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desenvolvimento e cidadania
Educao, seguridade social,
pobreza, infraestrutura urbana e
transio demogrfica
Volume 2
Ana Fonseca
Eduardo Fagnani
(orgs.)
2013
falta numerao!!!
Sumrio
__ Apresentao
__ Prefcio
Iole Ilada
__ Introduo
Captulo 1 - Educao
__ Educao de qualidade e democrtica: um direito de todos desafios
da educao bsica
Selma Rocha
__
__
__
__
__
__
Luciana Jaccoud
__
__
__ Sobre os organizadores
__ Sobre os autores
Apresentao
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Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
Prefcio
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Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desfiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir
2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
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Introduo
1. Polticas sociais, cidadania e desenvolvimento: Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho. Ana Fonseca e
Eduardo Fagnani (Org.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
2. Polticas sociais, cidadania e desenvolvimento: Educao, Seguridade Social, Pobreza, Poltica Urbana e demografia. Ana
Fonseca e Eduardo Fagnani (Org.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
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O segundo eixo destaca que, apesar desses avanos, muitos limites estruturais no foram enfrentados e permanecem como desafios para o futuro imediato.
Destacam-se, especialmente, a questo da distribuio da renda ainda elevada
em relao aos parmetros internacionais , os traos do subdesenvolvimento
do mercado de trabalho e as desigualdades no acesso de bens e servios sociais
bsicos. Tambm se colocam temas relacionados ao financiamento da proteo
social, ao esvaziamento do pacto federativo, aos processos de mercantilizao da
gesto das polticas sociais e o necessrio fortalecimento da gesto estatal.
Finalmente no terceiro eixo e com base nos anteriores so apresentadas
propostas para o enfrentamento e superao desses temas estruturais.
3. Para Perry Anderson, neste incio do sculo XXI, o neoliberalismo segue aprofundando seu poder no mundo. Mas, com
todas as restries e ressalvas necessrias, na Amrica do Sul a direo adotada tem sido a contrria, com maior nfase no
papel do Estado e no controle pblico e menos nas privatizaes. Com o surgimento dos governos de esquerda e progressistas, o continente passou a ser portador de uma esperana que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na
sua viso, o Brasil, est na linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da ideologia
mundial dominante. O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson. Carta Maior, 15 out. 2013.
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Entre 1999 e 2002 o Partido dos Trabalhadores (PT) elaborou um projeto social-desenvolvimentista com o objetivo de reconstruir o Brasil depois
do vendaval neoliberal4. Mas, em plena campanha eleitoral, esses mpetos
foram contidos porque, para preservar o status quo social, os agentes financeiros passaram a apostar contra o Brasil. Era uma verdadeira chantagem que os
mercados faziam com os eleitores brasileiros, afirma Belluzzo (2005).
Passada essa fase mais crtica, o projeto social-desenvolvimentista
pode ser parcialmente resgatado. O crescimento voltou a ser contemplado na
agenda governamental aps quase trs dcadas de marginalizao e passou a
existir maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. verdade que
esse movimento foi auxiliado pelo comercio internacional favorvel e tambm
verdade que a poltica econmica permaneceu assentada em cmbio valorizado, juros altos, metas de inflao, supervit primrio e autonomia do Banco
Central. Todavia, dentro dos limites dados pela correlao de foras da concorrncia capitalista sob a hegemonia do capital financeiro em escala global, o
governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas, sobretudo
aps a crise financeira internacional de 2008.
Para reforar a postura em favor do crescimento, em 2007 foi lanado o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que procura ampliao papel do
Estado na coordenao dos investimentos pblicos e privados voltados para a
expanso da infraestrutura econmica e social.
A nfase no crescimento foi revigorada pela ecloso da crise internacional. Medidas anticclicas foram adotadas, a meta de supervit primrio foi
afrouxada e os bancos pblicos adotaram uma estratgia agressiva de ampliao do crdito, que praticamente dobrou entre 2003 e 2012 (de 24% para
50% do PIB). No campo da habitao, outra medida anticclica foi o lanamento de um novo programa, denominado Minha Casa, Minha Vida, com
o objetivo de construir um milho de novas moradias nos prximos anos;
o programa inovou ao adotar mecanismos mais flexveis de financiamento,
favorecendo o acesso habitao aos estratos de baixa renda, fato indito na
poltica habitacional do pas.
Entre 1990 e 2005, o PIB cresceu a taxas mdias anuais prximas de
2,5%. No trinio 2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avanou para 7%, em 2010. Desde
ento, o crescimento tem sido menor, sobretudo pelo agravamento da crise
financeira internacional.
4. Consultar Mantega, Mattoso, Singer e Gonalves (2000); Mercadante e Tavares (2001); e Partido dos Trabalhadores
(2001).
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Os avanos ocorridos nos ltimos anos com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004) que organiza o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) a partir de 2005, para operar em rede de acesso a benefcios
e servios de proteo bsica, mostram a assistncia social como poltica pblica e de direitos, ampliando e fortalecendo sua capacidade protetiva, assim
como promovendo sua integrao com as demais polticas sociais de modo a
fortalecer a seguridade social. Mas, o processo de consolidao requer aprofundamento de temas complexos relacionados s assimetrias existentes entre
o seus segmentos de prestao de servios e transferncia de renda; aos seus
mecanismos de financiamento; e, a necessria construo de pactos federativos para a melhor articulao institucional de aes e programas entre seus
diversos componentes (transferncia de renda; servios tpicos de assistncia
social; e segurana alimentar).
A agenda de desenvolvimento deve levar em conta que nos ltimos 60
anos o Brasil nunca contou com polticas nacionais de habitao popular, saneamento e mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros
e institucionais compatveis com os problemas estruturais agravados desde
meados do sculo passado em funo da acelerada urbanizao.
Como consequncia, as polticas habitacionais durante muitos anos foram inacessveis para as camadas de baixa renda. No saneamento ambiental,
mais de 40% dos brasileiros no tem acesso adequado gua e mais de 60%
no tem coleta de esgoto adequada. O atual caos do transporte pblico revela um quadro crnico da precria mobilidade urbana com a insuficincia da
oferta de transporte de massa. Impera a necessidade urgente de uma poltica
de mobilidade urbana que integre a estratgia nacional, estaduais e municipais. A poltica fornece as diretrizes, mas com flexibilidade que respeite a
poltica e estratgias locais.
O Programa Bolsa Famlia tem mritos evidentes, como parte da estratgia de desenvolvimento social. Cumpriu uma etapa importante na incluso
dos menos favorecidos. O desafio da dimenso social do desenvolvimento
transformar indivduos em situao de misria em cidados portadores de
direitos sociais universais.
Em oposio agenda neoliberal, hegemnica no plano internacional (Fagnani, 2011), no se deve caminhar exclusivamente na transferncia condicionada de renda para o combate pobreza extrema. Tampouco se deve caminhar
no sentido da focalizao das polticas universais. Ao contrrio, o desafio para o
futuro que a universalizao da cidadania social alcance todos os brasileiros.
Enfrentar esse difcil desafio requer o fortalecimento dos sistemas pblicos universais conquistados em 1988 e no o seu desmonte. Mais do que isso,
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5. PEC 233/2008.
6. Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997), seguido da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais.
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Referncias bibliogrficas
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MESA-LAGO, C. As reformas de previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade social. / Carmelo Mesa-Lago; traduo da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social. Braslia: Ministrio da Previdncia Social, XVII, 189p. (Coleo Previdncia Social. Srie tradues;
v. 23, 2006).
PARTIDO DOS TRABALHADORES. A ruptura necessria. XII Encontro Nacional realizado em Olinda-PE (14 a 16/12/2001); Resolues de Encontros e Congressos & Programas de Governo. Partido dos Trabalhadores/
Fundao Perseu Abramo (www.fpabramo.org.br), 2001.
POCHMANN, M. Heranas. Valor, 11 ago. 2011.
SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia das Letras, 1999.
WORLD BANK. Investing in Health. Oxford, England: Oxford University Press,
1993.
WORLD BANK. Envejecimiento sin Crisis: polticas para la proteccin de los ancianos y la promocin del crecimiento. Oxford University Press, 1994.
Captulo Um
Captulo 1
Educao
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Captulo Um
Selma Rocha
Educao de qualidade e
democrtica: um direito de todos
desafios da educao bsica
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1. POSTMAN, Neil. O fim da educao: redefinindo o valor da escola. Rio de Janeiro: Graphia, 2002, p. 167.
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Captulo um
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A democratizao do acesso
Em relao democratizao do acesso as polticas federais, estiveram
voltadas garantia das condies estruturantes para a educao bsica e superior. Desde o primeiro governo Lula, o conceito de acesso foi alargado, isto
, no se restringiu apenas ampliao de vagas. Ainda que o governo federal
no tenha responsabilidade constitucional direta pela oferta da educao bsica, as polticas foram concebidas para apoiar os municpios e os estados em
todas as reas.
Entre as polticas sob a responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), visando melhorar as condies de acesso
2. ROUSSEFF, Dilma. Pas do conhecimento, potncia ambiental. Folha de S. Paulo, 20 fev. 2011. Disponvel em: <www1.
folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz2002201107.htm >. Acesso em: 22 set. 2013.
Tabela 1
Tipo de benefcio
2009
Apoio ao educando
Nveis/modalidades de educao
Educao Especial
Matrcula
nd
89 mil
Educao da Criana de 0 a 6 anos
Matrcula
2,6 milhes
4,9 milhes
Creche
Matrcula
nd
1,2 milhes
Pr-escola
Matrcula
nd
3,7 milhes
Ensino Fundamental
Matrcula
27,0 milhes
27,9 milhes
Regular
Matrcula
25, 6 milhes
27,9 milhes
Classe de Acelerao
Matrcula
1,4 milhes
nd
Ensino Mdio Profissionalizate
Matrcula
2,8 milhes
7,4 milhes
Ensino Superior
Matrcula
660,5 mil
1,4 milhes
Ensino de graduao
Matrcula
605 mil
1,3 milhes
Ensino de ps-graduao
Matrcula
55,5 mil
123,2 mil
Mestrado
Matrcula
36,6 mil (1996) 75,5 mil (2008)
Doutorado
Matrcula
18,9 mil (1996) 47,7 mil (2008)
Ensino Supletivo e Educao
Matrcula
nd
4,5 milhes
de Jovens e Adultos
33.2 milhes
47,0 milhes
Programa Nacional de Alimentao Escolar Alunos atendidos
(1995) (140 dias)
(200 dias)
80,2 milhes 110,2 milhes
Programa do Livro didtico
Livros adquiridos
(1995)
Transporte escolar
Alunos transportados
nd
4,6 milhes
Caminho da Escola
Aquisio de veculos
nd
3,5 mil
Programa Biblioteca da escola
Livros adquiridos
10,3 milhes
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Tabela 2
Nmero de matrculas na educao brasileira, por nveis, etapas e modalidades
Brasil, 2011
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No matrculas
2.298.707
4.681.345
6.980.052
16.360.770
13.997.870
30.358.640
7.978.224
164.752
257.713
8.400.689
188.572
804.615
993.187
193.882
558.423
752.305
2.458.596
199.185
23.239
756
2.681.776
1.086.012
236.410
40.840
1.127
1.364.389
5.746.762
992.927
25.716
135
6.765.540
57.738.159
preciso observar tambm que a mdia de estudos dos jovens brasileiros teve um progresso entre 1996 e 2011. A mdia de estudos da populao
com 15 anos ou mais foi ampliada em dois anos. No caso da populao rural,
a mdia do tempo de estudos foi um pouco inferior, como se pode verificar na
tabela abaixo: 1,7 anos. Enquanto os jovens, com 15 anos ou mais, das reas
urbanas tiveram, em mdia, 8,2 anos de estudos em 2011, os jovens nessa
faixa etria na zona rural, no mesmo ano, tiveram 4,8 anos de estudo.
Tabela 3
Mdia de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais, por localizao
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Brasil, 1996-2011
Brasil e Grandes Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
Total
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Captulo um
Rural
Urbana
1996
2011
1996
2011
1996
5,7
5,6
4,3
6,4
6,1
5,8
7,7
7,1
6,5
8,3
8
8,1
6,3
5,8
5,3
6,7
6,6
6,3
8,2
7,8
7,3
8,5
8,4
8,4
3,1
2,9
2,3
3,8
4,3
3,9
2011
4,8
4,8
4,2
5,4
5,9
5,5
Fonte: IBGE/PNAD.
Notas: (1) Apud FRUM NACIONAL DE EDUCAO (org.). Educao brasileira, 2013, p. 22. (2) Exclusive a populao rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP
para os anos de 1996, 1998 e 2002. (3) Exclusive pessoas com anos de estudo no determinados.
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Tabela 4
Taxa de distoro idade-srie no Ensino Fundamental, segundo a localizao
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Brasil, 2010
Abrangncia
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
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Captulo um
1a a 4a srie
1o ao 5o ano
5a a 8a srie
6o ao 9o ano
Total
18,5
30,7
26,6
10,6
12
15
29,6
40,7
40,4
21
23,8
28,5
23,6
34,8
32,7
15,5
17,8
21,3
Fonte: Mec/Inep/Deed.
Nota: (1) Apud Ibid., p. 42. (2) Inclui as taxas do Ensino Fundamental de 8 e 9 anos.
Para superar essa situao, um conjunto de polticas vem sendo desenvolvidas no campo da qualidade da educao. Merece destaque, nesse caso,
o Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, que visa assegurar a alfabetizao at os 8 anos e que merecer acompanhamento sistemtico, nos
municpios e estados, no contexto do desenvolvimento de suas respectivas
polticas educacionais. O Pacto busca concretizar a indicao prevista na proposta de PNE:
#Meta 5: Alfabetizar todas as crianas, no mximo, at o final do 3 (terceiro)
ano do Ensino Fundamental.
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#Meta 6: Oferecer educao em tempo integral em, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas pblicas, de forma a atender, pelo menos, 25%
(vinte e cinco por cento) dos (as) alunos(as) da Educao Bsica.
Tm sido desenvolvidos tambm programas voltados chamada correo do fluxo escolar do Ensino Fundamental, totalizando no ano de 2011
cerca de 276.000 matrculas no pas. A proposta do PNE est em sintonia com
essa poltica:
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Em relao ao Ensino Fundamental, chamamos a ateno para a necessidade de garantia de padres de qualidade, socialmente referenciada, que
permitam a superao das situaes de no aprendizagem ao longo de cada
ano letivo. Para isso, as reunies pedaggicas das escolas e o trabalho pedaggico em seu conjunto, devem ter como foco a investigao sobre o desenvolvimento do aluno, suas dificuldades, mas, sobretudo, suas possibilidades
cognitivas, conforme retomaremos no item relativo qualidade social.
Em relao ao Ensino Mdio, os desafios so ainda maiores. Em 2011,
para uma populao de 10.357.874 jovens (entre 15 e 17 anos), tnhamos
8.400.689 matrculas. Mas se tomamos a Tabela 2 (p. 34), parece ficar evidente que a populao concluinte do Ensino Fundamental no est ainda se
matriculando e concluindo o Ensino Mdio. Esse nvel de ensino, sob a responsabilidade dos estados, de acordo com as definies da Constituio e da
Lei de Diretrizes e Bases, precisa de transformaes em todo o Brasil.
preciso que os egressos do Ensino Fundamental, bem como os alunos acima de 17 anos que no tiveram acesso a esse nvel de ensino, possam
cursar o Ensino Mdio tal qual previsto no inciso I, do artigo 208 da Emenda
Constitucional 59. Indicamos que, se a indissociabilidade entre as diretrizes
Democratizao do Acesso, Democratizao da Gesto e Qualidade Social devem
orientar, de forma geral, a poltica nacional de educao, no caso do Ensino
Mdio, tal indissociabilidade vital.
Os governos Lula e Dilma tm procurado apoiar os estados por meio
do Programa Ensino Mdio Inovador, que alm de buscar a universalizao,
incentiva a reestruturao do currculo escolar, com foco nas reas de linguagens, matemtica, cincias humanas e cincias da natureza. Em 2012, o MEC
ampliou o seu atendimento para duas mil escolas, envolvendo cerca de 1,27
milho de matrculas. O MEC prev a ampliao do Programa nos prximos
anos, at atender a totalidade de escolas do Ensino Mdio: cinco mil escolas
em 2013, 10 mil em 2014 e 15 mil em 2015.
A situao e os problemas atuais do Ensino Mdio demonstram o quanto necessrio o Plano Nacional de Educao, cujas metas devem se tornar
referncia para os governos estaduais, para os Fruns Estaduais de Educao
e para a sociedade, denotam tambm a urgncia da instituio do Sistema Nacional de Educao de sorte a proporcionar as condies institucionais para
o planejamento articulado e a cooperao institucional entre os governos das
trs esferas de poder.
#Meta 3: Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, at o final do perodo de
vigncia deste PNE, a taxa lquida de matrculas no Ensino Mdio para 85%
(oitenta e cinco por cento).
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Como se pode verificar na Tabela 6 (p. 42), as taxas esto bem acima
da mdia nacional entre os extremamente pobres e pobres. Nestes setores,
verifica-se tambm o menor nmero de anos de estudo. A Tabela 5 nos mostra
que nas regies Norte e Nordeste as taxas de analfabetismo ainda so maiores
do que a mdia nacional.
A reduo do analfabetismo no pas se deve concretizao do Programa
Nacional Brasil Alfabetizado (PBA) nos municpios que prev, entre outras aes,
a distribuio de livros didticos pelo Programa Nacional do Livro Didtico para
a Educao de Jovens e Adultos (PNLD/EJA), em parceria com os governos estaduais. A EJA tem sido desenvolvida nas unidades penitencirias, possibilitando
a remisso de pena pelo estudo e a reintegrao social, nos termos da Lei n
12.433, de 29 de junho de 2011, e do Decreto n 7.626, de 24 de novembro.
Em 2011, foram propostos 22 Planos Estaduais de Educao no Sistema Prisional. Esto previstas mais de 18 mil matrculas nesse mbito em 2013.
Outro desafio importante assegurar que 4.712.611 jovens entre 15 a
17 anos tenham acesso EJA, inclusive de maneira articulada com a formao
profissional.
Tabela 5
Taxas de analfabetismo e analfabetismo funcional da populao de 15 anos ou mais
Brasil, 2010
Brasil e regies
Taxa de analfabetismo
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
8,6
10,2
16,9
4,8
4,9
6,3
20,4
25,3
30,8
14,9
15,7
18,2
Fonte: MEC/Inep/Deed
Nota: (1) FRUM NACIONAL DE EDUCAO (org.). Educao brasileira, p. 27.
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Tabela 6
Escolarizao e distoro educacional, por estratos* de renda
Brasil, 2009
Tamanho
mdio da
famlia
(no de
pessoas)
Estrato
42
Extremamente pobres
Pobres
Vulnerveis
No pobres
Total
4,2
4,6
2,7
2,8
3,3
Escolaridade
15 a 64 anos
Escolaridade
mdia
(em anos
de estudo)
3,4
4,3
9,3
9,5
7,4
Distoro idade/srie
Analfabetos
Analfabetos
absolutos ou 7 a 14 anos 15 a 18 anos
absolutos
funcionais
(em %)
(em %)
(em %)
(em %)
32,7
54,1
36,0
23,6
24,6
43,9
30,7
20,7
3,4
10,6
19,7
16,0
2,3
8,9
8,2
8,8
9,7
21,5
20,1
13,8
Outra dimenso da democratizao do acesso tem sido uma poltica nacional para os povos indgenas, inclusive com a criao dos territrios etnoeducacionais, que tm possibilitado o trabalho com as especificidades culturais
dos indgenas no mbito da Educao Bsica.
Em relao ao acesso, uma das polticas fundamentais desenvolvidas no
pas diz respeito incluso das pessoas com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao. Esses alunos devem ter
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44
A democratizao da gesto
O Ministrio da Educao, visando fortalecer a gesto democrtica nas escolas pblicas, criou o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, que tem capacitado tcnicos e conselheiros escolares, permitindo o fortalecimento dos Conselhos de Escola e Conselhos Municipais. Tm sido capacitados
tambm tcnicos das Secretarias Estaduais e Municipais de Educao. O MEC pretende ampliar os processos de capacitao por meio de educao semipresencial.
O Ministrio da Educao tem investido tambm em aes de apoio gesto
das redes de ensino, a partir da reestruturao do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao desde 2003.
Outra linha de trabalho em relao democratizao da gesto tem sido
concretizada pelo Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica Pblica, que contribui para a formao e qualificao do gestor escolar e dos coordenadores pedaggicos, por meio de cursos de educao a distncia.
Uma das aes mais importantes relativas democratizao da gesto da
educao brasileira tm sido as Conferncias Nacionais de Educao (CONAEs),
precedidas pelas Conferncias Municipais e Estaduais, e em 2013, tambm pelas
Conferncias Livres. Antes delas, o pas teve vrias Conferncias Nacionais, como
a Conferncia Nacional de Educao Tecnolgica e a Conferncia Nacional de
Educao Bsica.
Para fortalecer o processo de elaborao da poltica nacional de educao e acompanhamento das propostas da CONAE, foi criado o Frum Nacional de Educao e vrios Fruns Estaduais. Um dos maiores desafios no pas
ser a criao dos Fruns Estaduais e Municipais para elaborao dos Planos
Estaduais e Municipais de Educao, aps a aprovao pelo Congresso Nacional do Plano Nacional de Educao.
Em relao Gesto Democrtica, o PNE indica:
#Meta 19: Assegurar condies, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivao
da gesto democrtica da educao, associada a critrios tcnicos de mrito e
desempenho e consulta pblica comunidade escolar, no mbito das escolas pblicas, prevendo recursos e apoio tcnico da Unio para tanto.
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46
nas relaes sociais. preciso realizar todo esforo para que a cultura e o conhecimento se constituam, no plano material e simblico da vida social, como
direito e nunca mais como favor.
O pas avanou expressivamente na criao de condies para que a
qualidade social da educao seja buscada, como apontamos ao analisar o
conjunto de polticas e aes relativas s demais diretrizes.
Destacamos, nesse caso, a valorizao dos profissionais da educao, o
que supe: formao profissional, formao permanente e contnua, salrios
justos e planos de carreira.
Vale indicar que, entre 2007 e 2011, o nmero de docentes que atuam
na Educao Bsica com formao superior passou de 68,4% para 74%.
O MEC tem progressivamente ampliado o alcance da poltica de formao continuada dos profissionais do magistrio da Educao Bsica. Em
2012, 58.420 escolas, por meio do PDE-interativo, manifestaram suas demandas por formao.
Vale destacar iniciativas como o Programa Institucional de Bolsas de
Iniciao Docncia (PIBID), relevante no que diz respeito qualidade e
equidade na formao dos professores. As bolsas aumentaram de 3.088 em
2009 para 49.857 em 2012, envolvendo 195 instituies de educao superior, atendendo 4.160 escolas pblicas.
O Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), por meio da Educao
a Distncia, tem expandido e interiorizado a oferta de cursos e programas de
educao pblica e superior. Foi institudo para o desenvolvimento da modalidade de Educao a Distncia. integrado por 103 instituies pblicas
de Ensino Superior e 645 polos de apoio presencial, distribudos em todas
as unidades da Federao. Em 2011, havia 270 mil matrculas ativas, sendo
52,5% em cursos de Licenciatura, envolvendo 70 mil professores. Mais de 70
mil professores da rede pblica da Educao Bsica esto matriculados em
cursos do Sistema UAB.
Destaque-se tambm que a expanso e a interiorizao das Instituies
Federais de Ensino Superior, por meio da criao de novas universidades ou
do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao das Universidades Federais
(Reuni), tm contribudo para os processos de formao dos professores.
Alm disso, o MEC investiu no Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor), destinado exclusivamente aos professores
em exerccio na Rede Pblica de Educao Bsica e na Rede Nacional de
Formao Continuada de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica
Pblica (Renafor).
A esse respeito, a proposta de PNE prev:
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1 ano
4,9
4,4
3,9
3 ano 5 ano
5,2
5,5
4,7
5,0
4,3
4,7
7 ano 10 ano
5,7
6,0
5,2
5,5
5,0
5,2
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tal qual indicado pela Lei de Diretrizes e Bases5. Alm disso, no deve estar estruturada apenas em funo da identificao de resultados e erros. A avaliao
deve e pode explorar potencialidades para que se constituam em pistas para
as escolhas dos educadores e das escolas. preciso incentivar uma cultura de
autoavaliao junto s escolas, rgos da educao, em nvel dos municpios
e estados, que se constitua em fundamento dos processos de elaborao dos
projetos poltico-pedaggicos, do planejamento e gesto da poltica educacional em todas as esferas de governo.
No contexto dessa cultura deve estar situada a produo dos indicadores
nacionais de desempenho dos estudantes em exames nacionais de avaliao,
de maneira a impulsionar a criao de um Sistema Nacional de Avaliao da
Educao que produza elementos para aperfeioar a qualidade da Educao
Bsica e para orientao das polticas educacionais.6 preciso registrar a necessidade de que os exames nacionais possam, tambm no caso das sries
iniciais do Ensino Fundamental, avaliar o domnio de conhecimentos relativos
s reas que, obrigatoriamente, os currculos do Ensino Fundamental devem
abranger: lngua portuguesa, matemtica, conhecimentos do mundo fsico e
natural e da realidade social e poltica, especialmente do Brasil.7
Esses desafios se sustentam na perspectiva de que o principal sentido da
educao pblica em nossa sociedade a disputa da condio e do destino de
excluso cultural e social de geraes de crianas, jovens e adultos. Disputar a excluso e promover a emancipao cultural para formar cidados que exeram uma
cidadania ativa. Eis o sentido profundo da garantia da qualidade social.
Financiamento e gesto
Em relao ao financiamento da educao pblica, os recursos foram
substancialmente ampliados e a sua distribuio realizada a partir de critrios
pblicos. Merece destaque a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e regulamentado
pela Lei n 11.494/2007 e pelo Decreto n 6.253/2007, em substituio ao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que vigorou de 1998 a 2006.
5. Cf., item a do inciso V do artigo 24.
6. Ver a esse respeito BRASIL. O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao: participao popular, cooperao
federativa e regime de colaborao. Documento-referncia. CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO 2014. Braslia,
2012, p. 61. Disponvel em: <http://fne.mec.gov.br/index.php/conae-2014>. Acesso em: 22 set. 2013.
7. Ver pargrafo 1 do artigo 26 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao.
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Grfico 1
Percentual do investimento pblico direto em educao em relao ao PIB*
52
5,1
4,7
4,5
4,3
3,9
2000
4,0
2001
4,1
2002
3,9
3,9
2003
2004
3,9
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonte: Inep/MEC.
Obs.: * Investimento pblico direto em educao o total de recursos pblicos aplicados pelos entes federados na educao pblica, incluindo
construo, expanso e manuteno dos estabelecimentos de ensino, remunerao dos profissionais da educao, assistncia estudantil,
merenda escolar, transporte escolar, material didtico, formao de professores e despesas afins.
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Grfico 2
Percentual do investimento pblico total em educao em relao ao PIB*
Brasil, 1992 a 2009
6,1
5,7
5,8
5,5
5,0
4,7
2000
4,8
4,8
4,6
2001
53
5,1
2002
2003
4,5
2004
4,5
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonte: Inep/MEC.
Obs.: * Investimento pblico total em educao o total de recursos pblicos aplicados pelos entes federados na educao incluindo todos os
investimentos diretos mais despesas com pagamento de bolsas de estudos, financiamento estudantil e transferncias para entidades privadas,
alm de uma estimativa de contribuio previdenciria dos profissionais de educao ativos.
Como aponta o documento do Frum Nacional de Educao, (...) podemos afirmar que o Brasil possui hoje uma trplice vinculao de seus recursos
pblicos para a educao: impostos, salrio-educao e percentual do PIB11.
Aqui, destacamos, em primeiro lugar, a necessidade de uma mudana
ainda maior dos padres atuais de trabalho dos educadores. imprescindvel
que os professores possam, cada vez mais, dedicar-se a uma s escola e que
sua jornada, tal qual previsto na Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008, que
regulamenta o Piso Salarial Profissional Nacional, permita um trabalho extraclasse em reunies pedaggicas para anlise do desenvolvimento dos alunos
(em termos cognitivos e culturais), bem como do trabalho dos educadores a
partir dos planos para cada sala e do projeto poltico-pedaggico das unidades
educacionais. No trabalho extraclasse, deve estar prevista tambm a formao
que, por sua condio inerente ao trabalho do professor, deve ter carter permanente e sistemtico. Ser fundamental tambm assegurar a existncia de
Planos de Carreira em todos os municpios do pas.
Os recursos devem contribuir para que as escolas brasileiras permitam o
desenvolvimento de uma educao integral, o que supe articulao de polti11. Frum Nacional de Educao (org.). Educao brasileira, p. 85.
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cas de vrias reas do governo e a ampliao da jornada escolar dos estudantes. Alm disso, devem assegurar, progressivamente, que as escolas tenham
laboratrios, bibliotecas, quadras esportivas, manuteno permanente e reformas (quando necessrio), provimento de todos os materiais pedaggicos e
equipamentos: no campo, nas regies ribeirinhas e regies urbanas em todos
os estados do pas.
O aporte de recursos, especialmente da Unio, dever ser redimensionado, tendo-se em conta as necessidades educacionais identificadas e os objetivos e metas (quantitativos e qualitativos) previstos nos planos dos estados e municpios. A referncia para a ampliao dos recursos dever ser o
Custo-Aluno-Qualidade (CAQ), conforme proposta aprovada na Conferncia
Nacional de Educao de 2010 e previsto na proposta de Plano Nacional de
Educao em tramitao no Congresso (Meta 20).
Consideramos que o CAQ deve se constituir em uma ncora para a progresso dos investimentos em cada municpio, acionada na proporo do crescimento dos recursos disponveis, do potencial de arrecadao e das necessidades,
de modo a garantir padres de equidade e qualidade da educao pblica. Isto
demandar novos mecanismos de planejamento da poltica pblica.
A Emenda Constitucional 59, alterando o artigo 214 da Constituio,
estabeleceu que o Plano Nacional de Educao deve articular o Sistema Nacional de Educao. A Conferncia Nacional de Educao que ocorrer no Brasil
em 2014 pretende avanar nas formulaes que consolidam cultural e institucionalmente o Sistema Nacional de Educao. Trata-se de um grande desafio
na medida que, em uma Repblica Federativa como o Brasil os entes federados tm competncias constitucional e legalmente definidas e autonomia para
realiz-las. Esta condio explica o contexto de tenses que envolvem a discusso sobre o Sistema Nacional de Educao na medida em que, como afirma
Jamil Cury, sua organizao implica tanto a busca de organizao pedaggica
quanto uma via de jogo de poder12. Como indica o autor, os debates em torno
dessa questo estiveram sempre marcados pelo temor de uma eventual perda
de autonomia por parte de estados e municpios e uma centralizao, de poder
e recursos, por parte da Unio13. Tal preocupao se entrecruza com a histria
recente de organizao dos sistemas educacionais, previstos na Constituio
desde 1988.
12. Cf. CURY, Jamil. Os desafios da construo de um Sistema Nacional de Educao, p.19. In: MEC, CONAE 2010. Disponvel
em: <http://conae.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=68&Itemid=66>. Acesso em 22 set. 2013.
13. Cf., Ibid., p.60.
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#Um sistema de educao supe como definio, uma rede de rgos, instituies escolares e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de
educao norma; uma finalidade comum valor; uma base comum - direito.
Esses 4 elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor), como
conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor)
sob a figura de um direito.
Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativa).16
A criao do Frum Nacional de Educao em 2011, a partir de proposta aprovada na Conferncia Nacional de Educao (Conae) de 2010, representa a possibilidade de que as vrias entidades que representam a sociedade civil
possam dialogar com o Estado brasileiro de forma sistemtica, tendo como
foco a elaborao, aprovao e acompanhamento do Plano Nacional de Educao como elemento ordenador do Sistema Nacional de Educao. A partir
da aprovao do PNE, ter incio o processo de elaborao dos Planos Estaduais
e Municipais e, com eles, a continuidade da estruturao dos Fruns Estaduais e Municipais.
Esta nova condio contribuiu para que o Documento-Referncia para
a Conferncia Nacional de Educao apresentasse sociedade brasileira um
conjunto de formulaes e objetivos em relao concretizao do SNE.
A partir da definio dos planos preciso que se efetivem procedimentos
que favoream o planejamento integrado entre as esferas de governos, visando
a definio de aes comuns. Trata-se de um passo muito importante para que
as experincias dos diferentes sistemas e redes de ensino sejam mobilizadas
em favor da construo das polticas de estado previstas no PNE.
15. ABICALIL, Carlos. Construindo o sistema nacional articulado de educao, p.9. Disponvel em: <http://conae.mec.gov.br/
images/stories/pdf/const_%20sae.pdf>. Acesso em: 22 set. 2013.
16. Cf. Ibid., p. 24.
Consideraes finais
O pas prepara a segunda Conferncia Nacional de Educao ao mesmo
tempo em que tramita no Congresso Nacional o Plano Nacional de Educao.
Nos marcos dessa circunstncia de debate pblico, que mobiliza esforos, explicita diferenas, torna possvel o dilogo e a construo de consensos,
apresentamos uma sntese que refora proposies e soma desafios:
Na perspectiva de uma educao emancipadora, o sentido de qualidade relativo aos padres de desenvolvimento das relaes sociais (polticas,
econmicas, culturais) em determinada poca. Em nossa poca, tal compreenso
requer que os processos educacionais, de crianas, jovens e adultos, contribuam
para apropriao das condies de produo cultural e do conhecimento.
16. Frum Nacional de Educao (org.). Educao brasileira, 2013, p.60.
17. BRASIL. O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao. 2012, p.20.
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Referncias bibliogrficas
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Federal, 2008.
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VIEIRA, Sofia Lerche; FREITAS, Isabel Maria Sabino de. Poltica educacional no
Brasil: introduo histrica. Braslia: Plano, 2003.
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WALTER, O. Kohan. Infncia: entre educao e filosofia. Belo Horizonte: Autntica, 2003.
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Captulo Um
Fbio Waltenberg
Igualdade de oportunidades
educacionais no Brasil:
quo distantes estamos
e como alcan-la?
Introduo
Qualquer agenda de desenvolvimento inclui a educao como um de
seus componentes. Ela considerada importante por razes de distintas naturezas: desde vises de que relevante para a prpria formao da cidadania at
outras mais pragmticas que nela veem uma fonte de aumento da produtividade da fora de trabalho, o que a converte em insumo do crescimento econmico
j no presente e em pilar de sustentao da seguridade social no futuro, diante
de um quadro de envelhecimento da populao. Os benefcios da educao
tambm se manifestam em vantagens individuais: de modo geral, quanto maior
o nvel de instruo de um indivduo ou o prestgio do seu diploma, melhores so as perspectivas no mercado laboral (maior nvel de renda; menor
chance de desemprego etc.) e fora dele (melhor condio de sade, maior
longevidade etc.).
sempre desigual a partilha dos benefcios da educao numa populao, de modo que no basta observar valores agregados de resultados educacionais, tais como a mdia de anos de estudo de um pas; tambm preciso
atentar para a distribuio (desigualdade de resultados). Pases, estados ou
municpios variam tambm no grau de desigualdade de ingresso nas etapas
de ensino que abrem caminho para diferentes resultados educacionais (desigualdade de acesso), das condies oferecidas a cada aluno (desigualdade
de tratamento), e da correlao observada entre perfil socioeconmico dos
indivduos e suas respectivas probabilidades de alcanarem diferentes resultados educacionais (desigualdade de oportunidades). Embora possam estar correlacionadas ou se mostrar interdependentes, so conceitualmente diferentes
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Tabela 1
Taxas de frequncia bruta a estabelecimentos de ensino da populao residente, por grupos etrios
Brasil e Grandes Regies (em %)
Brasil e Grandes Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Grupos etrios
0-3
4-5
6-14
15-17
18-24
25+
20,8
7,8
17
26,3
27,7
15,8
77,4
65,5
83,5
81,6
66,9
66,3
98,2
96,5
98,1
98,7
98,3
98,3
83,7
83,2
83,1
84,7
82,2
85,2
28,9
32,6
29,3
27
29,1
32,2
4,5
6,7
5
3,8
4,3
5,6
Tabela 2
Taxas de frequncia lquida nos estabelecimentos de ensino da populao residente. Total e por cor ou raa
Brasil e Grandes Regies (em %)
Brasil e Grandes 6 a 14 anos no Ensino Fundamental 15 a 17 anos no Ensino Mdio 18 a 24 anos no Ensino Superior
Regies
Brancos Pretos/pardos
Brancos Pretos/pardos Total
Total
Brancos Pretos/pardos Total
Brasil
91,9
92,2
91,7
51,6
60
45,3
14,6
21
9,1
Norte
90
90,7
90,1
41,2
47,9
39,6
10,4
16,8
8,5
Nordeste
90,8
90
91,1
42,6
48,9
40,4
10,4
17,5
7,7
Sudeste
93
93,3
92,8
59,6
66,4
52,5
16,1
21,6
9,6
Sul
92,5
92,4
92,6
55,1
59,2
42,5
18,6
21,6
8,2
Centro-Oeste 92,2
92,2
92,3
56,8
62,4
53
19,7
26,4
14,8
Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados pelo IBGE (2012).
Tabela 3
Distribuio por grupos de anos de estudo de pessoas com 25 anos ou mais, total por regio e
diferentes caractersticas
Brasil e Grandes Regies (em %)
Anos de estudo 2001
Mdia
Mdia 1 ou menos
4-7
Brasil
6
7,3
15,1
9,4
21,8
9,9
Norte
6
6,7
19,5 11,7
19,5
9
Nordeste
4,4
6
26,1 11,6
19,1
7,9
Sudeste
6,7
8,1
10
7,8
22,5
11
Sul
6,3
7,7
9,6
9,5
26,6 10,8
Centro-Oeste 6,1
7,8
13,8
8,4
20,4
10
2001
2011
Situao do domiclio
Urbana
6,5
7,9
Rural
2,8
4,1
Sexo
Mulher
6
7,5
Homem
5,9
7,2
Cor ou raa
Branca
6,9
8,2
Preta ou parda
4,7
6,4
Grupos de idade
25 a 64 anos
6,4
7,9
64 anos ou mais
3
3,9
Quintos de rendimento mensal familiar per capita
5o quinto
9,4
10,5
1o quinto
3,2
4,8
Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados por IBGE (2012).
9-10
11
12-14
15 +
4,2
23,9
4,7
10,8
4,7
23,8
4,1
7,4
4,1
21
3,3
6,8
4
26,3
5,1
13,1
4,4
22,1
5,6
11,2
4,9
23,6
5,6
13,3
Variao entre 2001 e 2011 (em %)
1,4
1,3
1,5
1,3
1,3
1,7
1,5
0,9
1,1
1,6
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Tabela 4
Proporo de alunos ingressantes de diferentes categorias. Total e cursos de Servio Social e Medicina
Brasil, 2004 - 2010 (em %)
Pretos e pardos
Total**
Servio Social
Medicina
72
2004
2010
2004
2010
2004
2010
26,1
38,6
16,4
37,8
52,7
25,6
42,4
60,1
8,2
56,1
74,2
14,6
73,1
91,2
31,4
79,5
94
40,1
Ingressantes por
aes afirmativas
2010
18,9
23,5
12,2
por regies (3,5 vezes maior a taxa do Nordeste frente do Sudeste), por cor
ou raa (2,2 vezes maior a incidncia entre pretos e pardos que entre brancos),
por nvel de renda (8,4 vezes maior entre os 20% mais pobres que entre os
20% mais ricos) e devem suscitar grande preocupao (Tabela 5).
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Captulo um
Tabela 5
Taxa de analfabetismo entre brasileiros de 15 anos ou mais, por diferentes caractersticas
Brasil, 2001 - 2011
2001
2011
Brasil
12,4
Norte
11,2
Nordeste
24,3
Sudeste
7,5
Sul
7,1
Centro-Oeste
10,2
Situao do domiclio
Urbana
9,5
Rural
28,7
Sexo
Mulher
12,3
Homem
12,5
Cor ou raa
Branca
7,7
Preta ou parda
18,2
Grupos de idade
15 a 24 anos
4,2
24 a 59 anos
11,5
60 anos ou mais
34
Quintos de rendimento mensal familiar per capita
5o quinto
2,7
24,1
1o quinto
8,6
10,2
16,9
4,8
4,9
6,3
6,5
21,2
8,4
8,8
5,3
11,8
1,5
7
24,8
1,8
15,1
Complementarmente preciso analisar nveis menos dramticos de conhecimento e aprendizado do que o analfabetismo, embora a dificuldade de
mensurao da qualidade seja muito maior. comum confundir-se qualidade
com resultados em testes padronizados de conhecimentos (exemplo: Prova
Brasil), bem como com ndices sintticos que combinam informaes provenientes de tais testes com outras informaes (exemplo: Ideb). Testes e ndices
sintticos compostos tm seus problemas alguns j mencionados na introdu-
73
P r oj e tos pa ra o B rasi l
74
o; outros discutidos na seo 4 , o que requer que sejam usados com muita
cautela e que sejam vistos como uma fonte de informao, entre muitas outras,
a ser usada para diagnsticos do sistema. com esse cuidado que os utilizamos aqui como proxies bastante imperfeitas e incompletas da qualidade.
Tais medidas tm revelado situao indesejvel no Brasil, tanto nos resultados obtidos com base em indicadores nacionais (Prova Brasil, Ideb), quanto
com base em comparao internacional (PISA). O Ideb combina desempenho
em testes padronizados (Prova Brasil ou SAEB) com informao sobre fluxo
escolar e, calibrado para que seus resultados se apresentem numa escala
entre 0 a 10. Os resultados mdios nacionais so baixos, iguais ou inferiores
a 6,0, qualquer que seja o nvel de ensino ou a rede (pblica ou privada) sob
inspeo. Tambm indicam forte desigualdade entre a rede pblica, que concentra 87% da matrcula total, e a rede privada, seja no Ensino Fundamental,
seja no Ensino Mdio (Tabela 6).
Tabela 6
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, segundo nvel de ensino e dependncia
administrativa
Brasil, 2005-2011
Anos iniciais do Ensino Fundamental Anos finais do Ensino Fundamental
Total
Rede pblica
Rede privada
2005
2012
2005
2011
2005
2011
3,8
3,6
5,9
5
4,7
6,5
3,4
3,2
5,8
3,7
3,9
6
3,4
3,1
5,6
3,7
3,4
5,7
Tabela 7
Indicadores variados para pases selecionados
75
Edio de 2000
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Mxico
Uruguai
Mdia OCDE
Finlndia
Taxa de
cobertura
Desempenho da coorte Desempenho
mdio de 15 anos
mdio
(pblico-alvo)
No participou
320
69%
No participou
No participou
394
45%
No participou
500
n.d.
537
94%
388
386
421
381
419
427
496
541
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Captulo um
51,6
49,6
30,5
47,1
40,1
41,9
18,8
8,1
1
1,3
1,3
0,5
0,4
1,8
7,6
14,5
69%
63%
85%
59%
61%
63%
81%
93%
70
112
40
61
43
89
35
n.d.
0,32
0,32
0,33
0,22
0,26
0,25
n.d.
0,18
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por caractersticas do perfil socioeconmico do aluno medida conservadora, como reconhecem os prprios autores, pois omite variveis importantes
porm, no observveis , resultado pior que os de outros pases latino-americanos e muito pior que o da Finlndia. Alm disso, mesmo com relao Argentina e Chile, nossa situao mais indesejvel, pois tais pases apresentam
desigualdade de oportunidades comparvel nossa, porm, calculada para
uma amostra mais representativa da populao de 15 anos do que a nossa.
Por fim, cabe destacar que o hiato de desempenho de alunos das redes
privada e pblica, j observado com dados do Ideb, confirma-se com os do
PISA. De modo particularmente preocupante, tal hiato maior no Brasil do
que em qualquer outro pas, o que revela mais um aspecto da nossa desigualdade de oportunidades, uma vez que o acesso a uma educao privada no
uma escolha disponvel a todos, seja em funo de insuficincia monetria,
seja por ausncia de oferta em certas localidades. Ressalte-se, porm, que os
resultados dos brasileiros matriculados em escolas privadas tambm so baixos na comparao internacional, sinal de que a dualidade pblico-privada
em vigor no traz bons resultados para ningum.
Sntese: desigualdades educacionais mltiplas;
igualdade de oportunidades distante
Do apresentado nesta seo, conclui-se o seguinte: (i) na Educao Infantil, mesmo a mais bsica das modalidades de desigualdade a de acesso
ainda precisa ser enfrentada, que dir as demais; (ii) no Ensino Fundamental,
h uma relativa igualdade de acesso, mas que no se converte em igualdade de
resultados, seja este medido em termos de probabilidade de permanncia no
sistema escolar, seja em termos de desempenho em testes (proxy imperfeita e
incompleta de qualidade); e, por suposto, tampouco se aproxima do objetivo
mais nuanado de igualdade de oportunidades; (iii) no Ensino Mdio, desigualdade de acesso volta a ser um problema grave, sobretudo para grupos especficos da populao, ao qual se somam as mazelas de qualidade insuficiente
e mal distribuda entre grupos da populao ou seja, novamente graves desigualdades de resultados e de oportunidades; (iv) no Ensino Superior, apesar
de uma relativa melhoria no que tange ao acesso, que emerge da observao
de dados agregados, fortes disparidades persistem no acesso aos diferentes
cursos ou para distintos grupos da populao.4 H, portanto, dficits quantitativos e qualitativos que no somente so graves no agregado, como tambm
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Captulo um
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vos nos processos seletivos das universidades pblicas boa parte dos candidatos
com perfis socioeconmicos mais desfavorecidos. E tambm dificuldades monetrias, uma vez que os custos da educao no se limitam s mensalidades
(eventualmente cobertas, parcial ou totalmente, via Prouni, por exemplo, ou
financiadas via FIES), mas incluem custos indiretos (transporte, material escolar
etc.) e custos de oportunidade j mencionados acima, para o Ensino Mdio,
certamente em intensidade ainda maior no Ensino Superior em razo do maior
potencial de renda abdicada caso no se trabalhe, mas tambm de obrigaes
familiares suplementares como o sustento de cnjuges, filhos ou idosos.
Antes de passarmos anlise da oferta, preciso mencionar um ltimo
mecanismo gerador de desigualdades pelo lado da demanda, que so as dedues de imposto de renda para gastos com educao cujo limite anual por
dependente est sendo constestado na justia. Tais renncias fiscais, geralmente
chamadas de gastos sociais tributrios, so mais elevadas nos pases pertencentes aos regimes liberais de bem-estar (Kerstenetzky, 2012), e costumam ser
pouco transparentes por no aparecerem explicitamente nos oramentos de
gastos pblicos sociais. Para nossos propsitos, significam um subsdio e um
incentivo da coletividade demanda por educao privada (em geral, de famlias mais favorecidas) com recursos que poderiam ser usados, por exemplo,
para aumentar o gasto pblico com educao.
Oferta
Em termos mdios, a educao brasileira subfinanciada. Alm disso, os
alunos recebem tratamento extremamente desigual, no no sentido de compensar desigualdades iniciais, mas sim de refor-las. Essa combinao desastrosa de insuficncia de recursos e de desigualdade de tratamento perversa,
manifesta-se em diversas dimenses, das quais destacamos duas: (i) infraestrutura; (ii) salrios de professores. Evidentemente, a remunerao de outros
profissionais que trabalham na escola, questes pedaggicas (ex. currculo;
material didtico), aspectos ligados formao do professor ou gesto (das
redes ou das escolas) tambm so importantes, mas optamos focar em dimenses sobre as quais temos mais a dizer.
Educar crianas e jovens pode ser visto como um servio cuja prestao
requer uma combinao adequada de capital e trabalho o aspecto capital tem como importante componente as condies fsicas das escolas. Uma
infraestrutura inadequada pode prejudicar o aprendizado de alunos (Machado et al., 2008) ou seu desenvolvimento motor ou at mesmo inviabilizar a
frequncia em casos extremos, como de alunos com necessidades especiais;
inversamente, se for adequada, poder facilitar o desenvolvimento cognitivo
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Tabela 8
Proporo de escolas segundo qualidade da infraestrutura escolar, por dependncia administrativa
e localizao
Brasil e Grandes Regies (em %)
Elementar
Bsica
Adequada
Avanada
Brasil
44,5
40
14,9
0,6
Norte
71
22,2
6,5
0,3
Nordeste
65,1
27,6
7,1
0,3
Centro-Oeste
17,6
51,6
29,7
1
Sudeste
22,7
57
19,8
0,5
Sul
19,8
49,9
28,8
1,6
Dependncia administrativa
Federal
5,1
32,4
58,1
4,4
Estadual
13,7
51,3
33,3
1,7
Municipal
61,8
31,6
6,4
0,2
Privada
13,9
58,4
26,8
0,9
Localizao
Urbana
18,3
57,2
23,6
0,9
Rural
85,2
13,4
1,3
0
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
5. A tipologia de Soares Neto et al. (2013) classifica a infraestrutura das escolas da seguinte forma: (i) elementar: gua,
sanitrio, esgoto e cozinha, (ii) bsica: o anterior mais sala de diretoria, equipamentos como TV, DVD, computadores,
impressora, (iii) adequada: o anterior mais copiadoras, acesso internet, sala de professores, biblioteca, laboratrio de
informtica e sanitrio para educao infantil, espaos de convvio social e de desenvolvimento motor; (iv) avanada: o
anterior mais laboratrios de cincias e dependncias para estudantes com necessidades especiais.
6. Kerstenetzky et al. (2012) com base em dados de relatrios Education at a Glance, da OCDE.
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8. Em Kerstenetzky et al. (2012), Waltenberg (2009) e Waltenberg (2011), h crticas mais detalhadas de alguns destes pontos.
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86
Por fim, resta a ideia de promover concorrncia entre escolas via proviso de informao sobre qualidade de escolas por meio da ampla divulgao
de resultados de testes ou ndices como o Ideb a fim de melhorar a qualidade
do ensino. Aqui, h na realidade dois problemas. O primeiro acreditar que
a divulgao dos resultados de testes ou de ndices sintticos resolva o (inegvel) problema de informao incompleta de que padecem os demandantes de
educao. Conforme j afirmado, a qualidade multidimensional e irredutvel
a uma mtrica nica, porm, ao serem divulgados, resultados tais como o
Ideb imediatamente convertem-se, para todos os efeitos, em mtrica nica de
qualidade. Entre outras limitaes, o Ideb somente leva em conta desempenho e falta de atraso, desconsiderando, por exemplo, desigualdades e o perfil
socioeconmico dos alunos de cada unidade analisada.
O segundo problema que, mesmo que a informao sobre a qualidade da
escola contida no Ideb ou afins fosse muito boa pr-condio para que a concorrncia possa gerar efeitos positivos , temos razes para acreditar que a efetiva
operao da concorrncia somente traria benefcios? No, por uma srie de razes, entre as quais o fato de as escolas privadas (minoritrias) terem mais condies que as pblicas (que atendem a maior parte dos alunos) de competir por
exemplo, de reagir rapidamente divulgao de resultados ruins ou de promover medidas visando a aumentar os resultados, inclusive via seleo explcita de
alunos e tambm o fato de que as evidncias internacionais no garantem que
mais concorrncia proporcione somente bons resultados: embora possa haver
melhoria de resultados mdios, os riscos de mais segregao e mais desigualdade
so muito altos, como verificado, por exemplo, no sistema educacional belga,
que assentado na concorrncia interescolar (Vandenberghe, 1996).
Consideraes finais
Neste trabalho, assumiu-se que o objetivo normativo geral de equalizao
de oportunidades poderia ser expresso, na esfera da educao, por meio da garantia, a todos os cidados, independentemente de sua origem social, de razo
veis condies de acesso e de permanncia em cursos de boa qualidade (esta entendida em sentido amplo). Com base neste objetivo normativo, documentou-se
a existncia de graves dficits em termos quantitativos e qualitativos, os quais esto imperfeitamente distribudos entre gupos da populao brasileira atestando
uma forte desigualdade de oportunidades educacionais no Brasil.
Fatores ligados interao entre caractersticas da demanda e da oferta
fazem com que seja muito grande a desigualdade no volume de recursos efetivamente desfrutado por cada aluno brasileiro. Alm do problema distributivo,
o nvel mdio de recursos em si tambm insuficiente, o que est por trs de
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Captulo 2
Seguridade social
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Captulo dois
Seguridade social,
direitos constitucionais
e desenvolvimento
Apresentao
A Seguridade Social ao mesmo tempo o mais importante mecanismo de
proteo social do pas e um poderoso instrumento do desenvolvimento. Alm
de transferncias monetrias para as famlias, da previdncia, do trabalho e da
assistncia social, contempla a oferta de servios universais proporcionados pelo
Sistema nico de Sade (SUS), pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
e pelo Sistema nico de Segurana Alimentar e Nutricional (SUSAN).
Em conjunto com a gerao de empregos formais e a poltica de valorizao do salrio-mnimo, as transferncias de renda da Seguridade Social
tiveram papel destacado na ampliao das rendas das famlias que impulsionaram o mercado interno de consumo de massas, ncleo do recente ciclo de
crescimento econmico.
Observe-se que, entre 2001 e 2012, o total de benefcios da Seguridade (que substituem a renda) passou de 24 para 37 milhes, uma ampliao
que ocorreu em todos os segmentos. Na Previdncia Urbana, cresceram 48%
(passando de 11,6 para 17,2 milhes); na Previdncia Rural, o acrscimo foi
de 38% (de 6,3 para 8,7 milhes); na Assistncia Social, somente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) registrou acrscimo de 83% (de 2,1 para
4,1 milhes); e, no Seguro-Desemprego a ampliao do nmero de benefcios
emitidos teve incremento de 86% (de 4,1 para 7,5 milhes).
Alm desses benefcios, existem outros que complementam a renda do
trabalho, como o programa Bolsa Famlia (3,6 milhes de famlias em 2003,
para 13,8 milhes de 2013) e o Abono Salarial, pago uma vez ao ano, que
alcana 13,7 milhes de trabalhadores com carteira assinada.
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Captulo dois
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Sob a inspirao da experincia da social democracia europeia, a partir de meados dos anos 1970 a sociedade brasileira caminhou no sentido da
estruturao de sistema de proteo social inspirado nos valores do Welfare
State. Nesses regimes, a proteo social vista como parte da cidadania plena (Marshall, 1967). Os direitos sociais so para todos (universais) e regidos
pelo princpio da Seguridade Social (todos tm direito, mesmo aqueles que
no podem contribuir monetariamente). Compete ao tesouro, pela transferncia de recursos tributrios, assegurar e financiar os direitos universais,
como o SUS, transferncias distributivas e benefcios para aqueles que no
contriburam diretamente, a exemplo da Previdncia Rural e dos Benefcios
de Prestao Continuada da Assistncia Social. Instituiu-se a forma clssica de
financiamento tripartite entre empregados, empregadores e Estado (atravs de
impostos gerais pagos por toda a sociedade).
Dados esses parmetros gerais, pela primeira vez, o Brasil passou a
considerar o acesso a bens e servios bsicos como direitos sociais. A Carta
trouxe avanos nos campos da educao nacional (universal, gratuita e laica),
incorporou garantias aos segmentos mais vulnerveis (idosos, portadores de
deficincia, crianas e adolescentes), introduziu instrumentos para a Reforma
Urbana e ampliou os direitos trabalhistas e sindicais (direito de greve, autonomia sindical, reduo da jornada semanal de trabalho, penalizao da demisso sem motivos, licena-maternidade, extenso aos trabalhadores rurais dos
mesmos direitos assegurados ao trabalhador urbano, entre outros).
No campo da Seguridade Social, destaca-se o Sistema nico de Sade
(SUS), universal e gratuito que substituiu o modelo privatizado vigente na ditadura. Hoje, mais de 75% dos brasileiros dependem exclusivamente do SUS
na proteo sade.
Na proteo ao trabalhador desempregado, foram criados mecanismos
de financiamento sustentveis para o programa Seguro-Desemprego.
Na Previdncia Social, destaca-se a extenso aos trabalhadores rurais dos
mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. A previdncia rural um benefcio tpico da Seguridade Social, pois incorporou um nmero extraordinrio
de trabalhadores do campo que entraram no mercado de trabalho em meados
1. Artigo 194.
2. Artigo 195.
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quinze pases da OCDE, em mdia os gastos com a Seguridade Social representam 27,3% do PIB e so financiados por 38% da contribuio dos empregadores; 22% pela contribuio dos empregados; e 36% da contribuio do
governo, atravs de impostos gerais pagos por toda a sociedade. Em cinco pa
ses (Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido e Sucia), a participao
do governo relativamente mais elevada. (Tabela 1).
Tabela 1
Financiamento das Transferncias de Renda da Seguridade
Unio Europeia, 2000
Pas
Alemanha
ustria
Blgica
Dinamarca
Espanha
Finlndia
Frana
Grcia
Irlanda
Itlia
Luxemburgo
P. Baixos
Portugal
Reino Unido
Sucia
Europa dos 15
36.9
37.1
49.5
9.1
52.7
37.7
45.9
38.2
25.0
43.2
24.6
29.1
35.9
30.2
39.7
38.3
Empregados
Impostos
Outras
28.2
26.8
22.8
20.3
16.4
12.1
20.6
22.6
15.1
14.9
23.8
38.8
17.6
21.4
9.4
22.4
32.5
35.3
25.3
63.9
26.9
43.1
30.6
29.1
58.3
39.8
47.1
14.2
38.7
47.1
46.7
35.8
2.4
0.8
2.4
6.7
4.0
7.1
2.9
10.1
1.6
2.1
4.5
17.9
7.8
1.3
4.2
3.5
Total
Em % PIB
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
29.5
28.7
26.7
28.8
20.1
25.2
29.7
26.4
14.1
25.2
21.0
27.4
22.7
26.8
32.3
27.3
Fonte: Eurostat. In: Brasil o estado de uma nao. Rio de janeiro: Ipea, 2006.
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6. Lei n 8.213/91.
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regime militar. Esses objetivos seriam alcanados pelos artigos 165, 16617,
194 e 195 da Constituio Federal, alm da criao do Conselho Nacional
da Seguridade Social.18
Posteriormente, a Lei Orgnica da Seguridade Social (lei 8.212/1991),
ao tratar da Organizao da Seguridade Social, estabeleceu que as aes nas
reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social deveriam ser organizadas em Sistema Nacional de Seguridade Social na forma desta Lei19.
A Lei Orgnica tambm institui o Conselho Nacional da Seguridade Social20; estabelece as competncias desse Conselho no controle sobre a execuo do Oramento da Seguridade Social21 e refora a determinao de que as
17. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem
prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
18. O pargrafo nico do artigo 194 da Constituio Federal reza que: Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII - carter democrtico e descentralizado da gesto adminis
trativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
19. Artigo 5.
20. Art. 6 - Fica institudo o Conselho Nacional da Seguridade Social, rgo superior de deliberao colegiada, com a participao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de representantes da sociedade civil. 1 O Conselho Nacional
da Seguridade Social ter dezessete membros e respectivos suplentes, sendo: a) 4 (quatro) representantes do Governo Federal,
dentre os quais, 1(um) da rea de sade, 1(um) da rea de previdncia social e 1(um) da rea de assistncia social; b) 1 (um) representante dos governos estaduais e 1 (um) das prefeituras municipais; c) 6 (seis) representantes da sociedade civil, sendo 3 (trs)
trabalhadores, dos quais pelo menos 1 (um) aposentado, e 3 (trs) empresrios; c) oito representantes da sociedade civil, sendo
quatro trabalhadores, dos quais pelo menos dois aposentados, e quatro empresrios; d) 3 (trs) representantes dos conselhos
setoriais, sendo um de cada rea da Seguridade Social, conforme disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade
Social; d) e, 3 (trs) representantes membros dos conselhos setoriais, sendo um de cada rea da seguridade social, conforme
disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade Social. 2 Os membros do Conselho Nacional da Seguridade
Social sero nomeados pelo Presidente da Repblica. 3 O Conselho Nacional da Seguridade Social ser presidido por um dos
seus integrantes, eleito entre seus membros, que ter mandato de 1 (um) ano, vedada a reeleio, e dispor de uma SecretariaExecutiva, que se articular com os conselhos setoriais de cada rea. 4 Os representantes dos trabalhadores, dos empresrios e
respectivos suplentes sero indicados pelas centrais sindicais e confederaes nacionais e tero mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos uma nica vez. 5 As reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social organizar-se-o em conselhos
setoriais, com representantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e da sociedade civil.
21. Art. 7 - Compete ao Conselho Nacional da Seguridade Social: I - estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de integrao entre as reas, observado o disposto no inciso VII do art. 194 da Constituio Federal; II - acompanhar e avaliar a
gesto econmica, financeira e social dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de contas;
III - apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados entre a seguridade social e a rede bancria para a prestao dos
servios; IV - aprovar e submeter ao Presidente da Repblica os programas anuais e plurianuais da Seguridade Social; V - aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da
Seguridade Social; VI - estudar, debater e aprovar proposta de recomposio peridica dos valores dos benefcios e dos salriosde-contribuio, a fim de garantir, de forma permanente, a preservao de seus valores reais; VII - zelar pelo fiel cumprimento do
disposto nesta Lei e na legislao que rege a Seguridade Social, assim como pelo cumprimento de suas deliberaes; VIII - divulgar
atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as suas deliberaes; IX - elaborar o seu regimento interno.
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propostas oramentrias para as reas de sade, assistncia social e previdncia social fossem feitas de forma integrada e articuladas.22
Entretanto, na prtica, o Conselho Nacional da Seguridade Social no
foi institudo. Parte da Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 8.212/1991) foi
revogada por legislaes aprovadas em 199323 e 199524. Finalmente, em 2001,
uma Medida Provisria25 revogou os artigos dessa Lei Orgnica que institua o
Conselho Nacional da Seguridade. Portanto, atravs de Medida Provisria, um
dos pilares da Seguridade Social, previsto no texto Constitucional de 1998 e
na Emenda Constitucional 20/1998, foi extinto. Fica a pergunta: uma legislao dessa natureza tem fora para extirpar um dos ncleos da Organizao da
Seguridade Social determinado pela Constituio da Repblica? Qual a viso
do Poder Judicirio?
22. Artigo 8 - As propostas oramentrias anuais ou plurianuais da Seguridade Social sero elaboradas por Comisso
integrada por 3 (trs) representantes, sendo 1 (um) da rea da sade, 1 (um) da rea da previdncia social e 1 (um) da rea
de assistncia social.
23. Lei n 8.619/1993.
24. Lei n 9.032/1995.
25. Artigo 35 da Medida Provisria 2.216-37/2001.
26. Emenda Constitucional 1/1994.
27. Ao ser criado, o FSE era integrado pelos recursos do Imposto de Renda (IR) descontados de servidores pblicos federais;
parcela de recursos da arrecadao de impostos (IR, ITR e IOF) e de contribuies sociais (CSLL e PIS/PASEP); 20% da arreca
dao total dos impostos e contribuies (ressalvadas as dedues anteriores); e, 20% das contribuies previdencirias
eram desvinculadas. Com a renovao em 1996 (EC n 10), o FSE passou a ser denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF). Por problemas federativos, deixou de subtrair dos fundos constitucionais de repartio 20% da arrecadao dos
impostos, mas manteve as demais desvinculaes. Em 2000, o FEF passou a ser denominado de Desvinculao de Receitas
da Unio (DRU), pela EC n 27, renovada pelas Emendas Constitucionais n 42 (2003), 56 (2007) e 68 (2011). Hoje, os efeitos
da DRU esto restritos s desvinculaes das contribuies sociais e das contribuies econmicas. A educao deixou de
perder recursos com a EC n 59, de 2009. Esse conjunto transitrio-permanente criado em 1994 deve vigorar pelo menos
at 2015, nos termos da EC n 68.
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Tabela 2
Receitas, despesas e Resultado do Oramento da Seguridade Social
Brasil, 2008 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
2008
2009
2010
2011
2012
Diferena entre
2012-2011
RECEITAS REALIZADAS
1. Receita de contribuies sociais
359.840 375.887 441.266 509.064 568.759 59.695
Receita Previdenciria (1) (2)
163.355 182.008 211.968 245.892 278.173 32.281
Cofins
120.094 116.759 140.023 159.891 181.555 21.664
CSLL
42.502 43.592 45.754 57.845 57.488 -357
PIS/Pasep
30.830 31.031 40.373 42.023 47.778 5.755
CPMF (3) e Outras contribuies (4)
3.058 2.497 3.148 3.414 3.765
351
2. Receitas de entidades da Seguridade 13.528 14.173 14.883 16.873 20.044 3.171
3. Contrapartida do Or. Fiscal para EPU (5) 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 -482
Receitas da Seguridade Social
375.417 392.076 458.285 528.193 590.577 62.384
DESPESAS REALIZADAS
1. Benefcios Previdencirios
199.562 225.096 254.859 281.438 316.590 35.151
Previdencirios urbanos
158.953 178.999 198.061 218.616 243.954 25.337
Previdencirios rurais
39.997 44.850 55.473 61.435 71.135 9.701
Compensao previdenciria (6)
612 1.246 1.325 1.387 1.500
113
2. Benefcios assistenciais
15.641 18.712 22.234 25.116 30.324 5.208
Assistenciais - LOAS
13.748 16.864 20.380 23.353 28.485 5.133
Assistenciais - RMV
1.893 1.848 1.854 1.764 1.839
75
3. Bolsa-Famlia e outras Transferncias 10.605 11.877 13.493 16.767 20.530 3.763
4. EPU - Benefcios de Legislao Especial 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 -482
5. Sade: despesas do MS (7)
50.270 58.270 61.965 72.332 80.063 7.731
6. Assistncia social: despesas do MDS (7) 2.600 2.746 3.425 4.033 5.669 1.636
7. Previdncia social: despesas do MPS (7) 4.755 6.265 6.482 6.767 7.171
404
8. Outras aes da seguridade social
3.819 6.692 7.260 7.552 9.824 2.272
9. Benefcios FAT
20.694 27.135 29.204 34.173 39.950 5.777
10. Outras aes do FAT
722
607
551
565
541
-24
Despesas da Seguridade Social
310.716 359.416 401.610 451.000 512.436 61.436
Resultado da Seguridade Social
64.701 32.660 56.675 77.193 78.141
11,7%
13,1%
13,5%
-0,6%
13,7%
10,3%
18,8%
-21,4%
11,8%
12,5%
11,6%
15,8%
8,2%
20,7%
22,0%
4,3%
22,4%
-21,4%
10,7%
40,6%
6,0%
30,1%
16,9%
-4,2%
13,6%
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Medidas importantes como a poltica de valorizao do salrio-mnimo devem ser renovadas, a atual vence em 2015. Os ganhos reais para o salrio-mnimo
tiveram um papel importante na diminuio da pobreza, na reduo das desigualdades, na ampliao da capacidade de consumo das famlias, no incentivo
produo nacional e no processo de enfrentamento dos efeitos da crise internacional de 2008. Esse modelo deve ser renovado e integrado ao projeto de
desenvolvimento.
Finalmente, ser preciso realizar Reforma Tributria que Promova a Justia Fiscal. O projeto de Reforma Tributria (PEC 233/08), que tramita no
Congresso, no enfrenta o carter regressivo da estrutura fiscal. Seu objetivo
extinguir todas as contribuies dos trabalhadores e folha salarial, reduzindo os incentivos informalidade. Por detrs da simplificao e racionalizao
esconde-se a extino de fontes prprias e exclusivas de financiamento do Oramento da Seguridade Social e, em consequncia, a precarizao das polticas
sociais asseguradas pela Carta de 1988.
preciso interromper esse processo e caminhar no sentido da formulao de uma Reforma Tributria que enfrente a crnica questo da injustia fiscal em nosso pas, que amplie a tributao direta sobre o patrimnio, que faa
a justa tributao das rendas em consonncia com a capacidade contributiva,
que diminua a tributao indireta sobre o consumo e que ponha em vigor a
tributao sobre grandes fortunas.
O Estado precisa ter capacidade econmica para financiar servios e polticas pblicas, para assegurar direitos e para dotar o pas de infraestrutura e induzir o investimento privado. Mas, somente com uma reforma tributria nesses
moldes colocaremos a cobrana de impostos tambm a servio da repartio da
renda e da diminuio das desigualdades, reduzindo a incidncia sobre as parcelas sociais mais pobres e aumentando a carga tributria dos mais ricos.
Referncias Bibliogrficas
ANFIP (2013). Anlise da Seguridade Social 2012. Associao Nacional dos
Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social - Braslia: ANFIP, 2013, 131 p.
AZEREDO, B. (1989). Perspectivas para o Programa de Seguro-Desemprego,
nov. Rio de Janeiro: UFRJ-IEI.
__________. (1990). Da previdncia seguridade: os perigos da transio.
Rio Janeiro: UFRJ-IEI (TD n. 228).
___________. (1993). O sistema previdencirio brasileiro: diagnstico e pers
pectivas de mudana. Rio de Janeiro: Centro de Estudos de Polticas Pblicas.
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Previdncia Social:
velhos mitos e novos desafios
Apresentao
A Previdncia Social um dos pilares da cidadania social brasileira. Parte do sistema de Seguridade Social, ela tem por funo garantir a cobertura de
uma renda substitutiva nos casos de ocorrncia de eventos que resultem em
incapacidade laboral dos trabalhadores.
A Constituio de 1988 criou um sistema nico, estendendo aos trabalhadores rurais os mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. Alm disso, determinou que o salrio-mnimo passasse a ser o piso dos benefcios previdencirios. Passou a haver correes peridicas dos benefcios para garantia do
valor real dos benefcios e dos salrios de contribuio, para que os benefcios
se aproximassem da remunerao que o trabalhador possua em atividade.
Com isso, combateu um expediente recorrente na ditadura militar que corroa
o valor real das aposentadorias.
A Constituio ainda previa regimes previdencirios para os servidores
pblicos civis e para os militares. Especialmente para os dos servidores civis,
em 1998 e 2003, reformas foram aprovadas para suprimir direitos e, por fim,
foi adotado um regime de previdncia complementar por capitalizao, no
qual os direitos previdencirios esto associados aos resultados financeiros da
administrao dos respectivos fundos. Nesse aspecto, o modelo de previdncia complementar dos servidores seguiu as mesmas linhas que as reformas da
dcada de 1990 haviam traado para os regimes complementares do conjunto dos trabalhadores: basicamente modelos em que o participante tem uma
contribuio definida para o sistema, mas o seu benefcio futuro depende dos
rendimentos financeiros das aplicaes
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1. Consultar: PNAD 2011: Avana cobertura previdenciria entre idosos. Estudo demonstra tambm que benefcio previdencirio tirou 23,7 milhes de pessoas da linha da pobreza. 31/10/2012.
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Captulo dois
Grfico 1
Percentual de pobres no Brasil, com e sem transferncias previdencirias
Brasil, 1992 a 2009
70
65
63,3
119
63,0
60
55
50
45
40
56,7 56,1
53,0 53,2
57,3
54,4
55,0
52,3
48,2 47,2
44,1
45,6
45,7 45,5
35
44,5
46,6
44,3
41,7
40,8
36,5
30
25
55,3
35,3
32,0
29,2
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: IBGE/PNADs harmonizadas, excluindo rea rural da Regio Norte, salvo Tocantins.
Elaborao: SPSMPS. Obs.: * Foram considerados apenas os habitantes de domiclios onde todos os moradores declararam a integralidade de seus
rendimentos. Para efeito de clculo o salrio-minmo foi corrigido a preos de setembro/2009; ** Linha de pobreza + 1/2 salrio-mnimo.
Muito embora a reduo da pobreza decorrente da expanso da Previdncia seja percebida em todas as faixas etrias, a renda previdenciria favorece, sobretudo, aqueles com idade superior aos 55 anos. A partir dessa idade, nota-se
uma significativa expanso da diferena entre o percentual de pobres com e sem
as transferncias previdencirias (renda inferior a meio salrio-mnimo).
Ainda segundo a PNAD, caso no houvesse esse mecanismo de proteo
social, o percentual de pessoas pobres (renda inferior a meio salrio-mnimo),
aos 50 anos, chegaria a 30% e, no caso de brasileiros com 70 anos, superaria a
65%. Com base nos dados, verifica-se que o sistema previdencirio brasileiro
consegue fazer com que a taxa de pobreza entre os idosos seja cerca de trs
vezes inferior taxa mdia da populao. Os segurados com 70 anos ou mais,
por exemplo, esto abaixo de 10% da linha de pobreza estimada.
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Diversos estudos demonstram que as transferncias monetrias da Previdncia Social tambm produzem impactos positivos na reduo do xodo
rural e na ativao da economia local, especialmente no caso das regies mais
pobres do pas.
Esses dados revelam que a Previdncia Social tem papel relevante na
agenda de desenvolvimento por seus efeitos na reduo da desigualdade e da
pobreza extrema. Alm disso, a experincia brasileira dos ltimos dez anos
demonstrou que a ampliao da renda das famlias foi pea importante para
sustentar a demanda agregada e o mercado interno, base do crescimento econmico recente.
Este artigo subdivide-se em quatro partes:
A primeira procura demonstrar que a experincia brasileira recente derrubou diversos mitos sustentados por setores da ortodoxia durante o perodo
neoliberal. Argumentava-se que a questo financeira da previdncia decorria
exclusivamente do aumento explosivo das despesas. Esse fator endgeno ao
sistema apontava para uma nica sada: novas reformas para suprimir direitos.
A realidade confirmou que, ao contrrio, essa questo financeira era
agravada, sobretudo, pela retrao das receitas em decorrncia do baixo crescimento econmico e dos seus impactos negativos sobre o mercado de trabalho. Ficou claro que o problema do financiamento refletia mais diretamente
fatores exgenos (poltica econmica e mercado de trabalho) do que fatores
endgenos ao sistema (despesas com benefcios e carncias).
Em contraposio aos 25 anos de ajustes macroeconmicos ortodoxos,
na dcada passada, o crescimento econmico voltou a ter espao na agenda nacional. A forte recuperao do mercado de trabalho potencializou a
arrecadao previdenciria e o segmento urbano voltou a ser superavitrio,
fato que no ocorria desde 1996. Isso aconteceu a despeito da expanso
quantitativa dos benefcios, bem como da recuperao real dos seus valores decorrentes da agressiva poltica de valorizao do salrio-mnimo. Ao
contrrio do que sentenciavam as vozes do mercado, a recuperao real do
salrio-mnimo no quebrou a Previdncia. Assim, a realidade derrubou
outro mito do pensamento ortodoxo.
A segunda parte procura enfrentar um mito que, infelizmente, ainda
permanece vivo nos debates travados por setores da sociedade, do Parlamento e do governo: o chamado dficit da Previdncia Social. O texto destaca a
recorrente recusa desses segmentos em reconhecer o que reza a Constituio
Federal. Alguns crticos desconsideram esse estatuto e optam pelo equilbrio
financeiro considerando apenas parte das receitas, uma lgica sem amparo legal. Nessa construo, a Previdncia Social incorre em dficit sempre que suas
receitas das contribuies de empregadores e de trabalhadores so insuficientes para bancar os gastos com os segmentos urbano e rural.
Como destacado no artigo anterior, a Constituio de 1988 inclui a Previdncia Social como parte da Seguridade Social. Nesse modelo, a previdncia tambm conta com receitas provenientes da contribuio do governo,
um dos componentes do modelo clssico de repartio tripartite. Essa participao estatal est assegurada quando se cumpre as disposies relativas
ao Oramento da Seguridade Social, que vincula constitucionalmente fontes
contributivas sobre a folha de salrios (empregadores e trabalhadores) e a parcela governamental, recolhida da sociedade pelas demais contribuies sociais
(como se fossem impostos gerais). Portanto, seu financiamento no depende
exclusivamente das receitas prprias da Previdncia Social, mas do conjunto
de fontes constitucionalmente vinculadas Seguridade Social previstas no Oramento da Seguridade Social (respectivamente, artigos 194 e 195 da Constituio da Repblica).
Neste tpico sublinharemos que, paradoxalmente, esse mito alimentado pela prpria forma como os dados da Previdncia Social tm sido contabilizados pelos rgos do governo federal (MPAS, MPOG, MF e BC) desde
1989. Essa contabilizao apresenta dois limites claros, abordados ao longo do
texto. O primeiro a no contabilizao das renncias fiscais como receitas da
Previdncia Social.
O segundo, mais grave, que os Poderes Executivo e Legislativo no
consideram a Previdncia como parte da Seguridade Social e, portanto, no
contabilizam as demais receitas constitucionais presentes no Oramento da
Seguridade Social.
A terceira parte do artigo procura sublinhar como, a partir dos anos
de 1990, a Reforma da Previdncia Social passou a ser exigida pelos mercados financeiros globais, visando, em ltima instncia, a captura desses
fundos pblicos. O governo de Fernando Henrique Cardoso procurou seguir essa trilha. Em 1998, aps longa tramitao, foi concluda uma etapa
importante da Reforma da Previdncia, com a aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998.
Essa Emenda implicou retrocessos na Constituio de 1988, suprimindo
direitos e tornando mais rgidas as regras de acesso. Destacam-se, especialmente, a diminuio dos direitos, o aumento das carncias e demais exigncias e o estabelecimento de teto nominal reduzido para os valores da aposentadoria, forando a adeso dos segurados ao sistema privado suplementar. No
por acaso, a EC n 20 acabou com a previso constitucional de um regime de
previdncia complementar pblico, a ser disponibilizado para o conjunto dos
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SUPERANDO MITOS:
POLTICA ECONMICA E FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL.
At meados da dcada passada, o debate conduzido por setores da
ortodoxia econmica sustentava que a questo financeira da Previdncia
Social no Brasil decorria exclusivamente da ampliao explosiva das suas
despesas. Esse fator endgeno seria a principal fonte de desequilbrios financeiros do sistema
O campo progressista sempre contestou essa viso, sustentando que
as receitas previdencirias esto ancoradas, principalmente, nas contribuies de empregados e trabalhadores sobre a folha de salrios do mercado
formal urbano. Assim, o desempenho das contas previdencirias ditado,
especialmente, pelo comportamento do mercado formal de trabalho (emprego, renda e massa salarial), consequncia direta da poltica econmica.
Nessa perspectiva, a questo do financiamento previdencirio reflete mais
claramente fatores exgenos (poltica econmica e mercado de trabalho) do
que fatores endgenos ao sistema (direitos previdencirios e suas carncias)
(Ganz, Fagnani e Henrique, 2008).
Ressalta-se aqui que compreender a natureza da questo financeira
do sistema previdencirio endgena ou exgena ponto crucial para
definir os rumos da agenda governamental. O diagnstico conservador,
que privilegia a preponderncia dos fatores endgenos, conduz, inevitavelmente, para novas rodadas de reformas que suprimam direitos para
reduzir gastos.
Por outro lado, se os fatores exgenos prevalecem, o crescimento da economia a alternativa mais eficaz e justa para enfrentar essa questo financeira. Sem
crescimento no h sadas civilizadas para a Previdncia Social, nem para o pas.
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Captulo dois
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124
governo investiu para capturar parte das fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas ao gasto social. A partir de 1994, essa ambio voltou-se
tambm para os recursos constitucionais garantidos aos estados e municpios
e demais fontes de financiamento do gasto social federal. Durante a fase preparatria do Plano Real, foi institudo o Fundo Social de Emergncia (FSE)
as medidas desvinculavam pouco mais de 20% da arrecadao de impostos e
contribuies federais. Esse fundo emergencial foi posteriormente renomeado
e passou a chamar-se Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, mais frente, Desvinculaes de Recursos da Unio (DRU), sendo renovado desde ento.
O FSE, ao desvincular receitas constitucionais garantidas aos estados
e municpios, aprofundou a concentrao de receitas tributrias na Unio,
prejudicando o desenvolvimento de muitas aes e a prestao de servios
pblicos municipalizados, e diminuindo a alocao de recursos da Unio para
a educao. Ao capturar parcela significativa de recurso das principais fontes
de financiamento da seguridade social (FPAS, CSLL, COFINS, PIS-PASEP),
da educao (salrio-educao), das polticas urbanas (FGTS) e das polticas
voltadas para a proteo ao desempregado, gerao de emprego e capacitao
profissional (FAT), subtraiu fontes de financiamento para os principais programas socais do governo federal.
Ajuste Fiscal
A poltica macroeconmica diminuiu as possibilidades e o espao do gasto
social do oramento da Unio. Nesse perodo, as finanas pblicas foram direcionadas para cobrir os altssimos custos na poltica monetria, restringindo as
possibilidades de sustentar polticas sociais consistentes. A Previdncia Social
foi particularmente afetada nesse processo. Na segunda metade da dcada de
1990, as despesas com juros ultrapassavam a casa dos 8% do PIB, exigindo que
a maior parte dos recursos tributrios fosse alocada para fazer supervit.
Nesse perodo, Previdncia Social eram dedicados menos de 5% do
PIB. Mas, para a ortodoxia, a Previdncia Social, e no a politica monetria com os seus altos juros, passou a ser vista como principal obstculo ao
crescimento econmico. A nica sada seria fazer novas rodadas de reformas
visando suprimir direitos e reduzir o gasto. Essa viso, presente ao longo da
dcada de 1990, voltou a ser represada por ocasio do Frum Nacional da
Previdncia Social realizado em 2007 (Giambiaggi, 2007; Tafner, 2007; e Cae
tano & Miranda, 2007).
Por longo perodo prevaleceu a interpretao de que o corte dos gastos
sociais seria a nica forma eficaz de promover um ajuste fiscal sustentvel
no longo prazo. Os gastos com a Previdncia Social, particularmente, eram
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Grfico 2
Despesas com benefcios previdencirios (INSS Rural e Urbano) em relao ao PIB
PIB efetivo e diferentes cenrios, 1981-2009 (em %)
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
127
PIB efetivo
Cenrio PIB 5%
Cenrio PIB 3%
Cenrio PIB 4%
Cenrio PIB 7%
acesso aos novos segurados, com destaque para a introduo do Fator Previdencirio e elevao da idade mnima para aposentadoria por idade. Delgado
e Outros (2006) revelam que os reflexos dessa reforma foram imediatos: a taxa
mdia anual de crescimento das aposentadorias por tempo de contribuio
caiu de 9% (1995/1999) para 2% (1999/2005). O ritmo de crescimento das
despesas do INSS caiu de 3,6% (2000/2006) para 2,8% (2007/2010). Aps
1999, com a introduo do fator previdencirio, houve um rebaixamento mdio dos valores das aposentadorias por contribuio de 23% para os homens
e em mais de 30% para as mulheres.
Crescimento econmico e previdncia social o perodo 2003/2012
A partir de meados da dcada passada o crescimento voltou a ser contemplado na agenda governamental aps quase trs dcadas de marginalizao. O governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas
e passou a ter maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. A
postura em favor do crescimento havia sido reforada em 2007, quando foi
lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
128
E, ao contrrio do discurso reinante, a poltica de valorizao do salrio-mnimo foi plenamente absorvida pelas contas da previdncia social.
Mais um velho mito conservador foi desnudado pela realidade, como veremos a seguir.
Contas do RGPS - as melhorias com a expanso da produo e do emprego
O crescimento econmico e seus impactos positivos sobre o mercado
de trabalho potencializaram as receitas da previdncia social, especialmente
para o subsistema urbano, que voltou a ser superavitria a partir de 2007.
Isso ocorreu a despeito da forte valorizao do salrio-mnimo, bem como da
expressiva ampliao dos novos benefcios concedidos.
Entre 2001 e 2012, o total de benefcios diretos da Previdncia Social
Urbana e Rural cresceram, respectivamente, 48% e 38%. A maior parte desses benefcios corresponde ao piso do salrio-mnimo: 46,0% dos benefcios
pagos pela Previdncia Urbana e 100% dos benefcios pagos pela Previdncia
Rural (dezembro de 2012). E, ao contrrio do que setores da ortodoxia pregaram por mais de uma dcada, a previdncia social no quebrou.
Entre 2005 e 2012, as receitas da contribuio previdenciria para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) apresentaram crescimento anual positivo em valores constantes que variaram entre 6,3% (2006) e 11,7% (2010).
Em relao ao PIB, em igual perodo, passaram de 5,2 para 6,2% (ANFIP e
Fundao ANFIP, 2013).
Analisando-se o RGPS como um todo, mesmo desconsiderando o efeito
negativo das renncias sobre as receitas, observa-se que, entre 2004 e 2012,
o saldo negativo (receitas menos despesas previdencirias) caiu de 1,8% para
0,9% do PIB.
Mais importante o fato de que a parcela de despesas previdencirias
coberta com outros recursos da Seguridade Social, assegurados pela Carta de
1988, caiu 27,2% para 12,2% em igual perodo. Trata-se de montante muito
menor do que os praticados internacionalmente. Segundo o IPEA (2006), na
mdia dos pases da Unio Europeia membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os recursos do Tesouro respondem por 36% das despesas previdencirias quase o triplo do verificado no
Brasil em 2012.
Esse resultado poderia ser melhor no fossem as renncias previdencirias, intensificadas a partir de 2004. Em 2012, por exemplo, as renncias do
RGPS atingiram R$ 22,4 bilhes (para uma receita de R$ 278 bilhes). Esses
valores no so computados como receitas previdencirias, pois o Tesouro
nacional no ressarce o Ministrio da Previdncia Social (MPS).
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
129
P r oj e tos pa ra o B rasi l
130
Tabela 1
Receitas e despesas do Regime Geral de Previdncia Social, com compensao das renncias
Brasil, 2004 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Receitas
111.847 128.887 145.989 164.921 178.598 199.914 230.152 267.048
Previdencirias 93.766 108.434 123.520 140.412 163.355 182.008 211.968 245.892
CPMF
6.997 7.663 8.420 9.574
Renncias
11.084 12.789 14.048 14.934 15.242 17.906 18.184 21.156
Despesas
128.743 146.010 165.585 185.293 199.562 224.876 256.184 281.438
Benefcios
125.642 141.922 161.274 180.162 193.491 217.343 247.390 272.839
Sentenas
3.101 4.088 4.312 5.132 5.459 6.507 7.469 7.212
Compensao
612 1.026 1.325 1.387
Saldo Encontrado -16.896 -17.124 -19.597 -20.373 -20.964 -24.962 -26.032 -14.390
Saldo % PIB
-0,87% -0,80% -0,83% -0,77% -0,69% -0,77% -0,69% -0,35%
2012
300.843
278.173
22.670
316.590
308.299
6.791
1.500
-15.747
-0,36%
Fonte: MPS para receitas e despesas do RGPS. Para as renncias, dados de MPS e SRF.
Org. autores.
Vale lembrar ainda que o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) suprimiu da Previdncia Social uma das suas
fontes exclusivas do percentual de 0,38, 0,20 era destinada sade, 0,10,
Previdncia Social e 0,08, ao Fundo de Erradicao da Pobreza. A partir de
2008, o RGPS perdeu, sem qualquer compensao, algo como R$10 bilhes
ao ano, em valores de 2007. Em 2008, foram aprovadas leis para aumentar as
alquotas do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e da CSLL relativa ao
setor financeiro para compensar as receitas perdidas com o fim da CPMF, mas
esses recursos adicionais no foram direcionados para a previdncia social.
A seguir, so apresentados os dados em separado dos subsistemas urbano e rural, como deliberado pelo Frum de Previdncia Social.
Segmento Urbano
O crescimento econmico e a forte recuperao do mercado de trabalho
potencializaram as receitas previdencirias. Entre 2007 e 2012, computandose as renncias previdencirias, o saldo positivo, em relao ao PIB, saltou de
0,05 para 1,09. Em 2012, as receitas das contribuies previdencirias superaram o total de despesas com benefcios em R$ 29 bilhes. Se as renncias
forem consideradas, esse supervit totalizar R$ 48 bilhes (Tabela 2).
Tabela 2
Receitas, renncias e Despesas do Regime Geral de Previdncia Social, subsistema urbano
131
2006
2007
2008
2009
2010
2011
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Captulo dois
2012
Receitas
115.728 131.405 148.775 171.332 192.917 222.087 259.049 292.317
Previdencirias 105.086 119.715 136.167 158.383 177.444 207.154 240.534 272.397
Renncias
10.642 11.690 12.609 12.949 15.474 14.933 18.515 19.921
Despesas
118.626 133.216 147.386 159.565 178.999 199.461 218.616 243.954
Saldo (R$ milhes) -2.898 -1.811
1.389 11.767 13.918 22.626 40.433 48.364
Saldo (% PIB)
-0,13
-0,08
0,05
0,39
0,43
0,60
0,98
1,10
Fonte:MPS para receitas e despesas do RGPS. Para as renncias, dados de MPS e SRF.
Org. autores.
Segmento Rural
Em 2012, a receitas da Previdncia Rural atingiram R$ 8,5 bilhes, ante
uma despesa de R$ 71 bilhes (Tabela 3).
No obstante, luz da Constituio Federal, o saldo negativo de R$ 71,1
bilhes no pode ser considerado dficit. Embora o segmento rural seja contributivo, ele no autofinancivel, quando tomada exclusivamente as receitas
das contribuies rurais.
Em 1988, a sociedade brasileira decidiu incorporar um contingente enorme de trabalhadores rurais que comearam a trabalhar na dcada de 1950, sem
que tivessem tido direitos trabalhistas e sindicais. Para corrigir esta injustia histrica, os constituintes de 1988 criaram novas fontes de financiamento (como
a CSLL e a COFINS), por exemplo, que integram o Oramento da Seguridade
Social. Um estoque to grande de benefcios no poderia ser financiado por uma
contribuio de 2,6% sobre a comercializao da produo rural.
Essa massa de trabalhadores rurais, que teve reconhecidos os direitos
previdencirios, representava nos anos 1960 e 1970 uma parcela maior dos
trabalhadores ocupados do que nas dcadas seguinte. E, em contrapartida, a
participao da agricultura no PIB diminuiu.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Tabela 3
Evoluo de receitas, despesas e renncias do RGPS, subsistema rural
Brasil, 2005 a 2012 (valores correntes e % do PIB)
2005
132
2006
Receitas
13.158 14.583
Previdencirias
3.348
3.805
CPMF
7.663
8.420
Renncias
2.147
2.358
Despesas
27.385 32.369
Saldo (R$ milhes) -14.227 -17.786
Saldo (% PIB)
-0,7
-0,8
2007
2008
2009
2010
2011
2012
16.145 7.266
6.996
8.065
7.997
8.513
4.245 4.973
4.564
4.814
5.356
5.763
9.574
2.326 2.293
2.432
3.251
2.641
2.749
35.189 39.997 44.850 55.726 61.435 71.135
-19.043 -32.732 -37.854 -47.661 -53.438 -62.623
-0,7
-1,1
-1,2
-1,3
-1,3
-1,4
Ignorar essa situao e excluir a previdncia social do conjunto de financiamento do Oramento da Seguridade Social, como vem sendo feito para
alimentar o mito do dficit no est nem histrica, nem jurdica, nem economicamente correto.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
133
P r oj e tos pa ra o B rasi l
134
4. Esse fato pode ser ilustrado pelo artigo intitulado Clic, clic, clic A bomba-relgio do rombo da Previdncia segue
seu caminho, publicado por revista de grande circulao, analisando os resultados financeiros da Previdncia em 2012.
Com base nos dados divulgados pelo MPAS o autor tece as seguintes consideraes: Vocs viram os nmeros com que a
Previdncia Social fechou 2012? Pois : 44 bilhes de reais de dficit, 9% mais do que no ano anterior. 9% mais do que a
inflao, muito mais que o crescimento do PIB e por a vai. (...) Com esses 43,2 bilhes de reais, seria possvel modernizar
e ampliar dramaticamente a rede ferroviria brasileira, para ficar s em um exemplo. Preferimos, no entanto, jog-los
no poo sem fundo dos dficits sucessivos. Enquanto isso, a bomba-relgio do rombo continua clicando. Ricardo Setti
(Coluna). Clic, clic, clic A bomba-relgio do rombo da Previdncia segue seu caminho. Veja, 31 jan. 2013.
5. Rombo da Previdncia deve somar de R$ 39 bi a R$ 40 bi. Reuter. 9 mar. 2012.
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Captulo dois
Previdncia Social
1. Arrecadao
1.1. Arrecadao
Lquida Urbana
1.2. Arrecadao
Lquida Rural
1.3. Comprev
2. Renncias
Previdencirias
2.1. Simples Nacional
2.2. Entidades
Filantrpicas
2.3. Microempreen
dedor Individual - MEI
2.4. Exp. da Produo
Rural EC no 33
3. Desepesas com
Benefcios
3.1 Benefcios
Previdencirios
3.1.1. Urbano
3.1.2. Rural
3.3. Comprev
4. Resultado Prev. e
Renncias (1 + 2 + 3)
5. Result. Prev. excluindo
Renncias (1-3)
Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)
34.699,2
22.477,6
38.636,6
71,9
11,3
245.891,9 275.764,7
12,1
34.176,5
21.997,7
38.035,2
72,9
11,3
240.534,3 269.988,6
12,2
522,6
476,2
601,1
25,7
15,0
5.356,0
5.763,1
7,6
0,1
1,7
0,3
(85,3)
317,0
1,6
13,0
689,4
1.756,6
1865,1
1865,1
6,2
21.079,6 212.380,9
6,2
937,6
941,0
941,0
0,4
11.250,7
11.291,9
0,4
599,0
660,5
660,5
10,3
7.187,6
7.925,6
10,3
34,5
34,5
414,0
220,1
229,1
229,1
4,1
2.641,3
2.749,4
4,1
29.813,3
27.859,1
32.063,8
15,1
7,5
281.438,2 316.589,5
12,5
29.301,6
27.251,9
31.808,0
16,7
8,6
272.838,8 308.298,6
13,0
23.697,7 20+.229,5
5.604,0 7.022,5
203,4
113,2
25.726,6
6.081,4
211,2
27,2
(13,4)
86,6
8,6
8,5
3,9
213.004,0 238.708,7
59.834,8 69.509,8
1.387,1
1.500,4
12,1
16,3
8,2
8.437,8
(340,0)
27,0
(14.466,7)
16.444,0
27,5
(222,1)
34,5
(35.546,3) (40.824,8)
14,8
6.642,5
4.885,9
(3.516,3
(5.381,4) 6.572,8
135
P r oj e tos pa ra o B rasi l
136
Tabela 4
Renncias com a desonerao da folha e os respectivos repasses do Tesouro para a compensao
Brasil, 2012 e primeiro semestre de 2013 (em R$ milhes)
2012
Ano
2013
Ms
jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun
169
169
169
169
169
169
169
169
711
711
711
1.000
769
769
1.069
1.069
1.481
1.634
169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
3.900
769
1.539
2.608
3.477
5.277
6.953
Repasse do Tesouro
No ms
Acumulado
169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
4.487
1.790
5.257
6.026
7.095
8.165
1.913
9.646
635
11.280
961
Dbito
acumulado
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.790
1.790
1.790
1.790
3.703
4.337
5.298
169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
2.697
3.467
4.236
5.305
4.462
5.309
5.981
Fonte: Para as renncias, boletins mensais da MPS e SRF; para os repasses, MPS.
Tabela 5
Receitas da arrecadao das contribuies previdencirias, e os valores acrescidos da
compensao devida pela desonerao da folha
Valores de junho, acumulados no primeiro semestre e em doze meses, 2008 a 2013 (em R$ milhes)
Ano
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Mensal
Acumulado
Junho Em % At jun. Em % 12 meses Em%
Mensal
Acumulado
Junho Em % At jun. Em % 12 meses Em%
14.205
15.597 9,8
18.347 17,6
21.490 17,1
23.873 11,1
25.891 8,5
14.205
15.597 9,8
18.347 17,6
21.490 17,1
24.043 11,9
27.525 14,5
82.405
91.996 11,6
106.023 15,2
123.369 16,4
140.596 14,0
153.873 9,4
166.600
190.068 14,1
214.763 13,0
250.955 16,9
288.815 15,1
315.598 9,3
82.405
91.996 11,6
106.023 15,2
123.369 16,4
141.612 14,8
160.666 13,5
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
166.600
190.068
214.763
250.955
290.847
325.862
14,1
13,0
16,9
15,9
12,0
Fonte: Para as receitas SRF; para as renncias MPS em 2012 e SRF a partir de dezembro de 2012.
137
P r oj e tos pa ra o B rasi l
138
Entende-se que o ponto de partida para travar esse dilogo deve ser a
recuperao das propostas corretas tentadas sem xito pelo MPAS no final
da dcada passada.
Logo no incio do seu segundo mandato, em discurso no Frum Econmico
Mundial, em Davos, na Sua, o presidente Luiz Incio Lula da Silva afirmou que
no existe dficit na Previdncia Social. Segundo ele, o pas tomou, em 1988, na
Constituio, a deciso de incluir os trabalhadores rurais no sistema previdencirio, a responsabilidade pela diferena entre o que a Previdncia arrecada e gasta
do Tesouro Nacional. Segundo Lula, o dficit exatamente porque ns inclumos
outros agrupamentos de brasileiros e de brasileiras dentro de um sistema. Eu digo
para o Guido (Mantega, ministro da Fazenda), o dficit do Tesouro, no da
Previdncia. E, portanto, ns no temos que reclamar disso no.
Para ele, a incluso dos trabalhadores rurais na Previdncia constitui-se
na mais forte poltica social que um pas j fez no mundo. Essa poltica, disse
o presidente, teve continuidade com o Estatuto do Idoso e a Lei Orgnica de
Seguridade Social:
Para ajudar quem? Para ajudar pessoas que no trabalhavam e que tinham certa idade, pessoas portadoras de deficincia. Isso tem um gasto de R$ 40 bilhes
e um gasto que o Brasil tem que assumir com os seus pobres. Eu no vejo isso
como problema. (...) Isso poltica social para ajudar as pessoas mais pobres
do Pas. Se ns no fizssemos isso, estavam dormindo na sarjeta ou estavam na
cadeia, concluiu o presidente (Dficit responsabilidade do Tesouro, no da
Previdncia, diz Lula. Spensy Pimentel. Rede Brasil Atual. 26/01/2007).
Assim, a disposio do ministro era editar Medida Provisria que mudasse as regras de contabilidade do dficit da Previdncia. No caso das isenes,
o Tesouro ficaria obrigado a ressarcir a Previdncia pelas perdas apuradas. A
ideia era transferir isenes previdencirias que atualmente caem no dficit do
INSS para os seus respectivos setores. A nossa rea tcnica est discutindo
modelos para fazer o dimensionamento exato dos nmeros e, em seguida,
vamos transformar essas informaes em lei, disse Machado8.
Todavia, a esperada Medida Provisria no saiu. O ministro Nelson
Machado deixou a pasta e suas propostas foram esquecidas. Houve, apenas,
mudanas marginais. A mudana contbil feita pelo governo passou a discriminar as isenes previdencirias e separar receitas e despesas dos segmentos
rural e urbano. De fato, ampliou a transparncia. Todavia, o MPAS continuou
a no contabilizar as renncias previdencirias como receitas do setor.
Diante do exposto, o dilogo a ser estabelecido com o Parlamento e
o Executivo deveria ter como ponto de partida a recuperao das propostas
elaboradas pelo MPAS em 2007. Deveramos caminhar para a promulgao de
legislao especfica que inclua a rubrica transferncias da Unio para compensao de renncias previdencirias como fonte de receita da Previdncia
Social. Essa nova forma de contabilizao deveria dar conta das renncias
previdencirias pretritas, atuais e futuras.
A contabilizao oficial no considera a
Previdncia como parte da Seguridade Social
Desde 1989 o MPAS no considera a Previdncia como parte da Seguridade Social, desconsiderando o que rezam os artigos 194 e 195 da Constitui7. Ministro: dficit da Previdncia menor que o oficial. www.camara.gov.br. Acesso em 15 mar. 2007.
8. Problemas atuais da Previdncia no sero resolvidos com reforma, diz ministro. Agncia Brasil. 10 fev. 2007
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Captulo dois
139
P r oj e tos pa ra o B rasi l
140
Previdncia Social
Arrecadao lquida, despesa com benefcios e resultado previdencirio - Urbano - Em R$ milhes nominais
Item
Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)
1. Arrecadao
1.1. Arrecadao Urbana
1.2. Comprev
2. Renncias
Previdencirias
2.1. Simples Nacional
2.2. Entidades
Filantrpicas
2.3. Microempreen
dedor Individual MEI
3. Desp. com Benef.
Prev. Urbano Total
3.1. Benefcio
Previdencirio Urbano
3.2. Passivo Judicial
Urbano
3.3. Comprev
4. Resultado Prev.
e Renncias (1 + 2+ 3)
5. Resul. Prev. excluindo
Renncias (1 3)
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
34.176,6
34.176,5
0,1
21.999,4
21.997,7
1,7
38.035,5
38.035,2
0,3
72,9
72,9
(85,3)
11,3
11,3
317,0
240.535,9 270.535,9
240.534,3 269.988,6
1,6
13,0
12,3
12,2
689,4
1.536,5
1.636,0
1.636,0
6,5
18.438,4
19.631,5
6,5
937,6
941,0
941,0
0,4
11.250,7
11.291,9
0,4
599,0
660,5
660,5
10,3
7.187,6
7.925,6
10,3
34,5
34,5
414,0
24.150,4
20.709,3
25.973,9
25,4
7,6
220.003,3 245.454,2
11,6
23.697,7
20.229,5
25.726,6
27,2
8,6
213.004,0 238.708,7
12,1
249,3
366,6
36,1
(90,2)
(85,5)
5.612,3
5.245,0
(6,5)
203,4
113,2
211,2
86,6
3,9
1387,1
1500,4
8,2
11.562,7
2.926,1
13.697,5
368,1
18,5
38.970,9
44.178,9
13,4
10.026,2
1.290,1
12.061,6
834,9
20,3
20532,6
24.547,4
19,6
141
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142
Previdncia Social
Arrecadao lquida, despesa com benefcios e resultado previdencirio - Rural - Em R$ milhes nominais
Item
1. Arrecadao
Lquida Rural
2. Renncias
Previdencirias
3. Desp. com Benef.
Previd. Rural Total
3.1. Benefcio Rural
3.2. Passivo Judicial Rural
4. Resultado Prev. e
Renncias (1+2-3)
5. Resultado Prev.
excluindo Renncias (1-3)
Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)
522,6
478,2
601,1
25,7
15,0
5.356,0
5.763,1
7,6
220,1
229,1
229,1
4,1
2.641,3
2.749,4
4,1
5.662,9
7.149,8
6.089,9
(14,8)
7,5
61.434,9
71.135,4
15,8
5.604,0
59,0
7.022,5
127,3
6.081,4
8,5
(13,4)
(9,3)
8,5
(85,5)
59.834,8
1.600,0
69.589,8
1.545,5
16,3
(3,4)
(4.920,2
(6.442,4)
(5.259,7)
(18,4)
6,9
(53.437,6) (62.622,9)
17,2
(5.140,3)
(6.671,6)
(5.488,8)
(17,7)
6,8
(56.078,8) (65.372,2)
16,6
E, preciso sempre ressaltar que a contribuio estatal para a previdncia, que deve entrar nas contas de equilbrio financeiro do RGPS, advm de
recursos da prpria seguridade social.
No momento atual, a contribuio estatal que deveria integrar essas contas muito pequena. Em 2012, de um total de R$ 317 bilhes utilizados em
benefcios previdencirios, as contribuies exclusivamente previdencirias
somaram R$ 279 bilhes. Ou seja, equivaleram a 88%. A parcela estatal propriamente dita seria de apenas 12%, um montante muito inferior tera parte
(33%) que caberia numa conta tripartite.
Se nessa conta fossem consideradas as renncias, outros R$ 22 bilhes
comporiam as receitas previdencirias, cabendo ao Tesouro to somente complementar 5% do total das despesas previdencirias. Uma conta insignificante,
de 16 bilhes de reais, 0,33% do PIB.
Se as contas da previdncia social fossem assim apresentadas, o mito do
dficit estaria desmascarado. Assim, o chamado rombo da Previdncia decorre
da forma como esto sendo contabilizadas receitas e despesas previdencirias.
Notadamente sonegando, nas receitas, a parcela de financiamento estatal que
feita com recursos da prpria Seguridade Social. Nenhum recurso do Oramento Fiscal exigido para essa contribuio.
Essa contabilizao da contribuio estatal fundamental para equilibrar as despesas do segmento rural, visto que as respectivas contribuies no
conseguem financiar os benefcios.
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Captulo dois
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144
Essa mesma perspectiva, tambm foi reconhecida em documento do Ministrio da Previdncia Social datado de 2004:
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Captulo dois
145
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146
Estima-se que existem em 2001 cerca de 40,7 milhes de pessoas sem vnculo empregatcio com a previdncia social. Embora a Previdncia Rural cubra
uma parcela dessa populao, trata-se de enorme passivo social e que exige,
portanto, uma poltica de incluso social e expanso da cobertura previdenciria (MPAS, 2004:21).
O crescimento econmico a partir de meados da dcada passada ampliou a cobertura previdenciria dos trabalhadores ativos, revertendo um quadro crtico de queda da cobertura previdenciria vivido desde 1992. Nesse
ano 66,4% da populao ativa estava protegida. Com a estagnao econmica
dos anos 1990 esse percentual recuou para 61,7%. Em 2010 a cobertura recuperou o patamar de 18 anos atrs.
Grfico 3
Previdncia Social. Evoluo da Cobertura Social
Brasil, vrios anos (em %)
75,0
70,0
No original no tinha
1994
69,3
68,0
66,4
65,2
65,0
61,8
60,9
67,0
64,5
60,8
65,9
63,8
60,6
65,5
63,8
61,3
64,8
63,4
61,4
60,0
55,0
64,1
62,8
61,0
63,5
62,3
60,7
62,9
61,7
60,0
63,8
64,3
62,5
62,5
60,7
60,2
64,9
63,4
61,3
65,7
64,0
61,8
66,9
65,0
62,6
67,7
65,9
63,5
68,8
66,9
64,5
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Socialmente protegidos
Homens
Mulheres
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: Pessoas com idade entre 16 e 59 anos, independentemente de critrio de renda. Na estimativa da cobertura total foram considerados
tambm militares e estatutrios; exclusive rea rural da Regio Norte, salvo Tocantins.
Mesmo assim, mais de 32% dos trabalhadores brasileiros no contribuem para a Previdncia Social, no esto protegidos no presente e no tero
proteo na velhice. O maior desafio da agenda de desenvolvimento ampliar
essa cobertura. Essa a reforma que falta para a previdncia social.
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Referncias bibliogrficas
150
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Captulo dois
151
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153
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Captulo dois
Incluso previdenciria e
mercado de trabalho
Introduo
Existe uma conexo muito forte entre as condies e a evoluo do mercado de trabalho e a proteo previdenciria. Um cenrio laboral marcado
por elevado nvel de informalidade, extrema desigualdade e com uma parcela
relevante dos trabalhadores em ocupaes precrias e com baixos nveis de
rendimento certamente tende a ser marcado por elevado nvel de desproteo
social dos trabalhadores, inclusive, no que diz respeito cobertura previdenciria. De forma oposta, um cenrio caracterizado por intenso processo de
formalizao, com expressiva gerao de empregos formais, com melhora dos
nveis de rendimento e diminuio das desigualdades tende a refletir melhora
do processo de proteo previdenciria dos trabalhadores ocupados. Essa forte conexo entre o mercado de trabalho e a proteo previdenciria se mostra
claramente na evoluo das ltimas duas dcadas no Brasil.
Durante a dcada de 1990, a economia brasileira ficou marcada pela
combinao de baixo crescimento econmico e dbil gerao de empregos
formais. Obviamente, a referida combinao acabou sendo prejudicial ao incremento da proteo previdenciria, que mostrou regresso no referido perodo. Nos anos 2000 houve uma inverso do cenrio, com melhor desempenho da economia e uma expressiva melhora na gerao de empregos formais,
inclusive pela maior sensibilidade do emprego formal em relao s variaes
do PIB. Embora o crescimento econmico sustentado com gerao de empregos formais tenha sido fundamental para o incremento da cobertura, tambm
houve a ao de outros fatores como, por exemplo, as polticas de incluso
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Grfico 1
Evoluo da Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos)
Brasil, 1992 a 2012 - Microdados da Pnad/IBGE (em %)
74,0
71,3
72,0
70,0
69,3
68,0
68,0
66,0
64,0
62,0
60,0
66,4
65,2
61,8 60,9
67,0
64,5
60,8
65,9 65,5
64,8
64,1
58,0
61,7
64,3 64,9
62,5 62,5
63,4
65,7
64,0
61,4 61,8
66,9
65,1
62,7
67,8
66,0
63,6
68,9
70,6
69,6
71,8
71,3
70,6
67,0
64,6
56,0
54,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Homens
Mulheres
Total
P r oj e tos pa ra o B ras i l
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Captulo dois
Tabela 1
Proteo Previdenciria dos Ocupados entre 16 e 59 anos, segundo sexo*
Brasil, 20121
Categorias
Homens
Em %
Mulheres
Em %
Total
Em %
57,6
5,5
0,7
4,8
8,2
28,8
100,0
0,7
19.794.124
3.849.000
15.034
3.833.966
2.188.602
11.507.164
37.338.890
528.175
53,0
10,3
0,0
10,3
5,9
30,8
100,0
1,4
48.155.493
6.552.451
344.026
6.208.425
6.223.243
25.687.670
86.618.857
874.372
55,6
7,6
0,4
7,2
7,2
29,7
100,0
1,0
71,9
26.359.901
70,6
61.805.559
71,4
28,1
10.978.989
29,4
24.813.298
28,6
18,0
4.432.195
11,9
13.295.980
15,3
9,2
6.277.723
16,8
10.814.924
12,5
0,9
269.071
0,7
702.394
0,8
valores (ainda que modesta e sujeita a futuras avaliaes). Um ponto importante a destacar que o perfil da desproteo certamente muito centrado
nos domsticos e autnomos, tendo em vista que, na mdia, dois em cada
trs trabalhadores conta com proteo previdenciria; para os dois grupos
referidos, dois em trs so desprotegidos. Para desenvolver uma poltica de
incluso previdenciria fundamental ter o perfil de quem so os desprotegidos, em que setores da economia esto e qual a origem da desproteo.
Certamente, um primeiro aspecto importante notar que fundamental
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Empregados
Trabalhadores
domsticos
Trabalhadores por
conta prpria
Empregadores
No remunerados
1992
75,9
24,1
45,7
69,9
67,4
1993
74,3
23,2
44,9
69,6
67,3
1994
1995
74,3
25,7
42,7
70,9
66,8
1996
72,2
27,5
42,2
70,6
68,0
1997
73,2
28,7
41,4
67,6
68,3
1998
73,4
30,7
39,2
66,4
66,3
1999
73,0
31,0
38,1
65,3
67,1
2000
2001
72,8
32,6
35,3
63,7
64,8
2002
72,3
32,1
34,0
61,3
65,1
2003
73,3
33,1
34,5
63,8
64,5
2004
73,3
31,6
33,3
63,5
66,3
2005
74,9
32,4
33,2
63,9
65,7
2006
74,9
33,3
33,8
65,1
66,1
2007
76,7
34,5
32,6
63,9
66,8
2008
77,6
34,1
32,1
61,1
66,4
2009
79,2
35,3
33,0
63,8
67,9
2010
2011
81,9
39,6
38,0
70,8
68,6
2012
82,2
41,3
38,0
71,2
69,8
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos).
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: O Total considera todos os ocupados, ou seja, esto includos os militares e os servidores pblicos estatutrios.
Total
66,4
65,2
64,5
63,8
63,8
63,4
62,8
62,3
61,7
62,5
62,5
63,4
64,0
65,1
66,0
67,0
70,6
71,3
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Captulo dois
Figura 1
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada com Idade entre 16 e 59 anos
Brasil, 2010
Populao Ocupada de 16 a 59 anos
(79,5 milhes)
Contribuintes (45,60 milhes)
Regime Geral de Previdncia Social - RGPS
Beneficirios
(941 mil)
Socialmente
protegidos
(56,23 milhes): 70,8%
Socialmente desprotegidos
(23,22 milhes)**
No contribuintes
(24,16 milhes)
29,2% do total
Menos de 1 salrio-mnimo
(9,97 milhes)
161
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Tabela 3
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos)*, segundo gnero
Brasil, 2000 e 2010
Categorias
162
Censo 2000
Homens
Proporo %
Mulheres
Proporo %
Total
Proporo %
48,7
4,5
1,2
3,2
11,8
35,1
100,0
1,0
65,9
34,1
10.947.624
1.911.996
18.912
1.893.084
1.581.741
8.958.551
23.399.913
197.851
14.639.213
8.760.700
46,8
8,2
0,1
8,1
6,8
38,3
100,0
0,8
62,6
37,4
29.137.391
3.577.399
476.832
3.100.567
5.988.016
22.085.208
60.788.015
557.775
39.260.582
21.527.433
47,9
5,9
0,8
5,1
9,9
36,3
100,0
0,9
64,6
35,4
Censo 2010
Homens
Proporo %
Mulheres
Proporo %
Total
Proporo %
58,9
4,3
1,0
3,3
7,8
29,1
100,0
0,8
71,8
28,2
18.852.264
2.478.769
28.097
2.450.672
1.762.126
10.961.583
34.054.742
562.310
23.655.469
10.399.273
55,4
7,3
0,1
7,2
5,2
32,2
100,0
1,7
69,5
30,5
45.596.689
4.411.804
479.947
3.931.857
5.282.121
24.159.021
79.449.635
940.847
56.231.461
23.218.174
57,4
5,6
0,6
4,9
6,6
30,4
100,0
1,2
70,8
29,2
plica diferena de 2,3 p.p. em favor dos trabalhadores do sexo masculino. Este
ganho no indicador global foi claramente determinado pela categoria dos contribuintes do RGPS (2000: 47,9%; 2010: 57,4%), cuja expanso mais do que
compensou a retrao observada no grupo dos Segurados Especiais (2000:
9,9%; 2010: 6,6%).
A desagregao dos indicadores de proteo da populao ocupada
por municpios em 2010 e 2000, respectivamente. Partindo-se da definio
de 5 intervalos comuns para os valores estimados para os dois indicadores
(0-20%; 20,1%-40%; 40,1%-60%; 60,1%-80%; e, 80,1%-100%). Em 2010,
aproximadamente 75% dos municpios tinham proteo previdenciria superior a 60% (distribudos nas duas ltimas classes de intervalos). Tambm
possvel notar que os maiores nveis de prote encontram-se nas cidades
do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, enquanto os menores se localizam, em especial, no interior das regies Norte e Nordeste, mesmo com o expressivo
incremento da proteo graas a figura dos segurados especiais.
A comparao 2010-2000 refora as concluses j mencionadas: houve
melhora expressiva da proteo previdenciria ao longo da dcada e este movimento foi impulsionado fortemente pela melhora do mercado formal de trabalho, que elevou de forma significativa o contingente de contribuintes do RGPS.
Em 2000, aproximadamente 64% dos municpios possuam proteo previdenciria superior a 60%, percentual que se elevou para cerca de 75% em
2010. Em valores absolutos, o nmero de municpios com cobertura acima de
60% saltou de 3.535, em 2000, para 4.148 em 2010, ou seja, 613 municpios
a mais. Essa mesma comparao mostra que, em 2000, havia 3 cidades com
proteo igual ou abaixo de 20%, sendo que em 2010, no havia mais nenhuma
cidade com nvel to baixo de cobertura. Alm disso, o nmero de cidades com
cobertura igual ou superior a 80% cresceu de 561, em 2000, para 843, em 2010,
reforando o diagnstico de um incremento generalizado da proteo previdenciria no pas. Nos 5.507 municpios em que foi possvel comparar a cobertura
entre 2000 e 2010, em 1.620 (29,4% do total) houve reduo da cobertura e em
3.887 (70,6% do total) houve aumento da cobertura. Em 2000, a cidade com
menor nvel de cobertura era Toritama-PE (13%) e a com maior cobertura era
Carlos Gomes-RS (97,2%). Em 2010, a cidade com menor nvel de cobertura era
Toritama/PE (20,5%) e a com maior cobertura era Vespasiano-RS (96,4%).
Outra importante fonte de dados so os registros administrativos. A quantidade de pessoas fsicas que fizeram pelo menos uma contribuio no ano para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) cresceu de cerca de 39,85 milhes,
em 2003, para 67,1 milhes, em 2012, o que significa uma alta de 68,5% (ou
de 27,3 milhes). Em termos de crescimento mdio anual, a alta foi de cerca de
6% a.a., sendo que em valores absolutos o incremento foi de cerca 3 milhes a
mais de contribuintes por ano entre 2003 e 2012.
Outra possibilidade fazer a anlise do crescimento tendo em considerao o nmero mdio mensal de contribuintes, que certamente um
nmero at mais relevante que o de pessoas com apenas uma contribuio,
pois denota a questo da regularidade na cotizao. Como pode ser visto
pela Tabela 5, o nmero mdio mensal de contribuintes cresceu de cerca de
28,8 milhes, em 2003, para cerca de 50,6 milhes em 2012, um incremento relativo de 75,9% (mdia anual de 6,5% a.a.) e absoluto de cerca de 21,9
milhes (mdia anual de 2,4 milhes).
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Captulo dois
163
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Tabela 4
Contribuintes pessoas fsicas com pelo menos uma contribuio no ano para Previdncia Social (rgps)
Brasil, 2003 a 2012
Ano
164
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Contribuintes pessoas
fsicas com pelo
menos 1 contribuio
Variao anual
(em %)
Variao anual
absoluta
Variao acumulada
(em %)
39.850.452
42.084.323
5,61
2.233.871
5,6
45.035.035
7,01
2.950.712
13
46.676.737
3,65
1.641.702
17,1
49.936.338
6,98
3.259.601
25,3
53.964.928
8,07
4.028.590
35,4
55.877.835
3,54
1.912.907
40,2
60.197.924
7,73
4.320.089
51,1
64.109.870
6,5
3.911.946
60,9
67.149.740
4,74
3.039.870
68,5
Variao absoluta
acumulada
2.233.871
5.184.583
6.826.285
10.085.886
14.114.476
16.027.383
20.347.472
24.259.418
27.299.288
Tabela 5
Nmero Mdio Mensal de Contribuintes Pessoas Fsicas para a Previdncia Social (RGPS)
Brasil, 2003 a 2012
Ano
Contribuintes
pessoas fsicas
Variao anual
(em %)
Variao anual
absoluta
Variao acumulada
em relao a 2003
(em %)
Variao absoluta
em relao a 2003
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
28.793.912
30.875.569
32.784.373
33.604.161
36.731.537
39.943.052
41.045.142
44.406.673
47.725.150
50.647.439
---
7,23
6,18
2,5
9,31
8,74
2,76
8,19
7,47
6,12
---
2.081.657
1.908.804
819.788
3.127.376
3.211.515
1.102.090
3.361.531
3.318.477
2.922.289
---
7,23
13,86
16,71
27,57
38,72
42,55
54,22
65,75
75,9
--2.081.657
3.990.461
4.810.249
7.937.625
11.149.140
12.251.230
15.612.761
18.931.238
21.853.527
de empregos formais tende a se refletir em um processo de ampliao da cobertura previdenciria. Claro, contudo, que o efeito de incluso no pilar contributivo da seguridade social ser maior quanto mais inclusivo for o processo
de expanso do mercado formal do trabalho. Nos anos 2000, a combinao de
crescimento econmico sustentado com gerao expressiva de empregos formais se mostrou como principal motor da expanso do nmero de contribuintes para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Nesse contexto, parece
claro que uma condio fundamental para haver incluso previdenciria no
pas um processo de desenvolvimento que combine crescimento econmico sustentado, gerao de empregos formais, reduo da informalidade e das
precariedades do mercado de trabalho. Na realidade, o aumento da proteo
social dos trabalhadores desde 2003 reflete certamente a diminuio das precariedades no mundo do trabalho brasileiro. Apesar dos avanos, preciso reconhecer que a precariedade ainda afeta um universo grande de trabalhadores
no Brasil, que ainda um pas com grande nvel de desigualdade.
Outro ponto importante para ampliar a proteo previdenciria no Brasil,
nos anos 2000, que ajuda a explicar a retrao na dcada de 1990, o comportamento dos rendimentos do trabalho. Claramente, a previdncia, por ser um pilar
contributivo do sistema de seguridade social, esbarra, muitas vezes, na baixa capacidade contributiva de uma grande parcela dos trabalhadores brasileiros. Nesse contexto, o comportamento pouco favorvel dos rendimentos do trabalho na
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Captulo dois
165
P r oj e tos pa ra o B rasi l
166
dcada de 1990 e o processo de incremento real expressivo nos anos 2000 certamente tambm, ajudam a explicar a retrao da cobertura no primeiro perodo e a
ampliao no segundo. De qualquer forma, mais uma vez, o processo de incluso
previdenciria se associa reduo das precariedades no mundo do trabalho.
Alm disso, a questo da baixa capacidade contributiva de uma grande
parcela de trabalhadores traz a tona um debate muito importante sobre a
questo da incluso previdenciria: para uma parcela relevante de trabalhadores a capacidade de contribuio no a suficiente para garantir o financiamento da seguridade social do ponto de vista atuarial. Nesse contexto, parece claro que a incluso previdenciria implique na adoo de modalidades
semicontributivas para os trabalhadores de baixa renda, com a necessidade
de discutir o financiamento do desequilbrio atuarial, de preferncia de uma
forma que permita uma melhora da distribuio de renda no pas. Contudo, em geral, o desequilbrio atuarial dessas modalidades semicontributivas
acaba se refletindo muito mais tarde e no necessariamente vinculado a uma
forma de financiamento que melhore a distribuio de renda. No Brasil h
vrias formas semicontributivas, como a previdncia rural, onde a arrecadao responde por menos de 10% da despesa com benefcios, bem como o
plano simplificado, o Microempreendedor Individual (MEI) e os chamados
segurados facultativos de baixa renda.
Portanto, a experincia brasileira mostra que, para alm do incremento
na formalidade trabalhista, houve um movimento de reduo da informalidade previdenciria, mesmo entre aqueles no absorvidos pelo mercado
de trabalho formal. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom
momento experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha
sido a fora motriz por trs desta melhoria dos indicadores de cobertura
do RGPS, vale mencionar que nesse perodo o governo federal implantou
diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso
previdenciria.
Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas foram: (i) a instituio do SIMPLES, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios
das microempresas e empresas de pequeno porte; (ii) a iseno da Cota
Previdenciria Patronal incidente sobre as receitas oriundas da exportao
rural, em 2001; (iii) a obrigatoriedade de reteno de 11% do valor dos
contratos de cesso de mo de obra, em 2003; (iv) a permisso de deduo
da Cota Patronal Domstica na Declarao Anual de Ajuste do Imposto de
Renda das Pessoas Fsicas, em 2006; e, bem recentemente, (v) a desonerao
1. A instituio do SIMPLES frequentemente aventada como uma das possveis explicaes para o comportamento mais
positivo do emprego no setor de servios, ainda na dcada de 1990.
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Captulo dois
167
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168
2. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver: PEREIRA, Eduardo da Silva. Efeitos da
Medida Provisria 83/2002 na Cobertura Previdenciria. Informe de Previdncia Social, Novembro de 2005, volume 17,
nmero 11. Segundo o autor, o contingente de contribuintes individuais aumentou significativamente imediatamente
aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos, pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.
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Captulo dois
169
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Grfico 2
Evoluo dos Microempreendedores Individuais
Brasil, janeiro de 2010 a dezembro de 2012
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
jan/10
fev/10
mar/10
abr/10
mai/10
jun/10
jul/10
ago/10
set/10
out/10
nov/10
dez/10
jan/11
fev/11
mar/11
abr/11
mai/11
jun/11
jul/11
ago/11
set/11
out/11
nov/11
dez/11
jan/12
fev/12
mar/12
abr/12
mai/12
jun/12
jul/12
ago/12
set/12
out/12
nov/12
dez/12
170
Comrcio (MDIC), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), por meio do Comit Gestor do Simples Nacional, e no governamentais como o Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
Certamente, um dos principais atrativos do MEI seu baixo custo em
termos de formalizao e de obteno da proteo previdenciria. O MEI,
quando da sua criao, era similar ao Plano Simplificado, do ponto de vista
da contribuio para a Previdncia Social (11% do salrio-mnimo), mas h
diferenas entre ambas as iniciativas. A inscrio do MEI extremamente simplificada, por meio da internet (www.portaldoempreendedor.gov.br), e gera de
forma imediata, a abertura de uma empresa. O trabalhador por conta prpria,
at ento informal, passa a ter direito a CNPJ e alvar de funcionamento provisrio por 180 dias, o que, na ausncia de alguma ao da prefeitura, torna-se
definitivo. No Plano Simplificado, o trabalhador continua sendo uma pessoa
fsica, enquanto no MEI o mesmo torna-se pessoa jurdica formal.
Alm do tratamento tributrio diferenciado e mais favorvel (inclusive
no mbito do Simples Nacional) e da simplificao e desburocratizao, outro
ponto extremamente importante foi o esforo do governo federal no sentido
de criar benefcios para a formalizao. Entre estas vantagens, podem ser citadas: a) possibilidade de emisso de nota fiscal, o que facilita muitas vendas
ou a prestaes de servios que somente so possveis com emisso deste documento; b) acesso a crdito como pessoa jurdica em condies melhores do
que o crdito normalmente acessado como pessoa fsica; c) acesso facilitado a
contadores que, em troca, tiveram enquadramento alterado, de forma favorvel, no mbito do Simples, com o compromisso de darem apoio aos microempreendedores; e, d) acesso ao suporte e apoio do Sebrae3.
Como colocado anteriormente, apesar dos importantes avanos obtidos
pelo MEI, certamente ainda restam desafios, riscos, cuidados e problemas que
precisam ser equacionados. Um dos cuidados necessrios em relao ao MEI
que este no seja utilizado como instrumento para mascarar relaes de
emprego, tendo em vista que sua legislao permite a prestao de servios
para pessoa fsica e jurdica. Exatamente para amenizar esse risco, nem todas
as ocupaes podem ser inscritas no MEI, sendo permitidas as 467 ocupaes
definidas segundo a Resoluo 58, do Comit Gestor do Simples Nacional
(CGSN), de 27 de abril de 2009, com suas alteraes posteriores.
Portanto, fundamental um monitoramento constante do MEI de forma
a verificar se este est sendo utilizado de forma indevida, sob o ponto de vista
trabalhista. Outro desafio diz respeito necessidade de avanar na simplificao das obrigaes impostas ao MEI, que tendem a ser as mesmas impostas s
pessoas jurdicas do pas. Embora a legislao defenda o tratamento diferenciado, na prtica, algumas das obrigaes tpicas de uma empresa mais estruturada, e seus respectivos custos, acabaram sendo mantidas para o MEI.
Claro que o processo de incluso do MEI foi bastante simplificado, sendo
a inscrio feita pelo Portal do Empreendedor (www.portaldoempreendedor.
gov.br) em um tempo bastante curto, com exigncia de poucas informaes. Ao
final deste processo, como j informado, o MEI obtm um cadastro no CNPJ
(e o respectivo nmero) e um Certificado da Condio de Microempreendedor
Individual (CCMEI) que funciona como alvar de funcionamento provisrio
por um perodo de 180 dias, o qual no caso de no manifestao do municpio torna-se efetivo para atividades que no so de alto risco. As informaes
de inscrio so ento transferidas para as Juntas Comerciais e para Previdncia
3. Em outros termos, o MEI passa a poder emitir nota fiscal e h inmeros casos de compradores que realizam apenas se
houver emisso da referida nota. Alm disso, as instituies financeiras oficiais federais, como a Caixa Econmica Federal,
Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia criaram linhas especiais de crdito para o MEI. Importante
mencionar que muitos daqueles que se formalizaram, na realidade, j tinham acesso a crdito, mas o faziam como pessoa
fsica e com taxas de juros elevadas. As linhas de crdito mencionadas criadas foram para pessoas jurdicas e com taxas de
juros mais baixas.
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Captulo dois
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P r oj e tos pa ra o B rasi l
172
Social, que por sua vez atribui um Nmero de Inscrio do Trabalhador (NIT)
ao MEI ou, no caso de este j estar inscrito, passa a vincular as contribuies a
um NIT j existente.
O pagamento unificado dos poucos impostos mensais (Previdncia Social, ICMS e/ou ISS) se d com a gerao de uma guia nica e integrada de
Documento de Arrecadao do Simples Nacional (DAS) emitida no prprio
site do MEI, informado anteriormente. Portanto, parece claro que o processo
de simplificao e desburocratizao do MEI foi fundamental para sua evoluo positiva e tambm mostrou que medidas deste tipo so importantes para
a reduo da informalidade, tendo em vista que reduzem o custo, em termos
de tempo despendido com obrigaes burocrticas.
Outra linha importante para a evoluo do MEI o foco nos benefcios
potenciais da formalizao. Esse ponto muito importante porque, do ponto
de vista meramente tributrio, a competio com a informalidade muito
difcil, pois a formalizao sempre implica passar de pagar zero em impostos
e taxas para o pagamento de algum valor positivo referente atividade como
conta prpria, independentemente de quo reduzido seja este valor. Nesse
contexto, fundamental no apenas que a carga tributria seja condizente
com a capacidade contributiva desses trabalhadores por conta prpria, mas
tambm que esse trabalhador tenha benefcios pela formalizao. Os avanos
conquistados j so significativos, mas h ainda espao para novas aes no
sentido de trabalhar os benefcios da formalizao, como acesso a qualificao
e a mercados consumidores.
Outro problema em relao ao MEI sua alta taxa de inadimplncia.
Embora a referida taxa esteja no mesmo patamar das faixas acima do MEI no
mbito do Simples Nacional, tal fato merece ser analisado com profundidade.
Em parte, o fato da inscrio no MEI ser to simplificada pode estar gerando
inscries de pessoas sem o devido conhecimento das regras para participao no plano ou que na verdade no possuem o perfil adequado para tanto.
Alm disso, preciso deixar claro que no necessariamente toda inscrio
uma formalizao, podendo ser uma migrao de um contribuinte individual
que pagava pela regra normal (20% do salrio de contribuio) para o MEI,
fato que tambm pode ter ocorrido no mbito do Plano Simplificado ou de
qualquer plano vinculado a essa ou outras categorias de segurados do RGPS.
necessrio um estudo do passado contributivo das pessoas inscritas para
precisar que proporo das inscries feitas no MEI corresponde efetivamente
a uma formalizao de trabalhadores por conta prpria.
Grfico 3
Nmero de Contribuintes Segurados Facultativos de Baixa Renda
Brasil, 2012 (em mil contribuintes)
400
350
300
264
250
309
325
356
367
372
235
208
200
284
336
179
150
139
100
50
0
Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
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Captulo dois
173
P r oj e tos pa ra o B rasi l
174
Consideraes finais
Como foi mostrado ao longo do trabalho, a cobertura ou proteo previdenciria fortemente afetada pelo desempenho do mercado formal de
trabalho e pela informalidade. Na dcada de 1990, o fraco desempenho na
gerao de empregos e o incremento da informalidade levaram a um processo de reduo da cobertura previdenciria. A expressiva melhora na criao
de postos de trabalho formais nos anos 2000, tanto em funo do melhor
desempenho econmico como da melhora na elasticidade emprego-produto,
levaram a uma relevante reduo da informalidade e a um incremento importante da proteo previdenciria dos trabalhadores ocupados ou na ativa. A
recuperao do mercado formal de trabalho nos anos 2000, bem como dos
rendimentos dos trabalhadores, foram os principais responsveis pela melhora na cobertura previdenciria no referido perodo. De certa forma, podemos
dizer que o processo de incluso previdenciria reflexo da diminuio das
precariedades no mundo do trabalho.
Apesar do papel preponderante da expressiva gerao de empregos formais nos anos 2000, na ampliao da cobertura previdenciria vista no pero
do, tambm houve um papel relevante contribuio entre os trabalhadores
por conta prpria, chamados de contribuintes individuais pela legislao previdenciria. Neste caso, em que pese o bom desempenho da economia, aparentemente surtiram algum efeito certas medidas de incluso previdenciria
implantadas pelo MPS, tais como: a) a alterao da sistemtica de recolhimento dos trabalhadores autnomos que prestam servios (Lei n 10.666, de 8
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
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176
Referncias bibliogrficas
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o Microempreendedor Individual MEI no mbito do Simples Nacional.
Dirio Oficial [da] Republica Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 79, p.
24-25, 28 abr. 2009. Seo 1.
__________. Resoluo do MF/CGSN 78, de 13 de setembro de 2010. Altera a
Resoluo CGSN 58, de 27 de abril de 2009. Dirio Oficial [da] Republica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 79, p. 35-40, 15 set. 2010. Seo 1.
__________. Portaria do MTE 371, de 24 de fevereiro de 2011. Dispe sobre
a dispensa da RAIS NEGATIVA para o MEI. Dirio Oficial [da] Republica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 68, p. 1, 8 abr. 2011. Seo 1.
COSTANZI, R. N. et al. A Experincia do Microempreendedor Individual na
Ampliao da Cobertura Previdenciria no Brasil. Revista do Servio Pblico,
v. 62, n. 4 out./dez. 2011, p. 387-406.
INFORME DE PREVIDNCIA SOCIAL. Evoluo Recente da Proteo Previdenciria e seus Impactos sobre o Nvel de Pobreza. Braslia: MPS. v. 24,
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INFORME DE PREVIDNCIA SOCIAL. Nova Metodologia para Contagem de
Contribuintes Individuais. Braslia: MPS. v. 17, n. 4, 2005.
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Captulo dois
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Captulo dois
Introduo
Apesar das recentes dificuldades relacionadas ao cenrio do capitalismo
mundial, diversos fatores sugerem que o Brasil desfruta de uma posio privilegiada entre os pases da Amrica Latina para dar forma a um novo modelo
de desenvolvimento, capaz de integrar as polticas econmicas e sociais, conferindo lugar de destaque s polticas universais. O pas uma das maiores
economias do mundo; possui uma democracia recente, porm estvel; dispe
de instituies polticas relativamente slidas; tem uma populao numerosa,
com uma proporo ainda expressiva de jovens; uma Constituio nacional
que assegura direitos sociais amplos; e um desenho de sistema de sade pblico e universal o Sistema nico de Sade (SUS) , singular entre as naes
capitalistas da Amrica Latina.
Outro fato impressionante foi revelado com a divulgao do ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal no Brasil (Pnud, 2013): de 1991 a 2010,
o IDHM cresceu 47,8%. Alm disso, a distribuio dos municpios brasileiros segundo faixas de desenvolvimento humano municipal mostra que houve
grande melhora no perodo: em 1991, 85,8% dos municpios encontravam-se
na faixa de muito baixo desenvolvimento humano; em 2010, ao contrrio,
74% dos municpios j figuravam nas faixas de mdio e alto desenvolvimento humano, ao passo que somente 0,6% dos municpios permaneciam
na faixa de muito baixo desenvolvimento humano. Esse crescimento ocorreu nas trs dimenses que compem o IDHM: expectativa de vida ao nascer,
ndice combinado de educao e renda per capita.
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Captulo dois
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(2) modelos de ateno sade (formas de organizao e prestao da ateno sade); (3) racionalidade sistmica (forma de integrao das aes e
servios no territrio); e (4) relaes e acordos federativos (formas de relacionamento e diviso de funes e responsabilidades entre os governos).
Quadro 1
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013
186
Perodo
Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor
1990 a
1992
NOB
91/92
Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada (forma
preponderante)
1993 a
1995
NOB 93
Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada (forma
preponderante)
Transferncias em bloco
(blockgrants) segundo
montante definido no teto
financeiro
Modelos de ateno
Ausente
Racionalidade sistmica
Ausente
Definio de
Fraca: vinculada s
responsabilidade sobre negociaes municipais
algumas aes
isoladas
programticas e de
vigilncia (sanitria e
epidemiolgica) para a
condio de gesto mais
avanada vigente
(semiplena)
Relaes e acordos
federativos
Negociaes em mbito
nacional por meio dos
Conselhos de
Representao dos
Secretrios Estaduais
(CONASS) e Municipais
(CONASEMS) e Comisso
Intergestores Tripartite
(CIT)
Negociaes em mbito
nacional e estadual, por
meio dos Conselhos de
Representao dos
Secretrios Municipais de
Sade (COSEMS) e
Comisso Intergestores
Bipartite (CIB)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de acordos
intergovernamentais por
meio do processo de
habilitao s condies
de gesto do SUS
continuao
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013
Perodo
1996 a
2000
2001 a
2005
Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor
NOB 96
NOAS
2001/
2002
Modelos de ateno
Racionalidade sistmica
Relaes e acordos
federativos
Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada
Transferncias
segmentadas em vrias
parcelas (projectgrants)
por nvel de ateno
sade, tipo de servio e
programas (forma
preponderante)
PACS/PSF
Programas e projetos
prioritrios para controle
de doenas e agravos
(carncias nutricionais,
catarata, varizes, ateno
de urgncia/emergncia,
doenas infecciosas,
vigilncia sanitria,
ateno populao
indgena.)
Moderada: vinculada s
negociaes
intermunicipais, com
participao e mediao
da instncia estadual
(Programao Pactuada e
Integrada PPI)
Negociaes em mbito
nacional e estadual e
experincias de
negociao regional
isoladas (ex: CIB
regionais)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de acordos
intergovernamentais por
meio do processo de Habilitao s condies de
gesto do SUS e da PPI
Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada
Transferncias
segmentadas em vrias
parcelas (projectgrants)
por nvel de ateno
sade, tipo de servio e
programas, incluindo a
definio de referncias
intermunicipais (forma
preponderante)
Manuteno dos
dispositivos anteriores e:
Definio das
responsabilidades
mnimas e contedos
para a ateno bsica
Redefinio de
procedimentos da
ateno de mdia
complexidade
Redefinio de
procedimentos da
ateno de alta
complexidade
Criao de protocolos
para assistncia mdica
Forte: vinculada s
definies do conjunto de
aes e servios a serem
contemplados no
planejamento regional;
nfase nas negociaes
intermunicipais no
processo de planejamento
sob coordenao da
instncia estadual (PPI,
Plano Diretor de
Regionalizao, Plano
Diretor de Investimentos)
Negociaes em mbito
nacional e estadual e
experincias de
negociao regional
isoladas (ex: CIB
regionais)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de
acordos intergovernamentais por meio do processo
de habilitao s
condies de gesto do
SUS, da PPI e de
experincias de contrato
de gesto isoladas
Implantao de
mecanismos de avaliao
de resultados (Agenda da
Sade, Pacto da Ateno
Bsica)
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
187
P r oj e tos pa ra o B rasi l
concluso
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013
Perodo
2006 a
2010
188
Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor
Modelos de ateno
Racionalidade sistmica
Transferncias em
A partir Portaria
de 2011 no 4.279 grandes blocos segundo
Decreto nvel de ateno sade,
no 7.508 tipo de servio,
programas e funes
(forma preponderante)
Definio dos
compromissos financeiros
de cada ente federativo
nas regies
Definio de
responsabilidades em
todos os nveis e campos
de ateno.
Induo conformao
de redes de ateno
especficas (Rede de
Ateno s Urgncias,
Rede Cegonha, Rede de
Ateno Oncolgica, Rede
de Ateno em Sade
Mental)
Forte: vinculada
definio das aes e servios mnimos em cada
regio, rede de ateno
sade e s listas de aes
e servios e medicamentos;
nfase na formalizao dos
compromissos entre as
diferentes esferas de
governo no mbito das
regies; nfase no
planejamento ascendente
e criao de novos
instrumentos de apoio
regionalizao (mapa de
sade; Contrato
Organizativo de Ao
Pblica; Relao Nacional
de Aes e Servios de
Sade, Relao Nacional
de Medicamentos
Essenciais)
Relaes e acordos
federativos
Negociaes em mbito
nacional, estadual e
regional, por meio da
conformao dos
Colegiados de Gesto
Regional (CGR)
Formalizao de acordos
entre gestores por meio
da PPI, da assinatura de
termos de compromissos
entre os gestores no
mbito do Pacto de Gesto
e do Pacto pela Vida.
Implantao de
mecanismos de
monitoramento e avaliao
dos compromissos
pactuados (conjunto de
metas atreladas
indicadores)
Negociaes em mbito
nacional, estadual e
regional, por meio das
Comisses Intergestores
(CIT, CIB e Comisses
Intergestores Regionais
CIR)
Formalizao de
acordos entre gestores
por meio de contratos
estabelecidos nas CIR
Mecanismos de
monitoramento, avaliao
de desempenho e
auditoria definidos no
contrato.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
189
P r oj e tos pa ra o B rasi l
190
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
191
P r oj e tos pa ra o B rasi l
192
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
Quadro 2
Tipologia do processo de regionalizao em sade nos estados
Brasil, 2010
Governana
Coordenada/
cooperativa
Institucionalidade
Avanada
Intermediria
6 estados
(SP, MG, SE, CE, PR, MT)
3 estados
(ES, RS, MS)
Cooperativa
4 estados
(AC, PI, RN, SC)
Coordenada/
conflitiva
2 estados
(RO, PE)
Total
Total
9
1 estado
(AP)
193
2
1 estado (AL)
4 estados
(PA, BA, RJ, GO)
3 estados
(AM, RR, PB)
13
24
Conflitiva
Indefinida
Incipiente
pas. Dado o importante papel adquirido pelas instncias subnacionais (estados e municpios) na conduo do processo de regionalizao, diferentes estratgias foram adotadas para lidar com a diversidade de contextos e lugares.
Os fatores de natureza histrico-estrutural, ligados histria de conformao dos estados, s dinmicas socioeconmicas e s caractersticas dos sistemas de sade mostram-se determinantes para o entendimento dos avanos
conseguidos e dificuldades enfrentadas. Alguns estados brasileiros foram conformados ainda no perodo colonial. Eles apresentam processos muito antigos
de regionalizao na sade, iniciados na primeira metade do sculo passado,
inclusive no que se refere conformao de estruturas de representao regional das Secretarias de Sade (caso de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, So
Paulo, Bahia e Pernambuco). Outros estados, formados mais recentemente,
tm sua identidade e valores simblicos estaduais ou regionais ainda muito
incipientes. Neste caso, esto: o Rio de Janeiro, que se constituiu em 1975 pela
fuso do estado da Guanabara (antigo Distrito Federal) com o estado do Rio
de Janeiro; o Tocantins; e os antigos territrios brasileiros transformados em
estados (Amap, Roraima e Rondnia).
Aspectos de ordem poltico-institucional tambm exercem grande influncia, entre os quais se destacam: o legado de implantao de polticas
P r oj e tos pa ra o B rasi l
194
A atuao de interlocutores com forte representatividade poltico-institucional na negociao e na mediao de conflitos um fator distintivo entre
os estados, nos processos de regionalizao. Essa atuao pde ser identificada tanto entre os gestores municipais, quando agiam de forma organizada
e participativa, quanto no mbito das secretarias estaduais de sade, por sua
capacidade de dilogo e coordenao dos processos.
A presena de atores pblicos com legitimidade e poder poltico para superar conflitos comuns em momentos de renovao de prticas gestoras
quando associada, no mbito institucional, a existncia de equipes tcnicas qualificadas, mostra-se decisiva para adoo de novas experincias de planejamento
e gesto em sade (como sugere a experincia em Sergipe).
A pesquisa sobre a regionalizao do SUS tambm possibilitou conhecer
os condicionantes estruturais do processo de regionalizao mediante a construo de uma tipologia nacional das 431 Comisses Intergestores Regionais
(CIRs)6, com base em indicadores municipais agregados em duas dimenses:
situao socioeconmica e oferta, e complexidade dos servios de sade. O
resultado desse exerccio foi a identificao de 5 (cinco) grupos com caractersticas bastante distintas (Tabela 1 - ver pgina seguinte).
Como mostram os dados da Tabela 1, os agrupamentos apresentam caractersticas bastante diferenciadas, seja do ponto de vista da situao socioeconmica, seja no que se refere oferta de servios de sade. Alm disso, a distribuio geogrfica das CIRs no territrio ilustra com clareza a desigualdade regional
no Brasil: nas regies Norte e Nordeste localizam-se os grupos com nveis mais
baixos de desenvolvimento socioeconmico e menor oferta de servios de sade;
por outro lado, nas regies Sudeste e Sul esto localizados os grupos com desenvolvimento socioeconmico mais elevado e maior oferta de servios:
Grupo 1 (baixo desenvolvimento socioeconmico e baixa oferta de servios): inclui 178 CIRs, 39% dos municpios e 22,8% da populao do Brasil no
ano de 2010. 82% dessas CIRs esto localizadas nas regies Norte e Nordeste.
Grupo 2 (mdio/alto desenvolvimento socioeconmico e baixa oferta
de servios): inclui 56 CIRs, 10,3% municpios e 6,6% da populao do Brasil
no ano de 2010. 89% dessas CIRs esto localizadas nas regies Norte, CentroOeste e Sudeste (Norte de Minas e Vale do Ribeira em So Paulo).
Grupo 3 (mdio desenvolvimento socioeconmico e mdia oferta de servios): inclui 108 CIRs, 30,7% dos municpios e 18,5% da populao do Brasil no
ano de 2010. 84% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
195
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Tabela 1
196
Nmero de CIR
% no total de CIR
Nmero de municpios
% no total de municpios
% no total da populao
Mdia de municpios por CIR
Mdia da populao por municpio
Beneficirios de plano de sade na populao (%)
Populao cadastrada na ESF (%)
Mdicos por mil habitantes
Mdicos SUS no total de mdicos (%)
Leitos por mil habitantes
Leitos SUS no total de leitos (%)
Despesas totais em sade por habitante (R$ de 2010)
Transferncia SUS por habitante (R$ de 2010)
Transferncia SUS na despesa total em sade (%)
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
178
41,3
2.172
39,0
22,8
12
20.162
1,3
78,2
0,50
92,3
1,8
89,5
278
148
53,4
56
13,0
574
10,3
6,6
10
22.003
2,4
66,6
0,78
86,0
1,9
76,3
338
147
43,6
108
25,1
1.706
30,7
18,5
16
20.818
4,0
60,0
1,24
84,0
2,7
75,3
369
159
43,0
46
10,7
548
9,8
14,8
12
51.852
8,4
38,1
1,43
76,6
2,0
68,8
411
147
35,8
43
10,0
565
10,2
37,4
13
127.480
16,4
27,6
2,29
68,2
2,8
64,3
401
157
39,3
Grupo 4 (alto desenvolvimento socioeconmico e mdia oferta de servios): inclui 46 CIRs, 9,8% dos municpios e 14,8% da populao do Brasil
no ano de 2010. 83% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul
Grupo 5 (alto desenvolvimento socioeconmico e alta oferta de servios): inclui 43 CIRs, 565 municpios e 37,4% da populao do Brasil no ano
de 2010. 70% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul.
Em sntese, a regionalizao vem se associando, em cada estado, s dinmicas socioeconmicas, s polticas de sade anteriores, ao grau de articulao
existente entre representantes do Conselho de Representao das Secretarias
Municipais de Sade e da Secretaria Estadual de Sade e sua capacidade de
gerar consensos sobre a diviso de responsabilidades gestoras e desenhos regionais adotados em cada estado.
Malgrado os esforos e os ganhos de institucionalidade observados no
perodo de 2000 a 2010, a iniquidade resiste e o Brasil ainda um pas que
apresenta marcantes heterogeneidades na oferta de servios de sade. Isso decorre de um conjunto de fatores que dizem respeito prpria implementao
da poltica de sade, e que condicionam a forma como a ateno sade se
materializa nos territrios.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
197
P r oj e tos pa ra o B rasi l
198
integram a seguridade social, que deve ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos das trs
esferas de governo e de um conjunto de contribuies sociais que incidem sobre
a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho, o faturamento e o lucro
das empresas, a receita de concursos de prognsticos e a importao de bens e
servios do exterior (a partir de 2003). Dessa forma, o Sistema nico de Sade
deve ser financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes8.
Com relao diviso do oramento da seguridade social (OSS) entre as
trs reas que a compem (previdncia, sade e assistncia social), foi estabelecido que a lei de diretrizes oramentrias seria responsvel por trazer a previso
anual de partilha dos recursos. Destaque-se, entretanto, que o artigo 55 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias recomendava que pelo menos 30%
do oramento da seguridade social deveria ser destinado ao setor sade. Essa
recomendao, porm, nunca chegou a ser implementada na prtica.
Na primeira metade da dcada de 1990, dois acontecimentos contriburam para agravar a situao do financiamento das aes e servios pblicos de
sade no Brasil. Em primeiro lugar, a principal contribuio social em termos
de magnitude de arrecadao, a contribuio sobre a folha de salrios, passou
a ser de uso exclusivo da previdncia, reduzindo a parcela do oramento da
seguridade social disponvel para as demais reas. Em segundo lugar, a instituio do Fundo Social de Emergncia (atual Desvinculao das Receitas
da Unio, DRU) permitiu que o governo federal pudesse direcionar at 20%
do montante da arrecadao de impostos e contribuies para garantir a estabilizao econmica do pas e o saneamento financeiro da fazenda pblica
federal, o que representou nova reduo dos recursos disponveis para serem
aplicados na sade.
A soluo encontrada para a situao de subfinanciamento da sade foi a
criao, em 1996, da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF), uma contribuio social cujos recursos seriam destinados exclusivamente para financiar as aes e servios de sade. Entretanto, em nenhum
momento a totalidade dos recursos arrecadados pela CPMF foi direcionada
para a sade. Primeiro porque, conforme j destacado, os instrumentos de
desvinculao das receitas da Unio possibilitavam que uma parcela dos recursos da CPMF fosse utilizada pelo governo federal para outras finalidades;
e depois porque essa fonte de financiamento passou a ser compartilhada com
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
199
P r oj e tos pa ra o B rasi l
200
9. Em 2002, por exemplo, os gastos federais com sade tiveram como fonte de recursos a CPMF (41%), a contribuio social
sobre o lucro lquido (26%), a contribuio para o financiamento da seguridade social (15%) e outras fontes oramentrias
(18%). Cf. Mdici (2010).
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
Grfico 1
Gasto com aes e servios pbicos de sade no Brasil, total e por esfera de governo
Brasil, 2000 - 2011 (em R$ bi de 2011) (deflacionados pela mdia anual do IPCA)
180,0
160,0
140,0
120,0
100,0
201
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2000
2001
2002
2003
Federal
2004
2005
2006
2007
2008
Municipal
Estadual
2009
2010
2011
Total
Grfico 2
Gasto com aes e servios pbicos de sade no Brasil, total e por esfera de governo
Brasil, 2000 - 2011 (em %)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
2000
2001
2002
Federal
2003
Estadual
2004
2005
Municipal
2006
2007
2008
2009
2010
2011
P r oj e tos pa ra o B rasi l
202
Observa-se, portanto, que a aprovao da EC 29 teve impactos diferenciados em cada ente da federao e foi bem-sucedida na busca do objetivo de
atender ao princpio constitucional da descentralizao, ampliando a participao de estados e municpios no financiamento das aes e servios de sade
(Piola et al., 2013).
Outro indicador importante a participao do gasto pblico em sade
das trs esferas de governo em relao ao PIB. Os dados mostram que essa
participao aumentou de 2,89% em 2000 para 3,91% em 2011. No entanto,
esse crescimento do gasto pblico em sade em relao ao PIB ocorreu em
funo do aumento verificado nos estados (0,54% do PIB em 2000 e 1,00%
em 2011) e nos municpios (0,6% do PIB em 2000 e 1,16% em 2011). J o
gasto pblico do governo federal permaneceu relativamente estvel ao longo
do perodo (1,73% do PIB em 2000 e 1,75% do PIB em 2011). Dessa forma,
estados e municpios praticamente dobraram seu esforo no financiamento
das aes e servios pblicos de sade ao longo do perodo, ao passo que o
governo federal no foi capaz de acompanhar esse movimento de expanso do
gasto em sade.
Grfico 3
Gasto com aes e servios pbicos de sade nas trs esferas de governo em relao ao PIB
Brasil, 2000 - 2011 (em %)
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0,00
0,50
Federal
1,00
Estadual
1,50
2,00
Municipal
2,50
3,00
3,50
4,00
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
203
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Tabela 2
204
Brasil
Renda baixa
Renda mdia-baixa
Renda mdia-alta
Renda alta
Global
9,0
5,3
4,3
6,0
12,4
9,2
1009
63
152
598
4612
1017
47,0
38,5
36,1
55,5
61,8
58,9
57,8
77,7
87,8
75,1
36,1
49,9
40,4
1,4
4,1
16,8
52,0
39,3
76,3% de toda a despesa com assistncia sade das famlias. Mas importante
destacar que a importncia desses itens varia em funo da classe de rendimento
mensal familiar. Para famlias com rendimento mensal de at oitocentos e trinta
reais, a compra de remdios corresponde a 76,4% da despesa total com assistncia sade, enquanto a aquisio de planos de sade representa somente
5,5% do total. J as famlias com rendimento acima de 10,375 mil reais dedicam
33,9% das despesas com assistncia sade para compra de remdios e 42,9%
para pagamento de mensalidades de planos de sade (Grfico 4).
Fica claro, portanto, que o padro de financiamento da sade no Brasil
caracterizado por um elevado aporte de recursos provenientes de fontes privadas. Mais que isso, recursos pblicos so utilizados de variadas maneiras para
financiar o gasto privado, na medida em que o Estado abre mo de parte dos
impostos e das contribuies sociais relativos a gastos com sade que deveriam ser pagos por famlias, empregadores, indstria farmacutica e hospitais
filantrpicos. No Imposto de Renda, por exemplo, as famlias podem deduzir
os gastos com planos de sade, mdicos, dentistas e demais profissionais de
sade, hospitais, exames laboratoriais, servios radiolgicos, aparelhos ortopdicos e prteses ortopdicas e dentrias, entre outros. A renncia se aplica
tambm aos empregadores que fornecem assistncia mdica, odontolgica e
farmacutica a seus funcionrios, que pode ser abatida do lucro tributvel, e
para a indstria farmacutica e os hospitais filantrpicos.
Dedues, isenes e outros benefcios fiscais so entendidos como gastos
indiretos do governo, chamados de gastos tributrios. Dados apresentados por
Ock-Reis (2013) mostram que, no plano federal, as isenes fiscais representaram 15,8 bilhes de reais em 2011, com tendncia de crescimento (Grfico 5).
Grfico 4
Composio da despesa mdia mensal familiar com assistncia sade, por classe de rendimento total
Brasil, 2008 - 2009 (em %)
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
80,0
60,0
40,0
205
20,0
0,0
At R$ 830
Remdios
R$ 830 R$ 1.245
R$ 1.245 R$ 2.490
R$ 2.490 R$ 4.150
Plano e seguro-sade
R$ 4.150 R$ 6.225
R$ 6.225 R$ 10.735
Mais de
R$ 10.375
Outras
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 5
Evoluo do gasto tributrio federal em sade
Brasil, 2003 - 2011 (em R$ milhes de 2011)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
206
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
A equidade na alocao de recursos financeiros constitui um dos desafios para o financiamento das polticas de sade. De modo geral, esse conceito
significa que cada territrio deve dispor do montante adequado de recursos
para dar resposta s necessidades de sade de sua populao (Tobar et al,
2003). Historicamente, muitos pases avanaram na formulao e implementao de modelos de financiamento que buscam a equidade na distribuio de
recursos para a sade. Entre eles, a experincia inglesa considerada a mais
paradigmtica, seja porque firmou as bases para uma melhora progressiva na
distribuio territorial de recursos, seja porque serviu de inspirao para muitos outros pases12.
12. Trata-se da metodologia Resource Allocation Working Party (RAWP) de alocao de recursos, adotada na Inglaterra a
partir da dcada de 1970. De acordo com essa metodologia, os recursos devem ser distribudos considerando o tamanho da
populao a ser atendida, mas corrigidos em funo das diferenas na estrutura de sexo e idade, das variaes regionais no
custo da ateno mdica e de outras necessidades de uso de servios. Nas dcadas seguintes, a frmula de clculo do RAWP
foi revista e passou a incluir outros fatores capazes de estimar com mais preciso as necessidades de sade da populao,
como o uso dos servios de sade por diferentes grupos populacionais. Cf. Lobato & Giovanella (2008)
A legislao brasileira previa, desde o incio da dcada de 1990, a combinao de diversos critrios para rateio de recursos do governo federal para
os estados e municpios (Brasil, 1990): perfil demogrfico da regio; perfil
epidemiolgico da populao a ser coberta; caractersticas da rede de sade
na rea; desempenho tcnico, econmico e financeiro no perodo anterior;
nveis de participao do setor sade nos oramentos estaduais e municipais;
previso do plano quinquenal de investimentos da rede de servios de sade;
e ressarcimento do atendimento a servios prestados para outras esferas de
governo. Alm disso, metade dos recursos destinados a estados e municpios
devia ser distribuda segundo o resultado de sua diviso pelo nmero de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prvio.
A introduo de novos critrios, em julho de 2011, para o clculo do
montante de recursos federais a serem transferidos para financiar as aes
bsicas de sade nos municpios parte fixa do Piso de Ateno Bsica (PAB
fixo)13 representou um avano importante no sentido de conferir maior equidade na alocao de recursos. Isso porque os municpios, que antes recebiam
um montante que era calculado pela multiplicao de um valor per capita pelo
nmero de habitantes, passaram a ser classificados em quatro faixas, de acordo
com pontuao que varia de 0 a 10, com base nos seguintes indicadores: PIB
per capita (peso 2); percentual da populao com Bolsa Famlia ou percentual
da populao em extrema pobreza (peso 1); percentual da populao com
plano de sade (peso 1); e densidade demogrfica (peso 1)14. Dessa forma,
municpios com nveis mais baixos de riqueza, percentuais mais elevados de
populao pobre ou extremamente pobre, maior dependncia de aes e servios do SUS e menores densidades demogrficas passam a receber um montante mais elevado de recursos por habitante/ano no mbito da ateno bsica.
O entendimento aqui que municpios que apresentam maior necessidade,
definida a partir da pontuao obtida no indicador composto, devem receber
aumentos relativamente maiores.
Com a aprovao da Lei n 141/2012, as necessidades de sade da populao, juntamente com as dimenses epidemiolgica, demogrfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e de servios de sade,
passaram a orientar o rateio dos recursos do governo federal vinculados a
aes e servios pblicos de sade e repassados aos estados e municpios.
13. O PAB foi criado em 1997 e consiste em um montante de recursos financeiros federais destinados exclusivamente aos
procedimentos e aes de ateno bsica sade. Possui uma parte fixa, destinada ao financiamento das aes de ateno
bsica em geral e, uma parte varivel, para financiar a implementao de programas estratgicos de ateno bsica.
14. Portaria MS/GM 1.602, de 9 de julho de 2011.
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Entretanto, ainda no foi definido como as necessidades de sade da populao devem ser mensuradas, nem quais indicadores devem ser utilizados para
essa finalidade. Alguns estudos de anlise da utilizao de indicadores de necessidade de sade para orientar propostas de alocao de recursos entre as
instncias gestoras do SUS j foram realizados (Porto et al., 2001; Heimann
et al., 2002). Apesar disso, tem prevalecido no Brasil a adoo de critrios per
capita, como no caso dos recursos para o financiamento da ateno bsica, ou
critrios que privilegiam a capacidade instalada e de produo de servios.
Se verdade que os critrios atualmente adotados para o clculo do
repasse de recursos ainda no contemplam as reais necessidades de sade da
populao em cada localidade, importante registrar o avano obtido na forma como as transferncias tm sido efetuadas, mediante o estabelecimento do
repasse fundo a fundo. Esse tipo de repasse consiste na transferncia, regular
e automtica, de valores do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os fundos
estaduais e municipais, independentemente de convnios ou instrumentos similares. Entretanto, os recursos federais, principalmente a partir da segunda
metade dos 1990, passaram a ser transferidos por meio de carimbos. Isso
significou que sua destinao fosse vinculada ao desenvolvimento de programas e aes especficas. Em 2004, por exemplo, havia mais de 100 itens
carimbados no total dos recursos transferidos pelo governo federal para o
financiamento do SUS nos estados e municpios brasileiros.
Essa complexidade na execuo financeira dos recursos transferidos pelo
governo federal s foi atenuada com as mudanas introduzidas pelo Pacto pela
Sade, em 2006. O Pacto estabeleceu mudanas no repasse de recursos financeiros federais, de maneira a estimular critrios de equidade nas transferncias
fundo a fundo, buscando superar desafios como a fragmentao das polticas e
programas de sade. Como um dos resultados desse processo, a transferncia
dos recursos federais para as aes e servios de sade passou a ser realizada
na forma de Blocos de Financiamento: 1) Ateno Bsica; 2) Ateno de Mdia
e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; 3) Vigilncia em Sade; 4)
Assistncia Farmacutica; 5) Gesto do SUS; e 6) Investimentos na Rede de
Servios de Sade.
Espera-se que os gestores de sade dos estados e municpios tenham
maior autonomia na aplicao de recursos com esse novo modelo das transferncias federais de recursos do SUS para o financiamento das aes e servios
de sade descentralizados. Isso porque os gestores locais passam a ter mais
possibilidades de destinar recursos para as aes estabelecidas de acordo com
as necessidades locais. Entretanto, trata-se de autonomia relativa, na medida
em que a transferncia de recursos entre os blocos no permitida.
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Grfico 6
Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo estabelecidas pelo governo brasileiro na rea da sade
Brasil, 2009 - 2013*
35
30
25
20
212
15
10
5
0
2009
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2011
2012
2013
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O segundo arranjo assistencial produtivo desenvolveu-se a partir do modelo previdencirio de sade, a partir dos anos 1930. Ao contrrio do modelo
anterior, este segundo arranjo essencialmente de natureza privada e internacional. Nele predomina a oferta de servios privados (hospitais e laboratrios
privados conveniados e contratados). Ele tem financiamento misto (pblico
e privado) e apresenta uma cadeia de produtores e fornecedores de insumos,
medicamentos e equipamentos mdicos internacionalizada; isto se traduz
num quadro de grande dependncia externa na forma da importao desses
insumos, medicamentos e equipamentos evidenciada em dficits crescentes
da balana comercial de produtos que integram o complexo econmico-industrial da sade, especialmente na primeira dcada do sculo XXI.
O Quadro 3 sintetiza as principais caractersticas dos dois arranjos assistenciais produtivos no Brasil.
Quadro 3
Gnese
Vertente
Oferta de servios
Financiamento
Desenvolvimento cientfico
Dependncia externa
Tipo de arranjo
Pblico-Nacional
Privado-Internacional
1a Repblica
Sade pblica
Predominantemente pblica
Pblico
Nacional
Laboratrios pblicos
Principalmente soros e vacinas
Baixa
Dcadas de 1920-1930
Medicina previdenciria
Predominantemente privada
Misto
Internacional
Empresas estrangeiras
Medicamentos, vacinas, equipamentos etc.
Alta
No perodo de transio para um novo ciclo desenvolvimentista (19802004), marcado por polticas neoliberais (privatizao, reduo da presena do estado e supremacia dos mercados), permaneceu a convivncia entre
os dois modelos; porm, com iniciativas de fomento ao modelo pblico, via
polticas pblicas de expanso da imunizao (campanhas de vacinao), da
autossuficincia e do fomento produo pblica de insumos e polticas pontuais de fortalecimento dos laboratrios pblicos. Houve, ainda, a expanso
da assistncia sade baseada na ateno primria (com a emergncia do
Programa Sade da Famlia, em 1994).
Entretanto, esse tambm foi o momento de fortalecimento das empresas
de seguros e planos de sade privados, o que acentuou todas as caractersticas
do modelo previdencirio: oferta de leitos e exames privados, baseada no forte
incremento da importao de medicamentos e equipamentos mdico-hospitalares, contando com financiamento privado e com os subsdios pblicos para
expanso da oferta e na compra da assistncia.
No perodo atual, de revitalizao do Estado no processo de desenvolvimento, ressurge com vigor o primeiro arranjo (pblico/nacional), como ilustram as polticas especficas de fomento s atividades de cincia e tecnologia e
de apoio ao complexo econmico-industrial da sade. Isso ocorre ao lado da
expanso dos servios de sade pblica, principalmente nas regies nordeste
e centro-oeste, via incremento da capacidade hospitalar e ambulatorial pblica (cerca de 70% dos estabelecimentos de sade sem internao no pas so
pblicos); ao mesmo tempo em que se observa reduo da diferena entre o
nmero de leitos pblicos e privados (IBGE, 2010b).
No entanto, observa-se tambm expanso do segundo arranjo (privatista
e internacionalizado), via incremento dos nveis de cobertura da assistncia
suplementar, mediante a expanso geograficamente concentrada e intensa capitalizao das empresas que comercializam seguros e planos de sade no
pas, dado que esse sistema refm da capacidade hospitalar privada e de
seus elos com as indstrias de medicamentos e de equipamentos mdicos, no
processo de incorporao tecnolgica.
Os estudos sobre incorporao de equipamentos mdicos de alta densidade tecnolgica por grandes hospitais privados (Silva & Viana, 2011) atestam
essa articulao singular entre esses estabelecimentos de sade e os poucos
fabricantes desse tipo de tecnologia, que produzem e comercializam produtos
essenciais para diagnstico e tratamento de muitas doenas crnicas como
os tumores cancergenos o que produziu o crescimento acelerado do dficit
na balana comercial brasileira de produtos de sade (atualmente na casa de
10 bilhes de dlares).
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Cabe ressaltar que a atual conformao do nosso sistema de sade, caracterizado pela segmentao da clientela e por mltiplas relaes entre o pblico e o privado, pode ser atribuda ao desenvolvimento desses dois arranjos
assistenciais produtivos (envolvendo produtores de insumos, medicamentos
e equipamentos, servios de sade e instituies de pesquisa e produo).
Foram eles que possibilitaram, entre outras coisas, a maneira como constituiu uma expressiva rede de ateno ambulatorial pblica por todo o pas, o
surgimento de uma rede importante de laboratrios pblicos produtores de
medicamentos, soros e vacinas, assim como a expanso privada de servios
hospitalares e de apoio diagnstico e teraputico. Tambm decorrem desse
processo a criao de um mercado expressivo de seguros e planos de sade, a
formao de muitas empresas nacionais que produzem bens manufaturados
para a sade, e tambm a insero de grandes conglomerados industriais estrangeiros na oferta de tecnologias novas, caras e sofisticadas.
Do ponto de vista econmico, o crescimento do segmento privado de seguros e planos de sade tem uma fcil explicao, pois h um gatilho para sua
expanso que acionado quando cresce o emprego formal e h expanso econmica, como ocorreu nos anos mais recentes. Esse mesmo gatilho funciona,
embora de forma muito mais leve, em relao ao SUS, pelo fato da elevao de
seu financiamento estar atrelada variao nominal do PIB, no caso do governo federal, e ao oramento pblico dos estados e municpios. Esses gatilhos
so diferentes em intensidade e impacto, e podem explicar os movimentos de
expanso ou de retrao do SUS e do segmento privado.
Sob a tica da poltica, o crescimento do segmento privado tambm pode
ser explicado pelo carter e pelo sentido da ao estatal, face os numerosos
incentivos e ao modelo regulatrio adotado no perodo. Alm de implantada
tardiamente (a partir de 1998-1999), a regulao estatal, operada por meio da
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), tem servido mais organizao dos mercados e regulamentao das relaes contratuais entre empresas
e clientes individuais18. A presena de diversos representantes das empresas
operadoras ocupando cargos de direo na ANS tambm sinaliza para a fragilidade da regulao estatal, com indcios de um processo de dominao, cujos
efeitos apontam para a reduo do direito dos usurios dos planos de sade
e da eficcia da agncia reguladora, fortalecendo as corporaes privadas de
sade (Vilarinho, 2010).
18. O que , alis, uma atividade tpica de qualquer Estado capitalista, sem que signifique a existncia de um Estado
social.
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Consideraes finais
Os estudos e as reflexes sobre as questes especficas relativas ao sistema
de sade brasileiro devem ser contextualizados, sempre e necessariamente, no
19. Esse mesmo padro se observa em outras reas da atividade econmica alimentos, energia, armamentos , como
forma de controlar os riscos inerentes ao crescimento exponencial dos ativos financeiros, que atingiram a soma de 225
trilhes de dlares no primeiro trimestre de 2012 (312% do PIB mundial), segundo estimativas do Mckinsey Global Institute
(Lund et al., 2013).
quadro de desafios e contradies dos processos econmicos e das opes polticas que tm envolvido o funcionamento de um Estado Social ainda em construo. Estudar os desafios hoje colocados para a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS) significa, em grande medida, discutir os prprios caminhos
e descaminhos do pas na busca de solues para a conformao de um Estado
comprometido com a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.
Na rea de sade pblica, principalmente nesses vinte e cinco anos de
institucionalizao do SUS, tm emergido os mais intensos confrontos polticos e ideolgicos da sociedade brasileira. Ao mesmo tempo e talvez por isso
mesmo essa rea tem desempenhado o papel de um laboratrio privilegiado
(e, por que no dizer, trincheira de luta) de criao e experimentao de solues que buscam garantir acesso equnime a melhores condies de existncia
e sade a todos os brasileiros.
Os trs grandes desafios discutidos aqui expanso, qualificao e regionalizao da oferta dos servios e aes de sade; financiamento estvel e
suficiente para garantir o princpio da universalidade; e construo de estratgias e polticas de regulao visando maior equidade nas atividades de CTI em
sade e na relao pblico-privado evidenciam as dificuldades de dar concretude polticas sociais universais em contextos de grande heterogeneidade
socioespacial, subfinanciamento crnico e grande vulnerabilidade tecnolgica
do sistema de sade.
O momento atual, de retorno do Estado ao papel de agente estratgico de
induo do desenvolvimento, representa uma janela de oportunidade para dar
incio a um movimento virtuoso de associao entre sade e desenvolvimento.
A consolidao desse movimento depender, obviamente, da capacidade dos
dirigentes do sistema de sade em propor e implementar polticas pblicas de
parceria com os demais atores do mercado e da sociedade civil, a partir de uma
viso de longo prazo que considere as caractersticas particulares do setor da
sade e suas relaes com o desenvolvimento econmico e social do pas.
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Aldaza Sposati
Lucia Cortes
Rodrigo Pereyra
de
Souza Coelho
INTRODUO
O Brasil vivenciou na dcada 2003-2013 grandes mudanas polticas,
sociais e econmicas aps perodo de forte influncia neoliberal. O Estado
assumiu posio ativa na articulao de um projeto de desenvolvimento capaz
de, ao mesmo tempo, provocar crescimento econmico e reduzir suas altas
taxas de desigualdades sociais. Esse alinhamento entre o econmico e o social
provocou mudanas significativas no mbito do trabalho, com a revalorizao do salrio-mnimo e resgate de suas perdas histricas, ampliou postos de
trabalho formal e provocou nova dinmica e alcance na seguridade social. A
Pnad/IBGE 2012 registra a marca histrica de 60,2% dos brasileiros com 15
anos ou mais vinculados ao seguro social pblico ou a previdncia social.
A assistncia social, poltica de seguridade social com sade e previdncia social, conforme dispe a Constituio Federal de 1988 (CF-88), protagonizou nos ltimos dez anos profunda mudana de paradigma, qualificando-se
no campo da proteo social pblica como direito de cidadania. Essa alterao
provocou a consolidao no pas da proteo social no contributiva e estendeu a responsabilidade da ao estatal para manuteno de sistema pblico
de ateno a fragilidades do ciclo de vida, ao esgaramento do sistema de pertencimento desde a famlia, buscando a superao de privaes. Essa significativa mudana na proteo social brasileira estende, legalmente, a agenda da
responsabilidade estatal para alm da idade produtiva (16 aos 64 anos) e dos
benefcios substitutivos do salrio (que so prprios da proteo ao trabalho),
para alcanar cuidados e atenes que preservem a vida, a dignidade humana,
afiancem meios de sobrevivncia e defesa de direitos humanos e sociais.
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A efetivao da primazia do estado na assistncia social e reconhecimento de direitos de cidadania em seus usurios tem por enorme desafio nacional realizar profunda alterao no tradicional formato de gesto dessa rea,
fragmentado em mltiplas iniciativas marcadas, sobretudo, por personalismos
de esposas de governantes, transferncia de recursos para organizaes da sociedade civil, aes diludas e descontnuas sem qualquer articulao entre
os entes federativos. O contedo e a gesto estatal da assistncia social que,
no Brasil e na instncia federal, tiveram incio ao final da primeira Repblica,
coincidindo com a ditadura varguista do Estado Novo, lanaram razes ideopolticas que impregnaram de primeiras damas as aes nessa rea, fortalecendo o patrimonialismo e a privatizao familiar de funes do Estado.
Construir a identidade da assistncia social enquanto poltica pblica
de proteo social exigia (e exige ainda, embora j muito se tenha avanado)
alterar sua concepo, modo de gesto e consolidar a responsabilidade estatal
nessa rea. Tais desafios no foram assumidos pelos governos neoliberais de
1989 a 2002 que, embora tenham realizado a extino da LBA e da Funabem,
no fortaleceram a poltica pblica de assistncia social.
A nova Poltica Nacional de Assistncia Social aprovada em outubro
de 2004 (PNAS-04), para todo o territrio nacional, organiza sua efetivao
pelo sistema federativo e unitrio de gesto nominado Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). O SUAS regula e financia aes e gestes dos entes
federativos, por meio de diversos dispositivos somados a processos de capacitao. Opera sob sistema participativo e de controle social composto por
uma rede de conselhos legalmente constitudos, fruns, colegiados, e, a cada
dois anos, uma teia de conferncias desde os 5.545 municpios brasileiros,
at a Conferncia Nacional (que se acha em IX verso) congregando delegados eleitos em cada uma das instncias federativas, representando governo,
sociedade, usurios e trabalhadores.
Implantado a partir de 2005, o SUAS tem sua sustentao legal assegurada pela Lei Federal n 12.435/2011 e articula 261.670 trabalhadores nas
trs esferas (Censo SUAS, 2012), que se elevam a 590.000 com a rede privada conveniada (Censo SUAS, 2011) que operam em rede-padro de acesso a
benefcios, servios socioassitenciais de proteo social bsica e especial regulados por tipologia nacional, e um total de 10.116 unidades de referncia
(Censo SUAS, 2012) distribudas em todo o territrio nacional em Centro de
Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social (CREAS).
A consolidao do SUAS no mbito da seguridade social e, por extenso,
seus vnculos com o Sistema nico de Sade (SUS), outro sistema federati-
1. Embora a regulao do oramento pblico tenha introduzido a assistncia social como unidade de despesa pblica desde
os anos 1940, a natureza, continuidade, especificidade do contedo que cada governo inclua sob tal campo de despesa
foi sempre altamente diversificada.
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social, na qual o indivduo tem que provar que fracassou no mercado para ser
objeto da proteo social).
Fruto de ampla mobilizao da sociedade contra a ditadura militar,
ocorrida desde o final dos anos 1970, a Assembleia Nacional Constituinte materializou propostas de diversos movimentos sociais que aliavam a luta contra
a ditadura com a reivindicao de novas polticas sociais no Brasil.
Com a promulgao da CF-88, a ordem jurdica alterou-se no sentido
de no permitir a vigncia de nenhuma norma que colida com os princpios e
preceitos estabelecidos por ela3. Os princpios fundamentais do Estado no Brasil
foram contemplados no artigo 1, no qual se coloca a dignidade da pessoa humana; no artigo 34, que estabelece como objetivos garantir o desenvolvimento
nacional vinculado ao bem de todos sem preconceitos, implicando na erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais e regionais; no artigo 5, que
estabelece os direitos e deveres individuais e coletivos5; e no artigo 6 esto os
direitos sociais incluindo a proteo e a assistncia aos desamparados. O sentido
jurdico dessas previses a ampliao do rol de deveres do Estado.
Embora no configurem explicitamente como direitos de cidadania, a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais esto firmadas
no fundamento constitucional de defesa da dignidade humana, constituindo
deveres de Estado para os quais as polticas econmica e social so compelidas
a atuar independentemente de seu foco setorial ou especialidade. Vale ressaltar
que a Constituio, como norma fundamental do Estado Democrtico de Direito, ganhou nova interpretao durante o sculo XX: o texto constitucional
deixou de ser considerado simples documento poltico ou carta de intenes
para ser considerado norma jurdica.
Os direitos sociais fundamentais criam deveres para o Estado e para a
sociedade, sendo alguns desses direitos exigveis de forma imediata. J outros deveres decorrentes de direitos sociais exigem mecanismos especficos
de garantia, ou seja, so efetivados atravs da prestao de servios pblicos
ou atravs de benefcios, como o direito assistncia social. Nesses casos, h
3. Nesse sentido qualquer norma que conflite com a Constituio Federal deve ser objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin), a qual julgada pelo Supremo Tribunal Federal.
4. Artigo 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa
e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao.
5. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:. <https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256b280052245a?OpenDocument&Highlight=1,constitui%C3%A7%C3%A3o&A
utoFramed>. Acesso em: 26 jul. 2013.
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O fio condutor que poderia articular as trs polticas sociais que compem
constitucionalmente a Seguridade Social brasileira permaneceu, na prtica, mais
referido a uma estratgia institucional do perodo constituinte do que a um campo de ao complementar entre as trs polticas que buscasse ampliar o alcance
da proteo social brasileira7. Apesar disto, de se registrar a ampliao das
6. Op. cit. p. 93.
7. A referncia aqui implcita diz respeito imobilidade da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), do MPAS, desde
que foi criada em 1974. Na prtica, a LBA era a instituio de mbito federal que dispunha de servidores pblicos, instalaes e
recursos para proceder em todos os estados da federao, com a colaborao das esposas de governadores e prefeitos, a ateno materno-infantil no campo da sade e da assistncia social. Ocorre que, em 1988, a previdncia social j havia transferido
para o Ministrio da Sade a ateno sade do segurado e buscava transferir para o campo da assistncia social os benefcios
de Renda Mensal Vitalcia e os Benefcios Eventuais, evitando que estes fossem custeados pela contribuio dos segurados.
Permanecia, ainda, na LBA de um conjunto de servios de sade, inclusive hospitais, que deveriam ser transferidos para o SUS. O
modo de operar essas transferncias supunha extinguir a LBA e instalar, no mbito da seguridade social, as trs polticas sociais.
Essa ocorrncia s foi acontecer no dia 1 de janeiro de 1995, quando FHC, pela Medida Provisria 813, insere no seu artigo 19
a extino da LBA, transferindo suas atribuies para a SNAS do MPAS. Encerrava-se o denso captulo de 50 anos na histria da
gesto pblica federal da assistncia social brasileira. Todavia, a mesma MP 813 que assumiu essa significativa ruptura histrica
paradoxalmente criou sua rplica ao instalar, na Casa Civil da Presidncia, o Conselho do Programa Comunidade Solidria,
coordenado pela primeira dama e voltado para o fomento da sociedade civil na ateno populao sem condies de prover
suas necessidades bsicas, em especial o combate fome e pobreza. A medida confrontou-se com os princpios constitucionais
da seguridade social e, mais ainda, com o disposto na Lei Orgnica da Assistncia Socia (LOAS), aprovada em 1993, que afirma
a assistncia social como dever de Estado e direito de cidadania. A extino da LBA reforou a unidade de comando da Sade
pelo SUS, instalou a fonte de custeio na assistncia social para benefcios no contributivos, mas pouco, ou nada, fez para
fortalecer a poltica de assistncia social. A medida de espalhamento dos seus ex-funcionrios para diferentes rgos manteve
o esvaziamento da infraestrutura da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MPAS, pois o seu sentido no foi fortalecer o
direito de cidadania, mas sim pulverizar este direito pelo resgate da concepo da subsidiariedade. O modelo era fortalecer as
organizaes privadas, o que envolveu a reviso do Marco Legal do Terceiro Setor e a criao das OSCIPS.
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A terceira consequncia derivada da instituio do modelo de seguridade social a exigncia de que o rgo responsvel pela gesto, nos trs entes
federativos, instale um conselho paritrio, um fundo para a gesto do financiamento da poltica e adote um plano de ao. Estas medidas institucionais
buscam aprofundar a transparncia e o controle social da poltica. Na esfera
federal, isto implicou transformar o velho Conselho de Nacional de Servio
Social (CNSS), criado por Vargas em 1938, no Conselho Nacional de Assistncia Social com nova composio eleita, da qual passam a fazer parte as
representaes de gestes estaduais e municipais e a de usurios.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que vem se desenvolvendo desde 2004, materializada no SUAS, busca bloquear algumas caractersticas deletrias que estavam presentes no campo da assistncia social at
ento. Para tanto, o SUAS pretende garantir um fluxo constante de recursos
para o financiamento das aes, a ampliao da ateno a desprotees sociais
superando a presena de regras restritivas de acesso, a padronizao de servios na assistncia social, a criao de dispositivos reguladores da ao com
abrangncia nacional, a efetivao da carreira pblica de trabalhadores da assistncia social e a fixao de equipes mnimas de referncia para produo de
atenes padronizadas em servios de referncia.
Efetivamente, os dados oramentrios do governo federal, conforme
Grfico 1, mostram uma forte ampliao do oramento voltado para aes de
assistncia social. Entre 2002 e 2013, os recursos cresceram de 12,5 bilhes
para 61,5 bilhes de reais, em valores corrigidos para junho de 2012 um
aumento de 392 % em 11 anos.
Esses dados positivos, porm, devem ser analisados com cautela. O crescimento oramentrio se liga diretamente com a transferncia de benefcios
monetrios, seja o BPC seja o Bolsa Famlia. Desde 2004, os investimentos
com o BPC cresceram 372% em termos reais (passaram de 5,8 bilhes de reais, em 2004, para 27,4 bilhes de reais, em 2012) e o Bolsa Famlia teve seus
recursos aumentados em 458% (cresceu de 3,8 bilhes de reais, em 2004,
para 21,2 bilhes de reais, em 2012).
De acordo com o Caderno SUAS V Financiamento (MDS, 2011: 44), o
gasto entre os trs entes federativos, a partir de dados do STN (SIAFI e SISTN),
em 2010 somou 49, 6 bilhes de reais, considerando 3,5 bilhes de reais dos
estados, 7,1 bilhes de reais dos municpios e 38,9 bilhes de reais da Unio.
Ocorre que nesse mesmo ano a despesa da Unio com benefcios como o BPC
e do Programa Bolsa Famlia alcanou 37 bilhes de reais. Por excluso, seu
potencial de despesa com servios, programas e projetos seria no mximo de
1,9 bilhes de reais, embora o Grfico 2, extrado da mesma fonte, aponte o
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo dois
Grfico 1
Evoluo dos recursos oramentrios do MDS
Brasil, 2002 - 2013 (em R$ bilhes)
70
57,8
60
40
29,6
30
20
49,7
44,9
50
32,9
36,8
61,5
40,1
233
21,6 22,9
12,5 14,4
10
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fontes: Siafi.
Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao/SPO/MDS.
Obs.: *Lei + crdito: 30 de junho de 2012; **PLOA 2013
Grfico 2
Evoluo financeira dos recursos da Unio para servios, programas e projetos de Asistncia Social
Brasil, 2002 - 2012 (em R$ bilhes)
6,0
5,8
5,0
4,0
2,0
1,0
0,0
2,9
2,7
3,0
2,1
1,7
1,6
1,4
2003
2004
3,0
3,2
3,2
2,9
2,5
2,2
2,3
2006
2007
2,6
2,5
2008
2009
2,9
2,8
2,7
1,8
0,9
2002
2005
2010
2011
2012
P r oj e tos pa ra o B rasi l
valor nominal de 2,7 bilhes de reais, sendo explicado no texto que ocorreu
uma suplementao de recursos oramentrios.9
Tabela 1
Evoluo dos recursos oramentrios dos trs entes federativos nas despesas de assistncia social
Brasil, 2004 - 2010 (em R$ bilhes)
2004
234
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Unio
13.863.295.002 15.806.087.874 21.554.576.208 24.713.510.640 28.845.211.362 33.335.541.043 38.905.148.498
Estados 1.563.479.535 2.010.775.972 2.319.254.608 2.321.052.547 2.593.066.936 3.340.138.520 3.558.776.273
Municpios 2.947.227.322 3.283.140.169 3.821.560.673 4.628.623.512 5.779.106.537 6.061.985.728 7.149.738.264
Total
18.374.001.859 21.100.004.015 27.695.391.489 31.663.186.699 37.217.384.835 42.737.665.291 49.613.663.035
Em detrimento dos nmeros apresentados, relevante destacar a irregularidade e discricionariedade do cofinanciamento em relao proviso dos servios socioassistenciais, influenciada, dentre outros fatores, pela inexistncia de
legislao que regulamente o aporte de recursos prprios pelas diferentes esferas de governo, questo que, embora
destacada na recm-alterao da Lei 8.742/93 pela Lei 12.435/2011, que institui o SUAS, no apresentou uma vinculao
especfica do oramento dos entes federados para a poltica.
O desafio se coloca na medida em que, ao passo que a poltica de assistncia social se consolida, exige uma maior
institucionalizao de sua gesto, o que impacta diretamente na questo do cofinanciamento. A implementao do
disposto na Resoluo CNAS n 109/2009, que trata da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, exige neces
sariamente adequao dos servios, o que envolve um custo que ter repercusses no financiamento, tornando imperativa alteraes no cofinanciamento da poltica.
Ainda, o efeito da tipificao sobre a organizao da rede de servios socioassistenciais depender da fora do pacto
federativo na poltica de assistncia social e da disposio em aproveitar a contribuio que esta poder trazer para
a qualidade dos servios. As instncias subnacionais dispem de diferentes capacidades administrativas e financeiras
e este ser mais um elemento a interferir nos resultados que se esperam da tipificao em termos da melhoria da
qualidade dos servios, o que coloca uma grande expectativa no novo modelo de financiamento em elaborao e sua
capacidade de lidar com esse obstculo.
Fonte: Caderno SUAS V- Financiamento MDS/SNAS-2011:34 e 44.
Destaca-se ainda que o Programa de Acesso Alimentao tem sua despesa alocada na funo programtica 8-assistncia social e, em 2010, seu gasto
significou 31,4% do total dos recursos da funo, dela excludos os benefcios.
Considerar a aplicao do princpio federativo pelos gastos totais de cada ente
federativo na funo programtica 8 assistncia social sem distinguir o que
9. Caderno SUAS V Financiamento MDS/SNAS-2011:16: O grfico 2 demonstra o desempenho da execuo dos recursos
financeiros na Assistncia Social no contabilizando as aes de transferncia de renda. Os dados indicam um aumento de R$
2,1 bilhes em 2004 para R$ 3,2 bilhes em 2012, embora tal aumento tenha apresentado uma oscilao no ano de 2009 (R$
2,9 bilhes). Tal aumento de 52,38% dos recursos no exerccio de 2010 em relao a 2004, est relacionado principalmente
expanso dos servios de Proteo Social Bsica s famlias, desenvolvidos nos Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS), das aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes em situao de trabalho, do atendimento nos
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) e do Programa de Acesso Alimentao.
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Captulo dois
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236
O Benefcio de Prestao Continuada (bpc)
O BPC financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social10 com recursos do oramento da Seguridade Social, o seu valor de um salrio-mnimo
e no tem carter vitalcio, sendo proposto em regulaes que sua reviso ocorra
a cada dois anos, conforme o artigo 21 da LOAS. Ele reveste-se de carter jurdico, como direito subjetivo do cidado que demonstre estar de acordo com os
critrios estabelecidos pela lei para o seu usufruto. Com a criao do BPC foi
extinta a RMV11, mudando a natureza do benefcio para o campo da proteo
assistencial, enquanto a RMV era inserida na Previdncia Social, de carter
vitalcio com o valor de meio salrio-mnimo que inclua, no caso de falecimento do beneficirio, a penso a dependentes.12
O acesso ao BPC discriminado para idosos e pessoas com deficincia,
no incluindo pessoas com doenas crnicas como a RMV e, de acordo com o
art. 20 da Lei n 8.742/1993, essa ltima situao insuficiente, pois preciso
comprovar no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la
10. 12 Todo o recurso financeiro do BPC provm do oramento da Seguridade Social, sendo administrado pelo Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e repassado ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). MDS.
Disponvel em: <www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais>. Acesso em: 12 de set. de 2012.
11. Criada pela lei 6.179/1974 e extinto pela lei 8.213/1991. A RMV um benefcio operacionalizado pelo INSS e encontrase em processo de extino, conforme determinado em lei. Assim, o quantitativo de benefcios ativos decresce a cada
ano. Em 2011, a Renda Mensal Vitalcia (RMV) por idade beneficiou 70.799 pessoas, com um investimento total de 427,9
milhes de reais.
12. Conforme a LOAS, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) de competncia da Unio: Artigo 12, I - responder pela
concesso e manuteno dos benefcios de prestao continuada definidos no artigo 203 da Constituio Federal; e o Artigo 19, III - prover recursos para o pagamento dos benefcios de prestao continuada definidos nesta Lei. Os artigos 20
e 21 da LOAS definem as normas desse benefcio. A regulamentao do BPC sempre causou polmica ao estabelecer rgidos
critrios de acesso, no governo FHC a idade para concesso do benefcio foi mantida em 67 anos, contrariando a prpria
lei 8.472/1993 que previa uma progressiva reduo da idade de 70 para 67 e depois para 65 anos. Em vrios momento de
discusso da poltica pblica de assistncia social, especialmente nas Conferncias, houve o questionamento do critrio de
renda familiar per capita estabelecido em um quarto do salrio-mnimo.
provida por sua famlia. Com a Lei n 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) a idade
para ter acesso ao BPC foi abrandada, retornando os 65 anos previstos pela
LOAS/1993 (que posteriormente foi alterada para que a idade mnima ficasse
em 67 anos). Quanto pessoa com deficincia, no h limites de idade, crianas, adolescentes e adultos podem ter o BPC que est, nesse caso, condicionado percia mdica e social realizada pelo INSS para comprovar a deficincia
e a incapacidade para vida independente e para o trabalho, conforme o artigo
20, 2 da Lei n 8.742/1993. O servio de percia permanece, por efeito de
contrato administrativo de prestao de servios efetivado desde 1996 entre o
INSS e o MDS, operado nas dependncias das agncias do INSS e ainda no
integrado dinmica do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
O Decreto Presidencial n 6.214, de 26 de setembro de 200713 detalha o conceito de deficincia para fins de concesso do BPC, colocando a
incapacidade como fenmeno multidimensional que deve ser avaliado considerando a interao entre a pessoa com deficincia e seu ambiente fsico e
social. Esse conceito de deficincia levou a exigncia da percia social, alm da
mdica, para fins de avaliao dos pedidos de benefcios pelo INSS. A Lei n
8.742/1993 foi alterada pela Lei n 12.470/2011, inserindo nova redao no
artigo 20, 214 na considerao da pessoa com deficincia.
Embora seja um benefcio assistencial destinado ao indivduo (idoso ou
deficiente), o clculo econmico financeiro no momento da concesso do BPC
mantem carter familiar, pois envolve a renda familiar per capita e estende o
conceito de famlia, para o clculo da renda, at filhos que se mantenham no
estado civil de solteiros, mesmo que j tenham constitudo sua prpria famlia.
Neste caso, o rateio do per capita no considera esses novos membros, somente a renda do filho (embora cnjuge ou pai) solteiro15. estabelecido em lei,
que a renda per capita da famlia inferior a um quarto do salrio-mnimo
critrio necessrio para acesso ao BPC, alm da idade e/ou da deficincia.
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Captulo dois
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238
Marcelo Leonardo Tavares18 cita que o Supremo Tribunal Federal modificou sua antiga postura (ADI n 1.232/DF) de entender que a fixao do
critrio de renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio-mnimo
teria natureza absoluta para comprovar miserabilidade.
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Captulo dois
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240
22. Lei n 8.742/1993, art. 21-A. O benefcio de prestao continuada ser suspenso pelo rgo concedente quando a pessoa
com deficincia exercer atividade remunerada, inclusive na condio de microempreendedor individual.
1 Extinta a relao trabalhista ou a atividade empreendedora de que trata o caput deste artigo e, quando for o caso,
encerrado o prazo de pagamento do seguro-desemprego e no tendo o beneficirio adquirido direito a qualquer benefcio
previdencirio, poder ser requerida a continuidade do pagamento do benefcio suspenso, sem necessidade de realizao
de percia mdica ou reavaliao da deficincia e do grau de incapacidade para esse fim, respeitado o perodo de reviso
previsto no caput do art. 21.
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Captulo dois
Tabela 2
Evoluo do nmero de beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Brasil, 1996 - 2013
Ano
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ago/2013
PcD
Idoso
Total
304.227
557.088
641.088
720.274
806.720
870.072
976.257
1.036.365
1.127.849
1.211.761
1.293.645
1.385.107
1.510.682
1.625.625
1.778.345
1.898.059
2.021.721
2.095.383
41.992
88.806
207.031
312.299
403.207
469.047
584.597
664.875
933.164
1.065.604
1.183.840
1.295.716
1.423.790
1.541.220
1.623.196
1.681.707
1.750.121
1.797.622
346.219
645.894
848.119
1.032.573
1.209.927
1.339.119
1.560.854
1.701.240
2.061.013
2.277.365
2.477.485
2.680.823
2.934.472
3.166.845
3.401.541
3.579.766
3.771.842
3.893.005
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Captulo dois
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Nesse percurso e em paralelo construo do arcabouo da assistncia social,
estruturou-se e consolidou-se o PBF. Comparando-o ao padro anterior de
poltica social, pode-se dizer que o PBF adotou novos arranjos, instrumentos
e mtodos de gesto e que vem contribuindo com uma parcela importante
dos ganhos de equidade experimentados na ltima dcada. Diante disso, a
despeito da desigualdade, da pobreza e da misria ainda saltarem aos olhos
no Brasil, no se pode dizer que no tenha havido certos ganhos qualitativos
em termos de capacidades estatais para forjar polticas-chave para o desenvolvimento. (Coutinho, 2013, p. 8).
Grfico 3
Evoluo do nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia
245
12,4
11,0
11,0
10,6
2006
2007
2008
12,8
13,3
2010
2011
13,9
13,8
2012
2013
8,7
6,6
6
4
2
0
2004
2005
2009
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Captulo dois
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Articulado aos objetivos do Plano Brasil sem Misria, o PBF foi ampliado
com a criao do Brasil Carinhoso que busca atender famlias com crianas
pequenas (de zero a seis anos) unindo-se oferta de servios de creches e educao infantil e aes na rea da sade (tais como a distribuio de doses de
vitamina A para crianas entre 6 meses e 5 anos, vacinas e a oferta de sulfato
ferroso). O Brasil Carinhoso amplia o recurso para as famlias com pelo menos
um filho de at 15 anos que, mesmo recebendo o benefcio do Bolsa Famlia,
ainda permanece na extrema pobreza com renda familiar de menos de setenta
reais por pessoa.
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Grfico 4
Entidades com inscrio deferida no pr-cadastro
Brasil, 2012
Centro-Oeste: 1.077
6%
Norte: 606
4%
Sul: 3.236
19%
250
Nordeste: 3.046
18%
Sudeste: 8.787
53%
N = 16.752 entidades
Fonte: ????????????????????????????????????????????.
Tabela 3
Proporo de entidades sociais que atuam no atendimento scioassistencial, segundo tipo de
proteo social e servio executado
Brasil, 2010 (em %)
Tipo de proteo social / servio
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para idosos com idade igual ou superior a
60 anos em situao de vulnerabilidade social
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para adolescentes e jovens de 15 a 17 anos
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas de 0 a 6 anos
PSB Servio de PSB no domiclio para pessoas com deficincia e idosas
PROPORO DE ENTIDADES SOCIAIS QUE ATUAM NA PSB
PSE Servio de acolhimento institucional idosos (as) Abrigo Institucional (Instituio de Longa Permanncia
para Idosos (as) - ILPI)
PSE Servio de acolhimento institucional para crianas e adolescentes em abrigo institucional
PSE Servio de PSE para pessoas com deficincia, idosos (as) e suas famlias
PSE Outros
PROPORO DE ENTIDADES SOCIAIS QUE ATUAM NA PSE
Fonte: Censo SUAS 2010.
Em %
9,90
16,30
22,50
8,70
4,00
61,40
6,50
5,00
11,60
15,50
38,60
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252
CONCLUSO
Ocorre uma diversidade de matrizes das trs polticas que compem a
seguridade social no Brasil devido inexistncia de mecanismos articuladores
26. A distino entre polticas de proteo social e polticas estruturantes ou de desenvolvimento social tem sido fomentada
por diversos analistas em decorrncia do alcance da Seguridade Social no Brasil ter se apresentado restrito a trs polticas de
proteo social financiadas por um oramento especfico, na instncia federal, reconhecido como oramento da seguridade
social. As demais polticas sociais setoriais financiadas pelo oramento fiscal disputam a fixao de percentuais oramentrios
de modo a permitir um fluxo contnuo das atenes prestadas e a ampliao do alcance da cobertura de suas aes. Essa
distino entre polticas de proteo social e polticas sociais recebe destaque quando a natureza das fontes de financiamento
da poltica so parte intrnseca da anlise da poltica e seu campo de observao se situa na instncia federal.
27. Op. cit., p. 15.
28. Direitos negativos na formulao liberal exigem a conteno do poder do Estado e ampliao das liberdades indivi
duais, com absteno dos poderes pblicos. Os direitos positivos exigem uma prestao dos poderes pblicos, o dever de
fazer do Estado.
entre elas, e mais ainda, ao processo histrico de cada uma delas na sociedade
brasileira. Pode-se afirmar que a ampliao do alcance da agenda da proteo
social brasileira apresenta, ainda, baixa densidade poltico-institucional. Persiste a leitura tripartite da proteo social brasileira revelando modos distintos
de reconhecimento de direitos sociais o que pe em questo a possibilidade do
alcance do propsito da universalidade. Mais ainda, a resistncia e persistncia
dessa fragmentao pode indicar que ela corresponde mais a um desejo de
permanncia do que de alterao.
A inexistncia de unidade na Seguridade Social somada s dificuldades
de reconhecimento e aceitao pela sociedade brasileira do alcance universal
do direito de cidadania trazem enormes desafios expanso do alcance da
proteo social, nos moldes firmados pelo SUAS. Lena Lavinas conduziu estudo de mbito nacional em 2012, registrando a presena de forte discriminao
social entre brasileiros acima de 16 anos sendo que as preferncias sociais
existentes indicam baixo nvel de coeso social e solidariedade29.
possvel ainda afirmar que, diante da desigualdade socioeconmica
que marca a sociedade brasileira, cada um dos trs sistemas em que a proteo
social brasileira se sustenta, embora nacionalmente disseminados, possuem
graus e formatos diferenciados de alcance de segmentos da populao, o que
tende mais a distinguir padres de ateno e cobertura do que unificar a proteo social brasileira na condio de direito.
Essa afirmao encontra sentido, de um lado, na complexa concepo
de proteo social, que abriga propsitos tico-sociais que tendem facilmente
ao confronto. De outro lado, constata-se que a consolidao da ampliao da
proteo social ocorre sob a no menos complexa relao federativa que multiplica o processo de gesto a nada menos que 5.700 autoridades de gesto,
entre os entes federativos municipais, estaduais e federais.
Essa multiplicidade de agentes, sua diversidade histrico-poltica e ideo
lgica e o conjunto de questes que atravessam a questo indicam que cons-
29. Pesquisa coordenada por Lena Lavinas (IE-UFRJ), sob o ttulo Medindo o Grau de Averso Desigualdade da Populao
Brasileira, desenvolvida em 2012, que entrevistou mais de 2000 brasileiros com idade acima de 16 anos de todas as regies
do pas, cujas concluses revelam que: O brasileiro mdio mostra-se a favor do financiamento do bem comum e da promoo da coeso social (no sentido de que apoiam o princpio da progressividade), porm, tal esforo coletivo, em conformidade com a capacidade financeira de cada um, no deve pavimentar a via da universalidade e da redistribuio ampla
e incondicional no acesso a direitos, seno assegurar uma interveno residual e focalizada por parte do Estado. Julga que
o Estado poderia acabar com a misria se assim o desejasse, porm no aprova que os mais pobres e menos favorecidos
sejam tratados de forma igual, com base em direitos. Logo, a cooperao e o apoio na necessidade no constituem, aos
olhos da maioria dos brasileiros, direito inalienvel a ser assegurado, dissociado de qualquer outro critrio. Isso denota uma
sociedade, na qual as preferncias sociais existentes indicam baixo nvel de coeso social e solidariedade.
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Captulo dois
253
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Referncias bibliogrficas
ALAYN, Norberto. Assistncia e assistencialismo: controle dos pobres ou erradicao da pobreza? Trad. Balkys Villalobos de Netto. So Paulo: Cortez,
1992.
254
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Captulo dois
Sites
<www.legislacao.planalto.gov.br>
<www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais>
255
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256
Captulo dois
Francisco Menezes,
Adriano Campolina de O. Soares e
Jorge O. Romano
Segurana
alimentar e
nutricional: balano e
novos desafios
A Segurana Alimentar e Nutricional definida no Brasil, como a realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras da
sade que respeitem a diversidade cultural e sejam ambiental, econmica e
socialmente sustentveis.
Esse abrangente conceito foi resultado de um processo de construo
desencadeado, desde a segunda metade dos anos 1980, por representantes de
organizaes sociais, pesquisadores do meio acadmico e tcnicos governamentais. No se tratava apenas de uma elaborao terica, mas tambm de propostas
polticas que iam alm da mera mobilizao para o combate fome.
Neste captulo, a partir da referncia conceitual apresentada acima, ser
discutida a questo alimentar no pas, traando-se um breve diagnstico que
considerar os aspectos estruturais que determinam suas principais caractersticas. Em seguida, ser descrita e debatida a poltica implementada nos ltimos dez anos, devido relevncia que a distinguiu daquilo que at ento fora
praticado. Para maior aprofundamento do que foi especfico ao perodo, ser
efetuado um balano dos campos de interveno de determinados programas
e aes dessa poltica. Como sequncia, discute-se o que, apesar das transformaes ocorridas, segue relevante e as novas questes que se apresentam. Por
ltimo, sero tecidas consideraes sobre a institucionalidade e os mecanismos de participao experimentados no perodo considerado, e os desafios
que se vislumbram para o futuro prximo.
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258
nha avanado satisfatoriamente a resoluo dos seculares problemas fundirios. Isto ser discutido mais adiante.
Assinalem-se, ainda, as desigualdades regionais que caracterizam o pas,
com direto reflexo na segurana/insegurana alimentar das populaes dessas
regies. Mesmo que aparecendo nas regies mais ricas do pas, os chamados
bolses de pobreza, com forte incidncia de insegurana alimentar e at fome,
proporcionalmente o problema mais agudo no Norte e Nordeste brasileiro,
se comparado ao Sul e Sudeste. Igualmente, tambm relevante a questo
tnica, dado a prevalncia de insegurana alimentar e nutricional nas populaes quilombolas e povos indgenas, alm de outras comunidades tradicionais, geralmente em condies mais graves do que na mdia da populao. Assim como, no caso da maior prevalncia em termos de gnero e geracional, tal
como ocorre nas condies de pobreza, em que mulheres e jovens apresentam
uma situao de maior vulnerabilidade. No que se refere oferta de alimentos,
h que se considerar a presena do agronegcio, com papel pondervel nas
exportaes, mas tambm no mercado interno de alimentos. Este segmento foi
reforado por privilgios que se prolongam ao longo dos tempos e que pouco
se alteraram. O agronegcio recebeu um tratamento diferenciado na poltica
agrcola brasileira. Haja visto o crdito para ele concedido, bem como a generosidade do Estado na administrao de suas dvidas. preciso cuidado com
a afirmao de que a agricultura familiar produz alimentos para o mercado
interno e o agronegcio volta-se para as exportaes, devido ao risco de estar
se reproduzindo uma observao mecnica sobre essa realidade. Esse ltimo
disputa, cada vez mais, a hegemonia sobre o vasto mercado brasileiro, o que se
torna ainda mais relevante se for considerado o peso adquirido por um padro
alimentar cada vez mais baseado em produtos industrializados.
Ainda como uma fragilidade estrutural que repercute fortemente na implementao das polticas sociais, apresenta-se a baixa capacidade do Estado
brasileiro em implementar as polticas pblicas de segurana alimentar no
plano local e, em especial, nas comunidades mais remotas. Trata-se da enorme
dificuldade em fazer valer, principalmente nas localidades economicamente
mais dbeis, polticas pblicas que poderiam responder bem s necessidades
que so sentidas, mas que no so compreendidas, que no contam com uma
organizao social que exija suas aplicaes ou sequer so consideradas pelos
gestores locais.
H que se considerar, tambm, a crescente globalizao da economia e
dos costumes e sua repercusso sobre o sistema alimentar no pas. Seguindo a
tendncia mundial, acelera-se o processo de mercantilizao da alimentao,
ou da commoditizao dos alimentos, com a entrada na ciranda financeira de
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especulao de bolsas de commodities. O resultado que se intensifica a volatilidade dos preos, claro que combinado com outros fatores, como as variaes
climticas; o deslocamento da produo para outras finalidades, como o caso
do etanol; a variao dos preos do petrleo, repercutindo sobre os custos do
transporte dos alimentos e dos insumos qumicos empregados e o crescimento
da demanda por parte de alguns pases, como foi o caso da China. O fato
que os preos dos alimentos tm experimentado fortes variaes, com graves
consequncias para os agricultores economicamente mais fragilizados. Estes
no produzem excedentes, no se beneficiando quando os preos se elevam
e sofrendo perdas, quando os preos caem. Da mesma maneira, sofrem mais
acentuadamente os consumidores com menor poder aquisitivo, quando os
preos se elevam, j que grande o peso dos alimentos em seus oramentos
domsticos. Some-se a isso o fato de os mais pobres arcarem com uma carga
tributria comparativamente maior sobre o preo dos alimentos, salvo aqueles
produtos que gozam de iseno.
Com o Brasil, no foi diferente, considerando-se os efeitos sentidos com
a crise mundial, em 2008, e a volatilidade que depois se seguiu. importante
perceber que, ao mesmo tempo em que o alimento considerado como um
direito e constituda a legislao a respeito, o processo de mercantilizao dos
alimentos estabelece uma anttese desta condio de direito.
Dois outros aspectos ainda no podem ser ignorados, pelo que representam no quadro alimentar brasileiro. Um deles o crescimento preocupante da
obesidade e sobrepeso, que chama ateno pela forma como vem ocorrendo
na populao de mais baixo poder aquisitivo. O outro, que resulta em um
debate com muitas controvrsias, diz respeito s tecnologias empregadas na
produo de alimentos, incluindo o intenso uso de agrotxicos e a adoo de
sementes transgnicas.
poltica de segurana alimentar os resultados alcanados. O processo de recuperao do salrio-mnimo, o crescimento da oferta de emprego (12 milhes de
empregos nos oito anos de governo Lula) e a ampliao de outros programas
de transferncia de renda, como o Benefcio da Prestao Continuada (BPC) ao
incremento na formalizao do trabalho, alm do Bolsa Famlia, geraram efeitos
muito favorveis para maior acesso aos alimentos.
Para demonstrar o que acima se afirma, o Grfico 1 apresenta a evoluo
dos valores do salrio-mnimo e da mdia anual da cesta bsica no estado de
So Paulo, evidenciando a forte recuperao do primeiro, a partir de 2004.
De fato, o salrio-mnimo passa a ganhar crescente vantagem sobre a cesta
bsica. Em 2002, o salrio-mnimo equivalia a 1,4 o valor da cesta bsica. Em
2013, esta relao salta para 2,1. Considerando-se o efeito de irradiao que
o salrio-mnimo tem sobre as camadas da populao com rendimentos mais
baixos, pode-se atribuir a esta recuperao parcela da responsabilidade sobre
os resultados obtidos no acesso aos alimentos.
Grfico 1
Valor do Salrio-Mnimo e da Cesta Bsica na cidade de So Paulo
2000 a 2013
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000 2001
Salrio-Mnimo
2006
Cesta Bsica
Fontes: Dieese.
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2004
2009
60,0
20,0
11,0
8,0
66,0
21,0
7,0
6,0
gurana alimentar. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) tornou-se um dos espaos com maior capacidade de incidncia,
tendo sido protagonista do aprimoramento ou criao de diversos programas
que vieram a compor a Estratgia Fome Zero.
A recriao do Consea, que existiu durante o governo Itamar Franco
(1993-1994) por fora da proposta construda pelo chamado governo paralelo1, atendeu a reivindicao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar
e Nutricional (FBSAN), composto por organizaes sociais. Enquanto uma
instncia em que a sociedade civil ocupa dois teros de sua composio e o governo, com um tero da composio, representado por diversos ministrios,
este conselho no poderia ser deliberativo, mas afirmou-se como um rgo
propositivo, com fora poltica expressiva. Situado na Presidncia da Repblica, dirige suas propostas para o presidente. O Consea teve participao ativa
no monitoramento da poltica de segurana alimentar e nutricional. Foi protagonista da criao do marco legal da segurana alimentar e nutricional, com
a aprovao pelo Congresso Nacional de sua lei orgnica (2006). Retomou o
Projeto de Emenda Constitucional do Direito Humano Alimentao e o fez
aprovar (2010), com forte mobilizao social. Organizou, tambm, trs processos de Conferncia Nacional (2004, 2007 e 2010), mobilizando milhares
de pessoas para discutirem as diretrizes de SAN desde o plano local. Assinalese que, a partir do Conselho Nacional foram criadas instncias equivalentes
nos estados e municpios.
Diante dos resultados alcanados j no primeiro mandato do governo
Lula, a prioridade do combate fome foi arrefecida no segundo mandato.
Ainda assim, a nfase nas polticas sociais ofereceu espao para a continuidade
de avanos na segurana alimentar, especialmente nos aspectos referentes ao
maior acesso aos alimentos, pelos grupos sociais mais vulnerveis. De qualquer forma, deve-se discutir a compreenso e o engajamento governamental
na perspectiva mais ampla da soberania e segurana alimentar e nutricional,
alm do objetivo mais imediato do combate fome. Cabe ainda uma avaliao
crtica sobre quais foram as inflexes no entendimento do fenmeno da fome
e da insegurana alimentar ao longo dos ltimos dez anos. De fato, pode-se
afirmar que a prioridade real era o combate fome. Mas, pela importncia atribuda ao Consea e pela vitalidade da ao desse rgo, as polticas de segurana alimentar e nutricional que estavam voltadas para alm do combate fome
1. Aps as eleies de 1989, em que Fernando Collor foi eleito presidente da Repblica, as foras aglutinadas em torno da
candidatura de Lula criaram o chamado Governo Paralelo, que elaborou um conjunto de propostas de governo, entre as
quais a Poltica Nacional de Segurana Alimentar, que sugeria a criao do Consea.
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2. DAP Declarao de Aptido ao PRONAF o instrumento que identifica os agricultores familiares e/ou suas formas
associativas. Para poder participar do PAA, o agricultor tambm obrigado a apresentar esse documento.
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proposta a respeito, na qual, entre outros pontos, apontava para o fortalecimento do chamado mercado institucional e os circuitos integrados de produo e consumo, no nvel local. Pelo lado do governo no houve seguimento,
no sentido da adoo dessa proposta e de seu devido encaminhamento. Somente sete anos depois, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e
Nutricional (Caisan), rgo de articulao e implementao da poltica nacional de segurana alimentar, preparou proposta a respeito, na forma de uma
minuta de Projeto de Lei. A crise de volatilidade dos preos dos alimentos,
que se iniciou em 2008, justificou a urgncia da implantao dessa poltica,
incluindo a o peso dos efeitos inflacionrios dela decorrentes. Da que tambm cresceu a necessidade de estabelecimento de parmetros mnimos para o
nvel de estoques de alimentos. E, ainda, o enfrentamento da concentrao de
mercado que atinge o varejo e o setor de insumos. De fato, o mercado varejista
de alimentos cada vez se concentra mais em poucas redes. Da mesma forma,
o processamento de alimentos realizado por um pequeno nmero de agroindstrias. Disso resulta uma presso para baixo do preo que recebido pelo
produtor, ao lado do controle sobre os preos que os consumidores vo pagar
e contribuir para um pior padro alimentar, a partir do que comercializado.
O Consea e a Caisan insistem na perspectiva que uma poltica de abastecimento no deve se limitar simples questo de armazenagem, transporte
e distribuio atacadista e varejista, mas deve ser concebida como um sistema
integrado que se estende da produo ao consumo. Apesar de todos os fatores
que recomendam o encaminhamento da proposta da Caisan pelo governo,
isto ainda no aconteceu.
Acesso
Os programas e aes que permitiram a ampliao do acesso aos alimentos foram, certamente, os mais priorizados nesses ltimos dez anos. O
Programa Bolsa Famlia liderou esta estratgia. Estudo realizado pelo Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), cujos resultados foram
divulgados em 2008, indicou que 87% das famlias, que ento recebiam a
transferncia de renda do programa, utilizavam o recurso principalmente em
alimentao. Na regio Nordeste este ndice aumentava para 91%. O mesmo
estudo demonstrou que o programa propiciava uma maior diversificao alimentar, com aumento significativo no consumo de protenas de origem animal, leite e seus derivados e em menor proporo no consumo de vegetais e
hortalias. Ao mesmo tempo, cresceu tambm o consumo de biscoitos, leos
e gorduras, acares e alimentos industrializados. Outros estudos realizados,
ainda que no fossem em escala nacional como o do Ibase, confirmaram as
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Grfico 2
Valor do salrio-mnimo e da cesta bsica na cidade de So Paulo
2000 a 2013
3,0
3,12
2,5
2,0
268
2,01
1,5
1,0
0,95
1,01
2003
2004
1,48
1,52
1,49
2006
2007
2008
1,23
0,5
0,0
2005
2009
2010
Fontes: Dieese.
De grande importncia foi tambm a parceria entre a Articulao do Semirido (ASA) e o governo federal, no desenvolvimento do Programa 1 milho de
cisternas (P1MC), concebido por aquela articulao da sociedade civil, dentro
da concepo de convivncia com a seca. Seu objetivo beneficiar aproximadamente 5 milhes de pessoas com gua potvel suficiente para que possam beber
e cozinhar. A gua, recolhida da chuva, armazenada em cisternas de placa instaladas no prprio domiclio. destinada s famlias que tm renda per capita igual
ou inferior a meio salrio-mnimo e que vivam na rea rural. Tendo o governo
federal como principal parceiro, mas tambm podendo arrecadar recursos com
outros entes, a ASA j instalou acima de 400 mil cisternas. H trs anos, o governo criou o chamado Uma Terra e Duas guas (P1MC + 2), tambm em parceria
com a ASA. Este programa visa garantir gua para a produo, com a construo
de mais uma cisterna para aqueles que j contam com a primeira. Aumentam-se,
com isso, as possibilidades de convivncia com o semirido, de uma forma sustentvel, contribuindo-se para a produo daqueles pequenos agricultores.
No Grfico 3 pode-se observar que a implantao de cisternas foi acelerada
nos ltimos trs anos, superando a mdia anual de cisternas construdas.
Merece ateno, ainda, a situao de insegurana alimentar e nutricional dos povos e comunidades tradicionais, pela sua vulnerabilidade diante
do restante da populao. Neste particular, o caso mais grave a situao dos
povos indgenas. A populao, estimada em 817 mil pessoas, representa 0,4%
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Captulo dois
Grfico 3
gua para todos
Brasil, anos selecionados
157,2 mil
83,2 mil
55,5 mil
47 mil
2011
2012
abr/2013
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Sade e nutrio
No campo da sade e nutrio surgem, no presente contexto, alguns dos
principais problemas na conduo da poltica de segurana alimentar e nutricional. O problema existia anteriormente mas, com os avanos obtidos no
acesso alimentao, a discusso acerca da qualidade do que se come passou a
ganhar destaque. Quer pela sua composio, quer pelo grau de contaminao
a que pode estar sujeita. Portanto, o tema da alimentao adequada e saudvel
tornou-se relevante e, admitido pelo prprio Ministrio da Sade, como uma
questo de sade pblica, visto que se revela como uma ameaa principalmente sobre a populao de menor renda, que tem menos acesso informao
e menores condies para se defender. Dados da Pesquisa de Oramentos
Familiares (POF, 2008-2009), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), sugerem que o problema vem se agravando a cada ano. O excesso de
peso dos homens adultos saltou para 50,1% superando o ndice de excesso
de peso em mulheres adultas, que foi de 48%. Este problema aparece em
todas as regies do Brasil e em todos os grupos de renda. Nos momentos em
que os preos dos alimentos mais cresceram, como o da crise de alimentos
em 2008, alguns estudos constataram que, de uma maneira geral, a estratgia
dos mais pobres manter a quantidade de alimentos que consome, ao mesmo
tempo em que procura adquiri-los a preos mais acessveis. Com isso, invariavelmente, acabam consumindo alimentos de pior qualidade, com maiores
densidades calricas e menos nutrientes.
Ao lado da pior qualidade da alimentao, quando apreciada sua composio, manifesta-se tambm o problema da contaminao, especialmente em funo do excessivo uso de agrotxicos na lavoura. Tal questo foi tratada, do ponto
de vista da produo agrcola. Mas uma preocupao de grande dimenso para
a segurana alimentar e nutricional, tambm do ponto de vista do consumidor.
H que se considerar que antigos problemas relacionados nutrio
ainda afetam os grupos sociais mais vulnerveis. J foi citado, anteriormente, o
problema da desnutrio na populao indgena. Soma-se a isto, entre outros
casos, a recorrncia de doenas como o briberi3, que trazem a necessidade de
debater a busca de aes estruturais e emergenciais especficas.
Institucionalidade e participao
No perodo do primeiro governo Lula, em que o Fome Zero foi uma
de suas marcas principais, foram fixadas bases importantes para a constru3. O beribri, doena provocada pela falta de vitamina B1 no organismo e que no se tinha notcia de novos registros no
Brasil, voltou a aparecer no Estado do Maranho.
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Consideraes finais
Com base nos elementos examinados, sistematizam-se os principais desafios que apontam para as propostas a serem construdas na etapa seguinte.
5. A Losan sugere a criao da Caisan, no apenas no governo federal, mas tambm nos estaduais e municipais
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Captulo dois
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Referncias bibliogrficas
ARANHA, Adriana (Org.). Fome Zero: Uma histria brasileira. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, v. II. 2010
BELIK, Walter; DEL GROSSI, Mauro. O programa Fome Zero no contexto
das polticas sociais. In: Painel polticas de combate pobreza: segurana alimentar, nutrio, renda mnima e ganhos de produtividade na agricultura
apresentado no XLI Congresso da SOBER. Juiz de Fora, 2003.
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Captulo dois
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Captulo Trs
Captulo 3
Pobreza e cidadania social
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Captulo Trs
Luciana Jaccoud
Igualdade e equidade na
agenda da proteo social
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Podemos identificar trs pilares em torno dos quais, desde 1988, vem
se estruturando o sistema brasileiro de proteo social. O mais antigo deles
organiza-se em torno do objetivo de garantia de renda, operando benefcios
monetrios diretos, de natureza contributiva ou no contributiva, voltados a
indivduos ou a famlias. Em que pese a distino quanto natureza da proteo e o pblico coberto, os programas do sistema de garantia de renda da
seguridade social, previdencirios e assistenciais1, operam em dinmica relativamente integrada face aos desafios de enfrentamento da pobreza e de manuteno de renda, seja com o objetivo de substituio ou complementao
(Jaccoud, 2013). Assim como no cenrio internacional, tambm no contexto
nacional estudos vm mostrando o impacto dos programas de previdncia
social, seguro desemprego e transferncias de renda na reduo da pobreza, mesmo sob cenrios economicamente adversos (Atkinson, 1998; Paugam,
2005; Mesquita et al., 2010).
O segundo pilar, de servios universais, opera um conjunto de ofertas
continuadas fora do mercado com os objetivos principais de garantir acesso a
conhecimentos e ativos construdos pela sociedade; operar a responsabilizao coletiva de riscos individuais (em especial na sade, mas tambm na assistncia social e na educao); garantir patamares de bem-estar considerados
adequados em um dado contexto de desenvolvimento social. Tais ofertas tm
a funo de se contrapor reproduo das desigualdades sociais, efetivar a
igualdade de chances e fortalecer a integrao social.
O terceiro e mais recente pilar pode ser identificado ao enfrentamento
de desigualdades associadas a pblicos especficos. Trata-se, neste campo, tanto de operar polticas publicas especificas como de atuar para o tensionamento
e a integrao das polticas existentes voltadas a grupos que enfrentam proces-
1. Os previdencirios, de natureza contributiva e organizados na forma de seguro social pblico e obrigatrio, com o
objetivo de proteger a populao temporria ou definitivamente em situaes de inatividade; os programas assistenciais
no contributivos e integralmente financiados com recursos tributrios dirigem-se queles em situao de pobreza, capacitados ou incapacitados para o trabalho (pessoas com deficincia, idosos, crianas e outros grupos marcados por situaes
especficas de vulnerabilidade).
sos de discriminao e segregao constrangedores de direitos e de oportunidades de incluso social. Muitas vezes o processo histrico de discriminao
e subalternidade social opera a invisibilidade de determinados pblicos ou
demandas, dificultando a atuao do Estado e mesmo a legitimidade desta
vertente estratgica da ao pblica.
Os trs pilares da proteo social brasileira de garantia de renda, de
servios universais e de polticas para pblicos especficos tm assentado um
sistema que opera um volume significativo de recursos financeiros, humanos
e institucionais. Sua trajetria nas ltimas duas dcadas no apenas foi relevante responsvel por impactos positivos em um conjunto de indicadores
sociais mas atuou em sinergia com os expressivos patamares de crescimento
econmico, mantidos nos ltimos dez anos (Castro, 2013).
A ao distributiva deste sistema tambm tem sido recorrentemente constatada em pesquisas, que apontam o papel distributivo dos gastos sociais do
governo. Como mostram Silveira et alli (2011), os gastos sociais, considerando
no apenas o pilar da garantia de renda mas incluindo os gastos federais das
polticas de educao e sade, so distributivos mesmo contabilizando o efeito
das polticas tributrias (renda ps-tributao direta e indireta das famlias)2.
Mostram ainda que entre 2003 e 2009 o modelo ficou mais distributivo3.
Contudo, so expressivos os obstculos que se erguem ao amadurecimento deste sistema: desde tenses corporativistas e dificuldades institucionais a disputa pelos recursos pblicos e por projetos de proteo social.
Nas sees seguintes, considerando o tema do enfrentamento pobreza ser
olhado de forma mais atenta em cada um dos pilares.
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6. Com a incluso do novo beneficio varivel do PBF (Beneficio de Superao da Extrema Pobreza), visando cobrir o hiato de
renda de at setenta reais instituiu-se um patamar mnimo de renda abaixo do qual nenhum brasileiro pode estar.
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7. Segundo Castro (2013), em 2008 o sistema de garantia de renda absorve parcela expressiva dos gastos sociais: 51,9% do
gasto social (13,1% do PIB). A oferta de bens e servios ficou com 43,4% (10,9% do PIB) e a administrao do sistema com
cerca de 4,7% (1,2% do PIB) dos gastos.
organicidade ao processo de implementao de polticas nacionais em um ambiente federalista e de alta desigualdade territorial e social.
Os sistemas nacionais dotaram o pas de fortes institucionalidades em
educao, sade e assistncia social. Nas trs polticas, o impacto foi positivo
na insero da populao mais pobre e de reduo das desigualdades, sejam nas de receitas e gasto (Arretche, 2012) e sejam de desempenho (Bichir,
2011; Arretche et alli, 2012). De fato, na sade e na educao, a implantao
de sistemas universais tem significado ganhos expressivos de incluso para a
populao (Ipea, 2010a). O Sistema nico de Sade tem ampliado o acesso,
em especial a servios da ateno primria e medicamentos, mas tambm em
outros nveis de ateno. Na educao, o acesso universal ao ensino fundamental se consolidou e observa-se um progressivo aumento nos demais nveis
de ensino8. Mas as dificuldades no sentido da integralidade do atendimento
e da qualidade das ofertas ainda so expressivas. Na sade, por exemplo, a
expanso do setor privado, em especial nas reas diagnstica, teraputica e
hospitalar, tem ampliado a desigualdade de acesso a sade entre os cidados
(Viana et alli, 2013).
De fato, h muito a ser feito no que diz respeito agenda da pobreza e
da desigualdade (seja entre os municpios ou dentro dos municpios). O aperfeioamento das ofertas deve considerar no apenas a extenso e a qualidade,
mas a efetiva reduo da diversidade de trajetrias dentro das redes pblicas.
Em outras palavras, para garantir o seu cunho universalista e avanar na agenda da igualdade, os resultados das polticas precisam ser operados para alcanar (i) padres progressivos de qualidade; (ii) resultados indiferentes origem
e condies sociais da populao; (iii) resultados que enfrentem os patamares
iniciais de desigualdades visando sua reverso e a promoo de condies
concretas para a ampliao da mobilidade social.
As exigncias incluem enfrentar as trajetrias diferenciadas no acesso
ou na continuidade do atendimento das redes pblicas e, indo alm, efetivar
a sua reverso. So desafios que implicam afrontar processos que vo da naturalizao das desigualdades e tratamento diferenciado dos usurios ao
corporativismo operante nos sistemas; da falta de metas claras que visam resultados para a gesto privatizao das ofertas sem controle (ou mesmo com
incentivo) do poder pblico.
8. Por exemplo, entre 1991 e 2010, o percentual de crianas de 5 e 6 anos frequentando a escola subiu de 37% para 91%.
No mesmo perodo, a populao de 15 a 17 anos com ensino fundamental concludo passou de 20% para 57%. Dados da
Pnad.
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9. Um exemplo dado por uma pesquisa realizada pelo IPEA ao investigar a causa de crianas e adolescentes em abrigos.
Observou-se que, ao contrrio do que orienta o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a pobreza responsvel por
praticamente metade dos casos de abrigamento (Silva, 2004).
10. Desde a aprovao da Nob-SUAS, em 2005, a assistncia social teve um crescimento expressivo. Ver a respeito os captulos sobre Assistncia Social nos diversos nmeros do Boletim de Polticas Sociais do Ipea.
11. Falando do Pacto da Sade, de 2006, Piola et alli (2009, p. 46) consideram que: Apesar dos avanos observados no
processo e dos esforos desses colegiados (Cit e Cibs), a gesto compartilhada do SUS tem sido criticada em alguns aspectos, tais como: (i) abstrao dos termos acordados. Como todas as decises das Comisses Intergestores so estabelecidas
por consenso, muitas vezes perdem qualquer efeito operacional, pelo cuidado excessivo em contemplar todas as partes
envolvidas; (ii) demora na implementao de medidas relevantes. O fluxo que as diversas proposies devem seguir, no
mbito do SUS, inclui a sua aprovao em diversos colegiados nas trs esferas de governo, precedidos de longos perodos
de negociao entre as partes interessadas. Tal formalidade retarda com frequncia a introduo, alterao ou correo
de aes, necessrias ao melhor funcionamento do sistema; e (iii) inexistncia de contrato ou termo de compromisso que
realmente defina as responsabilidades administrativas, assistenciais e financeiras das trs instncias gestoras do SUS, por
regies e para populaes definidas.
rocratizao, ineficincia, privatizao de interesses e clientelismo. Como lembra Wagner (2008), necessrio enfrentar o quadro de governana precria
dos sistemas, fragmentao das iniciativas, e o constrangimento do interesse
pblico pelos interesses privados e corporativos de categorias profissionais.
Tambm parte desse quadro o desafio de continuar enfrentando formulaes e representaes polticas e sociais de impacto deletrio em uma
agenda diante de desigualdade. A constncia dos julgamentos morais sobre
os beneficirios do PBF como demonstrada exaustivamente no debate social
que acompanhou a implementao do programa exemplo da ainda fraca
presena de um iderio republicano tencionando a proteo social no sentido
da igualdade. surpreendente que, no campo da renda, tenhamos demorado
tanto a assumir a responsabilidade pblica em face de situaes de pobreza,
independentemente da condio de inatividade ou incapacidade para o trabalho. E o volume de resistncias que, em pleno sculo XXI, ainda se levantam
contra o PBF revela que a leitura naturalizadora da misria e da desigualdade
se encontra largamente operante na sociedade brasileira, com impactos tambm no formato das ofertas de servios.
O PBF enfrentou um poderoso imaginrio conservador contra as classes
populares. Sustentando mitos e constrangendo as possibilidades de avano
social e democrtico do pas, tal imaginrio propagava (e propagandeia, em
que pese a evidncia contrria dos estudos empricos) a dependncia da populao por causa do benefcio e o efeito preguia e o estmulo promoo da
natalidade irresponsvel. Tambm alardeia a incapacidade das famlias para o
uso racional de recursos transferidos e o carter inevitavelmente populista de
qualquer medida do Estado em direo garantia de renda mnima.
So tambm recorrentes as tacanhas justificativas da desigualdade como
sendo resultantes do mrito e da propenso ao trabalho. Estas no se dirigem apenas aos beneficirios do PBF, mas tambm a outros pblicos como
os beneficirios das cotas raciais, em expanso durante a ltima dcada nos
processos seletivos das universidades pblicas federais e estaduais (Jaccoud,
2010a). Contra as cotas, levantou-se o argumento de que o mrito, fruto do
esforo individual, seria o nico critrio legitimo de acesso ao ensino superior. Contudo, como amplamente sustentado no STF quando da votao da
constitucionalidade destas mediadas, quando no ancorada em igualdade de
oportunidades, a meritocracia no passa de um disfarce a privilgios.
Tais mitos, que com custo comeam a ser superados, do lugar a outros,
com impactos igualmente perversos. Por exemplo, os que alimentam um iderio de sociedade de classe mdia: a autonomia, o esforo, o empreendedorismo e, sobretudo, a sociedade dinmica que prescinde do Estado para criar
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uma sociabilidade inclusiva. A emergncia de uma nova classe mdia vem sendo propagandeada como um fenmeno a-histrico, cuja emergncia decorreria naturalmente da ampliao da riqueza nas sociedades, deixando espao
apenas para iniciativas no campo do desenvolvimento do capital humano dos
mais pobres. Ao contrrio do que aponta a sociologia comparada, segundo
a qual a emergncia de camadas intermedirias est fortemente associada a
adensados sistemas de proteo social (Bigot et alli, 2011), para os advogados
da nova classe mdia, alm dos programas para os mais pobres, as ofertas pblicas devem se concentrar em incentivos produtividade, crdito e proteo
a riscos. Contudo, o reforo resoluo privada dos problemas sociais, mais
do que uma agenda insuficiente uma agenda equivocada.
O iderio antirrepublicano ainda integrado por ampla deslegitimao da
ao pblica. No Brasil, ela se fortalece durante a dcada de 1990, como reao
ao projeto universalista da Constituio Federal. Ainda presente, tal iderio se
manifesta cotidianamente, e se expressa de diferentes formas: da permanente
desconstruo da relevncia do gasto pblico valorizao da eficincia supostamente superior da ao privada no campo social. A legitimao do Estado e da
poltica pblica tambm deve integrar uma agenda social de futuro.
A ncora do universalismo deve ser a base de ao do Estado, e a meta
de uma sociedade mais igualitria. preciso, assim, aprofundar o debate poltico sobre a oferta de servios universais, considerando um projeto social de
nao e de bem comum; bem comum que no alheio ao interesse individual, mas que lhe promotor. Esta uma agenda que inclui novos projetos de
cidade, de espao pblico e de bens e servios pblicos. Superar segregao
e pobreza pressupe polticas universais, metas claras, ofertas de qualidade e
ao pblica coordenada.
papel redistributivo da Unio, observou-se reduo da desigualdade de receita entre os municpios. Entretanto, ao contrrio do que ocorreu na sade,
na educao as melhorias no se refletiram na reduo da desigualdade de
resultados entre os municpios: os com maior presena de populao pobre
apresentam pior desempenho. As desigualdades crescentes observadas entre
os municpios nos indicadores de resultado na educao parecem no se associar a diferenas entre capacidades fiscais ou a ausncia de estmulos para a
gesto. Porm, para os autores, a falta de uma poltica especfica para escolas
que tm um contingente significativo de alunos pobres ou muito pobres poderia explicar tal trajetria.
A constatao de que a populao mais pobre tem acesso tardio e insuficiente s polticas pblicas vem motivando a agenda voltada pobreza e
extrema pobreza. No mbito do PBF, o acompanhamento e a gesto intersetorial das condicionalidades tem impactado positivamente nos indicadores de
educao e sade da populao beneficiria12. A difcil agenda de integrao
entre a transferncia de renda, a sade e a educao e tambm a assistncia
social vem sendo desafiada pelo programa e provocada a incluir inovao em
instrumentos de acompanhamento e articulao de equipes nos territrios.
Nos ltimos anos, as aes voltadas para a populao pobre vm se organizando para alm do PBF e busca responder a uma abordagem multissetorial
da pobreza. Ampliaram-se as ofertas em sua quantidade e formato. A experincia
recente do Brasil sem Misria (BSM) alcanou desenhos mais adequados (como
a Assistncia Tcnica Rural para pblicos especficos), ofertas de mais qualidade
(como na formao profissional, com o Pronatec) e intensificou aes intersetoriais, incluindo o fortalecimento do vnculo com o mercado, como o reforo ao
programa de apoio comercializao para a agricultura familiar, o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA). Para uma agenda de enfrentamento pobreza e
desigualdade, relevante dar continuidade, avanando na institucionalidade, no
volume e na qualidade destas ofertas. As iniciativas voltadas melhoria da incluso produtiva dos trabalhadores pobres so estratgicas. Contudo a fraca estruturao do sistema pblico de trabalho continua sendo um problema, restringindo
a trajetria e mobilidade ocupacional dos trabalhadores menos qualificados e
mantendo fraca a conexo entre dinmica econmica e polticas sociais.
12. Os indicadores de educao das crianas tm progredido sob impacto das condicionalidades. De acordo com MDS/MEC
(2013), e usando como base o Censo Escolar da Educao Bsica de 2012, no apenas a taxa de abandono escolar dessas
crianas foi reduzida, como tornou-se menor que a registrada na mdia da rede pblica. Tambm teria se elevado a taxa
de aprovao destes alunos, sendo que no ensino mdio superou a mdia nacional (80% contra 75%). Do mesmo modo do
Programa Sade da Familia (PSF), o PBF tem impactado na reduo da mortalidade infantil, tanto geral e como por causas
relacionadas com a pobreza (Rasella et alli, 2013).
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13. O Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) vem aportando aos municpios um beneficio adicional no valor de 50%
do per capita previsto pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) por vaga destinada
s crianas beneficirias do Bolsa Famlia (MDS, 2012a). A meta operar esse incentivo at que essas crianas alcancem a
mdia nacional de acesso a creches.
14. Articulado ao BSM, o Programa Mais Educao priorizou sua expanso em escolas com maioria de estudantes do Bolsa
Famlia. Estas, que eram minoria entre as escolas que aderiam ao Mais Educao, passaram a ser maioria: das mais de 18 mil
novas escolas que em 2012 aderiram, 68% tm maioria de estudantes do Bolsa Famlia (MDS, 2012).
15. Nas escolas com maioria de alunos do PBF apenas 31% tm sala de professores, 12% tm quadra esportiva e 4% tm
parque infantil (as taxas so de 60%, 40% e 27%, respectivamente, nas demais escolas); Mais de um quarto delas (27%)
no tm sanitrio interno, (taxa de 10% nas demais escolas). (Neto et alli, 2013).
16. Entre os jovens que fazem parte dos 20% mais pobres da populao, somente pouco mais de um tero est alinhado com
as expectativas de concluso do ensino mdio, enquanto entre os mais ricos essa taxa de quase 90%(Senarc/Decon, 2013).
17. Como conclui o estudo realizado por Barbosa (2005), observando as trajetrias de alunos brancos e negros em escolas
de Belo Horizonte, as desigualdades entre os dois grupos refletem largamente as expectativas dos professores sobre os
alunos. Na sade, pesquisa realizada com equipes da sade e do PBF aponta que nos municpios com alto desempenho
no acompanhamento das condicionalidades, o descumprimento percebido como uma espcie de evento sentinela de
uma situao de intensa vulnerabilidade social, impondo a construo de estratgias interventivas slidas e intensivas
para proteo das famlias. Nos municpios abaixo da meta do acompanhamento das condicionalidades, a tendncia a de
atribuir a falta de interesse ou de responsabilidade das famlias no cuidado sade, o motivo pelo descumprimento das
condicionalidades. (FEC/DataUFF, 2012).
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Consideraes finais
A proteo social no Brasil se desenvolveu sob as bases de uma complexa institucionalidade. As polticas de garantia de renda, operadas por polticas
contributivas e no contributivas sob responsabilidade do governo federal,
buscam responder ao duplo desafio da substituio e da complementao de
renda. As polticas de servios, organizadas na forma de sistemas universais
e respondendo a mecanismos de coordenao federativos, tm o desafio de
melhorar os indicadores sociais a partir da pactuao de objetivos nacionais
voltados universalidade e qualidade de suas ofertas. As iniciativas voltadas
equidade diante de pblicos especficos buscam reconhecer e enfrentar situaes de desigualdade cuja reverso demanda intervenes diferenciadas.
Em todos os contextos e experincias internacionais, a construo de
sistemas adensados de proteo social fruto de um percurso longo. Tambm
no Brasil esta construo no se faz sem dificuldades, contradies e disputas.
Seu sucesso depende de vrios fatores, entre eles o vigor em torno do debate
(e da defesa) do projeto de sociedade que lhe d sustentao, e a centralidade
que nele tenha a agenda da desigualdade.
Por outro lado, o desenvolvimento recente das aes voltadas pobreza permitiu que o pas avanasse no enfrentamento das situaes de renda
marcadas pela extrema pobreza e dos patamares inaceitveis de segurana
alimentar (entretanto, este continua sendo um problema grave em algumas
populaes e comunidades tradicionais como indgenas e quilombolas),
alm das excluses no acesso aos sistemas de educao e sade. Tambm
observou-se melhoria nas polticas com impacto nas desigualdades, tanto no
mbito do mercado de trabalho como das polticas sociais, em suas vertentes
universais e de equidade.
Para contribuir no debate de uma agenda, que continue buscando enfrentar a pobreza e a desigualdade, sero destacados cinco pontos tpicos: a)
combate pobreza; b) garantia de renda; c) mercado de trabalho; d) juventude; e) questo racial; f) gesto pblica. Eles sero rapidamente apresentados e,
para cada um, sero levantadas algumas propostas.
Combate a pobreza
Entre 2003 e 2013 houve uma importante e reconhecida reduo da
pobreza e da extrema pobreza no pas, resultado no apenas da melhoria nas
condies do mercado de trabalho, mas da manuteno da trajetria de expanso de polticas pblicas. Nesta dcada confirmou-se que a expanso das
polticas sociais no obstculo ao crescimento econmico nem impede a
expanso do PIB. Ao contrrio, pudemos avaliar com melhor preciso em que
22. No sero tratados a Previdncia Social e o BPC, objeto de outros captulos neste volume.
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entre os idosos e suas famlias. Contudo, at a implementao do PBF, poucos avanos haviam ocorrido no que se refere proteo de crianas. Para os
grupos etrios mais jovens, as taxas de pobreza eram superiores as das demais
faixas de idade. A partir do BSM, mudanas no desenho dos benefcios do PBF
vm privilegiando a proteo a crianas e adolescentes. Como a instituio do
benefcio varivel visa cobrir o hiato de renda at o valor de 70 reais, favoreceu-se particularmente as famlias com as crianas de 0 a 15 anos, com maior
frequncia e maior gravidade de pobreza, mesmo aps receber a transferncia
do PBF (Souza e Osrio, 2012).
Para a agenda de ampliao da garantia de renda, pode-se avanar com
a integrao do conjunto dos benefcios voltados para famlias com crianas.
Alm do PBF, o Brasil conta ainda com mais dois benefcios monetrios voltados a famlias com crianas: o salrio famlia e a deduo para dependente
menor de 16 anos do Imposto de Renda Pessoa Fsica23. Estes trs benefcios
atuam sem coordenao ou sinergia. A avaliao de sua cobertura (e ausncia
de cobertura) objetivando a expanso e universalizao da garantia de renda
para famlias com crianas se impe, considerando desenhos que potencializem seus impactos distributivos efetivos.
Tambm relevante a definio de mecanismos peridicos de atualizao da linha de pobreza e do valor dos benefcios do PBF. A universalizao
do acesso ao BPC tambm ainda uma pauta. Em alguns estados o percentual
de idosos em situao de extrema pobreza ainda significativo, indicando
dificuldades de informao e acesso a este benefcio assistencial.
Mercado de trabalho
A universalidade do PBF e o acesso crescente aos demais programas de
garantia de renda24 sinalizam para um impacto progressivamente menor na
reduo dos indicadores de pobreza e desigualdade de renda. Em que pese
ainda haver possibilidade de aperfeioamento e ampliao do campo da garantia de renda, a trajetria de queda da pobreza e da desigualdade de renda
estar mais vinculada poltica de valorizao do salrio-mnimo (inclusive
devido aos impactos positivos de sua vinculao aos benefcios monetrios
da seguridade social) e dinmica do mercado de trabalho. Nesse sentido,
ganha centralidade a demanda pelo aperfeioamento das estruturas produtivas que possam propiciar a desconcentrao da renda e fortalecer os ganhos
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26. Segundo o Censo 2010, do total de 18,3 milhes de jovens entre 15 e 24 anos fora da escola, aproximadamente a
metade frequentou o ensino mdio (ou supletivo). No entanto, 7,6 milhes desses jovens abandonaram os estudos tendo
frequentado apenas o ensino fundamental, sendo que 4,9 milhes deles j tinham mais de 20 anos, portanto, com baixa
probabilidade de retorno aos estudos.
27. Segundo a Pnad 2011, um tero dos jovens entre 16 e 17 anos j trabalha (32%); aos 18 anos, este percentual chega a
metade dos jovens.
28. Entre 16 e 17 anos, 10% dos adolescentes brasileiros em 2009 no trabalham nem estudam; os percentuais aumentam
entre 18 e 24 anos e pioram para as meninas (Simes, 2013).
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Referncias bibliogrficas
Arretche, Marta; Fusaro, Edgard; Gomes, Sandra. DEMOCRACIA, POLTICAS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL. Trabalho apresentado no 8
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica. Gramado, 2012.
Atkinson, Tony. La pauvret et lexclusion en Europe. In: Pauvret et exclusion. Paris, La Documentation Franaise, 1998.
304
JACCOUD, Luciana. Pobres, pobreza e cidadania: os desafios recentes da proteo social. In: FAGNANI; WILNS; LCIO (Orgs). Previdncia Social:
como incluir os excludos? Uma agenda voltada para o desenvolvimento
econmico com distribuio de renda. So Paulo: LTr, 2008, p. 563-579.
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Ana Fonseca,
Luciana Jaccoud
Ricardo Karam
Do Bolsa Famlia ao
Brasil sem Misria: o desafio
de universalizar a cidadania
Introduo
A Constituio Federal (CF) de 1988 representou um marco na dinmica
democrtica e nas relaes sociais e econmicas do pas. O fortalecimento do
Estado no captulo referente ordem econmica e financeira (art. 170 a 180) e
os conceitos abrangentes de cidadania social e de direitos na rea social (art. 6
e 7, sobretudo o Ttulo VIII) estabeleceram garantias institucionais relevantes. Com a instituio da Seguridade Social, ampliou-se a responsabilidade do
Estado com a questo social, com importantes impactos no reconhecimento
de direitos, ampliao de atendimento, equalizao de acessos, enfrentamento de carncias, riscos sociais e pobreza. A presena da Constituio Federal
e dos variados atores sociais que a sustentavam tambm funcionaram como
uma barreira de conteno, exitosa em muitos aspectos, para evitar que a introduo das polticas neoliberais, durante a dcada de 1990, se constitusse
em desmonte do Estado e das instituies de apoio ao desenvolvimento (como
os grandes bancos pblicos, BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e implementao dos direitos sociais.
Do ponto de vista da integrao da poltica social com a econmica,
porm, preciso diferenciar dois grandes perodos desde a promulgao da
Constituio: aquele onde a ausncia de polticas efetivas de distribuio associou-se ao baixo ou nenhum crescimento econmico; e outro marcado pelo
desenvolvimento econmico e social, com polticas distributivas associadas ao
crescimento econmico, avanos na capacidade de ao do Estado e na intersetorialidade das polticas sociais.
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Tabela 1
Populao em Extrema Pobreza (renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00)
Brasil e Regies, 2010 (em nmeros absolutos e %)
Brasil e Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Total
16.267.197
2.658. 452
9.609.803
2.725.532
715.961
557.449
Em %
100
17
59
17
4
3
Urbano
8.673.485
1.158.501
4.560.486
2.144.624
437.346
372.888
Em %
53
44
48
79
61
67
Rural
Em %
7.593.352
1.499.951
5.049.317
580.908
278.615
184.561
47
56
52
21
39
33
A pobreza se manifesta pela ausncia da renda, mas sobretudo em privao de bem-estar. O Quadro 1 aporta alguns indicadores de caractersticas
gerais da populao em extrema pobreza.
Quadro 1
Caractersticas da populao total e populao em Extrema Pobreza
(renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00) - 2010
Populao Total= 190,8 milhes
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capita; de uma linha nacional a vrias linhas regionais. Da linha da FAO ( consumo de 1.750 calorias por pessoa dia) a da Cepal (2.200 calorias por pessoa
por dia) ou a linha de pases da Unio Europeia (40% da renda mediana para
caracterizar extrema pobreza), a linha mundialmente reconhecida dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), das Naes Unidas (1,25 dlar
per capita dia em paridade de poder de compra), a linha do Benefcio de Prestao Continuada (um quarto de SM), a do Programa Bolsa Famlia (setenta e
cento e quarenta reais).
Para tratar do tema, o governo consultou vrios especialistas e optou por
estabelecer como linha de extrema pobreza setenta reais mensais per capita,
sob os seguintes argumentos: (a) manter a referncia na populao atendida
pelo Programa Bolsa Famlia aumentos de recursos, como o derivado do
reajuste dos benefcios do programa, seriam mais bem aproveitados, na pers
pectiva da superao monetria da extrema pobreza; (b) o valor da linha era
um pouco superior ao estabelecido nos ODM, instrumento utilizado para avaliar os avanos no que se refere diminuio da misria no mundo; (c) cobria
o valor de uma cesta bsica na maioria das regies brasileiras; (d) permitia, por
ser relativamente baixa, que cada UF se dispusesse a complementar esse piso,
elevando o valor de cada linha de indigncia de acordo com sua capacidade
fiscal. Nos estados e municpios mais ricos, onde o valor de uma linha local
fosse maior do que a da linha nacional escolhida e contassem com programas
prprios de transferncia de renda, existia a possibilidade de integrao de
iniciativas j existentes.
Quanto ao desenho do programa, o BSM integrou mais de 70 aes, implementadas por diversos ministrios e articuladas em torno de trs grandes eixos:
Garantia de Renda, Incluso Produtiva e Acesso a Servios Pblicos. Note-se
que as aes do Plano so agrupadas com base em diversos recortes especficos.
Destacam-se as aes de cunho universal (educao e sade), mas tambm os
que respeitam as especificidades das reas urbanas e rurais, com aes distintas
para enfrentar problemas centrais nessas regies, alm daqueles recortes que
atendem diferentes perfis da populao (etrio, ocupacional, escolaridade).
No eixo transferncia de renda monetria, destacam-se o Programa
Bolsa Famlia, com suas condicionalidades vinculadas educao, sade e
favorecendo a garantia do direito alimentao, e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC)1, que igualmente assegura uma renda mnima aos idosos
1. O BPC um direito assegurado pessoa idosa (65 anos ou mais) e pessoa com deficincia, independentemente da
contribuio seguridade social, desde que comprovada a ausncia de meios para prover a prpria manuteno ou de
t-la assegurada por sua famlia.
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Um balano provisrio
O BSM assentou-se no reconhecimento da necessidade de uma ao diversificada do Estado para a populao mais pobre, tendo em vista no apenas ofertas distintas direcionadas para diferentes populaes como tambm
suas mltiplas carncias. Uma primeira dificuldade se referia localizao
do pblico ainda no alcanado pelo PBF, mas com critrios de renda para
ser por ele beneficiado. Para incluso dessas famlias no Cadastro nico, o
BSM apoiou-se em uma estratgia denominada Busca Ativa. Desse esforo tm
2. Datam desse perodo o lanamento do Programa de Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e a criao
de uma pasta dedicada aos interesses da agricultura no empresarial, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
participado redes e instituies federais, como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), estaduais e municipais, alm da rede da assistncia social, da sade, da educao. Desde o lanamento do Plano at abril
de 2013, 887 mil novas famlias j tinham sido includas e estavam recebendo
as transferncias do Bolsa Famlia (Falco, 2013).
As aes do BSM se direcionavam no renda, mas tambm aos servios sociais e ao acesso mais qualificado ao mercado de trabalho. Enquanto na
regio Norte, por exemplo, foi formulada uma ao voltada aos extrativistas, o
Bolsa Verde, na regio Nordeste, a prioridade foi dada no acesso gua e nas
aes de incluso produtiva rural. Este desenho conceitual impunha grande
complexidade operacional, cujos impactos esto a ser avaliados. Aqui se pretende apresentar alguns elementos visando um primeiro e preliminar balano
desta experincia.
Garantia de Renda
No mbito do BSM, um conjunto de medidas foram adotadas pelo PBF
impactando expressivamente a populao com renda abaixo de setenta reais.
Com o BSM, a limitao de trs crianas e adolescentes contemplados por
famlia foi expandida para cinco. Os resultados do Censo de 2010 mostraram
que, por exemplo, na regio Norte do Brasil 44,8% das pessoas em extrema
pobreza tinham at 14 anos. Com essa medida, ampliou-se a cobertura nos
estados onde as famlias so mais numerosas. Foi tambm assegurado a todo
adulto beneficirio do PBF, se admitido em trabalho remunerado que permitisse famlia ultrapassar a linha de pobreza com consequente renncia ao benefcio, a garantia de reincluso automtica no caso da perda da ocupao. Esta
iniciativa conhecida como Retorno Garantido. A partir do BSM, o Programa
Bolsa Famlia passou tambm a pagar um benefcio s gestantes e nutrizes.
Contudo, a mudana mais significativa do PBF no mbito do BSM foi a
adoo de um novo benefcio, de valor varivel e tendo por objetivo complementar o hiato de renda com relao a linha do BSM. De fato, acontecia que
mesmo famlias beneficirias do PBF mantivessem uma renda menor que 70,00
reais aps o recebimento dos benefcios de valor fixo. Estas eram justamente as
famlias mais vulnerveis, seja em termos de numero de crianas ou de renda. O
Benefcio de superao da extrema pobreza visa complementar a renda familiar
para que ela ultrapasse o patamar de 70,00 reais por pessoa3. Desta maneira, o
3. Institudo em 2012, o benefcio de superao da extrema pobreza inicialmente beneficiou famlias com crianas entre 0 e
6 anos, sendo posteriormente estendido para famlias com crianas de at 15 anos. No incio de 2013, o benefcio alcanou
o conjunto das famlias do PBF, independentemente da presena de crianas.
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pas assumiu o compromisso de renda mnima garantindo que nenhum brasileiro ter menos que o limite institudo pela linha de extrema pobreza.
Em resumo, ao final de 2013 o Bolsa Famlia transfere: (a) benefcio
bsico no valor de setenta reais s famlias em situao de extrema pobreza;
(b) benefcio varivel (limitados a cinco) no valor de trinta e dois reais para as
famlias pobres e extremamente pobres com filhos/as de 0 a 15 anos, limitados
a cinco por famlia; (c) benefcio varivel gestante no valor de trinta e dois
reais (concedido em nove parcelas consecutivas); (d) benefcio varivel nutriz no valor trinta e dois reais (concedido s famlias com crianas entre 0 e 6
meses de vida em seis parcelas consecutivas); (e) benefcio varivel vinculado
ao adolescente (16 e 17 anos) no valor de trinta e oito reais e limitado a dois
por famlia; (f) benefcio para a superao da extrema pobreza calculado
caso a caso destinado s famlias que, mesmo com as transferncias acima
descritas, no superavam a linha de extrema pobreza. Como resultado, mais
de 13 milhes de famlias so beneficiadas e mais 22 milhes de pessoas puderam sair da linha de extrema pobreza.
Acesso a servios
Na sade, os servios de ateno do Sistema nico de Sade so devidos aos beneficirios do programa Bolsa Famlia assim como todos os demais
cidados. Contudo, as condies de acesso a rede e servios de sade so mais
precrias entre as populaes e territrios mais pobres, o que ensejou medidas
no sentido de fortalecer a oferta de equipamentos e equipes nestes territrios. Nesse sentido, tem-se operado a expanso do Programa Sade na Escola
para creches e pr-escolas, a construo de novas Unidades Bsicas de Sade
(UBS); e a implementao do Programa Mais Mdicos. Tal prioridade tambm
tem orientado os novos instrumentos de fortalecimento da ao contra a desnutrio infantil nas regies Norte e Nordeste.
Na educao, a expanso do Programa Mais Educao, que oferta atividades pedaggicas no contraturno das escolas pblicas, prioriza a adeso de
escolas com maioria dos alunos beneficirios do Bolsa Famlia. Em 2011, as
escolas com mais de metade de estudantes do Bolsa Famlia eram 30% das cerca de 15 mil escolas do Mais Educao; em 2013, este percentual subiu para
mais de 60% das 45 mil escolas que aderiram ao Programa.
Ainda mais emblemtico do objetivo de busca de acesso equitativo entre
as crianas de famlias mais pobres com relao mdia nacional, na educao
o BSM tem operado com uma ao de ampliao de vagas em creches e prescolas para as crianas beneficirias do PBF. Visando induzir a abertura de
novas vagas e o direcionamento das matrculas para aquelas crianas, o MDS
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No mbito do saneamento, por exemplo, o BSM avanou pouco. Com a centralidade dada ao Cadastro nico, aes como as do programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, operacionalizado pela Eletrobrs e
executado pelas concessionrias de energia eltrica e cooperativas de eletrificao
rural em parceria com os governos estaduais pode-se dotar de maior efetividade
o atendimento da populao ainda sem energia eltrica em suas casas, localizada,
principalmente, nas regies Norte e Nordeste e nas reas de extrema pobreza5.
Segundo o Ministrio de Minas e Energia, em maro de 2012, o Programa chegou a cerca de 14,4 milhes de moradores rurais de todo o pas.
Um avano expressivo tem sido alcanado na ao de Acesso gua voltada regio do Semirido nordestino, com meta de universalizao de acesso
a cisternas com a instalao de 750 mil unidades6. Entre 2011 e setembro de
2013, foram construdas 317 mil cisternas para consumo. A ao, que envolve o MDS, a Articulao do Semirido e o Ministrio da Integrao Nacional,
tambm vem avanando na construo de cisternas de produo buscando
apoiar a capacidade produtiva da agricultura familiar.
Incluso Produtiva Rural
Como meta, o MDS anunciou a disposio de beneficiar com Ater e
Fomento, at dezembro de 2014, 253 mil famlias em extrema pobreza. As demais aes no tm referncias quantitativas explcitas nos documentos e textos do ministrio, possivelmente em funo do significativo desconhecimento
do universo realmente elegvel para o conjunto de programas integrantes desse eixo. Os dados mais recentes apresentados pelo MDS, devido ao balano de
dois anos do lanamento do Plano, mostram o seguinte quadro de realizaes
no eixo da incluso produtiva rural (Tabela 2).
Tabela 2
Balano dos principais programas de Incluso Produtiva Rural no BSM*
Bolsa Verde:
Famlias atendidas
Fomento:
Famlias atendidas
Cisternas Entregues:
(Consumo + Produo)
39,1 mil
259,8 mil
29 mil
317,7 mil
5. Para atender a essas famlias, o governo federal, por meio do Decreto 7.520/2011, instituiu uma nova fase do Programa
(perodo de 2011 a 2014), com foco nos cidados contemplados no Plano Brasil Sem Misria, no Programa Territrios da
Cidadania, ou estabelecidos em antigos quilombos, reas indgenas, assentamentos de reforma agrria etc.
6. Disponvel em: <www.brasilsemmiseria.gov.br/inclusao-produtiva/inclusao-produtiva-rural>. Acesso em: 16 jun. 2013.
Percebe-se, pelos nmeros alcanados, que muito ainda dever ser feito
para que o Plano atinja seus objetivos na data projetada pelo governo, que
o final do mandato da presidenta Dilma Rousseff. Contudo, para alm dos
aspectos quantitativos da oferta dos programas, refletidos nas metas fsicas,
algumas questes qualitativas podem ser elencadas desde j.
Um primeiro aspecto diz respeito saturao dos rgos e entidades diretamente envolvidos na incluso produtiva rural. Gestor maior das polticas voltadas
agricultura familiar, o MDA mostra claros sinais de que sua estrutura, uma das
mais enxutas de todo o governo federal, no mais comporta o leque crescente de
atribuies que tem assumido nos ltimos dez anos. Contratante direto da maior
parte dos projetos de assistncia tcnica e extenso rural destinados agricultura
familiar no pas, o MDA tem procurado estabelecer parcerias com as empresas estaduais (Emater), numa estratgia de consolidao da Ater como poltica de Estado
e aumento de sua capilaridade e capacidade de atuao. A incluso do pblico do
BSM em seu portflio teve como desdobramento prtico um novo desafio de grande complexidade: lidar com segmentos de carncias acentuadas e alta especificidade, casos das populaes quilombolas, indgenas e de comunidades tradicionais,
cujos hbitos produtivos francamente artesanais e de subsistncia exigem uma
abordagem inovadora e necessariamente transversal. Trata-se de um aprendizado
que demanda significativos investimentos no apenas no fortalecimento institucional, mas na criao de novas capacidades organizacionais (principalmente aquelas
relacionadas atuao intersetorial) e tcnicas (formao de recursos humanos
para a assistncia tcnica tendo em vista as especificidades deste pblico).
Outro exemplo de esgotamento de modelo pode ser dado pelo Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA), cujo maior gestor o MDS, por meio da
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan), em parceria
com a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Executado desde sua
criao por meio de convnios municipais, o programa foi redesenhado para
operar via termo de adeso e permitindo transferncias financeiras diretas aos
beneficirios, utilizando carto bancrio. Embora elogivel, a mudana, ao contrrio do pretendido, significou uma desacelerao do programa ao longo de
20127, confirmando que inovaes podem ter um alto custo at que se consolidem, no caso, com reflexos negativos para as metas do BSM.
Outro ponto digno de registro, sempre citado nos fruns de participao
da sociedade civil promovidos pelo BSM8, diz respeito viabilidade de pro7. At 23 de junho de 2013, o MDS no havia ainda apresentado os dados consolidados de execuo do PAA em 2012.
8. O MDS promoveu trs grandes rodadas de dilogos com a sociedade civil, em 2011, 2012 e 2013. Nessas ocasies, documentos sntese das principais recomendaes e sugestes apresentadas pela sociedade civil foram compilados e publicados
na forma de devolutivas. Para o ano de 2013 a devolutiva ainda no foi disponibilizada.
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moo da incluso produtiva rural sem uma clara estratgia de reforma agrria associada. Considerando que a prpria literatura econmica conservadora
tem conferido crescente importncia ao direito propriedade na alocao eficiente de recursos econmicos, percebe-se que o tema continua merecedor de
espao e ateno na agenda pblica, em oposio a certas vises que acusam
tal debate de anacronismo. No obstante sua centralidade, a temtica segue
praticamente invisvel nos documentos de orientao do Plano.
Incluso produtiva urbana
J nas reas urbanas, a despeito da tentativa de emular a estratgia adotada
no meio rural, um primeiro complicador natural surgiu com a inexistncia de
interlocutores politicamente organizados (como o caso, nas reas rurais, dos
movimentos sociais do campo). A opo foi pela implementao de medidas
em diversas frentes, priorizando assalariados informais, trabalhadores por conta
prpria e organizaes coletivas de economia solidria, com nfase nos setores
mais precarizados.
No escopo do empreendedorismo, aes em vigor desde a gesto do
presidente Lula foram recalibradas para chegar aos extremamente pobres.
O Programa de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), que desde sua
criao, em 2005, mostrou-se pouco efetivo na garantia de crdito baixa
renda, recebeu uma injeo de recursos na forma de subveno s instituies
financeiras para concesso de emprstimos com juros mximos de 8%9 ao ano
e taxa de abertura de crdito limitada a 1% da operao. Batizada como Crescer, a medida visa democratizar o acesso ao microcrdito por meio da reduo dos custos e preveno da inadimplncia, com limite de 15 mil reais por
operao. Simultaneamente, o governo dedicou-se a estimular a formalizao
dos trabalhadores por conta prpria na modalidade Microempreendedor Individual (MEI). Neste sentido, o MDS firmou um termo de cooperao com
o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), a fim
de massificar a oferta de assistncia tcnica, prevendo tratamento especial aos
beneficirios do PBF e demais integrantes do CadUnico. Os dados divulgados
quando do balano de dois anos do BSM estimam em 765 mil operaes de
microcrdito para beneficirios do PBF (cerca de 21% das operaes do PNMPO), e cerca de 290 mil MEI beneficirios do PBF formalizados.
No mbito da economia solidria, os esforos do BSM se concentraram
na suplementao oramentria de iniciativas da Secretaria Nacional de Eco-
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de 420 mil matrculas efetuadas entre 2012 e 201313, o MDS responde, como
rgo demandante, por 44% das matrculas realizadas na modalidade Bolsa
Formao Trabalhador, no ano de 201314. Como meta, o governo anunciou
publicamente a inteno de oferecer 8 milhes de vagas at 2014, sendo 1
milho delas reservadas ao BSM.
Finalmente, na vertente da intermediao profissional, o BSM tem centrado seus esforos na sensibilizao dos gestores do Sistema Nacional de Emprego (SINE) para atendimento do pblico BSM. Com esse intuito, MDS e
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) assinaram, em janeiro de 2013, um
termo de cooperao prevendo aes especficas de apoio ao pblico prioritrio do BSM, mediante repasses oramentrios do MDS condicionado a metas
quantitativas de atendimento15.
O balano das aes de incluso produtiva urbana no BSM, tal como
no meio rural, marcado pela coexistncia de avanos em meio a grandes
gargalos, indicando a premncia de ajustes. Os dados de acesso aos principais
programas ofertados mostram um quadro problemtico, marcado pelo descolamento das iniciativas, dificuldades de relacionamento com os beneficirios
e baixa cobertura do pblico prioritrio. Observada a evoluo dos servios
que compem o trinmio formalizao/acesso ao crdito/capacitao tcnica,
percebe-se que a integrao pretendida no ser facilmente alcanada. Em
que pesem os nmeros expressivos de formalizao entre os beneficirios do
PBF, pesquisas realizadas pelo Sebrae16 mostram que os MEI esto majoritariamente concentrados nas regies Sul e Sudeste (61%), ostentam um nvel de
escolaridade mdio ou superior (64%) e no tm histrico de recebimento de
benefcios sociais monetrios (91%), perfil bastante distinto dos beneficirios
do PBF, e mesmo dos demais integrantes do CadUnico. A despeito do valor diferenciado da contribuio, a questo financeira parece ser determinante para
a baixa adeso dos trabalhadores mais pobres a esta estratgia governamental:
a mesma pesquisa apurou que 44% dos optantes apontam a falta de recursos
como grande entrave manuteno da condio de MEI. Sintomaticamente, a
taxa de inadimplncia registrada ao longo de 2012 foi altssima, mantendo-se
sempre acima de 50%17.
13. Fonte: SESEP/MDS. Disponvel em: <http://blog.mds.gov.br/sbsmipu/wp-content/uploads/2013/05/Tiago-Falc%C3%A3oApresenta%C3%A7%C3%A3o-Campinas2.pdf>. Acesso em: 2 de jul. de 2013.
14. Fonte: SETEC/MEC. Disponvel em: <http://blog.mds.gov.br/sbsmipu/?page_id=205>. Acesso em: 2 de jul. de 2013.
15. Fonte: SESEP/MDS.
16. Perfil do Microempreendedor Individual 2012. Braslia: Sebrae, Srie Estudos e Pesquisas, 2012.
17. Fonte: Ministrio da Previdncia Social e Sebrae.
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A misso imposta ao Plano Brasil sem Misria reconhecidamente herclea: superar a extrema pobreza no pas a partir de um diagnstico multidimensional, atuando de forma intersetorial, pactuada e descentralizada, contando
com participao social. Os avanos tm sido expressivos, no apenas no campo da renda, mas nos demais eixos do programa. Podem ser citados os esforos
realizados para enfrentar desafios at ento pouco abordados. Por exemplo,
o esforo de atuao intersetorial, com a participao do Incra, do ICMBio, o
fortalecimento de equipes e equipamentos da assistncia social como equipes
volantes e servios de abordagem social para atuarem na busca ativa e oferta
de servios a populaes especificas, alm das mudanas de formato ou implementao de incentivos para que polticas e programas possam ser acessados
pelas populaes em situao de vulnerabilidade e pobreza.
Muito embora as aes implementadas j aportem resultados relevantes e
apontem para experincias e caminhos promissores, subsistem importantes desafios tcnicos e polticos a serem enfrentados. A partir das iniciativas em curso,
alguns desafios sero destacados, sinalizando para uma agenda futura no campo
do enfrentamento das situaes de pobreza:
Instituir mecanismos formais de reajuste do valor dos benefcios e de
atualizao da linha de pobreza que d acesso ao Programa Bolsa Famlia;
Incluir o Programa Bolsa Famlia como direito de seguridade social no
campo da garantia de renda;
Priorizar aes de fomento na oferta e qualidade dos servios sociais
nos territrios de alta vulnerabilidade social, marcados por alta concentrao de
famlias beneficirias do PBF.
Articular o planejamento social nas trs esferas de governo de modo a
efetivar a integrao intersetorial das ofertas nos territrios de alta vulnerabilidade social, marcados por alta concentrao de famlias beneficirias do PBF.
Ampliar as pactuaes federativas visando o atendimento de povos e
comunidades tradicionais no conjunto das polticas sociais e servios pblicos.
Fortalecimento das capacidades tcnicas, organizacionais e operativas
dos rgos e entidades diretamente envolvidos na incluso produtiva rural
para a ampliao das ofertas.
Fortalecimento do Pronatec para a sua ampliao em nmero de municpio, e aprofundamento do dilogo entre as ofertas dos cursos e as possibilidades presentes e futuras de desenvolvimento econmico e social do
municpio.
Fortalecimento do sistema de intermediao de mo de obra e evoluo dos servios que compem o trinmio formalizao/acesso ao crdito/
capacitao tcnica.
O direito renda pode ser considerado o de maior avano no Plano, uma
vez que buscou estabilizar a universalizao do acesso a um programa consolidado (PBF) e instituir um patamar mnimo de renda que o Estado brasileiro
deve garantir a todos. Ferramentas e instrumentos para isso, como o CadUnico e sistemas padronizados de gesto de benefcios estavam disponveis e foram aperfeioados, cabendo o esforo contnuo de busca ativa dos ainda esto
excludos e monitoramento permanente da vulnerabilidade familiar.
Entre as demais dimenses do BSM, os desafios so mais complexos. A histrica dificuldade de acesso aos servios pblicos, principalmente aqueles universalizados desde a Constituio de 1988, vem sendo largamente enfrentada, mas
se mantm como um problema to mais grave quanto mais vulnerveis, afastados
ou segregados os pblicos. O investimento dos trs nveis de governo permanece
insuficiente diante da necessidade de completar a cobertura e, sobretudo, melhorar a qualidade dos servios e integr-los para suprir os vazios assistenciais pelos
territrios. Dcadas de prevalncia do modelo de seguro social baseado no subsdio oferta acumularam um dficit de equipamentos e profissionais justamente
nas reas onde se concentram os grandes bolses de pobreza.
Ao mesmo tempo, assegurar a universalizao depende da equalizao
de oportunidades para o acesso em patamares adequados e similares. Ou seja,
alargar o processo de incluso e promoo de direitos, cujos obstculos so
expressivos e perpassam leituras de sociedade, naturalizao da pobreza e reproduo de hierarquias. Cabe recordar, a derrota do governo na prorrogao
da CPMF demonstrou que o desejo por servios pblicos de qualidade tem
adversrios ferrenhos quando se trata de pagar a conta de polticas realmente universais. Nesse contexto de recursos exguos, o desafio que se coloca
ampliao da cobertura de servios pblicos para as populaes em maior
vulnerabilidade evitar a focalizao da universalizao, cujo duplo efeito
negativo seria a desistncia de incorporao das classes mdias s polticas
universais, concomitante ao abandono de outras faixas de renda quase to
pobres quanto o pblico-alvo do BSM.
Se a opo por trs eixos integrados e indissociveis garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva explicita relativo consenso quan-
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Referncias bibliogrficas
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do MDS durante o governo Lula. Trabalho apresentado no Congresso da
Associao Latino Americana de Estudos. Califrnia: maio 2012.
CASTRO, Jorge Abraho; STYRO, Natlia; RIBEIRO Jos A.; SOARES, Sergei. Desafios para incluso produtiva das famlias vulnerveis: uma anlise
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COLIN, D. Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho ACESSUAS TRABALHO. Texto apresentado no I Seminrio Nacional
Brasil sem Misria Incluso Produtiva Urbana. Experincias, Resultados
e Desafios. Campinas: Unicamp, 2013.
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Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome. Perfil das Famlias Beneficiadas pelo Programa Bolsa-Famlia 2009. Braslia: MDS: Ministrio
do Desenvolvimento e Combate Fome: Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania/SENARC, 2010.
Perfil do Microempreendedor Individual 2012. Braslia: Sebrae, Srie Estudos
e Pesquisas, 2012.
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Captulo 4
Infraestrutura
urbana
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Captulo quatro
Introduo
Este artigo traa um panorama da evoluo da poltica de subsdio habitacional no Brasil, em mbito estatal federal, como estratgia de ampliao
do acesso moradia pelas famlias de menor renda. Busca demonstrar que a
poltica de subsdios precisa firmar-se como parte integrante e fundamental da
poltica habitacional brasileira a fim de que esta possa promover a universalizao do acesso moradia. Analisa as ltimas cinco dcadas, desde a criao
do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao
(BNH), com nfase para o momento atual, com o programa Minha Casa Minha Vida e observa que ao longo dos anos 1980 e 1990, o emprego dos subsdios foi fundamental na conteno da inadimplncia e do resgate de condies
de financiamento em funo, especialmente, de condies macroeconmicas
adversas, mas no constituiu um instrumento de incluso, que visasse garantir
o direito universal moradia. Pelo contrrio, foi utilizado de forma regressiva,
beneficiando famlias de maior poder aquisitivo e praticamente excluindo as
de menor renda. Atualmente, a oferta de subsdios diretos e indiretos tornouse instrumento imprescindvel para a ampliao do crdito junto s faixas
de renda com alguma capacidade de financiamento e tambm para o acesso
desvinculado capacidade de contrair financiamento. Isso sugere um amadurecimento da sociedade brasileira ao reconhecer, dada a distribuio de renda,
a necessidade da transferncia de renda, sob forma de subsdio, para o acesso
das famlias moradia. Permanece, todavia, ainda fortemente vinculado ao
crdito, que por essncia excludente e, principalmente, aquisio como
forma nica de acesso moradia. Este artigo busca nas suas ltimas sees
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1. Aprovado no Conselho das Cidades em 2009, o Planhab estabelece diretrizes, cenrios, estratgias de ao e metas at
2023 para a poltica habitacional com recursos federais. Disponvel em: <www.cidades.gov.br/index.php/plano-nacionalde-habitacao.html>.
O crescimento do componente nus excessivo com aluguel2 que passou a representar 39% do dficit habitacional em 2011 um crescimento absoluto de 360 mil domiclios entre 2007 e 2011 indicativo da exiguidade
de renda, nos estratos mais baixos. Gastos demasiados com habitao comprometem todo o oramento domstico, concorrendo com outros itens fundamentais para uma qualidade de vida minimamente digna.
As simulaes apresentadas a seguir demonstram graficamente o argumento acima. considerada a totalidade das famlias brasileiras, no apenas
o dficit. Com base na Pnad 2011 e renda mensal das famlias atualizada pelo
INPC para valores de janeiro de 2013, estima-se a capacidade de financiamento
em diferentes condies de crdito. No primeiro caso, arbitrada uma taxa de
juros de mercado, configurando uma situao sem qualquer subsdio. No segundo, a taxa de juros utilizada a mnima encontrada no FGTS, abaixo da taxa
de mercado, mas sem aplicao de outros subsdios adicionais, tais como o desconto proveniente da Resoluo CCFGTS 4603. No terceiro, so consideradas as
condies de financiamento sob o PMCMV, com subsdios diretos e indiretos.
As demais condies so mantidas constantes de modo a ressaltar nica
e exclusivamente o efeito do subsdio na expanso do acesso, expresso nas diferentes curvas obtidas. A curva representa o percentual de famlias brasileiras
(eixo Y) que poderiam, teoricamente, contrair financiamento em valores diversos
(expressos no eixo X) , conforme as condies estabelecidas em cada simulao.
O Grfico 1, apresentado a seguir, retrata a curva de acesso da primeira
simulao, a que expressa uma condio estrita de mercado.
Simulao 1: Mercado
- Taxa de juros anual efetiva: 10,2%
- Comprometimento de Renda Familiar: 30%
- Subsdios indiretos ou diretos: zero
- MIP: 0,033% sobre o VF/Saldo devedor
(independente da idade do contratante)
- DFI: 0,007% sobre o valor da garantia
- Taxa de Administrao: R$ 25,00 acrescida prestao mensal
- Prazo: 360 meses
2. Composto por famlias com renda mensal de at trs salrios-mnimos que comprometem mais de 30% da sua renda
com o aluguel.
3. A partir desta Resoluo, de 2004, o FGTS passou a utilizar parte das receitas financeiras lquidas para oferecer subsdios
diretos (complemento) e tambm para reduzir os custos do financiamento, pagando o spread do agente financeiro e sua
taxa de administrao (chamado de subsdio de equilbrio).
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Grfico 1
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80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0
50
100
Sries 1
150
200
250
300
350
Valor de Financiamento R$ (mil) jan/2013
400
450
500
Sries 2
Grfico 2
Simulao da capacidade de financiamento das famlias brasileiras (Pnad 2011) em condies do FGTS
sem desconto (Resoluo 460)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0
50
100
Sries 1
150
200
250
300
350
Valor de avaliao (em 1.000 reais)
400
450
500
Sries 2
Apenas a reduo da taxa de juros, viabilizada pelo FGTS, j provoca uma significativa expanso do acesso. Nas mesmas condies simuladas
anteriormente, mas com uma taxa de juros efetiva reduzida em 2,8 pontos
percentuais, de 10,2% para para 7,4%, um maior nmero de famlias estaria
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Grfico 3
80,0
70,0
60,0
50,0
343
40,0
30,0
20,0
10,0
0
50
100
Sries 1
150
200
250
300
350
Valor de avaliao (em 1.000 reais)
400
450
500
Sries 2
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Grfico 4
Capacidade de financiamento e aquisio de imvel habitacional pelas famlias brasileiras (Pnad 2011)
em condies subsidiadas pelo PMCMV
80,0
75,0
70,0
65,0
60,0
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
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Limite de
financiamento do SFH
50
100
250
300
350
400
450
200
Valor financiamento e imvel (R$ em 1.000 - jan/2013)
150
500
550
600
Ademais, as simulaes trabalham com a renda familiar e desconsideram variveis analisadas pelos agentes financeiros, tais como o perfil de gastos
e o histrico de endividamento, que podem resultar em comprometimentos
de renda ainda mais reduzidos ou mesmo na negativa de financiamento. Logo,
os percentuais obtidos devem cair em situaes reais.
Por fim, a apresentao das curvas de acesso pelos sistemas SAC e Price
visa ressaltar a diferena nesses sistemas de amortizao na acessibilidade, como
demonstrou o trabalho realizado por Magalhes Eloy e Paiva, 2010. Todavia,
sabido que, na prtica, os agentes podem reduzir o comprometimento de renda
quando o muturio opta pelo Sistema Price, anulando, ou ao menos reduzindo
significativamente, o efeito de ampliao do acesso, aqui observado.
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nanciamento s famlias de menor renda. Mecanismo que, em tese, promoveria uma compensao interna e no comprometeria o equilbrio financeiro do
sistema. O aporte de recursos oramentrios para subsdios, conforme observa
Arago (2007, p.102), enfrentava forte resistncia dos condutores da poltica
econmica poca, da a lgica descrita acima, ou seja, buscava-se minimizar
o comprometimento do oramento pblico. Quem tinha maior capacidade de
pagamento comprometia percentuais de renda superiores queles com menores rendas e, quase sempre, para um imvel de mesma tipologia e qualidade.
Enquanto o BNH funcionava como rgo centralizador da poltica, os
financiamentos eram concedidos por um conjunto de agentes de atuao segmentada por faixa de renda. As Companhias Habitacionais (COHABs), por
exemplo, empresas de economia mista municipais ou estaduais, atendiam, de
forma prioritria, famlias com renda mensal entre um e trs salrios-mnimos.
Nesse caso, subsdios eram frequentemente concedidos, em nvel local, sob a
forma de doao de terrenos e implantao de infraestrutura.
Os financiamentos incluam correo monetria e eram de longo prazo,
entre 15 e 25 anos. Portanto, qualquer beneficirio que tenha assinado um
contrato no incio dos anos 1970 carregou o financiamento por altos e baixos
da histria econmica do Brasil. Os planos denominados A e C e, posteriormente, o Plano de Equivalncia Salarial (PES), descasavam a correo dos
saldos e das prestaes provocando a existncia de saldo residual ao final do
prazo contratado. O crescente desequilbrio financeiro do sistema em funo
da escalada da inflao e dos reajustes de prestao aplicados, foi arcado pelo
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) criado em 1967 para
cobrir resduos ao final dos prazos contratuais, garantindo a quitao das dvidas. Com a alta da inflao, que no foi acompanhada pelos salrios, h
um crescente descasamento entre prestaes e saldos devedores . Esses saldos
tinham que ser cobertos pelo FCVS. Entretanto, suas reservas eram insuficientes e recursos do tesouro nacional foram aportados, constituindo subsdios
vultosos e extensivos a todos muturios do sistema. Como eram proporcionais
aos valores de financiamento, eram tambm regressivos, sendo maiores quanto maior fosse o valor financiado, beneficiando as faixas de renda mais altas.
O agravamento da crise econmica reduziu ainda mais a capacidade de
pagamento dos muturios, fazendo explodir a inadimplncia. A concesso de
mais subsdios sob a forma de subreajustes nas prestaes se apresentou, novamente, como tentativa de soluo. Conforme observa Santos (1999), a acelerao da inflao para os patamares de 100%, em 1980, e de 200%, a partir
de 1983, em virtude dos sucessivos choques externos, adversos, que abalaram
a economia brasileira, tornou o quadro insustentvel. Os subreajustes prati-
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Basilia. Os crditos remanescentes, no valor de 4,9 bilhes de reais, considerados de boa qualidade, permitiram que a Caixa retomasse novos contratos,
flexibilizando o processo de concesso de crdito por meio da reduo da
documentao exigida e da diminuio dos custos cartorrios.
Por fim, nesse perodo, iniciou-se uma srie de mudanas especficas no
marco regulatrio do setor imobilirio, destacando-se a instituio da alienao fiduciria em substituio ao regime de hipoteca, que sero consolidados
em 2004 (Lei n 10.931).
A criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), em 1997, regulamenta a integrao do mercado imobilirio e de capitais por meio da securitizao de recebveis imobilirios. At o presente, contudo, o desempenho
do SFI para o financiamento habitacional foi pfio, no obstante o surgimento
de agentes especializados e de estmulos governamentais diversos por meio de
inseno tributria e utilizao de recursos do prprio SFH. De todo modo,
por ser um sistema de mercado, com taxas de juros e encargos administrativos
bem mais altos que os do SBPE e FGTS, no poderia atender a populao-alvo
da poltica de subsdio vigente. O sustentculo da poltica habitacional de interesse social permanece sendo o FGTS.
No obstante, importantes aes de saneamento financeiro foram engendradas nesse perodo, o acesso habitacional pelas rendas mais baixas foi bastante
reduzido. Apesar da diversidade de programas e da PNH prever investimentos de
recursos do OGU de 1,6 bilho de reais entre 1996 e 1999, at 1997 apenas pouco mais de 600 milhes de reais haviam sido empregados de fato. A carncia de
recursos oramentrios limitou significativamente o alcance dos programas para
a baixa renda, seja no financiamento direto s famlias ou a estados e municpios,
dada a baixa capacidade de endividamento. Segundo Bonduki (2008, p.80) entre 1995 e 2003, 78,84% do total dos recursos foram destinados a famlias com
renda superior a cinco salrios-mnimos. Por fim, o FGTS expandiu seu limite
de atendimento de renda familiar de 12 para 20 salrios-mnimos, ampliando
seu alcance pelos segmentos de renda mais alta (Maricato, 1998). O subsdio
atrelado ao crdito mantm a lgica de distribuio regressiva beneficia apenas
as famlias que conseguem acessar o crdito e na proporo do valor financiado.
Quarto perodo 2003 a 2012
A consolidao da estabilidade macroeconmica, o crescimento da renda e do emprego, a reestruturao institucional e regulatria iniciadas no perodo anterior, aliadas criao do Ministrio das Cidades, promovem o ressurgimento do crdito e da produo imobiliria com fora de boom, conforme
ilustrado no Grfico 5.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
Grfico 5
Financiamentos SFH
Brasil, 2000-2012 (em R$ milhes)
120.000
100.000
80.000
60.000
353
40.000
20.000
0
2000
2001
SBPE
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
FGTS
6. Vf. Em <www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/4PoliticaNacionalHabitacao.pdf>.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
354
7. Inicialmente a contrapartida requerida era de 10% da renda, tambm por dez anos.
8. Morte e Invalidez Permanente e Danos Fsicos ao Imvel.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
355
P r oj e tos pa ra o B rasi l
356
Grfico 6
PMCMV por faixa de renda
Brasil, at 31/12/2012
12% FGTS Faixa 3
(de R$ 3,275 mil at
R$ 5 mil)
43%
Faixa 1 (FAR 0 a 3)
As famlias com renda entre 3,27 mil e 5 mil reais ficaram com 12%
das unidades contratadas. As famlias com renda de at 1,6 mil reais, ficaram,
portanto, com 54% dos atendimentos.
Os subsdios desembolsados at maio de 2012, diretos e indiretos, so
apresentados no prximo grfico, sem contabilizar o subsdio embutido no
diferencial da taxa do FGTS em relao taxa de mercado (Grfico 7).
Desde 2009 at 31 de dezembro de 2012 foi despendido um total de
57,9 bilhes de reais (soma dos valores anuais em R$ de 2012) em subsdios
habitacionais, sendo 81% destinados modalidade 0 a 3 salrios-mnimos
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
Grfico 7
PMCMV Subsdios concedidos por ano e modalidade
Brasil, 2009-2012 (em R$ bilhes de 2012)
25
20
15
357
10
5
0
2009
Contrapartida (faixa 1)
2010
Faixa 2
2011
2012
Faixa 1
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Quadro 1
Subsdio e Instituies
Organizao/
Institucional
Perodo
Subsdio
BNH
1964 1986
358
FGTS
(FCVS)
Ampliar produo e
emprego; viabilizar
atendimento da baixa
renda em paralelo ao
atendimento da
mdia renda.
Resultado/
Consequncia
Extenso do subsdio
para todos os segmentos
de renda; subsdios
concedidos
indiscriminadamente e de
forma regressiva; crescente desequilbrio no
sistema imputado ao
FCVS; extino do BNH e
desmonte da estrutura
criada.
Conter a
inadimplncia em
funo da escalada
inflacionria.
Recuperar parte do
rombo do sistema.
FGTS
Indireto: taxa de juros de
financiamento abaixo da taxa OGU
de mercado
Rombo no Sistema.
Paralizao dos
financiamentos do FGTS.
FGTS
Indireto: taxa de juros de
financiamento abaixo da taxa OGU e contrapartidas
locais.
de mercado;
Direto: em programas de
urbanizao de
assentamentos precrios e
outros (PSH).
Retomar o
financiamento
habitacional;
Financiar diretamente
s famlias;
Enfrentar a expanso
das favelas.
CAIXA e MCidades
FGTS
Indireto: taxa de juros de
financiamento abaixo da taxa Subsdios FGTS e OGU
contrapartidas locais.
de mercado
Indireto: spread e outras
taxas
Direto: pagamento da parcela
no financivel (entrada) e
desatrelado do crdito.
Atender rendas
abaixo de 6 SMs;
Estimular a economia
por meio da
ampliao da
produo e emprego.
Ampliao do crdito
habitacional e do acesso
habitao; presso pelo
contnuo aumento de
limites de rendas; preos
e dos valores de
subsdios concedidos;
maior % de
financiamentos na Faixa
2, atraindo empresas
privadas para a produo;
recursos para Faixa 1
reativou o atendimento
pblico.
CAIXA e Ministrios
Elaborao prpria.
1986 1995
2003 2012
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
359
P r oj e tos pa ra o B rasi l
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
361
P r oj e tos pa ra o B rasi l
362
a) Em 2006, Hoek-Smit (2006) havia realizado anlise a partir da simulao de um mesmo financiamento hipottico, submetido aos diferentes programas de subsdios e concluiu que na Res. 460-FGTS o subsdio poderia chegar
a 64,7% do valor do imvel. J o FGTS acessado sem a Res. 460, oferecia um
subsdio (implcito na taxa de juros) de 42,4%. No mbito do PSH, a falncia na
aplicao do modelo terico resultava em subsdios de 100%, embora, em termos monetrios e de qualidade da habitao oferecida, o subsdio oferecido para
as famlias atendidas pelo PSH pudesse ser inferior s demais modalidades.
b) Em 2012, sob o MCMV, o volume de subsdios auferidos tambm varia
conforme a operao, dentro de uma mesma modalidade destinada a famlias de
semelhante faixa de renda e localidade. Na Faixa I, em 2012, imveis novos
produzidos pela iniciativa privada receberam um subsdio mdio por famlia
de 57,12 mil reais, enquanto os imveis produzidos de forma associativa (FDS),
24,71 mil reais. Na Faixa II, os subsdios variam significativamente se o imvel
novo ou usado, terreno prprio ou no, reforma etc. Na modalidade construo
em terreno prprio, por exemplo, a famlia recebe apenas 70% do subsdio que
uma outra famlia recebe quando adquire uma unidade nova no mercado.
O PMCMV foi concebido com o objetivo de sustentar a demanda agregada e impedir os efeitos da crise sobre a economia. Nesse contexto, o subsdio pode tambm ser entendido como alavancador de investimento privado e
incentivador da produo pelo setor da construo civil. Essas condicionantes
precisam ser continuamente reavaliadas e analisadas tambm do ponto de vista da equidade de uma poltica social.
Baixo nvel de informao: a falta de equidade entre os programas e
distintos nveis de subsdio sempre agravada pelo baixo nvel de informao das famlias, relativo cesta de alternativas de atendimento existentes. A
agregao dos antigos programas sob o PMCMV amplia o conhecimento das
famlias acerca das opes, mas deixa ainda pouco esclarecidas as diferenas
de subsdio auferido, em termos monetrios.
Regressividade: verificada, a princpio, nos subsdios concedidos direta e indiretamente entre subfaixas de renda inferior a 1,6 mil reais (originalmente trs salrios-mnimos), na modalidade de financiamento subsidiado
(FGTS+OGU), como demonstra o Grfico 8. Rendas entre 1 mil e 1,6 mil reais
auferem mais subsdios que rendas inferiores a 1 mil reais.
Se considerado o subsdio embutido no diferencial de taxa, a regressividade se estende a rendas de aproximadamente cinco salrios-mnimos, como
demonstra o Grfico 9.
Seria interessante, contudo, realizar uma anlise mais compreensiva,
considerando as diversas modalidades (FAR, entidades, municpios abaixo de
Grfico 8
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
30.000,00
25.000,00
20.000,00
15.000,00
363
10.000,00
5.000,00
-
At R$ 500,00
> R$ 500,00
at R$ 750,00
PMCMV I
> R$ 750,00
> R$ 1.000,00 > R$ 1.600,00 > R$ 2.325,00
at R$ 1.000,00 at R$ 1.600,00 at R$ 2.325,00 at R$ 3.100,00
PMCMV II
Grfico 9
Curva de subsdios mdios unitrios + diferencial de taxa por faixa de renda PMCMV
70.000,00
60.000,00
50.000,00
40.000,00
30.000,00
20.000,00
10.000,00
-
At R$ 500,00
PMCMV I
> R$ 500,00
at R$ 750,00
> R$ 750,00
> R$ 1.000,00 > R$ 1.600,00 > R$ 2.325,00
at R$ 1.000,00 at R$ 1.600,00 at R$ 2.325,00 at R$ 3.100,00
PMCMV II
P r oj e tos pa ra o B rasi l
364
50 mil habitantes) de modo a efetuar ajustes de calibragem que permitam a reduo de eventuais regressividades, porventura ainda existentes, enfatizando
o conceito de subsdio como instrumento redistributivo e de acesso moradia.
Ainda sobre a questo da regressividade, vale notar que o melhor direcionamento para rendas mais baixas impede uma regressividade mais acentuada
como a ocorrida na poca do BNH.
Outra questo importante, mas que concerne aos municpios, a ausncia de aplicao de medidas, previstas no Estatuto das Cidades, que cobam
a especulao sobre a terra e a vacncia de imveis, especialmente aqueles
localizados em reas j servidas por infraestrutura urbana.
O abandono da proposta do Sistema Nacional de Habitao (SNH), que
estava baseada na congregao de esforos dos trs nveis de governo para a
centralizao em torno de um programa federal, tampouco contribui para a
universalizao do acesso. Ainda nesse sentido vale ressaltar a perda da participao e controle social ocorridas com o afastamento do modelo do SNH e
substituio do FNHIS pelo FAR.
Faltam, por fim, estratgias de articulao de polticas sociais diversas
com o objetivo de assegurar s famlias dos estratos mais baixos de renda,
que conseguem acessar uma nova condio de moradia por intermdio do
PMCMV (zero a trs salrios-mnimos), a permanncia nessa habitao. Tratam-se aqui, notadamente, das condies de empregabilidade das famlias, o
que abrange desde a mudana do local de moradia em relao s possibilidades de emprego e renda, at medidas de formao e acesso a crdito produtivo
que ampliem o potencial da famlia de gerar renda e, consequentemente, de
arcar com o padro de despesas habitacionais da nova condio de moradia.
Nesse sentido, vale destacar a concepo, ainda dominante, de que a poltica
habitacional pode ser implementada de forma independente, dissociada das
demais polticas sociais. Mesmo com os importantes avanos recentes, para
as famlias das classes D e E, a poltica habitacional deve ser apenas um dos
componentes de uma poltica social mais ampla.
Consideraes finais
As anlises realizadas evidenciam que, ao longo de cinco dcadas, a poltica de subsdios vem se firmando como parte integrante e fundamental da
poltica habitacional brasileira e como estratgia para a expanso do atendimento e incluso de faixas de renda com menor poder aquisitivo em programas habitacionais de larga escala.
Sugere ainda, um amadurecimento da sociedade brasileira ao reconhecer, dada a distribuio de renda, a importncia fundamental da transferncia,
sob forma de subsdio, para o acesso das famlias moradia. Assim, o subsdio
j pode ser empregado de maneira direta e mais transparente. Sua evoluo
pontuada, recentemente, pela priorizao nas famlias com renda mensal de
at 1,6 mil reais e at 3,275 mil reais.
A tendncia da poltica de maior transparncia e menor regressividade,
embora esses atributos ainda no tenham se consolidado. Mantm-se, todavia,
vinculada aquisio da casa prpria como forma exclusiva de acesso moradia, revelando, provavelmente, no apenas uma opo de poltica pblica,
mas tambm aspectos culturais de valorizao da propriedade, reforados pelas polticas pblicas.
As simulaes demonstram que o financiamento, mesmo em condies
subsidiadas, no pode ser acessado por uma parcela significativa das famlias,
dada a distribuio de renda. Nas condies do PMCMV, as simulaes estimam que 72,7% das famlias conseguiriam contrair um financiamento de 50
mil reais pelo Sistema Price, ou seja, mesmo com a carga de subsdios deste
Programa, 26,3% das famlias no obteriam crdito nesse valor. A aquisio de
uma unidade ainda dependeria da capacidade de poupana das famlias, mesmo que associada ao subsdios. Fica ressaltada, assim, no contexto brasileiro,
que a universalizao do acesso moradia no Brasil passa por desvincular o
subsdio ao financiamento.
Desse modo, a introduo do subsdio desatrelado do crdito nas intervenes urbanas em assentamentos precrios, favelas e na oferta de moradias pela modalidade FAR 0 a 3 do PMCMV ganha extrema relevncia na
evoluo da poltica de subsdios. Essa lgica perversa, pois exclui justamente as famlias que mais precisam. O formato atual de conceso de subsdio
amplia o atendimento e permite melhor alinhamento ao perfil do dficit.
Cabe enfatizar, ainda, o volume de recursos inditos destinados poltica habitacional alavancando a produo privada e reativando rgos pblicos
dedicados produo de moradias.
preciso, contudo, atentar para questes de equidade e regressividade,
ajustando continuamente os subsdios em funo das dinmicas socioeconmicas e demogrficas e evitar a sua apropriao por outros setores da sociedade, por meio de mecanismos que coibam o seu repasse para a subida dos
preos dos imveis para alm da elevao da renda das famlias, mecanismo
perverso que s alarga o dficit habitacional e reduz a eficincia dos esforos
para expandir o acesso moradia.
Outro aspecto ainda observado no PMCMV, herana talvez do BNH,
a prioridade dada ao formato de produo da unidade nova, encampado
pela iniciativa privada. Formato esse que recebe a maior parcela dos subsdios
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
365
P r oj e tos pa ra o B rasi l
366
Referncias bibliogrficas
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P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
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fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_politicaurbanafhc.pdf>.
367
P r oj e tos pa ra o B rasi l
368
Captulo quatro
Lo Heller
Introduo
O Brasil visivelmente vem trilhando nova etapa em seu processo de desenvolvimento, com algum crescimento econmico, papel mais destacado no
cenrio mundial das naes, melhoria dos indicadores sociais e reduo da
pobreza. Obviamente, a matriz desse modelo de desenvolvimento, marcada
pela manuteno do padro estrutural de desigualdades e de privilgios socioeconmicos e pela vitria do crescimento econmico sobre a proteo ambiental, tem sido objeto de procedentes questionamentos. Contudo, indiscutivelmente h certa inflexo positiva na situao de vrios dos setores da vida
nacional, no sentido da maior incluso social.
No entanto, se h avanos no quadro geral do pas, no exagero indicar
que a situao da rea de saneamento bsico tem se mostrado em descompasso, sobretudo, com o padro de desenvolvimento almejado pela sociedade brasileira. No foi ainda capaz de romper com seu legado histrico de
excluso das parcelas economicamente mais desfavorecidas da populao e
seus reflexos na sade humana, bem como de superar o significativo passivo
ambiental acumulado. Assim, por razes diversas, pode-se afirmar que o setor
ainda no vem acompanhando, na mesma velocidade, os avanos observados
em outras polticas pblicas brasileiras, a despeito da maior consolidao de
seu ordenamento institucional e legal. Este recebeu marco fundamental com
a publicao da Lei n 11.445/2007, a qual trouxe nova compreenso para o
1. O texto baseia-se parcialmente em publicaes com a participao do autor, em especial Britto, Rezende, Heller e Cor
deiro (2012), Heller (2010) e Heller (2012).
369
P r oj e tos pa ra o B rasi l
370
conceito de saneamento bsico, definindo sentido mais amplo para as atividades de gesto e incluindo conjunto mais ampliado de componentes. Resultante de um possvel consenso entre posies e interesses diversos, a legislao
assume o conceito de saneamento bsico, englobando quatro componentes:
o abastecimento de gua potvel; o esgotamento sanitrio; a limpeza urbana
e manejo de resduos slidos e a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. No texto legal, so tambm consolidadas importantes orientaes para
a prtica do saneamento: a afirmao do objetivo de salubridade ambiental
para os servios, em oposio viso do saneamento como bem econmico,
operado como mercadoria; o fortalecimento do papel do Estado e do sentido
pblico do saneamento, em contraposio concepo da privatizao como
meio de universalizao dos servios; o compromisso com a universalizao,
a integralidade e a equidade; a afirmao dos conceitos de regulao, planejamento e avaliao dos servios, de forma articulada entre si; a implantao
de regras claras para a delegao dos servios, reconhecendo direitos do seu
titular; o chamado ao controle social; o favorecimento do acesso aos servios
populao de baixa renda.
Os anos posteriores comemorada introduo da nova regulamentao
para o setor, porm, revelaram que apenas a organizao de suas bases legais
no seria suficiente para se conquistar uma poltica pblica que, de fato, assegurasse a materializao dos princpios consagrados na lei, ficando ntida a
distncia que o pas ainda necessita trilhar para atingir uma situao de saneamento digna de uma nao desenvolvida e socialmente mais justa.
Esse quadro de crescimento econmico com indigncia sanitria
relevante para a visualizao do futuro do setor de saneamento bsico, pois
este necessitar cumprir um duplo papel no pas: saldar seu passivo histrico
e se organizar para o enfrentamento das novas presses demogrficas, ambientais, territoriais e econmicas. De antemo, possvel se especular uma
prevalncia do cumprimento do primeiro sobre o segundo papel, ou seja, na
medida em que o setor se organize adequadamente para saldar os dficits de
atendimento e institucionais ainda persistentes, este atingir uma capacidade
de resilincia para absorver os impactos de mudanas diversas, mesmo extrnsecas s aes do prprio setor.
Assim, o presente captulo procura explorar analiticamente o atual momento vivido pelo setor de saneamento bsico no pas e, em face dessa anlise,
discutir desafios que se impem e medidas de poltica pblica visualizadas
como necessrias para sua superao. Inicialmente, o texto busca caracterizar,
ainda que sucintamente, a magnitude dos desafios de incluso de toda a populao brasileira aos servios e solues de saneamento bsico, com destaque
para aqueles no campo da gesto, que assegurariam a perenidade e a qualidade do acesso. Em seguida, analisa a reforma deflagrada a partir do primeiro
mandato do governo Lula, defendendo a tese de que se trata de uma reforma
inconclusa. Aps, identifica as principais ambiguidades caractersticas da poltica atual. A seo seguinte busca se aproximar dos fatores explicativos para
a situao os determinantes do atraso procurando desmistificar explicaes simplistas, frequentemente encontradas nos discursos de segmentos
do setor. A seo anterior s consideraes finais apresenta a prospeco dos
caminhos possveis para a superao, sustentvel, dos desafios discutidos.
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
371
Os dficits
O Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab (Brasil, 2011)2 apresenta estimativas do dficit do atendimento pelos componentes do saneamento bsico, com base nos diversos sistemas de informao disponveis. Nesse
trabalho, observa-se que o quadro do atendimento adequado por servios e
solues de saneamento no pas ainda se revela preocupante: dficit de cerca
de 40% da populao total em abastecimento de gua, de 60% em esgotamento sanitrio e de 40% no manejo de resduos slidos urbanos. Tais valores,
diferentemente das tradicionais abordagens, ao considerar a dimenso qualitativa do acesso, sob os pontos de vista sanitrio e ambiental, revelam quadro
mais pessimista do que o comumente traado. Em relao ao manejo de guas
pluviais e controle de enchentes e inundaes, a despeito da dificuldade de se
caracterizar sua situao com dados quantitativos, so conhecidas as importantes deficincias de grande parte dos municpios brasileiros em implantar a
infraestrutura adequada, em manter a gesto dos sistemas e em adotar medidas preventivas.
Outra marca da proviso dos servios no Brasil a da inequidade e da
assimetria na distribuio dos benefcios, o que ilustrado nas figuras a seguir,
que revelam a assimetria regional (Figuras 1 e 2); urbano-rural (Figura 3); socioeconmica (Figura 4) e de acordo com a cor da pele declarada na Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios Pnad (Figura 5).
2. A referncia corresponde a uma verso desatualizada do Plansab, uma vez que a verso final, aprovada pelo Conselho
Nacional das Cidades em 2013, no se encontrava disponvel eletronicamente at agosto/2013.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Figura 1
Distribuio do acesso simultneo ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta de
resduos slidos, segundo macrorregies
Brasil, 2008
Norte
6,16%
Centro-Oeste
4,85%
Sul
15,83%
372
Nordeste
18,93%
Sudeste
54,24%
Figura 2
Solues e prticas utilizadas para abastecimento de gua em proporo de domiclios por macrorregio
Brasil, 2010 (em %)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Figura 3
Dficit do acesso a formas de abastecimento de gua consideradas adequadas pela populao das
reas urbana e rural
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Captulo quatro
373
3
2
1
0
reas urbanas
reas rurais
Figura 4
Situao do abastecimento de gua por faixa de rendimento per capita mensal domiciliar e por anos de
estudo do responsvel pelo domiclio - Brasil, 2010
80
80
Responsvel pelo domiclio (em %)
100
Populao (em %)
100
60
40
20
0
Sem
At Mais de 1/4 Mais de 1/2 Mais de 1 Mais de 2 Mais de 3 Mais de 5
rendimento 1/4 SM at 1/2 SM at 1 SM at 2 SM at 3 SM at 5 SM
SM
Dficit
Acesso
60
40
20
0
Sem instruo e
menos de 1 ano
1a
3 anos
4a
7 anos
8a
10 anos
11 a
14 anos
16 anos
ou mais
te
%
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Figura 5
Distribuio do dficit em abastecimento de gua no Brasil segundo cor da pele declarada
Brasil, 2008
Indgena
0,62%
Branca
23,44%
374
Parda
67,17%
Preta
8,48%
Amarela
0,29%
Figura 6
Evoluo de recursos no onerosos para saneamento bsico, como proporo do PIB. Brasil (repasses
em 1996-2002; recursos comprometidos em 2003-2011)
0,25
0,20
0,15
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Fonte: Adaptado do Panorama do saneamento bsico no Brasil (Rezende et al., 2011) e do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Brasil, 2013).
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Figura 7
Evoluo de emprstimos com recursos onerosos para saneamento bsico, como proporo do PIB
Brasil (1996-2011)
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FGTS
Total
FAT
Fonte: Adaptado do Panorama do saneamento bsico no Brasil (Rezende et al., 2011) e do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Brasil, 2013).
A reforma inconclusa
O primeiro mandato do governo Lula depara-se justamente com um
setor de saneamento, exibindo o mximo de sua fragilidade, debilitado que
estava pelo estrangulamento do financiamento pblico, acuado pelas vrias
investidas do governo federal para nele aplicar o receiturio neoliberal e sujeito a movimentos de resistncia a mudanas, pelas desconfianas e inseguranas de agentes quanto a consequncias de reformas que pudessem ser implementadas (Montenegro, 2002; Montenegro, 2008). O prprio governo, em
seu diagnstico inicial sobre o setor, identificou os seguintes entraves a serem
1. Em auditoria operacional desenvolvida pelo TCE-MG em 2011, foram constatadas distores na implementao da tarifa
social praticada pela Copasa-MG. Esta aplica-se a moradias com consumo mensal de gua abaixo de determinado limite (15
ou 30 m3, a depender da regio do estado) e abaixo de determinada rea construda (44 ou 60 m2, a depender da regio
do estado). Para ser cadastrado como beneficirio da tarifa social necessrio que o usurio solicite o benefcio. O estudo
conclui que a proporo significativa de famlias de baixa renda (73%) no se enquadra nos critrios estabelecidos para
benefcio da tarifa social, especialmente por no atender o critrio de rea construda. Verificou tambm que a mdia
da populao da zona urbana beneficiada pela tarifa social da Copasa-MG foi de 10,8%, menos da metade da populao
urbana com rendimento de at um salrio-mnimo. O trabalho sugere que as principais causas para essa baixa proporo
so: (i) os critrios para enquadramento no levam em conta a renda dos usurios e o nmero de habitantes por domiclio;
(ii) o baixo nvel de conhecimento da tarifa social pelos usurios; (iii) a necessidade de que o benefcio seja requerido pelo
interessado.
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superados: a presena histrica de desarticulao e de inconsistente planejamento setorial integrado; a falta de investimentos e ausncia de uma poltica
estvel de investimentos; a m aplicao dos recursos; dificuldades financeiras e problemas na gesto dos prestadores pblicos; falta de programas de
desenvolvimento institucional para reestruturar, modernizar e democratizar
as empresas; e, sobretudo, o propalado vazio institucional, que somente
poderia ser assim conceituado pela inexistncia de uma poltica nacional
regulatria (Oliveira Filho, 2006).
Com a criao do Ministrio das Cidades, a convico da necessidade
de mudanas estruturais passou a gerar um convencimento no conjunto do
governo e desencadeou articulaes nesse sentido. Em suas primeiras aes,
importantes avanos no campo da estrutura organizacional e da definio da
poltica foram alcanados com a criao do Ministrio e, sobretudo, com as
Conferncias das Cidades. A criao da Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental (SNSA), no mbito do MCidades, pode ser considerada emblemtica, porque proveu o setor de um endereo institucional e, em princpio, articulado s outras polticas pblicas de desenvolvimento urbano. Sob
essa tica, pode-se dizer que o Ministrio das Cidades representou algo de
novo na cena poltica brasileira, pois colocava no mesmo plano as reas de
habitao, saneamento, programas urbanos, transportes, mobilidade e acessibilidade, em um ensaio intersetorial ao menos no contorno das polticas
urbanas. Se alguns setores manifestavam preocupaes de que a localizao
institucional do saneamento no MCidades pudesse perpetuar o descaso com
o saneamento rural, eternamente marginalizado nas polticas setoriais, o
curso posterior das aes mostrou que a reorganizao legal e institucional,
associada prtica do planejamento, poderia minorar essa excluso.
O novo arranjo, alm disso, expressou uma resposta efetiva luta e
demandas histricas dos movimentos sociais, em defesa de uma poltica urbana unificada e coerente com os princpios da reforma urbana. A Primeira
Conferncia Nacional das Cidades, em outubro de 2003, ocorre aps amplo
processo participativo e mobilizatrio, tornando-se marco importante na
reestruturao do setor de saneamento em nvel nacional. Entre seus objetivos, destaca-se a eleio do Conselho Nacional das Cidades, que deveria
planejar e propor o Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e as
polticas setoriais para as reas de saneamento, habitao, transporte, direito
urbanstico, regularizao fundiria e regies metropolitanas.
A reorganizao institucional do setor visava construir um ambiente de
cooperao entre os diversos rgos federais que atuavam em saneamento,
buscando: (a) superar o histrico de fragmentao e competio que no
estimulava a qualificao das intervenes governamentais; (b) definir claramente as competncias dos diversos rgos; (c) prevenir a superposio de
competncias e o paralelismo de atuao, geradores de distores e ineficin
cia; (d) criar condies mnimas para especializao das equipes tcnicas e a
retomada do planejamento setorial das iniciativas (Pinheiro, 2008). A estratgia adotada pela SNSA foi a de coordenar processo de racionalizao das
aes e programas, envolvendo a identificao das vocaes institucionais
dos diversos ministrios, a redefinio das suas competncias setoriais e uma
proposta de modelo multissetorial de gesto de programas.
Inicia-se assim o perodo que se pode denominar de gesto por programas, em contraposio ao modelo anterior, que poderia ser cunhado de
gesto sem poltica. No incio do governo Lula, apesar de o setor ainda no
contar com uma poltica nacional ou um marco legal de abrangncia nacional como veio a ocorrer no incio de 2007 , a SNSA buscou reestruturar
os programas existentes e conceber novos, sob um mesmo arcabouo de
normas, critrios e medidas, que conformariam uma espcie de embrio da
poltica que se desenhava para o setor.
A aprovao da Lei n 11.445/2007 (LDNSB) pode ser entendida como
uma conquista da rea de saneamento, podendo-se afirmar que representou
uma inflexo progressista no que toca adoo de uma agenda de reformas,
ao incorporar algumas das principais propostas elaboradas pelos formuladores e militantes do movimento pela Reforma Urbana e pelos setores populares e de trabalhadores defensores da universalizao do acesso ao saneamento. No entanto, uma anlise da lei atravs de uma lente mais perspicaz
no deixaria de enxerg-la e a seus limites a partir do processo que envolveu
sua aprovao legislativa. A lei aprovada em muito difere da proposta encaminhada ao Congresso pelo Executivo. O produto final, comemorado por
muitos como o consenso possvel, fruto de concesses de parte a parte,
que provocou muitas vezes contradies internas, recuos das vises progressistas e inaplicabilidade de parte de suas determinaes. Em muitos casos,
como se a dificuldade de convergncia em determinados pontos houvesse
levado alguns segmentos a optar pela transferncia do embate para a fase de
implementao, apostando nos bastidores da poltica tradicional brasileira
como arena mais adequada para fazer prevalecer suas posies.
Por outro lado, ao se comparar o setor de saneamento com outras polticas pblicas com que mantm estreitas interfaces, observa-se uma lacuna
que a Lei n 11.445/07 no conseguiu preencher. Diferentemente dos setores
de sade, meio ambiente, recursos hdricos e de habitao de interesse social, o marco regulatrio do saneamento no conseguiu instituir um sistema
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Ambiguidades
A despeito dos logros iniciais do governo Lula j apontados, medidas
ambguas e mesmo contraditrias passaram a surgir. Ainda em 2007, ao mesmo tempo em que sanciona a Lei n 11.445/2007, o presidente Lula anuncia o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com promessa de investimentos massivos nas reas de saneamento e de habitao. Se, por um lado, o PAC
expressou ampliao indita dos patamares de investimento em saneamento
2. A criao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano tema central da 5 Conferncia Nacional das Cidades
(agendada para novembro/2013, ou seja, posterior concluso deste texto), o que pode significar uma possibilidade de
reverso desse problema.
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como de propor programas, projetos e aes necessrios ao alcance dos referidos objetivos e metas, com identificao das fontes de financiamento e de
procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes
executadas. Com o concurso das Universidades Federais de Minas Gerais,
Bahia e Rio de Janeiro, elaborado amplo estudo Panorama do Saneamento
Bsico no Brasil (Heller, Moraes, Britto, Borja e Rezende, 2011) que forneceu
as bases para a verso preliminar do Plano Nacional de Saneamento Bsico.
Entende-se que os documentos, alm de oferecerem uma plataforma de
planejamento com potencial para organizar a atuao do setor nos prximos
20 anos, com base em uma viso estratgica e dinmica, avanam conceitual e
metodologicamente em vrios aspectos. Apenas para ilustrar um deles, uma definio central do Plano diz respeito ao conceito de medidas estruturantes, que
repercute, sobretudo, no planejamento futuro das aes. As medidas estruturantes seriam aquelas que fornecem suporte poltico e gerencial sustentabilidade
da prestao dos servios, situando-se na esfera do aperfeioamento da gesto,
em todas as suas dimenses. Essa mudana de paradigma transfere o foco do
planejamento clssico em saneamento bsico, historicamente pautado por investimentos em medidas estruturais, representadas pelas obras fsicas, para uma
viso que agrega a essas medidas aes capazes de lhes assegurar crescente eficincia, efetividade e sustentao financeira. No horizonte do Plansab, projeta-se
a gradativa substituio dos esforos para a implantao de medidas estruturais,
por aqueles que valorizem fortemente as medidas estruturantes.
A trajetria pela qual experimentou o Plansab ao longo de seu desenvolvimento sugestiva das inrcias setoriais, pois, por cerca de trs anos, enfrentou clausuras no governo federal, ora dificultando desencadear seu processo
de consulta pblica, ora retardando sua publicao pela presidncia da Repblica4. Tal obstruo, desde 2010, no tem razes claras, mas sugere que as
potenciais mudanas na poltica nacional de saneamento geram inseguranas,
sobretudo naqueles agentes que se sentem confortveis com o modelo atual,
em que prevalece a alocao de recursos sem submisso ao planejamento,
com controle social incipiente e sem discusso mais consequente da efetividade dos diferentes modelos de gesto, pblicos e privados. Sem dvida, a
implementao do Plansab pode trazer um ambiente propcio para orientar a
atuao da Unio e, sobretudo, promover, por meio de mecanismos polticoinstitucionais (incentivo e coero) o alinhamento dos estados e municpios
4. Quando este texto foi concludo (setembro/2013), o Plansab, aprovado pelo Conselho Nacional das Cidades em
junho/2013, ainda no tinha sido encaminhado pelo Ministrio das Cidades para a Casa Civil, visando sua publicao pela
presidncia da Repblica.
Determinantes do quadro
No trivial procurar explicar a razo pela qual todos os investimentos,
de ordem financeira e institucional, desencadeados pelo setor, desde que este
passou a apresentar um mnimo de organizao, no tenham sido capazes de
alcanar o acesso universal para toda a populao brasileira, com a qualidade
desejvel, e nem mesmo de imprimir ritmo mais acelerado ao avano dos
indicadores. Seria simplista meramente afirmar, de forma conformista, que
se trata necessariamente de um processo gradual e de que a universalizao
vir em algum momento no futuro. Ao contrrio, o setor acumula um atraso e
um passivo para com a populao do Pas e, pode-se pleitear, a situao atual,
dado o volume de recursos pblicos investidos, poderia ser bastante mais prxima de um estado de universalizao e muito mais compatvel com o nvel de
desenvolvimento que o pas exibe ou pretende exibir.
Duas matrizes discursivas tm sido mais frequentes nos discursos de
agentes do setor, quando procuram identificar esses determinantes. Uma
delas privilegia a dimenso econmica, localizando no investimento pblico
insuficiente a principal raiz dos dficits. Origina-se dos agentes econmicos
interessados na contratao de obras e projetos, e nas associaes que os
representam. Eventualmente, governos municipais e estaduais, por meio de
seus prestadores de servio, alinham-se nessa anlise. Nesse caso, a resultante a reivindicao por maior volume de investimentos federais ou pela
flexibilizao das regras que limitam a capacidade dos servios em captar
recursos pblicos, bem como para a necessidade de gerao de receitas para
a sustentao financeira dos servios. A segunda matriz discursiva localizase no campo das tcnicas, ao identificar na carncia de seu desenvolvimento
a principal fonte dos problemas. Nesse nvel de discurso, sobressaem apelos para o aprimoramento das tecnologias, constataes de ineficcia das
concepes e dos projetos de engenharia ou propostas de formulao de
programas de capacitao e treinamento dos profissionais envolvidos nos
servios. Originam-se das associaes tcnicas, grupos de pesquisa e seus
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8. A participao e controle social, com a incerteza sobre o fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com carter deliberativo e influncia decisiva na formulao e implementao das polticas
pblicas.
9. A matriz tecnolgica, se ocorrer desenvolvimento tecnolgico, com
base nos princpios da Lei n 11.445/2007, com emprego de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis, disseminadas em todo o
Pas; se apenas haver ampliao da adoo de tecnologias sustentveis, porm de forma dispersa; ou ainda se ser verificada manuteno do atual paradigma tecnolgico, prevalecendo solues no compatveis com as demandas
e sem sintonia com as tendncias internacionais
10. Disponibilidade de recursos hdricos, com adoo de estratgias de
conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo; com
manuteno do cenrio de desigualdade no acesso aos recursos hdricos; ou
com escassez hdrica, intensificao dos conflitos de uso, ampliao da desertificao e maior ocorrncia de desastres ambientais.
O UN-Habitat (2003), por sua vez, adota um modelo explicativo para
compreender a inadequao das solues para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio nas reas urbanas, baseado em um modelo hierrquico
em trs nveis: subjacente, contribuinte e proximal. O nvel subjacente seria
aquele que atua nas escalas regional, nacional e internacional; o contribuinte
na escala da cidade ou do municpio; e o proximal no nvel domiciliar ou do
bairro. Aplicando-se tal modelo situao do dficit em saneamento no Brasil,
podem-se sugerir os seguintes fatores:
Subjacentes
Envolveriam duas escalas: a global, incluindo fatores como a conjuntura
geopoltica internacional, a movimentao financeira global, o reflexo das peridicas crises econmicas do capitalismo monopolista na economia nacional,
os padres e presses dos organismos financeiros multilaterais sobre o modelo
de desenvolvimento do Pas e as prprias mudanas ambientais globais; e a
nacional, com seu modelo de desenvolvimento, a poltica macroeconmica, a
forma como as polticas pblicas so formuladas e implementadas, a submisso dos governos a prticas de corrupo e a procedimentos clientelsticos e
eleitoreiros, entre outras. Particularmente, a relao do governo federal com a
poltica de saneamento assume forte importncia no Brasil, dado seu mandato
constitucional e sua posio hegemnica na concesso de recursos financeiros
onerosos e no onerosos para o setor.
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Contribuintes
No campo do saneamento bsico, esse nvel est relacionado basicamente forma como os municpios se organizam, e fazem suas opes quanto
poltica municipal, envolvendo a sua capacidade de formular e implementar a
poltica pblica de saneamento, sua maior ou menor cultura de planejamento
e, sendo o caso, a forma como delega o servio. Nesse nvel encontra-se a fundamental dimenso da gesto, incluindo a lgica tarifria e sua maior ou menor capacidade de incluir as parcelas menos favorecidas da populao. Princpios como a equidade, a integralidade, a intersetorialidade e o controle social,
alm de instrumentos como o planejamento, a fiscalizao e a regulao, tm
sua expresso mais ntida nessa escala. Alm disso, as iniquidades urbanas e
seus reflexos sobre o padro de urbanizao, expresso na precariedade das
reas destinadas populao economicamente menos favorecida, dificultam
solues de saneamento de qualidade.
Proximais
Esse nvel, frequentemente negligenciado nas anlises do setor, envolve
a fundamental dimenso dos hbitos e comportamentos de moradores e comunidades, com fortes implicaes na apropriao das solues, na adeso
aos sistemas coletivos, na adequao das solues individuais, na disposio
em participar e em arcar com a cobrana pelos servios, entre outros fatores
individuais ou familiares. A literatura muito enftica em identificar nesse nvel a possibilidade de ampliar ou limitar o impacto na sade do abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio e manejo de resduos slidos (Cairncross e
Feachem, 1993; Fewtrell et al. 2005).
Nesses dois exerccios, com base nos modelos do Plansab e do UN-Habitat, ainda que tenham objetivos diferentes, fica evidente a multiplicidade de
fatores associados efetividade, eficcia e eficincia das aes de saneamento
bsico. Entende-se como fundamental o aprofundamento dessa anlise, para
o sucesso das polticas pblicas do setor.
Prospeces
Pensar frmulas para a superao da situao de um setor complexo
como o de saneamento bsico no tarefa simples e tende a resvalar para uma
abordagem meramente normativa, quando no apenas pautada na preferncia
do autor. De fato, dos diversos elementos apresentados neste texto no decorre apenas um cenrio ou um receiturio para a superao dos problemas. Por
outro lado, ao se conceberem esses caminhos, podem ser consideradas diferentes perspectivas temporais (aes que se viabilizam em prazos com maior
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tucionalmente dispersa e requerer forte e complexa articulao para atender a essa desafiante demanda, sendo necessria viso muito lcida sobre
a melhor forma de conceber programa especfico para o saneamento rural,
mobilizando os mais apropriados recursos institucionais, tcnicos, administrativos e financeiros.
Reavaliar a base de arrecadao e remover limitaes
de ordem econmica para acesso das populaes carentes
Alm da necessidade mais geral de reavaliao dos modelos tarifrios
predominantes para os servios de gua e esgotos, luz dos critrios de
incluso social, eficincia e coibio de desperdcios, particular e prioritria
ateno merece a avaliao sobre as eventuais restries financeiras de acesso da parcela mais carente da populao. Assim, a considerao de medidas,
como a mais universal aplicao das tarifas sociais, a maior efetividade social dos subsdios cruzados, a eventual implantao de subsdios diretos e
a adoo de polticas afirmativas para populaes particularmente marginalizadas, dentre outros mecanismos, deveria compor uma pauta prioritria.
Evidentemente, essa discusso deve se dar em compasso com a garantia da
necessria sade financeira dos servios.
Aprofundar na superao do dficit democrtico do setor
inegvel que avanos importantes se verificaram nos mecanismos
de participao e de controle social, em especial aps a criao do Conselho das Cidades e da realizao das conferncias das cidades, inclusive sua
capilarizao para estados e municpios. H, entretanto, significativo espao
para se avanar ainda mais, com a qualificao da participao da sociedade
civil nesses fruns e com a criao de outros mecanismos, eventualmente at
mais efetivos, de participao. necessrio se apropriar da reflexo desenvolvida em outros setores com mais tradio e histria em processos participativos como os de sade e de ambiente. Estes, ao j detectarem as fragilidades e limites da participao por meio de conselhos, ainda que paritrios,
amadurecem na formulao de novas formas de participao e de criao de
ambiente, de fato, de democracia substantiva nos setores. Por outro lado,
requisito para a prtica democrtica a transparncia na poltica pblica,
na alocao de recursos, na concesso de benefcios, entre outras medidas
que requerem a vigilncia atenta da sociedade. Obstculos para esse avano
tm sido obviamente vocalizados no interior do setor, como a atuao de
alguns de seus agentes durante o processo de tramitao parlamentar da Lei
n 11.445/2007.
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Consideraes finais
O presente texto traz um exerccio de reflexo sobre temas absolutamente centrais para o avano do setor de saneamento, na direo de uma situao
inclusiva e democrtica. Tratam-se de temas em que se localiza clara carncia
de avaliaes mais qualificadas, que auxiliem na identificao das razes dos
problemas atuais e, por meio desse diagnstico, possam vislumbrar medidas
para a sua superao. Os impasses do capitalismo brasileiro no tocante poltica que imprimir para a rea esto colocados. Caso esse setor seja encarado
primordialmente como parte da engrenagem necessria para a expanso e a
reproduo do capital privado, a partir dos cnones do neodesenvolvimentismo, pode-se assistir no superao das inequidades e das ameaas ambientais atuais. Caso prevalea a compreenso do saneamento como elemento
indispensvel para a conquista dos direitos sociais para todos, inclusive sob o
preceito do direito humano gua e ao esgotamento sanitrio decretado pela
ONU em 2010, pode-se avanar na direo de uma situao merecida por
toda a populao brasileira, indistintamente de sua situao de classe e de sua
condio social, econmica, tnica ou regional.
Pode-se afirmar que a reforma incompleta do setor conduzida no nvel
federal, embora capaz de reorganizar sua institucionalidade, de estabelecer
seu marco legal e de elaborar uma proposta para o planejamento plurianual,
elemento necessrio, mas ainda completamente insuficiente para conformar
uma poltica pblica. A gesto por programas, ainda em curso, requerer
um conjunto mais amplo de instrumentos para se converter na necessria
poltica pblica de saneamento bsico. E, para tanto, entre outros desafios,
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Captulo 5
Desafios da
transio demogrfica
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Captulo cinco
de
Oliveira
Os desafios ao desenvolvimento
econmico e social colocados
pela dinmica demogrfica
Introduo
A transio demogrfica marca cada etapa da evoluo populacional de
uma determinada sociedade, onde possvel perceber seu ritmo de crescimento, sua estrutura por sexo e idade e volume, permitindo inferir sobre o comportamento futuro dessa populao. No estgio atual, o Brasil experimenta nveis
baixos nas taxas de mortalidade e de fecundidade. Contudo, estamos entrando
numa fase na qual a taxa bruta de natalidade seguir seu curso de diminuio,
reflexo do continuado processo de reduo dos nveis da fecundidade, e a taxa
bruta de mortalidade inverter sua tendncia de queda, como resultado do
envelhecimento populacional que passamos a experimentar (IBGE, 2008).
Nos anos 1960 e 1970, o Brasil, assim como outros pases em desenvolvimento, sofreu uma onda neomalthusiana que sinalizava uma iminente
exploso populacional e pregava o controle da natalidade. Assim como a
teoria originria de Malthus, a tal exploso demogrfica brasileira no se
confirmou, uma vez que estava descolada dos processos sociais pelos quais
passavam nossa sociedade, incluindo a reduo nos nveis da fecundidade,
que j comeara a se processar nos anos 19601. Nos anos 2000, o discurso
do Brasil pas jovem deixado para trs, passando a ter certa hegemonia a
fala alarmista sobre o eminente envelhecimento populacional e seu impacto
nas contas da previdncia.
1. O governo militar permitiu a entrada de organismos internacionais, como a USAID, que atuaram no controle da natalidade, mas o que se percebeu naquele momento foi a falta de uma poltica governamental explcita para reduzir os nveis
de fecundidade das mulheres brasileiras.
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mas como algo que est para alm de meros eventos biolgicos, sendo resultado do estgio de desenvolvimento da sociedade e seus respectivos processos
sociais, culturais e econmicos (Oliveira e ONeill, 2012).
Desse modo, devemos reconhecer que, no caso brasileiro, o ritmo da
transio demogrfica foi distinto para cada segmento social. Os nveis de
esperana de vida e a mortalidade infantil foram diferenciados entre ricos e
pobres e mesmo quando se compara os brancos com os negros e os ndios.
Da mesma forma, as taxas de fecundidade se distriburam de maneira desigual
entre as mulheres das classes mais elevadas e maior escolaridade em relao
quelas mulheres menos favorecidas e com menor grau de instruo, assim
como pelos diversos espaos regionais (Oliveira e ONeill, 2012).
De forma bem resumida, pode-se dizer que a transio demogrfica brasileira tem incio num perodo no qual o estgio do desenvolvimento
econmico estava baseado no modelo primrio-exportador. Nessa etapa de
nossa histria, o pas experimentava altas taxas de natalidade e mortalidade,
incluindo a infantil, o que se refletia nos nveis baixos da esperana de vida ao
nascer. Esse quadro, que perdurou at os anos 1940, se altera quando se inicia
o processo de reduo das taxas de mortalidade, caracterizando a segunda
fase de nossa transio demogrfica3. Isto levou o pas a experimentar uma
velocidade de crescimento populacional altssima, engendrando excedentes
populacionais, sobretudo nas reas rurais, que, por sua vez, contriburam para
os fluxos migratrios no sentido tanto das reas de expanso da fronteira agrcola quanto na direo das cidades, sustentando o processo de urbanizao e
industrializao por qual passava o Brasil.
A reduo dos nveis de mortalidade no pas teria sido motivada, conforme assinalam Pereira (2000) e Simes e Oliveira (2010) pela importao de
tecnologia mdica, pela expanso da rede de sade e saneamento ambiental,
pelo o uso de antibiticos, tendo em vista que as principais causas de mortes
estavam associadas s doenas infecciosas e parasitrias, e pela da continuidade dos efeitos na melhoria nas condies de vida da populao. Os autores
ressaltam que esses processos atingiram a populao de forma diferenciada,
seja por classe social, seja por regio geogrfica. Desse modo, mais bem se
3. A Era Vargas, iniciada nos anos 1930, deu origem no Brasil a um processo de industrializao e urbanizao. A nfase
foi dada industrializao, que estava voltada intensamente para a substituio de importao e integrao do mercado interno. Paralelamente, o regime do Estado Novo implantou um aparato legal de normas que visavam dar garantias
ao trabalhador, destacando-se a criao da Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), que passou a regular as relaes de
trabalho. Alm disso, implementou polticas pblicas nas reas da sade coletiva, assistncia mdica, previdncia social,
educao bsica, entre outras. O pas vivia uma nova realidade social e econmica, resultando em transformaes na sua
dinmica demogrfica.
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econmica que perdurou por toda a dcada, considerada por muitos analistas como a dcada perdida. Esses fenmenos se refletiram intensamente no
comportamento da dinmica demogrfica.
Nas trs dcadas seguintes, a pirmide etria permaneceu no seu curso
de achatamento e consequente envelhecimento populacional; as taxas de crescimento populacional continuaram na trajetria de queda (1,2% ao ano, entre
2000 e 2010); a taxa de fecundidade total ficou abaixo do nvel de reposio
(1,9 filho por mulher em 2010); e intensificou-se a urbanizao, atingindo
84,4% do pas, nesse mesmo ano. Esse perodo pode ser considerado como o
da quarta etapa da transio demogrfica.
importante destacar, uma vez mais, que a transio demogrfica se
processou no Brasil de forma diferenciada conforme as regies geogrficas,
nveis sociais, gnero e etnias (Brito, 2008, Simes e Oliveira, 2010). Entender
essas diferenas fundamental para orientar as polticas pblicas que se faro
necessrias para fazer frente aos impactos na sade, mercado de trabalho e
proteo e seguridade social, que tero causa em funo das transformaes
na estrutura etria num futuro prximo.
Como mencionamos, o Brasil atravessa uma fase de sua evoluo populacional considerada como bnus demogrfico ou janela de oportunidades
(Alves (2004), tratando das taxas de dependncia demogrfica, ressalta que a
carga econmica dessa dependncia seria bem menor nesse incio de sculo
XXI, no tendo comparao com qualquer outro momento de nossa histria.
Apenas a ttulo de exemplo, em 1980, a razo de dependncia total (RDT)
registrada era de 73,2%, ao passo que em 2010 esse indicador era estimado
em 47,8%. Isso significa que a presso sobre a populao ativa bem menor
agora do que h trinta anos. Em 2010, o nmero de pessoas em idade ativa era
da ordem de 132,3 milhes, volume que alcanar seu pico ao redor de 2033,
atingindo a cifra de 154 milhes na PIA, ponto no qual teremos a maior oferta
de fora de trabalho. A partir da, a populao em idade ativa seguir sua tendncia de declnio, chegando em 2060 no mesmo patamar de 2010 (Grfico
1), sinalizando que embora o cenrio seja adverso, h muito que se aproveitar
desde que adotemos polticas adequadas.
A RDT seguir sua trajetria de queda at 2026, quando ento retoma a
tendncia de crescimento, mas ainda em patamares baixos (43,8%), atingindo
o valor de 58,3%, em 2050 (Grfico 2). Ainda assim, bem abaixo da razo
observada nos anos 1980.
Contudo, a evoluo populacional resultar em outros fatores no favorveis: alm da mencionada reduo no volume da populao em idade ativa,
previsto para o final da dcada de 2020; a razo de dependncia de idosos
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Grfico 1
Populao em idade ativa
Brasil, anos selecionados (em milhes de pessoas)
180
160
140
120
100
406
80
60
40
20
0
1980
2010
2030
2050
2030
2050
Grfico 2
Razes de dependncia total, jovens e idosos
Brasil, anos selecionados (em %)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980
Total
2010
Jovens
Idosos
Grfico 3
ndice de envelhecimento
407
1980
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2010
2030
2050
Esto colocados oportunidades e desafios resultantes do comportamento futuro da evoluo demogrfica que prev, para os prximos 40 anos, a continuada
diminuio nos nveis da fecundidade, quando se espera que as mulheres tenham,
em mdia, 1,5 filho (Grfico 4), e o aumento na longevidade das pessoas, com
uma esperana de vida ao nascer superior aos 80 anos (Grfico 5). A combinao
desses fatores implicar uma radical mudana na estrutura etria da populao
brasileira, como demonstram as pirmides para os anos de 2010 e 2050, nas quais
se destaca o elevado volume da populao idosa (Grficos 6, p. 409; 7, p. 410).
A pergunta que se apresenta : como o pas deve se preparar para enfrentar essas questes? Brito (2008) adverte para o cuidado que devemos ter em
relao ao ritmo da transio demogrfica, dada rigidez de nossa estrutura
social, evitando que a populao pobre de hoje reproduza as mesmas condies sociais atuais no futuro.
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Grfico 4
Taxa de fecundidade total
Brasil, anos selecionados
4,5
4
3,5
3
2,5
408
2
1,5
1
0,5
0
1980
2010
2030
2050
Grfico 5
Esperana de vida ao nascer
Brasil, anos selecionados
90
85
Mulheres
Total
80
Homens
75
70
65
60
1980
2010
2030
2050
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Grfico 6
Pirmide etria
Brasil, 2010 (em milhes)
90+
85-89
80-85
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
Homens
-10
-8
-6
-4
-2
Mulheres
409
10
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Grfico 7
Pirmide etria
Brasil, 2050 (em milhes)
90+
85-89
80-85
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
Homens
410
-10
-8
-6
-4
-2
Mulheres
10
populao total. Esses nmeros apontam para uma menor presso pela oferta
de ensino bsico h pelo menos dez anos. Em 2010, foram enumerados nessa
faixa de idade 60,2 milhes de pessoas e esse nmero declinar para 38,7 milhes, em 2050, tendncia que deve permanecer nos anos posteriores.
Essa menor demanda por servios educacionais claramente favorece os
investimentos em educao, mas como adverte Soares (2008), em pases onde
o bnus demogrfico pequeno ou inexistente, como o caso da Bolvia,
Guatemala, Honduras e Venezuela, houve maior incluso educacional do que
no Brasil, o que refora a tese de que nada adiantam as transformaes demogrficas se no forem implantadas polticas pblicas que aproveitem o momento demogrfico favorvel.
O autor reitera que nas sociedades modernas quase toda renda produzida pela populao adulta em idade de trabalhar. Desse modo, a renda nacional
e os servios prestados populao em geral, incluindo a educao, dependero, em boa medida, do tamanho do segmento etrio adulto. Por outro lado, o
volume de recursos necessrios para educar as crianas depender do tamanho
da populao em idade escolar. Logo, quanto menor a razo entre esses dois
segmentos populacionais maior sero os recursos potenciais por aluno.
Contudo, tudo isso deve ser pensado vis--vis ao presente quadro da
educao no pas. Se permanecermos no ritmo atual ou viermos tomar medidas tmidas, Paiva e Wajnman (2005) alertam que o processo de acomodao
dos ganhos educacionais, num cenrio de envelhecimento populacional, pode
agravar ainda mais o problema da desigualdade no pas. Na mesma direo,
Wong e Carvalho (2006) assinalam que a baixa qualidade de ensino ofertado,
nos dias de hoje, s coortes mais jovens, prestes a entrarem no mercado de
trabalho, inibir o melhor aproveitamento desse segmento na superao dos
problemas futuros.
Nonato et al (2012) assinalam que, apesar dos avanos, as avaliaes
do ensino apontam carncias significativas de habilidades e competncias demandadas pelo mercado de trabalho. Acrescentam que embora a Populao
em idade ativa (PIA) tenha apresentado um aumento nos nveis de escolaridade, indicadores educacionais sinalizam atraso no que tange ao acesso e permanncia nos nveis alm do fundamental, reforando a necessidade de que seja
disponibilizada em larga escala educao de qualidade.
Cristovam Buarque, em artigo no jornal O Globo, em 18 de maio de
2013, chama ateno para o problema na qualidade da educao de base, sem
a qual o pas no conseguir dar o salto tecnolgico:
() isto impossvel sem a alfabetizao universal e completa em idades
precoces, que garantam no apenas o controle dos cdigos alfabticos, mas
tambm a leiturao e domnio das bases matemticas. Na economia do conhecimento, nenhuma sociedade pode deixar de desenvolver o potencial do
crebro de cada um de seus habitantes desde os primeiros anos, desde a
alfabetizao (op.cit.).
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tadas j, de modo no s a melhorar a qualidade do ensino como tambm manter atrativo o mercado de trabalho para professores (Wong e Carvalho, 2006).
Nesse cenrio, cabe ressaltar a relevncia a ser dada na melhoria do ensino mdio, que hoje, alm da baixa qualidade, apresenta elevada taxa de
evaso, mas que poder vir a cumprir importante papel para alavancar o desenvolvimento econmico e social, sobretudo o profissionalizante, por ser elo
com o mercado de trabalho (Brito, 2008).
A implementao dessas medidas proporcionar ao pas o aproveitamento, mesmo que num espao curto de tempo, do chamado bnus demogrfico, de modo a construir as bases educacionais que possibilitaro o avano
tecnolgico e o aumento da produtividade.
Mercado de Trabalho
Como j apontamos acima, a PIA, vista como proxy da fora de trabalho
disponvel, seguir a tendncia de crescimento nos prximos 20 anos, quando
atingir seu ponto mximo, com aproximadamente 154 milhes de pessoas
em idade ativa. Esse cenrio, que combinar maior oferta de mo de obra e
aumento na razo de dependncia, pode e deve ser aproveitado, sobretudo
pelo fato das estimativas preverem para 2050 que o contingente de pessoas
disponveis para o mercado de trabalho ser superior aos de hoje (cerca de
143 milhes). Contudo, o aproveitamento do bnus demogrfico depender
da absoro da fora de trabalho em atividades mais produtivas (Paiva e Wajnman, 2005) e que esteja coberta pelas legislaes trabalhista e previdenciria.
Um dos resultados da transio demogrfica ser a maior oferta de trabalho feminino. As projees sinalizam que o potencial da fora de trabalho
feminina, quando a PIA atingir seu ponto mximo, seria de 76 milhes, que
com o aumento nas taxas de atividade das mulheres poder ser um fator decisivo no avano das condies econmicas e sociais no Brasil neste sculo
(Alves, 2004). Em 2050, mesmo com a previso de declnio no volume de
populao em idade ativa, estima-se que tenhamos aproximadamente 69 milhes de mulheres com disponibilidade para integrar o mercado de trabalho.
Paiva e Wajnman (2005) apontam que o aumento da participao relativa PIA tem relao positiva com o crescimento econmico. Contudo, para se
potencializar essa relao seria necessrio tomar medidas como: gerao do emprego feminino, eliminao da discriminao no mercado de trabalho, reduo
do trabalho precrio e informal e extino do trabalho infantil. Na mesma linha,
h que se ter ateno ao crescimento da economia e regulao do mercado de
trabalho vis--vis s relaes de dependncia demogrficas de modo a minimizar situaes de desemprego e trabalho precrio (Brito, 2008).
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Grfico 8
Populao adulta jovem (15-44 anos)
Brasil, anos selecionados (em milhes)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
414
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1980
2010
2030
2050
2030
2050
Grfico 8
Populao idosa
Brasil, anos selecionados (em milhes)
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1980
2010
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A sada para o crescimento da renda per capita estaria diretamente associada capacidade da economia em obter ganhos de produtividade e inovao tecnolgica.
Tendo em vista que a mudana demogrfica uma varivel fora do controle
de qualquer poltica macroeconmica, o reencontro do pas com o crescimento econmico no futuro depender de programas e polticas educacionais mais agressivas do que as implementadas at o momento, como forma
de preparar as bases para uma economia baseada em inovao, mais do que
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Sobre
os organizadores
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Sobre
os autores
Adriano Campolina de Oliveira graduado em Agronomia pela Universidade Federal de Viosa (UFV) e obteve mestrado no Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Atualmente coordenador
executivo da ActionAid Brasil.
Alexandre de Freitas Barbosa professor de Histria Econmica e Economia
Brasileira do Instituto de Estudos Brasileiros da Universidade de So
Paulo (IEB-USP). Doutor em Economia Aplicada na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Publicou A formao do mercado de trabalho no Brasil (Alameda Editorial, 2008) e organizou o livro O Brasil real:
A desigualdade para alm dos indicadores (Outras Expresses, 2012).
Andr Biancarelli professor doutor do Instituto de Economia da Unicamp
(IE-Unicamp), pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) da Unicamp e coordenador da Rede Desenvolvimentista.
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Juliano Sander Musse economista pela Universidade Federal de Viosa
(UFV), especialista em Direito Previdencirio e pesquisador da Seguridade Social. Atuou por muitos anos na Assessoria Socioeconmica
da ANFIP e atualmente Coordenador de Avaliao da Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI-MPOG).
Lena Lavinas professora de Economia do Bem-estar no Instituto de Economia da UFRJ.
Pedro Rossi professor doutor do Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp) pesquisador do Centro de Estudos
de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) da Unicamp e pesquisador associado da Rede Desenvolvimentista. Possui graduao em Economia pela UFRJ, mestrado e doutorado em Economia pela Unicamp.
Atua nas reas de Economia Poltica, Economia Internacional e Economia Monetria e Financeira.
Ricardo L. C. Amorim economista pela Universidade de So Paulo (USP),
mestre e doutor pela Unicamp. Foi professor-pesquisador da Universidade Mackenzie e pesquisador do Ipea. No governo federal foi diretor
do MDS e, atualmente, economista da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), rgo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
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