina statale sul sistema elettorale. Mentre sulla base
dellatto del 1976 erano stati adottati sistemi elettorali nazionali per
lelezione del Parlamento Europeo molto diversi tra loro, la decisione
del 2002 pone vincoli ben precisi ai legislatori nazionali. I membri del
Parlamento sono, infatti, eletti <<a scrutinio di lista o uninominale
preferenziale con riporto di voti di tipo proporzionale>> mentre i
singoli Paesi <<possono consentire il voto di preferenza secondo le
modalit da essi stabilite>>65. La maggiore omogeneit del sistema si
resa possibile dalla posizione assunta dalla Gran Bretagna che ha
deciso di rinunciare al sistema maggioritario uninominale in favore di
quello proporzionale.
Altre novit riguardano la previsione di una disciplina pi rigida
sulle questioni delle ineleggibilit e/o incompatibilit rispetto a quanto
previsto nellatto di Bruxelles del 1976. La decisione del 2002 ha previsto lincompatibilit tra la carica di parlamentare nello Stato mem64

Lart. 1-20, comma secondo, recita: Il Parlamento Europeo eletto a suffragio universale diretto dai cittadini europei, con uno scrutinio libero e segreto, per un
mandato di cinque anni (). La rappresentanza dei cittadini europei garantita in
modo regressivamente proporzionale, con la fissazione di una soglia minima di sei
membri del Parlamento Europeo per Stato membro.
65
V. Pasquale Scaramozzino, Il voto di preferenza nelle elezioni europee 1979
1999, 2003; Luciano Bardi, Voto di preferenza e competizione intra-partitica nelle
elezioni europee. Prospettive per una armonizzazione della legge elettorale (avec tableaux et annexe), 1988.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

237

bro e nellorgano comunitario; tale incompatibilit si aggiunge alle altre presenti nellatto del 1976 tra le quali si ricordano: quella tra membro del PE e membro del Governo di uno Stato membro, della Commissione e della Corte di Giustizia (ed ora anche del Tribunale di I
grado).
Il Parlamento italiano ha ritenuto la decisione di cui ci si occupa
non direttamente vincolante, ma da considerare come una direttiva da
attuare con legge statale. Infatti sono state approvate due leggi: la prima n. 78 del 2004 recante: Disposizioni concernenti i membri del
Parlamento Europeo eletti in Italia con la quale ha modificato la legge n. 18 del 1979. La seconda n. 90 del 2004 delle quali ci occupiamo
in successivo paragrafo.
6.7 Definizione di una procedura elettorale uniforme (PEU) dopo
lapprovazione della nuova Costituzione dellUnione Europea.
La nuova Costituzione dellUnione Europea afferma il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo nei confronti
di <<Ogni cittadino dellUnione nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato>>. Inoltre essa dispone
che i membri del Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto (II-99).
La definizione di una procedura elettorale uniforme, in carenza di
espressa formale previsione del dettato costituzionale europeo, alquanto complessa e delicata, con ampie implicazioni giuridiche e politiche. La sua rilevanza connessa allo stesso concetto di democrazia
del sistema comunitario. Infatti non sufficiente che il Parlamento
Europeo sia eletto direttamente dai cittadini, ma occorre che ogni elettore abbia le stesse opportunit di scelta dei rappresentanti, in modo
tale che vi sia una equa espressione della volont popolare, se si vuole
limitare, almeno in parte, il cosiddetto deficit democratico comunitario. Inoltre questa una delle poche disposizioni dei trattati che ancora
attende una completa attuazione. Ormai le modalit tecnico-giuridiche
a cui si deve far riferimento sono state ampiamente individuate. Il continuo compromesso tra le diverse posizioni ed interessi presenti nella
Comunit non pu portare alladozione di una PEU imprecisa nei suoi

Capitolo IV

238

contenuti ed inadeguata allo scopo che gli Stati membri si sono prefissati. .
Qui di seguito si riportano due tabelle che contengono i sistemi elettorali dei 25 Paesi Membri del Parlamento dellUnione Europea.
Stato

Sistema elettorale

Numero
delle
circoscrizioni

Voto
di preferenza

Soglia
di sbarramento

Elettorato
Attivo/Passivo

Austria

Proporzionale

Si

4%

18

19

Belgio

Proporzionale

Si

No

18

21

Danimarca

Proporzionale

Si

No

18

18

Finlandia

Proporzionale

Si

No

18

18

Francia

Proporzionale

No

5%

18

23

Germania

Proporzionale

No

5%

18

18

Grecia

Proporzionale

No

No

18

21

Irlanda

Proporzionale

Si, trasferibile

No

18

21

Italia

Proporzionale

Si

No

18

25

Lussemburgo

Proporzionale

Si

No

18

21

Olanda

Proporzionale

Si

No

18

18

Portogallo

Proporzionale

No

No

18

18

Regno Unito
Ulster

Proporzionale
Proporzionale

78
1

Uninominale
Si, trasferibile

No

18

21

Spagna

Proporzionale

No

No

18

18

Svezia

Proporzionale

Si

4%

18

18

Tabella 1: previsione delle leggi elettorali nazionali dei 15 Stati per


le elezioni del Parlamento Europeo

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

Stato

Sistema
elettorale

Cipro

Proporzionale
con metodo
dHondt

Malta

Estonia

Proporzionale
con formula di
HagenbachBischoff
Proporzionale
dHondt con
serie distributiva
1, 2, 3, 4 ecc

Lettonia
Proporzionale
con il metodo
Sainte-Lagu
(divisione in
base ai numeri
dispari consecutivi).
Lituania

Polonia

Proporzionale
sistema misto
del membro aggiunto: ballottaggio Formula
Hare
Proporzionale
con il metodo
dHondt con
formula Hare
Niemeyer

Repubblica Proporzionale
con metodo HaCeca
genbachBischoff

Et per
Numero delle Voto di
Soglia
elettorato
circoscrizioni preferenza di
attivo
sbarramento
collegio unico
nazionale (80 Una sola
No
18
seggi ripartiti preferenza
in 6 collegi)
un solo distretto eletto- voto unico
No
18
rale nazionale trasferibile
(con 65 seggi)
Un solo collegio nazionale, comprendente 101
Una sola
seggi ed 11
5%
18
collegi pluri- preferenza
nominali
(composti da
8 ed 11 seggi)..
Sono previsti
100 seggi, distribuiti in 5
collegi pluri- Una sola
5%
18
nominali.
preferenza

previsto un
solo collegio
a livello nazionale con
pi sottosezioni

239

Et per
elettorato
passivo

25

18

21

21

Una sola
preferenza

5%

18

21

I seggi vengono attribuiti


alle liste conUna sola
correnti nei
preferenza
13 collegi elettorali (voivodati).

5%.

18

21

5%

18

21

unico collegio
elettorale na- Una sola
zionale
preferenza

Capitolo IV

240

Stato

Sistema
elettorale

Numero delle
circoscrizioni

Slovenia proporzionale
Ungheria Proporzionale con
metodo dHondt

unico collegio
elettorale nazionale

Voto
di preferenza
Una
sola
preferenza
no

Soglia di
sbarramento

Et per elettorato attivo

Et per
elettorato
passivo

No

18

18

5%

Maggiore
et

Maggiore
et

Tabella 2: previsione delle leggi elettorali nazionali dei nuovi 10 Stati


per le elezioni del Parlamento Europeo
Dallanalisi delle due tabelle si pu notare che le variabili pi significative sono rappresentate dal numero delle circoscrizioni elettorali,
dallespressione del voto di preferenza e dalle soglie di sbarramento.
possibile prevedere una procedura elettorale uniforme per le
prossime elezioni del 2009 del Parlamento dellUnione, in attuazione
delle nuova Costituzione europea mediante un unico sistema proporzionale (con applicazione del metodo dHondt e con formula dHondt
od altra) che preveda lelezione dei membri del Parlamento
dellUnione Europea da parte del corpo elettorale comunitario in tante
circoscrizioni (o collegi) elettorali nazionali (quali risultanti dai singoli ordinamenti degli Stati membri) che vengano rese omogenee ed
omologhe in modo che lelettorato europeo venga proporzionalmente
rappresentato.
necessario che i partiti o quanti intendano partecipare a tali elezioni si organizzino a livello europeo in modo da consentire la presentazione delle singole liste nei Paesi interessati in un contesto europeo e
che venga adottata apposita direttiva comunitaria da formulare sulla
base dei principi comuni, generali e fondamentali dellordinamento
comunitario66.
66

Atti della XV giornate europee di Perugia, Un sistema elettorale uniforme per


le elezioni a suffragio diretto del Parlamento Europeo, Lussemburgo 21-22 Maggio
1987, Edizioni Scientifiche Italiane, 1987. Atti del Convegno, La riforma istituzionale per lItalia e per lEuropa. Il sistema elettorale per il Parlamento Europeo, organizzato dallUfficio per lItalia del Parlamento Europeo e dallUniversit La Sa-

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

241

7. Partiti politici e Gruppi Politici nel Parlamento Europeo


7.1 Disciplina per la formazione dei gruppi parlamentari
Il numero di deputati per ciascuno Stato membro stabilito dai
Trattati e dalla nuova Costituzione europea.
Dal primo luglio 2004, all'indomani delle elezioni europee, la costituzione dei gruppi politici presenti al Parlamento Europeo modificata per dare all'UE dei 25 una struttura politico-parlamentare rappresentativa e compatta.
A partire da questa data per la creazione di un gruppo politico sono
necessari almeno 19 deputati eletti in almeno 1/5 degli Stati membri.
Fino al luglio 2004 invece il numero minimo di deputati richiesto
per costituire un gruppo politico stato il seguente:
x
almeno 23 se appartengono a 2 Stati membri
x
almeno 18 se appartengono a 3 Stati membri
x
almeno 14 se appartengono a 4 o pi Stati membri.
In aula, la ripartizione dei seggi non si basa sulle delegazioni nazionali bens sul gruppo politico di appartenenza. Attualmente vi sono
sette gruppi politici in cui si contano pi di cento partiti nazionali (cfr.
le due tabelle di seguito riportate). Non tutti i parlamentari appartengono ad un gruppo politico: questi sono classificati come non iscritti
(NI).
Molti gruppi politici sono legati a partiti organizzati a livello europeo, riconosciuti dal Trattato in quanto fattori di integrazione che
<<contribuiscono a formare una coscienza europea e ad esprimere la
pienza, Roma 6 Marzo 1998. F. Attin, - F. Longo,. S. Panebianco, Identit, partiti
ed elezioni nellUnione Europea, Cacucci Editore, Bari, 1995. GUCE 87/1982, Relazione Jean Seitlinger, Documento 1-988/81/A, approvato al Parlamento Europeo il
10 Marzo 1982. GUCE 115 del 26/4/1993, Relazione De Gucht, Documento A30152/93, approvato al Parlamento Europeo il 10 Marzo 1993. F. Lanchester, Votazioni elettive e innovazioni istituzionali: il dibattito nellUnione Europea ed in Italia,
relazione al Convegno: La riforma istituzionale per lItalia e per lEuropa. Il sistema
elettorale per il Parlamento Europeo, Roma, 6 Marzo 1998. Parlamento Europeo, Le
leggi elettorali per le elezioni europee, documento di lavoro, Serie politica
13/riv.2,1997.

242

Capitolo IV

volont politica dei cittadini dell'Unione>>. Ciascun gruppo politico


dispone di un presidente, di un ufficio di presidenza e di una segreteria67.
Prima che avvenga la votazione durante la seduta plenaria, i gruppi
politici analizzano quanto presentato dalle commissioni parlamentari
e, se necessario, propongono gli emendamenti del caso.
I deputati europei percepiscono la medesima indennit parlamentare dei deputati nazionali dei rispettivi paesi. Su iniziativa del Parlamento Europeo, il Trattato di Amsterdam prevede uno statuto comune
a tutti i deputati europei che mira ad uniformare le differenze di trat67

V. Lucio Levi Sergio Pistone David Coombes, Linfluenza dellelezione


europea sul sistema dei partiti, Fondazione Agnelli. Quaderno 19/1978, Ed. Fond.
Agnelli, Torino, 1978; Dusan Sidianski (a cura di), Les parties politiques et les lections europennes, Dossier n. 2, Dcembre, 1979, Dossiers de lInstitut Universitaire
dEtudes Europennes, Genve, 1979; Maria Valeria Agostini, Europa comunitaria e
partiti europei, Le Monnier, Firenze, 1979; Antoine Boisson, Les parties politiques
lAssemble Commune de la communaut Europenne du Charbon et de lAcier,
European Yearbook, vo, V, Den Haag 1959; Gianni Bonvicini, Saverio Solari, (a cura di), I Partiti e le elezioni del Parlamento Europeo, Istituto Affari Internazionali,
Roma, editrice Il Mulino, Bologna, 1979; Franois Borella, Les parties politiques
dans lEurope des Neuf, Ed. Du Seuil, Paris, 1979; Sebastiano Corrado,Elezioni e
partiti in Europa, Feltrinelli, Milano, 1979; dello stesso autore, Gli euro partiti, Speciale in: Comunit europee, n. 1989, Roma 1980; Rudolf Dadder, Die Parteien in
der Europischen Gemeinschaft, Pongtes Verlag, Andernach, 1978; J. Fritmaurice,
The Party Groups in the European Parliament, West Mead, Lexington books, 1975;
Giorgio Galli, I partiti politici europei, Mondadori, Milano, 1979; S. Heing- J. Pinder (a cura di), European Political Parties, George Allen and Unwin Ltd, London,
1969; Alfred Jttner Hans J. Liese, Taschenbuch der Europischen Parteien und
Wahlen, Gnther Olzog Verlag, Mnchen, 1977; Adriano Pappalardo, Partiti e governi di coalizione in Europa, Franco Angeli, Milano, 1978; Les parties politiques et
les lections europennes, Dossier n. 2 dcembre 1979, de lInstitut universitaire
dEtudes Europennes, Genve, 1979: Paolo Pombeni (a cura di), Correnti ideali e
forze politiche in Europa, Il Mulino, Bologna, 1979; Joachim Rashke (a cura di), Die
Politischen Parteien in Westeuropa, Rowolt, Hamburg, 1978; Fernando Riccardi (a
cura di), Guida allEuropa, I libri de Il Mondo, suppl. al n. 22 de: Il Mondo del 1
giugno 1979; Daniel L. Seiler, I partiti politici in Europa, ed. Puma, Mediglia (Milano), 1979; Theo Stammden, Parteien in Europa, Verlag C.H. Bech, Mnchen
1978; Zusammerbeit der Parteien in Westeuropa Auf dem Weg zu einer newen politischen Infraustruktur?, Schirftenreihe der Bundeszenntrale fr politische Bildung,
Band 108, Europa Union Verlag, Bonn, 1976; G. Guidi, I gruppi parlamentari del
Parlamento Europeo, Rimini, 1983.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

243

tamento tra i vari paesi membri e a garantire una maggiore trasparenza.


Tabella 1 - I gruppi politici presenti nel Parlamento Europeo - 5a
legislatura: 1999 2004
GRUPPI POLITICI :
PPE-DE
232

Gruppo del Partito popolare europeo (Democratico-cristiano) e Democratici europei

PSE
175

Gruppo del Partito del socialismo europeo

ELDR
54

Gruppo del Partito europeo dei liberali, democratici e riformatori

GUE/NG
Gruppo confederale della Sinistra unitaria europea/Sinistra verde nordica
50
Verts/AL
Gruppo Verde/Alleanza libera europea
E
45
UEN
22

Gruppo "Unione per l'Europa delle nazioni"

EDD
17

Gruppo per l'Europa delle democrazie e delle diversit

NI
31

Non iscritti

626 deputati - situazione al 6 gennaio 2003


prima dellampliamento dellUnione a 25 membri

244

Capitolo IV

Tabella 2 Distribuzione dei partiti in gruppi - 6a legislatura


2004- 2009
Gruppi politici:

PPE-DE 268

PSE
202
ALDE
88
Verts/ALE
42
GUE/NGL
41

Gruppo del Partito popolare europeo (Democraticicristiani) e dei Democratici europei

Gruppo socialista al Parlamento Europeo

Gruppo dell'Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l'Europa


Gruppo Verde/Alleanza libera europea
Gruppo confederale della Sinistra unitaria europea/Sinistra verde nordica

IND/DEM
36

Gruppo Indipendenza/Democrazia

UEN
27

Gruppo "Unione per l'Europa delle nazioni"

NI
28

Non iscritti

Totale 732 deputati


Situazione all8 dicembre 2004

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

245

Dallanalisi del confronto fra i risultati delle elezioni della V e VI


legislatura emerge che il Gruppo del Partito Popolare Europeo passa
da 232 a 268 parlamentari con un incremento del 15,52% mentre il
Gruppo socialista registra un incremento del 15,43%. Sostanzialmente
i maggiori gruppi politici presenti in Parlamento nelle due legislature
si equivalgono. I raggruppamenti non rispecchiano la volont
dellelettorato dei singoli paesi facenti parte dellUnione: ci significa
che il sistema deve essere opportunamente modificato, impedendo accorpamenti in gruppi di europarlamentari che rispecchino i partiti tradizionali presenti in ciascun Paese68.
7.2 Finanziamento dei partiti politici a livello europeo: illegittima esclusione dei partiti politici minori
LUnione Europea contribuisce alle spese dei gruppi politici presenti nel Parlamento per lorganizzazione delle campagne elettorali e
per le varie spese di rappresentanza dei partiti stessi69.
Il Parlamento ed il Consiglio dell'Unione Europea - sul dichiarato
presupposto che i partiti politici a livello europeo sono un importante
fattore per l'integrazione in seno all'Unione e contribuiscono a formare
una coscienza europea e ad esprimere la volont politica dei cittadini
dell'Unione emanavano in data 04/11/2003, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 191 TCE, e deliberando secondo la procedura di cui all'art.
251 TCE, il Regolamento (CE) n. 2004/2003 relativo allo Statuto ed al
finanziamento dei partiti politici a livello europeo70.
Tale regolamento, nella parte concernente le disposizioni relative
alla definizione dei presupposti previsti per la concessione del finan68

V. L. Bardi, Parties, and Party System in the European Unione National and
Supranational Dimension, in R. Luther, F. Mller Rommel (a cura di), Political
Parties in the New Europe, Political and Analytical Challenges, Oxford University
Press, Oxford, 2002, pp. 293-321.
69
V. Morgan Larhant, Le financement des campagnes lectorales europennes,
2004 cit.; Michel Verpeaux, Le financement des partis politiques : la loi nationale et
lEurope (a propos de larrt du Conseil dEtat, 8 dicembre 2000, cit. Parti nationaliste basque ERI- PNB, 2002 ; ACE project : administration and cost of elections :
the user's guide to the ACE project electronic resources. - 1999
[http://www.aceproject.org/.].
70
Pubblicato sulla G.U.C.E. in data 15/11/2003

246

Capitolo IV

ziamento dei partiti politici a livello europeo, definisce come tali solo
quei partiti che risultino quantitativamente presenti in un certo numero
di Stati membri, e giunge a fissare una soglia minima di presenza (meramente numerico-quantitativa) al di sotto della quale qualsivoglia
partito o movimento o credo politico non potr essere considerato "di
livello europeo".
Il combinato disposto degli artt. 31, lett. b) primo e secondo periodo, lett. d), e 41,2 lett. a) statuisce, infatti, che:"Per beneficiare di
un finanziamento a carico del bilancio generale dell'Unione Europea,
un partito politico a livello europeo deve:
- essere rappresentato, in almeno un quarto degli Stati membri, da
membri del Parlamento Europeo o nei Parlamenti nazionali o regionali
o nelle assemblee regionali;
- aver ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il
3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle
ultime elezioni del Parlamento Europeo;
- aver partecipato alle elezioni del Parlamento Europeo o averne
espresso l'intenzione.
Conseguentemente, tutti i partiti non dotati della prevista rappresentativit (pur se presenti in seno al PE) non verrebbero giuridicamente considerati di "livello europeo" e risulterebbero, pertanto, esclusi dalla concessione del finanziamento. Tale esclusione risulta
contraria alle disposizioni dei Trattati71 in quanto l'Unione si fonda sui
principi di libert, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni
agli Stati membri (art. 61 TUE).
L'Unione rispetta i diritti fondamentali garantiti dallo Costituzione
nella quale stata recepita la Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali, firmata a Roma il
04/11/1950, che sono patrimonio comune delle tradizioni costituzionali degli Stati membri.
71

V. F. Lanchester, Finanziamento della politica ed uguaglianza delle opportunit, in Quaderni costituzionali, 1999, fasc. I (aprile), pp. 126 132, (pubblicato anche come Das Gesetz zur freiwilligen Finanzierung von Parteien und politischen
Bewegungen in Italien in Jahrbuch des offenticlen Rechts der Gegenwart 46
(1998), pp. 475 481.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

247

Nell'esercizio dei propri poteri e nel perseguimento dei propri obiettivi l'Unione si impegnata al rispetto di tali diritti, che costituiscono principi generali dellordinamento comunitario72.
L'Unione non pu ammettere provvedimenti incompatibili coi propri principi e coi diritti fondamentali comunemente riconosciuti dalle
costituzioni degli Stati membri.
Il disposto regolamentare costituisce palese violazione del principio
di non discriminazione che vieta che situazioni analoghe siano trattate
in maniera diseguale o che situazioni diverse siano trattate in maniera
uguale73.
Orbene, la previsione della concessione dei fondi dell'Unione in
capo a quei soli partiti politici che siano <<rappresentati, in almeno
un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento Europeo o
nei Parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali>> o
che <<abbiano ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento Europeo>>, indubbiamente lesiva e discriminante nei confronti dei partiti (e dei loro rappresentanti eletti) che, pur non rispondendo ai menzionati criteri quantitativi, hanno comunque ricevuto un mandato popolare di rappresentanza politica in seno al Parlamento Europeo.
La dichiarazione n. 11 relativa all'art 191 del Trattato che istituisce
la Comunit europea, allegato all'atto finale del Trattato di Nizza, escludendo la concessione di finanziamenti ai soli partiti politici di livello nazionale, prevede che le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici a livello europeo si applichino, su una stessa base, a tutte le
forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento Europeo.
I rappresentanti europei non rientranti nei limiti di cui all'art. 3 si
vedono riservare un trattamento ingiustificatamente ed illegittimamente discriminatorio rispetto ad altri rappresentanti europei, detentori di
un eguale mandato di rappresentanza politica, raggruppati in schieramenti territorialmente pi diffusi e quantitativamente pi ampi.
72

Dichiarazione comune del PE, del Consiglio e della Commissione, 5 aprile


1977 (Gu 103, 27/04/1977).
73
Vedi, in particolare, sentenza della Corte 28 giugno 1990, causa C-174/89, Hoche, Racc. pag. I-2681, punto 25, e la giurisprudenza ivi citata.

248

Capitolo IV

Gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie debbono essere opportuni e necessari per conseguire lo scopo prefisso, fermo restando che,
qualora si presentasse e si imponesse una scelta tra pi misure appropriate allo scopo, si imporrebbe il ricorso alla misura meno restrittiva
e meno lesiva dei diritti costituzionali74.
Orbene, non risulta affatto caratterizzato da proporzionalit il tenore di una disposizione regolamentare che esclude in toto i rappresentanti dei partiti politici, pur presenti in seno al Parlamento Europeo ma
non rientranti nei limiti quantitativi di cui all'art. 3, dal godimento di
qualsivoglia minimo finanziamento, invece riconosciuto in notevole e
sproporzionata misura ai rappresentanti di altre organizzazioni politiche territorialmente pi diffuse.
La previsione di una pur minore, modica e proporzionata quota di
ristoro ai rappresentanti di tutte le forze politiche presenti in seno al
Parlamento Europeo, sarebbe certo pi rispettosa del rilevato principio, ed eviterebbe che alcuni tra i membri del Parlamento Europeo vedano compromesse - in misura maggiore rispetto a quanto necessario
per la realizzazione degli obiettivi prefissi dal Regolamento
2004/2003 - le prerogative finanziarie per l'esercizio del mandato parlamentare democraticamente conferito.
Quando interviene nell'ambito dell'affermazione di un principio politico (ovverosia l'istituzione di partiti politici a livello europeo), l'Unione non pu permettere il verificarsi di un vulnus al principio di
proporzionalit.
La regolamentazione del finanziamento dei partiti politici, applicabile <<su una stessa base a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento Europeo>>, non pu non essere realizzata
senza il rispetto di tale fondamentale principio. La norma contestata
appare per pi versi non sorretta da sufficienti ragioni sotto il profilo
della proporzionalit, al quale ogni restrizione di diritti costituzionali
deve ubbidire.

74

Vedi, in particolare, sentenze della Corte di Giustizia 17 maggio 1984, causa


15/83, Denkavit Nederland, Racc. p. 2171, punto 25, e 11 luglio 1989, causa 265/87,
Schrder, Racc. pag. 2237, punto 21.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

249

Nel caso di specie si ravvisa, inoltre, la violazione del principio di


uguaglianza che negli Stati membri e nellUnione viene ricompresso
tra i principi fondamentali.
Il Regolamento in discussione, accordando sostegno finanziario ai
partiti maggiormente diffusi ed escludendo i partiti dotati di minore
rappresentativit territoriale, si pone su un piano di palese violazione
del principio di uguaglianza.
Deve essere ricordato che i membri del Parlamento Europeo sono
tutti investiti di un mandato che stato loro conferito democraticamente dagli elettori e assumono la stessa funzione di rappresentanza
politica a livello europeo.
La minore o maggiore rappresentativit di una forza politica giustifica senza dubbio la differenziazione anche sensibile nella determinazione dei finanziamenti da concedere, ma non certo la totale esclusione.
La limitazione dei finanziamenti costituisce per i rappresentanti di
una forza politica una limitazione della libert d'opinione e d'espressione, mentre le opinioni e l'immagine esterna nella conduzione della
vita politica si realizzano e si diffondono solo mediante l'impiego di
mezzi finanziari.
Ogni cittadino che adempie i requisiti costituzionali e che risulta
eletto in seno al Parlamento Europeo deve, quindi, poter proporzionalmente usufruire di pari opportunit nell'ambito della contesa elettorale.
Un intervento delle Istituzioni che dovesse favorire le opportunit
delle forze esistenti a scapito di quelle degli altri partecipanti sarebbe
illecito.
Con l'esclusione dal finanziamento dei rappresentanti dei partiti politici non rientranti nei limiti quantitativi previsti si favorisce illegittimamente chi gi pu disporre di cospicui mezzi propri e di un'organizzazione consolidata con maggiori capacit di spesa.
La limitazione prevista finirebbe quindi per accentuare la gi esistente ed originaria discrepanza tra la capacit finanziaria dei candidati
dei vari gruppi politici e, quindi, anche le loro opportunit nell'ambito
della contesa elettorale (violazione del principio delle pari opportunit).

250

Capitolo IV

Risulta violato, poi, anche il principio di democrazia, che comune agli Stati membri e che rientra fra i fondamenti della costruzione comunitaria. Tale principio implica che i popoli partecipino all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa e che
venga garantito il collegamento diretto tra rappresentanti e rappresentati75.
La strutturazione dellUnione e delle Comunit in partiti politici di
livello europeo risponde a una serie di obiettivi legittimi, dettati al
tempo stesso dalla realt sociopolitica propria delle democrazie parlamentari, dalle sue specificit nei confronti delle assemblee parlamentari nazionali e dalle funzioni e responsabilit previste dal Trattato
dellUnione.
innegabile, per, che alla realizzazione di tali obiettivi contribuiscono grandemente anche i partiti politici territorialmente meno diffusi sulla scena politica europea, ma dotati di spiccati e ben precisi programmi ed orientamenti europei.
L'esclusione di questi ultimi dal finanziamento previsto rappresenta
un grave vulnus alla democrazia, intesa nell'affermazione del senso di
garanzia del rapporto diretto e costante tra eletti ed elettori.
Il divieto di accedere ai finanziamenti comunitari priverebbe un
rappresentante parlamentare appartenente ad una forza politica minore, delle prerogative riservate ad altre forze politiche solo territorialmente pi diffuse, ed ostacolerebbe gravemente l'esercizio del mandato che stato democraticamente conferito.
Tale divieto incide anche sulla rappresentanza politica degli elettori. La competizione politica , infatti, libera e democratica unicamente
se lo pure la possibilit di accedervi, nel senso che il costo delle indispensabili spese previste per la campagna elettorale e la diffusione
dei programmi politici non escluda a priori taluni candidati o talune
formazioni politiche.
Ancora, il principio di libert di associazione, sancito dall'art. 11
della CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri,
fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, peraltro riaffermata dal preambolo dell'Atto unico eu75

Sentenza del Tribunale 17 giugno 1998, causa T-135/96, UEAPME/Consiglio,


Racc. p. II-2335, punto 88

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

251

ropeo e dall'art. 6, n. 2, UE, sono oggetto di tutela nell'ordinamento


giuridico comunitario76. Tale principio consta anche della libert di
non aderire ad alcuna associazione o di aderirvi liberamente e senza
alcuna costrizione.
L'impugnata disposizione regolamentare, invece, laddove coartasse
la volont dei rappresentanti di un partito politico non rientranti nei
limiti di cui all'art. 3 e li inducesse a confluire in unit con altre formazioni politiche per non vedersi estromessi e privati dei finanziamenti comunitari (talvolta indispensabili per la stessa sopravvivenza
del partito), si rivelerebbe lesiva della spontaneit della decisione, con
evidente pregiudizio della libert di associazione e con grave danno
per la stessa vita democratica dellUnione, che sarebbe rappresentata
da forze politiche gi esistenti che verrebbero in certo qual modo potenziate.
Per la fattispecie in esame si pu, inoltre, configurare, secondo costante giurisprudenza, lo sviamento di potere quando risulta che l'atto
impugnato sia stato adottato allo scopo determinante di raggiungere
fini diversi da quelli dichiarati77.
La dichiarazione n. 11/3 relativa all'art. 191 TCE, allegata all'atto
finale del Trattato di Nizza, rileva che <<le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici si applicano, su una stessa base, a tutte le
forze politiche rappresentate nel Parlamento>>.
Da tali condivisibili premesse, il Regolamento 2004/2003 avrebbe
dovuto estendere le garanzie finanziarie previste a tutte le forze politiche rappresentate nel Parlamento (con l'esclusione di quelle a mero livello nazionale), su basi di parit.
Il Regolamento impugnato, invece, vede la propria stessa adozione
basata su finalit del tutto differenti ed avulse rispetto a quelle originarie. Infatti, l'apposizione dei limiti quantitativi lamentati e la conseguente esclusione dal finanziamento anche di quelle forze politiche
rappresentate in Parlamento (quale quella di appartenenza del ricor76

Vedi, in particolare, sentenze della Corte di Giustizia 15 dicembre 1995, causa


C-415/93, Bosman e a., Racc. p. I-4921, punto 79, e 8 luglio 1999, causa C-235/92
P, Montecatini/Commissione, Racc. p. I-4539, punto 137.
77
Vedi, in particolare, sentenze della Corte di Giustizia 25 giugno 1997, causa
C-285/94, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3519, punto 52, e del Tribunale 6 aprile
1995, causa T-143/89, Ferriere Nord/Commissione, Racc. p. II-917, punto 68.

252

Capitolo IV

rente) a tutto vantaggio delle forze politiche maggiori, testimoniano ex


se il perseguimento palese di uno scopo diverso e opposto rispetto alla
prevista applicazione del finanziamento a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al PE.
8. Direttiva 94/80/CE del Consiglio del 19 dicembre 1994: modalit di esercizio del diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali
8.1 Presupposti della Direttiva
Il Consiglio ha adottato la Direttiva in esame, su proposta della
Commissione e dopo aver acquisito i pareri del Parlamento Europeo,
del Comitato Economico e Sociale, del Comitato delle Regioni e nel
presupposto che il trattato sull'Unione Europea costituisce una nuova
tappa nel processo di creazione di un'unione sempre pi stretta fra i
popoli dell'Europa78.
Al riguardo le disposizioni del titolo II del trattato sull'Unione Europea prevedono listituzione di una cittadinanza dell'Unione di cui
beneficiano tutti i cittadini degli Stati membri da cui discendono un
complesso di diritti e di doveri.
Il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali nello Stato
membro di residenza rappresenta un'applicazione del principio di uguaglianza e di non discriminazione fra cittadini e non cittadini, nonch un corollario del diritto di libera circolazione e di soggiorno, san-

78

V. Service Central de Lgislation de Luxembourg, Recueil de la lgislation sur


le lections lgislatives, communale et europennes, 1999; Lewis .Jeffrey, Is the
Hard Bargaining Image of the Council Misleading? The Committee of Permanent
Representatives and the local Elections Directive, 1998; Jean Marie Pontier, Le vote
des citoyens de lUnion Europenne aux lections municipales, 1998; Rapport de la
Commission au Parlement europen et au Conseil sur l'application de la directive
94/80/CE du Conseil fixant les modalits de l'exercice du droit de vote et d'ligibilit
aux lections municipales/UE, Commission europenne 2002 ; Report from the
Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections / EU, European Commission. 2002;

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

253

cito dall'articolo 8 A del trattato dellUnione79.


Tale norma ha lo scopo di consentire a tutti i cittadini dell'Unione,
siano essi o meno cittadini dello Stato membro di residenza, di esercitare nell'Unione il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali alle stesse condizioni dei cittadini residenti.
Ai cittadini di altri Stati membri non dev'essere poi imposto il possesso di requisiti speciali, a meno che, in casi eccezionali, circostanze
specifiche giustifichino un trattamento differenziato.
La norma citata riconosce il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali dello Stato membro di residenza senza per sostituire
tale diritto al diritto di voto e di eleggibilit nello Stato membro di origine.
Nella nozione di elezione comunale rientrano le elezioni a suffragio universale e diretto a livello degli enti locali di base e delle loro
suddivisioni nonch delle assemblee o degli organi rappresentativi
comunali, ivi comprese anche le elezioni dei membri dell'organo esecutivo locale.
Le attribuzioni dell'organo esecutivo degli enti locali di base possono comportare una partecipazione all'esercizio di potest pubbliche
e alla tutela di interessi generali. pertanto opportuno consentire agli
Stati membri di riservare queste funzioni ai propri cittadini e di attribuire agli Stati membri la facolt di prendere a tal fine misure adeguate, le quali non possono violare la par condicio.
Qualsiasi deroga alle norme generali della direttiva in esame dev'essere giustificata da problemi specifici di uno Stato membro, come
nel caso in cui la percentuale di cittadini di altri Stati membri dell'Unione che vi risiedono senza averne la cittadinanza e che hanno raggiunto l'et del voto superi molto significativamente la media. Una
quota superiore al 20% di questi cittadini rispetto al totale dell'elettorato potrebbe giustificare la previsione di disposizioni derogatorie che
si basino sul criterio della durata della residenza.
Il Regno del Belgio presenta caratteristiche ed equilibri propri,
79

V. G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Encicl. Dir., XIV, Milano, 1965,


pp. 607 ss.; G. Palma, Elezioni (elettorato e liste elettorali), in Enc. Del diritto, XIV,
Milano, 1965, pp. 972 ss.; Jean-Marie Pontier, Le vote des citoyens de l'Union europenne aux lections municipales, 1998, cit.; Andr Fanton, Elections municipales:
vers une participation des rsidents communautaires?, 1994

254

Capitolo IV

connessi al fatto che la sua costituzione contempla tre lingue ufficiali


ed una ripartizione in regioni e comunit e, quindi, l'applicazione integrale della direttiva in taluni comuni potrebbe avere effetti tali da rendere opportuno prevedere una possibilit di deroga alle disposizioni
della direttiva stessa per tener conto di tali specificit ed equilibri.
8.2 Modalit esercizio diritto di voto dei cittadini dellUnione in Stato
membro di cui non hanno la cittadinanza
La direttiva in esame stabilisce le modalit secondo cui i cittadini
dell'Unione, residenti in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, possono esercitarvi il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali80.
In sintesi ha il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza ogni persona che:
a) sia cittadino dell'Unione;
b) pur non essendone cittadino possieda, tuttavia, i requisiti cui la
legislazione dello Stato membro di residenza subordina il diritto di voto e di eleggibilit dei propri cittadini81.
80

Ai sensi dellart. 2 della direttiva in esame, si intendono per: - Elezioni comunali, le elezioni a suffragio universale diretto volte a designare i membri dell'organo rappresentativo e, se del caso, a norma della legislazione di ciascuno Stato
membro, il capo e i membri dell'organo esecutivo dell'ente locale di base.
- Stato membro di residenza lo Stato membro in cui il cittadino dell'Unione risiede senza averne la cittadinanza;
- Stato membro d'origine lo Stato membro di cui il cittadino dell'Unione ha la cittadinanza;
- Liste elettorali, il registro ufficiale di tutti gli elettori che hanno il diritto di votare in un determinato ente locale di base o in una delle sue circoscrizioni, compilato
ed aggiornato dall'autorit competente secondo la legge elettorale dello Stato membro di residenza, oppure il registro della popolazione residente se vi indicata la
qualit di elettore;
- Giorno di riferimento, il giorno o i giorni in cui il cittadino dell'Unione deve
possedere, a norma della legislazione dello Stato membro di residenza, i requisiti
prescritti per essere ivi elettore o eleggibile;
- Dichiarazione formale, la dichiarazione rilasciata dall'interessato, la cui inesattezza passibile di sanzioni a norma della legge nazionale applicabile.
81
V. S. Furlani , Elettorato attivo, in NN. D. I., VI, Torino, 1960, pp. 453 ss.;
Sullelettorato e sulle liste, vedi: G.B. Rizzo, perdita e riacquisto del diritto

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

255

Qualora ai cittadini dello Stato membro di residenza, per essere elettori o eleggibili, sia prescritto il compimento di un periodo minimo
di residenza nel territorio nazionale, chiunque sia elettore o eleggibile
considerato in possesso di tale requisito se ha risieduto in altri Stati
membri per un periodo equivalente82.
Gli Stati membri possono disporre che l'eleggibilit alle funzioni di
capo dell'organo esecutivo di un ente locale di base, di supplente o di
membro dell'organo direttivo collegiale sia esclusivamente riservata ai
propri cittadini. Possono parimenti disporre che sia riservato ai propri
cittadini l'esercizio delle funzioni di capo, di supplente o di membro
dell'organo direttivo collegiale esecutivo di un ente locale di base, anche se svolte solo a titolo transitorio e interinale. I cittadini dell'Unione, che sono eletti membri di un organo rappresentativo locale, non
possono partecipare alla designazione degli elettori di un'assemblea
parlamentare n all'elezione dei membri di tale assemblea.
Gli Stati membri possono disporre che la qualit di membro del
consiglio comunale nello Stato membro di residenza sia incompatibile
anche con l'esercizio, in altri Stati membri, di funzioni equivalenti a
quelle che, nello Stato membro di residenza, determinano una incompatibilit.
L'elettore esercita il suo diritto di voto nello Stato membro di residenza qualora ne abbia espresso la volont.
Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per consentire
all'elettore, cittadino di altro Stato membro, di essere iscritto nelle liste
elettorali in tempo utile prima della consultazione elettorale a condizione che fornisca le stesse prove dell'elettore cittadino dello Stato in

allelettorato attivo, NR., 1983, pp. 342 ss.; per questioni attinenti al rigetto della
domanda di iscrizione nelle liste elettorali, vedi: Il ricorso gerarchico improprio in
materia elettorale, Al, 1983, pp. 70 ss.; G.B. Rizzo, Natura giuridica e impugnazione
delle deliberazioni adottate dalla Commissione elettorale mandamentale, nr, 1984,
pp. 924 ss.; F. Finocchiaro, Impugnazione della cancellazione dalle liste elettorali,
GIC, 1985, I, p. 2200; G. Coscia, Problemi dellelettorato attivo: la natura del contenzioso, A1, 1980, p. 233.
82
V. Andrea De Guttry, Elettorato attivo e passivo dei cittadini dellUnione Europea residenti in Italia nelle consultazioni per lelezione dei consigli comunali, in
Quaderni dellOsservatorio elettorale n. 36 (dicembre) 1996.

256

Capitolo IV

cui si svolge la consultazione elettorale.83


Lo Stato membro di residenza pu, inoltre, esigere la presentazione
di un documento d'identit valido e una dichiarazione formale che indichi la sua cittadinanza e il suo indirizzo nello Stato membro di residenza84.
8.3 Considerazioni sullapplicazione della direttiva 94/80/CE
La direttiva 94/80/CE sulle leggi elettorali nelle elezioni comunali
concede a ogni cittadino il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni
comunali dello Stato membro di residenza senza per sostituire tale
diritto al diritto di voto e di eleggibilit nello Stato membro di origine,
ampliando in tal modo le possibilit d'azione dei cittadini dell'Unione.
A tutela dei propri interessi sovrani, gli Stati membri possono stabilire
che solo i propri cittadini siano eleggibili alle funzioni dell'organo esecutivo dell'ente locale di base. Secondo alcune leggi elettorali na83

V. Parlamento Europeo: il progetto di procedura elettorale uniforme, ult. citato, pp.148-154;


84
All'atto del deposito della dichiarazione di candidatura, lelettore di cui ci si
occupa deve fornire le stesse prove richieste ai candidati cittadini dello Stato in cui
si svolge la consultazione elettorale. Lo Stato membro di residenza pu esigere che
presenti una dichiarazione formale che indichi la sua cittadinanza e il suo indirizzo
nello Stato membro di residenza. Inoltre, lo Stato membro di residenza pu esigere
che la persona avente titolo:
a) indichi, all'atto del deposito della propria candidatura, di non essere decaduto
dal diritto di eleggibilit nello Stato membro di origine;
b) in caso di dubbio sul contenuto della dichiarazione o quando la legislazione di
uno Stato membro lo esiga, presenti, prima o dopo le elezioni, un attestato nel quale
le autorit amministrative competenti dello Stato membro di origine dichiarino che
l'interessato non decaduto dal diritto di eleggibilit in tale Stato, ovvero che ad esse non consta tale decadenza;
c) presenti un documento d'identit in corso di validit;
d) indichi nella dichiarazione formale di non esercitare alcuna delle funzioni incompatibili ed il suo ultimo indirizzo nello Stato membro di origine. Lo Stato membro di residenza informa in tempo utile l'interessato dell'esito della sua domanda d'iscrizione nelle liste elettorali o della decisione relativa alla ricevibilit della sua candidatura. Contro la non iscrizione nelle liste elettorali, il rifiuto della domanda di iscrizione nelle liste elettorali o di rigetto della sua candidatura, l'interessato pu presentare gli stessi ricorsi che la legislazione dello Stato membro di residenza offre, in
casi analoghi, ai suoi cittadini elettori e eleggibili.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

257

zionali rientrano in tale partecipazione agli organi esecutivi anche le


votazioni di singole decisioni cittadine, da distinguere rispetto alle elezioni comunali generali. Non si deve tuttavia limitare all'estremo la
possibilit dei cittadini di altri Stati membri di esercitare il diritto di
eleggibilit. Trattandosi dell'accesso alle elezioni comunali, sempre in
virt di tale direttiva, tutti i cittadini dell'Unione sono considerati fondamentalmente come cittadini nazionali.
Gli Stati possono adottare disposizioni derogatorie come ad esempio un periodo minimo di residenza pi elevato quale condizione
per l'accesso all'elezione comunale qualora la percentuale dei cittadini dell'Unione che in essi risiedano senza averne la cittadinanza superi la percentuale del 20%. Si possono citare i casi del Lussemburgo,
e del Belgio che, per un numero limitato di comuni, tengono conto di
talune specificit e dell'equilibrio dei vari gruppi della popolazione di
tale nazione.
Si tratta di limitazioni allesercizio del diritto di elettorato attivo e
passivo che si giustificano con il carattere di elezione interessanti gli
enti locali che peraltro devono restare limitate a tali elezioni senza alcuna possibilit di essere estese allelezione dei Parlamentari europei.

Capitolo 5
Elezione dei membri dell'Italia nel Parlamento
dellUnione Europea
1. Il sistema elettorale
Le fonti normative sono costituite dalla legge 24 gennaio 1979, n.
181, come modificata dalla legge 9 aprile 1984, n. 612, dalla legge 18
gennaio 1989, n. 93, dal D.L. 24 giugno 1994, n. 408, dalla legge n. 78
del 27 marzo 2004 4e dalla legge n. 90 del 20045.
Salvo quanto disposto dalla legge suindicata, per l'elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento Europeo, si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni del testo unico delle leggi per l'elezione della
Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni6.
I lavoratori dipendenti da enti pubblici o da privati datori di lavoro
che siano stati ammessi come candidati per l'elezione a rappresentanti
al Parlamento Europeo, possono chiedere di essere collocati in aspettativa non retributiva fino al giorno della votazione7.
Con riferimento a tali fonti normative sono state emanate le circolari del Ministero dell'interno 17 dicembre 1998, n. 110/98 e del Ministero delle finanze 26 settembre 1997, n. 257/E.
I rappresentanti dell'Italia al Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto attribuito a liste di

Gazz. Uff. 30 gennaio 1979, n. 29.


Gazz. Uff. 11 aprile 1984, n. 101.
3
Gazz. Uff. 23 gennaio 1989, n. 18.
4
Gazz. Uff. 29 marzo 2004 ,n. 74
5
V. F. Lanchester, La legge elettorale europea del 1984. Seminario internazionale, Milano, Giuffr, 1981, cit., pp. 4, 33, 57, 131 e 137.
6
V. Celso Chini, La partecipazione italiana allelezione del Parlamento Europeo,
in Quaderni dellOsservatorio elettorale, n. 3, luglio 1978.
7
Ai dipendenti dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni, ai magistrati,
nonch ai dipendenti degli enti ed istituti di diritto pubblico sottoposti alla vigilanza
dello Stato, che siano eletti rappresentanti del Parlamento Europeo, si applicano le
disposizioni dell'articolo 4 della legge 31 ottobre 1965, n. 1261.
2

258

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

259

candidati concorrenti8.
Il sistema elettorale a rappresentanza proporzionale senza soglia
di sbarramento9. Il conteggio dei voti e la ripartizione dei seggi si fanno a livello nazionale. LItalia dispone di 78 (contro i precedenti 87)
seggi. Il territorio nazionale suddiviso in 5 circoscrizioni elettorali
(Nord-Ovest, 22 seggi; Nord-Est, 15 seggi; Centro, 16 seggi; Sud, 19
seggi; Isole, 19 seggi). Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il collegio unico nazionale.
L'assegnazione del numero dei seggi alle singole circoscrizioni
effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della
popolazione, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Ministro dell'Interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto
di convocazione dei comizi elettorali.
La ripartizione dei seggi si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per il numero dei rappresentanti spettante all'Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei pi alti resti10.
I seggi vengono assegnati ai candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti di preferenza, che pu essere espresso a favore di
3 candidati nella circoscrizione del Nord-Ovest, di 2 candidati nelle
circoscrizioni del Nord-Est, del Centro e del Sud, e di 1 candidato nella circoscrizione delle Isole. I seggi vacanti vengono assegnati ai primi
candidati non eletti delle liste.
Se in una circoscrizione una lista non ha raccolto il numero sufficiente di voti per lassegnazione di un seggio, questi voti vengono riportati nella circoscrizione in cui la lista del partito in questione ha ottenuto la maggioranza relativa dei voti.
Le funzioni delle elezioni non possono essere valutate in maniera
astratta e prescrittiva, ma attraverso unanalisi concreta che deve dar
conto del contesto in cui queste si inseriscono
8

V. Roberto Barzanti, Un sistema elettorale uniforme per il Parlamento Europeo:


tentativi europei e anomalie italiane, cit. pp.21 ss.
9
V. F. Lanchester, I partiti nel sistema politico italiano, in Nord e Sud, 1975,
fasc. 3 (aprile), pp.106 118.
10
Art. 1, L. 9 aprile 1984, n. 61 in Gazz. Uff. 11 aprile 1984, n. 101, che ha abrogato tutte le disposizioni con essa incompatibili.

260

Capitolo V

Le elezioni devono servire, in una democrazia rappresentativa, a


legittimare il sistema, a determinare gli orientamenti politici fondamentali ed a preporre alla loro attuazione le persone (candidati) scelti
dagli elettori. Le elezioni hanno il compito principale di legittimare il
<<sistema politico nel suo complesso ed in particolare a designare i
soggetti11 cui viene affidata linvestitura per esercitare il potere di suprema direzione politica>>12.
Se si tiene conto che il potere di direzione politica non affidato al
Parlamento ma al Consiglio, che la maggioranza degli elettori preferiscono disertare le votazioni e che gli europarlamentari, dopo
lelezione, si inseriscono in gruppi disomogenei rispetto ai voleri degli
11

V. F. Lanchester, Osservazioni critiche su una proposta di sistema elettorale


europeo, in Rivista trim. di diritto pubblico, 1980, fasc. 3 (settembre), pp. 956 962;
dello stesso autore: Rappresentanza, responsabilit e tecniche di espressione del suffragio, Roma, Bulzoni, 1990, cit. p. 213; Gli strumenti della democrazia, Lezioni di
diritto costituzionale comparato, Milano, Giuffr 2004, cit p. 547,.; Quale riforma
della rappresentanza politica?, Milano, Giuffr, 1985, p. 143, cit.; Partecipazione e
rappresentanza (in collaborazione con F. Cazzola), in La societ contemporanea,
diretta da V. Castronovo e L. Gallino, Torino, UTET, 1987, pp. 761 788; Rappresentanza e sistemi elettorali in Gaspare Ambrosini Nomos, 2000. fasc. 1 (1 maggio),
pp. 7 20;
12
La specificazione dellindirizzo politico nelle societ contemporanee a democrazia pluralista ha luogo con la predisposizione dei programmi elettorali dei partiti
e/o delle coalizioni che partecipano alle varie competizioni elettorali e con
lespressione delle scelte elettorali da parte degli elettori. Vedi sul punto: T. Martines,, voce: Indirizzo politico, in Enciclopedia del diritto, vol. XXI, pp. 134 ss, cit..;
M. Galizia, Studi sui rapporti tra Parlamento e Governo, Milano, Giuffr, 1972, pp.
186 ss, cit. .; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, cit, pp. 643 ss., cit. ; A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, Il Mulino, 1977, pp. 261 ss.; A. Mannino, Indirizzo
politico e fiducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, Milano, Giuffr, 1973, pp.
47 ss, cit..; P. A. Capotosti, Accordi di Governo e Presidente del Consiglio dei Ministri, Milano, Giuffr, 1975, pp. 19 ss.; A. Pizzorno, I soggetti del pluralismo. Classi,
partiti, sindacati, Bologna, Il Mulino, 1989, pp. 19 ss. La molteplicit dei soggetti
che partecipano alle scelte politiche attraverso le elezioni sottende anche la possibilit di poter effettuare un controllo da parte dei rappresentati nei confronti dei rappresentanti e sulle strutture dello Stato apparato comunitario. Nello stato democratico, caratterizzato dalla presenza di una pluralit di partiti e dallalternanza al governo, la burocrazia, pur non essendo eletta ma nominata secondo precise procedure
(concorsuali e non) dipende direttamente dalle formazioni politiche che si alternano
al potere per cui indirettamente il voto popolare influisce in modo determinante sulla
composizione e sulla conduzione delle strutture burocratiche dellUnione. Europea.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

261

elettori, non pu che convenirsi sulla necessit di modificare il sistema


attualmente vigente.
Il sistema di elezione dei rappresentanti dei vari Paesi nel Parlamento dellUnione Europea carente di democrazia rappresentativa in
quanto se vero che esso idoneo ad eleggere i membri del Parlamento Europeo mediante libere elezioni, altrettanto vero che la volont popolare solo formale, ove si pensi che gli europarlamentari
confluiscono, dopo le elezioni, in gruppi che accomunano maggioranza ed opposizione rispetto ai governi nazionali, come nel caso di europarlamentari eletti nelle liste di Forza Italia e di quelli eletti nelle liste
della Margherita e di altri schieramenti, che confluiscono nel gruppo
del PPE-DE Gruppo del Partito popolare europeo (Democraticocristiano) e Democratici europei (232 componenti), disattendendo le
indicazioni degli elettori13.
2. Elettorato attivo
Soggetti del rapporto elettorale sono gli elettori e gli eleggibili cui
viene fatta corrispondere, di norma, la ripartizione sistematica della
materia in elettorato attivo e passivo. Su tali figure giuridiche, che
vengono utilizzate indifferentemente per qualsiasi competizione elettorale, si mostra generalmente concorde la dottrina.
I soggetti del rapporto elettorale, che si suole rappresentare come
sub procedimento essenziale del procedimento elettorale per la nomina alle cariche elettive, sono gli elettori (o corpo elettorale) e gli eleggibili (o candidati), a cui viene fatta corrispondere solitamente la ripartizione in elettorato attivo e passivo.
Lelettorato attivo resta condizionato dalla delineata configurazione del corpo elettorale, considerato quale organo collegiale del popolo
con funzioni di preposizione alle cariche elettive pubbliche.
Per quanto riguarda il problema della natura giuridica
dellelettorato attivo possibile, in estrema sintesi, affermare che esso
pu essere ad un tempo una potest, con riferimento al corpo elettora13

V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia: il dibattito sul sistema elettorale in Gran Bretagna e in Francia, in Quaderni costituzionali, 1981, n. 3, pp.
12351253.

262

Capitolo V

le, un diritto soggettivo, con riferimento ai soggetti eleggibili, ed una


funzione pubblica con riferimento allo svolgimento della potest ed
alloggetto del diritto soggettivo14.
La maggioranza degli studiosi sono concordi nel ritenere che
lelettorato attivo si configuri quale diritto soggettivo pubblico in
quanto la possibilit di esprimere il voto tutelata dal diritto oggettivo
e rientra, a pieno titolo, nello schema delle situazioni giuridiche soggettive di vantaggio considerate.
Il diritto di voto spetta a tutti i cittadini, salvo i casi di esclusione
previsti dalla legge, in ossequio al principio generale delluniversalit
del voto accolto dalle costituzioni democratiche dei Paesi europei e di
altri continenti.
Lelettorato attivo costituisce un diritto soggettivo di ogni persona
in possesso dei requisiti prescritti (positivi e negativi) previsti
dallordinamento giuridico (art. 48 Cost.) e cio un diritto spettante a
14

V. E. Presutti, Istituzioni di diritto costituzionale, Napoli, 1923, pagg. 151 e ss.


cit.; V. Zangara, Configurazione giuridica dellelettorato politico attivo, in Studi di
diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Milano, 1952, pp. 614 ss. cit.; Romano Santi, Principi di diritto costituzionale generale, Milano, 1947, pp. 102 ss.; M.
Siotto Pintor,Le riforme del regime elettorale e la dottrina della rappresentanza e
dellelettorato nel secolo XX, Roma, 1912; Solazzi, Diritto elettorale politico, Torino Roma, 1916; L. Rossi, Sulla natura giuridica del diritto elettorale politico, in
Scritti di diritto pubblico, V, Milano, 1941; U. Prosperetti, Lelettorato politico attivo, Milano, 1954 pp. 64 ss. e 79-81; L. Rovelli, Osservazioni sulla natura
dellelettorato politico attivo, in Rivista trim. diritto pubblico, 1955, 15 ss.; E. Conte,
lelettorato attivo e la tenuta delle liste elettorali, Empoli, 1958; dello stesso autore,
Lordinamento elettorale italiano. Lelettorato politico, Empoli, 1963; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1960, p. 359 cit.. Sulla qualifica di diritto pubblico soggettivo, cfr. G. Forti, Appunti sul diritto di voto, ora in Studi di diritto pubblico, Roma, 1937, pp. 234 ss.; R. Carr de Malberg, Contribution a la thorie gnerale de lEtat, II, Paris, 1922, pp.412 ss.; H. Kelsen, Vom, Vert, und Wesen der Demokratie, Tbingen, 1929, pp. 88ss. e 298-299. Sulla nozione di figura soggettiva
composita, cfr. Romano Santi, op. cit., p. 108-109. Per la nozione di elettorato attivo
come potest, cfr. Romano Santi, op. cit. p. 111; id., Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1947, p. 17 ss; V. Zangara, op. cit, pp. 643 ss.; M.S. Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1950, p. 265; G. Sperduti, Contributo alla
teoria delle situazioni giuridiche soggettive, Milano, 1944, pp. 10 ss. Sulla qualificazione di funzione pubblica, cfr. F. Benvenuti, Funzione amministrativa, procedimento amministrativo, processo, in Riv. Trim. diritto pubblico, 1952, p. 122.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

263

tutti cittadini che abbiano raggiunto la maggiore et e che per tale fatto
sono chiamati appunto elettori15.
Allorganizzazione periodica elettorale appartengono i collegi elettorali che costituiscono il corpo elettorale nelle sue tipiche ripartizioni
organizzative con funzione di preposizione alle cariche elettive16.
Presupposto per la partecipazione alle elezioni liscrizione nelle
liste elettorali senza la quale non pu essere esercitato il diritto di voto. La disciplina dellelettorato attivo comune a qualsiasi tipo di elezione diretta o indiretta. Le liste elettorali sono uniche e risultano regolamentate dal T.U. approvato con DPR. 20 marzo 1967, n. 23317.
Sono elettori i cittadini che, entro il giorno fissato per la votazione
nel territorio nazionale, abbiano compiuto il 18 anno di et e siano iscritti nelle liste elettorali compilate a termini delle disposizioni contenute nel testo unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo
e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali, approvato con D.P.R.
20 marzo 1967, n. 223 e successive modificazioni.
Sono, altres, elettori i cittadini degli altri Paesi membri dell'Unione
che, a seguito di formale richiesta presentata entro e non oltre il novantesimo giorno antecedente la data fissata per le elezioni, abbiano
ottenuto l'iscrizione nell'apposita lista elettorale del comune italiano di
residenza.
Sono eleggibili alla carica di rappresentante dell'Italia al Parlamento Europeo gli elettori che abbiano compiuto il 25 anno di et entro il
giorno fissato per le elezioni.

15

V. G. Forti, Appunti sul diritto di voto, ora in Studi di diritto pubblico, I, Roma, 1937, cit. pp. 234 ss.; R. Carr de Malberg, Contribution la thorie gnerale de
lEtat, II, Paris, 1922, pp. 412 ss.; H. Kelsen, Vom Wert un Wesen der Dmocratie,
Tublingen, 1929, cit. pp. 88 e pp. 298.299; U.. Prosperetti, Lelettorato politico attivo, Milano, 1954, cit. pp. 91 ss.; P. Biscaretti di Ruffia, Diritto costituzionale, Napoli, 1962, p. 268.
16
V. G. Ferrari, in Enciclopedia del Diritto, vo. XIV, voce elezioni, Giuffr, Milano pp. 619 ss.; L. Casertano, Il diritto di voto, Napoli, 1911; Ferraccio, Sulla natura giuridica dellelettorato politico, in Riv. Dir. Pubbl. , 1909, pp. 73 ss.
17
V. S. Furlani, Elettorato attivo, in NN.D.I., VI, Torino, 1960, pp. 453 ss.; E.
Conti, Lelettorato attivo e la tenuta delle liste elettorali, Empoli, 2 vol., pp. 19631964; B. Palma, Elezioni (elettorato e liste elettorali), in Enciclopedia del Diritto,
XIV, Milano, 1965, cit. pp. 972 ss.

264

Capitolo V

Sono, inoltre, eleggibili alla medesima carica i cittadini degli altri


Paesi membri dell'Unione che risultino in possesso dei requisiti di eleggibilit al Parlamento Europeo previsti dall'ordinamento italiano e
che non siano decaduti dal diritto di eleggibilit nello Stato membro di
origine.
La carica di rappresentante dell'Italia al Parlamento Europeo incompatibile, secondo lart. 3 della legge n. 78/2004, con quella di:
a) parlamentare nazionale (deputato o senatore);
b) componente del Governo di uno Stato membro dellUnione;
c) membro della Commissione, della Corte dei Conti, di mediatore, del Comitato economico e sociale della CE, del Comitato esecutivo
della Banca Centrale europea, del Comitato delle Regioni;
d) giudice, avvocato generale o cancelliere della Corte di Giustizia o del Tribunale di primo grado delle Comunit europee;
e) membro dei Comitati od organismi istituiti in virt o in applicazione dei trattati che istituiscono la Comunit economica europea e
la Comunit europea dellenergia atomica per provvedere
allamministrazione di fondi delle Comunit o allespletamento di un
compito permanente e diretto di gestione amministrativa;
f) funzionario o agente, in attivit di servizio, delle istituzioni
delle Comunit europee o degli organismi specializzati che vi si ricollegano o della Banca Centrale Europea.
Particolarmente interessanti sono le incompatibilit introdotte con
legge n. 90/2004. Esse riguardano aspetti normativi non disciplinati
dalla normativa comunitaria. prevista lincompatibilit tra lufficio
di parlamentare europeo e quello di consigliere regionale, Presidente
di Provincia e di Sindaco di Comune con pi di 15.000 abitanti. Tale
incompatibilit risulta gi prevista da norma cogente della Costituzione (art. 122, comma 2) che vieta la contemporanea copertura del ruolo
di membro del PE e di componente del Consiglio regionale o della
Giunta. Tale legge prevede, in regime transitorio, che gli eletti locali
in carica, alla data di entrata in vigore della legge stessa che non siano immediatamente rieleggibili alle medesime cariche, mantengano
le loro cariche nei rispettivi enti locali fino alla conclusione del mandato in essere anche in concomitanza con quello di parlamentare europeo.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

265

La legge in esame (art. 3) prevede che in ciascuna lista concorrente


alle elezioni (2004 e 2009) <<nessuno dei due sessi pu essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati>>18.
Quando si verifichi una delle incompatibilit di cui al comma precedente, il rappresentante risultato eletto deve dichiarare all'ufficio elettorale nazionale, entro trenta giorni dalla proclamazione, quale carica sceglie.
Qualora il rappresentante non vi provveda, l'ufficio elettorale nazionale lo dichiara decaduto e lo sostituisce con il candidato che, nella
stessa lista e circoscrizione, segue immediatamente l'ultimo eletto19.
3. Legittimazione passiva ed elettorato passivo
L'elettorato passivo viene definito come capacit giuridica di accedere alle cariche elettive da parte dei cittadini purch in possesso dei
requisiti soggettivi di eleggibilit previsti dai singoli ordinamenti giuridici20.
Si tratta di un sub procedimento che permette ai soggetti di ricevere
linvestitura della candidatura per la carica elettiva (legittimazione
passiva); consta di tre fasi fondamentali: la designazione,
laccettazione e il deposito della candidatura. dunque proprio a partire da questultimo elemento (la candidatura), e per virt di esso e
della sua operativit, che esistono i soggetti passivi del rapporto elet-

18

Per i partiti che non osservino tale preclusione prevista la sanzione della riduzione dei rimborsi elettorali <<fino ad un massimo della met, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in pi rispetto a quello massimo consentito>>. In ogni caso sono <<inammissibili le liste circoscrizionali, composte da
pi di un candidato che non prevedono la presenza di candidati di entrambi i sessi>>.
19
Il rappresentante dichiarato decaduto, ai sensi del precedente comma, pu proporre ricorso contro la decisione dell'ufficio elettorale nazionale avanti la corte di
appello di Roma. Il ricorso deve essere proposto, a pena di decadenza, entro venti
giorni dalla comunicazione della decisione. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni di cui agli articoli 44, 45, 46 e 47 della legge in esame.
20
V. Ugo Villani, Osservazioni sullelettorato passivo al Parlamento Europeo (la
legge italiana n. 9 del 18 gennaio 1989), 1989,

266

Capitolo V

torale, ovvero i candidati, gli eleggibili. Infatti solo ed esclusivamente


su di essi pu cadere la scelta del corpo elettorale21.
In passato si voluta vedere una coincidenza dellelettorato attivo
con quello passivo, dando cos veridicit allenunciato secondo il quale sono elettori quei cittadini che sono eleggibili. In realt basta un
semplice esempio per dimostrare quanto questo non sia vero nemmeno da un punto di vista quantitativo. In Italia, infatti, sono elettori tutti
i cittadini che abbiano raggiunto 18 anni per la Camera e per il Parlamento Europeo e 25 per il Senato; mentre nella prima fattispecie sono
compresi, quanto agli eleggibili, solo i cittadini che abbiano compiuto
25 anni; nella seconda solo quelli che abbiano raggiunto i 40 anni. Risulta chiara la differenza tra elettori ed eleggibili. Lesclusione della
coincidenza dellelettorato passivo con quello attivo comporta
limpossibilit delladattabilit alluno dello stesso schema dogmatico
e sistematico disegnato per laltro. Lelettorato passivo va dunque a
costituire un istituto a s del complesso sistema elettorale, la cui elaborazione procede in modo autonomo22.
Nellattuale ordinamento italiano i requisiti soggettivi generali che
il soggetto deve possedere perch gli sia riconosciuta la capacit elettorale passiva in ordine a tutte le consultazioni popolari, sono
lelettorato attivo, let e lalfabetismo, a cui, ma solo con riferimento
alle elezioni regionali, provinciali e regionali, si deve aggiungere il
domicilio elettorale23.
Le ineleggibilit ed incompatibilit sono di norma esaminate congiuntamente dalla dottrina, cos come congiuntamente sono disciplinate dalla legislazione. Si tratta di due serie di situazioni previste dalle
normative elettorali, che precludono la possibilit di essere candidato.
C differenza tra le due: se la violazione delle regole relativa alle incompatibilit non rende nulla uneventuale elezione ma obbliga solo a
21

V. F. Carnelutti, Teoria generale del diritto, Roma, 1951, p. 325.


V. P. Virga, ultima op. cit. p. 154; Grasso, Le norme sulleleggibilit nel diritto pubblico italiano, in Riv. Trim. Diritto pubblico, 1957, p. 735
23
V. G. Ferrari, in Enciclopedia del Diritto, Giuffr. Milano, vol. XIV, pp. 639
ss. Per la designazione e laccettazione della candidatura, cfr. A. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Milano, 1959, pp.153 ss; per la considerazione
dellillegittimit di un procedimento amministrativo derivante dallineleggibilit di
candidati, cfr. F. Carnelutti, Teoria generale del diritto, Roma, 1952, p. 235.
22

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

267

scegliere tra due cariche incompatibili tra loro, il non rispetto delle
norme sulle ineleggibilit rende nulla e/o annullabile lelezione. Esistono casi di ineleggibilit assoluta, quando il cittadino non pu essere
candidato in nessuna parte del territorio nazionale; in queste situazioni
il cittadino considerato ineleggibile per motivi legati alla sua persona. Di altro tipo sono invece le ineleggibilit relative, ovvero quelle
che dipendono non dalla persona del candidato, ma dalla carica rivestita. Per quello che riguarda lincompatibilit, lo scopo di questo istituto giuridico quello di impedire che la professione del candidato,
pubblica o privata che sia, interferisca e venga a falsare il suo ruolo
una volta eletto24.
4. Il procedimento elettorale
I comizi elettorali per la elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento Europeo sono convocati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri.
La data e l'orario per la votazione degli elettori italiani residenti nei
Paesi membri della Comunit europea, che devono possibilmente
coincidere con quelli fissati per le elezioni che hanno luogo nel territorio nazionale, nonch la data e l'orario per le conseguenti operazioni di
scrutinio sono determinati, per ciascun Paese, dal Ministro dell'interno, previe intese con i Governi dei Paesi stessi, che sono assunte dal
Ministero degli affari esteri.
Le rappresentanze diplomatiche e consolari italiane presso i Paesi
della Comunit europea danno avviso dell'avvenuta pubblicazione del
decreto di convocazione dei comizi elettorali e della data della votazione nei rispettivi Paesi alle comunit italiane del luogo a mezzo di
manifesti da affiggere nella sede della rappresentanza nonch a mezzo
degli organi di stampa e di trasmissione audiovisiva e con ogni altro
idoneo mezzo di comunicazione.

24

V. W. Gasparri, Incapacit e incompatibilit relative alle cariche parlamentari,


in Studi in onore di F. Betti, V, Milano 1962, pp. 139 ss.; Consiglio di Stato, sez. I
sent. 22 maggio 1962, n. 1018.

268

Capitolo V

Presso la Corte di Cassazione costituito l'Ufficio elettorale nazionale, composto da un presidente di sezione e da quattro consiglieri
nonch da magistrati supplenti, nominati dal primo Presidente.
L'Ufficio elettorale nazionale costituito entro tre giorni dalla data
di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi ed esercita le
funzioni fino alla costituzione di quello successivo.
Presso la Corte d'appello nella cui giurisdizione il capoluogo della circoscrizione, costituito entro cinque giorni dalla data di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi l'ufficio elettorale circoscrizionale composto da tre magistrati, e da magistrati supplenti dei
quali uno con funzioni di presidente, nominati dal presidente della
Corte d'appello.
Presso il Tribunale nella cui circoscrizione compreso il comune
capoluogo della provincia costituito, non prima del decimo e non oltre il quinto giorno antecedente la data della votazione, l'ufficio elettorale provinciale composto da tre magistrati, da magistrati supplenti dei
quali uno con funzioni di presidente, nominati dal presidente del tribunale.
Il deposito del contrassegno di lista presso il Ministero dell'interno
deve essere effettuato non prima delle ore 8 del quarantanovesimo
giorno e non oltre le ore 16 del quarantottesimo giorno antecedente
quello della votazione25.
Il Ministero dell'Interno:
a) comunica a ciascun ufficio elettorale circoscrizionale, entro il
quarantunesimo giorno antecedente quello della votazione, le designazioni di un rappresentante effettivo e di uno supplente incaricati di ef-

25

Ai fini delle comunicazioni e delle notificazioni previste dallarticolo 166 del


T.U. suindicato, il depositante deve eleggere domicilio in Roma. Nel caso che l'Ufficio elettorale nazionale respinga l'opposizione avverso l'invito del Ministero dell'interno a sostituire il contrassegno, quello ricusato non pu pi essere sostituito. All'atto del deposito del contrassegno presso il Ministero dell'interno, i partiti o i gruppi politici organizzati, con unico atto autenticato da notaio, debbono designare: // a)
un rappresentante effettivo ed uno supplente incaricati di effettuare il deposito della
lista presso ciascun ufficio elettorale circoscrizionale; // b) un delegato effettivo ed
uno supplente, per ciascun Paese membro della Comunit europea, incaricati di effettuare le designazioni previste dall'articolo 31del Testo Unico suindicato.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

269

fettuare il deposito della lista presso ciascun ufficio elettorale circoscrizionale;


b) rilascia per ciascun delegato effettivo e supplente attestazione
dell'avvenuta designazione26.
Il meccanismo elettorale rappresenta il pi importante dei canali tipici di esercizio della sovranit da parte del popolo e consente
linvestitura diretta dalla base popolare dei titolari degli uffici
dellapparato pubblico, realizza la selezione dei governanti da parte
dei governati mediante la ricorrente competizione di gruppi politici
organizzati, e, infine, traduce in atto il principio di rappresentanza politica nella versione classica di democrazia occidentale.
innanzitutto importante rilevare che, bench si parli di procedimento elettorale, si tratta in realt di un numero notevole di subprocedimenti che si innestano in quello centrale, accompagnando lattivit
elettorale in qualsiasi momento.
Allinterno di questo procedimento possiamo distinguere quattro
fasi principali o subprocedimenti:
a) Fase delliniziativa. Lapertura del procedimento, la messa in
moto cio della macchina elettorale, segnata dal decreto presidenziale di indizione delle elezioni (convocazione dei Comizi elettorali). Tale decreto d vita ad un ambito temporale qualificato, che si denomina
periodo elettorale e che va dalla data di pubblicazione del decreto di
convocazione dei comizi alla proclamazione degli eletti.

26

L'ufficio elettorale circoscrizionale, entro il trentaseiesimo giorno antecedente


quello della votazione, decide in ordine all'ammissione delle liste dei candidati e delle dichiarazioni di collegamento. Assegna un numero progressivo a ciascuna lista
ammessa, mediante sorteggio da effettuare alla presenza dei delegati di lista appositamente convocati. Le liste assumono il numero progressivo immediatamente successivo a quello sorteggiato dalla lista alla quale sono collegate. I contrassegni delle
liste saranno riportati sulle schede di votazione e sui manifesti contenenti le liste dei
candidati secondo l'ordine risultato dal sorteggio. Le decisioni sono comunicate, nello stesso giorno, ai delegati di lista che possono ricorrere, entro ventiquattro ore dalla comunicazione, all'Ufficio elettorale nazionale. Per le modalit relative alla presentazione dei ricorsi nonch per le modalit ed i termini per le decisioni degli stessi
e per le conseguenti comunicazioni ai ricorrenti ed agli uffici elettorali circoscrizionali, si osservano le norme di cui all'articolo 23 del testo unico 30 marzo
1957, n. 361 e successive modificazioni.

270

Capitolo V

b) Fase preparatoria. Non appena pubblicato il decreto di convocazione dei comizi, scattano i termini rigorosi, che costellano tutto il
procedimento elettorale. Tale fase preparatoria riguarda la costituzione
degli uffici elettorali, lattrezzatura degli uffici e il materiale elettorale,
lelettorato attivo, lelettorato passivo e la presentazione delle liste dei
candidati e delle candidature individuali.
c) Fase della votazione. Conclusasi la fase preparatoria con la costituzione degli uffici, consegnati i certificati elettorali e depositate le
candidature, lapparato elettorale completo in tutti i suoi elementi,
personali e materiali, perch la funzione elettiva possa esplicarsi nel
tempo, nel luogo e secondo le modalit stabilite. Ci sono, dunque,
norme che regolano il tempo e il luogo della votazione ed altre specificamente stabilite a presidio della universalit, personalit, libert,
uguaglianza e segretezza del voto.
importante anche accennare alle modalit di espressione del voto.
Le elezioni moderne ripudiano la votazione orale e prescrivono in suo
luogo la forma scritta o meccanica. Nellordinamento italiano, in cui il
voto si esprime per iscritto, la preoccupazione di evitare la perdita dei
voti degli elettori analfabeti ha indotto a sostituire, in ambito elettorale, alla scrittura alfabetica, la scrittura per emblemi e per segni (chiamata scrittura emblematico-signitiva), la quale, essendo accessibile a
tutti, si rivela lo strumento pi idoneo ad assicurare concretamente il
rispetto del suffragio universale.
d) Fase dello scrutinio. Il procedimento elettorale caratterizzato
dalla pi rigorosa continuit, principio che si applica soprattutto allo
scrutinio, che, come avviene per le elezioni amministrative, deve
svolgersi senza interruzioni immediatamente dopo la chiusura dei seggi elettorali. Allo scrutinio vero e proprio deve precedere un accertamento contabile, consistente nel rilevare se il numero dei votanti, quale risulta dalle varie liste, coincide con quello dei tagliandi staccati dai
certificati elettorali, e, inversamente, se il numero delle schede rimaste
nella cassetta e non utilizzate coincide con quello degli elettori iscritti
che non hanno votato.
Dopo lo scrutinio segue ladempimento pi importante relativo alla
proclamazione degli eletti, che deve avvenire sempre <<n conformit

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

271

ai risultati delle votazioni>>, salvo che qualche candidato eletto non


risulti ineleggibile o incompatibile27.
5. Votazione e proclamazione degli eletti
L'elettore pu manifestare non pi di tre preferenze in ogni circoscrizione (art. 5 legge n. 90 del 2004)28.
Le schede, di colore diverso per ciascuna circoscrizione, devono
avere le caratteristiche essenziali del modello descritto nelle tabelle B
e C allegate alla legge stessa e devono riprodurre in fac-simile i contrassegni di tutte le liste ammesse secondo il numero progressivo attribuito dall'ufficio elettorale circoscrizionale.
Accanto ad ogni contrassegno sono tracciate le linee orizzontali in
numero pari a quello dei voti di preferenza che l'elettore ha facolt di
esprimere per i candidati della lista votata.
Le operazioni di voto hanno inizio subito dopo la apposizione del
bollo sulle schede, e devono avere termine alle ore 22 del giorno stabilito per la votazione.
Dopo che gli elettori hanno votato, il presidente d immediatamente inizio alle operazioni di scrutinio, che si svolgono senza interruzioni
e si devono concludere entro 12 ore dal loro inizio29.
Successivamente, sulla base dei verbali di scrutinio trasmessi dagli
uffici di sezione di tutti i comuni della provincia, lufficio elettorale
provinciale, facendosi assistere, ove lo creda, da uno o pi esperti
scelti dal presidente, procede alle seguenti operazioni:
1) somma i voti ottenuti da ciascuna lista nelle singole sezioni della
provincia;
27

Vedi: S. Pergolesi, Diritto costituzionale, 1, Padova, 1962, p. 477; P. Virga, ,


Diritto costituzionale, Palermo, 1955, p. 131 e ss.
28
Una sola preferenza pu essere espressa per candidati della lista di minoranza
linguistica che si collega ai sensi dell'articolo 12 della legge n. 18/1979.
29
Il presidente dell'ufficio elettorale di sezione provvede ad inviare al sindaco
del comune, per il successivo inoltro all'ufficio elettorale provinciale, il plico chiuso
e sigillato contenente un esemplare del verbale con le schede e tutti i plichi e documenti di cui al terzo comma dell'articolo 72 del testo unico suddetto, nonch, qualora non siano state completate nei termini le operazioni di scrutinio, la cassetta,
l'urna, i plichi e gli altri documenti di cui all'articolo 73 del citato testo unico.

272

Capitolo V

2) somma i voti di preferenza riportati da ciascun candidato30.


L'Ufficio elettorale nazionale, ricevuti gli estratti dei verbali da tutti
gli uffici elettorali circoscrizionali, facendosi assistere, ove lo creda,
da uno o pi esperti scelti dal presidente, compie le seguenti operazioni:
1) determina la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista. Tale cifra data dalla somma dei voti riportati nelle singole circoscrizioni
dalle liste aventi il medesimo contrassegno e, per le circoscrizioni nelle quali sono stati costituiti, a norma dell'articolo 12, gruppi di liste,
dei voti riportati dal gruppo nel quale collegata la lista del partito o
gruppo politico presente in tutte le circoscrizioni con lo stesso contrassegno;
2) procede al riparto dei seggi tra le liste in base alla cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista. A tal fine divide il totale delle cifre elettorali nazionali di tutte le liste per il numero dei seggi da attribuire, ottenendo cos il quoziente elettorale nazionale. Nell'effettuare la divisione trascura la eventuale parte frazionaria del quoziente. Divide, poi, la
cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per tale quoziente. Attribuisce quindi ad ogni lista tanti seggi quante volte il quoziente elettorale
nazionale risulti contenuto nella cifra elettorale nazionale da ciascuna
lista. I seggi che rimangono ancora da attribuire sono rispettivamente
assegnati alle liste per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori
resti e, in caso di parit di resti, a quelle liste che abbiano avuto la
maggiore cifra elettorale nazionale; a parit di cifra elettorale nazionale si procede a sorteggio. Si considerano resti anche le cifre elettorali
nazionali che non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale;
3) procede alla distribuzione nelle singole circoscrizioni dei seggi
cos assegnati alle varie liste. A tal fine divide la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per il numero dei seggi attribuiti alla lista stessa,
ottenendo cos il quoziente elettorale di lista. Nell'effettuare la divisione trascura l'eventuale parte frazionaria del quoziente. Attribuisce, poi,
30

Di tutte le operazioni dell'ufficio elettorale provinciale viene redatto, in duplice


esemplare, apposito verbale. Uno degli esemplari deve essere inviato, a mezzo di
apposito corriere, all'ufficio elettorale circoscrizionale, che ne rilascia ricevuta. Il secondo esemplare, con i documenti annessi, con gli eventuali reclami presentati avverso le operazioni elettorali e con i verbali delle sezioni ed i relativi atti e documenti ad essi allegati sono depositati presso la cancelleria del tribunale.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

273

alla lista, sia essa singola che formata da liste collegate nelle varie circoscrizioni, tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di
lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista. I
seggi che rimangono ancora da attribuire sono assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato
maggiori resti e, in caso di parit di resti, a quelle circoscrizioni nelle
quali si ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale; a parit
di cifra elettorale circoscrizionale, si procede a sorteggio. Si considerano resti anche le cifre elettorali che non hanno raggiunto il quoziente
elettorale di lista. Se alla lista in una circoscrizione spettano pi seggi
di quanti sono i suoi componenti, restano eletti tutti i candidati della
lista e si procede ad un nuovo riparto dei seggi nei riguardi di tutte le
altre circoscrizioni sulla base di un secondo quoziente ottenuto dividendo il totale dei voti validi attribuiti alla lista nelle circoscrizioni
stesse, per il numero dei seggi che sono rimasti da assegnare. Si effettua, poi, l'attribuzione dei seggi tra le varie liste, con le modalit sopra
previste.
L'ufficio elettorale nazionale provvede a comunicare ai singoli uffici elettorali circoscrizionali il numero dei seggi assegnati a ciascuna
lista31.
Quando in una circoscrizione sia costituito un gruppo di liste con le
modalit indicate nell'articolo 12 della legge in esame, ai fini della assegnazione dei seggi alle singole liste che compongono il gruppo, l'ufficio elettorale circoscrizionale provvede a disporre in un'unica graduatoria, secondo le rispettive cifre individuali, i candidati delle liste
collegate. Proclama quindi eletti, nei limiti dei posti ai quali il gruppo
di liste ha diritto, i candidati che hanno ottenuto le cifre individuali pi
elevate. Qualora nessuno dei candidati della lista di minoranza linguistica collegata sia compreso nella graduatoria dei posti ai quali il
gruppo di liste ha diritto, l'ultimo posto spetta a quel candidato di mi31

Di tutte le operazioni dell'Ufficio elettorale nazionale viene redatto, in duplice


esemplare, apposito verbale: un esemplare rimesso alla segreteria del Parlamento
Europeo, la quale ne rilascia ricevuta; l'altro esemplare depositato nella cancelleria
della Corte di cassazione. L'ufficio elettorale circoscrizionale, ricevute da parte dell'Ufficio elettorale nazionale le comunicazioni di cui al penultimo comma del precedente articolo, proclama eletti i candidati, nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista
ha diritto.

274

Capitolo V

noranza linguistica che abbia ottenuto la maggior cifra individuale,


purch non inferiore a 50.000.L'ufficio elettorale circoscrizionale invia, quindi, attestato ai rappresentanti proclamati eletti32.
6. Esercizio del voto degli italiani residenti nei Paesi della Comunit.
Lentrata in vigore della legge n. 18/1979, come modificata dalle
leggi 9 aprile 1984, n. 6133 e 27 marzo 2004, n. 78, resta condizionata
dalle preventive intese di ciascun Paese della Comunit atte a garantire le condizioni necessarie per l'esercizio del voto degli italiani residenti nei Paesi della Comunit34.
Tali intese devono garantire le condizioni necessarie per la concreta
attuazione delle norme della legge in esame, nel rispetto della parit
dei partiti politici italiani e dei principi della libert di riunione e di
propaganda politica, della segretezza e libert del voto. Nessun pregiudizio dovr derivare per il posto di lavoro e per i diritti individuali
degli elettori e dei cittadini italiani in conseguenza della loro partecipazione alla propaganda elettorale o ad operazioni previste dalla legge
stessa35. Le intese di cui al comma precedente dovranno essere rag32

Comma cos modificato dall'art. 2, L. 27 marzo 2004, n. 78. I nominativi dei


candidati eletti sono portati a conoscenza del pubblico, a cura dell'Ufficio elettorale
nazionale, mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
33
Pubblicata in G.U. 11 aprile 1984, n. 101
34
stata scelta la modalit di voto per corrispondenza con scrutinio in Italia. Il
sistema elettorale prescelto suscita non poche perplessit. Si tratta, infatti di un sistema formalmente proporzionale con scrutinio di lista e attribuzione dei seggi secondo la tecnica del quoziente intero e dei pi alti resti. Si prevede, inoltre, la possibilit di esprimere non pi di due preferenze (ricalca il sistema vigente per la Camera prima del 1993 sia per lassenza di collegi elettorali maggioritari che per la diversa tecnica utilizzata per la determinazione dei singoli eletti dopo lassegnazione
dei seggi alle diverse liste). Tali elementi contribuiscono a differenziare la rappresentanza dei cittadini residenti allestero da quella di tutti gli altri cittadini italiani.
Cfr. Enrico Grosso, Riflessioni a prima lettura della nuova legge in materia di voto
dei cittadini allestero, inedita, Enrico grosso@unito.it
35
V. F. Lanchester, Libert, personalit, uguaglianza e segretezza quali standard
di espressione del suffragio, in "Esercizio del diritto di voto degli italiani all'estero",a cura del Ministero degli Affari esteri - CNEL,Roma,Palombi,1988, pp. 8671.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

275

giunte tra il Governo italiano e quelli di ciascun Paese della Comunit,


e dovranno risultare da note verbali trasmesse dai singoli Governi al
Governo italiano36. Il Ministero degli affari esteri, con comunicato 3
giugno 200437, ha reso noto che sono state raggiunte, con i singoli Paesi dell'Unione Europea, le intese atte a garantire le condizioni richieste dalla legge per l'esercizio del voto ai cittadini italiani ivi residenti.
Il Governo stato autorizzato ad effettuare, anche anteriormente alla
pubblicazione del comunicato suindicato, le operazioni preparatorie
del procedimento elettorale per lelezione dei Parlamentari europei.
Gli elettori residenti nei Paesi membri della Comunit europea38 possono votare per la elezione dei rappresentanti italiani in seno al Parlamento Europeo presso sezioni elettorali appositamente istituite nel territorio dei Paesi stessi39. Possono esprimere il voto presso le suddette
sezioni anche gli elettori per i quali nelle liste elettorali non sia stata
apportata l'annotazione indicata al comma precedente e che si trovino
nel territorio dei Paesi membri della Comunit europea per motivi di
lavoro o di studio, nonch gli elettori familiari con essi conviventi. A
tale fine essi devono fare pervenire, improrogabilmente entro il sessantesimo giorno precedente l'ultimo giorno del periodo fissato dal
Consiglio della Comunit a norma dell'articolo 10 dell'Atto di Bruxelles del settembre 1976 al consolato competente, apposita domanda diretta al sindaco del comune nelle cui liste elettorali sono iscritti40.
36

V. F. Lanchester, Il voto degli italiani allestero, Roma, Bulzoni, 1998, pp. .9


ss e 155 ss.
37
Pubblicato in G.U. 3 giugno 2004, n. 128
38
Elettori per i quali, a norma dell'ultimo comma dell'articolo 11 del testo unico
20 marzo 1967, n. 223, nel testo sostituito dall'articolo 1 della legge 7 febbraio 1979,
n. 40, stata annotata nelle liste elettorali la condizione di residente all'estero.
39
Tali sezioni devono essere istituite presso i consolati d'Italia, gli istituti di cultura, le scuole italiane e altri locali messi a disposizione dagli Stati membri della
Comunit. Qualora tali locali non risultino in misura sufficiente, la scelta di ulteriori
sedi per l'istituzione delle sezioni elettorali deve cadere su locali utilizzati dallo Stato
italiano o su altri locali idonei alle operazioni di voto, escludendo che i seggi stessi
siano ubicati presso sedi di partiti politici o di organismi sindacali, italiani o stranieri, ovvero in edifici destinati al culto o ad attivit industriali o commerciali.
40
Il periodo di votazione fissato dal Consiglio della Comunit ed il termine indicato al precedente comma sono pubblicati a cura del Ministro dell'interno nella Gazzetta Ufficiale e vengono portati a conoscenza degli elettori dalle rappresentanze diplomatiche e consolari presso i Paesi della Comunit europea con le modalit previ-

276

Capitolo V

7. Espressione del voto degli elettori ammessi a votare


Gli elettori, per essere ammessi a votare nelle sessioni istituite devono esibire il certificato elettorale e le attestazioni precisate al punto
precedente.
Ha, inoltre, diritto di votare chi si presenta munito del certificato
elettorale e dell'attestazione dalla quale risulta che assegnato alla sezione, anche se non iscritto nel relativo elenco degli elettori.
Tali elettori, all'atto della votazione, sono iscritti, a cura del presidente, in calce all'elenco degli elettori della sezione e di essi presa
nota nel verbale.
ste all'ultimo comma dell'articolo 7della legge in esame. Nella domanda devono essere indicati il cognome, il nome, il luogo e la data di nascita, il domicilio e l'indirizzo postale esatto del richiedente nonch i motivi per i quali lo stesso si trova nel
territorio della circoscrizione consolare; detti motivi devono essere confermati ad
opera del consolato. Qualora la richiesta pervenga oltre il termine ovvero se non ricorrono le condizioni ivi previste, il consolato provvede ad avvisare l'elettore che
potr esprimere il voto presso la sezione del comune nelle cui liste iscritto. Entro il
ventesimo giorno precedente la data della votazione i comuni provvedono a spedire
a tali elettori, che abbiano fatto pervenire tempestiva domanda, con plico raccomandato, il certificato elettorale ed apposita attestazione del sindaco che autorizza l'elettore a votare secondo le modalit della legge in esame, dando notizia del giorno e
degli orari della votazione nonch della localit della votazione. Della spedizione del
certificato elettorale agli elettori data comunicazione alla commissione elettorale
mandamentale perch apporti apposita annotazione sulle liste sezionali in possesso.
Gli elettori che, entro il quinto giorno precedente quello della votazione, non hanno
ricevuto a domicilio il certificato elettorale e l'attestazione del sindaco, possono farne richiesta al capo dell'ufficio consolare della circoscrizione, che, accertato preventivamente linclusione del nominativo dellelettore negli elenchi trasmessi dal
Ministero dell'interno o, in caso negativo, chiesta e ricevuta assicurazione telegrafica
da parte del comune competente che il richiedente ha titolo per essere ammesso al
voto, rilascia apposita certificazione per l'ammissione al voto e provvede ad includere i nomi degli elettori interessati in appositi elenchi aggiunti, distinti per sezione,
da consegnare ai presidenti delle sezioni alle quali gli elettori stessi sono assegnati,
allegando a tale scopo la certificazione telegrafica del comune. Gli elettori che, per
qualsiasi motivo siano stati omessi da detti elenchi, devono essere immediatamente
segnalati dal comune nelle cui liste risultano iscritti all'ufficio consolare della circoscrizione in cui si trovano per il rilascio della certificazione di ammissione al voto e
per la conseguente inclusione dei relativi nominativi negli elenchi stessi.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

277

Uno dei componenti del seggio accerta che l'elettore ha votato apponendo la propria firma, accanto al nome dell'elettore, nell'elenco in
possesso del seggio elettorale. Le schede votate sono immesse nell'unica urna di cui il seggio dotato. Il presidente, gli scrutatori ed il segretario del seggio votano nella sezione presso la quale esercitano il
loro ufficio anche se siano iscritti come elettori in altra sezione, costituita all'estero.
Dopo che gli elettori hanno votato, il presidente procede alle operazioni di spoglio dei voti separatamente per ogni circoscrizione elettorale. Successivamente, nell'ora che sar stabilita con decreto del Ministro dell'interno, il presidente del seggio elettorale suddivide le schede
votate per circoscrizione elettorale. Il presidente, qualora abbia accertato che i votanti di una circoscrizione elettorale siano inferiori a 20,
chiude le relative schede in un plico che, sigillato con il bollo della sezione, viene recapitato ad altra sezione della circoscrizione consolare,
che sar indicata dal capo dell'ufficio consolare, presso la quale hanno
votato elettori appartenenti alla stessa circoscrizione elettorale.41
Il presidente d, quindi, inizio alle operazioni di spoglio dei voti
seguendo l'ordine con il quale le circoscrizioni elettorali sono elencate
nella tabella A allegata alla legge in esame. Durante lo spoglio dei voti
di una circoscrizione elettorale, le schede relative alle altre circoscrizioni devono essere custodite in apposite buste, sigillate con il timbro
della sezione42.
41

Delle operazioni di cui ai commi precedenti deve farsi menzione nel verbale
delle sezioni interessate.
42
Se, per causa di forza maggiore, l'ufficio non pu ultimare le operazioni di
scrutinio entro il termine di 12 ore dall'inizio delle medesime, si applicano le disposizioni dell'articolo 73 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361. Le schede votate e non
spogliate vengono incluse in apposite buste. Il presidente dell'ufficio elettorale di sezione provvede a far redigere, in duplice esemplare, apposito verbale, nel quale deve
essere presa nota di tutte le operazioni prescritte dalla legge e deve farsi menzione di
tutti i reclami e proteste presentati. Il presidente provvede, altres, a far compilare un
estratto del verbale, per ciascuna circoscrizione elettorale, contenente i risultati della
votazione e dello scrutinio. L'estratto del verbale deve essere compilato anche quando, per una circoscrizione, non risulti votata alcuna scheda ovvero le schede siano
state assegnate per lo scrutinio ad altro ufficio elettorale di sezione.
I plichi, formati a norma dell'articolo 67 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361,
per ognuna delle circoscrizioni elettorali, devono essere consegnati, contemporane-

278

Capitolo V

8. Ammissione al voto di elettori appartenenti ai Paesi della Comunit presenti in Italia.


Per l'elezione dei rappresentanti al Parlamento Europeo, consentito che gli elettori appartenenti ai Paesi della Comunit europea, che
si trovano in Italia al momento della votazione, votino per candidati
del Paese di cittadinanza, nel rispetto delle intese allo scopo intervenute fra i detti Paesi ed il Governo italiano.
A tal fine il Governo italiano, su base di reciprocit bilaterale, accorder ai cittadini di ciascun Paese, della Comunit garanzie e facilitazioni corrispondenti a quelle che sono state accordate ai cittadini italiani residenti nei Paesi stessi.
Le misure di volta in volta necessarie a tale scopo sono disposte dal
Ministro dell'interno, previe intese con quello degli affari esteri.
9. Surrogazione e contenzioso concernente le operazioni elettorali
Il rappresentante, che risulta eletto in pi circoscrizioni, deve dichiarare all'Ufficio elettorale nazionale, entro otto giorni dall'ultima
proclamazione, quale circoscrizione sceglie. Mancando l'opzione,
l'Ufficio elettorale nazionale supplisce mediante sorteggio. Il presidente dell'Ufficio elettorale nazionale provvede, quindi, a proclamare eletto in surrogazione il candidato che segue immediatamente l'ultimo eletto nella lista della circoscrizione che non stata scelta o sorteggiata.
Il seggio che rimanga vacante per qualsiasi causa durante lo svolgimento del mandato, attribuito dall'Ufficio elettorale nazionale al
amente, da appositi incaricati, prima che inizino le operazioni di scrutinio, al capo
dell'ufficio consolare, che ne rilascia ricevuta. I plichi contenenti un esemplare del
verbale e gli estratti per ognuna delle circoscrizioni elettorali devono essere recapitati, con tutti gli atti dello scrutinio, al termine delle operazioni del seggio, dal presidente o da apposito incaricato per delegazione scritta, al capo dell'ufficio consolare,
il quale provveder ad inoltrare i plichi contenenti gli estratti e gli atti dello scrutinio, ai competenti uffici elettorali circoscrizionali presso i quali resteranno depositati. Il plico contenente l'elenco degli elettori e quello contenente l'esemplare del
verbale dovranno essere inoltrati alla Corte d'appello di Roma. Il secondo esemplare
del verbale e degli estratti deve essere depositato presso la sede dell'ufficio consolare, perch ogni elettore possa prenderne conoscenza.

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

279

candidato che, nella stessa lista e circoscrizione, segue immediatamente l'ultimo eletto.
Contro gli atti di proclamazione degli eletti, per motivi inerenti alle
operazioni elettorali successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore pu proporre impugnativa davanti al tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Limpugnativa proposta con ricorso, che deve essere depositato
nella segreteria entro il termine di giorni trenta dalla pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale dell'elenco dei candidati proclamati eletti.
Il presidente, con decreto in calce al ricorso medesimo, fissa l'udienza di discussione della causa in via di urgenza e provvede alla
nomina del relatore. Il ricorso, unitamente al decreto di fissazione dell'udienza, deve essere notificato, a mezzo di ufficiale giudiziario a cura di chi lo ha proposto, alla parte che pu avervi interesse, entro dieci
giorni dalla data del provvedimento presidenziale43.
Contro le sentenze emesse in primo grado dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, la parte soccombente pu proporre appello al
Consiglio di Stato entro il termine di giorni cinque decorrenti dalla lettura del dispositivo della sentenza, mediante dichiarazione da presentare presso la segreteria del tribunale predetto. L'atto di appello contenente i motivi deve essere notificato entro il termine di giorni venti
dalla ricezione dell'avviso di pubblicazione della sentenza che va in43

Nei successivi dieci giorni dalla notificazione il ricorrente dovr depositare


nella segreteria del tribunale la copia del ricorso e del decreto, con la prova dell'avvenuta notificazione, insieme con gli atti e documenti del giudizio. La parte contro
interessata deve depositare nella segreteria le proprie controdeduzioni entro quindici
giorni dalla ricevuta notifica.
Tutti i termini di cui sopra sono perentori e devono essere osservati sotto pena di
decadenza. All'udienza stabilita, il tribunale, udita la relazione del magistrato all'uopo delegato, sentite le parti se presenti, nonch i difensori se costituiti, pronuncia
la sentenza la cui parte dispositiva letta immediatamente all'udienza pubblica dal
presidente. Qualora ritenga necessari adempimenti istruttori, il tribunale provvede
con ordinanza e fissa in pari tempo la nuova udienza di discussione. La sentenza
depositata in segreteria entro dieci giorni dalla pronuncia e, ove non sia stato proposto appello ai sensi del successivo articolo 43 della legge in esame, deve essere trasmessa in copia, a cura del segretario, al presidente dell'ufficio elettorale nazionale. I
voti delle sezioni le cui operazioni sono state annullate non hanno effetto. Per tutto
quanto non previsto sulla disciplina del procedimento, si applicano le norme di procedura dinanzi ai tribunali amministrativi regionali.

280

Capitolo V

viato alle parti anche se non costituite. Per quanto qui non disposto, si
applicano le norme dell'articolo 29 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 istitutiva dei TAR
10. Giudizi relativi alle condizioni di eleggibilit e di compatibilit
Per i giudizi relativi alle condizioni di eleggibilit e di compatibilit, stabilite dalla legge n. 18/1979 e ss. mm. in relazione alla carica di
rappresentante dell'Italia al Parlamento Europeo, competente, in
primo grado, la Corte d'appello; la competenza per territorio si determina con riguardo all'ufficio elettorale che ha proclamato l'elezione o
la surrogazione44.
L'azione si propone da parte di qualsiasi cittadino elettore con ricorso sul quale il presidente fissa, con decreto, l'udienza di discussione
della causa in via di urgenza e provvede alla nomina del giudice relatore45. Il ricorso, unitamente al decreto di fissazione dell'udienza, deve
essere notificato, a cura di chi lo ha proposto, entro dieci giorni dalla
data della comunicazione del provvedimento presidenziale, agli eletti
di cui viene contestata la elezione; e nei dieci giorni successivi alla data di notificazione, deve essere poi depositata alla cancelleria, sempre
a cura del ricorrente, la copia del ricorso e del decreto con la prova
dell'avvenuta notifica giudiziaria, insieme con tutti gli atti e documenti
del processo46.
44

Comma cos modificato dagli artt. 3 e 3 della lehhe 27 marzo 2004, n. 78.
Il ricorso deve essere depositato, a pena di decadenza, entro 60 giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei nominativi degli eletti a norma dell'articolo 24 della presente legge.
46
La parte contro la quale il ricorso diretto, se intende contraddirvi, deve farlo
mediante controricorso, da depositare in cancelleria, coi relativi atti e documenti, entro quindici giorni dalla data della ricevuta notificazione. I termini di cui sopra sono
perentori e devono essere osservati sotto pena di decadenza. All'udienza stabilita, il
collegio, udita la relazione del giudice all'uopo delegato, sentiti il pubblico ministero
nelle sue orali conclusioni e le parti, se presenti, nonch i difensori se costituiti, subito dopo la discussione, decide la causa in camera di consiglio, con sentenza il cui dispositivo letto immediatamente all'udienza pubblica dal presidente. Qualora il collegio ritenesse necessario disporre mezzi istruttori, provvede al riguardo con ordinanza, delegando per tali adempimenti e per qualsiasi altro accertamento il giudice
relatore; fissa, quindi, la nuova udienza di trattazione sempre in via di urgenza. Nel
45

Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea

281

Le sentenze sono depositate in cancelleria entro dieci giorni dalla


data della decisione e, ove non sia stato proposto ricorso per Cassazione a norma del successivo articolo 45 della legge in esame, devono
essere immediatamente trasmesse in copia, a cura del cancelliere, al
presidente dell'ufficio elettorale nazionale, per l'esecuzione.
Le sentenze pronunciate dalla Corte di appello possono essere impugnate con ricorso per Cassazione, dalla parte soccombente e dal
procuratore generale presso la Corte d'appello, entro cinque giorni decorrenti dalla lettura del dispositivo della sentenza all'udienza pubblica
mediante dichiarazione da presentare presso la cancelleria della Corte
d'appello.
Il ricorso contenente i motivi deve essere depositato presso la cancelleria stessa entro il termine di giorni venti dalla ricezione dell'avviso del deposito della sentenza.
Il presidente della Corte di cassazione, con decreto steso in calce al
ricorso medesimo, fissa in via di urgenza, l'udienza di discussione. Per
quanto qui non disposto, nel giudizio di Cassazione si applicano le
norme del codice di procedura civile; tutti i termini del procedimento
sono per ridotti alla met. La sentenza immediatamente pubblicata
e trasmessa, a cura del cancelliere, per l'esecuzione al presidente dell'Ufficio elettorale nazionale. L'Ufficio elettorale nazionale comunica
alla segreteria del Parlamento Europeo le surrogazioni disposte in base
alle sentenze che abbiano deciso irrevocabilmente le controversie sulla
incompatibilit ed ineleggibilit degli eletti. L'Ufficio predetto, preso
atto delle sentenze che abbiano deciso irrevocabilmente le contestazioni sulle operazioni elettorali, corregge il risultato delle elezioni e
sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno
diritto di esserlo, dandone comunicazione agli interessati ed alla segreteria del Parlamento Europeo47.

giudizio si applicano, ove non diversamente disposto dalla presente legge, le norme
del codice di procedura civile; tutti i termini del procedimento sono per ridotti alla
met.
47
Per i giudizi di cui ai precedenti articoli obbligatorio il patrocinio di avvocato
secondo le norme generali. Gli atti relativi ai procedimenti sono redatti in carta libera e sono esenti dall'obbligo di registrazione e dalle spese di cancelleria.

282

Capitolo V

11. Disposizioni penali


Il cittadino o lo straniero che commette in territorio estero taluno
dei reati previsti dalla legge in esame o dal testo unico delle leggi per
la elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, punito secondo la legge italiana.
Le norme di cui agli articoli 8 e 9, secondo comma, del codice penale, concernenti la richiesta del Ministro di grazia e giustizia, non si
applicano al cittadino italiano48.

48

Chi, in occasione della elezione dei rappresentanti al Parlamento Europeo, partecipa al voto per l'elezione dei rappresentanti italiani e per l'elezione dei rappresentanti di altro Paese membro della comunit senza averne titolo punito con la reclusione da 1 a 3 anni e con la multa da L. 100.000 a L. 500.000.

Capitolo 6
Elezione membri degli altri 14 Stati nel Parlamento
dellUnione Europea
1. Le fonti normative dei 15 Stati dellUnione
L'articolo 19 (8 B) Trattato CE dispone: <<Ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non cittadino ha il diritto
di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo nello
Stato membro in cui risiede>>. Le modalit di esercizio di questo diritto sono state stabilite il 6 dicembre 1993 con la direttiva
93/0109/CE.
I quindici Stati membri applicano ormai un sistema di rappresentanza proporzionale. Nella Repubblica federale di Germania e in Francia, le liste che non abbiano ottenuto il 5% dei voti sono escluse dalla
ripartizione dei seggi. Tale soglia del 4% in Austria e Svezia. Fino
alle elezioni del 1994, il Regno Unito aveva applicato il sistema dello
scrutinio maggioritario (eccetto per l'Irlanda del Nord, nella quale veniva applicato il sistema della rappresentanza proporzionale)1.
2. Principi comuni per elezione del Parlamento Europeo
Nell'ottica delle elezioni del Parlamento dellUnione Europea del
10-13 giugno 1999 e di quelle del 2004 e del 2009, il PE (Parlamento
Europeo) ha inteso definire i principi comuni indispensabili ed ha adottato il 15 luglio 1998, a grande maggioranza (355 voti a favore,
146 contrari e 39 astensioni), la relazione dell'on. Georgios Anastassopoulos (PPE, GR)2.
1

Recueil de la lgislation sur les lections lgislatives, communales et europennes / Service central de lgislation du Luxembourg. 1999; Antoine Pantlis et
Stphanos Koutsoubinas, Les rgimes lectoraux des pays de l'Union europenne,
1998; Carlota Jackisch,sistemas electorales y sus consecuencias polticas, 1997
2
V. Rapport sur l'laboration d'un projet de procdure lectorale comprenant des
principes communs pour l'lection des membres du Parlement europen, UE,
Parlement europen, Commission institutionnelle. Rapporteur: Georgios Anas283

284

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Se il dibattito europeo ha ruotato per molto tempo intorno a un'ipotetica "procedura elettorale uniforme", l'articolo 190 del trattato di
Amsterdam ha introdotto il concetto di "principi comuni" a tutti gli
Stati membri. In effetti, le discussioni svoltesi per molti anni hanno
dimostrato la difficolt di pervenire a un accordo generale e pertanto
prevalsa la soluzione di individuare almeno i principi comuni cui debbano restare soggetti gli stati membri dellUnione Europea in tema di
elezione dei propri rappresentanti nel Parlamento dellUnione Europea3 .
Sullo scacchiere istituzionale la responsabilit del PE, nella sua
funzione di "pilastro democratico", basata fra l'altro sulla sua capacit di "europeizzare" le istituzioni comunitarie. evidente che uno
dei modi di raggiungere tale obiettivo consiste nell'avvicinare l'elettore all'eletto. Ne deriva l'impegno del PE a favore di un sistema elettorale di matrice proporzionale, il che non significa che tale sistema
debba essere identico in tutti gli Stati membri. Nel giugno 1999, per la
prima volta dall'elezione del PE a suffragio universale diretto, i Quindici hanno introdotto sistemi proporzionali comuni4.
Se per il PE le disposizioni relative al diritto di voto in s, all'eleggibilit, allo svolgimento delle campagne elettorali, alle modalit d'esercizio del diritto di voto (facoltativo od obbligatorio, ecc.), alle incompatibilit nazionali diverse da quelle contenute nell'atto del 20 settembre 1976, non fanno parte dei principi comuni, diverso il discorso per gli altri ambiti del processo elettorale.
Nel suo progetto di atto, infatti, il PE precisa che i deputati europei
sono eletti <<a scrutinio di lista di tipo proporzionale>>. Gli Stati
membri devono costituire "delle circoscrizioni", limitatamente per gli
tassopoulos. 1998 ; Cline Belot, Christine But de lAn,Les lections europenne
2004 en Europe,2004;
3
Les lois lectorales pour les lections europennes / CE, Parlement europen.
1989; De kieswetten voor de Europese verkiezingen / EG, Europees Parlement. 2^
gerev. opl. 1989; As leis eleitorais para as eleies europeias / CE, Parlamento Europeu. 2 ed. rev. 1989; Legislacion electoral para las elecciones europeas / CE, Parlamento Europeo. 2^ ed. rev. - 1989; Le leggi elettorali per le elezioni europee / CE,
Parlamento Europeo. 2^ ed. riv. 1989;Electoral laws for European elections / EC,
European Parliament. 1989.
4
V. Andrea De Guttry, I nuovi diritti in materia elettorale del cittadino
dellUnione Europea, in Quaderni dellOsservatorio elettorale, n.31 (giugno), 1994

Capitolo VI

285

Stati aventi popolazione superiore a 20 milioni di abitanti (Germania,


Spagna, Francia, Italia, Regno Unito, Polonia). L'Italia, per prima, ha
applicato tale sistema. La Germania propone una scelta fra liste federali e liste nei singoli Lnder. Il Regno Unito ha proceduto a una suddivisione del territorio in 12 regioni5.
D'altro canto, e in un'ottica risolutamente europea in vista del 2009,
il PE ha deciso che una certa percentuale del totale dei suoi seggi venga assegnata in una <<circoscrizione unica formata dal territorio degli Stati membri>>.
Quanto alla soglia di voti necessaria per ottenere un seggio, il PE
prevede che gli Stati membri possano stabilirla a livello nazionale, ma
che essa non possa superare il 5% dei suffragi espressi (5 Stati membri
la praticano, pur con delle varianti: Germania 5%, Francia 5%, Grecia
3%, Austria 4%, Svezia 4%).
Il PE si pronunciato, altres a favore del voto di preferenza che gli
Stati membri <<autorizzano secondo le modalit da essi stabilite>>
(attualmente esso praticato da 9 Stati membri: Belgio,Danimarca, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Finlandia e Svezia).
Il Parlamento Europeo ha stabilito, inoltre, che il mandato di parlamentare europeo debba essere dichiarato incompatibile con il mandato
di membro di un parlamento nazionale. Attualmente solo 5 Stati
membri (Belgio, Grecia, Spagna, Austria e Italia) vietano totalmente il
doppio mandato; lItalia, per effetto della recente legge 27 marzo
2004, n. 786. L'Irlanda lo fa parzialmente. In Portogallo, si pratica la
sospensione del doppio mandato.Al 18 gennaio 1999 i titolari di un
doppio mandato erano 3 in Francia, 5 in Italia e 3 nel Regno Unito7.
5

V. Ines Casciaro, I sistemi elettorali del Parlamento Europeo, in Quaderni


dellOsservatorio elettorale, n. 24 (luglio dicembre) 1990.
6
Con legge 27 marzo 2004, n. 78 sono statedettate disposizioni concernenti i
membri del Parlamento Europeo eletti in Italia, in attuazione della decisione del
Consiglio dellUnione Europea 2002/772/CE del 25 giugno 2002 e del 23 settembre
2002, che modifica latto relativo allelezione dei rappresentanti al Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom.
7
V. Marlia Crespo Allen en collab. avec les correspondants du CERDF, Centre
europen de recherche et documentation parlementaire; UE, Parlement europen,
Direction gnrale des Etudes. Dispositions nationales en matire d'inligibilits et
d'incompatibilits concernant le Parlement europen - 1997; Martine Charriot, Les

286

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Inoltre, in un altro ambito di grande importanza per il carattere europeo dello scrutinio, gi dal 1994 tutti i cittadini dellUnione Europea
che ottemperano alle condizioni richieste possono essere elettori ed
eleggibili nel paese in cui risiedono.
3. Elezione parlamentari europei da parte dei 14 Stati dellUnione
Europea
3.1 Austria (elezione membri del Parlamento Europeo)
Si applica la legge costituzionale della Federazione austriaca
(1929), modificata dalla legge federale 1013 (1994) e dalla legge per
l'elezione al PE adottata il 21 gennaio 1996 (legge 117/96), modificata
dalle leggi federali 201/96, 162/98, 90/2003 e 132/2003.
LAustria dispone per la prossima 7 legislatura del 2009di 17 (prima 21 e attualmente 18) seggi. Il territorio federale costituisce una
circoscrizione elettorale unica per lelezione del Parlamento Europeo.
Il sistema elettorale quello proporzionale su scala nazionale, secondo il metodo dHondt della media pi forte. Lelettore pu votare
per una lista unica oppure dare dei voti di preferenza ad un candidato
di una lista. Ogni elettore ha a disposizione un voto. La soglia per ottenere la rappresentanza del 4% dei suffragi. Le liste che non abbiano raggiunto tale limite sono escluse dalla ripartizione dei seggi.Si
divide la cifra elettorale di ciascuna lista (voti validi ottenuti) per
1,2,3,4,5,6,etc. fino al numero dei seggi da assegnare. I risultati ottenuti (quoziente) vengono disposti in ordine decrescente tanti quanti
sono i seggi da assegnare. Ogni lista ottiene tanti seggi quanti sono i
quozienti che le appartengono compresi nella graduatoria.
I seggi sono attribuiti in base al numero di voti di preferenza ottenuto dai candidati.
Non sono presi in considerazione i candidati che non abbiano ottenuto almeno il 7% dellinsieme dei voti ottenuti dal partito.
lois lectorales pour les lections europennes/; UE, Parlement Europen, Direction
Gnrale des Etudes, 1997 :
[http://www.europarl.eu.int/workingpapers/poli/w13/default%5Ffr.htm.].

Capitolo VI

287

Le incompatibilit sono quelle previste dallAtto elettorale europeo


del 20 settembre 1976. Il mandato di deputato europeo incompatibile
con le funzioni di membro del Gabinetto, membro della Corte costituzionale, membro del Tribunale amministrativo, Presidente e vicepresidente della Corte dei Conti, Mediatore, direttore di societ per azioni
in accomandita, societ bancarie, commerciali, industriali o di trasporto privato, istituti provinciali di credito, mutue e assicurazioni.
Le spese per la campagna elettorale sono rimborsate fino a 130
scellini, come disposto per le elezioni nazionali.
Dopo la pubblicazione dei risultati sul Amtsblatt zur Wiener Zeitung, i ricorsi possono essere presentati presso il Tribunale costituzionale federale.
Sono elettori tutti i cittadini di uno Stato membro dellUnione Europea che:
x
abbiano compiuto 18anni di et prima del 1 gennaio dell'anno
in cui hanno luogo le elezioni;
x
siano iscritti nell'apposita lista per le elezioni al Parlamento
Europeo presso il loro comune di residenza in Austria;
x
non siano decaduti dal diritto dell'elettorato attivo e passivo n
in Austria n nel loro Stato di origine dell'Unione.
Sono eleggibili alla carica di parlamentare europeo tutti gli elettori
che abbiano compiuto 19 anni di et prima del 1 gennaio dell'anno in
cui hanno luogo le elezioni.
Nessuno pu votare o presentarsi come candidato in pi di uno Stato membro nel corso delle medesime elezioni.
I cittadini dell'Unione Europea possono presentare, in qualsiasi
momento, una domanda d'iscrizione nelle liste elettori europee nel loro comune di residenza principale. Il termine ultimo per l'iscrizione
nelle liste elettorali europee di 65 giorni prima della data delle elezioni. Il modulo per la domanda d'iscrizione nelle liste elettorali europee disponibile in tutti i comuni e comprende una dichiarazione
formale in cui il cittadino dell'Unione Europea deve indicare:
x
la sua cittadinanza e il suo indirizzo in Austria;
x
la lista elettorale dello Stato membro d'origine in cui stato
eventualmente iscritto per l'ultima volta;
x
il possesso della capacit elettorale nello Stato membro d'origine;

288

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

la volont di esercitare il diritto di voto esclusivamente in Au-

stria.
Va inoltre presentato un documento d'identit valido. Non sono richiesti altri documenti.
Il ventunesimo giorno prima della data limite, la lista elettorale
viene chiusa temporaneamente ed i cittadini dell'Unione possono
prenderne visione nel loro luogo di residenza durante i dieci giorni
successivi. Durante questo periodo essi possono chiedere al comune di
residenza la rettifica delle iscrizioni erronee o presentare ricorso se la
loro domanda d'iscrizione stata respinta.
I cittadini dell'Unione Europea, che non possono recarsi o essere
trasportati al seggio elettorale, devono chiedere, oralmente o per iscritto, il rilascio di un certificato elettorale al comune d'iscrizione nella lista elettorale. La domanda per il rilascio del certificato elettorale pu
essere presentata dagli elettori a partire dal giorno in cui sono indette
le elezioni e al pi tardi tre giorni prima della data delle elezioni. A
seguito di tale domanda, il giorno delle elezioni europee l'elettore sar
visitato nel proprio alloggio da un ufficiale appositamente incaricato, a
cui consegnerla scheda del proprio voto.
Entro tre giorni prima della data delle elezioni i comuni con pi di
1000 abitanti devono inviare all'indirizzo di tutti i cittadini dell'Unione
aventi diritto di voto un'informazione ufficiale sulle elezioni, che indichi la circoscrizione elettorale, il numero progressivo di registrazione
nella lista degli elettori, nonch il giorno, l'ora e il seggio presso cui
potranno votare.
Per evitare il doppio voto, il ministro federale degli Interni comunica alle autorit degli Stati di origine dell'Unione i nominativi dei loro cittadini che intendono esercitare il diritto di voto in Austria. L'iscrizione nella lista elettorale europea rimane valida finch l'elettore
in possesso dei requisiti necessari per l'esercizio del diritto di voto. In
caso di trasferimento di residenza in altro comune, il cittadino viene
iscritto automaticamente nella lista elettorale europea del nuovo comune di residenza. Se l'interessato ha lasciato l'Austria, il suo nominativo deve essere soppresso dalla lista elettorale europea del comune.
Entroil ventiquattresimo giorno prima della data delle elezioni, l'autorit elettorale federale chiude le liste elettorali e le pubblica nell'
"Amtsblatt zur Wiener Zeitung".

Capitolo VI

289

Per evitare le doppie candidature, il ministro federale degli Interni


comunica allo Stato membro d'origine i nominativi dei cittadini che
hanno presentato la propria candidatura in Austria.
Si pu presentare ricorso contro il conteggio elettorale dell'autorit
elettorale del Land o dell'autorit elettorale federale entro tre giorni
dalla data di pubblicazione dei risultati.
Entro una settimana dalla pubblicazione dei risultati elettorali, l'accertamento dell'autorit elettorale federale pu essere impugnato per
vizi nella procedura elettorale presso la Corte costituzionale, che decide entro il termine massimo di quattro settimane.
3.2 Belgio (elezione membri del Parlamento Europeo)
Le elezioni dei membridel Belgio al Parlamento Europeo sono disciplinate dalla legge 23 marzo 1989, modificata dalla legge 16 luglio
1993 relativa alla struttura federale dello Stato. La legge elettorale
entrata ufficialmente in vigore il 26 aprile 1994. Altre fonti normative
sono costituite dalla legge 5 aprile 1995 e dalle leggi federali 11 marzo 2003 che assegna il 50% delle liste agli uomini e alle donne e 5
marzo 2004 che riduce a 24 il numero dei membri da eleggere al Parlamento Europeo8.
Elementi peculiari della normativa citata sono:
a - Mandati e circoscrizioni elettorali
In seguito alla nuova organizzazione federale dello Stato, le elezioni dei 22 membri al Parlamento Europeo per la prossima 7 legislatura(25 prima ed attualmente 24)hanno luogo sulla base delle quattro
circoscrizioni seguenti:
8

John Fitzmaurice, Belgium (the European Elections),1989; Michel Collinge,


Elections europennes en Belgique: gographie des voix de prfrence, 1990;Marjorie Gassner,Reprsentations proportionnelles. Systme lectoral belge ou dlgations biproportionnelles. 1993; Pascal Delwit, Jean-Benot Pilet. Regional and European election in Belgium: the Greens still at low tide / - 2005
[http://www.swetswise.com/link/access%5Fdb issn=0964-4016] ; CE, Commissione
europea, Europe: an information society for all, Bruxelles Censis Autonomie con
lEuropa. Citt e Regioni verso lintegrazione europea, Milano,2002; A. Leton, A.
Miroir,(1999), Les conflits communautaires en Belgique, Paris Lobet-Maris, C.,
Guichet unique, ralit plurielle, Namur, 2001.

290

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

- Fiamminga, che comprende i dipartimenti amministrativi, appartenenti alla regione fiamminga, fatta eccezione per il dipartimento
amministrativo di Hal-Vilvorde;
- Vallona, che comprende i dipartimenti amministrativi della regione Vallona, fatta eccezione per i comuni appartenenti alla regione
di lingua tedesca nonchdella regione Bruxelles-Hal-Vilvorde di cui
fanno parte i dipartimenti amministrativi di Bruxelles-Capitale e di
Hal-Vilvorde;
- germanofona,che comprende i comuni della regione di lingua tedesca.
Inoltre ci sono tre collegi elettorali: francese, neerlandese e germanofono. Le persone iscritte nella lista degli elettori della circoscrizione
elettorale della regione Bruxelles-Hal-Vilvorde, appartengono o al
collegio elettorale francese, oppure al collegio elettorale neerlandese,
in base alla loro scelta.
Durante le elezioni del 12 giugno 1994, su 25 deputati belgi, 14 sono stati eletti dal collegio elettorale Neerlandese (Friadre + una parte
della regione di Bruxelles), 10 dal collegio elettorale Francese (Vallona + una parte della regione di Bruxelles ), 1 dal collegio elettorale
Germanofono.
b - Sistema elettorale
Ciascun elettore dispone di un solo voto che pu attribuire o ad una
lista oppure a un candidato di una lista. Il panache o combinazione
di liste elettorali vietato. La ripartizione dei seggi avviene in base al
sistema della rappresentanza proporzionale e il conteggio dei voti avviene secondo il metodo dHondt (metodo dei divisori).
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Oltre ai cittadini belgi di 18 anni compiuti, possono assumere lo
status di elettori al Parlamento Europeo ed essere ammessi ad esercitare il loro diritto di voto in favore dei candidati delle liste belghe:
- i cittadini belgi che abbiano la residenza effettiva in un altro Stato
membro della Comunit europea;
- i cittadini degli altri Stati membri della Comunit europea che abbiano compiuto i 18 anni, che abbiano la residenza abituale in Belgio
e che non siano stati privati del diritto di voto nel loro Paese dorigine.
Inoltre, per essere eleggibile, occorre essere iscritti su una lista di
elettori belgi e possedere i seguenti requisiti:

Capitolo VI

291

-aver compiuto 21 anni;


- essere di madrelingua francese se ci si presenta nel collegio elettorale francese, di madrelingua tedesca se ci si presenta nel collegio
elettorale germanofono, oppure di madrelingua neerlandese se ci si
presenta nel collegio elettorale neerlandese.
La partecipazione allo scrutinio obbligatorio e sono previste delle
penalit per coloro che non vi partecipano. Si pu votare per procura e
per corrispondenza.
d - Modalit per la candidatura
La presentazione dei candidati necessita della firma di 5 parlamentari belgi della stessa appartenenza linguistica dei candidati; oppure di
5.000 elettori francofoni per il collegio elettorale francofono, o di
5.000 elettori neerlandesiper il collegio elettorale neerlandese; oppure
di 200 elettori germanofoni per il collegio elettorale germanofono.
e - Ripartizione dei seggi
La ripartizione dei seggi si effettua in base ai principi della rappresentanza proporzionale, valutando ilnumero dei voti di preferenza ottenuti da ciascuna lista e da ciascun candidato. I seggi vacanti sono assegnati ai candidati aggiunti (supplenti) della stessa lista.
f - Incompatibilit
Il mandato europeo incompatibile con un mandato nazionale, con
la qualit di membro di un esecutivo federale o regionale e con una carica di deputato permanente. Inoltre sono applicate le incompatibilit
previste dallAtto elettorale europeo del 1976 e dalla direttiva comunitaria del 6 dicembre 1993. Esiste, altres, incompatibilit con la carica di membro di un collegio di agglomerazione nonch con la carica
di borgomastro, assessore o presidente del Centre Public dAide Sociale di un comune con pi di 50.000 abitanti.
g - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Non esistono disposizioni particolari riguardanti le elezioni europee. Inoltre numerose disposizioni emanate dal codice elettorale sono
applicate alle elezioni del Parlamento Europeo.
h - Verifica dello scrutinio
Lo scrutinio verificato dal Consiglio di Stato. La Camera dei
Rappresentanti ha competenza sulla validit delle operazioni elettorali
riguardanti sia gli eletti effettivi, che i loro supplenti, nonch suireclami presentati in base alla legge elettorale.

292

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

3.3 Danimarca (elezione membri del Parlamento Europeo)


La legge elettorale del 2 dicembre 1977 concernente il diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dellUnione stata modificata dalle
leggi adottate dal Folketing il 22 giugno 1983, il 7 dicembre 1988 e il
22 dicembre 1993. Il recepimento delle disposizioni della direttiva
comunitaria 93/100/CE avvenuto con legge del 4 marzo 1994, modificata dalle leggi adottate dal Folketing il 22 maggio 1996, il 13 gennaio 1997 e il 4 maggio 1998.
Si applica il sistema elettorale a rappresentanza proporzionale su
scala nazionale (le isole Faer er e la Groenlandia non fanno parte
dell'Unione Europea). L'elettore pu votare per una lista nel suo insieme oppure attribuire preferenze a singoli candidati di varie liste. Si
noti che taluni partiti indicano all'elettore quali sono i candidati da essi
preferiti sulle liste. Ciascun elettore dispone di un voto. La ripartizione
dei seggi avviene con il metodo d'Hondt. Per il computo sono sommati
tutti i suffragi espressi nei vari distretti elettorali a favore dei candidati
e delle liste. Sono eletti i candidati che hanno ottenuto in totale il
maggior numero di voti9.
Le peculiarit di tale legge possono essere cos rappresentate:
a - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il territorio nazionale costituisce una circoscrizione elettorale unica
nella quale per la prossima 7 legislatura sono eletti i 13 (prima 16 ed
attualmente 14) deputati assegnati. La Danimarca riprende il mandato
che la legislazione precedente (legge n.619 del 14 dicembre 1977) attribuiva alla Groenlandia. Le isole Faer er e la Groenlandia non fanno parte del territorio elettorale. La popolazione vota negli stessi distretti elettorali delle elezioni legislative.
b - Elettorato attivo epassivo
Sono elettori i cittadini dell'Unione Europea che abbiano compiuto
18 anni, siano iscritti all'anagrafe, risieda stabilmente in Danimarca e
disponga della pienezza del diritto di voto. Il voto non obbligato9

Jrgen Elklit, Anne Birte Pade,Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark; Danish Ministry of the Interior. 1995
[http://www.folketinget.dk/]

Capitolo VI

293

rio.Nessuno pu votare o presentarsi candidato contemporaneamente


in Danimarca e nel paese d'origine. Ogni cittadino danese residente in
uno Stato membro dell'UE, che non sia stato privato dei suoi diritti elettorali da una decisione giudiziaria in Danimarca, pu votare
allestero alle elezioni europee. Il voto per corrispondenza deve essere
emesso nelle tre settimane precedenti l'elezione, ma almeno due giorni
lavorativi prima del giorno dell'elezione stessa.
c - Eleggibilit e modalit di voto
eleggibile ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia compiuto
18 anni e disponga della pienezza del diritto elettorato attivo nel suo
paese d'origine.
Almeno sei settimane prima della data delle elezioni, gli interessati
devono chiedere di essere iscritti nelle liste elettorali del comune presso l'anagrafe del quale sono iscritti. Normalmente il ministero dell'Interno invia i moduli di richiesta di partecipazione alle elezioni ai cittadini europei residenti in Danimarca; questi devono compilarli ed inviarli all'amministrazione interessata entro i termini prescritti. Se tali
moduli non sono pervenuti in tempo utile, ci si deve rivolgere al ministero dell'Interno per chiederne l'invio10.
Ogni cittadino dellUnione Europea, intenzionato a partecipare alle
elezioni del Parlamento Europeo, deve presentare la domanda
discrizione nelle liste elettorali e farla pervenire al comune sei setti10

Le richieste, che devono essere datate e firmate dal richiedente stesso, devono
contenere le seguenti indicazioni: nominativo completo del richiedente; numero personale danese (o, in mancanza, la data di nascita); cittadinanza; indirizzo in Danimarca, eventuale ultimo indirizzo nello Stato d'origine;circoscrizione elettorale o
comune nelle cui liste elettorali l'interessato era eventualmente iscritto per le precedenti elezioni del Parlamento Europeo. Almeno venti giorni prima della data delle
elezioni, le autorit comunali comunicano al richiedente eventuali errori che possono
essere corretti dietro sua indicazione, dopo di che prendono le disposizioni necessarie per iscrivere il richiedente nelle liste elettorali. Le autorit comunali informano
contemporaneamente lo Stato d'origine del richiedente, in modo che si possano adottare le disposizioni necessarie per evitare la possibilit di un doppio diritto di voto e
di candidatura. L'iscrizione alle liste elettorali valida fino a quando l'interessato
soddisfa le condizioni per esercitare il diritto di voto. La comunicazione di un depennamento dalle liste elettorali deve essere inviata almeno venti giorni prima della
data delle elezioni.

294

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

mane prima del giorno delle votazioni. I cittadini danesi, residenti in


uno Stato membro dellUE, possono votare presso le rappresentanze
consolari o per corrispondenza. I cittadini stranieri residenti in un Paese non facente parte della Comunit europea non dispongono del diritto di voto.
d - Modalit per la presentazione delle candidature
Per essere accettate, le liste dei candidati devono essere presentate
dai partiti politici rappresentati in Parlamento nazionale o al Parlamento Europeo, oppure devono essere sostenute da una percentuale di
elettori corrispondente almeno al 2% del numero globale dei voti validamente espressi in occasione delle precedenti elezioni del Parlamento. Un cittadino europeo, iscritto in una lista di candidati, deve fornire,
insieme alla lista dei candidati, una dichiarazione formale su apposito
modulo, rilasciato dal ministero dell'Interno, nella quale deve indicare:
x
la sua cittadinanza ed il luogo di residenza in Danimarca,
x
di non presentarsi contemporaneamente come candidato alle
elezioni del Parlamento Europeo inaltro Stato membro dell'Unione
Europea,
x
la circoscrizione elettorale o il comune dello Stato d'origine
nelle cui liste elettorali stato iscritto in occasione delle precedenti elezioni del Parlamento Europeo.
L'interessato deve fornire, inoltre, un attestato delle competenti autorit dello Stato d'origine, da cui risulti che non ha perso il suo diritto
all'eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo nel paese d'origine oppure che le autorit competenti non sono a conoscenza di tale
circostanza.
Il ministero dell'Interno deve comunicare al candidato se la sua
candidatura stata accettata e deve inoltre informarne il paese d'origine del candidato, in modo da evitare che l'interessato si presenti candidato anche in tale Stato.
e - Incompatibilit: sono applicate le incompatibilit previste
dallAtto europeo del 1976 e quelle previste dalla direttiva comunitaria 93/109/C.E. del 6 dicembre 1993.
f - Campagna elettorale: nessuna disposizione particolare per le elezioni europee.
g - Verifica dello scrutinio: lo scrutinio verificato dal Parlamento
danese.

Capitolo VI

295

h - Assegnazione dei seggi: i seggi vengono assegnati secondo il


metodo dHondt in funzione delnumero di voti raccolti dai diversi
candidati o dalle diverse liste. Non vi una soglia disbarramento. I
seggi sono ripartiti in base al numero di voti che i vari candidati o le
varie liste hanno ottenuto. I seggi vacanti sono assegnati ai candidati
non eletti della stessa lista.
i - Condizione delle persone sprovviste di cittadinanza danese: le
persone sprovviste di cittadinanza possono fondare nuovi partiti politici o aderire a quelli esistenti. Non esistono restrizioni particolari.
3.4 Finlandia (elezione membri del Parlamento Europeo)
Le fonti normative sono costituite dalla legge elettorale del2 ottobre 1998 (n. 714/1998) che sostituisce tutte le precedenti leggi. Di tale
legge elettorale vengono illustrate le parti pi significative:
a - Sistema elettorale:Rappresentanza proporzionale:. I candidati si
presentano su scala nazionale e il conteggio dei voti avviene su base
nazionale. previsto il voto di preferenza.
b - Ripartizione dei seggi: metodo d'Hondt. Una volta stabilito il
numero dei seggi cui ha diritto ciascun partito, ciascuna alleanza elettorale e ciascuna lista comune, i candidati figuranti sulle liste sono
classificati in funzione del totale dei voti di preferenza ottenuti.
c - Modalit: possono presentare candidati le seguenti organizzazioni:
- i partiti politici. Due o pi partiti politici possono altres formare
alleanze elettorali;
- le associazioni di elettori. Ciascuna associazione pu presentare
un candidato. Occorrono almeno 2.000 membri fondatori che dispongano del diritto di voto per creare un'associazione di elettori. ( richiesto l'accordo scritto di ciascun membro fondatore). Le associazioni di
elettori possono costituire liste comuni.
- ciascun partito politico, alleanza elettorale o lista comune pu
presentare un massimo di 20 candidature.
d - Incompatibilit: quelle previste dalla legge del 1976 relativa alle
elezioni al Parlamento Europeo e, ai sensi della legge elettorale finlandese (2 ottobre 1998), le seguenti persone: i membri del governo finlandese; i funzionari che, ai sensi della Costituzione, non possono

296

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

candidarsi al Parlamento finlandese (personale militare, Cancelliere


della giustizia, Vicecancelliere della giustizia, membri della Corte suprema e della Corte amministrativa suprema, Mediatore e Mediatore
aggiunto del Parlamento finlandese).
e - Diritto di voto: Ogni cittadino finlandese che abbia compiuto 18
anni e disponga della pienezza del diritto di voto; ogni cittadino degli
altri Stati membri dell'UE, che abbia compiuto 18 anni e disponga della pienezza del diritto di voto, se domiciliato in Finlandia e se ha
chiesto di esercitare il diritto di voto entro il 25 marzo 1999; ogni cittadino degli altri Stati membri che si sia iscritto nelle liste elettorali
per le precedenti elezioni al Parlamento Europeo, svoltesi in Finlandia
e che sia sempre domiciliato in Finlandia. I cittadini dell'UE, che abbiano perso il loro diritto di voto nello Stato membro d'origine, non
possono esercitare tale diritto alle elezioni europee in Finlandia.
Gli elettori possono votare anticipatamente negli uffici postali, negli ospedali e in talune altre istituzioni. altres possibile votare nelle
missioni diplomatiche finlandesi o nei loro uffici. Il conteggio di tali
voti anticipati avviene il giorno della votazione.Il voto non obbligatorio.
f - Eleggibilit: ogni cittadino finlandese o di un altro Stato membro dell'UE che abbia compiuto 18 anni e disponga della pienezza del
diritto di voto, salvo le persone poste sotto tutela.
g - Campagna elettorale: per il finanziamento non esiste alcuna
specifica disposizione.Il progetto di bilancio nazionale pu prevedereuna dotazione specifica per il finanziamento delle campagne elettorali.Apertura ufficiale della campagna: nessuna disposizione o restrizione specifica.
h -Accesso ai mezzi d'informazione: nessuna disposizione o restrizione specifica. In applicazione della legge sui partiti, l'Ufficio finlandese di radiodiffusione (impresa nazionale pubblica) tenuto a rispettare la parit di trattamento fra i partiti politici nei programmi dedicati alle elezioni, in funzione di criteri giornalistici.
i Sondaggi: nessuna disposizione o restrizione specifica.

Capitolo VI

297

3.5 Francia (elezione membri del Parlamento Europeo)


La Francia stato il primo Paese ad aver ratificato e adottato la
legge elettorale per le elezioni dirette del Parlamento Europeo. Le due
Camere del Parlamento, infatti, ratificarono lAtto del 20 settembre
1976 conlegge n. 77-729 del 7 luglio 1977 cui ha fatto seguito il decreto n. 79-160 del 28febbraio 1979.
Particolare attenzione deve essere riservata alla legge n. 493/2000
del 6 giugno 2000 con la quale sono state introdotte alcune misure
specifiche volte a favorire luguale accesso delle donne e degli uomini
ai mandati elettorali ed allesercizio delle correlate funzioni elettive11.
La legge 5 Febbraio 1994 ha corretto le precedenti leggi
sullesercizio del diritto di voto per le elezioni al Parlamento Europeo
dei cittadini dellUnione residenti in Francia e sulla loro candidatura.
La Francia per la 7 legislatura avr 72 seggi elettorali (prima 87, attualmente 78), che rappresentano lintero territorio nazionale, compresi i dipartimenti oltremare e i territori. Le fonti normative sono costituite anche dalla legge 5 febbraio 1994 relativa allesercizio del diritto di voto e di eleggibilit al Parlamento Europeo per i cittadini
dellUnione Europea residenti in Francia (legge 94-104)12. Le peculiarit di tali fonti normative vengono, qui di seguito, elencate:
a - Sistema elettorale
Il sistema elettorale prevede per le elezioni europee una rappresentanza proporzionale in una sola circoscrizione, formata dallintero territorio nazionale; allo stesso modo, i seggi vengono distribuiti tra le
varie liste per lintero territorio.Non vi pi la divisione in numerose
circoscrizioni, come avviene per le elezioni nazionali. Il computo dei
voti e la ripartizione dei seggi avvengono a livello nazionale. La ripartizione dei seggi tra le varie liste avviene secondo il metodo
dHondt con la regola della media pi forte. Il voto si esprime perlista
bloccata e, di conseguenza, sussiste il divieto di voto di preferenza e di
"panachage", ovvero combinazione di liste elettorali. Il computo dei

11

V. Mauro Mazza, Francia: modifiche della legislazione elettorale, in Diritto


Pubblico comparato ed europeo, n. 3/2000, pp.1034 ss.
12
V. Pierre Brchon, Sonia Tebbalk, Le lections europennes en France, 2004 .

298

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

voti avviene a livello nazionale. Le liste che non abbiano ottenuto il


5% dei suffragi non partecipano alla ripartizione dei seggi.
b - Mandati e ripartizioni elettoral
La Francia dispone ora di solo 72 seggi per le elezioni parlamentari europee del 2009. I parlamentari europei francesi rappresentano lintero territorio
della Repubblica (compresi i dipartimenti e i territori doltre mare).

c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto


Hanno il diritto di voto i cittadini francesi che abbiano compiuto
18 anni. I cittadini francesi che risiedono allestero possono votare per
procura o presso i centres de vote situati nei consolati e nelle ambasciate. Il diritto di voto per i cittadini della Comunit europea, che non
hanno la residenza francese, riservato alle sole persone residenti in
via continuativa in Francia. Questi, per esercitare il loro diritto di voto,
devono iscriversi su domanda nelle liste elettorali complementariI cittadini europei, residenti in Francia ma senza nazionalit francese, possono votare solo nel caso in cui la Francia sia la residenza principale.
Sono eleggibili i cittadini francesi che abbiano compiuto i 23 anni,
oppure i cittadini di altri Stati membri dellUnione Europea che abbiano domicilio reale o residenza permanente in Francia e che abbiano
compiuto 23 anni. consentito il voto per procura. Le incompatibilit
dei Parlamentari europei con le altre cariche elettive sono elencate nel
codice elettorale francese e nella direttiva comunitaria del 6 dicembre
1993.
d - Modalit per la candidatura
La lista deve essere presentata dal capolista (o dal suo mandatario).
Per quanto concerne la formazione delle liste elettorali stato disposto
con la legge n. 2000-493 del 6 giugno 2000 che, fermo restando lo
scarto non superiore ad 1 tra il numero dei candidati di sesso maschile
e di sesso femminile, le liste debbano essere composte alternativamente da un candidato di ciascun sesso.
Ogni lista deve depositare 100.000 FF (che vengono restituiti alle
liste che ottengano almeno il 5% dei suffragi espressi).
e - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Solo i partiti politici francesi e le liste avverse possono partecipare
alla campagna elettorale che inizia 15 giorni prima della votazione.
Vengono accordate facilitazioni per laccesso ai mezzi
dinformazione;

Capitolo VI

299

f - Assegnazione dei seggi


I seggi vengono assegnati seguendo lordine dei candidati sulle liste. Ogni elettore dispone di un voto che deve dare ad una sola lista.
esclusa qualsiasi modifica dellordine dei candidati sulle liste. Le liste
che non ottengono il 5% dei voti sono escluse dalla ripartizione dei
seggi. I seggi vacanti sono assegnati ai candidati non eletti delle stesseliste.
g - Verifica dello scrutinio
Il Consiglio di Stato (e non il Consiglio costituzionale come previsto per le elezioni nazionali) decide nei casi di contestazione dei risultati dello scrutinio nonch nei casi relativi allapplicazione della
legge elettorale per le elezioni al Parlamento Europeo.
3.6 Grecia (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge elettorale del 20 luglio 1981, comemodificata dalle leggi
n. 1443/1984 en. 2623/98, fissa le modalit di elezione dei membri
greci nel Parlamento Europeo.
Si ha in Grecia un sistema di rappresentanza proporzionale integrale su scala nazionale. Lelettore vota a favore di una sola lista. Il
panachage o combinazione di liste elettorali e il voto di preferenza
sono vietati.
Le tipicit di tali fonti normative possono essere cos rappresentate:
a - Elettorato attivo e passivo
Ha diritto di voto ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia
compiuto 18 anni e disponga della pienezza del diritto di voto nel suo
paese d'origine. Il voto obbligatorio per i cittadini greci che abbiano
compiuto 18 anni.
I cittadini greci residenti in un altro Stato membro dell'UE possono
votare presso i consolati.
Agli elettori residenti in un altro comune rispetto a quello di cui sono originari, la legge n. 2623/98 permette di votare nel loro luogo di
residenza, a condizione di averne fatto richiesta scritta al Sindaco della
loro citt di residenza al pi tardi 2 mesi prima delle elezioni.
I cittadini greci residenti all'esterno dell'Unione non possono votare, a
meno che non facciano ritorno in Grecia o si rechino a votare presso
un consolato greco in uno Stato membro dell'UE.

300

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Tutti coloro che siano in possesso dei requisiti previsti per l'esercizio del diritto di voto e che abbiano compiuto il venticinquesimo anno
di et hanno anche il diritto di essere eletti. Non possibile votare o
presentarsi come candidato contemporaneamente in Grecia e nel proprio Stato membro di origine nel corso delle stesse elezioni13.
b - Presentazione delle candidature
13

Gli interessati sono tenuti a presentare una domanda di iscrizione nell'apposita


lista elettorale del comune di residenza. La domanda, recante la data e la firma autografa del richiedente, deve contenere una dichiarazione sull'onore con le seguenti informazioni: - cognome e nome del richiedente, cognome e nome del coniuge (per le
donne coniugate), data di nascita, sesso, professione, cittadinanza, il possesso della
capacit elettorale nello Stato membro di origine, il luogo di residenza in Grecia in
cui l'elettore desidera esercitare il diritto di voto (circoscrizione amministrativa, comune, parrocchia, via e numero),- di non essere iscritto in liste elettorali di altri comuni in Grecia; eventualmente circoscrizione elettorale, comune ecc. nello Stato
membro di origine nelle cui liste elettorali era iscritto per le ultime elezioni del Parlamento Europeo; - dichiarazione che eserciter il diritto di voto esclusivamente in
Grecia. La domanda deve essere corredata di: - una fotocopia della carta d'identit,
due fotografie recenti formato tessera;attestato della polizia, se e in quanto le liste
elettorali siano istituite per parrocchia, da cui risulti l'indirizzo di residenza (via e
numero) e la parrocchia di appartenenza.Lo stesso certificato richiesto anche per
gli elettori greci. Le domande degli elettori comunitari sono da presentarsi al sindaco
(del demo o del comune) o al prefetto del luogo di residenza durante tutto l'anno, eccettuato il periodo compreso tra la data in cui sono indette le elezioni e la data della
votazione. Le domande devono essere presentate personalmente dall'elettore oppure
per il tramite di altra persona di sua scelta munita di apposita delega legale. Il Ministero degli Interni, dell'Amministrazione pubblica e del Decentramento informa lo
Stato membro di origine del richiedente dell'avvenuta presentazione della domanda
in modo da permettere a tale Stato di adottare i provvedimenti necessari ad evitare il
doppio voto o la doppia candidatura. L'iscrizione nelle liste elettorali resta valida per
tutto il periodo di residenza del richiedente in Grecia, a condizione che sia in possesso dei requisiti previsti per l'esercizio del diritto di voto. Poich in Grecia vige l'obbligo di voto, dal momento in cui sono iscritti nelle liste elettorali i cittadini dell'Unione Europea sono tenuti ad esercitare il diritto di voto esattamente come i cittadini
greci. La domanda di cancellazione dalle liste elettorali deve essere presentata per
iscritto personalmente dal richiedente al competente ufficio della Prefettura per tutto
l'arco dell'anno, eccettuato il periodo compreso tra la data di indizione delle elezioni
e la data della votazione. La domanda di cancellazione deve contenere i dati che
permettono l'identificazione del richiedente, il motivo per cui richiede la cancellazione e l'indicazione della lista elettorale e del numero di iscrizione. L'ufficio della
Prefettura informa l'interessato per lettera in merito alla cancellazione.

Capitolo VI

301

Le candidature devono essere presentate almeno 20 giorni prima


delle elezioni. La Corte di cassazione approva le liste dicandidati almeno 14 giorni prima della votazione e ne comunica i nomi al Ministero dell'Interno.
Per essere ammessi, i candidati devono essere proposti da partiti
politici o coalizioni di partiti. Ogni lista di candidati non pu contenere pi di 25 candidati. Per ciascuna proposta- coalizione richiesto
il deposito di una cauzione di 1.000.000 di dracme (pari a 3.000 euro).
Tale importo viene restituito se il partito politico o la coalizione di
partiti politici ottengono almeno il 3% dei voti validi o almeno un
seggio di rappresentanza14.
c - Incompatibilit
Sono quelle previste dall'Atto elettorale europeo del settembre
1976 nonch quelle contenute nella direttiva del Consiglio delle Comunit europee del 6 dicembre 1993.. In base alla legge greca del
1981, il mandato europeo incompatibile con il mandato di parlamentare nazionale. Tuttavia, la legge n. 1443/84 ha introdotto un'eccezione
(collegata a una clausola relativa alla percentuale dei voti ottenuti) che
autorizza il doppio mandato per i primi due candidati delle liste elettorali. Non possono presentarsi come candidati, a meno che abbiano abbandonato la loro carica, i sindaci, i funzionari pubblici, gli ufficiali
14

Il cittadino comunitario figurante nella lista dei candidati tenuto a presentare,


insieme alla lista, una dichiarazione sull'onore in cui indica:// - la cittadinanza e l'indirizzo in Grecia; //- di non essere candidato contemporaneamente per le elezioni del
Parlamento Europeo in un altro Stato membro dell'Unione Europea; // - e, in Grecia,
di non figurare iscritto nella lista di un altro partito o coalizione di partiti; // - il comune o circoscrizione dello Stato membro di origine in cui era iscritto in occasione
delle ultime elezioni del Parlamento Europeo; // la data a partire dalla quale possiede
la cittadinanza di uno Stato membro dell'Unione; // un nulla osta rilasciato dalle autorit competenti dello Stato di origine, attestante che non vi sono ostacoli per l'eleggibilit al Parlamento Europeo nel territorio di detto Stato o che tali autorit non
sono a conoscenza di un'eventuale decadenza da tale diritto. La candidatura dichiarata irricevibile in mancanza di tale certificato; Deve poi allegare fotocopia di un documento d'identit in corso di validit (carta d'identit rilasciata dalla polizia o passaporto). I candidati presentati legalmente vengono dichiarati membri di una coalizione elettorale entro il quattordicesimo giorno precedente la data delle votazioni
dalla prima sezione della Corte di Cassazione. Non prevista alcuna procedura di ricorso da parte del candidato la cui candidatura non sia stata ammessa.

302

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

dell'esercito e della polizia, i governatori o i presidenti di persone giuridiche di diritto pubblico o di imprese pubbliche.
d - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il territorio nazionale costituisce una circoscrizione elettorale unica
nella quale vengono eletti i22 membri(prima 25, attualmente 24 membri) delParlamento Europeo.
e - Ripartizione dei seggi
I seggi sono attribuiti secondo lordine dei candidati sulla lista. I
seggi vacanti sono attribuiti ai candidati supplenti della stessa lista. Se
sulla lista non ci sono candidati sufficienti, si organizzanoelezioni
suppletive parziali.
f - Contenzioso
I risultati dellelezione possono essere contestati davanti al Tribunale costituzionale.
g Finanziamento
Pubblico: lo 0,5 per mille delle entrate del bilancio nazionale, a titolo di finanziamento elettorale straordinario in occasione delle europee, viene ripartito sulla base dei voti ottenuti, fra i partiti che ottengono almeno un deputato europeo o l'1,6% del totale dei voti espressi.
h - Partecipazione di cittadini di altri stati membri dell'unione all'attivit politica
I cittadini comunitari diversi da quelli greci non possono fondare
partiti politici; possono, invece, aderire a partiti o gruppi politici esistenti.
3.7 -Germania (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge elettorale tedesca del 16 giugno 1978 stata modificata da
ultimo dalla legge 11 novembre 1993, nonch dalle leggi del 13 marzo
1994 e del 18 giugno 1997.relative alle modalit di esercizio del diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dellUnione Europea15.
15

V. Klaus Gaspers, Vierte Direktwahl zum Europischen Parlament in der


Bundesrepublik Deutschland am 12. Juni 1994; Dieter Fuchs-Robert Rohrschneider,
Postmaterialism and Electoral Choice before and after German Unification,1998;
Giovanni Capoccia, The political consequences of electoral laws: the German system at fifty, -2002; James, Peter, Germany United : The 1990 All-German elections,
1991; Warnfried Dettling, Eckhard Fuhr, Thomas Wittke, (et al.), Dossie: Die Par-

Capitolo VI

303

Tali fonti normative prevedono:


a - Sistema elettorale: rappresentanza proporzionale. Ogni elettore
dispone di un voto. Il conteggio dei voti viene fatto a livello federale
secondo il metodo di Hare-Niemeyer. Se un partito ha presentato in un
Land, tutti i seggi che ha ottenuto sono ripartiti tra le varie liste di
Land. Il computo dei voti ha luogo a livello federale. Le liste sono
bloccate.
b - Mandati e circoscrizioni: lelezione dei 99 membri viene fatta
sia a livello di liste dei Lander (Stati federati) che a livello di liste federali.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Dispongono della pienezza del diritto di voto:
- i cittadini tedeschi che abbiano compiuto 18 anni e siano residenti
nel territorio federale, in un altro Stato membro della CE e del Consiglio dEuropa, o in qualunque altro paese, a patto che vi risiedano da
almeno 10 anni e siano iscritti nelle liste elettorali tedesche;
- i cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 18 anni,
che risiedano abitualmente in Germania e che abbiano vissuto in Germania o in un altro Stato membro della CE durante gli ultimi tre mesi
precedenti le elezioni;
- i cittadini che abbiano ottenuto da pi di un anno la cittadinanza
di uno degli Stati membri dellUnione Europea e che dispongano della
pienezza del diritto di eleggibilit in Germania.
Ogni elettore pu votare personalmente o per corrispondenza. Le
incompatibilit e le ineleggibilit sono quelle previste dallAtto elettorale europeo del 20 settembre 1976, dalla legge elettorale federale
(Bundeswahlgesetz), e dalla direttiva comunitaria relativa alle modalit di esercizio del diritto di voto passivo ed attivo per i cittadini
dellUnione Europea. Il titolare di un certificato elettorale pu partecipare all'elezione votando personalmente o per corrispondenza. Sono
eleggibili i candidati che abbiano compiuto i 18 anni di et e che pos-

teienlandschaft in Deutschland vor den Wahlen, 1994;Hartmut Schramm,Die 'Berliner' Abgeordneten im Europischen Parlament, 1987; Jesse, Eckhard,The West
German electoral system : The case for reform, 1949-87, 1987

304

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

siedano il diritto elettorale pieno. I candidati eletti possono essere contemporaneamente membri del Bundenstag.
d - Modalit per la presentazione delle candidature
Le candidature delle liste possono essere presentate per ogni singolo Land o essere raggruppate su una lista unica, comune a tutti i
Lnder. Possono presentare le liste di candidati i partiti politici e le associazioni politiche, basate sullaffiliazione (ad esempio, le federazioni europee di partiti).
Se un partito non dispone di almeno 5 rappresentanti al Bundenstag
o alla Dieta di un Land, occorre raccogliere 4.000 firme per poter presentare una lista federale e 2.000 firme per una lista in un Land.
e - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Ciascun partito si vede attribuito dopo le elezioni un rimborso, proveniente da un fondo che copre le spese elettorali, in proporzione dei
suffragi ottenuti. Ciascuna lista percepisce 1,30 marchi per ciascun
voto per i primi 5 milioni di voti raccolti, e un marco per ciascun voto
oltre tale cifra. Hanno diritto al rimborso tutte le liste che abbiano ottenuto almeno lo 0,5% dei voti. Si prevede un limite delle spese per la
campagna elettorale in base ad un accordo tra i partiti.
f - Assegnazione dei seggi
I seggi sono ripartiti in base allordine dei candidati indicati sulle
liste. I seggi vacanti sono assegnati ai supplenti, i quali possono essere
designati parallelamente a ogni candidato della lista. In mancanza di
sostituti, il seggio assegnato al primo candidato non eletto della lista.
Non sono ammesse alla ripartizione dei seggi le liste che raccolgono
meno del 5% dei voti a livello federale.
g - Verifica dello scrutinio
La verifica dello scrutinio effettuata dal Bundenstag. I ricorsi
contro la decisione del Bundenstag possono essere presentati presso il
Tribunale costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht).
3.8 -Irlanda (elezione membri del Parlamento Europeo)
Per le elezioni al Parlamento Europeo si applicano lEuropean Assembly Election Act del 1977, lEuropean Assembly (rappresentanti
irlandesi) Act del 1979, lEuropean Assembly Elections Act del 1984
(Acts of the Oireachtas del 1977, 1979, 1984), lElectoral (Amen-

Capitolo VI

305

dment) Act 1986, lElectoral Act 1992 e lEuropean Parliament Election Act 1993.
Si applicano, inoltre, la legge elettorale (emendamento del 1998) e
le disposizioni (bollettini) relativi alle elezioni al Parlamento Europeo
del 1998. La direttiva sul diritto di eleggibilit dei cittadini
dellUnione stata recepitadallEuropean Parliament Elections (voti e
candidature), Regulations 199416.
Da tali fonti normative si ricavano le seguenti caratteristiche:
a - Sistema elettorale
stato adottato un sistema elettorale quasi proporzionale, che prevede un sistema di voto semplice trasferibile. I nomi dei candidati figurano in ordine alfabetico sulla scheda elettorale.
Lelettore vota per un candidato e indica inoltre lordine di preferenza dei candidati ai quali il suo voto deve andare nel caso in cui il
candidato designato per primo abbia gi ottenuto il numero dei voti
necessari per essere eletto, oppure venga escluso per non aver raccolto
un numero sufficiente di voti. Si tratta di un sistema elettorale tradizionale di scrutino uninominale, ma preferenziale.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
I 12 (prima 15, attualmente 13) membri irlandesi del Parlamento
Europeo sono eletti in quattro circoscrizioni: Dublino, Munster, Leinster e Connacht/Ulster.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Dispongono della pienezza del diritto di voto i cittadini irlandesi e i
cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 18 anni e che
siano domiciliati in Irlanda. Coloro che risiedono allesterno della
Comunit europea, per esercitare il loro diritto di voto, devono presentare la domanda discrizione sulle liste elettorali. La legislazione
elettorale irlandese prevede il voto personale e per corrispondenza. Gli
irlandesi iscritti nel registro postale di una circoscrizione possono votare per posta. Gli irlandesi residenti allestero non potendo essere iscritti nel suddetto registro, non possono votare per i candidati irlandesi.

16

Mary Robinson , Il ruolo del Parlamento irlandese , I Parlamenti della comunit europea, 2001.

306

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Dispongono del diritto di eleggibilit i cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 21 anni.
d - Modalit per la candidatura
I candidati possono presentarsi a titolo individuale o essere designati da terzi. Al momento della presentazione di ogni candidatura,
devono essere versate 1.000 lire irlandesi. La cauzione restituita qualora il candidato ottenga almeno un terzo del numero di voti necessario ad essere eletto.
e- Incompatibilit
Oltre alle incompatibilit previste dallAtto elettorale europeo del
20 settembre 1976, la qualit di membro del PE incompatibile con la
carica di Attorney General o di Presidente o vicepresidente del Dail o
del Seanad. La qualit di membro del Dail o del Seanad , invece,
compatibile con quella di deputato al Parlamento Europeo. Inoltre sono applicate le incompatibilit previste dalla direttiva comunitaria del
6 dicembre 1993.
f - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Non ci sono disposizioni specifiche riguardanti la campagna elettorale.
g - Verifica dello scrutinio
prevista la consegna di un processo verbale (che descrive
lavvenuta applicazione della procedura elettorale e che garantisce la
validit dei risultati) da parte del presidente di ogni circoscrizione nelle mani del ministro competente.
Gli elettori o i candidati possono affiggere i risultati delle elezionipresso la High Court.
h -Assegnazione dei seggi
Lordine alfabetico in base al quale i nomi dei candidati appaiono
sulla scheda elettorale, non preso in considerazione per
lattribuzione dei seggi. Un candidato, per essere eletto, deve ottenere
un numero prestabilito di voti (quota), che si ottiene dividendo il
numero totale dei suffragi espressi per il numero di seggi + 1 e aggiungendo al risultato della divisione il numero 1.
I seggi vacanti sono assegnati ai candidati delle altre liste il cui
numero dei voti ottenuti superi il quorum, a seconda delle preferenze
espresse dallelettore.

Capitolo VI

307

3.9 Lussemburgo (elezione membri del Parlamento Europeo)


Si applicano due leggi del 25 febbraio 1979, modificate da altre due
leggi del 14 marzo 1984 e successivamente dalla legge del 28 gennaio
1994 relativa alle elezioni dei rappresentanti del Granducato del Lussemburgo al PE. Le peculiarit di tali fonti normative vengono di seguito illustrate.
a - Sistema elettorale
Rappresentanza proporzionale nazionale (circoscrizione unica).
b-Ripartizione dei seggi: metodo d'Hondt. Ogni elettore dispone di
tanti voti quanti sono i seggi da assegnare (sei).
ammesso il "panachage" o combinazione di liste elettorali. L'elettore ha cio la possibilit di assegnare la totalit dei suffragi in
blocco a una sola lista o di ripartirli tra i vari candidati delle diverse liste, o ancora di ripartirli tra i candidati di una stessa lista. Qualora l'elettore voti per un'intera lista composta da meno di sei candidati, a
quest'ultima sono assegnati tanti voti quanti sono i suoi candidati. Una
lista non pu comprendere pi di 12 candidati.
I seggi sono assegnati in funzione del numero di voti ottenuti dai
vari candidati e dalle varie liste. Il computo dei voti avviene in base al
metodo dHondt.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Hanno il diritto di voto i cittadini lussemburghesi cha abbiano
compiuto 18 anni di et. I cittadini dellUnione Europea non lussemburghesi devono iscriversi nelle liste elettorali, devono esseredomiciliati nel Granducato e vi abbiano risieduto per almeno 10 anni nel corso degli ultimi 12 anni. Inoltre, gli altri cittadini dell'Unione devono
disporre della pienezza del diritto di eleggibilit nel proprio paese.
Il voto obbligatorio per tutti gli elettori iscritti nelle liste elettorali. consentito il voto per corrispondenza ai cittadini lussemburghesi residenti allestero.
Dispongono della pienezza del diritto di eleggibilit i cittadini lussemburghesi che abbiano compiuto 21 anni di et.
Dispone della pienezza del diritto di eleggibilit ogni cittadino
dellUnione che sia domiciliato nel Granducato e vi abbia risieduto
per almeno 10 anni nel corso degli ultimi 12 anni.

308

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Ogni deputato eletto al Parlamento Europeo che poi ha ricoperto un


incarico nel governo lussemburghese ed ha quindi dovuto rinunciare
al suo mandato europeo, re iscritto d'ufficio come primo supplente
sulla lista dove era stato eletto.
d - Modalit per la candidatura
Le liste devono essere presentate da 250 elettori o da un deputato
europeo o nazionale. Ogni lista non pu comprendere pi di 12 candidati e non pu essere composta in maggioranza da candidati che non
hanno la cittadinanza lussemburghese.
e - La campagna elettorale
Non vi sono particolari disposizioni
f - Finanziamento pubblico: alle liste che ottengano almeno il 5%
dei voti vengono rimborsate le spese di affrancatura postale di una sola comunicazione inviata agli elettori sotto forma di stampato. Dal 1
gennaio 1999, alle liste che ottengano almeno il 5% dei voti alle elezioni europee vengono rimborsate una parte delle spese elettorali sotto
forma di unindennit forfettaria. Questo importo forfettario viene calcolato in maniera scaglionata proporzionalmente ai risultati ottenuti,
l'importo massimo di 3 milioni di luf per i partiti che abbiano ottenuto almeno il 25% dei voti. Un importo supplementare di 500.000 luf
previsto per ogni deputato europeo eletto.
g - Assegnazione dei seggi
I seggi sono assegnati in base al numero di voti ottenuti dai vari
candidati e dalle varie liste. I seggi rimanenti sono assegnati ai successivi candidati delle varie liste.
h - Verifica dello scrutinio
Lo scrutinio verificato dalla Camera dei rappresentanti lussemburghesi.
3.10 -Paesi Bassi (elezione membri del Parlamento Europeo)
I Paesi Bassi hanno ratificato lAtto del settembre 1976, quasi
allunanimit, il 23 giugno 1977 e la legge elettorale che ne deriva
stata adottata nel settembre 1978. La legge elettorale neerlandese del
13 dicembre 1978 (Staatsblad 652) stata abrogata dalla legge del 28
gennaio 1993 (Staatsblad 75). Questultima stata poi integrata nel
codice elettorale neerlandese (Kieswet 423, del 28 settembre 1989,

Capitolo VI

309

capitolo Y). Il 4 febbraio 1994 sono state fissate le disposizioni relative al diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dellUnione.
Le fonti normative test citate cos rappresentano il sistema elettorale per lelezione dei membri del Parlamento Europeo nei Paesi Bassi:
a - Sistema elettorale
Rappresentanza proporzionale integrale su scala nazionale. Nessun
quorum. Si noti, altres, che vi sono 19 circoscrizioni, le quali, tuttavia, hanno soltanto valore amministrativo, dato che i voti sono sommati a livello nazionale.Per il computo dei voti si utilizza il metodo
d'Hondt con voto di preferenza
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
I Paesi Bassi dispongono di 25 (prima 31, attualmente 27) mandati.
Il territorio neerlandese costituisce una circoscrizione elettorale unica.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Dispone della pienezza del diritto di voto ogni cittadino olandese
che abbia compiuto 18 anni. I cittadini olandesi residenti in un altro
Stato membro dellUnione possono votare personalmente, per procura
o per corrispondenza.
Sono elettori i cittadini di uno Stato membro dell'Unione Europea
che:
x
alla data delle elezioni abbiano compiuto 18 anni d'et ;
x
abbiano la residenza principale nei Paesi Bassi e siano residenti in un comune di tale paese;
x
non abbiano perso i diritti elettoralin nei Paesi Bassi, n nel
paese d'origine.
eleggibile ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia compiuto
18 anni e disponga della pienezza del diritto di eleggibilit nel suo paese di origine. Il cittadino dell'UE non deve essere stato privato della
sua eleggibilit da un giudice olandese. Nessuno pu votare o presentarsi come candidato in pi di uno Stato membro nel corso delle medesime elezioni. I cittadini europei devono presentare domanda d'iscrizione al registro elettorale del comune di residenza non pi tardi di
42 giorni prima della data delle elezioni.
Per le elezioni del 1994 tutti gli elettori comunitari che, alla data di
presentazione della lista dei candidati risultavano iscritti al registro
della popolazione del comune, sono stati automaticamente invitati a

310

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

votare. All'invito era allegato un modulo sul quale l'elettore poteva indicare se intendeva votare nei Paesi Bassi o nel paese d'origine. Gli elettori, che hanno dichiarato di voler votare nei Paesi Bassi o che non
hanno rinviato il modulo, sono stati iscritti sulla lista elettorale olandese.
L'iscrizione ha carattere permanente. Ci significa che una volta iscritto nel registro elettorale nei Paesi Bassi, l'elettore comunitario potr restarvi iscritto. Gli elettori iscritti ricevono, in tempo utile prima
delle elezioni, un certificato elettorale che indica il seggio nel quale
dovranno votare. In caso di cambiamento di residenza all'interno dei
Paesi Bassi l'elettore deve comunicare il nuovo indirizzo affinch il
certificato elettorale possa essere spedito al nuovo indirizzo. Se trasferisce il suo domicilio o residenza fuori dalterritorio dei Paesi Bassi,
deve darne comunicazione al comune. Le decisioni in materia d'iscrizione nelle liste elettorali sono passibili di ricorso presso la sezione
amministrativa del Consiglio di Stato. Al fine di prevenire il doppio
voto il Borgomastro (sindaco) comunica alle autorit degli altri Stati
membri dell'Unione Europea i nominativi dei loro cittadini che hanno
espresso l'intenzione di esercitare nei Paesi Bassi il proprio diritto di
voto attivo.
d - Modalit per la candidatura
Le candidature sono presentate dai partiti politici (sono necessarie
30 firme). Le liste con pi di 15 seggi possono presentare 80 candidati, le altre liste non pi di 30. I partiti che non sono rappresentati al
Parlamento Europeo devono versare una cauzione di 25.000 fiorini
(1.000 fiorini per distretto). Lo Stato restituisce tale cauzione solo se il
partito ottiene almeno i tre quarti del "quorum elettorale". Le liste dei
candidati vengono depositate dai partiti politici o da dieci elettori.
Il cittadino della Comunit, che vuole candidarsi alle elezioni, deve
presentare all'atto della candidatura una dichiarazione formale in cui:
x
dichiara la propria nazionalit e il proprio indirizzo nei Paesi
Bassi;
x
comunica, se del caso, il comune dello Stato membro d'origine
nelle cui liste stato iscritto da ultimo;
x
dichiara di non essere contemporaneamente candidato alle elezioni del Parlamento Europeo in un altro Stato membro Il candidato

Capitolo VI

311

deve, inoltre, presentare un certificato dell'autorit competente dello


Stato d'origine, attestante di godere dell'elettorato attivo e passivo.
Per evitare le doppie candidature l'ufficio elettorale centrale comunica agli altri Stati membri, tramite il ministero olandese degli affari
esteri, i nominativi dei loro cittadini che si sono candidati nei Paesi
Bassi.
e - Incompatibilit
Le incompatibilit sono le stesse valide per il Parlamento olandese
(legge del 13 dicembre 1978, Staatsblad 653, modificata dalla legge
del 24 giugno 1992, Staatsblad 350). Sono inoltre applicate le cause di
incompatibilit previste dalla direttiva comunitaria relative
allesercizio del diritto di voto e di eleggibilit dei cittadini
dellUnione Europea.
f - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Non sono previste disposizioni particolari per la campagna elettorale.
g - Assegnazione dei seggi
Ogni elettore dispone di un voto che pu assegnare o a una lista o a
un candidato. Inoltre possibile cambiare lordine dei candidati nella
lista. I seggi vacanti sono assegnati ai successivi candidati delle varie
liste.
h - Verifica dello scrutinio
La verifica dello scrutinio effettuata dallUfficio di voto centrale.
i - Partecipazione di cittadini di altri stati membri dell'Unione all'attivit politica preliminare alle elezioni
Le persone sprovviste di cittadinanza possonofondare muovi partiti
o aderire ai partiti o gruppi politici esistenti. Non esistono altre restrizioni.
3.11 -Portogallo (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge elettorale relativa alle elezioni del Parlamento Europeo
stata approvata dallAssemblea della Repubblica portoghese il 29 aprile 1987 (legge n.14/87). Tale legge stata ulteriormente modificata e
integrata dalla legge n. 3 del 9 marzo 1994 relativa alle modalit di esercizio di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo
per i cittadini dellUnione Europea che risiedono in Portogallo.

312

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Tali fonti normative prevedono:


a - Sistema elettorale
vigente un sistema proporzionale. I seggi vengono ripartititi tra le
varie liste in base al metodo dHondt, conformemente alle disposizioni
del sistema elettorale generale. La camera portoghese - Assemblea
della Repubblica - eletta con il medesimo sistema in uso per
lelezione dei membri delParlamento Europeo. Il voto bloccato senza preferenza; non vi alcun sbarramento.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il Portogallo dispone di 22 (prima 25, attualmente 24) mandati. Il
territorio portoghese costituisce una circoscrizione elettorale unica nazionale.
c - Diritto e modalit di voto
Dispongono del diritto di elettorato attivo e passivo i cittadini portoghesi e i cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 18 anni. I cittadini di un altro Stato membro dellUE devono, per poter esercitare il loro diritto di voto e di eleggibilit, risiedere abitualmente
sul territorio nazionale, essere iscritti sulle liste elettorali prima del 15
marzo 1994 e disporre della pienezza del diritto di eleggibilit nel loro
paese di origine. I cittadini portoghesi che risiedono in un altro Stato
membro dellUnione possono votare presso i consolati del Portogallo.
d - Incompatibilit
Sono prese in considerazione le cause di incompatibilit previste
dallAtto del 20 settembre 1976. Le cause generali di incompatibilit
previste dalla legge elettorale per lAssemblea della Repubblica portoghese nonch le cause di incompatibilit contenute nella direttiva
comunitaria del 1993 relativa alle modalit di esercizio del diritto di
voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo per i cittadini dellUnione Europea.
Il mandato di europarlamentare incompatibile con un mandato
nazionale allAssemblea della Repubblica. Non possono essere eletti i
membri di alcune istituzioni locali, amministrative e giudiziarie.
e - Modalit per la candidatura
Le liste dei candidati, che devono contenere un numero parial numero dei membri di spettanza da eleggere e tra i tre e gli otto supplenti, sono depositate presso la Corte costituzionale.Finanziamento:

Capitolo VI

313

effettuato dai partiti. Tuttavia, i partiti non possono spendere per ogni
candidato un importo superiore a 15 volte il salario minimo mensile.
f - Assegnazione dei seggi
I seggi sono ripartiti seguendo lordine dei candidati di lista. In caso di decesso, dinvalidit o di dimissioni di un membro, il seggio sar
assegnato al candidato o, eventualmente, al supplente della stessa lista
seguendo lordine dei candidati della lista.
g - Verifica dello scrutinio
La verifica dei risultati elettorali effettuata a livello dei distretti e
delle regioni autonome da una commissione di verifica. Le disposizioni previste per le elezioni nazionali si applicano alla verifica generale dei risultati generali delle elezioni e la nomina dei candidati sono
effettuate da unassemblea di verifica generale istituita a Lisbona.
La Corte costituzionale la sola competente in caso di ricorsi contenziosi elettorali.
3.12 - Regno Unito (elezione membri del Parlamento Europeo)
Il Regno Unito ha adottato la legge elettorale per le elezioni europee nel maggio 1978 (European Parliamentary Elections Act). Tale
legge stata modificata e integrata dallEuropean Elections Act del
1981, dal Representation of People Acts del 1983 e 1985, dalle normative del 1986 relative alle elezioni al Parlamento Europeo in Irlanda
e in Scozia nonch dallEuropean Parliamentary Elections Act del
1993. Inoltre, lemendamento relativo allesercizio del diritto di voto e
di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo dei cittadini
dellUnione Europea residenti nel Regno Unito, entrato in vigore il
16 febbraio 1994 con lEuropean Parliament Elections Regulation
1994. La legge elettorale del 5 maggio 1978 stata modificata e integrata il 15 febbraio 1994 con l'adeguamento del numero dei deputati.
In virt della legge del 14 gennaio 1999, stato applicato per la prima
volta in Inghilterra, Scozia e Galles nelle elezioni del 2004 un sistema
elettorale di rappresentanza proporzionale.
Da tali fonti normative possibile ricavare il seguente procedimento elettorale:
a - Sistema elettorale

314

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Vige il sistema di rappresentanza proporzionale basata sullo scrutinio di liste regionali bloccate in 11 regioni: Easter (8 seggi), East Midlands (6 seggi); Londra (10 seggi); North East England (4 seggi);
North West England (10 seggi); South East England (11 seggi); South
West England (7 seggi); West Midlands (8 seggi); Yorkshire e Humberside (7 seggi); Scozia (8 seggi); Galles (5 seggi).
b -Ripartizione dei seggi
Per le regioni summenzionate viene applicato il metodo d'Hondt.
Rappresentanza proporzionale, basata sul voto unico trasferibile,
per i 3 seggi attribuiti all'Irlanda del Nord. I tre rappresentanti
dellIrlanda del Nord sono eletti secondo il sistema irlandese, vale a
dire in base alla rappresentanza proporzionale, in ununica circoscrizione elettorale che deve eleggere tre rappresentanti e dove in vigore
il sistema di scrutinio uninominale con resto di voti.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il Regno Unito dispone di72 (prima 87, attualmente 78) mandati ripartiti tra Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
elettore ogni cittadino del Regno Unito e degli Stati membri dell'UE che abbia compiuto 18 anni e disponga della pienezza del diritto
di voto nel suo paese d'origine.
I membri della Camera dei Lord hanno anch'essi diritto di votare,
contrariamente a quanto avviene per le elezioni nazionali.
Per poter votare i cittadini britannici residenti all'estero nonch gli
appartenenti alle forze armate devono rilasciare una dichiarazione di
eleggibilit.
eleggibile ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia compiuto
21 anni e disponga della pienezza del diritto di eleggibilit nel paese
di origine.
Le ineleggibilit e le incompatibilit sono quelle previste dallAtto
del 20 settembre 1976, nonch quelle contenute nella legge del 16
febbraio 1994. La qualit di membro del PE compatibile con quella
di membro della Camera dei Comuni e della Camera dei Lord.
d - Modalit per la candidatura
I candidati non devono essere obbligatoriamente designati da un
partito politico. Nelle circoscrizioni elettorali, ogni candidatura deve
essere sostenuta da almeno 30 elettori. Inoltre, deve essere versata una

Capitolo VI

315

cauzione di 5.000 sterline per lista e per regione e 5.000 sterline per
candidato indipendente (rimborsabili).
e - Assegnazione dei seggi
In Inghilterra, in Scozia e in Galles, sono eletti i candidati che ottengono il maggior numero di voti in ogni circoscrizione, chiamata a
eleggere un solo deputato. Nella circoscrizione dellIrlanda del Nord,
chiamata ad eleggere 3 deputati, sono eletti i candidati che hanno ottenuto un numero sufficiente di voti di preferenza della categoria 1, essendo i seggi restanti assegnati in base al numero di voti della categoria 2, della categoria 3, etc.
I seggi vacanti sono assegnati tramite elezioni secondarie. Non vi
alcuna soglia di sbarramento.
f - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
A differenza delle elezioni nazionali, nessuna disposizione specifica viene applicata per le elezioni europee. Vi per limitazione delle
spese della campagna elettorale che non gode di alcun finanziamento
pubblico. Le spese sono limitate a 10.000 sterline con un importo addizionale di 4,3 pence per elettore.
g - Verifica dello scrutini
Il Presidente della commissione elettorale di ogni circoscrizione
responsabile per il computo dei voti e la proclamazione dei risultati. I
risultati delle elezioni possono essere contestati davanti alla High
Court.
3.13 -Spagna (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge organica del 19 giugno 1985 sul regime elettorale generale in Spagna, stata modificata e integrata dalle leggi2 aprile 1987,
13 marzo 1991,2 novembre 1992 nonch dalla legge30 marzo 1994
sul recepimento delle disposizioni della direttiva comunitaria
93/100/CE. Le elezioni al Parlamento Europeo sono, inoltre, disciplinate dal decreto reale n 421/1991 che raccoglie le disposizioni relative
alla procedura elettorale del 5 aprile 1991 nonch dal decreto reale
2118/1993 del 3 dicembre 1993 (BOE n.290 del 04.12.9317.
17

Jos R.Montero.- Francisco J Llera, Mariano Torcal,Sistemas electorales en


Espaa : una recapitulacin. 1992; Richard Gunther, Leyes electorales, sistemas de

316

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Le peculiarit del sistema elettivo spagnolo si possono cos riassumere:


a - Sistema elettorale
Vi un sistema elettorale proporzionale con ripartizione dei voti
secondo il metodo dHondt conformemente alle disposizioni riguardanti la legge elettorale generale.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il numero dei seggi per la 7 legislatura sar di 50 (prima 64, attualmente 54) da assegnare in unica circoscrizione nazionale.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Incompatibilit: quelle previste dall'Atto del 1976. Il mandato europeo incompatibile con il mandato presso le Cortes (Parlamento nazionale) e presso l'Assemblea legislativa di una Comunit autonoma:
Andalusia, Aragona, Asturie, Baleari, Cantabria, Catalogna, Canarie,
Castiglia - La Mancha, Castiglia - Len, Ceuta, Estremadura, Galizia,
La Rioja, Madrid, Navarra, Province Basche, Valencia e Murcia o di
una citt autonoma (Ceuta e Melilla).
Ogni cittadino dellUnione Europea, che abbia compiuto 18 anni e
che sia domiciliato in Spagna, dispone della pienezza del diritto di voto. La legislazione elettorale spagnola prevede soltanto il voto personale e per corrispondenza. Il voto per procura non consentito. I cittadini spagnoli, residenti allestero e iscritti nel registro speciale dei
residenti allestero, possono votare solo per corrispondenza, essendo il
diritto di voto personale e diretto.
Sonoeleggibili i cittadini di uno Stato membro dell'Unione Europea
che abbiano compiuto i 18 anni di et e che, senza possedere la nazionalit spagnola, siano residenti in Spagna. Nessuno pu votare o canpartidos y elites: el caso espanol 1989; Jose Elizalde,El regimen electoral del Parlamento Europeo: Quiebra el la primacia del derecho comunitario? 1989; J.
MarioBilbao Arrese,Ley Electoral y sistema de partidos en Espaa,. 1994; Angel
Manuel Abellan, Los representantes y el derecho de participacin en el ordenamiento jurdico espaol,1994Mangas Martn, La Constitucin y la Ley ante el Derecho
Comunitario (Comentario a la sentencia del Tribunal Constitucional espaol
28/1991, de 14 de febrero, sobre la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General y el
Acta relativa a las elecciones al Parlamento Europeo), Araceli. 1991; Da Silva Ochoa, Juan Carlos, La legislacin espaola sobre elecciones al Parlamento Europeo:
la cuestin del doble mandato. 1988

Capitolo VI

317

didarsi in Spagna e nel proprio Stato membro di origine nel corso delle medesime elezioni.
Coloro che intendono esercitare il diritto di voto alle elezioni del
Parlamento Europeo in Spagna devono iscriversi nella lista elettorale
"ad hoc" istituita di volta in volta per questo tipo di elezioni.
I cittadini dell'Unione Europea non spagnoli residenti in Spagna figurano automaticamente nello schedario elettorale generale spagnolo
in quanto, essendo tenuti ad iscriversi presso il comune di residenza,
tale comune informa l'ufficio dello schedario elettorale della loro residenza in Spagna. Tuttavia per iscriversi nella lista elettorale "ad hoc"
predisposta per ciascuna elezione del Parlamento Europeo, gli interessati dovranno manifestare tale volont in forma scritta.
Per ogni elezione al Parlamento Europeo, l'ufficio dello schedario
elettorale invier ai cittadini dell'Unione Europea non spagnoli, residenti in Spagna, una comunicazione in cui vengono informati del loro
diritto di votare con invito:
x
a manifestare la loro volont di esercitare in Spagna il diritto di
voto attivo nella elezione al Parlamento Europeo;
x
e, qualora desiderino votare in Spagna, a indicare il comune o
la circoscrizione del loro paese di origine nella cui lista elettorale risultano compresi.
Le persone che non risponderanno a tale invito o che risponderanno
negativamente allo stesso non saranno iscritte nella lista elettorale "ad
hoc" per l'elezione europea e, di conseguenza, non potranno votare in
Spagna. Esse potranno tuttavia votare nel loro paese d'origine.
Coloro che risponderanno affermativamente alla comunicazione saranno iscritti in tale lista elettorale "ad hoc" per l'elezione al Parlamento Europeo. Nella risposta dovranno indicare:
x
nome e cognome;
x
provincia e comune di residenza;
x
indirizzo in detto comune, sesso, luogo e data di nascita, livello d'istruzione, estremi del documento d'identit;
x
nazionalit.
L'iscrizione nello schedario elettorale rester invariata finch l'elettore non chieder di esserne radiato o siano cambiate le circostanze
o condizioni personali dell'elettore stesso. A questo scopo l'elettore
deve comunicare al sindaco del comune di residenza tutti i suoi cambi

318

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

di residenza. Se l'elettore cambia comune, dovr iscriversi al nuovo


comune di residenza.
L'elettore rester iscritto nello schedario elettorale finch risieder
in Spagna e potr esercitare il diritto di voto in Spagna alle elezioni
del Parlamento Europeo che hanno luogo durante il suo periodo di residenza18.
Per evitare il doppio voto, l'identit degli elettori di tutte le nazionalit dell'Unione Europea, che hanno optato per il voto in Spagna,
comunicata dall'ufficio elettorale spagnolo all'amministrazione elettorale del paese corrispondente, tramite la rappresentanza diplomatica in
Spagna.
d -Voto per corrispondenza
Se l'elettore prevede che il giorno delle elezioni non sar presente
nella localit in cui deve votare o che non potr recarsi al suo seggio
elettorale,pu manifestare il suo voto per corrispondenza dopo averne
18

In base alle informazioni comunicate dalle amministrazioni comunali, le delegazioni provinciali dell'ufficio dello schedario elettorale elaborano le liste elettorali, che saranno a disposizione degli interessati i quali potranno consultarle in qualsiasi momento presso gli uffici comunali e presso la delegazione provinciale competente. In qualsiasi momento gli interessati possono presentare un reclamo in merito ai dati iscritti nelle liste elettorali, indirizzandolo alla delegazione provinciale
dell'ufficio dello schedario elettorale, che deliberer nel termine di cinque giorni.
Inoltre, in vista delle elezioni al Parlamento Europeo, a partire dal sesto giorno
dopo che le elezioni sono state indette, le liste elettorali sono esposte al pubblico
presso gli uffici comunali per la durata di otto giorni, in modo che entro tale termine
qualsiasi cittadino dell'Unione Europea non spagnolo residente in Spagna possa inoltrare ricorso alla delegazione provinciale dell'ufficio dello schedario elettorale competente contro l'erronea o incompleta iscrizione o il diniego d'iscrizione nella lista
elettorale. I reclami possono essere inoltrati direttamente alle delegazioni provinciali
o tramite le amministrazioni comunali. Entro il termine di tre giorni la delegazione
provinciale dell'ufficio dello schedario elettorale decider in merito ai reclami presentati e ordiner le rettifiche pertinenti. Contro tale decisione pu essere presentato
ricorso al giudice di prima istanza entro il termine di cinque giorni dalla notifica. La
sentenza dovr essere pronunciata entro il termine di cinque giorni. Una volta che le
liste elettorali affisse al pubblico sono state modificate conformemente alle decisioni
prese in merito ai reclami presentati, si ottengono le liste definitive in cui figurano
gli elettori che potranno votare il giorno delle elezioni; ogni elettore iscritto nelle liste ricever al suo domicilio un certificato elettorale che indicher, oltre ai dati della
sua iscrizione, l'indirizzo del seggio elettorale presso il quale deve votare.

Capitolo VI

319

fatto domanda alla delegazione provinciale dell'ufficio elettorale competente della sua provincia d'iscrizione. La domanda deve essere compilata personalmente su un formulario che pu essere richiesto presso
qualsiasi ufficio postale fino al decimo giorno prima delle votazioni.
In caso di malattia o incapacit di compilare personalmente la domanda di voto per corrispondenza, questa pu essere fatta, a nome
dell'elettore, da un'altra persona autorizzata in forma notarile mediante
un documento rilasciato individualmente per il singolo elettore senza
la possibilit di includere nello stesso documento pi elettori.
e - Modalit per la presentazione della candidatura
Presentazione: la scadenza fissata al momento della pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali (la legge organica precisa che la presentazione delle candidature per le elezioni va
fatta fra 15 e 20 giorni dopo la pubblicazione del decreto).
Modalit: possono presentare le candidature in liste bloccate i partiti, le coalizioni, le federazioni e i raggruppamenti di elettori che abbiano raccolto le firme di 15.000 elettori o di 50 persone che ricoprono cariche elettive (compresi gli eletti ai consigli municipali).
Oltre ai documenti richiesti ai cittadini spagnoli, un cittadino comunitario che figura in una lista di candidati accluder alla sua dichiarazione di candidatura:
x
un certificato delle autorit competenti dello Stato di cui cittadino attestante che gode dell'elettorato passivo o non risulta decaduto da tale diritto in tale Stato;
x
un documento d'identit valido;
x
una dichiarazione individuale scritta in cui dovr dichiarare:
1. la sua cittadinanza e il suo indirizzo in Spagna;
2. di non essere allo stesso tempo candidato alle elezioni del Parlamento Europeo in un altro Stato membro dell'Unione Europea;
3. il comune o la circoscrizione dello Stato di origine nelle cui liste
o stato eventualmente iscritto da ultimo. Se la candidatura respinta potr essere presentato un ricorso contenzioso amministrativo
entro due giorni dalla pubblicazione delle candidature ammesse. Per
evitare le doppie votazioni, la giunta elettorale centrale trasmette alle
autorit competenti dello Stato membro il nominativo dei suoi cittadini che si presentano come candidati in Spagna.
f - La campagna elettorale

320

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Lo Stato si fa carico delle spese sostenute per le attivit elettorali in


ragione di 3 milioni di pesete per ogni seggio ottenuto e di 100 pesete
per ogni voto ottenuto.
Il massimale delle spese elettorali fissato in 20 pesete per ogni elettore iscritto nei distretti elettorali in cui si presentino i partiti, le federazioni e gli altri candidati.
g - Incompatibilit
Sono applicate le incompatibilit previste dallAtto del 20 settembre 1976. Il mandato europeo incompatibile con il mandato presso le
Contes (Parlamento nazionale) e presso lAssemblea legislativa di una
Comunit autonoma.
h - Ripartizione dei seggi
I seggi sono assegnati seguendo lordine dei candidati iscritti nelle
liste. Per le elezioni al Parlamento Europeo non sono escluse le candidature che non abbiano ottenuto almeno il 3% dei voti. In caso di decesso, dincompatibilito di dimissione di un parlamentare europeo, il
seggio sar assegnato ad altro candidato o, alloccorrenza, al suo supplente, tenuto conto della posizione che occupa sulla stessa lista.
i - Verifica dello scrutinio
Il collegio elettorale centrale procede alla verifica generale dello
scrutinio dopo che i collegi elettorali provinciali hanno terminato le
verifiche parziali entro 20 giorni dopo le elezioni. La Corte suprema
lunica competente nel caso di ricorsi contenziosi elettorali.
l - Partecipazione di cittadini di altri stati membri dell'unione all'attivit politica preliminare alle elezioni
Le persone, sprovviste di cittadinanza, possono fondare nuovi partiti o aderire a quelli esistenti (la leggeche riconosce talediritto soltanto ai cittadini spagnoli, stata dichiarata costituzionalmente illegittima). Non esistono altre restrizioni in quanto la Costituzione stabilisce che la struttura interna ed il funzionamento delle parti sono libere
per tutti (art. 6 della Costituzione).
m -Cauzione: nessuna.
3.14 - Svezia (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge elettorale del 1972 col.620, che ha portato allelezione del
Riksdag, stata modificata ed integrata dalle leggi del 20 aprile 1995

Capitolo VI

321

e del 17 aprile 1997 per lelezione al Parlamento Europeo. Tali fonti


normative cos delineano il sistema elettorale per lelezione dei membri svedesi nel Parlamento dellUnione Europea:
a - Sistema elettorale
Rappresentanza proporzionale su scala nazionale. L'elettore deve
votare per un partito politico e pu esprimere la preferenza per uno dei
candidati
della
lista
prescelta
(voto
di
preferenza).
Ripartizione dei seggi: metodo St. Lage modificato. Possono partecipare all'assegnazione dei seggi solo i partiti che abbiano ottenuto un
minimo pari al 4% dei voti validi. L'elettore pu votare per i candidati
indipendentemente dall'ordine presentato dal partito. Ciascun candidato deve, per, ottenere almeno il 5% dei voti ottenuti dal suo partito
per essere nelle prime posizioni. In tale contesto, il candidato che ha
ottenuto il maggior numero di voti figura al primo posto nella lista e
via di seguito.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
La Svezia per la 7 legislatura con votazioni nel 2009 dispone di 18
(prima 22, attualmente 18) mandati. Il Paese non diviso in circoscrizioni elettorali ai fini dellelezione al Parlamento dellUnione Europea.
c - Elettorato attivo e passivo
Ha diritto di elettorato attivo e passivo chiunque:
x
sia cittadino di uno Stato membro dell'Unione Europea,
x
abbia compiuto 18 anni o li compia il giorno delle elezioni;
x
sia iscritto nei registri dell'anagrafe svedesi alla data di riferimento;
x
non abbia perso il proprio diritto a votare ed a presentarsi candidato in Svezia e nel suo Stato membro d'origine.
Nessuno pu votare o presentarsi candidato in pi di uno Stato
membro in occasione della stessa elezione.
Per poter votare in Svezia un cittadino dell'Unione deve risultare
iscritto nel registro dell'anagrafe della sua localit di residenza alla data di riferimento, che il 1 luglio di ogni anno.
Le persone iscritte all'anagrafe devono esprimere la volont di venir registrate nelle liste elettorali. Una richiesta in tal senso va indirizzata al pubblico erario (Riksskatteverket) entro un determinato ter-

322

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

mine precedente all'elezione mediante un formulario apposito ottenibile dall'erario stesso.


In tale occasione il cittadino dell'Unione deve dichiarare per iscritto:
x
il nome completo e la nazionalit,l'indirizzo in Svezia;
x
all'occorrenza la circoscrizione elettorale del paese d'origine in
cui stato registrato per l'ultima volta in una lista elettorale, nonch il
proprio impegno ad esercitare il diritto di voto unicamente in Svezia.
L'erario appronta le liste elettorali. I cittadini dell'Unione in esse
registrati ricevono al proprio indirizzo un certificato elettorale al pi
tardi 30 giorni prima della data delle elezioni. Tale certificato elettorale li informa della loro avvenuta registrazione nelle liste elettorali
nonch della data e del luogo dell'elezione. Qualora il certificato elettorale sia stato smarrito se ne pu ottenere un altro dall'erario. Oltre
che presso i seggi elettorali, gli uffici postali, determinate autorit
svedesi all'estero e sulle navi battenti bandiera svedese, la votazione
pu avvenire per mezzo di un messo o postino. La possibilit di votare
tramite un messo prevista per chi, a causa di una malattia, di un handicap ovvero dell'et avanzata, non possa recarsi presso il seggio elettorale. Per questo tipo di votazione viene utilizzata una busta speciale,
ottenibile alla posta e presso i seggi elettorali, sulla quale indicato il
nome di chi funger da messo. L'elettore dovr inoltre firmare sul suo
onore una dichiarazione scritta di non potersi presentare per l'elezione
presso il seggio elettorale per uno dei motivi summenzionati19.
19

Chi si sia vista rifiutare la registrazione nelle liste elettorali ha facolt di richiedere per iscritto entro il 25 agosto una rettifica dei dati che lo riguardano. Questa
domanda di rettifica viene esaminata dall'erario, la cui decisione pu essere oggetto
di un ricorso presso l'Ufficio elettorale soltanto qualora questo sia concomitante con
un ricorso contro l'esito dell'elezione per la quale stata approntata la lista elettorale.
Per impedire che qualcuno possa votare due volte l'erario comunica allo Stato d'origine il nome dei suoi cittadini che desiderano esercitare il diritto di voto in Svezia.
L'elettore figura nelle liste elettorali fino a quando soddisfa le condizioni per potere esercitare il proprio diritto di voto in Svezia; le persone che siano gi state registrate in tale lista non hanno quindi bisogno di presentare una richiesta ad ogni elezione. Se un cittadino dell'Unione lascia la Svezia non occorre che richieda di venir
cancellato da tale lista: ci avviene infatti automaticamente poich tale persona sar
stata registrata come emigrata all'anagrafe quando si organizza l'elezione successiva.

Capitolo VI

323

Il voto per corrispondenza autorizzato presso lufficio postale del


Posten Aktiebolag, nei locali delle rappresentanze diplomatiche o su
una nave in viaggio allestero.
d - Procedureper la presentazione delle candidature
In virt del principio di libera nomina, i partiti e i candidati non
hanno lobbligo di raccogliere un numero determinato di firme, n devono versarecauzioni per potersi presentare.
Chiunque goda del diritto di voto pu anche presentare la propria
candidatura al Parlamento Europeo. In Svezia vige la regola della nomina libera; ci comporta che tanto la procedura di nomina dei candidati quanto la scelta di un nome sulla scheda elettorale da parte degli
elettori siano in larga misura non disciplinate in forma scritta. Un partito, che voglia proteggere il suo simbolo da impieghi impropri, pu
domandarne la registrazione all'erario; perch ci sia possibile tale
partito deve presentare da 4 a 15 candidati. Questa presentazione deve
avvenire con un certo anticipo rispetto all'elezione.
Oltre ai documenti richiesti a un candidato nazionale, un cittadino
dell'Unione deve inoltre presentare una dichiarazione scritta da cui risultino:
x
la sua nazionalit e l'indirizzo in Svezia, all'occorrenza la circoscrizione elettorale dello Stato d'origine in cui stato registrato per
l'ultima volta in una lista elettorale;
x
la non presentazione della propria candidatura all'elezione per
il Parlamento Europeo in un altro Stato membro.
Il candidato deve inoltre presentare un certificato delle competenti
autorit del suo Stato d'origine da cui risulti che non ha perso l'eleggibilit in tale Stato o che le autorit non sono al corrente di motivi che
giustifichino il decadimento da tale diritto. Non sono richiesti altri documenti.
L'esame dell'eleggibilit di una persona viene effettuato dall'erario
quando, dopo l'elezione, le autorit devono presentare i nomi dei
membri svedesi del Parlamento Europeo.
e - Assegnazione dei seggi
Ogni seggio spettante ad un partito assegnato ad un candidato eletto o ai suoi supplenti. I candidati sono classificati in base al numero
di voti di preferenza ottenuti dopo la raccolta delle schede che comprendono un voto nominativo.

324

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Sono presi in considerazione soltanto i candidati che abbiano ottenuto un voto di preferenza pari almeno al 5% dellinsieme dei voti ottenuti dai partiti. I seggi vacanti sono assegnati ai candidati che hanno
ottenuto il punteggio personale pi alto in relazione al numero dei voti
ottenuti dal partito. Nel caso in cui un seggio resti vacante durante il
corso della legislatura, si fa ricorsoai supplenti eletti nello stesso tempo dei titolari nella stessa lista.
g - Incompatibilit ed ineleggibilit
Sono quelle previste dallAtto elettorale del 1976 e dalla direttiva
93/109/CE.
g - La campagna elettorale
La legge elettorale nazionale nonprevede nessuna disposizione particolare sul finanziamento dei partiti politici.
h - Verifica dello scrutinio
La Commissione di verifica e di validit dello scrutinio competente per conoscere del contenzioso elettorale. La Commissione ha il
potere di ordinare lannullamento dello scrutinio e lorganizzazione di
nuove elezioni.
4 Caratteristiche dei sistemi elettorali dei 15 Paesi dellUnione
4.1 Sistemi elettorali, elettorato attivo e passivo, soglia di sbarramento, circoscrizioni elettorali, modalit esercizio diritto di voto e assegnazione seggi.
Gli Stati membri utilizzano sistemi proporzionali; otto applicano il
sistema d'Hondt per il computo dei voti e la ripartizione dei seggi (Austria, Belgio, Danimarca, Spagna, Finlandia, Francia, Paesi Bassi e
Portogallo). In Germania si applica il sistema Hare-Niemeyer e in
Lussemburgo una variante del sistema d'Hondt, cio il sistema "Hagenbach-Bischoff". In Italia, i seggi sono attribuiti secondo il metodo
dei quozienti elettorali interi e dei resti pi elevati, in Irlanda secondo
il sistema della preferenza unica trasferibile, in Grecia secondo il sistema proporzionale cosiddetto rafforzato, l'"Enischimeni Analogiki"
e in Svezia secondo il metodo Sainte Lagu modificato (metodo dei
numeri dispari in cui il massimo comun divisore riportato a 1,4).

Capitolo VI

325

In relazione allineleggibilit, non tutti gli Stati membri hanno recepito le ineleggibilit ed incompatibilit indicate nellAtto elettorale
del 1976 e dalla direttiva 93/109/CE. Il principio in vigore quello del
cumulo dei regimi di ineleggibilit dello Stato membro di origine e
dello Stato membro di residenza. La prova della condizione di eleggibilit deve essere prodotta in occasione del deposito della candidatura
e fornita dallo Stato membro di origine20.
In tutti gli Stati membri let prevista per esercitare il diritto di elettorato attivo (diritto di voto)di18 anni21.
Let minima per lesercizio dellelettorato passivo di 18 anni in
Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e
Svezia; di 19 anni in Austria; di 21 in Belgio, Irlanda, Lussemburgo e
Regno Unito; di 23 anni in Francia; di 25 in Italia eGrecia,.
Per le modalit dellesercizio del diritto di voto alle elezioni del
Parlamento Europeo (PE), si fa riferimento alla direttiva 93/109/CE
del 6 dicembre 1993, come modificata con altra decisione del Consiglio del 2002. Esiste libert di manovra di ciascun Stato membro in
materia di requisiti per lesercizio del diritto di voto e di eleggibilit
da parte dei proprio elettorato in occasione dellelezione dei membri
del Parlamento Europeo, anche se i candidati risiedono al di fuori del
territorio elettorale degli Stati dellUnione.
Ogni cittadino dell'Unione, che risiede in uno Stato membro, pur
non essendone cittadino, ha ormai [articolo 19 (8 B) CE] il diritto di
voto nello Stato membro di residenza in occasione delle elezioni al
Parlamento Europeo alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato in
cui risiede. Le leggi elettorali degli Stati membri sono ancora molto
diverse in ordine alla nozione di residenza e alla sua normazione: alcuni richiedono che si abbia il domicilio o la residenza abituale sul territorio elettorale (Finlandia e Francia) o che vi si soggiorni abitualmente (Germania, Lussemburgo, Belgio, Grecia, Spagna, Portogallo,
20

V. M. Andr Fanton La proposition de directive du Conseil fixant les modalits de l'exercice du droit de vote et d'ligibilit au Parlement europen pour les
citoyens de l'Union rsidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalit (no
E 143). 1993.
21
Comma cos modificato dallart. 2 della legge 27 marzo 2004, n. 78. I membri
del Parlamento Europeo spettanti allItalia sono eletti a suffragio universale con voto
diretto, libero e segreto.

326

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

Italia); altri ancora che si sia iscritti all'anagrafe (Austria, Danimarca,


Regno Unito, Irlanda, Paesi Bassi, Svezia). Inoltre, nel Lussemburgo,
il diritto di voto per i cittadini comunitari subordinato a un periodo
minimo di residenza. Nel Regno Unito i cittadini che risiedono all'estero hanno diritto di voto soltanto se sono pubblici dipendenti, membri delle forze armate o se hanno lasciato il paese da meno di cinque
anni, purch ne abbiano fatto dichiarazione alle autorit competenti.
L'Austria, la Danimarca, il Portogallo e i Paesi Bassi accordano il diritto di voto unicamente ai cittadini che risiedano in uno Stato dell'Unione. La Svezia, il Belgio, la Francia, la Spagna, la Grecia e l'Italia
riconoscono il diritto di voto ai propri cittadini qualunque sia il loro
Paese di residenza. La Germania accorda il diritto di voto ai cittadini
che risiedono in un altro Paese da meno di dieci anni. In Irlanda il diritto di voto riservato ai cittadini dell'Unione Europea domiciliati sul
territorio nazionale.
Lelettore comunitario pu essere iscritto nelle liste elettorali dello
Stato membro di residenza solo se ne ha preventivamente manifestato
la volont. Lelettore che opta per il diritto di voto nello Stato membro
di residenza rinuncia ad esercitare il proprio diritto di voto nello Stato
dorigine. Negli Stati membri in cui il voto obbligatorio, gli elettori
comunitari, iscrittisi nelle liste elettorali del proprio Stato di residenza,
sono soggetti a questobbligo.
Lo Stato membro di residenza libero, a propria discrezione, di tenere conto o meno di una perdita del diritto di voto intervenuta nello
Stato membro dorigine (incapacit elettorale).
Inoltre in alcuni Stati (ad esempio Svezia) vige il divieto del doppio
mandato (gli elettoriche hanno presentato la loro candidatura alle elezioni del Parlamento Europeo nel giugno del 1994 e che siano stati eletti, non sono rieleggibili).
Affinch lelettore comunitario possa venire iscritto nelle liste elettorali, deve obbligatoriamente produrre un elenco di prove a sostegno
della propria domanda di iscrizione, alle stesse condizioni degli elettori nazionali e, eventualmente, un elenco di prove supplementari che
possono essere richieste dagli Stati interessati dove lelettore risiede22.
22

Michel Verpeaux. Elections au Parlement europen et contrle de l'tablissement des listes lectorales complmentaires,1997

Capitolo VI

327

In cinque Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Grecia e Portogallo), gli elettori non possono modificare l'ordine dei candidati sulla lista. In otto Stati (Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia), l'ordine dei candidati pu essere
modificato con l'attribuzione di voti di preferenza. Nel Lussemburgo
possibile votare per pi candidati appartenenti a diverse liste. In Svezia, gli elettori possono, inoltre, aggiungere o sopprimere dei nomi
sulle liste. In Irlanda e nel Regno Unito non esistono liste.
In cinque Stati membri (Danimarca, Grecia, Germania, Paesi Bassi,
Svezia) la presentazione delle candidature riservata ai partiti e alle
organizzazioni similari. Negli altri Stati, per la presentazione della
candidatura, occorre raccogliere un certo numero di firme o raggruppare un certo numero di elettori.
In taluni casi (Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito) obbligatorio il pagamento di una cauzione. In Irlanda i candidati possono
presentarsi a titolo individuale.
La verifica dello scrutinio da parte del Parlamento prevista in Danimarca, in Germania e in Lussemburgo. La verifica da parte di un organo giurisdizionale prevista in Austria, Belgio, Finlandia, Francia,
Italia, Irlanda e Regno Unito e, in aggiunta al controllo parlamentare,
in Germania. In Spagna la verifica operata dalla "Junta Electoral
Central". In Portogallo e in Svezia tale compito demandato a una
commissione di controllo.
In otto Stati membri (Austria, Danimarca, Finlandia, Francia, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo), i seggi resisi vacanti (in seguito a dimissioni, morte o ad altra causa) sono assegnati ai primi
candidati non eletti delle liste (eventualmente previa permutazione
sulla base dei voti raccolti dai vari candidati). In Belgio, Irlanda, Germania e Svezia i seggi vacanti sono attribuiti ai supplenti. In Spagna e
Germania, in caso di assenza di supplenti, si tiene conto dell'ordine dei
candidati sulle liste. Nel Regno Unito sono indette elezioni suppletive.
In Grecia i seggi vacanti sono attribuiti ai supplenti della stessa lista;
se il numero dei candidati in lista insufficiente, si procede all'indizione di elezioni suppletive.

328

Elezione membri degli altri Stati nel parlamento dellUnione Europea

4.2 Le circoscrizioni elettorali ed i collegi elettorali


In undici Stati membri (Germania, Austria, Danimarca, Spagna
Finlandia, Francia, Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, e
Svezia) il territorio nazionale costituisce un'unica circoscrizioni elettorale. In quattro Stati membri (Belgio, Irlanda, Italia, Regno Unito), il
territorio nazionale suddiviso in varie circoscrizioni e/o collegi elettorali. In Germania i partiti hanno facolt di presentare liste di candidati a livello di Lnder o nazionale; in Finlandia ci possibile sia per
la circoscrizione elettorale che per l'intero territorio nazionale.
La suddivisione del territorio comunitario allinterno dei singoli
Paesi membri in ununica o in pi circoscrizioni elettoralicomporta
una rappresentativit delle forze politiche in seno al Parlamento
dellUnione disomogenea e, quindi, non corrispondente alle indicazioni del corpo elettorale europeo.
Fortemente avvertita la necessit di una legge elettorale comune, applicabile direttamentea tutti gli Stati membri per lelezione,
a suffragio diretto da parte del corpo elettorale dellUnione, dei membri del Parlamento dellUnione Europea23.

23

V.L. Bardi, Voto di preferenza e competizione intra-partitica nelle elezioni europee. Prospettive per unarmonizzazione della legge elettorale, in Rivista italiana
di Scienza politica, XVIII, 1, 1988, pp. 105-135; dello stesso autore: I partiti e il sistema partitico dellUnione Europea, in S. Fabbrini (a cura di). LUnione Europea,
Le istituzioni e gli attori di un sistema sopranazionale, Laterza, Roma Bari, 2002,
pp. 249 276.

Capitolo 7
Azioni positive in favore delle pari opportunit delle donne
e delle minoranze nellUnione Europea
1. Nozione di azione positiva e fonti normative comunitarie
Due secoli fa un liberale come John Stuart Mill propugnava la necessit della revisione del diritto elettorale attivo e passivo nei confronti delle donne, sostenendo che la riforma si imponeva per superare
una risalente classificazione che le includeva tra gli incapaci e gli interdetti.
Questa nota introduttiva si impone perch ai tempi nostri poco
mutato rispetto a quanto evidenziava leminente studioso, essendo tuttora in atto una vera e propria discriminazione nei confronti delle donne per le pi svariate ragioninei settori del lavoro, delle attivit professionali e sociali e soprattutto in quello dellelettorato passivo. Con
specifico riferimento alla questione relativa allaccesso alle cariche elettive le motivazioni sono prive di fondamento, a volte speciose ed
offensive e nascondono il solito recondito disegnodi conservare per
laltro sesso con ogni mezzo le pi importanti cariche elettive (in Italia
mai si vista donna proposta dai partiti per la nomina a Capo dello
Stato, Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministro degli Esteri, Ministro della Difesa; a mala pena pu accedere ai Ministeri di secondo
livello etc., contrariamente a quanto avvenuto in altri Stati europei e
non a democrazia pluralistica pi avanzata di quella italiana).
Si ritiene da parte della dottrina, avallata da una costante giurisprudenza affermatasi sia in Italia che negli altri Paesi dellUnione Europea, che la donna risulti inaffidabile nella gestione della cosa pubblica
in riferimento a motivi connessi alla sensibilit femminile.
Questa sensibilit, declinata in negativo, invece, un valore aggiuntivo nelle cariche rappresentative di massimo livello istituzionale
che consente lesercizio della funzione in modo quanto meno paritario
se non superiore a quello delluomo. Gli attuali vertici istituzionali italiani non hanno voce pari a quella degli altri stati (come Francia, Regno Unito e Germania) nel contesto dellUnione Europea e le azioni

329

330

Azioni in favore delle donne e delle minoranze nellUnione Europea

dellItalia risultano in questo periodo alquanto svalutate, non certo per


cause imputabili alle donne.
Azione positiva pu essere definita la misura che, derogando al
principio di uguaglianza in senso formale, intende riequilibrare le situazioni sociali di fatto svantaggiate tramite la previsione di misure
particolari per determinate categorie di persone oggetto di discriminazioni1.
La presenza delle donne nellambito della rappresentanza politica
nettamente inferiore a quella degli uomini. Il problema dellingresso
in politica delle donne si manifestato negli ordinamenti europei e
comunitari con la proposizione di specifiche normative elettorali volte
ad agevolare le candidature femminili mediante la fissazione della
percentuale massima di candidati dello stesso sesso nelle liste ovvero
mediante la presentazione di candidature in ordine alternato2.
Il Consiglio dellUnione Europea, con raccomandazione del 2 dicembre 1996, nel dimostrare particolare attenzione al problema della
discriminazione del sesso femminile in politica ed in particolare della
scarsa presenza della donna nelle istituzioni comunitarie, ha invitato
gli Stati dellUnione ad <<adottare una strategia integrata complessiva volta a favorire la partecipazione equilibrata delle donne e degli
uomini al processo decisionale e a sviluppare o istituire misure ade-

Lutilizzo dellazione positiva di derivazione americana ed era finalizzata a


consentire alle minoranze una adeguata rappresentanza politica, ma non sono in grado di analoga applicazione per favorire la parit tra i sessi per la quale si rende necessario ricorrere ad altri strumenti. Vedi: M. Ainis, Azioni positive e principio di
uguaglianza, in Giur. Cost. 1992, pp. 582 ss.
2
Sulla rappresentanza femminile nei vari ordinamenti contemporanei vedi: L.
Balbo, Rappresentanza e non rappresentanza, in G. Pasquino (a cura di), Rappresentanza e democrazia, Roma, Laterza, 1998, pp. 65 ss.. Con riferimento ai Paesi
dellUnione Europea ed in particolare alla Francia ed ai Paesi scandinavi vedi: Pari
opportunit tra donne e uomini nellUnione Europea Relazione annuale 1997,
COM (1998) 302 def., 25 29, D. Dahllerup, Da una piccola a una grande minoranza il caso delle donne nella vita politica scandinava, in M.L. Boccia Peretti,
cit,pp. 185 ss.; M. Sineau, Les femmes politiques sous la Ve Rpublique, in Pouvoir,
1997, pp. 45 ss.

Capitolo VII

331

guate quali eventualmente misure legislative e/o regolamentari e/o di


promozione, per realizzare tale obiettivo3>>.
2. Parit, pari opportunit e accesso alle cariche elettive delle
donne alla luce della pi recente giurisprudenza di legittimit italiana e del novellato titolo V della Cost. Italiana
La sentenza della Corte costituzionale italiana n. 109 del 1993 ha
dettato i criteri ispiratori dellazione positiva come misura derogatoria
e temporanea finalizzata ad assicurare quellattivit promozionale di
fini pubblici ritenuti validi e da perseguirsi da parte dellordinamento
legislativo in favore delle donne (nel caso di specie si trattava
dellimprenditoria femminile).
Nella sentenza viene affermato il principio della possibilit per la
donna di poter godere di azioni positive del legislatore ordinario <<dirette a colmare o, comunque, ad attenuare un evidente squilibrio a sfavore delle donne che, a causa di discriminazioni accumulatesi nel corso della storia passata per il dominio di determinati comportamenti sociali e modelli culturali, ha portato a favorire le persone di sesso maschile nelloccupazione di imprenditore e di dirigente>>. Per il giudice
delle leggi nessun dubbio sussiste per la legittimit costituzionale della legge n. 215 del 1992 concernente la disciplina delle <<azioni positive per limprenditoria femminile>>, finalizzata a concedere agevolazioni a soggetti deboli come devono essere considerate le imprenditrici donne.
La questione risolta dalla Corte pu essere utilmente utilizzata con
riferimento ad un tema di attualit dopo la recente revisione costituzionale del titolo V della Costituzione italiana. Si tratta di affrontare la
questione relativa ai rapporti tra il diritto alleguaglianza sostanziale
ed ildiritto delle donne a godere diazioni positive in materia elettorale.
Le revisioni costituzionali, approvate nel corso del 2001, hanno introdotto un vincolo del tutto nuovo per le leggi regionali: la parit di
accesso tra i sessi nelle cariche elettive. Esplicitamente <<al fine di
3

Raccomandazione 96/694 del Consiglio del 2,12,1996 riguardante la partecipazione delle donne e degli uomini al processo decisionale in GU L n. 319 del
10.12.1996, 11.

332

Azioni in favore delle donne e delle minoranze nellUnione Europea

conseguire l'equilibrio della rappresentanza dei sessi>>, la legge costituzionale n. 2/2001 ha inserito nei cinque statuti speciali la previsione
secondo cui la legge elettorale regionale <<promuove condizioni di
parit di accesso alle consultazioni elettorali>>; analogamente, la legge costituzionale n. 3/2001 dispone per tutte le regioni a statuto ordinario che <<le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce
la piena parit degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale
ed economica e promuovono la parit di accesso tra donne e uomini
nelle cariche elettive4. >>
ora previsto, quindi, un vincolo costituzionale per le leggi regionali, che invece non stato ancora espressamente stabilito per le leggi
nazionali. Il novellato art. 117, comma VII Cost. italiana prevede che
la legge elettorale regionale promuove la parit di accesso tra donne e
uominialle cariche elettive; si tratta di norma promozionale che integra la previsione dellart. 51 cost. laddove si dispone <<la piena uguaglianza dei soggetti, uomini e donne, in tutte le condizioni giuridicamente rilevanti5.>>
Dallanalisi effettuata da alcuni esperti si ricava che la pari opportunit delle donne nellaccesso alle cariche elettive sicuramente garantito attraverso misure organizzatorie e finanziarie nel campo della
promozione dellaccesso alle campagne elettorali, ma essa risulta garantita solo se e nella misura in cui alle donne sia consentito di concorrere, in modo pienamente paritario, nella fase del procedimento e4

V. P. Barile, Leggi e regolamenti discriminatori per motivi di sesso, in Giur.


cost. 1958, 1243 a commento della sentenza della Corte costituzionale 3 ottobre
1958, n. 56, ivi, 861 con osservazioni di V. Crisafulli e C. Esposito; Cfr. i pi recenti
contributi di L. Carlassare, La rappresentanza femminile: principi formali e effettivit, in F. Bimbi-A. Del Re (a cura di), Genere e democrazia, Torino, 1997, p.
81 ss.; L. Ferrajoli, Differenze di genere e garanzie di uguaglianza, ivi, p. 93; L.
Gianformaggio, Eguaglianza formale e sostanziale: il grande equivoco, in Foro it.
1996, I 1964; A. Barbera, L'eccezione e la regola, ovvero l'eguaglianza come apologia dello status quo, in B. Beccalli (a cura di), Donne in quota, 1999, p. 91; N. Lupo,
Nel nuovo Titolo V il fondamento costituzionale della potest regolamentare del governo?, in www.unife.it/forumcostituzionale; G. Chiara, La "pari opportunit" elettorale dei sessi nella riforma degli statuti regionali speciali, in Giur. cost., 2001, pp.
839 ss., p. 840.
5
V. Silvio Gambino, Verso la democrazia Paritaria.cavalcando le lumache, relazione del 26.2.2005, pp. 16 ss.

Capitolo VII

333

lettorale relativo alla presentazione delle candidature nel quale soltanto consentito assicurare le pari opportunit uomo donna6.
Alcune regioni hannoadottatospecifiche leggi elettorali nelle quali
il modello di riferimento per la garanzia delle pari opportunit mutuato da unanaloga previsione contenuta negli artt. 2 e 7 della deliberazione legislativa della regione Valle dAosta del 25 luglio 2002 secondo la quale la Regione <<promuove lequilibrio della rappresentanza tra i sessi e condizioni di parit per laccesso alle consultazioni
elettorali [] Ogni lista di candidati allelezione del Consiglio regionale deve prevederela presenza di candidati di entrambi i sess7.i>>
Sulla scora di tale nuova giurisprudenza la regione Calabria ha adottato una legge simile a quella della regione Valle dAosta che il
Governo non ha ritenuto di dover impugnare innanzi alla Corte costituzionale8.
Il Giudice delle leggi, con le mutate norme costituzionali, ha ritenuto, con sentenza n. 49 del 13 febbraio 2003, costituzionalmente legittima tale legge elettorale della regione Valle dAosta, impugnata dal
Governo,sulle pari opportunit alla luce delle recenti modifiche del
novellato titolo V della Costituzione e con riferimento allapi recente
giurisprudenzain materia di azioni positive a favore delle donne in materia elettorale.
Con tale sentenza la Corte ha statuito che la misura prevista dalla
legge impugnata non pu qualificarsi come una di quelle "misure legislative, volutamente diseguali", che <<possono certamente essere adottate per eliminare situazioni di inferiorit sociale ed economica, o,
pi in generale, per compensare e rimuovere le disuguaglianze materiali tra gli individui (quale presupposto del pieno esercizio dei diritti
fondamentali)>>.
Non qui prevista, infatti, alcuna misura di "disuguaglianza" allo
scopo di favorire individui appartenenti a gruppi svantaggiati, o di
6

V. L. Carlassare, Lintegrazione della rappresentanza: un obbligo per le Regioni, in AA.VV., La rappresentanza democratica nelle scelte elettorali delle Regioni, Padova 2002.
7
Vedi: A. Defeanu, Regioni, diritto di voto e parit tra i sessi: limiti costituzionali e tecniche di legislazione elettorale, in Diritto Pubblico, 2001.
8
V. M. Montalti, La rappresentanza del genere femminile. Riflessioni comparative, in Dir. Pubblico comp.ed europeo, 2000.

334

Azioni in favore delle donne e delle minoranze nellUnione Europea

"compensare" tali svantaggi attraverso vantaggi legislativamente attribuiti.


Non vi , insomma, ha spiegato la Corte, nessuna incidenza diretta
sul contenuto dei diritti fondamentali dei cittadini, delluno o dellaltro
sesso, tutti egualmente eleggibili sulla base dei soli ed eguali requisiti
prescritti.
La Corte precisa nella motivazione di tale sentenza: <<il vincolo imposto dalla legge regionale impugnata opera soltanto nella fase anteriore alla vera e
propria competizione elettorale, e non incide su di essa. La scelta degli elettori tra le
liste e fra i candidati, e lelezione di questi, non sono in alcun modo condizionate dal
sesso dei candidati. [.] A sua volta, la parit di chances fra le liste e fra i candidati
della stessa lista non subisce alcuna menomazione.
Non pu, daltronde, dirsi che la disciplina cos imposta non rispetti la parit dei
sessi, cio introduca differenziazioni in relazione al sesso dei candidati o degli aspiranti alla candidatura: sia perch la legge fa riferimento indifferentemente a candidati "di entrambi i sessi", sia perch da essa non discende alcun trattamento diverso di
un candidato rispetto allaltro in ragione del sesso.
Neppure, infine, intaccato il carattere unitario della rappresentanza elettiva che
si esprime nel Consiglio regionale, non costituendosi alcuna relazione giuridicamente rilevante fra gli elettori, delluno e dellaltro sesso e gli eletti dello stesso sesso.
Il vincolo che la normativa impugnata introduce alla libert dei partiti e dei
gruppi che presentano le liste deve essere valutato oggi anche alla luce di un quadro
costituzionale di riferimento che si evoluto rispetto a quello in vigore allepoca
della pronuncia di questa Corte invocata dal ricorrente a sostegno dellodierna questione di legittimit costituzionale>>.
In definitiva- precisa la Corte <<la legge regionale impone un vincolo
legale a coloro che presentano le candidature da comprendere nelle liste, imponendo
loro lobbligo della presenza femminile in misura paritaria, vincolo che non incide in
alcun modo sui diritti dei cittadini, sulla libert di voto degli elettori e sulla parit di
chances delle liste e dei candidati e delle candidate nella competizione elettorale e
neppure sul carattere unitario della rappresentanza elettiva>>.

vero ed inconfutabile che la Costituzione si arricchita di nuove


e pregnanti disposizioni a favore della parit tra uomo e donna e per le
pari opportunit nellaccesso alle cariche elettive, ma altrettanto vero
che la realt politica e istituzionale tuttora protesa ad assicurare il
monopolio maschile della rappresentanza nelle forme e nella misura
consolidate nellultima met di secolo, nonostante la legislazione re-

Capitolo VII

335

gionale e la giurisprudenza abbiano riconosciuto la piena legittimit


delle azioni positive in materia elettorale in favore delle donne9.
La presenza delle donne in Parlamento raggiunge appena il dieci
per cento e la percentuale si riduce ulteriormente a livello regionale,
provinciale e comunale (circa il nove per cento), ma in relazione alle
percentuali riscontrabili nei paesi dellUE lItalia si colloca alnono postoe scende addirittura al 69 tra i paesi ONU, molti dei quali definiti
sottosviluppati. Solo quando si esaminano i dati relativi allelettorato
attivo la proporzione tra i sessi cambia, e a favore delle donne: nel
1999 le donne elettrici erano pi di 24 milioni, gli uomini circa 22 milioni10.
3. Le azioni positive nei Paesi dellUnione Europea
La previsione di normative elettorali finalizzate ad incrementare la
presenza delle donne negli organi politici elettivi caratterizzata da
forti dissensi, manifestatisi sia in dottrina che ingiurisprudenza anche
a livello comunitario.
9

V. ASTRID, Pari opportunit. La modifica dellart. 51 della Costituzione e le


leggi elettorali. Roma, 2003, id.Lattuazione del nuovo primo comma dellart. 51
della Costituzione: pari opportunit e leggi elettorali, Roma 29.3.2004; A. Falcone,
Le pari opportunit fra revisione del tit. V Cost. e nuovo art. 51 Cost., in S. Gambino
(a cura di), Diritto regionale e degli enti locali, Milano, 2003; Morris Montalti, La
rappresentanza dei sessi in politica diviene rappresentanza protetta. tra riforme e interpretazione costituzionale in Le regioni n. 2/3 /2003 p. 491-532; Antonio Soda, La
democrazia paritaria inIl Ponte n. 8/9 /2002 p. 68-79.
10
Nel mondo la presenza delle donne nei parlamenti vede la Svezia al 42, 7 per
cento seguita in ordine decrescente da Danimarca, Finlandia, Olanda, Norvegia, Islanda, Germania, Nuova Zelanda, Mozambico, Sud Africa, Spagna, Cuba, Austria,
Grenada, Argentina, Bulgaria, Turkmenistan, Vietnam, Ruanda, Namibia, Australia,
Seychelles, Belgio, Svizzera, Tanzania, Monaco, Cina, Laos, Canada, Croazia, Corea del Nord, Costa Rica, Dominica, Portogallo, Guyana, Per, Regno Unito, Estonia, Suriname, Botswana, Latvia, Lussemburgo, San Marino, Senegal, Repubblica
Domenicana, Messico, Angola, Bahamas, Repubblica Ceca, Eritrea, Ecuador, Burundi, Andorra, Slovacchia, Stati uniti dAmerica, Israele, Giamaica, Saint Kitts and
Navi, Repubblica di Moldova, Tagikistan, Mali, Slovenia, Uruguay, Congo, Irlanda,
Colombia, Bolivia, Tunisia, Capo Verde, Santa Lucia, Trinidad e Tobago, Francia,
Cile, Barbados, Cipro, Romania, Lituania, Azerbaijan, Mongolia, Kazakhistan, Malaysia, Siria, Belarus, Zambia, Kirghizistan, Zimbabwe, Panama e solo dopo l'Italia.

336

Azioni in favore delle donne e delle minoranze nellUnione Europea

LAssemblea nazionale francese ed il Senato, riuniti in Congresso,


hanno approvato (con 741 voti favorevoli e soltanto 42 contrari) il 28
giugno 1999 un progetto di legge costituzionale relativo
alluguaglianza tra i sessi, comportante una modifica alla Costituzione
francese, finalizzata al riequilibrio della rappresentanza femminile nelle assemblee elettive. Con questa legge costituzionale si tende a <<favorire luguale accesso delle donne e degli uomini ai mandati elettorali e alle cariche elettive>> (art. 3 cost.).Nel solco di tale legge molti
Stati europei si stanno muovendo cercando di dare analoga soluzione
al problema di parit formale e sostanziale tra uomo e donna nelle
competizioni elettorali edi accesso alle cariche elettive.
Le esperienze francesi, italiane e belga appaiono illuminanti, in
presenza di chiare decisioni giurisprudenziali, sul terreno delle previsioni di modifiche costituzionali finalizzate a prevedere nelle liste dei
candidati unequa presenza di persone dei due sessi11.
La promozione di una maggiore partecipazione femminile alla vita
politica del Paese, se si esclude la via della legislazione costituzionale
e/o ordinaria, pu essere quella di riservare una quota dei candidati
nelle liste elettorali ai partiti politici i quali dovrebbero sottomettersi al
principio di uguaglianza (tra i sessi) da loro predicato con tanta disinvoltura. In tale direzione si sono mossi da tempo i Paesi scandinavi. In
Svezia, Norvegia e Danimarca si assiste ad una forte presenza femminile sulla scena politica al di fuori di programmi legislativi di azioni
positive, in virt dellintroduzione di sistemi di quote per ogni tipo di
elezione pubblica, effettuata volontariamente dai partiti e raggruppamentipolitici a partire dagli anni settanta12.
11

V. M. Verdussen, La participation des femmes aux lections en Belgique, in


Rv. Fr. Dr. const. 1998,pp. 799 ss.; dello stesso autore: La Partie sexuelle sur les
listes des candidates, in Rev. belge dr. const., 1999, pp. 33 ss.; M. Lyttendaele J.
Schier, Les quotas fminins en dropait lectoral ou les paradoxes de lgalit, in J.
Tribunaaux, 1995, pp. 252 255.
12
V. D. Dahlerup, Da una piccola a una grande minoranza il caso delle donne
nella vita politica scandinava, in M.L. Boccia Peretti, cit, pp. 202 203. La Svezia
nelle elezioni del 1998 ha registrato la pi alta percentuale di donne che siedono in
Parlamento e, a partire dal 1994, la met del Governo costituita da persone di sesso
femminile (vedi: Ministry od Industry, Employment and Communications, Shared
Power Women and Men, in Decision Making, aprile 1999). Le sole azioni positive
presenti in tali ordinamenti, costituite da leggi,sono raccolte inEqual Opportunities

Capitolo VII

337

Il Belgio ha dimostrato la sua apertura nei confrontidelle pari opportunit destinando il 50% delle liste elettorali al sesso femminile
nelleelezioni del giugno 2004 dei propri membri al Parlamento Europeo.
In Italia vi stata una forte avversione della dottrina nei confronti
di interventi legislativi atti ad assicurare la riserva di percentuali in favore delle donne nelle varie competizioni elettorali. Lart. 3 della legge sul finanziamento pubblico dei partiti del 3 giugno 1999 prevede
che sia destinata una quota non inferiore al 5% del contributo dello
Stato per interventi volti ad accrescere la partecipazione attiva delle
donne alla vita politica13.
Va ricordata limportante raccolta di saggi volta ad accrescere la
partecipazione femminile alla politica dal titolo:Donne in quota.
giusto riservare posti alle donne nel lavoro e nella politica?14
Barbera si pone sulla linea di parte della dottrina francese e si dichiara non favorevole alla soluzione del problema con azioni positive
per eliminare la sottorappresentazione femminile in politica, ritenendo
che lesser donna non costituisca un gruppo di interesse fra gli altri,
bens un modo di essere della persona umana15.

Act (SFS 1991, p. 433), entrato in vigore il 1 gennaio 1992 e finalizzato esclusivamente al raggiungimento di una effettiva parit tra i sessi nel settore del lavoro.
13
Legge 3 giugno 1999, n. 157 (in G.U. n. 129 del 4.6.1999).
14
V. B. Beccalli (a cura di), Donne in quota: giusto riservare posti alle donne
nel lavoro e nella vita politica?, Milano, Feltrinelli, 1999
15
V. A. Barbera, Leccezione e la regola, ovvero luguaglianza come apologia
dello status quo, in B. Beccalli (a cura di) opera, cit. pp. 115 e ss.

338

Azioni in favore delle donne e delle minoranze nellUnione Europea

Lobiezione espressa dai giudici delle leggi16 secondo cui le quote


da riservare alle donne non sarebbero mirate a rimuovere gli ostacoli
che si frappongono al raggiungimento della parit tra i sessi, ai sensi
della costituzione italiana,ma ad attribuire direttamente i risultati,
sembra facilmente aggirabile- secondoRossi e Pizzorusso - ove si consideri che <<nellambito del procedimento elettorale il risultato non
quello di entrare in lista, quanto piuttosto quello di essere eletto>>.
Tali autori, pur in presenza dellorientamento della Corte costituzionale francese e di quella italiana di dover addivenire alla modifica della
16

Si fa riferimento per lItalia alle sentenze della Corte costituzionale n.


438/1993 e n. 233/1994con le quali si affermatoche la normativa contenuta nella
Costituzione non autorizza una fonte subordinata quale la legge ordinaria ad introdurre unobbligatoria rappresentanza di una minoranza linguistica in unAssemblea
elettiva, quale ad esempio quella prevista dallo Statuto speciale della Regione Trentino Alto Adige in base alla quale, per le elezioni dei consiglieri dellaProvincia di
Bolzano, il candidato ladino con cifra elettorale pi alta prende il posto dellultimo
degli eletti nella medesima lista. Vedi:sent. 13/14.12.1993, n. 438, in Giur. Cost.
1993,, 3575 ss., 424 ss., con nota di S. Bartole e in Regioni, 1994,1701 ss. con nota
di P. Carrozza; Corte Cost., sent. 6/10 6 1994, n. 233, in Giur, cost. 1994, 1932
ss., con nota di A. Pizzorusso, ivi305 ss. e di S. Bartole, ivi 4095. Va, inoltre, ricordata la sentenza della Corte costituzionale n. 422/1995, con la quale si stabilito
che lart. 51 cost. <<non pu avere significato diverso da quello della indifferenza
del sesso>> e che <<lappartenenza alluno o allaltro sesso non pu mai essere assunta come requisito di eleggibilit [] altrettanto deve affermarsi per quanto riguarda la candidabilit>> in quanto la possibilit di essere presentato candidato
<<non che la conditio per beneficiare quindi in concreto del diritto di elettorato
passivo sancito dal comma 1 dellart. 51 Cost>> e pregiudizialenecessaria per poter
essere eletto. In tale sentenza la Corte apre uno spiraglio per lesercizio di azioni positive in favore delle donne laddove precisa che le riserve di quote pur costituzionalmente illegittime in quanto imposte per legge <<possano essere, invece, valutate
positivamente ove liberamente adottate da partiti politici, associazioni o gruppi che
partecipano alle elezioni, anche con apposite previsioni dei rispettivi statuti o regolamenti concernenti la presentazione delle candidature>>. auspicabile, secondo la
Corte, <<una intensa azione di crescita culturale che porti partiti e forze politiche a
riconoscere la necessit improcrastinabile di perseguire leffettiva presenza paritaria
delle donne nella vita pubblica e