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Bernardo Kliksberg

REPENSANDO O ESTADO PARA O


DESENVOLVIMENTO SOCIAL:
SUPERANDO DOGMAS E
CONVENCIONALISMOS
Tradutor: Joaquim Ozrio Pires da Silva

Ttulo original: REPENSANDO EL ESTADO PARA EL DESARROLLO SOCIAL: Mas All de Dogmas y Convencionalismos
Bernardo Kliksberg

Capa: DAC
Preparao de originais: Sandra T. Valenzuela
Reviso: Agnaldo Alves de Oliveira
Composio: Dany Editora Ltda.
Coordenao editorial: Danilo A. Q. Morales

ISBN: 85-249-0677-4

Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem


autorizao expressa do autor e do editor.
1998 by Autor
Direitos para esta edio
CORTEZ EDITORA
Rua Bartira, 387 Tel.: (011) 864-0111
05009-000 So Paulo-SP
Impresso no Brasil abril de 1998
Apoio: UNESCO Representao no Brasil
Apoio: Braslia DF

REPENSANDO O ESTADO PARA O


DESENVOLVIMENTO SOCIAL:
SUPERANDO DOGMAS E CONVENCIONALISMOS

Coleo
Questes da Nossa poca
Volume 64

Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Um final de sculo com um cenrio


1. social inquietante . . . . . . . . . . . . . .

11

2. As novas tendncias do debate sobre o


2. desenvolvimento social . . . . . . . . . . .

20

3. Repensando o papel do Estado . . . . . .

37

4. Linhas de trabalho para o redesenho do


4. Estado no campo social . . . . . . . . . .

52

5. Anotao final . . . . . . . . . . . . . . . .

83

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

APRESENTAO
O prembulo da Constituio da Unesco um
documento de quase cinqenta anos j alertava,
com razovel antecedncia, para o fato de que o
crescimento econmico indispensvel, mas no
suficiente, que o desenvolvimento poltico indispensvel, mas tampouco suficiente, e que a solidariedade moral e intelectual da humanidade o
fundamento insubstituvel para a paz e a segurana
coletivas.
A Unesco preocupava-se, naquela poca, com o
desenvolvimento social. Hoje, seu Diretor-Geral,
Federico Mayor, vem advertindo que temos, acima
de tudo, o clamor de uma realidade que nos diz
ser o crescimento econmico algo necessrio, mas
que deve, tambm, incorporar, indubitavelmente, a
perspectiva social e o longo prazo.
Por conseguinte, esta organizao, preocupada
com o desenvolvimento humano como referncia
fundamental de seus esforos, empreendeu inmeras
iniciativas em matria social, participou ativamente
de esforos multiinstitucionais de todo tipo, vinculados ao tema, e vem estimulando, sistematicamente,
a criao de espaos de anlise e produo de
polticas sobre esse campo crucial. Atendendo a
este ltimo aspecto, criou um programa internacional
Gesto das transformaes sociais destinado
a contribuir, a partir de diversos ngulos, para o
exame das mudanas atuais e necessrias, e para
administr-las adequadamente.
7

Neste mbito, a Unesco tem o prazer de apresentar


um documento que enfoca um tema central para
os esforos com vistas a um desenvolvimento integral e sustentvel no tempo, e o novo papel que
nele deve desempenhar o Estado. O trabalho publicado, Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos, constituiu o tema central do debate sobre a
matria de uma recente reunio mundial de peritos
em administrao pblica, realizada pelas Naes
Unidas, em Nova Iorque.
Seu autor, Bernardo Kliksberg, uma autoridade
reconhecida internacionalmente no assunto, tendo
j publicado 32 livros e centenas de trabalhos
tcnicos sobre alta gerncia, reforma do Estado e
gerncia social, que vm sendo extensamente utilizados. Foi assessor da ONU, BID, OIT, OEA,
Unicef, OPS e de outros organismos internacionais;
dirigiu o Projeto Regional da ONU para a Amrica
Latina e Caribe de Modernizao do Estado e
Gerncia Social; fundou o Programa de Formao
de Gerentes Sociais da ONU; foi Co-relator da
Conferncia Internacional sobre gesto de servios
sociais (Copenhague) e Relator-Geral do Congresso
Mundial de Cincias Administrativas (Toluca).
Atualmente, o coordenador do INDES/BID.
Entre suas obras traduzidas para o portugus, esto:
Pobreza. Uma questo inadivel. Novas respostas
em nvel mundial (Fondo de Cultura Econmica,
ENAP), Como transformar o Estado (Fondo de
Cultura Econmica, ENAP), e O desafio da exclu8

so. Para uma gesto social eficiente (FUNDAP,


1977). Entre seus trabalhos em portugus, esto:
Reforma do Estado na Amrica Latina (palestra na
Cmara de Deputados, Braslia), A modernizao
do Estado para o desenvolvimento social (RAP,
Fundao Getlio Vargas) e o artigo Uma gerncia
pblica para os novos tempos (Revista do Servio
Pblico).
Esperamos que este estimulante e sugestivo trabalho propicie uma ampliao e aprofundamento
do debate sobre os caminhos para se enfrentar os
problemas sociais de uma regio, os quais se apresentam, neste final de sculo, repletos de interrogaes no respondidas.
Jorge Werthein
Representante da Unesco no Brasil
Coordenador do Projeto Unesco-Mercosul

1
UM FINAL DE SCULO COM
UM CENRIO SOCIAL
INQUIETANTE*
A humanidade chega ao final do sculo XX com
progressos de enorme grandeza e profundidade em
suas capacidades cientficas, tecnolgicas e produtivas. Produzem-se rupturas epistemolgicas simultneas em numerosos campos do conhecimento, que
esto gerando modelos conceituais renovados para
se compreender os fenmenos, e uma nova onda
de tecnologias, baseadas em conhecimento de amplssimas possibilidades. Os progressos em campos
como as telecomunicaes, a microeletrnica, a
biotecnologia, a cincia dos materiais, as mquinas-ferramentas, a informtica e a robtica, entre
outros, esto transformando as matrizes produtivas
bsicas. A possibilidade potencial de produzir bens
e servios foi expandida e multiplicada com grande
rapidez. Ao mesmo tempo, h uma revoluo das
expectativas. Por toda parte comearam a se espalhar
os sistemas de base democrtica, onde a populao
pode escolher seus representantes, e h uma exi* Os pontos de vista expostos neste trabalho so os do autor
e no representam, necessariamente, os das organizaes onde
desempenha suas atividades.

11

gncia generalizada de participao sempre mais


ampla. Os povos esperam ter influncia real e
crescente nos esquemas de tomada de decises e
existe um grande movimento em direo constituio de formas novas e mais ativas de organizao
da sociedade civil.
Contudo, o imenso potencial de capacidades produtivas no est se transformando em melhorias
nas difceis condies de vida de amplos setores
do planeta. Existe uma brecha enorme entre esse
potencial e a vida cotidiana. Igualmente, existe uma
defasagem entre os progressos em matria de democratizao, da obteno por parte dos habitantes
dos pases de cidadanias democrticas, que lhes
possibilitam, potencialmente, nveis de participao,
e da situao de excluso social, que resulta em
cidadania social degradada de muitos deles, o
que cria inmeras impossibilidades para uma participao orgnica. O cenrio social sobre o qual
a histrica Cpula Social de Copenhague chamou
a ateno do mundo evidencia profundas interrogaes sobre o futuro.
De acordo com dados do Banco Mundial, 1,3
bilho de habitantes do planeta recebem uma renda
menor do que um dlar por dia, encontrando-se,
por conseguinte, em situao de pobreza aguda.
Dois quintos da populao mundial no dispem
de servios sanitrios adequados e de eletricidade1.
1. James D. Wolfensohn. 1,3 billion people living on a dollar
a day. The Washington Post, 13 out. 1995.

12

Relatrio do PNUD indica que houve um aumento


acentuado do nmero de pobres, os quais viram
diminuir sua renda. Entre 1965 e 1980, essa situao
afetou 200 milhes de pobres. Entre 1980 e 1993,
a um bilho; 800 milhes de pessoas no recebem
alimentao suficiente e cerca de 500 milhes esto
em um estado crnico de desnutrio; 17 milhes
de pessoas morrem por ano por causa de infeces
e doenas parasitrias curveis, como diarria, malria e tuberculose2.
As cifras sobre emprego, que se encontram na
base das dificuldades sociais, indicam extensos processos de aumento do desemprego e de degradao
da qualidade dos empregos disponveis. O World
Employment Report da OIT mostra que, em 1995,
30% de toda a mo-de-obra do mundo estava
desempregada ou subempregada. Simultaneamente
com as altas taxas de desemprego, ocorre, tambm,
uma contnua transferncia de pessoas para a chamada economia informal. Ainda que heterognea,
esta tende a caracterizar-se por setores macios,
sendo constituda de trabalhos instveis, sem perspectivas claras, sem proteo social de nenhuma
espcie, com baixas rendas e com nveis de produtividade muito inferiores aos da economia formal,
devido s limitaes de recursos, tecnologias e
crditos. Na Amrica Latina, por exemplo, o emprego no setor informal representava 40,2% da
2. United Nations Development Programme PNUD, Human
Development Report 1996.

13

mo-de-obra ocupada no-agrcola, em 1980. Em


1995, esse percentual j aumentara para 55,7% da
referida mo-de-obra. A taxa de desemprego aberto,
nessa regio, era calculada em 16,2%, em 19963.
A esses dados sobre o volume do desemprego
devem ser agregados os indicadores sobre a durao
mdia do desemprego. Este fator, que parece estar
em processo de agravamento, constitui, na opinio
de Robert Solow, um elemento de grande importncia. Suas anlises realam os altos custos sociais
de perodos muito extensas de desemprego. Indicam
que a experincia de desemprego prolongado vai
produzindo inmeros efeitos negativos na personalidade, o que, em geral, permanece margem dos
estudos econmicos. Produz, entre outras coisas,
apatia, enfraquecimento grave do interesse em socializar-se e afastamento gradual da fora de trabalho4. Uma perda da auto-estima caracteriza o
quadro.
A pobreza mundial continua sendo especialmente
discriminatria em relao s mulheres e s crianas.
Segundo dados da OIT, as mulheres esto desproporcionalmente representadas entre os pobres, os
desempregados e os subempregados. As crianas
3. Luis Guash, chefe do Departamento Tcnico do Banco
Mundial para a Amrica Latina e Caribe, Conferncia de imprensa,
4 abr. 1997.
4. Robert M. Solow. Mass unemployment as a social problem.
In: Basu, Pattanaik e Suzumura. Choice, welfare and development.
Oxford, Clarendon Press, 1995.

14

so altamente vulnerveis aos avanos da pobreza.


Existe uma distncia aguda entre os xitos alcanveis pela tecnologia mdica moderna e as taxas
de mortalidade infantil em reas pobres. Um tero
das crianas dos pases em desenvolvimento mal
nutrido. Nesses pases, a mortalidade infantil para
crianas menores de cinco anos de 97 por mil,
quase seis vezes maior do que nos pases desenvolvidos. Entre outras regies, segundo dados fornecidos pelo Unicef, morrem, por ano, na Amrica
Latina e Caribe, 600 mil crianas devido a causas
evitveis5. Em diversos pases, forados pelas circunstncias, so parte crescente da mo-de-obra,
em condies deplorveis de explorao. Cresceu
o problema de populaes de crianas vivendo nas
ruas de inmeras cidades, e as crianas pobres
constituram o alvo preferido dos narcotraficantes.
As fortes tenses sociais acumuladas em todas
as reas referidas, alm de outras que a elas se
podem acrescentar, constituem um espao favorvel
para processos de enfraquecimento do tecido social,
como a desintegrao da famlia e o aumento da
criminalidade. A famlia, instituio central de grande parte das sociedades, fornecedora de normas
morais, educao bsica, sade preventiva, afeies
bsicas, modelos de referncia, est seriamente deteriorada pelos problemas sociais e tende a criar o
abandono de sua figura masculina. Por outro lado,
5. Carol Bellamy, Diretora Executiva do Unicef, Terceira
Conferncia Americana sobre a Infncia, Chile, 9 ago. 1996.

15

em diversas sociedades, observa-se um marcado


aumento das cifras de criminalidade. Assim, entre
outros casos, a revista The Economist indica que
quase todas as cidades da Amrica Latina so hoje
mais inseguras do que eram h dez anos6.
Todas as carncias mencionadas vo configurando
crculos perversos de pobreza. As dificuldades
de nutrio inicial, a carncia de estrutura familiar
slida, as limitaes para se ter acesso e permanecer
na escola, a colocao margem do mercado de
trabalho, tudo isso vai configurando uma situao
de excluso social que se auto-reproduz.
Na mais estreita vinculao entre a pobreza e a
excluso social, observa-se, no mbito internacional,
um acentuado agravamento em termos de iniqidade
e polarizao social. As cifras do PNUD indicam
que, nos ltimos trinta anos, o volume de renda
de 20% das pessoas mais pobres do mundo caiu
de 2 para 1,45 da renda mundial, enquanto a frao
dos 20% mais ricos passou de 70 para 85% da
riqueza mundial. As distncias sociais se duplicaram
de 1960 a 1990. Nos dois extremos da acentuada
polarizao mundial de renda, 358 multimilionrios detm, atualmente, um patrimnio superior
renda acumulada de 45% da populao mais pobre do mundo, 2,3 bilhes de pessoas. As desigualdades de renda e posse de ativos produzem,
por sua vez, desigualdades agudas no acesso ao
6. The Economist, nov. 1996.

16

crdito, e tm mltiplas repercusses em campos


cruciais, como o acesso e a permanncia nos sistemas educativos, a qualidade da educao que os
pobres recebem e suas possibilidades de rendimento
educacional.
A essas iniqidades conhecidas acrescentam-se
outras. O desenvolvimento explosivo das comunicaes, cujo ponto culminante est na comunicao
por computadores, abre possibilidades gigantescas
de difuso de informao e intercmbio; entretanto,
amplos setores da populao podem ficar fora desse
processo, somando uma brecha a mais s que j
existem. Martin Hopehayn ressalta a possibilidade
ameaadora do surgimento de novas formas de
analfabetismo ciberntico, que iro abranger os
que no tm acesso a nenhuma forma de informatizao7.
Chamando a ateno mundial para a gravidade
do problema da desigualdade, o administrador do
PNUD, Gustave Speth, assinalou, na Cpula Mundial de Copenhague, que enfrent-lo nas prximas
dcadas algo crucial e inadivel. Do mesmo
modo, o presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn, declarou que a distribuio dos benefcios
do crescimento representa um dos maiores desafios
para a estabilidade do mundo. As injustias sociais
podem destruir os avanos econmicos e polticos,
e reafirmou que devemos aprender mais sobre o
7. Martin Hopenhayn, Notas para o BID, Indito, 1997.

17

porqu e o como da distribuio da renda8. Robert


Solow enfatiza que, para poder esperar compromissos da populao com polticas de desenvolvimento,
exige-se uma percepo de justia de todos os
grupos sociais, no sentido de que cada um receba
uma parte justa do progresso econmico9. A pobreza acentuada e as altas polarizaes sociais
configuram um cenrio que prejudica seriamente
as possibilidades de crescimento econmico sustentado e, ao mesmo tempo, afeta gravemente a governabilidade democrtica nos pases em desenvolvimento. A falta de xitos que melhore a precria
qualidade de vida cotidiana de amplos setores da
populao produz margens significativas de perda
de credibilidade nos governos democrticos, que
solapam suas bases de governabilidade.
Como enfrentar a inquietante situao social? A
pobreza uma situao inevitvel, uma espcie de
condio definida pela natureza? Em amplas regies
do planeta, isto no to claro assim, pois ela
aparece junto com a disponibilidade de importantes
recursos em riquezas minerais, agropecurias, fontes
de energia, matrias-primas estratgicas. A pobreza
uma questo individual, caracterstica da falncia
de certas pessoas? Tampouco h uma evidncia
emprica de nenhuma ordem, que avalize este tipo
de raciocnio. Um documento de base, apresentado
8. James D. Wolfensohn, op. cit.
9. Robert Solow. The labor market as a social institution.
In: The Royer Lectures. California, University of Berkeley, 1989.

18

na Cpula Mundial de Copenhague por uma Comisso composta por grandes personalidades e presidida pelo ex-presidente do Chile, Patricio Aylwin,
indica a esse respeito: Os pobres, em geral, no
so os reponsveis por sua situao. Muitos deles
so pessoas esforadas, que conseguiriam superar
essa condio se contassem com um mnimo de
apoio ou se as condies gerais do pas fossem
melhoradas10.
Diante da persistncia e agravamento do problema, esto surgindo iniciativas em busca de solues,
novas linhas de pesquisa e reflexo, que conduzem
a questionamentos bsicos do papel e da estruturao
do Estado. Abordaremos, a seguir, estas novas
tendncias do debate. Nossa anlise posterior deter-se- na questo que elas colocam sobre qual
deveria ser o papel do Estado no campo social,
no mundo em desenvolvimento. Identificado este
papel, refletiremos sobre princpios para o redesenho
institucional e do Estado, em razo de tal papel,
e o tipo de gerncia mais indicada para uma
performance efetiva do Estado na rea social, e
faremos um comentrio final. A anlise ter um
carter exploratrio e se prope, principalmente, a
chamar a ateno sobre a necessidade de renovar,
substancialmente, os contedos da agenda de discusso sobre estes assuntos.

10. BID, CEPAL, PNUD. Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social, 1995.

19

2
AS NOVAS TENDNCIAS DO
DEBATE SOBRE O
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Shadid Javed Burki, um dos vice-presidentes do
Banco Mundial, destacou, recentemente: A situao
dos pobres, dos 20% mais pobres, no est melhorando. Isto vale, principalmente para o caso de
duas regies: Amrica Latina e frica11. A persistncia e agravamento dos problemas sociais, e
a exigncia generalizada por sua soluo, que teve
seu epicentro na Cpula Social de Copenhague,
estimulou um amplo debate, que rev uma a uma
a maioria das premissas em que se baseava a ao
vinculada com o social, nas ltimas dcadas. O
novo debate parte da sensao de impotncia
diante da falta de respostas nos modelos que, no
papel, trariam solues efetivas; diante de seus
resultados limitados, cresce a tendncia para impugnar aspectos bsicos de sua prpria validade e
para buscar modelos de anlise alternativos, que
possam ser mais fecundos12. Entre as linhas de
11. Shadid J. Burki. Dissertao no Foro de Dilogo Interamericano. Washington, jun. 1996.
12. Federico Mayor destaca: Enquanto se realizam progressos
no mbito conceitual, sobretudo na definio do que deva ser o
desenvolvimento humano duradouro na prtica, os objetivos eco-

20

explorao fundamentais de um debate que, hoje,


envolve governos, organismos acadmicos, sociedade civil, organismos de cooperao e financiamento internacional, e a opinio pblica mundial,
esto as que, a seguir, apresentamos de forma
resumida.
2.1. O questionamento ao modelo do
derrame
Nas ltimas dcadas, um conjunto de enfoques
de ampla circulao oferecia uma resposta centrada
na idia do derrame. As conhecidas hipteses
bsicas giram em torno da viso de que realizando
enormes sacrifcios para alcanar metas de carter
macroeconmico que impliquem equilbrios econmicos e financeiros, haver progresso econmico
e, finalmente, este se derramar para o conjunto
da populao e chegar aos setores mais pobres,
arrancando-o de sua situao de pobreza dura.
Para que esta etapa de adiamentos e acumulao
quase forada produza, no futuro, um cenrio
feliz, seria necessria, ento, uma espera difcil.
Como ocorreu tantas vezes na histria, uma vez
mais os fatos reais no responderam s suposies
do modelo. O caminho para o desenvolvimento
parece ser muitssimo mais complexo do que estas
nmicos, a curto prazo, continuaram prevalecendo, seja qual fosse
o preo social e ecolgico dessa miopia. (Introduo de La
Integracin en Amrica Latina, Unesco, 1995).

21

suposies, segundo, entre outros, os abrangentes


estudos dos Relatrios de Desenvolvimento Humano
das Naes Unidas, que incluem quase todos os
pases em desenvolvimento e cobrem, integralmente,
as ltimas dcadas. Os dados indicam que a realidade
funciona de modo muito diferente do que se supe.
As evidncias mostram que, para um pas, imprescindvel alcanar uma estabilidade econmica
e o equilbrio financeiro, melhorar sua competitividade e aumentar o produto interno bruto, mas
isso no se derrama automaticamente. Pelo contrrio, os indicadores anteriores podem melhorar e,
ao mesmo tempo, continuar deteriorando-se ou permanecer inalterada a situao dos setores mais
desfavorecidos. O Banco Mundial, em seu Relatrio
Anual 1995, assinala: Melhorar a distribuio de
renda e reduzir a pobreza no pode ser uma tarefa
entregue ao trickle down effect [gotejamento] do
crescimento. A mesma instituio indica, num
trabalho de anlise das causas da crise da economia
mexicana: Por muitos anos, acreditou-se que a
maneira mais eficiente de se reduzir a pobreza e
a desigualdade social era atravs do crescimento
econmico acelerado. Contudo, a evidncia emprica
tem demonstrado que, embora um elevado crescimento econmico seja uma condio necessria,
no se constitui, porm, numa condio suficiente
para se reduzir a pobreza e a desigualdade social13.
No Desenvolvimento Humano 1996, o PNUD prev
13. Shadid Burki e Sebastin Edwards. Amrica Latina y la
crisis mexicana: nuevos desafos. Banco Mundial, 1995.

22

que se deve prestar ateno estrutura e qualidade


do crescimento, porque, mesmo ocorrendo crescimento, este pode ser com desemprego, com excluso, sem participao, com enfraquecimento das
culturas nacionais, com destruio do futuro pela
deteriorao do meio ambiente.
A percepo cada vez mais generalizada da
ineficincia do modelo do derrame sugere que as
relaes entre o setor econmico e o social so
muito mais complexas do que o modelo supunha,
e que, como outros modelos na histria, os fatos
terminaram por desacredit-lo, sendo, ento, necessrio buscar novos rumos.

2.2. A revalorizao do capital humano e do


capital social
Amplas linhas de pesquisa e discusso esto
girando em torno de uma reanlise em profundidade
dos impactos sobre o desenvolvimento de formas
de acumulao de capital, at agora no avaliadas
adequadamente. Considera-se que, junto com os
capitais tradicionais o capital natural de uma
sociedade, formado por sua dotao de recursos
naturais, e o capital construdo, formado pelo que
produziu (infra-estrutura, capital comercial, capital
financeiro etc.) , existem outras duas modalidades
de capital, que requerem uma anlise mais detalhada:
o capital humano e o capital social. O primeiro
refere-se qualidade dos recursos humanos, e o
23

segundo, com elementos qualitativos, como valores


partilhados, cultura, capacidades para agir sinergicamente e produzir redes e acordos voltados para
o interior da sociedade. Analisando as causas do
crescimento econmico, um estudo do Banco Mundial sobre 192 pases concluiu que no menos de
64% do crescimento pode ser atribudo ao capital
humano e ao capital social14.
Formar capital humano implica investir, sistemtica e continuadamente, em reas como educao,
sade e nutrio, entre outras. No final do sculo,
o investimento em educao transformou-se numa
das reas de maior rentabilidade. Isso tem a ver
com as mudanas radicais que esto ocorrendo nas
estruturas de produo. Essas mudanas se orientam
para privilegiar o conhecimento como elemento
bsico das novas matrizes produtivas. A base das
indstrias de ponta , hoje, conhecimento puro, e
a tendncia ir, progressivamente, nessa direo,
ao que tudo indica. Lester Thurow afirma que o
sculo XXI ser um sculo de conhecimento intensivo, e que o conhecimento tornou-se a nica
fonte de vantagens competitivas relativas sustentveis de longo prazo15. Entre outras, indica os
computadores, que quase no utilizam recursos na14. Mencionado pelo PNUD, no Human Development Report,
1996.
15. Lester C. Thurow. Preparing students for the coming
Century. In: Education Review, The Washington Post, 7 abr.
1997.

24

turais, pois se baseiam no conhecimento. Concluindo


a partir dessas premissas, o autor afirma: uma
empresa que investe, hoje, na educao de seus
integrantes, obtm uma taxa de retorno sobre o
investimento duas vezes maior quela investida em
instalaes e equipamentos. Robert Reich, ex-secretrio do Trabalho dos Estados Unidos, ressalta
o peso decisivo da educao, destacando que os
ganhadores desta nova economia globalizada e voltil so aqueles capazes de identificar e resolver
problemas, manipular e analisar smbolos, criar e
manipular informao. Recomenda a seu prprio
pas, os Estados Unidos: investir na educao e
capacitao de nossa gente; boas escolas pblicas
e excelentes universidades pblicas. Mas pblicas
no sentido mais verdadeiro da palavra: acessveis
a todos, sustentadas por todos16. Jacques Delors
ressalta o papel histrico transcendental da educao
em nosso tempo: dela depende, em grande medida,
o progresso da humanidade (...). Hoje est cada
vez mais arraigada a convico de que a educao
constitui uma das armas mais poderosas de que
dispomos para forjar o futuro17. Os pases de ponta
em nvel econmico e tecnolgico multiplicaram
seus oramentos em educao e em cincia e
tecnologia. O Japo acaba de aprovar um aumento
de 50% em seu j elevado oramento de cincia
16. In: Changing degrees, The Wahington Post, 2 fev. 1997.
17. Jacques Delors. Formar a los protagonistas del futuro,
Correo de la Unesco, abr. 1996.

25

e tecnologia, sendo, no prximo qinqnio, da


ordem de 155 bilhes de dlares. O financiamento
governamental da cincia e tecnologia do ano 2000
ser o dobro do que foi destinado em 1992. Na
Repblica da Coria, o investimento em educao
sobe em 10% do produto interno bruto, nvel muito
superior ao do mundo em desenvolvimento. Israel
est realizando, desde 1994, uma nova reforma de
seu avanado sistema educativo, que significou um
aumento de 33%, em termos reais, nos recursos
alocados para a educao, o que permitir, entre
outros aspectos, uma atualizao integral dos professores de todas as escolas, nos avanos da informtica e na introduo universalizada desses
avanos, na sala de aula. As empresas privadas de
ponta esto incrementando seus oramentos para
entretenimento e formao de seu pessoal, montando, atualmente, em algumas delas, cerca de 10%
do total de suas folhas salariais.
O gasto em sade, ponto essencial no desenvolvimento do capital humano, evidenciou-se, na prtica, como de altssima rentabilidade. Aes estimuladas pela Organizao Mundial da Sade, Organizao Pan-Americana de Sade e Unicef, por
exemplo, em terrenos que provocaram alta mortalidade, como a diarria infantil e a clera, obtiveram,
em pouco tempo e com investimentos mnimos,
impactos muito relevantes. A combinao de esforos de sade e educao integrados tem potenciais
muito elevados. Considera-se que um dos investimentos mais rentveis deste final de sculo o de
26

ampliar e melhorar a educao das meninas de


reas menos favorecidas. Segundo clculos do Banco
Mundial, acrescendo trs anos a mais de escolaridade
bsica a tais meninas, haveria uma reduo de
cerca de 15 por mil na mortalidade infantil. Estes
anos significariam o incremento de seu capital
educativo e isso lhes permitiria saber lidar melhor
com problemas como gravidez na adolescncia,
planejamento familiar, pr-natal, cuidado com recm-nascidos e gesto nutricional.
Por sua vez, o capital social pode ter, tambm,
retornos muito elevados para o avano econmico
e o bem-estar geral. O conhecido estudo de Robert
Putnam ratifica, empiricamente, sua contribuio
estratgica para o crescimento18. O autor assinala
que se trata de um bem pblico: Uma caracterstica
especial do capital social, como a confiana, as
normas e as redes, o fato de que, normalmente,
ele um bem pblico, diferente do capital convencional, que, em geral, um bem privado. Ocorre
um processo de valorizao oblqua: Como todos
os bens pblicos, o capital social tende a ser
subvalorizado e subadministrado pelos agentes privados. A subestimao errnea, pois o peso
deste capital pode ser decisivo. Putnam ressalta o
papel-chave do capital social, ao fazer uma anlise
da experincia italiana. Identifica alguns de seus
efeitos concretos: Nas regies cvicas da Itlia, e
18. Robert D. Putnam. Para hacer que la democracia funcione.
Venezuela, Galac, 1994.

27

em contraste com Npoles, a confiana social foi,


desde muito tempo, um ingrediente-chave de seu
carter distintivo, que sustentou o dinamismo econmico e o desempenho governamental. Requer-se,
com freqncia, a cooperao entre o poder legislativo e o poder executivo, entre trabalhadores e
gerentes, entre os partidos polticos, entre o governo
e os grupos privados, entre as pequenas firmas e
outras coisas desse tipo. Contudo, a contratao e
o acompanhamento em tais casos, so, em geral,
carssimos ou impossveis, e a imposio exercida
por uma terceira parte invivel. A confiana
lubrifica a cooperao. A um maior nvel de confiana na comunidade corresponde uma maior probabilidade de cooperao e a cooperao em si
produz confiana. A constante acumulao de capital
social uma parte crucial da histria que est por
detrs dos crculos virtuosos da Itlia cvica.
O capital humano e o capital social foram redescobertos nos ltimos anos, e no possvel
pensar solidamente no desenvolvimento sem levar
em conta seu peso relevante como alavancas dele.

2.3. A retomada do tema da iniqidade


Tambm neste caso os modelos de anlise, convencionalmente aceitos, chocaram-se contra os fatos
histricos concretos, e sua queda abriu um amplo
campo para a pesquisa do tema, o desenho de
novos modelos e respostas.
28

Segundo Nancy Birdsall, David Ross e Richard


Sabot: Afirmar que existe uma relao inversa
entre o aumento do crescimento e a reduo da
desigualdade foi um postulado bsico das teorias
econmicas convencionais sobre a natureza do processo de desenvolvimento19. Seguindo tais teorias,
a alta iniqidade seria necessria para se obter os
efeitos de acumulao e impulsionar o crescimento.
Contudo, a anlise economtrica rigorosa da experincia de duas regies do mundo, o Sudeste Asitico
e a Amrica Latina, nos ltimos trinta anos, indica
resultados opostos. Birdsall, Ross e Sabot se perguntam: Por que, ento, encontramos taxas relativamente baixas de crescimento econmico e uma
grande desigualdade na Amrica Latina e uma baixa
desigualdade e um rpido crescimento na sia
Oriental? Enquanto nos pases do Sudeste Asitico
houve um esforo ativo para a reduo da iniqidade,
a qual reduziu enormemente suas diferenas, e cuja
participao na renda entre os 20% superior e os
20% inferior passou a ser 8 a 1 na Coria e de
4,1 a 1 em Taiwan, na Amrica Latina a polarizao
acentuou-se, e a distncia no Brasil de 26 a 1,
ampliando-se tambm consideravelmente no Mxico,
na Argentina e em toda a regio. Entre outros
aspectos, detecta-se a presena de crculos perver19. Birdsall, Ross, Sabot. La desigualdad como limitacin del
crecimiento en Amrica Latina. In: Gestin y poltica pblica.
Mxico, CIDE, 1 sem. 1996.

29

sos ou virtuosos, conforme melhora ou piora a


eqidade na educao e crescimento. Segundo a
pesquisa mencionada, nos anos 50, a taxa de egressos da escola primria, no Brasil, era de 60%,
muito superior da Coria, que tinha 35%. Nas
trs dcadas seguintes, enquanto a iniqidade crescia
no Brasil, decrescia substancialmente na Coria.
Este e outros fatores determinaram que a taxa de
egressos no Brasil se reduzisse notavelmente, enquanto na Coria esse percentual superava 90%.
Segundo a revista The Economist, a evoluo da
desigualdade no Brasil foi da seguinte ordem:
QUADRO 1
Evoluo da distribuio de renda no Brasil
Percentual da renda nacional
1970
1994
1% mais rico da populao
8
15
25% mais pobre
16
Fonte: The Economist, 29 abr. 1995.

12

A aplicao do coeficiente de Gini, que mede


os graus de desigualdade na distribuio de renda
na Amrica Latina, frica, Sudeste Asitico e Leste
Asitico, permite apreciar como o coeficiente, que
se eleva quando aumenta a desigualdade, reflete
diferenas considerveis e favorveis s duas ltimas
regies, as quais, por sua vez, cresceram melhor
e mais sustentadamente que as anteriores.
30

QUADRO 2
Participao da populao na renda nacional (em %)
Populao
Sudeste
Leste
frica
Amrica
Asitico
Asitico
Latina
1 quintil
8,1
6,6
6,0
3,3
2 quintil
12,2
11,4
8,2
7,2
3 quintil
16,1
16,6
11,5
11,9
4 quintil
21,8
24,9
18,5
19,8
5 quintil
42,0
40,4
55,9
57,9
Coef. Gini
0,31
0,32
0,44
0,49
Os quintiles seguem a ordem crescente de renda.
Fonte: Weawer J. e R. Sprout in: Michael Rock, 25 years
of economic development revisited, World development, v.
21, n. 11, 1993.

Os dados da realidade desmentiram, de forma


terminante, a idia de que a iniqidade era exclusivamente funcional ao crescimento econmico. A
situao a que descreve Joseph Stiglitz: Existem
relaes positivas entre crescimento e igualdade.
Altas taxas de crescimento fornecem recursos que
podem ser usados para se promover a igualdade,
assim como um alto grau de igualdade ajuda a
sustentar altas taxas de crescimento. Mesmo que
isto pudesse ser visto apenas como senso comum,
na experincia da sia Oriental, entretanto, o senso
comum sugeria exatamente o contrrio: que o
crescimento produzia desigualdade e que a desigualdade era necessria para o crescimento20.
20. Joseph E. Stiglitz. Some lessons from the East Asian
Miracle. In: Research observer. The World Bank, ago. 1996.

31

Ao se derrubar o senso comum postulado pela


teoria econmica convencional, abriu-se o caminho
para se pesquisar novamente todo o tema. Esta
pesquisa se v comprometida pelos citados altssimos
nveis de desigualdade hoje vigentes, que anunciam
graves dificuldades futuras para o crescimento e
so portadoras, em si mesmas, de tenses sociais,
de grande envergadura, no interior das sociedades.
As novas linhas de pesquisa, que esto proliferando
em nvel internacional, comeam a questionar,
sistematicamente, diferentes tipos de iniqidade.
Junto com a iniqidade na renda, esto sendo
estudadas, entre outras, a iniqidade na posse de
ativos e as iniqidades no acesso a crditos,
ambas de alto significado econmico. Uma recente
pesquisa de Deininger e Squire constatou que
uma distribuio desigual da terra um ativo
crucial tem um ntido efeito negativo sobre
o crescimento subseqente. Assim, segundo seus
dados, apenas dois de 15 pases, com coeficientes
Gini para a distribuio da terra superiores a 70,
conseguiram um crescimento superior ao baixo
nvel de 2,5%, no perodo 1960-199221. Outro
trabalho de Hongyi, Squire e Zou mostra que a
iniqidade inicial na distribuio de ativos pode
ser mantida indefinidamente, gerao aps gerao,

21. Klaus Deninger e Lyn Squire. Measuring income inequality:


a new data base. The World Bank Economic Review, 1996.

32

com os efeitos regressivos da resultantes, indicando


a necessidade de polticas efetivas para reduzi-las22.

2.4. Inter-relao entre desenvolvimento


econmico e desenvolvimento social
A queda da teoria do derrame, a revalorizao
do capital humano e do capital social e a retomada
das relaes entre iniqidade e crescimento so
dimenses centrais de um debate mais amplo, que
a orientao global dos modelos de desenvolvimento
est atingindo. Por um lado, adverte-se que as
relaes entre o econmico e o social so complexas.
O mecanicismo do derrame supunha que, com o
tempo, os benefcios do crescimento chegariam aos
setores desfavorecidos. O processo real diferente
e, alm disso, as concluses avanam ainda mais.
Vem-se firmando a convico de que no adequado
pensar todo o processo em termos da resoluo de
uma dimenso isolada de outras, mas sim que existe
uma inter-relao bsica entre elas. O desenvolvimento social parece, na experincia concreta, um
processo vital para que possa existir um desenvolvimento econmico sustentado. Os investimentos
em capital humano e capital social e melhoria da
eqidade, alm de fins em si mesmos a partir da
22. Hongyi Li, Lyn Squire, Hen-fu Zou. Explaining international
and intertemporal variations in income inequality. The World
Bank, jun. 1996.

33

perspectiva de sociedades democrticas, so necessrias para que o crescimento econmico possa ter
bases firmes. Assim, James Wolfenshon afirmou:
Sem desenvolvimento social paralelo, no haver
desenvolvimento econmico satisfatrio23. O BID
destaca, com respeito ao caso da Amrica Latina:
As persistentes brechas sociais na acumulao de
capital humano incrementaram a grande proporo
de pessoas que vivem na pobreza e a distribuio
sumamente desigual da riqueza na regio. Estas
brechas sociais continuam limitando a produtividade
e o crescimento econmico regional, e atrasam os
processos de democratizao e modernizao dos
Estados24.
Confirma-se a viso de que existe uma brecha
a ser preenchida em ambas as direes, sem as
quais o prprio desenvolvimento fica altamente
vulnervel. imprescindvel que exista crescimento
econmico, estabilidade monetria, equilbrios econmicos e financeiros, sem o que no haver meios
para se apoiar o desenvolvimento social; no entanto,
por sua vez, eles no sero sustentveis a mdio
e longo prazo sem que se produza um desenvolvimento social ativo. Esta viso abre a possibilidade
de polticas alternativas no senso comum convencional, que hoje comea a se esboar. Assim,
Amartya Sen considera que existem, por um lado,
23. James D. Wolfensohn. El gasto social es clave. Buenos
Aires, Clarn, 23 de fev. 1996.
24. BID. Progreso econmico y social. Informe 1996.

34

os enfoques que vem o desenvolvimento como


um processo cruel, baseado numa moralidade que
invoca sangue, suor e lgrimas (...) a retrica destes
enfoques a do sacrifcio necessrio em vistas de
um futuro melhor (...) sacrifcios vinculados, por
exemplo, com um baixo nvel de bem-estar, grande
desigualdade, autoritarismo intruso etc.25. Este enfoque, afirma Sen, foi fortemente supervendido;
no parece levar aos resultados prometidos, de
acordo com a experincia histrica, e gera altssimas
tenses, alm de ser apresentado, com freqncia,
como a nica alternativa. A incluso dos novos
elementos antes mencionados no debate d ampla
possibilidade para que se possam desenhar outras
alternativas. Sen fala de ticas que vem o desenvolvimento como um processo essencialmente
amigvel, centrado em ajudar os outros e a si
mesmo, e com a possibilidade de avanar com um
pouco de ajuda de meus amigos (sic). O pouco de
ajuda pode provir da interdependncia no mercado
(...mtuos ganhos por intercmbios), mas tambm
dos servios pblicos, que conferem s pessoas
mais capacidade para se ajudar a si mesmas e a
outros. A experincia histrica das ltimas dcadas
indica que, diante da tradicional desarticulao entre
o econmico e o social, onde, como muitas vezes
j se disse, as polticas sociais esto dedicadas, na
25. Amartya Sen. Development thinking at the beginning of
the 21st Century. In: BID. Development thinking and practice
conference, Washington, set. 1996.

35

verdade, a recolher os mortos e feridos que a


poltica econmica vem deixando, possvel se
pensar numa articulao integral entre ambos, que
potencie profundamente suas complementaridades.
As sociedades que conseguiram combinar ambos
os tipos de desenvolvimento esto entre as mais
avanadas do planeta e demonstram, com seu exemplo, que esta integrao factvel. Assim, pases
como Canad, Noruega, Sucia, Dinamarca, Holanda, Blgica, Japo, os do Sudeste Asitico, Israel,
entre outros, encontram-se em posies de vanguarda, tanto na tabela de resultados macroeconmicos
de xito, como de indicadores de desenvolvimento
humano.
As novas tendncias abertas no debate sobre o
desenvolvimento social obrigam, por sua vez, uma
reviso das posies de senso comum convencional das ltimas dcadas, sobre a funo a ser
cumprida pelo Estado. Quais so os papis esperveis, se se incorporam reflexo dos requestionamentos profundos atualmente vigentes, no mbito
das concepes globais do desenvolvimento?

36

3
REPENSANDO O PAPEL
DO ESTADO
Uma abordagem usual do tema de como redesenhar o Estado para facilitar e promover o desenvolvimento social passa por trabalhar diretamente
sobre suas estruturas organizacionais, tornar eficiente
sua gesto e incorporar tcnicas modernizantes.
Trata-se de aspectos de imprescindvel processamento, mas h uma necessidade prvia. preciso
discutir, antes de tudo, qual a funo que se deseja
para o Estado nos pases em desenvolvimento, neste
final de sculo. As mudanas e modernizaes
tcnicas, absolutamente necessrias, no podem ser
escolhidas de forma abstrata ou a partir da oferta
de tecnologias do mercado. Devem existir critrios
de escolha dirigidos pela idia central de que, dada
uma funo determinada a ser cumprida pelo Estado,
qual seria o tipo de tecnologia mais apropriada
para possibilitar que ele cumpra, com a maior
eficincia possvel, essa funo. A discusso tecnocrtica pura simples sobre a reforma do Estado
para o desenvolvimento social deveria ser superada
por um debate mais amplo que, partindo dos novos
posicionamentos com respeito aos modelos de desenvolvimento, extraia concluses sobre quais seriam os papis do Estado desejvel, e a partir
da, procurar elaborar critrios tcnicos para dot-lo
37

das capacidades com que consiga conclu-los. O


tipo de abordagem metodolgica sugerido o que
se procura avanar neste trabalho26.
A discusso sobre a funo do Estado na rea
social faz parte de uma polmica mais ampla sobre
a funo global do Estado. Em linhas gerais, como
j dissemos, o pndulo oscilou fortemente. Esteve
situado, por algumas dcadas, na idia de que era
possvel pensar-se num Estado que planificasse
integralmente o desenvolvimento em todos seus
aspectos, que, atravs de sua mquina, implementasse os planejamentos, que trabalhasse centralizadamente para levar a cabo esta operao, e que
assumisse todo tipo de funes executivas. Na
prtica, esta viso mostrou graves dificuldades em
sua prpria concepo, subestimando ou marginalizando a sociedade civil em suas mltiplas expresses, e na implementao efetiva, cuja mquina
revelou srias ineficincias, alm do carter centralizado da gesto que se demonstrou um fator
crucial de rigidez e muito distante das exigncias
da realidade.
O pndulo girou na direo oposta, para aquela
que postulava a necessidade de um Estado mnimo. Afirmava-se que suas funes deveriam ser
totalmente mnimas e que se deveria deixar o
26. O autor trabalha esta metodologia em: B. Kliksberg.
Redesining the state profile for social and economic development
and change, International Review of Administrative Sciences, jun.
1994.

38

desenvolvimento entregue ao mercado e mo


invisvel. O Estado foi sentido como um estorvo
para a dinmica a ser impulsionada. Enfatizou-se
a existncia de uma antinomia entre Estado e
mercado. Finalizou-se um ativo processo de demolio do Estado nos pases em desenvolvimento.
Os esforos se concentraram, durante um longo
perodo, na questo do tamanho, fazendo-se continuados e, muitas vezes, pouco seletivos cortes
destinados a reduzi-lo. Foram suprimidas muitas de
suas funes. Tratou-se, em muitas ocasies, de
privatizar e eliminar funes, no mais curto prazo,
mesmo com a conscincia de que as operaes
respectivas podiam ter sido efetuadas de um modo
mais eficiente para o pas e de que as supostas
capacidades reguladoras pblicas, necessrias para
a etapa subseqente, eram muito fracas ou quase
inexistentes. Tambm, como no caso anterior, este
enfoque apresenta de forma implcita uma subestimao das capacidades produtivas e da aproximao
a outras expresses da sociedade civil, que no
fossem nem o Estado e nem o mercado como a
amplssima gama de estruturas criadas pela comunidade para cumprir funes essenciais para ela.
A experincia histrica tem indicado que os dois
plos no levavam s solues procuradas. Referindo-se experincia americana, Rudiger Dornbusch afirma: Nos Estados Unidos, j estamos um
passo na frente. Vemos que a competio excessiva,
a desregulamentao descuidada e a falta de interveno estatal levaram as coisas muito longe.
39

O pndulo se desloca, agora, em direo oposta e


j se vislumbra a reapario do Estado (...). Daqui
a dez anos olharemos para trs e veremos um
perodo de reconstruo centrado numa cabal concepo do Estado, na correta classe de cooperao
entre o governo, a fora trabalhista e o empresariado
e na necessidade de que o governo desempenhe
um papel essencial na busca de solues aos problemas da coordenao e explorao dos fatores
externos27.
A rediscusso conceitual de todo o tema que
hoje se promove est baseada no choque dos modelos tericos com a realidade. Os fatos foram
colocando em questo pressupostos de grande difuso. Assim, afirma-se que constitui uma armadilha reduzir a questo discusso sobre o tamanho
do Estado, e acreditar que sua reduo propiciar,
automaticamente, as solues. A invocao dos
dados mostra, de forma clara, que o tamanho do
Estado medido, entre outros aspectos, em funcionrios para cada 100 cidados atendidos, e o percentual que representa o gasto pblico em relao
ao Produto Interno Bruto, indicaria que o tamanho
relativo do Estado em muitos pases em desenvolvimento consideravelmente menor que o tamanho
dele na maior parte das economias desenvolvidas.
O tema central no pode ser o tamanho em abstrato,
mas qual a funo que deveria cumprir o Estado
27. Rudiger Dornbusch. Polticas de ajuste y pobreza. In:
BID. Washington, Jos Nez del Arco, 1995.

40

no processo histrico e como dot-lo da capacidade


de gesto necessria para lev-lo a cabo com eficincia.
A realidade, por sua vez, reafirma que no novo
mundo globalizado, onde se produziu uma exploso
de complexidade, ao se multiplicarem as inter-relaes e se produzirem mudanas profundas na
geopoltica, geoeconomia e tecnologia, em brevssimo espao de tempo, existe a necessidade de que
o Estado leve a cabo funes que no faziam parte
de nenhum de seus papis, at agora, na Histria.
A globalizao, a mudana acelerada, a complexidade vo acompanhadas de uma grande dose de
incerteza. Edgard Morin prev: O futuro no ,
necessariamente, sinnimo de desenvolvimento. Daqui por diante, o futuro se chama incerteza. Morin
ressalta as dificuldades para se vislumbrar o futuro:
Estamos no desconhecido, pior ainda, no inominado. Nosso conhecimento dos tempos atuais se
manifesta apenas no prefixo sem forma ps (psindustrial, ps-moderno, ps-estruturalista...) ou no
prefixo negativo (antitotalitrio). No podemos dar
um rosto a nosso futuro, nem sequer a nosso
presente28. A mesma sensao diante da uma sociedade cada vez mais globalizada e porque globalizada, tambm mais complexa e multidimensional descrita a partir de pensadores do mundo
em desenvolvimento, deste modo: ...navegamos
28. Edgard Morin. El astro errante. Buenos Aires, La Nacin,
1993.

41

por este furaco de mudanas da globalizao quase


sem bssola, com limitados e, muitas vezes, desatualizados mapas. Tantas mudanas e to poucos
mapas so algumas das fontes principais do malestar, da incerteza e desassossego que tanto se
manifesta no mundo atual29. Estes desenvolvimentos produziram uma ampla demanda por respostas
estatais de novo cunho. Michel Crozier aponta:
Precisamos de mais interveno pblica para dominar a complexidade. De uma maneira ou outra,
todos os grupos mesmo os de homens de
negcios exigem a interveno30. No mundo
em desenvolvimento, a possibilidade de se promover
e fortalecer integraes sub-regionais e regionais,
que podem ser de tanta relevncia diante da globalizao, est gerando uma forte corrente de demandas para funes catalisadoras e facilitadoras,
as quais um Estado eficiente poderia desempenhar
neste campo crucial.
Junto com as demandas que emergem da globalizao e da complexidade, existem outras que
tm a ver com o desenvolvimento das capacidades
reguladoras do Estado. A regulao surge como
uma exigncia de eficincia econmica e uma per29. Guillermo ODonnel. El impacto de la globalizacin econmica en las estrategias de reforma institucional y normativa.
BID, 1996.
30. Michel Crozier. La transicin del paradigma burocrtico
a una cultura de gestin pblica. Revista del CLAD, Reforma y
Democracia, Caracas, jan. 1996.

42

cebida inquietude social, diante dos custos enormes


que a sociedade toda poder pagar, se forem entregues a uma certa mo invisvel alguns de seus
aspectos crticos. Lester Thurow adverte com respeito a isso: Nas sentenas de Adam Smith, a
busca individual dos benefcios sempre promover
o crescimento econmico de uma nao. Mas, na
prtica, surge um problema. Com muita freqncia,
a mo invisvel de Adam Smith se transforma na
mo de um punguista. Os mercados livres e sem
amarras tm o costume de descobrir atividades
muito rentveis, mas improdutivas. A experincia
prtica mostra que a maximizao dos benefcios
nem sempre conduz maximizao do produto31.
Existem, tambm, demandas feitas ao Estado,
que tm a ver com a iniqidade e seus custos.
Dornbusch identifica-as do seguinte modo: O mercado no facilita uma distribuio da renda que
seja socialmente aceitvel. A interveno do Estado,
portanto, legtima, quando se trata de equilibrar
a distribuio da renda produzida pelo mercado
(...). A igualdade de oportunidades e, em certa
medida, de resultados, constitui no apenas um
preceito tico, mas tambm uma necessidade imperiosa, porque cada vez so maiores as evidncias
de que a excessiva desigualdade provoca o conflito
social...32.
31. Lester Thurow. La guerra del siglo XXI. Vergara Editores,
1992.
32. Rudiger Dornbusch, op. cit.

43

O Estado mnimo, quase ausente destes e de


outros processos-chave de nosso tempo, e com
capacidade de gesto minimizada, muito dificilmente
poder ser de grande ajuda para que a sociedade
possa enfrent-los adequadamente. A idia subjacente de que o melhor governo o no-governo,
confrontada com a realidade, remete custica
observao de uma reconhecida autoridade em gerncia: O modelo representa o grande experimento
dos economistas que nunca tiveram que administrar
nada33.
Diante dos plos do pndulo, levanta-se, atualmente, uma concepo diferente que mostra, a partir
da evidncia histrica recente, que as sociedades
que conseguiram avanos mais consistentes nas
ltimas dcadas caracterizaram-se por superar a
falsa antinomia Estado versus mercado. Em seu
lugar, procuraram desenvolver um esquema de cooperao entre os principais atores sociais, e integraram ativamente neste esquema as importantes
foras latentes na sociedade civil, que ambos os
plos tendiam a marginalizar. Nestes esquemas
identifica-se que, entre Estado e mercado, existe
uma ampla gama de organizaes, que inclui, entre
outras, os espaos de interesse pblico, entidades
que cumprem fins de utilidade coletiva, mas que
no fazem parte do Estado nem do mercado, a
nova gerao de cooperativas empresariais com
33. Henry Mintzberg. Managing Government. Government
Management. Harvard Business Review, maio-jun. 1996.

44

extensa difuso em numerosos pases desenvolvidos,


as organizaes no-governamentais, as organizaes sociais voluntrias de base religiosa, que cresceram significativamente, as organizaes de vizinhos, os grupos ecologistas, o voluntariado e outras
formas de agrupamento de esforos da sociedade
civil de mltiplas caractersticas. Trata-se, na nova
concepo, de se somar as funes-chave para a
sociedade vinculadas com demandas como as que
foram antes expostas, e outras que o Estado pode
desempenhar, as potencialidades do mercado e as
mltiplas contribuies que podem provir da sociedade civil. Nesta perspectiva, imprescindvel
levar a cabo o esforo de reconstruir um Estado
que venha a cumprir com as novas demandas que
se apresentam, que possa combinar-se harmoniosamente com as foras produtivas privadas para obter
o melhor resultado para o pas, e que seja um
fator promotor e facilitador do desenvolvimento de
uma sociedade civil cada vez mais articulada, forte
e ativa.
Coloca-se, ento, a necessidade de se reconstruir
o Estado, tendo como horizonte desejvel a conformao do que se poderia chamar um Estado
inteligente. Um Estado concentrado em funes
estratgicas para a sociedade e com um desenho
institucional e um desenvolvimento de capacidades
gerenciais que lhe permitam concretiz-las com alta
eficincia. Um dos papis-chave do Estado inteligente encontra-se nas numerosas evidncias no
campo do desenvolvimento social. Diante de pro45

blemas da magnitude dos que foram esboados na


primeira parte deste trabalho e dos fracassos dos
modelos baseados no derrame para solucion-los,
surgiram, como dissemos, novas vises do desenvolvimento, e nelas, o Estado tem papis de alta
relevncia.
O modelo do derrame, a viso de que o mero
crescimento resolveria, por si s, os problemas de
pobreza, levavam a uma concepo minimalista e
assistencialista do papel do Estado no campo social.
Se isso ocorresse assim, o Estado deveria limitar-se
a ajudar a cobrir a defasagem transitria que se
daria, enquanto o derrame fosse colocado em funcionamento. Seu papel deveria ser montar programas
totalmente conjunturais e focalizados para atenuar
impactos. As dotaes de recursos para sua atividade
social deveriam ser limitadas, visto que eram recursos que estariam sendo desviados da poltica
central de crescimento e derrame, que geraria as
solues reais. Conseqentemente, com estas diretrizes, produziu-se um forte movimento de desmontagem do Estado no campo social, desmantelando-se servios, promovendo-se de fato um xodo
de recursos humanos qualificados do setor pblico
para o setor privado e criando grandes reas de
incerteza para as organizaes que operam no setor
social, ao depender cada vez mais de decises
externas a elas, tomadas com uma interveno que
as marginalizava. As novas direes do debate
marcam que este tipo de reestruturao forada e
estreita do Estado no social estava, na realidade,
46

agravando os problemas. Diminui-se o investimento


em capital humano e capital social, aumentam os
j agudos nveis de iniqidade, afasta-se mais ainda
a possibilidade de integrar as polticas econmicas
e as sociais. As novas orientaes do debate sobre
o desenvolvimento social sugerem um papel muito
diferente para o Estado.
O incremento do capital humano supe uma
poltica sistemtica de longo prazo de uma sociedade
nessa direo, em que o Estado tem um papel-chave.
O desenvolvimento do capital social requer um
Estado que o proteja e promova ativamente as
sinergias. A melhoria da eqidade exige um esforo
ativo do Estado nesta direo. Um trabalho do
Banco Mundial sublinha: ...aes estatais que conduzam a uma distribuio mais eqitativa da riqueza
bem poderiam fazer parte integral de uma bem-sucedida estratgia econmica34. A inter-relao articulada dos planos econmico e social num modelo
de desenvolvimento, que mobiliza as complementaridades de ambos os planos, exige do Estado um
papel ajustador e sinergtico. A criao de empregos
e polticas de renda adequadas tero de fazer parte
central desta inter-relao. Por outro lado, parte
fundamental do novo papel o de agregar aliados
ao esforo de enfrentar os problemas sociais. O
Estado deve gerar iniciativas que promovam a
participao ativa neste esforo dos atores sociais
34. Shadid Burki e Sebastin Edwards, op. cit.

47

bsicos, empresa privada, sindicatos, universidades


e da sociedade civil em todas as suas expresses.
Um Estado inteligente na rea social no um
Estado mnimo, nem ausente, nem de aes pontuais
de base assistencial, mas um Estado com uma
poltica de Estado, no de partidos, e sim de
educao, sade, nutrio, cultura, orientado para
superar as graves iniqidades, capaz de impulsionar
a harmonia entre o econmico e o social, promotor
da sociedade civil, com um papel sinergizante permanente. Desta vez no se trata de postular mais
um modelo teorizante. Este tipo de reflexo sobre
o Estado tem surgido com muita fora, com base
na experincia histrica das ltimas dcadas. Naqueles pases em que o Estado assumiu funes
deste tipo os resultados foram muito significativos.
Amartya Sen descreve o cenrio histrico mundial
recente, destacando: De fato, muitos pases da
Europa Ocidental conseguiram assegurar uma ampla
cobertura de seguridade social com a prestao
de assistncia em sade e educao pblicas, de
formas at ento desconhecidas no mundo; o Japo
e a regio do Leste da sia tiveram um alto grau
de liderana governamental na transformao tanto
de suas economias como de suas sociedades; o
papel da educao e atendimento sade pblica
foi o eixo fundamental que contribuiu para a mudana social e econmica no mundo inteiro (e em
formas bastante espetaculares, no Leste e Sudeste
Asiticos); e a formulao pragmtica de polticas
foi-se inspirando tanto no mercado como no Estado
48

e de fato, tambm, em instituies que no


pertencem a nenhuma das duas categorias, tais
como organizaes da comunidade35.
Nancy Birdsall destaca o papel exercido pelo
Governo, no Japo, promovendo a pequena e mdia
empresa, caracterizado por uma estratgia de crescimento de baixo para cima, produtora de empregos: o Ministrio de Comrcio Exterior e Indstria
do Japo considerou a falta de modernizao da
pequena empresa como um possvel obstculo fundamental para o crescimento, e o apoio do Governo
japons para essas empresas foi um dos aspectos
mais duradouros e constantes da poltica industrial36.
No Chile democrtico, o Governo eleito suplantou
totalmente a estratgia social da ditadura anterior.
Durante ela, se bem que houve xitos econmicos,
deteriorou-se sensivelmente a situao social, estimando-se que o nmero de famlias localizadas
abaixo do nvel de pobreza subiu de 20% para
40% da populao total. O Governo democrtico
deu alta prioridade ao social, ps em marcha uma
poltica social totalmente ativa, baseada em quatro
princpios orientadores: eqidade, solidariedade, integralidade e participao social. Realizou amplos
acordos com o setor privado para melhorar as
35. Amartya Sen, op. cit.
36. Nancy Birdsall. Comentarios sobre Lecciones del Japn,
de K. Yamada y Kuchiki. BID, Development thinking and practice
conference, set. 1996.

49

condies sociais e estimulou a fundo a sociedade


civil. Os resultados deste esforo, que procurou
inter-relacionar continuamente o social e o econmico, foram impactantes e os progressos em ambos
os campos fortaleceram-se mutuamente.
Nestes e em outros casos, um Estado ativo no
mbito social, atento para as incidncias da globalizao e o mercado sobre a problemtica social,
agressivo em matria de desenvolvimento do capital
humano e do capital social, ajustador de alianas
estratgicas contnuas entre os diferentes atores
sociais em favor da superao da pobreza e posto
cabalmente a servio da sociedade, esto se mostrando como um instrumento histrico chave para
as sociedades37.
Alguns dos pontos fundamentais dos riscos que
se corre, quando se insiste em posturas como o
Estado mnimo, ou quando se permite um Estado
orientado por interesses de grupos burocrticos internos, esto expostos, de forma muito aguda, por
Paul Streeten. Opina ele que o problema mais srio
no provm do fracasso do mercado, mas de seu
sucesso, no do fracasso de certas burocracias go37. A respeito disso, Federico Mayor afirma: (...) hoje, mais
do que nunca, as convulses internas dos pases e as veleidades
econmicas, em nvel internacional, reforam a convico de que
o Estado democrtico, genuno representante dos cidados, deve
reforar seu papel como avalista do cumprimento das leis, como
agente da unidade nacional e do desenvolvimento, acentuando sua
eficcia redistributiva e integradora (idem, ibid.).

50

vernamentais, antes, ao contrrio. Com efeito, ressalta: Se os sinais difundidos pelo mercado esto
baseados em uma distribuio muito desigual da
terra, de outros ativos e de renda, o sucesso do
mercado em responder a tais sinais o que est
provocando o problema. Relata que Amartya Sen
analisou grandes bolses de fome e mostrou que,
muitas vezes, a disponibilidade total de alimentos
era adequada, mas o poder de compra de grupos
particulares da populao pobre havia declinado.
Nessas condies, o mercado era muito bem-sucedido em seus indicadores, incentivos e aplicaes,
enquanto a populao estava faminta. Do mesmo
modo, indica que so os governos bem-sucedidos
em perseguir os auto-objetivos de seus funcionrios
que tm levado a resultados destrutivos, amplamente
criticados38.
Dadas as funes mencionadas como desejveis,
como dotar o Estado das capacidades institucionais
e de gesto para lev-las a cabo? Qual seria o
perfil de um Estado inteligente no campo social?

38. Paul Streeten. Market and States: against minimalism.


World Development, v. 21, n. 8, 1993.

51

4
LINHAS DE TRABALHO PARA
O REDESENHO DO ESTADO
NO CAMPO SOCIAL
No mundo em desenvolvimento, foram realizadas
grandes reformas do Estado na rea social, no
mbito dos processos de ajuste macroeconmico.
O perfil bsico dessas reformas o que descreve
Fernando Zumbado, numa caracterizao que pode
ser estendida a diversos pases: At o presente, a
reforma social foi o produto das exigncias feitas
pelos programas de estabilizao e pelo ajuste de
estruturas econmicas. Neste sentido, infelizmente,
a reduo efetiva do gasto pblico social e o
desmantelamento dos servios ineficientes desempenhou um papel determinante no aumento da
pobreza. Tardou-se muito na apresentao de programas alternativos mais eficazes39.
Destas reformas surgiu um Estado ps-ajuste,
que parece ter srias limitaes e fraquezas institucionais e de gesto para poder exercer papis
como os que foram delineados no item anterior.
preciso reconstruir o Estado na rea social para
que as funes mencionadas possam ser executadas
39. Fernando Zumbado. En el camino del desarrollo humano,
PNUD.

52

com eficincia. Esta reconstruo no pode ser


olhando para trs, pois este no constitui um caminho aconselhvel, tendo em conta as importantes
deficincias de funcionamento, a rigidez e a incapacidade que as estruturas estatais sociais apresentavam em dcadas anteriores. Porm, os meros
cortes tampouco constituem a reforma necessria.
A posio de Zumbado tem plena sustentao. So
necessrios programas alternativos mais eficazes.
A reconstruo da capacidade de gesto estatal
visando a um desenvolvimento social ativo, eqitativo e sustentado deve ser feita olhando-se para
frente. preciso conectar o Estado social com as
novas fronteiras tecnolgicas em desenvolvimento
institucional e gerncia. Nas ltimas dcadas tm
ocorrido mudanas fundamentais nas idias bsicas
de como se obter maior eficincia nas organizaes.
Observa-se a emergncia, em nvel mundial, de um
novo paradigma gerencial, com modelos analticos,
hipteses e propostas tcnicas muito diferentes daquelas do paradigma que predominou em boa parte
deste sculo40. Est havendo a passagem da administrao para a gerncia. As organizaes mais
eficientes de nosso tempo geraram, em sua prtica,
muitos elementos deste paradigma emergente e esto
operando, cada vez mais, apoiadas nele. A reforma
do Estado na rea social tem a uma importante
fonte de pontos de referncia sobre como administrar
40. O autor trata detalhadamente do tema em: B. Kliksberg.
El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma
gerencial. 13 ed. Buenos Aires, Norma-Tesis, 1995.

53

organizaes no ano 2000, que podem ser de grande


utilidade. Est lanado o desafio de cruzar os
problemas e as caractersticas particulares dos setores sociais estatais com os desenvolvimentos de
ponta em gerncia de organizaes em nvel mundial. Este cruzamento no consiste em copiar
mtodos gerenciais em voga. O desafio muito
mais complexo e amplo. Trata-se de ver se
possvel a releitura dos problemas de gesto social,
apoiando-se nas inovaes acerca da compreenso
do comportamento organizacional recentes, mas respeitando, totalmente, sua forte singularidade e especificidade. Esta nova leitura seria o ponto de
partida para se desenhar, a partir dela, solues
tcnicas apropriadas para o campo estatal social.
O que est lanado, ento, no um trabalho de
apropriao mecnica de solues gerenciais de
moda, mas um vasto esforo de pesquisa e desenvolvimento para se produzir inovao organizacional
nas reas sociais.
A reconstruo do Estado social avanado implica, ento, encarar interrogaes bsicas como as
seguintes:
Quais so os problemas realmente estratgicos
que obstruem a eficincia? A verso tradicional
acentua problemas de cunho essencialmente formal, ligados a organogramas, procedimentos, manuais de funes, normas e circuitos. Em gerncia
avanada, considera-se que isso deve ser melhorado, mas as incidncias dessas melhorias sobre
o rendimento organizacional final so muito re54

duzidas, e esse rendimento depende de outros


temas muito mais estratgicos.
Como encarar tais problemas apoiando-se nos
avanos das cincias gerenciais, mas tendo em
conta a acentuada especificidade que a gesto
de programas sociais apresenta?
Como gerar solues que contribuam, de modo
efetivo, para que o Estado cumpra as funes
que tem diante de si no campo social, nos pases
em desenvolvimento, tais como a melhoria drstica da educao e da sade, o desenvolvimento
do capital social, a melhoria da eqidade, um
uso otimizante de recursos escassos, a gerao
de solues com sustentabilidade, a promoo
ativa da participao da sociedade civil em todas
as suas expresses, na tarefa social, o desenvolvimento das capacidades prprias das comunidades desfavorecidas?
Partindo dessas bases conceituais, sugerem-se, a
seguir, algumas linhas de trabalho, consideradas
chaves para o redesenho do Estado no campo social.
Estas linhas devem ir gerando mudanas graduais
na direo das metas propostas. O enfoque sugerido
constitui, basicamente, uma estratgia de mudana
de carter seletivo e gradual.
4.1. Reposicionamento organizacional da
poltica social
Nas estruturas estatais do mundo em desenvolvimento, a poltica social veio operando como uma
55

rea carente de autonomia, em relao a variveis


fundamentais para o xito de seus objetivos. De
fora dela foram determinados aspectos bsicos para
sua operao real. Normalmente, so as reas de
poltica econmica dos Estados que tomam as decises de fundo sobre temas de grande impacto
social e as comunicam, simplesmente, s reas
sociais, as quais tm uma participao organizacional
muito limitada nos processos de tomada de decises.
Os operadores sociais tm pouca presena em decises cruciais sobre temas, como poltica de crdito,
negociaes da dvida externa, polticas tarifrias,
poltica fiscal, que provocam profundos impactos
no campo social. Por outro lado, a informao em
que se apiam os processos de tomada de decises
respectivas quase que integralmente gerada pelas
reas econmicas. So limitados os insumos de
informao trazidos pelas reas sociais, aplicados
neles. A localizao organizacional das reas sociais no esquema de poder real dos governos
oferece, deste modo, acentuadas fraquezas. Independentemente dos ttulos formais, sua freqncia de acesso ao nvel presidencial e sua vinculao aos mbitos crticos de deciso so consideravelmente menores do que as reas econmica
e poltica.
Nestas condies, a poltica social desenvolve-se
num mbito de subordinao e de isolamento. O
grau de incerteza que controla, fator-chave do
poder organizacional, muito baixo. Seus parmetros fundamentais podem ser alterados de fora, com
56

facilidade, e podem deixar sem cho projetos


extensamente trabalhados.
Esta fraqueza organizacional e estrutural da rea
social coerente com uma viso de desenvolvimento
em que se percebe o desenvolvimento social como
um derivado residual de outras polticas. Ao se
recolocar integralmente tal viso e se observar,
como se disse antes, que as alavancas do desenvolvimento so mltiplas, que existem dimenses
sociais que so crticas para que este possa ter
sustentabilidade e que o resduo pode bloquear
todo o processo, surge uma forte necessidade de
reestruturao do padro organizativo tradicional.
Como indica, com preciso, Enrique Iglesias: O
Estado o primeiro responsvel por assegurar a
grande conciliao do econmico com o social41.
Levar adiante essa conciliao significa redesenhar
os espaos organizativos para favorec-la. O tema
de alta complexidade. No se resolve com a
criao de pontos isolados de coordenao, como
gabinetes, onde a cada certo perodo de tempo se
encontram os responsveis ministeriais respectivos.
Isso til, mas constitui um nvel primrio de
coordenao. Para se avanar em direo a um
desenho combinado das polticas econmicas e sociais exigem-se nveis muito mais sofisticados. A
coordenao deve abarcar as diversas etapas do
processo de formulao das polticas pblicas. Entre
41. Enrique Iglesias. Reforma econmica y reforma social:
visin integral. BID, Social reform and poverty, 1993.

57

outros aspectos, implica construir bases de dados


sobre o social muito mais amplas e de melhor
qualidade que as atuais, que possam ser ponto de
referncia central nos desenhos de polticas. Significa acesso direto das reas sociais para a conformao das agendas de discusso. Implica montar
mecanismos organizativos que permitam a elaborao conjunta de decises sobre planos cruciais, de
modo tal que os esquemas de decises incluam,
plenamente, junto s variveis econmicas, as variveis sociais. Requer a criao de sistemas de
acompanhamento em tempo real que informem continuamente sobre os impactos sociais das polticas
econmicas e permitam retroalimentar sobre o andamento do projeto em seu conjunto. Necessita-se
de uma institucionalidade que facilite nveis crescentes de coordenao, em direo ao que, em
alguns dos pases mais avanados neste tema, ganha
o nome de gerar uma socioeconomia, ou seja,
desenhos integrados e no apenas coordenados de
poltica econmica e social. Existem diversas experincias nessa direo que so indicativas de sua
viabilidade. Entre essas, o Governo democrtico do
Chile desenvolveu um ativo exerccio permanente
de coordenao estreita das polticas econmicas e
sociais. Em Israel, foi desenvolvido um sistema de
acompanhamento da situao social, que gera dados
utilizados em comum pelos nveis de deciso econmica, social e no parlamento.
Junto ao estreitamento da coordenao, requer-se
uma re-hierarquizao efetiva das reas sociais, em
termos de seu acesso aos centros de poder bsicos.
58

4.2. Melhoria radical da coordenao


intra-Estado social
Os problemas de coordenao das reas sociais
dos Governos centrais no ocorrem apenas para
fora delas mesmas. Tendem a apresentar, no mundo
em desenvolvimento, nveis de coordenao muito
baixos entre elas. Os ministrios que cuidam da
rea social, como educao, sade, famlia, habitao, desenvolvimento social etc., costumam agir
isoladamente, bastante desvinculados. As agncias
pblicas de diferentes mbitos, que operam na rea
social, tm, por sua vez, nexos reais fracos com
os ministrios orientadores e inter-relaes limitadas
entre elas. Os Fundos de Investimento Social, um
esforo institucional significativo, nas ltimas dcadas tm sido aceitos, com limitaes, por parte
da rea estatal social e operam com essa severa
restrio. Na realidade, no existem apenas vazios
agudos de coordenao, mas tambm, muitas vezes,
fortes enfrentamentos por concorrncias, recursos e
programas.
Tudo isso tem um importante efeito sobre os
resultados finais, visto que a rea social , por
natureza, um campo onde nenhum ator institucional
por si s consegue atingir metas de fundo. Assim,
os objetivos a serem obtidos, em matria de carncias educativas, exigem um respaldo slido dos
sistemas de sade e nutrio. Os progressos em
sade necessitam de uma cooperao ativa com o
sistema educativo. A transformao de zonas urbanas
59

de habitao marginal em assentamentos estveis


e produtivos requer a ao combinada de diversos
organismos sociais. A maximizao de resultados
s se obtm no campo social quando existe uma
integrao operacional das diversas reas.
Por trs das graves dificuldades de coordenao
interinstitucional vigentes existem diversos problemas que deveriam ser postos em foco. Alguns deles
so de carter conceitual. Muitos aparelhos burocrticos pblicos foram construdos sobre a base
de enfoques marcadamente setoriais. O desenho
organizacional inclinava-se para separar estritamente
os setores, fixar fronteiras rgidas, responsabilidades
totalmente demarcadas, institucionalizar uma diviso
do trabalho altamente formalizada. A realidade de
programas de luta contra a pobreza urbana ou
desenvolvimento rural requer outro tipo de desenho
organizativo que facilite o cruzamento de enfoque,
o trabalho em equipe no campo, a otimizao
conjunta dos recursos escassos disponveis. Em vez
de continuar setorializando, requer-se, na rea
social, a interinstitucionalizao, o aumento dos
vnculos concretos entre os diferentes atores.
Outros problemas so muito concretos. Existem
conflitos de interesses, lutas pelo poder e disputas
de espaos. Tais problemas no se solucionam pela
via das abordagens tradicionalmente utilizadas, que
estabelecem estruturas formais de coordenao, as
quais fixam no papel diferentes tipos de unidades,
onde se produziria a coordenao. Normalmente,
essas estruturas formais possuem uma efetividade
60

limitada, como revelam os graves problemas de


funcionamento dos gabinetes sociais. Estes renem
os ministros das reas sociais e agncias governamentais sociais. Trata-se, evidentemente, de um
instrumento til, mas, na realidade, sua produtividade costuma ser baixa. As agendas tendem a
excluir os temas conflitivos e centrar-se em aspectos
de coordenao administrativa menores. Os mecanismos tcnicos de acompanhamento das decises
adotadas so limitados. As reunies no contam
com um trabalho tcnico prvio sistemtico que as
apie. A abordagem formal deveria ser substituda
por uma abordagem substancial. Deve-se partir
do reconhecimento de que existem conflitos reais
subjacentes e tratar de enfrent-los. Provavelmente,
boa parte deles poderiam ser resolvidos se os atores
concretizassem processos orgnicos de negociao,
utilizando modelos tcnicos avanados. Em primeiro
lugar, a negociao permitir detectar pontos comuns, identificar vantagens para todos na execuo
de aes conjuntas e desenhar programas associados
a partir delas. Experincias em andamento neste
campo demonstram que os ministrios e agncias
podem encontrar com facilidade vantagens para o
trabalho conjunto em reas como a produo para
uso comum de informao social de boa qualidade,
a formao em pool de recursos humanos qualificados em reas crticas e a negociao unificada
diante das reas econmicas em assuntos relevantes.
Isso no resolver todos os conflitos, mas pode
reduzi-los e limit-los. Junto com isso, devem ser
61

elaborados mecanismos organizativos que favoream


uma coordenao efetiva. As reunies de gabinetes
sociais devem estar precedidas de um processo
prvio de consultas amplas, que permita estabelecer
agendas representativas. Por outro lado, devem ser
instalados sistemas que permitam fazer acompanhamento dos resultados da implementao das decises
adotadas e retroalimentar com eles a tomada de
decises dos gabinetes.
Todos estes esforos devem estar respaldados
por uma discusso conceitual de fundo, que possibilite um salto de conscincia com respeito
necessidade de serem superados os enfoques setorialistas, dada a prpria natureza dos problemas
sociais que a ao combinada requer.

4.3. A descentralizao como oportunidade


Uma das principais oportunidades de transformao positiva do Estado social, nos pases em
desenvolvimento, est na descentralizao dos servios sociais para as regies e municpios. Existem
inmeras indicaes favorveis. Do ponto de vista
da efetividade dos programas, pode aproxim-los
muito mais das necessidades reais da populao
que pretende assistir. Em uma perspectiva estritamente gerencial, permitir nveis de eficincia mais
altos ao abrir possibilidades maiores de dinamismo,
flexibilidade e agilidade nas respostas. No plano
da sustentabilidade dos programas, a mdio e longo
62

prazos, estimula, em princpio, a articulao dos


interesses das populaes receptoras desses servios
e isso favorecer a auto-sustentao dos esforos.
Significa criar condies para avanar na estruturao de polticas econmico-sociais integradas em
nvel regional.
Diversos pases esto desenvolvendo processos
descentralizadores no campo social e nisso se v,
nitidamente, uma direo firme para o futuro. Fazem-se esforos para se descentralizar reas como
educao primria e secundria, servios bsicos
de sade e hospitais, habitao, saneamento ambiental, aquedutos, esgotos, drenagem e dejetos
slidos, nutrio, seguridade social, transporte e
cultura, entre outras. Contudo, preciso dar maior
ateno experincia acumulada referente a dificuldades e riscos, para que se projetem estratgias
para enfrent-los e super-los.
Entre outros problemas, uma primeira rea relaciona-se com o grau de transparncia institucional
do processo de descentralizao. Em muitos casos,
as funes ps-descentralizao entre governo central, regies e municpios no ficaram claramente
definidas, restando grandes reas de ambigidade.
Isto gera espao para atritos e choques constantes.
Um aspecto crtico o financeiro. Se a descentralizao de servios no segue acompanhada de
mecanismos que permitam s entidades regionais
e municipais tambm dispor dos mecanismos que
possam gerar e dispor dos recursos necessrios, o
processo pode tornar-se regressivo. Como indica
63

Karin Stahl: Conduzir uma poltica de descentralizao sem assegurar os recursos dos municpios
e sem uma compensao financeira entre as regies
ricas e as pobres, pode agravar, por acrscimo, as
desigualdades regionais e, com isso, tambm as
desigualdades sociais, fomentando, assim, uma deteriorao maior do sistema estatal de servios
sociais, sobretudo nos municpios mais pobres42.
Outra dimenso relevante a relacionada com a
capacidade institucional e de gesto das entidades
para as quais se descentraliza. Se suas capacidades
so fracas, como se pode esperar em princpio, e
no se realizar um esforo sustentado para desenvolv-las, os servios correm srios riscos. Entre
outros aspectos, numerosos municpios dos pases
em desenvolvimento apresentam carncias de profisses orgnicas no servio civil, instrumento-chave
para essa gesto eficiente. Ilustrando o problema,
uma pesquisa na Colmbia, onde se produziu um
amplo movimento descentralizador, evidenciou que
85,5% dos municpios, que abrangem 43,5% da
populao, no tinham as capacidades para enfrentar
as tarefas encomendadas43. Um estudo que abrangeu
16 pases da Amrica Latina procurou medir a
capacidade de gesto dos municpios, atravs dos
seguintes indicadores: Existncia de unidades que
42. Karin Stahl. Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin de la crisis. Nueva Sociedad, maio-jun. 1994.
43. Vivas, R., Parra, Sandoval R. Hacia la municipalizacin
de la educacin en Colombia. ILPE, LC/IP/R81, 1990.

64

assumem o servio, recursos humanos qualificados,


domnio de tecnologia gerencial, capacidade para
se desenvolver projetos, disponibilidade de recursos
financeiros, presena de uma estrutura organizacional slida e vigncia de um funcionalismo municipal
associado aos servios. O resultado obtido foi que,
numa escala de (5) como mximo a (1), a capacidade
de gesto relevada foi, em mdia, de (1)44. Este
tipo de situao pode gerar um crculo perverso.
Formalmente, delegam-se competncias aos municpios, no entanto, paira uma forte desconfiana
sobre sua capacidade de gesto. Assim, em vez de
tentar fortalec-la, opta-se por racionar a delegao
real, criando-se situaes de indefinio, que complicam seriamente a prestao dos servios. As
dificuldades, por sua vez, reforam a desconfiana
original.
Dagmar Raczynski adverte sobre outro problema,
com base em estudos de campo. Afirma: Como
indica a anlise da Argentina e, parcialmente, do
Brasil, as presses e prticas clientelistas, muitas
vezes, so mais fortes em nvel regional, provincial
ou local do que em nvel nacional45. A advertncia
pode se estender a terrenos mais amplos. As presses
de grupos de poder de elite das regies e municpios
podem orientar-se para o desvio dos recursos des44. Carlos Mascareo. Municipalizacin de los servicios sociales en Amrica Latina. Revista del CLAD, 1996.
45. Dagmar Raczynski. Estrategias para combatir la pobreza
en Amrica Latina. BID, CIEPLAN, 1995.

65

centralizados em direo de interesses econmicos


ou de poder de tais grupos. Nisso o processo pode
desvirtuar-se significativamente.
Os aspectos citados e outros que se podem
acrescentar no desqualificam as promessas da descentralizao. Estas podem ser to concretas como
as que identifica o BID em seu Relatrio 1996:
existem evidncias crescentes de que o rendimento
pode melhorar atravs de uma maior autonomia
dos professores e diretores dentro de suas escolas,
acompanhada de mecanismos apropriados para garantir a responsabilidade. A outorga de um maior
nmero de opes aos pais e aos estudantes e o
incremento de sua participao e sua voz nas
decises das escolas locais pode incrementar a
capacidade do sistema para atender s necessidades.
De fato, as mudanas de organizao podem constituir um catalisador eficaz para aumentar a prestao
de contas, melhorar a dotao de recursos, estimular
inovaes e gerar os recursos necessrios para
incrementar a eqidade e a qualidade46.
Materializar as oportunidades abertas pela descentralizao significa explicitar e encarar riscos
como os assinalados acima. Evitar pontos ambguos,
criar condies para o financiamento efetivo dos
servios por parte das regies e dos municpios,
fortalecer bastante suas capacidades de gesto e
46. BID. Progreso econmico y social en Amrica Latina,
op. cit.

66

gerar condies que impeam seu desvio por grupos


de elite. Raczynski faz uma recomendao sugestiva:
um caminho difcil, razo porque fundamental
que seja conduzido por um centro forte que o
impulsione, guie e evite a agudizao das enormes
desigualdades territoriais que existem nos pases,
alm da perda de benefcios de economias de
escala47.

4.4. Desenvolvimento de meta-redes


As novas perspectivas de trabalho em desenvolvimento social fazem surgir a necessidade de juntar
as potencialidades de todos os atores sociais que
podem contribuir. Tais atores operam, atualmente,
com laos muito fracos de coordenao entre eles,
e sem aproveitar as complementariedades que uma
ao conjunta poderia produzir. O Estado deve ser
o fator convocante da formao de meta-redes, que
integrem, junto com os organismos pblicos da
rea social, as regies e os municpios, as ONGs,
fundaes empresariais privadas, movimentos sindicais, organizaes sociais religiosas, Universidades, organizaes de vizinhos, outros atores da
sociedade civil e as comunidades pobres organizadas. Estas meta-redes tenderiam a apoiar-se mutuamente e a aproveitar o melhor que cada um dos
atores tem para contribuir e, ao mesmo tempo,
47. Dagmar Raczynski, op. cit.

67

superar as fraquezas que apresentam. Como aponta


James Migdley, dever-se-ia levar em conta os
papis respectivos do Estado, da comunidade e dos
setores voluntrios, analisando os pontos fortes e
fracos de cada um destes setores e possvel a
identificao de estratgias para a harmonizao
das contribuies da comunidade, do Estado e das
ONGs48.

4.5. Participao: uma estratgia mestra


O Banco Mundial publicou, recentemente, o Participation sourcebook. Diz-se que apresenta a nova
direo que o Banco est tomando em apoio
participao49. As evidncias dos estudos que fez
sobre o assunto so totalmente consistentes, os
projetos de luta contra a pobreza e desenvolvimento
social, que utilizam modelos participativos, tm
resultados muito superiores aos que se baseiam em
estruturas hierrquicas. Semelhante , hoje, a concluso de outros organismos internacionais. O BID
acaba de publicar uma obra-guia sobre o assunto
e assinala que v a participao como o elemento
48. James Migdley. La poltica social, el Estado, y la participacin de la comunidad. In: B. Kliksberg (comp.). Pobreza.
Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. Fondo
de Cultura Econmica, 1994.
49. World Bank, The World Bank participation sourcebook.
1996.

68

essencial para impulsionar o desenvolvimento e a


democracia no mundo50. Os benefcios de se adotar
desenhos participativos na programao, gesto e
avaliao de programas de sade, educao, habitao, desenvolvimento rural, melhoria de reas
urbanas marginais, nutrio etc. so, gerencialmente,
muito concretos. A experincia indica que o envolvimento das comunidades que se pretende ajudar
com tais programas permite estabelecer, com preciso, quais so as necessidades prioritrias, criando
um fluxo de informao til que pode ser crucial
para a gesto, promovendo-se a contribuio de
idias inovadoras por parte da comunidade, possibilitando uma avaliao contnua do andamento do
programa, e constituindo ainda um preventivo quase
no-supervel diante da possibilidade de corrupo.
Um aspecto bsico que, ao ser levada em conta,
a auto-estima da comunidade se levanta e comea
a mobilizar potencialidades latentes, que podem
trazer contribuies fundamentais.
Junto com estes benefcios gerenciais, a participao comunitria pode ter impactos muito considerveis em relao a uma meta essencial de
desenvolvimento social, em nossos dias: a autosustentao dos programas. Este um problema
agudo. Assim, indicou-se com relao ao Banco
Mundial que mais da metade de seus projetos
foram classificados por avaliadores internos como
50. BID, Libro de consulta sobre participacin. 1997.

69

de sustentabilidade incerta ou improvvel, o que


significa que, depois de completados, processo este
que leva em geral de cinco a seis anos, podem
no continuar dando benefcios significativos aos
pases receptores51. Gerar sustentabilidade de mdio
e longo prazos um teste crtico para se determinar
o real sucesso da gesto social. Sem ela, como
afirma essa avaliao, os projetos no conseguem
metas durveis, e so, por conseguinte, ineficientes.
Para constru-la, a participao uma via insubstituvel. O envolvimento pleno da comunidade nos
projetos vai facilitar e promover o desenvolvimento
de capacidades prprias imprescindveis para se
poder pensar em sustentabilidade. Por outro lado,
a participao ampla da comunidade permite que
se enfrentem alguns dos problemas estratgicos
antes colocados, quando se analisou a descentralizao. Uma descentralizao para os municpios,
com ativo envolvimento da comunidade, facilitar
que os recursos se orientem efetivamente para as
prioridades coletivas e fechar a porta para seu
desvio por grupos de elite locais.
Numerosas experincias participativas dos ltimos
anos mostram o funcionamento prtico destas claras
vantagens dos modelos participativos. Pode-se encontrar um amplo mostrurio de experincias bemsucedidas de participao nas obras do Banco Mundial e do BID, j mencionadas, e na vasta produo
51. Paul Blustein. Missionary work. The Washington Post
Magazine, 10 nov. 1996.

70

sobre o tema do sistema feito pela Organizao


das Naes Unidas. Entre outros exemplos, o Grammen Bank na sia, organizao de crdito popular,
75% de propriedade de quem recebe os crditos
e tem amplos mecanismos participativos, abrindo
caminhos pioneiros neste terreno. Permitiu o acesso
ao crdito a camponeses pobres, questo crucial
para eles, e o nmero de seus membros cresceu,
em dez anos, de 15 mil para 250 mil. Villa El
Salvador, no Peru, populao de 250 mil pobres,
que partiram da misria absoluta, desenvolveu um
modelo de autogesto participativa baseada em duas
mil unidades organizativas, que envolvem a todos
os seus habitantes ativamente. Em vinte anos, levantaram 50 mil habitaes, uma extensa rede de
escolas, centros de sade, possuem taxas de alfabetizao e sade muito superiores s do pas,
produzem seus alimentos e desenvolveram um parque industrial para microempresas. A experincia
foi premiada pela Unesco, obteve o Prmio Prncipe
de Astrias, do Rei da Espanha, e recebeu muitos
outros lauris internacionais. J no campo municipal,
a cidade de Porto Alegre, no sul do Brasil, desenvolveu, desde 1989, um amplo sistema participativo
para que a populao decidisse sobre os investimentos municipais. Em 1995, 100 mil pessoas,
numa populao de 1,3 milho, participaram, ativamente, em todo o processo. Considera-se que a
alocao e gesto dos recursos melhorou sensivelmente como conseqncia disso e ilustra as possibilidades de uma ao municipal descentralizada
combinada com participao. Em todos estes casos,
71

e outros semelhantes, houve uma real transferncia


de poder de deciso para a comunidade. Isso os
diferencia das freqentes simulaes de participao, onde se promete comunidade deix-la
participar, mas isso se limita a declaraes e aspectos
secundrios, provocando fortes efeitos de frustrao52.

4.6. Melhoria da qualidade dos servios


H um consenso muito amplo de que o Estado
deve melhorar drasticamente a qualidade de seus
servios em geral, e dos sociais, em particular.
Contudo, necessrio aprofundar a questo. O que
realmente qualidade dos servios pblicos? Christopher Pollitt lana um ponto a ser considerado
quanto a isso. A observao da realidade indica
que a resposta varia de acordo com os atores. So
diferentes as percepes sobre o que consiste a
melhoria da qualidade por parte dos polticos, da
administrao pblica, dos profissionais que trabalham nos servios e dos usurios. Descreve, realisticamente, a situao: Em primeiro lugar, os
polticos no poder esto ansiosos, simultaneamente,
em restringir o gasto e fazer crer ao pblico que
o padro dos servios pblicos bsicos no est
52. O autor indaga sobre os obstculos para a participao em
Participation of Stakeholders. In: B. Kliksberg. Social management: some strategic issues. Nova Iorque, ONU, 1997.

72

sendo afetado negativamente. Em seguida, esto os


gerentes e administradores mais qualificados obrigados a agir de acordo com as ordens de seus
chefes polticos e devidamente ansiosos por preservar e colocar em evidncia suas prprias instituies. Com freqncia, chocam-se com um terceiro
grupo, os profissionais do servio pblico. Os que,
em geral, olham com suspeita a gerncia superior.
A reao dos profissionais previsvel: tentar preservar sua esfera de autonomia, bem como proteger
seus estudantes, pacientes e clientes. Estes consumidores dos servios pblicos constituem nossa
quarta categoria, mesmo que no seja uma categoria
que tenha exercido qualquer papel ativo no desenho
de iniciativas de qualidade. A qualidade algo
que lhes foi dada, em vez de ser definida por
eles53.
As iniciativas por melhorar a qualidade dos
servios e introduzir elementos de qualidade total
deveriam ter como meta clara as necessidades do
ltimo grupo. Dever ser a eles permitido definir
sua prpria idia do que seja qualidade. Quando
isso acontece no mundo em desenvolvimento, os
beneficirios indicam prioridades, com freqncia,
bem diferentes das que foram fixadas por grupos
fora deles e questes muito concretas, tais como:
que a informao sobre os programas no lhes
53. Christopher Pollitt. Qu es calidad de los servicios
pblicos?. In: B. Kliksberg (comp.). Pobreza. Um tema impostergable, op. cit.

73

chega, que os formulrios dos organismos pblicos


deveriam estar escritos em linguagem acessvel para
eles, que as reparties respectivas deveriam atender
em dias e horrios compatveis com seus empregos
e assim por diante.
A melhoria da qualidade deveria ser feita a partir
de e com os beneficirios, para que se transforme
em avanos reais.

4.7. Rumo a um estilo gerencial adaptativo


Qual o estilo gerencial mais apropriado para
levar adiante, com eficincia, os programas sociais?
A resposta deve ser buscada, em primeiro lugar,
nas exigncias que surgem dos processos de implementao de tais programas. Os processos se
caracterizam por uma alta volatilidade. Ao desenvolver no campo programas, por exemplo, de
extenso da sade bsica em zonas rurais, de
reduo da evaso em escolas urbanas em reas
pobres, ou de entrega de alimentos com educao
nutricional, que se dirigem a vastos grupos sociais,
produzem-se dinmicas de alta complexidade e variabilidade. Ao redor dos programas movem-se diversos grupos de interesses, entre outros, econmicos
e clientelistas, que podem tratar de desvi-los de
seus objetivos. Neles intervm diferentes atores
organizacionais, ministrios, regies, municpios,
ONGs, grupos da sociedade civil, com inter-relaes
variveis. As comunidades assistidas podem reagir
74

de modos muito diversos e sua reao pode mudar


durante a execuo. Na prpria implementao do
programa descobrem-se oportunidades e riscos no
contemplados. Com freqncia, apresentam-se decises externas ao programa em si e, inclusive, a
toda a rea social, como cortes oramentrios. Em
seu conjunto, a execuo dos programas tende a
apresentar caractersticas turbulentas. Dennis Rondinelli conclui, analisando as causas de fracassos
em diversos projetos de desenvolvimento apoiados
por agncias internacionais que, sem considerar o
planejamento do projeto ou da forma com que se
fez a anlise tcnica, poucas vezes se chega
observao de que os problemas encontrados eram
imprevisveis54.
No se trata, portanto, de ajustes nos desenhos
anteriores, a questo mais complicada. Existe
uma dinmica que se desencadeia, que no pode
ser prognosticada em diversos aspectos. Essa dinmica no pode ser tratada com estilos gerenciais
burocrticos tradicionais, baseados no controle atravs de planos, rotinas e normas das operaes a
serem desenvolvidas, e pressupondo realidades com
fortes possibilidades de previsibilidade e onde a
projeo de situaes, a partir do passado, pode
constituir um guia eficiente. No campo da gesto
social, a realidade voltil e o passado uma
54. Dennis A. Rondinelli. Development projects and policy
experiments: an adaptative approach to development administration.
Nova Iorque, Methuen, 1983.

75

referncia duvidosa para a mudana contnua, em


condies bsicas. preciso avanar para um estilo
de gerncia adaptativa estreitamente conectada
com a realidade e que v reagindo a partir do
andamento das variaes. Isso no suprime o planejamento, mas, sim, variam os tempos. Planejamento e gesto devem se aproximar ao mximo.
Planejar, executar, reforar e redesenhar devem ser
uma operao quase fundida. Existem, atualmente,
em gerncia avanada, diferentes instrumentos tcnicos que podem apoiar o estilo gerencial requerido.
Entre eles, podem ser teis os sistemas de acompanhamento em tempo real do andamento e impactos
dos programas, que implicam mudar a viso do
acompanhamento e avaliao como instrumentos de
controle, j que so considerados ferramentas de
gesto55.
As estruturas organizativas das reas sociais pblicas tendem a seguir os bastante comuns modelos
verticais, piramidais e hierrquicos, com inmeros
escales. Tais modelos apresentam acentuadas disfuncionalidades em relao s exigncias resultantes
dos processos de descentralizao, do interesse por
impulsionar as meta-redes e promover a participao
e da necessidade de avanar estilos gerenciais adaptativos. Entre outros aspectos, estes modelos tendem
a encerrar-se em si mesmos, transformar as ro55. A esse respeito, ver Jos Sulbrandt. La evaluacin de los
programas sociales: una perspectiva crtica de los modelos usuales.
In: B. Kliksberg. Pobreza. Un tema impostergable, op. cit.

76

tinas em metas, desenvolver srias resistncias


participao de atores externos estrutura, como
outros possveis scios e s prprias comunidades
assistidas, alm de reagir com rigidez diante das
mudanas. Exige-se um avano em direo a estruturas mais abertas, flexveis e participativas. O
desenho das estruturas organizacionais no um
fim em si mesmo, mas um meio para facilitar o
cumprimento de objetivos. Na rea da gesto social,
o desenho deve favorecer, entre outros, aspectos
como a relao ativa com aquilo que acontece na
realidade. Mintzberg expe uma argumentao significativa a respeito disso56. Observemos as organizaes como crculo em vez de pirmides. Normalmente, existem os que trabalham na linha,
nas margens do crculo, em contato ativo com os
beneficirios, na realidade. Recebem o feedback do
que acontece, mas, como seu trabalho se d em
reas muito delimitadas, seu enfoque tambm
parcelado. No centro do crculo, encontra-se o nvel
executivo superior, que sabe para onde a organizao
est se dirigindo, mas seu contato com a realidade
pode ser pobre. Costuma estar fechado nas clssicas
redomas de vidro. As sugestes que se podem
tirar so vrias, em termos dos programas sociais,
mas necessrio maximizar a interao com a
realidade. Seria fundamental estreitar a relao entre
a linha e o nvel executivo superior para que a
56. Henry Mintzberg. Musings on management. Harvard
Business Review, jul.-ago. 1996.

77

realidade flua at ele. Assim, preciso aplicar a


moderna estratgia de viso compartilhada da
organizao, o que, em geral, pode ajudar a envolver
plenamente a linha na operao, e que, ainda, lhe
possibilitar tornar produtiva sua obteno e anlise
de informao da realidade.
Em diversas realidades esto se promovendo
mudanas no Estado social em direes como as
antes indicadas. Assim, em pases de ponta nesta
rea, como o Canad, a diviso de finanas e
administrao do Ministrio de Comunidades e Servios Sociais de Ontrio anunciou uma nova estrutura organizacional, baseada num projeto de mtodo administrativo que reduziria os escales hierrquicos e eliminaria as barreiras estruturais. De
acordo com a diviso, este projeto inclua uma
mudana na cultura e nos valores (de territrio,
turma e medo, para a de equipe de trabalho,
confiana e responsabilidade delegada)57.
4.8. A ateno especificidade da gesto
social
Qual deve ser a orientao estratgica bsica
para as imprescindveis renovaes institucionais e
gerencias a serem realizadas no Estado social? A
aplicao de enfoques de administrao pblica
57. Kenneth Kernaghan. Empowerment and Public Administration. Canadian Public Administration, v. 35, n. 2, 1994.

78

tradicional tem demonstrado srias insuficincias e


se choca contra as exigncias da realidade. No
entanto, tampouco parece haver evidncia emprica
que respalde a utilizao de enfoques de negcios
neste campo. Por suas metas e caractersticas costumeiras, apresentam acentuadas dessemelhanas
com os objetivos e a operao tpica dos programas
sociais. Estes programas possuem metas de desenvolvimento, muitas vezes, com efeitos basicamente
de mdio e longo prazos, como ocorre na educao.
As metas interagem com metas de outros programas.
Os objetivos so, em alguns casos, no-mensurveis
pelas vias normais em gesto de negcios, porque
so de ordem qualitativa. Por outro lado, nos programas sociais do mundo em desenvolvimento existem suprametas que emolduram as metas especficas de um programa numa rea determinada.
Deseja-se que todos contribuam para melhorar a
eqidade e superar as discriminaes de gnero,
favoream a preservao do meio ambiente e consigam desenvolver a sustentabilidade. Igualmente,
a operao tcnica de implementar programas sociais
muito diferente daquela de organizaes de negcios. Como se viu antes, caracteriza-se por atores
institucionais mltiplos, necessidade de articul-los,
redes, turbulncia, imprescindibilidade da participao por seus amplos efeitos positivos, necessidade
de respeito pelas culturas locais e incidncia de
fatores polticos, sociais, demogrficos e de diversas
ndoles. A agenda de dilemas gerenciais, que surge
em operaes desta ordem, muito singular e
diferenciada da prpria agenda dos negcios.
79

Neste campo, preciso desenvolver um enfoque


que destaque as especificidades da institucionalidade
social e da gesto social, e procure solues tcnicas
apropriadas para elas. necessrio um enfoque de
gerncia social. Entre seus insumos de apoio,
devem se encontrar elementos de outros enfoques;
no entanto, a abordagem estratgica deve ser diferente e tambm eficiente em termos de metas e
suprametas como as j enunciadas, e de uma operao tcnica especfica, como a das polticas e
programas sociais. Este enfoque est emergindo, na
realidade, em experincias concretas de acertos
institucionais e programas bem-sucedidos em diversos pases. O tipo de institucionalidade e de
gerncia, que pode ser detectado em experincias
consideradas internacionalmente de excelncia gerencial, como o Grammen Bank na sia, as Escolas
EDUCO em El Salvador ou as feiras de consumo
vicinal, na Venezuela, surge desse enfoque diferenciado58. Hoje, a constatao desta identidade
tcnica da gerncia social est estimulando esforos
na formao de gerentes sociais capacitados no
assunto, em diversos pases do mundo em desenvolvimento59.
58. O autor apresenta modelos conceituais, desenvolvimentos
tcnicos e experincias em gerncia social. In: B. Kliksberg. Social
management: some strategic issues. Nova Iorque, ONU, Diviso
de Administrao Pblica e Administrao do Desenvolvimento,
1997.
59. Um esforo de amplo alcance a esse respeito a iniciativa
empreendida pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, ao

80

A necessidade de se respeitar as especificidades


e no transferir, mecanicamente, o enfoque de
negcios a outros campos no exclusiva do social.
Num trabalho recente, Paul Krugman adverte, com
veemncia, sobre o perigo dessas transferncias
para o campo econmico: Um pas no uma
empresa60. Chama a ateno sobre o que considera
a arriscada tendncia de querer aplicar aos pases
o enfoque de negcios e afirma: O que as pessoas
aprendem ao dirigir uma empresa no as ajuda a
formular poltica econmica. Um pas no uma
grande corporao. Os hbitos mentais que fazem
um grande lder de negcios no so, em geral,
os mesmos que fazem um grande analista econmico. Ressalta que os problemas so de uma
natureza e uma complexidade totalmente diferentes.
Previne contra a doena do grande homem, que
consiste em que pessoas bem-sucedidas num campo
acreditam que podem opinar, com autoridade, sobre
outros. Sublinha: A mesma sndrome aparece em
alguns homens de negcios, que foram promovidos
a assessores econmicos. Eles tm dificuldades em
aceitar que devem voltar escola antes de fazer
pronunciamentos num campo novo.
Assim como o macroeconmico exige uma interveno competente, a questo da gesto do social
criar o Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social,
sendo que uma das reas centrais de trabalho a formao de
gerentes sociais.
60. Paul Krugman. A country is not a company. Harvard
Business Review, jan.-fev. 1996.

81

no pode assemelhar-se, nem nas metas nem na


operao, lgica dos negcios. preciso avanar
muito mais alm para se garantir aspectos essenciais
como acesso, eqidade, sustentabilidade e eficincia.

82

5
ANOTAO FINAL
Cinzentas so as teorias, verde a rvore de
ouro da vida, dizia Goethe. De fato, diversos
modelos tericos sucumbiram diante da realidade,
ou esto altamente questionados por ela, no mundo
em desenvolvimento, nas ltimas dcadas. As aproximaes centradas numa viso mecanicista, a qual
remete a soluo dos agudos problemas sociais
vivenciados neste mundo para um futuro imaginrio,
construdo atravs de um suposto derrame do
crescimento, no tiveram constatao emprica nos
fatos. Pelo contrrio, conduziram a uma marginalizao sistemtica da poltica e da gesto social,
que contribuiu para o agravamento dos problemas.
Associadas a uma viso errada, que considera a
iniqidade como fator favorvel ao crescimento,
negada totalmente pelo caso do Sudeste Asitico e
outras sociedades, e pelo relegamento do capital
humano e do capital social, levaram a um abandono
profundo do social. A marginalizao do social tem
inmeras conseqncias de grande impacto. No
plano macroeconmico, gera fortes bloqueios para
as possibilidades de crescimento sustentado. Adiamento da educao, sade, nutrio, enfraquecimento da famlia e aumento da insegurana pessoal
so processos que minam as bases para o crescimento, repelem investimentos, obstruem o avano
83

tecnolgico e o desenvolvimento da competitividade


externa. O caso da Amrica Latina um exemplo
dos problemas enfrentados em outras regies do
mundo em desenvolvimento. Nancy Birdsall identifica o peso econmico destes bloqueios na regio,
destacando: ... possvel que as taxas de crescimento, na Amrica Latina, simplesmente no possam
ultrapassar 3% ou 4%, enquanto no se contar com
a participao e a contribuio de metade da populao, que est includa nos percentuais mais
baixos de renda61. Esta observao pode ser complementada com outra do Banco Mundial, relacionada ao alto nvel de desemprego na mesma regio:
Para que a Amrica Latina possa diminuir sua
taxa de desemprego nos prximos anos, a regio
tem que registrar um crescimento de seu produto
interno bruto superior a 4%62. Fecha-se, ento o
crculo. O desemprego crtico que afeta a regio,
superior a 16%, no se reduzir sem um crescimento
que ultrapasse os 4%, e o mesmo no ocorrer se
no houver uma integrao ao desenvolvimento dos
vastos setores da populao que esto abaixo da
linha de pobreza.
A deteriorao social apresenta, tambm, altos
custos, em termos de governabilidade democrtica.
Um amplo estudo de opinio, realizado em 17
61. Nancy Birdsall. Comentarios sobre Lecciones del Japn,
op. cit.
62. Louis Guash, chefe do Departamento Tcnico do Banco
Mundial para a Amrica Latina e Caribe, op. cit.

84

pases latino-americanos, indica que, embora a grande maioria da populao esteja a favor do sistema
democrtico, apenas 27% dos entrevistados se dizem
satisfeitos com o funcionamento da democracia.
Como indicam as concluses, esta insatisfao se
produz porque os povos esperam que o sistema
solucione os problemas que eles identificam como
prioritrios, e em primeiro lugar, percebe-se um
importante problema de emprego, que segue acompanhado do problema dos baixos salrios63.64
Igualmente, a afirmao de uma antinomia Estado
versus Mercado, e a conseqente postulao de um
Estado mnimo, esto sendo seriamente questionadas
pelos dados da realidade.
Baseando-se nisso, o novo debate est propondo
que apenas a ampla soma de Estado mais mercado
mais sociedade civil, em todas as suas expresses,
o que tem permitido resultados melhores na
Histria recente. O Estado mnimo ou ausente no
parece dar soluo aos problemas sociais e, em
geral, nimo para um desenvolvimento sustentado.
Ganha peso crescente a idia de um Estado inteligente, com intervenes estratgicas, de alta eficincia. Merilee Grindle ressalta que surgem indcios
de que ...s os Estados podem prover um conjunto
de condies essenciais para o desenvolvimento
63. Encuesta Latinobarmetro 1996.
64. Um enfoque repleto de sugestes sobre governabilidade e
desenvolvimento colocado por Joan Prats em: Gobernabilidad
y globalizacin. ESADE, 1996.

85

econmico: lei, ordem, polticas macroeconmicas


efetivas, desenvolvimento da infra-estrutura, investimento em capital humano, melhoria da eqidade65.
Um campo fundamental de atividade do Estado
inteligente no mundo em desenvolvimento ser, nas
prximas dcadas, o de impulsionar, enrgica e
sustentadamente, uma integrao ativa entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social.
Ao mesmo tempo, o de zelar por uma melhoria
substancial da eqidade. Tambm dever promover
a integrao ativa de todas as foras bsicas da
sociedade, nestes esforos. Para tudo isso, dever
transformar-se num formador de alianas estratgicas entre tais foras.
Para se encarar estas novas funes com eficincia, requer-se a realizao de uma profunda
reforma nas estruturas sociais do Estado. A reforma
no pode ser para o passado, mas tampouco consiste
no mero recorte ou desmantelamento de tais estruturas. preciso imaginao institucional para se
repensar o Estado no campo social. Torna-se imprescindvel para isso a superao dos sensos
comuns convencionais e os numerosos dogmas de
modelos tericos sem respostas, que impedem o
avano em direo a solues inovadoras. Esta
tarefa coletiva no pode demorar. O custo de
oportunidade social muito alto. Cada instante
65. Merilee S. Grindle. Challenging the state. Cambridge,
University Press, 1996.

86

que transcorre sem polticas sustentadas de investimento em educao e sade, sem revises da
eqidade, sem servios pblicos sociais eficientes
e de alta qualidade, significa duros impactos regressivos nas condies bsicas de vida de extensos
e sofridos setores do mundo em desenvolvimento,
e a prolongao de uma excluso social injustificvel.

87

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