BOLETN DE PAZ # 31 NEGOCIACIONES DE PAZ JUNIO DE 2013

PARTICIPACIN POLTICA Y PROCESOS DE PAZ

INTRODUCCIN1
Conscientes de la necesidad de buscar una
salida alternativa para poner fin al conflicto
armado, el gobierno colombiano y la guerrilla
de las FARC decidieron iniciar un proceso de
dilogo cuya fase exploratoria termin
con la firma del Acuerdo General para la
terminacin del conflicto y la construccin
de una paz estable y duradera, que contiene los temas sustantivos de discusin con los
que las partes pretenden terminar la confrontacin, a saber: el desarrollo rural integral, la participacin poltica, el fin del conflicto, solucin al problema de las drogas
ilcitas, las vctimas y la implementacin,
verificacin y refrendacin.

quecer el debate de cara al proceso, este

documento se propone servir de insumo
terico para profundizar en el anlisis teniendo en cuenta: primero, algunos enfoques acadmicos desde los cuales se concibe
la participacin poltica en contextos de procesos de paz; segundo, algunas lecciones
derivadas de experiencias en otros pases
sobre participacin poltica; tercero, la evolucin que ha experimentado el tema en los
procesos ocurridos a nivel local y en el ideario de las FARC; y finalmente, los argumentos
esgrimidos en el marco del debate nacional
en torno al tema.

Habindose abordado el primero de los cinco

temas, la atencin ha empezado a centrarse
en la participacin poltica de la guerrilla,
condicin que de entrada plantea serios
desafos por el alcance de su interpretacin,
las implicaciones jurdicas que esto puede
tener en el mediano y largo plazo y las posibilidades polticas/electorales existentes.
Considerando la importancia de comprender
mejor cada uno de estos asuntos y as enri1

Esta publicacin fue posible gracias al apoyo de

la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM). Los contenidos son responsabilidad de
Fundacin Ideas para la Paz (FIP), y no reflejan
necesariamente la posicin de OIM.
1

I. MARCO CONCEPTUAL RELACIONADO

CON PROCESOS DE PAZ
La importancia de discutir acerca de la participacin en un contexto de negociaciones de
paz, histricamente ha estado precedida de
guerras civiles caracterizadas por gobiernos
fallidos o desbalances significativos en la
distribucin del poder poltico y de los bienes
pblicos23. Sin duda, los procesos de resolucin de este tipo de conflictos recurrentemente han incluido esfuerzos por introducir,
reintroducir o reforzar reformas polticas que
busquen la transicin hacia la democracia (o
hacia su apertura) sobre las bases de la inclusin4. Mediante los acuerdos de paz se reconoce tericamente la necesidad de un cambio poltico y de transformacin parcial o
radical de la estructura bajo la que se toman
decisiones, y representan al menos un lugar
de experimentacin para la renovacin de
la democracia5.
Idealmente, los acuerdos de paz posibilitan la
apertura de canales de acceso al Estado y
amplan la nocin de ciudadana, modificando la relacin entre Estado y sociedad6. Adicionalmente, se argumenta que el establecimiento de principios democrticos inclusivos
contribuye con la legitimidad del gobierno,
condicin necesaria para el orden y la estabilidad en el postconflicto7. A esto se suma que
2

Dress, Tobi P. and Peoch, Beth. Designing a Peacebuilding Infrastructure: Taking a Systems Approach to
the Prevention of Deadly Conflict. UN NonGovernmental Liaison Service (NGLS), 2005
3
Soderberg, Mimmi. When rebels change their
stripes: armed insurgents in post-war politics, en A.
Jarstad y T. Sisk (ed.), From War to Democracy: Dilemmas of Peacebuilding. Cambridge University Press:
Cambridge, 2008.
4
Ibd.
5
Bell, Christine and O'Rourke, Catherine. The People's
Peace? Peace Agreements, Civil Society, and Participatory Democracy. International Political Science Review, Vol.28, No. 3 (Jun., 2007), pp. 293-324.
6
Nasi, Carlo. Cuando callan los fusiles: Impacto de la
paz negociada en Colombia y Centroamrica. Editorial
Norma: Bogot, 2007.
7
Soderberg, Mimmi, Op. cit.

la distribucin del poder lo que suele contemplar un sistema electoral ms inclusivo, la

distribucin de los gabinetes y los ministerios
entre los grupos en cuestin, y la integracin
de rebeldes a puestos pblicos ha demostrado ser una variable significativa en la prevencin de las recadas hacia las guerras
civiles8.
En cuanto a esta redistribucin del poder
poltico, lo que sigue es la decisin de qu
tanto se abren los espacios de participacin.
El dilema podra plantearse en los siguientes
trminos: si bien los detentores del poder
poltico, es decir los gobiernos, optarn por
adoptar reglas electorales restrictivas para
limitar el empoderamiento del otro (por
ejemplo, organizaciones guerrilleras), su
marginacin no puede ser excesiva en tanto
que esto puede conducir a la reanudacin
del conflicto, riesgo que segn Nasi (2007)
aumenta entre ms poder militar tenga la
organizacin armada. Dependiendo de este
escenario se determinar entonces qu tanto
se modifican los patrones de representacin
poltica y los sistemas de partidos hacia un
ambiente poltico ms tolerante y pluralista9.
Si bien la reparticin del poder es un tema
frecuentemente considerado en las negociaciones de paz (India, Sudn, Nicaragua, Sierra
Leona, Yugoslavia-Croacia) y esto ha contribuido a que los combatientes accedan a firmar los acuerdos, tambin ha demostrado
ser una fuente de inestabilidad, gobernanza
ineficaz y conflictos violentos (Ruanda, Indonesia, Liberia, Filipinas)10. Se suele argumentar que los tericos de la democracia han
subestimado los efectos negativos de la reparticin del poder a largo plazo sobre la
democracia y la paz, al no tener en cuenta
cmo las condiciones particulares de las so8

Mattes, Michaela and Savun, Burcu. Fostering Peace

After Civil War: Commitment Problems and Agreement
Design. International Studies Quarterly (2009) 53,
737759.
9
Nasi, Carlo, op. cit.
10
Rothchild, Donald. Reassuring Weaker Parties after
Civil Wars. Ethnopolitics 4 (3): 247-267, 2005.

ciedades postguerra pueden afectar su funcionamiento. A partir de esta reflexin, se

proponen una serie de dilemas que surgen
en la bsqueda de la paz por medio de procesos de democratizacin, que para ser resueltos es necesario que los acuerdos sean
cuidadosamente diseados y monitoreados11.
A partir de la revisin de una serie de acuerdos de paz alrededor del mundo se ha planteado que los acuerdos de reparticin del
poder pueden afectar la paz sostenible de las
siguientes maneras: primero, mientras que
estos acuerdos generan incentivos para el
desarme de los grupos incluidos, incentivan a
los grupos excluidos a seguir luchando o a
tomar las armas. Segundo, despus de la
inclusin de los combatientes en el gobierno
pueden generarse conflictos intra-grupales
que conlleven a la formacin de facciones
extremistas. Tercero, los gobiernos pueden
volverse dependientes de los actores internacionales que buscaban garantizar el cumplimiento de los acuerdos. Y cuarto, con el
tiempo, los cambios en los equilibrios de
poder pueden llevar a que alguna de las partes rompa los acuerdos12. Adicionalmente,
los acuerdos de reparticin del poder pueden afectar la democracia en tanto que: se
corre el riesgo de socavar el desarrollo de
grupos polticos moderados; las lites que se
reparten el poder pueden no tener apoyo
popular, lo que afecta la legitimidad vertical;
si los acuerdos fueron impuestos por terceras partes, la falta de pertenencia local hacia
el proceso puede debilitar la democratizacin; y finalmente, como la reparticin del
poder presupone una definicin de los grupos representados, se puede llegar a limitar
la representacin de grupos emergentes13.

11

Jarstad, Anna. Power sharing: former enemies in

joint government, en A. Jarstad y T. Sisk (ed.), From
War to Democracy: Dilemmas of Peacebuilding. Cambridge University Press: Cambridge, 2008.
12
Ibid.
13
Ibid.

De otro lado, al pensar en participacin poltica en un contexto de negociaciones de paz,

es comn que se de la discusin sobre la
apertura de los espacios polticos formales a
las guerrillas o grupos armados ilegales, es
decir, en la etapa posterior a los acuerdos,
pero tambin puede darse en una etapa
previa o durante las negociaciones. Se plantean entonces las preguntas sobre quines
estn participando en los procesos y negociaciones de paz, hasta qu punto, en qu
nivel y con qu capacidad14. Se argumenta,
primero, que las negociaciones tambin son
una forma de toma de decisiones, por lo que
ampliar sus bases de participacin cobra un
valor simblico importante; si los ciudadanos
se sienten ms incluidos, el proceso gana
legitimidad. Segundo, se evita que los trminos de la paz sean impuestos nicamente
por los combatientes. Y tercero, a largo plazo
se contribuye a evitar nuevos conflictos que
podran ser producto de una situacin de
exclusin en la toma de decisiones15. No
obstante, el incremento de actores complejiza el proceso y puede llegar a reducir su eficiencia. Sobre esto, a una de las conclusiones
a las que se llega en un estudio realizado por
el Instituto Universitario de Altos Estudios
Internacional de Gnova, es que el punto no
es involucrar a ms actores sino identificar
los modelos de involucramiento ms relevantes para cada proceso de negociacin16.
La participacin durante las negociaciones
de paz se podra clasificar en tres modelos: la
participacin representativa, que se da por
14

Barnes, Catherine. Democratizing peacemaking

processes: strategies and dilemmas for public participation. Disponible en el sitio Web: http://www.cr.org/sites/cr.org/files/Accord%2013_2Democratizing%20peacema
king%20processes_2002_ENG.pdf
15
Ibid.
16
Paffenholz, Thania (coord.). Broadening Participation in Track One Peace Negotiations. Centre on Conflict, Development and Peacebuilding (CCDP). 2011.
Disponible en el sitio WEB:
http://graduateinstitute.ch/ccdp/ccdpresearch/projects/current-projects/broadingparticipation-peace-negotiations.html

medio de los partidos polticos; los mecanismos de consulta, mediante los cuales la sociedad civil tiene la oportunidad de expresar
sus puntos de vista y formular recomendaciones, como fue el caso de Irlanda del Norte; y la participacin directa, donde todos los
interesados se involucran en el desarrollo e
implementacin de los acuerdos, siendo los
casos ms sonados el de Guatemala y Sudfrica17. Esta diferenciacin suele ser sintetizada de igual forma cuando se distingue entre los modelos elitistas, que son en los que
participa exclusivamente el gobierno y los
actores armados, y son los ms recurrentes
en las negociaciones de paz, y los modelos
participativos, aquellos en los que se crean
estructuras participativas para darle voz a la
sociedad civil y otros actores18.

II. ALGUNAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Guatemala
Despus de 36 aos de un conflicto armado
que cobr alrededor de 200.000 muertos y
desaparecidos19, en diciembre de 1996 se
firm la paz entre el gobierno guatemalteco
y los movimientos guerrilleros agrupados en
ese momento en el partido poltico Unidad
Revolucionaria
Nacional
Guatemalteca
(URNG)20. Los primeros hechos hacia la paz
se dieron en un contexto de iniciativa regional marcada con la creacin, en 1993, del
Grupo de Contadora instancia multilateral
firmada por los gobiernos de Colombia, Panam, Mxico y Venezuela, para promover la
paz en Centroamrica y la elaboracin de
los Acuerdos de Paz de Esquipulas I y II entre
17

Barnes, Catherine, p. cit.

Fisas, Vicen, Alto al fuego: manual de procesos de
paz, Escola de Cultura de Pau (ECP), 2010.
19
Segn la Comisin para el Esclarecimiento Histrico.
20
En el momento de la desmovilizacin, la URNG aseguraba tener 3.614 combatientes, mientras que el
general Jos B. Rodrguez, jefe de los observadores
internacional sostuvo que eran menos de 2.500.
18

1986 y 1987 iniciativa de presidentes centroamericanos para resolver los conflictos

militares de la regin. El proceso de paz
inici formalmente en 1990 con el presidente demcrata cristiano Vinicio Cerezo, quien
gan las elecciones en 1985 luego de 20 aos
de gobiernos militares21.
El proceso de Guatemala es caracterizado
(junto con el de Sudfrica y el de Filipinas),
como uno de los procesos de paz donde la
participacin social ha sido amplia, particularmente por la realizacin de procesos de
consulta22. Sobre esto se suele afirmar que
en las instancias previas a su inicio, adicionalmente a la presin de otros gobiernos de
la regin, fructificaron los grupos sociales y
religiosos a favor de la paz, que crearan el
sello de la experiencia guatemalteca: el aporte decisivo de su sociedad civil, en una implicacin que pocos procesos de paz han conocido23. Lo anterior tambin es sostenido por
la FLACSO (1995) por medio de un seguimiento que le hace al proceso de paz en
Guatemala:
() debe recordarse que una de las caractersticas de la negociacin en Guatemala ha
sido la participacin que la sociedad civil ha
tenido en diversos momentos de su decurso,
tal como los encuentros entre la URNG y diversos actores civiles durante la llamada fase de Oslo, la discusin amplia de problemas
nacionales llevada a cabo en el Dilogo Nacional convocado por la Comisin Nacional
de Reconciliacin, y finalmente, el prolongado y profundo debate de los temas sustantivos que la ASC condujo a lo largo de 1994.

A partir de 1990 se iniciaron una serie de

encuentros en diferentes lugares del mundo
entre la URNG y la Comisin Nacional de
Reconciliacin creada en ese momento, junto con: los partidos polticos (en Espaa), con
el sector empresarial (en Ottawa), con los
grupos religiosos (en Ecuador), con sectores
21

Fisas, Vicen, op. cit.

Barnes, Catherine, op. cit.
23
Fisas, Vicen, p. cit., p. 66.
22

populares y sindicales (en Mxico), y con

organizaciones docentes, pequeos empresarios y universitarios (en Mxico)24. Estas
reuniones sentaron las bases para que en
1991 se iniciara la negociacin entre la URNG
y el Gobierno. El presidente Jorge Serrano
Elas, quien sustituy a Cerezo, lanz una
iniciativa mediante la que se firmara la
agenda negociadora, que entre los 11 puntos
que inclua, estaban: el fortalecimiento de la
sociedad civil y la funcin del ejrcito, los
pueblos indgenas25, la reforma constitucional y el rgimen electoral, el reasentamiento
de la poblacin desplazada, las condiciones
socioeconmicas y la reforma agraria. Ms
adelante se discutiran los principios de democratizacin del pas26.
En 1993, despus de un autogolpe de estado
fallido por parte del presidente Serrano, es
nombrado como sucesor Ramiro de Len
Carpio. En este mandato se realizan reformas
constitucionales por medio de un referendo
cuyo objetivo principal es racionalizar el
ejercicio del poder y transformar en modernas y eficientes las relaciones y vnculos entre ambos organismos del Estado27. El referendo es votado por 440.805 personas que
representan el 80,7% de los votantes registrados, siendo aprobado por el 83,9% de los
votos vlidos. Entre los cambios que se ponen en prctica, deja de funcionar la Comisin Nacional de Reconciliacin28.

la Comisin para el Esclarecimiento Histrico

de las violaciones a los derechos humanos y
los hechos de violencia que han causado
sufrimientos a la poblacin guatemalteca. Se
estableci que la Comisin funcionara durante seis meses desde el da de la firma del
Acuerdo de Paz y estara conformado por: el
moderador de las negociaciones de paz, designado por el Secretario General de las Naciones Unidas; un ciudadano designado por
el moderador en acuerdo con las partes en
negociacin; y un acadmico elegido por el
moderador en acuerdo con las partes, de una
terna compuesta por los rectores universitarios29. Los elegidos para integrar la Comisin
fueron: el abogado guatemalteco Alfredo
Balsells Tojo; la experta en asuntos indgenas
Otilia Lux de Cot, tambin de origen guatemalteco; y Christian Tomuschat, abogado
internacional alemn.
La Comisin tena como objetivos principales:
I) Esclarecer con toda objetividad, equidad
e imparcialidad las violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia
que han causado sufrimientos a la poblacin guatemalteca, vinculados con
el enfrentamiento armado. II) Elaborar un
informe que contenga los resultados de las
investigaciones realizadas y ofrezca elementos objetivos de juicio sobre lo
acontecido durante este perodo abarcando a todos los factores, internos y externos. III) Formular recomendaciones especficas encaminadas a favorecer la paz y la
concordia nacional en Guatemala. La Comisin recomendar, en particular, medidas para preservar la memoria de las vctimas, para fomentar una cultura de respeto mutuo y observancia de los derechos

En junio de ese mismo ao se acuerda la

creacin de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH), por medio de la firma del Acuerdo sobre el establecimiento de
24

Torres Cevallos, Bolvar. Los acuerdos de paz en

Guatemala, Revista AFESE, N 45, Asociacin de Funcionarios y Empleados del Servicio Exterior Ecuatoriano.
25
Segn el Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala, la poblacin indgena del pas constituye el 40%
de la poblacin (INE, 2010).
26
Fisas, Vicen, p. cit.
27
Congreso de la Repblica de Guatemala, Acuerdo
Legislativo 18-93.
28
Ibd.

29

Acuerdo sobre el establecimiento de la Comisin

para el Esclarecimiento Histrico de las violaciones a
los derechos humanos y los hechos de violencia que
han causado sufrimientos a la poblacin guatemalteca.
http://www.guatemalaun.org/bin/documents/Acuerdo
%20Comisi%C3%B3n%20Esclarecimiento%20Hist%C3%
B3rico.pdf.

humanos y para fortalecer el proceso de30

mocrtico .

mujeres as como a los partidos polticos ms

importantes)34.

El funcionamiento de la CEH constaba en:

recibir informacin proporcionada por las
personas o instituciones que se consideraron
afectadas por el conflicto, as como por las
partes en negociacin, y en aclarar plenamente y en detalle todos los casos denunciados. Adems, las recomendaciones dadas en
el informe de la Comisin no tendran propsitos o efectos judiciales, ni estableceran
responsabilidades individuales. As mismo, el
proceso de la Comisin sera reservado para
garantizar la confidencialidad de las fuentes
y la seguridad de los testigos. Y al estar constituida la Comisin, se hara pblica su constitucin y sede para que los interesados pudieran brindar informacin y testimonios
para el desarrollo del proceso31. Finalmente,
con la informacin recogida, los miembros
de la CEH redactaron el informe titulado
Guatemala: Memoria del Silencio32, que
sera publicado finalmente en febrero de
1999.

La ASC fue creada por las partes negociatorias, Gobierno de la Repblica y la URNG,
como parte de las estipulaciones del "Acuerdo Marco para la Reanudacin del Proceso
de Negociacin entre el Gobierno de la Repblica y la Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca" del 10 de enero de 1994, para satisfacer, parcialmente, la constante
demanda de la sociedad civil porque se le
diera participacin directa en las conversa35
ciones de paz .

En 1994 se reanudan las negociaciones bajo

el acompaamiento de la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas en Guatemala
(MINUGUA), y las organizaciones de base
que estaban demandando su inclusin en el
proceso de paz y que logran ampliar la participacin con la creacin de la Asamblea de la
Sociedad Civil (ASC). La ASC comprende prcticamente todos los sectores organizados de
la sociedad civil33, muchos de los cuales haban optado por no participar en espacios
polticos antes (y por primera vez se incluye
en las discusiones a las organizaciones de
30

Ibd, p., 1
Ibd.
32
Guatemala: Memoria del Silencio. Programa de
Ciencia y Derechos Humanos de la Asociacin Americana del Avance de la Ciencia.
http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/mds/spanish/toc.ht
ml.
33
A excepcin de las grandes empresas del sector
privado representadas en la CACIF, que se uniran
mediante un acuerdo sobre temas socioeconmicos en
1996.
31

Despus de un proceso de discusin por consenso, la ASC hace entrega de una serie de
propuestas a las partes negociadoras sobre
los siguientes temas: reasentamiento de las
poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado; identidad y derechos de los
pueblos indgenas; aspectos socioeconmicos y situacin agraria; fortalecimiento del
poder civil y funcin del ejrcito en una sociedad democrtica; y reformas constitucionales y rgimen electoral. Muchas de estas
fueron adoptadas por la URNG36. Algunos de
los sectores que participaron de la ASC, particularmente organizaciones populares e
indgenas, formaron una coalicin de centroizquierda llamada Frente Democrtico Nueva
Guatemala (FDNG) y se presentaron a las
elecciones de 1995, obteniendo el 8% en las
elecciones presidenciales y logrando elegir a
seis congresistas, junto con la alcalda de la
segunda ciudad ms grande de Guatemala37.

34

Jonas, Susanne. Democratization through Peace:

The Difficult Case of Guatemala. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 42, No. 4, Globalization and Democratization in Guatemala (Winter,
2000), pp. v-38.
35
FLACSO. Asamblea de la Sociedad civil: propuestas
para la paz. Guatemala, 1995.
36

Es posible ver un registro de las propuestas de la ASC

en la siguiente direccin URL: biblioteca.clacso.edu.ar/subida/Guatemala/flacsogt/.../asamblea.pdf.ori
37
Este partido luego hara coalicin con la Alianza
Nueva Nacin y la URNG.

En cuanto a la participacin de la URNG en

las urnas, el gobierno no hizo ningn tipo de
cambio en el sistema electoral a partir de los
acuerdos de paz, por lo que se considera que
Guatemala constituye una instancia de marginacin de los grupos rebeldes desmovilizados: no hubo reformas permisivas a la ley
electoral antes de la firma de los acuerdos de
paz, y los acuerdos con la URNG tampoco
incluyeron compromisos del gobierno de
adoptar normas en beneficio de la oposicin38. Para participar en las elecciones dicha unidad debi seguir los procedimientos
que exiga la ley de conseguir un mnimo de
4.000 firmas, lo que logr en 1998, dos aos
despus de la firma de la paz.
Uno de los hechos decisivos frente a la participacin poltica se dara en 1999. Ese ao se
llev a cabo un plebiscito mediante el que se
propuso aprobar o no las reformas constitucionales acordadas en las negociaciones de
paz con la URNG. Dicho de otra manera, el
plebiscito tena como objetivo preguntar a
los ciudadanos si estaban de acuerdo o no
con la implementacin de lo negociado en
los acuerdos de paz concluidos en 199639. El
plebiscito incluy cuatro preguntas: sobre la
nacin y los derechos sociales40, sobre el
rgano Legislativo, sobre el Ejecutivo y sobre
el Judicial. El plebiscito es votado por
757.940 personas lo que representa el 18,6%
de los votantes registrados que desaprobaron las cuatro preguntas41.
Frente a los ndices de votacin y niveles de
abstencin, para las elecciones de 1999 (las
primeras elecciones en las que particip el

URNG como partido poltico), el nmero de

personas que votaron en las elecciones parlamentarias se triplic frente a las anteriores
que haban sido en 1994, pasando de setecientos treinta y un mil votantes a dos millones trescientos setenta. Cantidad que sigui
en ascenso, siendo de dos millones novecientos treinta seis mil en 2003. Por otro lado, los
niveles de abstencin disminuyen del 53,2%,
al 46,2% en 1999 y al 41% en 200342.
En esas elecciones de 1999, para las parlamentarias, la URNG en alianza con la ANN
(Alianza Nueva Nacin) logr hacer elegir a
seis congresistas, y la URNG a nueve alcaldes
(entre 322 municipalidades), logrando el
mejor resultado obtenido por la izquierda en
la historia de Guatemala43. Y para las presidenciales, en 1999 el candidato del URNG en
alianza con el partido DIA, qued de tercer
lugar, obteniendo un 12.4% de la votacin.
Para 2003, la URNG logra la eleccin de dos
congresistas, 8 alcaldes y su candidato a la
presidencia qued de sexto lugar obteniendo
un 2.6% de las votaciones44. Finalmente, en
las elecciones presidenciales de 2007, el partido para el momento denominado URNG
MAIZ, ocup el dcimo lugar, obteniendo un
2.14% de los votos45.

El Salvador
El acuerdo de paz entre el gobierno de El
Salvador y la organizacin guerrillera Frente
Farabundo Mart para la Liberacin Nacional
(FMLN) se firm en Chapultepec (Mxico) en
enero de 1992. Este pacto dio fin a una guerra civil iniciada en 1980 que caus la muerte
de aproximadamente 79.000 personas46 y el

38

Nasi, Carlo, p. cit., p. 248.

Jonas, Susanne, p. cit.
40
Lo que inclua reformas a los derechos de los pueblos
indgenas, al servicio militar, los derechos de los trabajadores y la extensin del sistema de seguridad social.
41
De todas maneras en 1995 ya haba sido firmado el
Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos
indgenas que entr en vigencia en el momento en que
se firmaron los acuerdos de paz, en lo cual sera decisiva la presin de la comunidad Maya por medio de la
ASC, segn Catherine Barnes (2002).
39

42

Bendel, Petra and Krennerich, Michael. Guatemala.

En D. Nohlen (ed.), Election in the Americas: A Data
Handbook. Volume 1: North America, Central America,
and the Caribbean. Oxford University Press. 2005.
43
Nasi, Carlo, op. cit.
44
Bendel, Petra and Krennerich, Michael, op. cit.
45
URNG-MAIZ. Disponible en el sitio Web:
http://www.urng-maiz.org.gt/queesurng.html.
46
Stocklholm International Peace Research Institute,
SIPRI Yearbook 1987-1995, Oxford University Press.

desplazamiento de ms de un milln47. Los

primeros acercamientos de dilogo se dieron
entre 1984 y 1987 entre el Gobierno y delegados del FMLN, con la mediacin del arzobispo de El Salvador. En 1987 se emiti un
comunicado en el que se expresaba la voluntad de un cese al fuego y de apoyo a las posiciones del Grupo de Contadora, junto con el
proceso de Esquipulas y el Grupo de Apoyo,
que contaban con el respaldo de la OEA y la
ONU. En 1989 el FMLN y el Gobierno, bajo el
mandato de Alfredo Cristiani, iniciaron un
proceso de dilogo para poner fin al conflicto
armado48.
Posteriormente, ese mismo ao el FMLN
lanz una ofensiva en la capital que fue contenida por las Fuerzas Armadas, lo que al
parecer demostr para ambos bandos la
situacin de empate militar en la que se encontraban, convencindolos de sentarse a
negociar49. En 1990, en presencia del secretario general de la ONU Javier Prez de Cuellar se firm en Ginebra un conjunto de normas a seguir en el proceso de negociacin50.
En 1991 se cre la Comisin de la Verdad
para investigar los hechos ms graves de
violencia ocurridos desde 1980, recibiendo
ms de 22.000 hechos, as como la Misin de
Observadores de las Naciones Unidas para el
Salvador (ONUSAL), para verificar la aplicacin de los acuerdos convenidos entre el
Gobierno y el FMLN.
Finalmente, en 1992 se proclam una amnista general y se firm el Acuerdo de Paz. A
grandes rasgos se busc aplicar un conjunto
de reformas dirigidas al ejrcito, la polica, el
sistema electoral y el poder judicial, programas de reinsercin a la vida civil para ex

combatientes de ambos mandos, y se garantiz el desarme y el desmonte de la guerra.

Ms especficamente, se realiz una depuracin del Ejrcito (desmovilizacin de los oficiales implicados en la guerra sucia y la reduccin de efectivos), modificaciones del
sistema electoral y la transformacin del
FMLN en un partido poltico51.
Dos fragmentos de un texto de Joaqun Villalobos dan una idea de la nocin que tenan
los combatientes sobre participacin poltica,
tanto durante las negociaciones de paz como
posterior a los acuerdos:
La negociacin es ms efectiva cuando es
directa entre los polos opuestos. Esta fue
la experiencia salvadorea, donde particip el gobierno de la derecha, el Ejrcito y
52
el FMLN .
El objetivo principal del Acuerdo de Paz era
que los que utilizaban la violencia como
medio de lucha poltica, cambiaran a mtodos democrticos, convirtiendo a la guerrilla en partido poltico y sometiendo al
Ejrcito al poder civil. Pero esto no poda
implicar que los ex militares y los ex guerrilleros, no participaran en poltica () Involucrar en poltica democrtica a los contendientes, es una necesidad, prohibirlo es
53
un grave error .

Explorando los aos posteriores, es posible

ver que las reglas electorales en efecto tuvieron ciertas modificaciones despus del proceso de paz y la incorporacin del FMLN en la
legalidad54. En 1990, antes de que el grupo
armado entrara a participar en las elecciones, se aument el nmero de congresistas
de 60 a 84, medida que se consideraba esencial para asegurar la participacin de la iz-

47

Un Nuevo Mapa de El Salvador, Editorial Tendencias,

El Salvador 1996, p. 113-114.
48
Fisas, Vicen, p. cit.
49
Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional,
pgina oficial, entrevista a Rafael Benavides:
http://www.fmln.org.sv/oficial/index.php?option=com
_content&view=article&id=330:22-anos-de-laofensiva-hasta-el-tope&catid=35:notas&Itemid=70
50
Fisas, Vicen, p. cit.

51

Villalobos, Joaqun. Sin vencedores ni vencidos:

Pacificacin y reconciliacin en El Salvador. Fasoc, Ao
14, N 3, julio-septiembre, 1999.
52
Villalobos, Joaqun, p. cit., p. 28.
53
Ibd., p. 30.
54
Nasi, Carlo, p. cit.

quierda55. Adems, antes de 1990 los 60

congresistas eran elegidos por circunscripciones regionales, pero con el aumento de
congresistas se determin que 64 fueran
elegidos por circunscripcin regional y 20 por
circunscripcin nacional56. Si bien, previamente a la firma de la paz la frmula para
elegir presidente y vicepresidente se establece como mayora simple con doble vuelta y la
de congresistas con cuota Hare del mayor
residual, a nivel municipal se preserva el
sistema de el ganador se lleva todo57.
Por otro lado, se adoptaron mecanismos de
control dirigidos a asegurar que las elecciones fueran limpias. En 1991 se crea el Tribunal Supremo Electoral (TSE) mediante una
reforma de ley electoral, que entra a reemplazar el antiguo Consejo Central de Elecciones (CCE). Con esta reforma tambin se le
permiti a los partidos polticos supervisar a
los registradores electorales, con el objetivo
de evitar la votacin doble y/o el fraude cometido con votos de personas fallecidas58. En
1993 se introdujo un cdigo electoral que
creaba nuevas entidades supervisoras tambin dirigidas a evitar el fraude, y se realizan
varios esfuerzos para resolver problemas
frente al registro de votantes se registran
votantes antes excluidos y se eliminan los
nombres de personas que haban emigrado o
muerto59.
En cuanto a las variaciones de participacin
en las votaciones, se tiene que en las elec55

Garca, Jos Z. The Salvadoran National Legislature.

En Legislatures and the New Democracies in Latin
America, D. Close (ed.). Boulder and London: Lynne
Rienner. 2005.
56
Krennerich, Michael. El Salvador. En D. Nohlen (ed.),
Election in the Americas: A Data Handbook. Volume 1:
North America, Central America, and the Caribbean.
Oxford University Press, 2005.
57
Nasi, Carlo, p. cit.
58
Bermdez-Torres, Lilia. Las reformas al sistema electoral posteriores a las elecciones de 1994, Documento
de trabajo, serie Anlisis de la Realidad Nacional. San
Salvador: FUNADUNG y Fundacin Friederich Ebert,
1996.
59
Nasi, Carlo, p. cit.

ciones de 1994, que son las primeras elecciones en las que participa el FMLN, se produce un incremento importante en las personas que asisten a las urnas respecto a las
elecciones anteriores. En las parlamentarias
se pasa de un milln ciento cincuenta y tres
mil, a un milln cuatrocientos cincuenta y
tres mil. Y en las presidenciales, de un milln
tres mil, a un milln cuatrocientos mil en la
primera ronda. Esa cifra vuelve a bajar en las
elecciones parlamentarias de 1997 casi llegando a la misma cifra de 1991, pero desde
ese ao ha ido aumentando progresivamente, tendencia que tambin se ha dado con las
elecciones presidenciales60. Lo anterior, traducido en ndices de abstencin, muestra
que en las elecciones legislativas de 1991,
antes de que entrara a participar el FMLN a
los comicios, la abstencin era de 55,3%,
luego en las de 1994 baja al 48,5%, para volver a aumentar a 60,8% en 1999. Estas tendencias son muy similares para las presidenciales. Su mayor disminucin se presenta en
las presidenciales de 2004, cuando baja casi
28 puntos, y en las del Congreso de 2006
cuando baja de 71,6% en 2003 a 47,4%61.
Para las elecciones parlamentarias de 1994,
el FMLN obtuvo 21 curules en el Congreso,
siendo la segunda fuerza poltica con mayor
representacin, igual que en 1997, ao en
que obtuvo 27 curules. En los aos siguientes
y hasta la actualidad, el FMLN ha sido junto
con el partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), el partido poltico con ms
poder en el Congreso, obteniendo alrededor
del 36% de la representacin en cada contienda. De manera similar, en las elecciones
presidenciales de 1994, el candidato del
FMLN en coalicin con el CD y el MNR, qued
de segundo con el 24.9% de los votos en la
primera ronda. En las de 1999, el candidato
del FMLN en coalicin con el USC, tambin
queda de segundo con el 29% de la votacin,
repitindose lo mismo en 2004, con el 35.7%
de los votos. En 2009, el candidato a la presi60
61

Krennerich, Michael, op. cit.

Ibd.

dencia por el FMLN, Mauricio Funes, queda

elegido con el 51.3% de los votos, luego de
20 aos de que el poder del ejecutivo estuviera a manos de ARENA. Adicionalmente,
desde 1997 a 2006, el FMLN gan la alcalda
de la capital, San Salvador62.

III. EXPERIENCIAS NACIONALES

Procesos anteriores
Desde la dcada de los ochenta se han impulsado algunas iniciativas (unas ms exitosas que otras) que han contemplado la participacin poltica como tema de discusin
para poner fin al conflicto armado por la va
del dilogo. El primer gran intento de negociacin tuvo lugar en el gobierno de Belisario
Betancur (1982-2986), quien replanteando la
forma de entender el conflicto y cmo superarlo, parti del reconocimiento del carcter poltico de la guerrilla y en lugar de adoptar medidas guerreristas y represivas como
en el anterior gobierno (Julio Csar Turbay),
opt por privilegiar la salida negociada sobre
la base de la apertura de espacios de participacin democrtica63. En su discurso de posesin, Betancur lo dej claro al sealar:
podremos lograr una paz que incorpore a
todos los colombianos a la actividad ciudadana y le de la posibilidad de realizarse econmicamente y de participar en la vida democrtica. Para avanzar en este propsito,
Betancur adopt una serie de estrategias
polticas y jurdicas que contaron desde el
inicio con el involucramiento de los sectores
tradicionalmente reprimidos o de oposicin
(Partido Comunista Colombiano, Partido
62

Krennerich, Michael, p. cit.

Arias, Gerson Una mirada atrs: proceso de paz y
dispositivos de negociacin del gobierno colombiano,
en: Working Papers n 4, octubre de 2008, Fundacin
Ideas para la Paz, p. 10
63

Social de los Trabajadores, el MOIR, sindicatos, periodistas, etc.).

En el conjunto de medidas se destac el fortalecimiento de la Comisin de Paz (Decreto
2711 de 1982, la creacin de los Altos Comisionados para la paz (Decretos 240 y 2560 de
1983), la Comisin Nacional de Negociacin y
Dilogo, y el Plan Nacional de Rehabilitacin
(PNR) cuyo fin era adelantar los procesos de
desmovilizacin y reinsercin acompaados
con la sancin de una Ley General de Amnista (Ley 35 de 1982)64. Durante su intervencin en la instalacin de la Comisin de Paz,
Betancur lo ratificara diciendo: trabajaremos en la creacin de las condiciones institucionales que faciliten y estimulen la incorporacin a la vida civil y poltica ordinaria de los
subversivos por medio de la concesin de una
amnista. Dicha ley sera aplicable en el caso
de hechos constitutivos de delitos polticos
() entendindose por delitos polticos la
rebelin, la sedicin o la asonada ()65. Esto
agilizara los acercamientos con las FARC y
posibilitara la firma de los Acuerdos de Paz
de La Uribe, el 28 de marzo de 1984. Como
resultado de estos acuerdos se declar un
cese bilateral al fuego que sera verificado
por una comisin especial. La guerrilla se
comprometi a abandonar la prctica del
secuestro, la extorsin y el terrorismo, y el
gobierno se comprometi a garantizar espacio poltico a las FARC66. Este ltimo quedara
plasmado en los acuerdos as:
Art. 6. Cuando a juicio de la Comisin de
Verificacin hayan cesado los enfrentamientos
armados, se abrir un perodo de prueba o espera
de un (1) ao para que los integrantes de la agru64

Ibd. p. 12.
Para un anlisis ms detallado vase:
http://www.ideaspaz.org/secciones/publicaciones/do
wnload_boletines/boletindepaz05.htm, Consultado el
23 de abril de 2013.
66
Villarraga Sarmiento, lvaro, Tregua y cese al fuego
bilateral FARC, EPL, M-19 Y ADO, en: Biblioteca de Paz,
Serie El Proceso de Paz en Colombia 1982-2002, gobierno del presidente Belisario Betancur (1982-1986),
Tomo I, Fundacin Cultura Democrtica-FUCUDE,
Bogot D.C.,2008, pp. 185-187.
65

10

pacin hasta ahora denominada Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) puedan
organizarse poltica, econmica y socialmente,
segn su libre decisin. El gobierno les otorgar,
de acuerdo con la Constitucin y las leyes, las
garantas y los estmulos pertinentes. Durante
este mismo perodo el gobierno tomar las medidas necesarias para restablecer en las zonas de
violencia la normalidad civil.
Art. 8 (a). Promover la modernizacin de
las instituciones polticas, dirigidas a enriquecer la
vida democrtica de la nacin, e insistir ante las
Cmaras en la pronta tramitacin de los proyectos sobre reforma poltica, garantas a la oposicin, eleccin popular de alcaldes, reforma electoral, acceso adecuado de las fuerzas polticas a los
medios de informacin, control poltico de la actividad estatal, eficacia de la administracin de
justicia, impulso al proceso de mejoramiento de la
administracin pblica y nuevas iniciativas encaminadas a fortalecer las funciones constitucionales del Estado y a procurar la constante elevacin
de la moral pblica.
Acuerdo de prolongacin de la tregua
(1986), Art 6. "El Gobierno, de acuerdo con lo
establecido en la Constitucin y las leyes, otorgar a la Unin Patritica y a sus dirigentes las garantas y seguridades indispensables para que
puedan desarrollar, en forma idntica a la de las
dems agrupaciones polticas, su accin tanto
proselitista como electoral. El Gobierno har
recaer todo el peso de la ley sobre el ciudadano o
la autoridad que conculque sus derechos o niegue, eluda o desconozca las garantas que les
corresponden. Tambin otorgar el Gobierno a
las FARC las garantas y libertades que requieran
para el proceso de incorporacin de sus efectivos
a la actividad poltica".

Lo anterior result en el surgimiento de la

Unin Patritica (UP) el 11 de mayo de 1984,
hasta ahora el nico escenario que ha tenido
las FARC para hacer poltica. Ahora bien,
aunque la UP agolpaba varias fuerzas de
izquierda, no exclusivamente a las FARC, lo
cierto es que fueron estas a travs de algunos de sus ms destacados miembros como
Braulio Herrera e Ivn Mrquez, quien fue
concejal y representante por esa colectivi-

dad, las encargadas de liderar buena parte

de la actuacin del naciente partido67. Convertidos en el rostro poltico de la UP, Herrera y Mrquez tenan la misin de llevar el
ideario de las FARC a las ciudades, ya no desde la clandestinidad sino a travs de juntas
barriales o clulas de apoyo enmarcadas en
un movimiento legal cuyo verdadero propsito, segn el pensamiento de Jacobo Arenas,
consista en servir de instrumento, dentro de
la estrategia de combinacin de diferentes
formas de lucha, para permitir el fortalecimiento militar de la guerrilla68.
Este proceso se vera favorecido luego por
otros mecanismos como la promulgacin de
la Ley 49 de 1985 sobre indulto en la que se
autorizaba al Presidente de la Repblica
conceder indultos a los condenados por rebelin, sedicin y asonada () con posibilidades
de extenderse a los delitos conexos excepto el
secuestro, la extorsin y el homicidio fuera de
combate ()69.
Cabe anotar que en su mejor momento la UP
lograra elegir 16 alcaldes, 256 concejales y
16 congresistas. Sin embargo, la confluencia
de varios factores, entre esos, la renuencia
de los mximos dirigentes guerrilleros a
abandonar definitivamente las armas aduciendo la combinacin de todas las formas
de lucha, acab por convertir al movimiento
en objetivo de las nacientes fuerzas de ultraderecha (grupos paramilitares) que asesinaron cerca de 3 mil de sus militantes incluyendo a dos candidatos presidenciales. Esta
experiencia constituira hasta hoy el referente ms claro sobre la participacin poltica de
las FARC, pero tambin el principal argumen67

Arias, Gerson Una mirada atrs: proceso de paz y

dispositivos de negociacin del gobierno colombiano,
p. cit, p. 15.
68
Dudley, Steven, Armas y Urnas: historia de un genocidio poltico, Editorial Plantea, Bogot 2008; pp. 99108.
69
Para un anlisis ms detallado vase:
http://www.ideaspaz.org/secciones/publicaciones/do
wnload_boletines/boletindepaz05.htm, Consultado el
23 de abril de 2013.

11

to de su desconfianza para iniciar nuevas

negociaciones con el gobierno70.
El segundo referente importante fue el
acuerdo entre el gobierno de Virgilio Barco
(1986-1990) y el M-19. Aunque el plan de paz
de Betancur abarcaba a todas las guerrillas
incluyendo al M-19, con este ltimo los dilogos se vieron interrumpidos por el asesinato de su lder Ivn Marino Ospina y por la
toma del Palacio de Justicia. Barco asumi el
reto de mantener los acuerdos con la UP (lo
que se logr con la prolongacin de la tregua
pero que termin con el escalamiento de la
lucha armada por la persecucin a sus
miembros) y retomar el camino del dilogo
con los dems grupos incluyendo el M-19,
esta vez bajo la Coordinadora Guerrillera
Simn Bolvar (CGSB). Esto plante un enorme desafo para el gobierno por la necesidad
de abordar las negociaciones de manera
individual con cada grupo y horizontal con
todos simultneamente.
En su discurso de posesin, Barco advirti
sobre la necesidad de poner en marcha un
plan de reincorporacin de la subversin
armada a la vida civil para el goce de sus
derechos civiles, polticos, econmicos y culturales, lo cual se tradujo en la adopcin de
mecanismos como la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin
(CRNR) que complementara lo hecho por el
PNR71. En esencia, la idea era la misma que
aplic Betancur: ampliar espacios de participacin bajo un esquema gobierno/partidos
de oposicin con plenas garantas para los
ltimos y as promover la desmovilizacin y
reinsercin de la insurgencia pero sobre todo, la defensa de su ideario72.

70

Ver artculo El saldo rojo de la Unin Patritica, en:

http://www.verdadabierta.com/justicia-y-paz/157captura-de-rentas-publicas, Consultado el 23 de abril
de 2013.
71
Arias, Gerson p. cit, pp. 16-17.
72
Villarraga Sarmiento, lvaro, gobierno de Virgilio
Barco (1986-1990), Tomo II, Fundacin Cultura Democrtica-FUCUDE, Bogot D.C., 2009, p. 144.

Sin embargo, Barco quiso ir ms all y debido

al recrudecimiento de la violencia propuso la
Iniciativa para la paz, un plan contundente
de reconciliacin que sentaba las bases para
iniciar dilogos con requisitos concretos como declaratorias de cese al fuego y definicin de tres fases concretas: una de manifestacin de la voluntad de paz, otra de reincorporacin para la participacin en las instituciones democrticas y una ltima de incorporacin mediante indulto y levantamiento de
estado de sitio73, con las que se pretenda
abonar el camino para impulsar una reforma
constitucional que permitiera construir una
democracia participativa con justicia social.
La propuesta no tuvo acogida en sus inicios
pero con la propuesta del senador lvaro
Leyva de crear una comisin de notables
encargados de crear puentes de comunicacin directa, dicha iniciativa se vio fortalecida
y fue a partir de ese cambio en la atmsfera
poltica que se iniciaron los dilogos con el
M-19.
Las conversaciones se desarrollaron a partir
de la conformacin de varias mesas de anlisis y concertacin, que contaron con la participacin de todos los partidos polticos y
sectores de la sociedad como gremios, sindicatos, universidades, asociaciones, etc. De
estos escenarios result un gran pacto poltico que incluy la promulgacin de la Ley 77
de 198974, por medio de la cual se extendan
mecanismos de indulto y cesacin de procesos penales que terminaron por facilitar la
firma, el 9 de marzo de 1990, de un acuerdo
poltico entre el gobierno y el movimiento
guerrillero que contemplaba el desarme definitivo, la desmovilizacin y la reincorporacin a la vida civil de los rebeldes como objetivo primario75. Con relacin a este ltimo
punto, el acuerdo estableci compromisos
en los siguientes trminos:
73

Ibd., p. 190.
Ibd., pp. 261-306.
75
Franco Echavarra, Carlos, La verificacin en un
eventual proceso de paz, en: Working Papers n 10,
febrero de 2012, Fundacin Ideas para la Paz (FIP), pp.
13-15.
74

12

Art. 2: () Para promover la incorporacin a la vida civil de los guerrilleros y el trnsito

de la lucha armada a la vida poltica, respaldan el
establecimiento por una sola vez de una circunscripcin especial para la paz para partidos polticos surgidos de movimientos alzados en armas
desmovilizados ()
Art. 8: () se aplicar el indulto a los
miembros del M-19 y se dar inicio a los programas de reinsercin social.

Pasara a la historia, segn lo relatan Csar

Gaviria y Antonio Navarro Wolf, dos de sus
protagonistas, como el primer acuerdo que
implic la desmovilizacin, desarme y reincorporacin total de un grupo guerrillero76.
Habiendo culminado esa etapa, el M-19 se
convertira en la Alianza Democrtica M-19
(AD/M-19), un partido de izquierda que jugara un papel protagnico en la arena poltica.
En 1990 la AD se presentara a elecciones
presidenciales con su mximo lder, Carlos
Pizarro, quien acab asesinado antes de la
contienda electoral. Pese a este hecho, se
mantendran en la legalidad logrando obtener 19 puestos equivalentes al 27% de los
votos para participar en la Asamblea Nacional Constituyente, donde tuvieron una actuacin protagnica en la redaccin de una
nueva carta poltica, hecho considerado hoy
como uno de los ms grandes legados de esa
desaparecida colectividad.
Precisamente la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) se convertira en el escenario
propicio para avanzar en el logro de la paz
durante la administracin de Csar Gaviria
(1990-1994). El xito de las iniciativas de paz
de los gobiernos precedentes, especialmente
la del M-19, sirvieron para que Gaviria siguiera comprometido con la misma causa y los
primeros resultados se dieron con la suscripcin de acuerdos con el EPL, el PRT y el Quintn Lame (QL), que se haban sustrado de la
CGSM guiados por la posibilidad de encontrar espacios de participacin en el marco de
76

Ver artculo La paz del M-19, en:

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS7356630, Consultado el 24 de abril de 2013.

la ANC. En los tres casos se termin con el

desarme y desmovilizacin total de los insurgentes luego de procesos de negociacin que
incluyeron la discusin de temas como la
participacin poltica a travs de la ANC.
En el caso del EPL, el gobierno facilit la personera jurdica para que ejerciera su proyecto poltico adems de otorgarle el aval a dos
de sus voceros para que integraran la asamblea. Con el PRT se acord la participacin de
Valentn Gonzles como delegatario con voz
pero sin voto en el ANC, ampliando garantas
de favorabilidad poltica para otros escenarios, incluyendo su legalizacin como partido
poltico y la promocin de su proyecto poltico77. Con el QL se enfatizara en las garantas
para la poblacin indgena y se concret la
participacin de varios delegados en la constituyente: Alfonso Pea Chepe, Francisco
Rojas Birry y Lorenzo Muelas. De este proceso resultara la creacin de la Alianza Social
indgena (ASI) que se present a las elecciones legislativas de 1991 obteniendo una curul con Anatolio Quir78.
Tras el fracaso de los dilogos con la CGSM
en el gobierno Gaviria y los intentos infructuosos de acercamientos en el gobierno
Samper, llegara el mandato de Andrs Pastrana (1998-2002) con el firme y difcil compromiso de restablecer contacto con el ELN y
con unas FARC fortalecidas militarmente.
Atendiendo el Mandato por la paz de millones de ciudadanos que se movilizaron para
exigirla, Pastrana se eligi con un programa
basado en la bsqueda de la paz sustentado,
entre otras cosas, en la necesidad de generar
espacios de inclusin y participacin amplia
dentro de la mesa de negociaciones. As lo
expresara en la posesin del Alto Comisio77

Villarraga Sarmiento, lvaro, gobierno de Csar

Gaviria (1990-1994), Tomo III, Fundacin Cultura Democrtica-FUCUDE, Bogot D.C., 2009, pp. 101-104.
78
Tatay, Pablo, Acuerdo de paz y desmovilizacin del
movimiento armado Quintn Lame, en: lvaro Villarraga Sarmiento, Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL Y
CRS. Dilogos con la CGSM, Tomo III, Fundacin Cultura
Democrtica-FUCUDE, Bogot D.C., 2009, pp. 51-56.

13

nado para la Paz, Vctor G. Ricardo, al decir

que la paz es un proyecto en el que cabemos
todos, idea que reafirmara el mismo Comisionado, sealando que la paz es una tarea
de construccin nacional, no una simple negociacin, desarme y desmovilizacin, ni una
negociacin que solo involucra a los actores
armados, sino al conjunto de la sociedad bajo
la direccin del gobierno79.
Estas premisas terminaran expresndose en
una participacin ilimitada de la sociedad
civil durante el proceso, especialmente en la
discusin de los temas sustantivos de la
agenda por medio de escenarios como el
Consejo Nacional de Paz, conformado por
representantes de diversos sectores de la
sociedad; la Conferencia Nacional Episcopal y
el Consejo Gremial80. La participacin se llev
a cabo a travs de audiencias pblicas en la
Zona de Distencin y de manera subsidiaria
de Mesas Ciudadanas (continuacin del
Mandato para la paz de 1997)81 donde las
personas tenan, sin ninguna restriccin, la
oportunidad de exponer sus opiniones y propuestas sobre los temas de la agenda que
luego eran retransmitidas directamente a la
mesa de dilogos por medio de un Comit
Temtico. Pese a que el ejercicio logr convocar a cerca de 20 mil personas de todo el
pas y de todos los sectores, sus propuestas
nunca fueron consideradas por la falta de
una metodologa apropiada para recogerlas y
transmitirlas82. En cuanto a los contenidos de
la agenda, cabe sealar que en este proceso
la participacin se abord desde un enfoque
ms generalizado planteado en clave de inducir una reforma poltica (electoral, partidista, con garantas para la oposicin y las
79

Villarraga Sarmiento, lvaro, gobierno de Andrs

Pastrana (1998-2002), Tomo IV, Fundacin Cultura
Democrtica-FUCUDE, Bogot D.C., 2009, pp. 123-126.
80
Montaa Mestizo, Tathiana, Participacin ciudadana y paz en Colombia 1997-2006, en: Participacin y
Paz, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz
(INDEPAZ), Coleccin Punto de Encuentro, Bogot,
2008, p. 56.
81
Ibd., p. 59.
82
Ibd., p. 58.

minoras y la participacin ciudadana) para la

ampliacin de la democracia83.
De estos procesos se pueden tomar algunas
lecciones importantes. Sobresale principalmente la importancia dada a la participacin
poltica como paso fundamental y necesario
para la construccin de la paz que si bien no
pudo concretarse en el caso de las FARC, s
se materializ exitosamente con otras agrupaciones (M-19, EPL, etc.). De igual forma, es
importante resaltar la concepcin unvoca de
casi todos los procesos frente a la participacin poltica basada en la creacin (post
acuerdos) de espacios para que las guerrillas
transiten hacia partidos polticos, desconociendo, en algunos escenarios, nociones
complementarias asociadas como la importancia de incluir a la sociedad civil, bien sea
dentro de los procesos o despus, como
parte de una poltica de garantas para la
oposicin.

La participacin poltica en las agendas

de las FARC
Desde sus orgenes las FARC han tenido el
inters poltico de transformar el rgimen
aduciendo desigualdades sociales especialmente en el campo y la falta de apertura
democrtica para la participacin. Para alcanzar ese objetivo optaron por la va de las
armas tomando como base militar la Guerra
Popular Prolongada y como base ideolgica
el comunismo y el reformismo agrario84.
Estos propsitos se conservaran hasta la
Sptima Conferencia Nacional (1982) que
tuvo como objetivo replantear las estrategias
polticas y militares de la agrupacin. Desde
entonces, las FARC ya no solo queran inducir
83

Ibd., gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002),

Tomo IV, Fundacin Cultura Democrtica-FUCUDE,
Bogot D.C., 2009, pp. 179-181.
84
Pizarro Leongmez, Las FARC (1949-2011) de guerrilla campesina a mquina de guerra, Editorial Norma,
pp. 187-208.

14

un cambio institucional sino que buscaban

acceder al poder para gobernar y modificar
toda la estructura del Estado de manera que
sus miembros participaran en la toma de
decisiones ya fuera por la va armada o por la
va poltica, y se empiezan a denominar Ejrcito del Pueblo85.
A partir de esa Sptima Conferencia se fijaran cinco metas especficas dentro de las
que sobresali el crecimiento poltico, que
lograron inicialmente con ocasin del proceso de paz con el gobierno de Belisario Betancur, es decir, se plantearon la bsqueda del
poder por la va poltica. Los Acuerdos de La
Uribe demostraron que los medios haban
cambiado pero los objetivos eran los mismos: participar en poltica. Por primera vez
las FARC plantearon la posibilidad de transitar a la vida civil como un partido poltico, lo
cual qued demostrado en los compromisos
con el gobierno que incluyeron indultos,
otorgamiento de garantas, estmulos para el
ejercicio de los derechos polticos y modernizacin institucional por medio de reformas
electorales y acceso a medios de comunicacin para las fuerzas de oposicin. Estos se
tradujeron finalmente en el surgimiento de
la UP86, que segn la misma organizacin
logr en solo siete meses superar ampliamente los esfuerzos de toda la izquierda
convirtindose en la principal fuerza poltica
alternativa al bipartidismo tradicional87.
En el gobierno de Barco las pretensiones
polticas se mantendran en el sentido de
ampliar las garantas y los derechos para los
partidos de oposicin, peticin hecha a tra85

Peuela Pinto, Edgar, Intereses polticos y visin del

Estado, Serie Anlisis, n 4, diciembre 2001, Instituto
de Estudios Geoestratgicos, Universidad Militar Nueva
Granada, Bogot, p. 3.
86
Arias Gerson, et al, Qu quieren las FARC? Agendas
de negociacin en los procesos de paz, Informes FIP,
nm. 11, Octubre 2010, pp. 14-15.
87
Para una lectura ms amplia, vase: Esbozo histrico de las FARC-EP, en:
http://www.cedema.org/uploads/esbozo_historico.pdf
, Consultado el 25 de abril de 2013.

vs de la UP y con ocasin del recrudecimiento de la violencia paramilitar, y en el

sentido de organizar un gran acuerdo nacional que integre representantes de la iglesia, de los gremios econmicos, de los partidos polticos, de los sindicatos, para que disee un plan realista de paz, esto en respuesta a la Iniciativa para la Paz presentada
por el gobierno88.
Lo anterior se complementara con la solicitud de participacin de las FARC en la Asamblea Nacional Constituyente durante el gobierno de Barco, que se vio empaada por el
bombardeo a Casa Verde, sede del secretariado de las FARC. Luego, en el gobierno de
Csar Gaviria, pero en el marco de la CGSM,
se lograran nuevos acercamientos que resultaron en varias rondas de conversaciones en
Venezuela y Mxico. Dentro de las agendas
de puntos sustantivos se incluira el diseo
de un proceso () que garantice la participacin poltica sin el recurso de las armas dentro del marco de la vida civil y democrtica,
complementadas con paquetes de propuestas como las Doce propuestas para construir
una estrategia de paz que incorpor un
literal sobre democracia referido a la liberalizacin del sistema electoral y el fortalecimiento de mecanismos de participacin ciudadana como el referendo y el plebiscito,
pero sobre todo a las garantas para las
personas que quisieran hacer oposicin89.
Esto coincidi con la celebracin de la Octava
Conferencia Nacional de las FARC que revitaliz sus metas a travs de la Plataforma para
un gobierno de reconstruccin y reconciliacin nacional, que se defini en funcin de
cambios externos como el fin de la Guerra
fra y de cambios internos como la aparicin
de una nueva Constitucin que ampli los
espacios de participacin a las minoras, as
como los exitosos procesos de paz con otros
grupos guerrilleros que les permitieron ob88

Villarraga Sarmiento, lvaro, gobierno de Virgilio

Barco (1986-1990), p. cit., pp. 203-206.
89
Arias Gerson, et al, p. cit., pp.21-22.

15

tener cargos pblicos90. Las FARC reconocen

que el poder tambin puede obtenerse por
la va poltica y en ese sentido plantean un
nuevo plan para crear posibilidades reales
para garantizar su participacin poltica por
medio del Movimiento Bolivariano para una
Nueva Colombia y las Unidades Solidarias91.
Dentro de su nueva plataforma, incluyeron
como un punto irrenunciable en cualquier
negociacin futura la participacin democrtica nacional () con plenos derechos
polticos y sociales de la oposicin y las minoras, y garantas de acceso a los medios de
comunicacin92.
En el gobierno de Andrs Pastrana las FARC
insistiran, como parte de un nuevo intento
de paz, en incluir como tema sustantivo de
las negociaciones, reformas polticas para la
ampliacin de la democracia que incluan,
reformas partidistas y electorales, garantas a
la oposicin, a las minoras y mecanismos de
participacin ciudadana. Estas propuestas
seran reforzadas mediante un documento
de consideraciones sobre el cese al fuego en
el que advierten sobre la necesidad de que el
Estado acabe con la represin en contra del
pueblo, garantizando el libre ejercicio de los
derechos civiles y polticos y en el que recomiendan que el movimiento poltico que
formalizara a las FARC goce de todas las garantas y derechos93.

IV. EL DEBATE ACTUAL

A pesar de que los colombianos apoyan la
decisin del gobierno de iniciar un nuevo
proceso de dilogos con las FARC, la percepcin general es de pesimismo frente a la
firma de un acuerdo y de rechazo respecto a
la posibilidad de que la guerrilla participe en
poltica. As ha quedado registrado a travs
de las encuestas que han medido la opinin
sobre el proceso de paz en las que la aprobacin de las conversaciones es de casi el 63%,
cifra que se ha reducido en 14% en los ltimos cinco meses, y en las que los niveles de
pesimismo frente a un posible acuerdo han
aumentado del 41% al 52% desde que empez la negociacin.
Aprueba o desaprueba la decisin del
presidente de adelantar negociaciones con
la guerrilla para bucar la paz?
Aprueba

Desaprueba

77

63

57
43

37

23

Se siente usted optimista o pesismiosta de

que estos dialogos entre santos y la guerrilla
de las farc llegaran finalmente a un acuerdo
de paz y que la guerrilla se desmovilizara?
Optimista

54
41

54
41

pesimista

52
45

90

Peuela Pinto, Edgar, p. cit., pp. 18-19.

Ibd., p. 21.
92
Arias Gerson, et al, p. cit., pp. 23-24.
93
Ibd., pp. 26-30
91

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de los sondeos publicados por Ipsos y Gallup (sep.- 12 y abr-13)

16

Con relacin a la participacin poltica si bien

el porcentaje de personas que no est de
acuerdo ha disminuido del 78% en octubre
de 2012 al 67% en abril de 2013, sigue siendo
alto con respecto a los que apoyan la idea,
que representa solo el 28%. A esto se suma
que cerca del 69% est en desacuerdo con
que los guerrilleros no paguen crcel una vez
retornen a la vida civil.
Si las FARC se desmovilizan estara de
acuerdo con que participen en poltica?

si
78
19

no
79

77
20

18

67
28

Si las FARC se desmovilizan estara de

acuerdo con que no vayan a la crcel?

Acuerdo
25
Desacuerdo
69

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de los sondeos publicados por Ipsos y Gallup (sep.- 12 y abr-13)

A lo anterior se suman las opiniones oficiales

y no oficiales que vienen exponiendo desde
el comienzo de los dilogos sobre la participacin poltica. En ese sentido, se han esgrimido argumentos frente a dos cuestiones
fundamentales: las posibilidades polticas
asociadas al componente electoral y las posibilidades jurdicas para que esto sea viable.

Posibilidades polticas para la participacin

En cuanto a las consideraciones polticas, el
debate ha girado en torno a la forma en cmo eventualmente llegaran las FARC a ocupar cargos pblicos una vez desmovilizadas.
Al respecto han surgido algunas propuestas.
Una fue presentada recientemente por la
senadora Alexandra Moreno Piraquive y el
Representante a la Cmara, Guillermo Rivera, y plantea la posibilidad de revivir la UP
devolvindole su personera jurdica que le
fue arrebatada por el Consejo Nacional Electoral (CNE) en 2002, por no alcanzar el umbral. Segn Moreno, esto permitira reparar a
las vctimas de esa colectividad y agilizar el
proceso de insercin de la guerrilla en la vida
poltica del pas. Rivera, por su parte, ha dicho que la Ley de Vctimas podra ayudar en
esta tarea en virtud de lo establecido en sus
artculos 151 y 152 referidos a la reparacin
colectiva de las organizaciones polticas. La
idea sera que en el marco del Plan Nacional
de Atencin y Reparacin a las Vctimas se
recomiende a la Unidad de Vctimas que uno
de los mecanismos de reparacin a esa colectividad sea devolverle la personera jurdica para luego ser elevada al CNE, que tendra
que decidir.
Aclaran los ponentes de la iniciativa que de
recuperar la personera la UP solo podra
entregar avales a simpatizantes de la guerrilla y no a guerrilleros, por lo menos hasta
que no resuelvan su situacin jurdica94. La
propuesta coincidi con la presentacin de
una demanda ante el Consejo de Estado para
que declare nulas las Resoluciones 5659 y
7477 de 2002 del CNE mediante las cuales
elimin la personera jurdica de la UP. Dicha
demanda ha sido duramente criticada, entre
otros, por el Procurador General, Alejandro
Ordoez, que en un concepto elevado al alto
94

Ver artculo Avanza la idea de restituir personera

jurdica para que simpatizantes de FARC estn en elecciones, en: http://m.eltiempo.com/politica/uninpatritica-avanza-para-avalar-candidatos/12709504,
consultado el 27 de abril de 2013.

17

tribunal platea que la prdida de la personara jurdica de un partido no supone su desaparicin; es decir, no es una sancin que
castigue una conducta indebida sino una
consecuencia legal derivada de un hecho
objetivo, en este caso la no obtencin de la
mnima votacin por lo que las pretensiones
carecen de fundamentos y deben ser rechazadas95.
Con relacin a esta propuesta, la delegacin
de paz de las FARC a travs de Jess Santrich y Andrs Paris, manifest que lejos de
ser un favor es una obligacin del Estado
resarcir a las vctimas del genocidio de la
UP y devolver sus derechos polticos porque
a esa colectividad la victimizaron y la convirtieron en cadver del siglo XX, algo que no
podr ocurrir con las FARC en estos tiempos,
segn lo advierten los guerrilleros. Ahora
bien, pese a que Ivn Mrquez ha manifestado estar dispuesto a hacer poltica sin armas, no es claro por ahora si quieren llegar al
Congreso, al menos no hasta que se adopten
reformas de fondo.
El presidente de la UP, Omer Caldern, ha
sealado que la idea de que las FARC se ali
con la UP es una simple especulacin, que
sigue existiendo un estigma que vincula a la
colectividad con la guerrilla y que no han
enviado comunicaciones a La Habana en ese
sentido. En cambio dice haber propuesto
crear un Frente Amplio por la Paz al que ha
convocado a la Marcha Patritica, al Congreso de los Pueblos, al Polo Democrtico y Progresistas, entre otros, para impulsar cambios
estructurales que permitan aplicar los acuerdos de paz. En cuanto a la personera del
partido, Caldern ha dicho que su recuperacin no es suficiente y si eso pasa los efectos
seran perjudiciales porque las condiciones
polticas son las mismas y entonces volveran
a perderla por lo que se hace necesario que

el Estado garantice la participacin poltica a

todos los movimientos de oposicin.96
Por su parte, el columnista Alfredo Rangel ha
opinado que la devolucin de la personara a
la UP supondra aceptar que el exterminio
del partido y de otros grupos polticos fue
responsabilidad del Estado cuando en realidad fue culpa de la extrema derecha violenta
o de la misma insurgencia. En ese sentido,
considera que es absurdo que el Estado pida
perdn por un error que no cometi y que le
devuelva las curules parlamentarias al partido para que, lo que l cree es una organizacin narcoterrorista, pueda ingresar a la legalidad poltica97.
De acuerdo con algunos analistas como Alejo
Vargas, la democracia no puede negarle espacio a ningn movimiento cuando acte en
la legalidad, por lo que debera darse garantas para que grupos como Marcha Patritica
participe en las elecciones, opinin que comparte Carlos Lozano, lder del Partido Comunista y director del semanarios Voz, quien
seala que en efecto, Marcha Patritica, est
dispuesta a acoger a los guerrilleros que se
desmovilicen siempre que no decidan crear
su propio partido. Frente a esta propuesta la
columnista y periodista Marta Ruiz, cree que
el primer paso para recuperar la confianza de
la guerrilla en el sistema poltico es la legitimacin de esta colectividad.
Sin embargo, advierte Marta Ruiz que la probabilidad de que Marcha Patritica pueda
llegar a las prximas elecciones es muy baja,
si se tiene en cuenta las limitaciones que
imperan en trminos del umbral electoral
para los grupos nuevos cuya base social es
netamente campesina; no se puede olvidar
que el panorama para los partidos polticos,
especialmente los pequeos no es ms favo96

95

Procuradura General de la Nacin, Concepto n 10

del 28 de enero de 2013, en:
http://www.procuraduria.gov.co/relatoria/media/file/
dependencia/ConsejoEstado/7_delegada/2013/10.doc,
Consultado el 27 de abril de 2013.

Ver artculo La UP es una fuerza proscrita, en:

http://www.elespectador.com/noticias/paz/articulo412444-up-una-fuerza-proscrita
97
Ver artculo FARC + UP, otra vez?, en:
http://www.semana.com/opinion/articulo/farc-upotra-vez/338380-3, Consultado el 1 de abril de 2013

18

rable. De hecho, con un umbral del 3% se

hace tcnicamente imposible para las colectividades minoritarias dentro de las que
inicialmente estaran incluidos los miembros
de la guerrilla alcanzar los 450 mil votos que
se requieren para mantener la personera
jurdica que garantiza su participacin en la
arena poltica98.
Para tratar de superar esta situacin se ha
hablado de dar reconocimiento a listas por
coalicin para las minoras, es decir, de extender a Senado y Cmara la posibilidad de
hacer coaliciones hasta ahora permitidas
solo para candidaturas locales segn la ltima reforma poltica o aumentar las circunscripciones especiales para las minoras, e
incluso revivir la figura del transfuguismo
para cambiarse de partido o fusionarse con
otras colectividades99. Jaime Fajardo Landaeta y Vera Grave desmovilizados del EPL y el
M-19 respectivamente, han sealado que
una de las razones por las que dejaron las
armas fue porque la Constitucin de 1991
dej sin argumentos la lucha armada porque
fue un acuerdo de paz que acab con el bipartidismo excluyente, dando a entender
que podra ser un mecanismo para facilitar la
transicin de las FARC, algo en lo que coincide la representante de Marcha Patritica,
Piedad Crdoba, quien cree que el plebiscito
propuesto por el gobierno es inviable porque
no hay un estatuto de oposicin y el sistema
electoral es inadecuado.
De hecho, otra de las propuestas que se baraja y que es ampliamente respaldada por
casi todos los partidos polticos, consiste
precisamente en impulsar un reforma poltica que enfatice en la modificacin del sistema electoral, que como lo ha sealado el
senador John Sudarsky debe ser mixto combinando distritos electorales uninominales y
98

Ver artculo Cmo aterrizarn las FARC en la poltica, en:

http://www.semana.com/nacion/articulo/comoaterrizaran-farc-politica/337723-3, Consultado el 17 de
abril de 2013.
99
Ibd.

circunscripciones proporcionales para que los

ciudadanos sepan quines son sus representantes, cmo y cundo deben llamarlos a
rendir cuentas100. Esto a su vez ayudara a
limpiar la poltica de alianzas criminales evitando lo ocurrido en Filipinas donde los insurgentes desmovilizados terminaron replicando las prcticas delictivas que perseguan.
A esto ha agregado Clara Lpez, vocera del
Polo Democrtico, que la reforma debera
pasar por la reestructuracin de la Registradura para que haya un verdadero control. El
mismo jefe del equipo negociador del gobierno, Humberto de La Calle, ha reconocido
la necesidad de que el Estado ample el
marco de participacin y consolide en un
estatuto las garantas y derechos de la oposicin101.
Es importante resaltar que de manera paralela a este debate y a las discusiones entre el
gobierno y las FARC en Cuba, se han venido
abriendo algunos espacios para la participacin de la sociedad civil a travs de la organizacin de foros, de mesas regionales de discusin y de la creacin de una plataforma
informtica de acceso pblico. Los primeros
responden a un mandato directo de las delegaciones presentes en La Habana, que manifestaron su inters de crear este tipo de espacios con el fin de recibir insumos y propuestas de la sociedad civil frente a cada uno
de los temas de la agenda y as enriquecer la
discusin. Para tal fin, por un lado solicitaron
expresamente a la Organizacin de Naciones
Unidas y al Centro de Pensamiento y Seguimiento al Dilogo de Paz de la Universidad
100

Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se

introduce un sistema mixto de representacin en el
Congreso de la Repblica y se dictan otras disposiciones, en:
http://www.semana.com/nacion/articulo/justicia-nosolo-meter-carcel/341343-3, Consultado el 29 de abril
de 2013.
101
Ver artculo Estado debe consolidar estatuto de
garantas y derecho a la oposicin, en:
http://www.elespectador.com/noticias/paz/articulo419028-estado-debe-consolidar-estatuto-de-garantiasy-derecho-oposicion, Consultado el 29 de abril de
2013.

19

Nacional servir de organizadores y de relatores de los debates, cuyas conclusiones son

recopiladas y enviadas a la mesa102; y por
otro, fijaron una serie de criterios bsicos
para llevar a cabo los foros referidos a la
duracin (3 das en promedio), amplia asistencia, la pluralidad y representatividad de
los mismos y el respeto por sus opiniones.
Bajo estos lineamientos se organiz el primer
foro con el fin de abordar el primer tema de
la agenda sobre desarrollo agrario integral
los das 17, 18 y 19 de diciembre de 2012,
con un formato de sesiones plenarias que se
acompaaron de unas mesas de trabajo a las
que los medios de comunicacin no tuvieron
acceso. De cada mesa se hicieron relatoras y
luego hubo espacio de participacin y complementacin por parte de los participantes103. El balance de este primer esfuerzo fue
muy positivo: asistieron cerca de 1.300 personas entre campesinos, afro descendientes,
indgenas, jvenes, organizaciones sociales,
no gubernamentales, sindicatos y universidades, entre otros, aportando un total de
400 propuestas que fueron enviadas a la
mesa en Cuba104.
Dado el xito de ese primer encuentro y conforme avanzan las discusiones en La Habana,
las delegaciones convinieron solicitar nuevamente la organizacin de un foro esta vez
para abordar el tema de la participacin poltica conservando el mismo esquema. Al igual
que en esa ocasin, el foro sobre el segundo
tema de la agenda, realizado el 28, 29 y 30
102

Comunidad Conjunto # 5, 25 de noviembre de 2012,

en: http://www.indepaz.org.co/wpcontent/uploads/2012/11/El-siguiente-es-el-texto-delAcuerdo-celebrado-en-el-d%C3%ADa-de-hoy-entre-lasFARC.pdf
103
Ver artculo UN y ONU presentan foro agrario con
enfoque territorial, en:
http://www.agenciadenoticias.unal.edu.co/ndetalle/ar
ticle/un-y-onu-presentan-foro-agrario-enfoqueterritorial.html, Consultado el 24 de mayo de 2013.
104
Balance Foro poltica de desarrollo agrario integral
(enfoque territorial), PNUD, en:
http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=67369#.UZKGbTzA1g, consultado el 24 de mayo de 2013

de abril de 2013, cont con la presencia de

entre 1.300 y 1.600 representantes de los
diferentes partidos polticos y movimientos
sociales agrupados en casi 19 sectores de la
sociedad civil, que presentaron algo ms de
400 propuestas. Cabe destacar que el 70% de
los participantes pertenecan a las diferentes
regiones del pas y que cerca del 40% fueron
mujeres. Durante el primer da se presentaron cuatro grandes paneles, uno sobre partidos polticos y su personera jurdica, otro
sobre experiencias internacionales dedicado
a analizar la transicin de grupos armados a
fuerzas polticas en Uruguay, Filipinas y Sudfrica, y otros dos en simultnea sobre medios
de comunicacin y la postura de la academia.
El segundo da se organizaron 20 mesas de
trabajo que discutieron cada subtema y cuyas relatoras fueron presentadas en el tercer
da a travs de cinco mesas de socializacin105.
Las mesas regionales, por su parte, responden a una iniciativa del legislativo enmarcada
en la labor pedaggica y de representacin
frente al tema de la paz que desde 2010 vienen adelantando las Comisiones Accidentales
de Paz de Senado y Cmara. Las mesas de
trabajo regional para contribuir a poner fin al
conflicto que han contado con el apoyo
tcnico del PNUD tienen como objetivo
promover la participacin de los diferentes
sectores sociales en la discusin de los temas
de la agenda de paz y recoger las opiniones y
propuestas de la sociedad en cada regin del
pas, para ser transmitidas a la mesa de negociacin. El primer ciclo de este ejercicio se
llevo a cabo entre el 24 de octubre y el 24 de
noviembre de 2012 y tuvo como fin abordar
durante dos das el primer tema de la agenda
(desarrollo rural), en nueve grandes mesas
correspondientes a la divisin regional establecida: regin Caribe 1 y 2, regin central,
suroccidente 1, regin noroccidente y eje
cafetero, regin noroccidental, regin sur y
105

El foro sobre participacin poltica, PNUD, en:

http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=70942#.UZ9d7TzDow, Consultado el 24 de mayo de 2013.

20

Orinoqua, regin sur occidente 2 y Bogot

para un cobertura total del territorio nacional.
En el primer da se organizaron varias mesas
temticas cada una con un relator y un moderador encargados de asignar la palabra y
recolectar las propuestas en documentos
cortos (relatoras) que fueron expuestas el
segundo da en reuniones plenarias. Se estima que asistieron en total cerca de 2.900
personas y 1.283 organizaciones de todos los
sectores sociales que presentaron cerca de
1.300 propuestas relacionadas principalmente con el reconocimiento de las vctimas del
conflicto, con sacar a la poblacin civil de la
confrontacin y un cese al fuego106. La segunda ronda que ya empez y que tendr
una duracin y un esquema similar a la anterior, abordar como eje central de discusin,
la situacin de las vctimas y sus derechos107.
A estos dos grandes esfuerzos se suma la
creacin, por iniciativa de las delegaciones
de
paz,
de
la
pgina
web
(www.mesadeconversaciones.com), diseada de manera exclusiva para que la ciudadana en general, sin distingos de ningn tipo,
pueda tener acceso a los documentos y comunicados conjuntos emitidos desde Cuba,
as como al Acuerdo General, y para que
puedan hacer llegar de manera fcil, rpida y
directa propuestas serias, racionales y sucintas sobre cada uno de los temas de la agenda. El objetivo es que sean analizadas y eventualmente consideradas en las discusiones
de la Mesa108. El mecanismo, calificado de
106

Mesas regionales: un espacio para construir paz con

democracia, en:
http://www.razonpublica.com/index.php/conflictodrogas-y-paz-temas-30/3441-mesas-regionales-unespacio-para-construir-paz-con-democracia-.html,
consultado el 24 de mayo de 2013.
107
Ver artculo, Este lunes arranca segunda ronda de
las mesas regionales de paz, en:
http://www.elespectador.com/noticias/paz/articulo420228-lunes-arranca-segunda-ronda-de-mesasregionales-paz, Consultado el 24 de mayo de 2013.
108
Ver artculo Colombianos participarn en proceso
de paz a travs de pgina web, en:

indito, recibi en su primer da de operaciones (7 de diciembre de 2012) cerca de

2.700 propuestas tanto individuales como
colectivas que han venido aumentando de
manera progresiva en los ltimos meses para
un total a la fecha de 3.600 aproximadamente.

Consideraciones jurdicas para la participacin

A nivel jurdico la discusin se ha concentrado en el dilema que surge entre las obligaciones jurdicas de garantizar los derechos de
las vctimas y el pragmatismo de lograr un
acuerdo que ponga fin al conflicto, es decir
entre la justicia y la paz, una tensin que
intenta ser resuelta con el Marco Jurdico
para la Paz (MJP).
Respecto a las tensiones entre aplicacin de
justicia y la consecucin de la paz, el gobierno en cabeza del mismo presidente Juan
Manuel Santos ha manifestado que la justicia no puede ser un obstculo para la paz,
ya que la paz es en ltimas el objetivo ms
sublime de cualquier sociedad, opina el presidente citando a la Corte Penal Internacional
(CPI)109. Esta afirmacin cobra sentido a la luz
de la gestin adelantada por el legislativo
para aprobar el MJP (Acto legislativo 1 de
2012), una reforma constitucional de carcter transitorio con la que se busca darle rango constitucional a la justicia transicional a
travs de herramientas que permitan al Estado dar un trato flexible y diferenciado a los
desmovilizados sin sacrificar los derechos de
las vctimas. Segn lo ha planteado el senador Roy Barreras, autor del proyecto, la vocera poltica estara restringida para los responsables de delitos atroces con el atenuanhttp://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-12432635.html, Consultado el
24 de mayo de 2013.
109
Ver artculo Tengo mis lneas rojas y s qu ceder;
de ah no me mueve nadie, en:
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/04
/25/actualidad/1366919348_421582.html, consultado
el 26 de abril de 2013.

21

te de que la ley que lo reglamente definira

los delitos conexos al delito poltico para que
por esa va tambin tengan opcin. En ese
caso solo quienes no hayan cometido crmenes graves podran participar en poltica110.
El Ministerio del Interior, de Justicia, el Alto
Comisionado para la Paz y la Secretaria Jurdica de la Presidencia han respaldado abiertamente la iniciativa y han solicitado a la
Corte Constitucional que declare su exequibilidad aduciendo que es ms conveniente
definir criterios de selectividad asociados a la
gravedad, a la representatividad y al carcter
sistemtico de la comisin de los hechos
para perseguir a los mximos responsables
de crmenes graves, que investigar caso por
caso a cada guerrillero por las dificultades
operativas que representa. De hecho, estimaron que el proceso podra tomar un siglo,
lo cual termina generando impunidad de
facto y no garantizando los derechos de las
vctimas111, una postura que comparte la FIP.
A esto la Ministra de Justicia, Ruth Stella
Correa, agreg que hay unos mnimos inquebrantables relacionados con los compromisos internacionales que ha adquirido Colombia y que debern ser respetados en los
acuerdos para que haya juzgamiento112.
De otro lado est la postura planteada por el
Fiscal General, Eduardo Montealegre quien
respalda la idea de que las FARC lleguen al
110

Ver artculo Marco para la paz est pensado a la

colombiana: Roy Barreras, en:
http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-11918492.html, consultado el
26 de abril de 2013.
111
Ver artculo Gobierno defendi ante Corte Constitucional el marco para la paz, en:
http://www.eltiempo.com/justicia/gobierno-defendioante-corte-marco-para-la-paz_12754357-4, Consultado
el 26 de abril de 2013.

Congreso sin ir a prisin, institucin que califica como premoderna. Segn el Fiscal, hay
otras formas de castigar delitos y como se
trata de una negociacin y no de un sometimiento, es preciso aplicar mecanismos
excepcionales de justicia transicional como
amnistas e indultos condicionados o reduccin de penas, que sin impunidad permitan
que los guerrilleros entreguen las armas,
ocupen cargos pblicos y paguen por sus
delitos pero no con crcel. En opinin de
Montealegre, estas posibilidades jurdicas
seran viables incluso en el caso de los mximos jefes de la guerrilla toda vez que no
pesan condenas por crmenes graves sobre
ninguno de ellos. Es por todo esto que el
Fiscal General considera que el Marco Jurdico para la Paz, cuyo objetivo consiste precisamente en flexibilizar el tratamiento jurdico
de los desmovilizados por medio de criterios
de selectividad para la investigacin de delitos, est bien direccionado113.
En esa misma lnea, el Defensor del Pueblo,
Jorge Otlora, ha manifestado que la frmula
de justicia aprobada tal y como la presenta el
MJP, permitira superar la falta de recursos
para someter a todos los que se acojan al
proceso de paz y juzgar todos los delitos,
como s ocurri con la Ley de Justicia y Paz
que demostr problemas en este aspecto
por la incapacidad de la Fiscala de cubrir
todos los casos. Tambin ha agregado que en
algunas experiencias internacionales como el
Tribunal ad-hoc para la ex Yugoslavia, la ONU
ha recomendado priorizar el juzgamiento por
delitos atroces, y en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional hay ejemplos de aceptacin de los principios de la justicia transicional114.

113
112

Ver artculo Acuerdos con las FARC deben considerar lineamientos de Corte Penal Internacional, en:
http://www.elespectador.com/noticias/politica/articul
o-422252-acuerdo-farc-debe-considerar-lineamientosde-corte-penal-interna, Consultado el 24 de mayo de
2013.

Ver artculo Sin Marco para la Paz, el proceso queda herido de muerte, en:
http://www.elespectador.com/noticias/politica/articul
o-415944-sin-marco-paz-el-proceso-queda-herido-demuerte, Consultado el 14 de abril de 2013.
114
Ver artculo Defensor del Pueblo respalda del Marco Jurdico para la Paz, en:
http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-

22

En contraste con lo anterior, el Procurador

General, Alejandro Ordoez, ha rechazado
esta posibilidad por considerar que la verdadera paz no puede admitir impunidad. Todos los delitos y actores en un conflicto armado deben ser investigados y sancionados,
y si el Marco Jurdico para la Paz es declarado exequible por la Corte Constitucional se
estara privilegiando la impunidad, ha sealado el jefe del ministerio pblico. En ese
sentido, ha advertido que bajo el MJP la Fiscala se limitara a investigar crmenes de lesa
humanidad, de guerra y genocidio dejando
por fuera otros delitos graves cometidos por
la guerrilla. Tambin, que en el caso de los
crmenes de lesa humanidad solo se prestara atencin a los crmenes cometidos de
manera sistemtica con la atenuante de que
en ese caso se entregaran beneficios como
sanciones extrajudiciales, rebajas de penas o
penas alternativas, y en general modalidades
de evasin de ejecucin y cumplimiento de
penas, es decir, que no pagaran un da de
crcel generado impunidad115. El ex presidente lvaro Uribe tambin ha criticado el
MJP argumentando que no establece diferencias frente al tratamiento que se le dar a
la guerrilla y a la Fuerza Pblica que, segn l
no pueden ser considerados como actores
del conflicto116.

gabelas y una representacin minoritaria en

las instituciones del Estado, como se pretende con el acto legislativo. Segn lo han afirmado, las condiciones para una eventual
desmovilizacin deben discutirse en la mesa
y por eso cualquier disposicin legal preestablecida ser rechazada. Incluso han ido ms
all al sealar que no estn dispuestos a participar en las condiciones polticas actuales,
por lo menos hasta que se adopten reformas
profundas al sistema electoral que, segn
ellos, es vulgar y corrupto, por medio, por
ejemplo, de la creacin de un estatuto de
oposicin que beneficie a todos los partidos
de izquierda en general117.

Del lado de las FARC las crticas no se han

hecho esperar. Aunque han expresado abiertamente su intensin de participar en poltica legalmente, no han aceptado el MJP porque afirman que es poco realista que se
quiera reducir el tema de la participacin a
una simple rendicin, al abandono de las
armas y a unos aos de crcel a cambio de

Por su parte, el experto en procesos de paz,

Vince Fisas, ha sealado que en todos los
procesos de paz acaecidos en el mundo
cuando terminan las negociaciones, los actores armados quedan amnistiados, es decir
que se les perdonan sus delitos pero a cambio de verdad, perdn y reparacin. Para que
la sociedad acepte algo as se requiere pedagoga haciendo entender que se debe pagar

NEW_NOTA_INTERIOR-12742175.html, Consultado el
26 de abril de 2013
115

Ver artculo Ordoez VS. Montealegre: duelo de

titanes, en:
http://www.semana.com/nacion/articulo/ordonez-vsmontealegre-duelo-titanes/339595-3, Consultado el 14
de abril de 2013.
116
http://www.lasillavacia.com/historia/por-que-elmarco-juridico-para-la-paz-es-el-tema-que-mas-divideuribe-y-santos-33533

Desde otros sectores tambin se han presentado diversas opiniones. Francisco Leal, profesor honorario de la Universidad Nacional y
la Universidad de los Andes, advierte que la
justicia no es solo condenar y meter a la crcel, se trata ms de pensar en la justicia desde el punto de vista de las vctimas y de buscar alternativas de participacin acudiendo a
la justicia transicional para que los desmovilizados participen, ya sea a travs de la creacin de nuevos movimientos, de cupos restringidos y transitorios en los existentes como pas con el M-19, penas cortas o indultos
por delitos menores118.

117

Ver artculo En la aspiracin de las FARC no hay

aspiracin de llegar al Congreso: Rodrigo Granda, en:
http://www.elespectador.com/noticias/paz/articulo408104-direccion-de-farc-no-hay-aspiracion-de-llegaral-congreso-rodrig, Consultado el 24 de abril de 2013
118
Ver artculo Justicia no es solo meter a la crcel,
en: http://www.semana.com/nacion/articulo/justiciano-solo-meter-carcel/341343-3, Consultado el 29 de
abril de 2013.

23

un precio por poner fin al conflicto, segn el

acadmico119.
A diferencia de Fisas, Jos Miguel Vivanco,
director de Human Rights Watch (HRW),
opina que es inaceptable que la Constitucin
entregue facultades para que la Fiscala
desista del juzgamiento, suspenda la ejecucin de penas y/o se limite a juzgar solo a los
mximos responsables de crmenes graves
dejando por fuera a quienes pudieron haber
participado en su planificacin, ejecucin
indirecta o encubrimiento y que adems al
momento de seleccionar y priorizar, dejen de
lado abusos igualmente graves120.
Desde la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) tambin se han escuchado voces
acerca de la inconveniencia de recurrir a
mecanismos de perdn de penas y delitos
para propiciar la participacin poltica de las
guerrillas. Al respecto, el otrora representante de esa organizacin, Bruno Moro y la Alta
Comisionada de los Derechos Humanos, Navi
Pally, han manifestado la necesidad de que
haya equilibrios entre justicia integral para
las vctimas y participacin poltica sobre la
base de los derechos y libertades fundamentales121. Algunas organizaciones sociales y
acadmicas como Indepaz y el Crisis Group
han hecho observaciones similares en el sentido de que el proceso de paz no puede contradecir las normas internacionales consagradas en tratados como las Convenciones
119

Ver artculo La paz requiere amnista, en:

http://www.elespectador.com/noticias/politica/articul
o-390309-paz-requiere-amnistia
120
Ver artculo Marco para la paz: las crticas desde
orillas opuestas, en:
http://m.semana.com/politica/articulo/marco-parapaz-criticas-desde-orillas-opuestas/257383-3, Consultado el 25 de abril de 2013.

de Ginebra y sus protocolos adicionales, y la

Convencin Americana de Derechos Humanos, entre otros.
Algunas de estas inconsistencias han sido
recogidas en una demanda de inexequibilidad del acto legislativo (MJP) por parte la
Comisin Colombiana de Juristas (CCJ)122.
Segn el texto de la iniciativa, dicho acto
sustituye la Constitucin al facultar al Congreso para fijar criterios de selectividad y
priorizacin de delitos contra los DD.HH. y el
DIH para mximos responsables, lo cual da al
traste con las obligaciones internacionales
que tiene el Estado colombiano de investigar, juzgar y sancionar a los responsables por
violaciones contra esos marcos normativos,
consagradas en la mima Constitucin y en
varios instrumentos que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, a saber: la
Convencin Americana de Derechos humanos, el Estatuto de Roma, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, etc.
Segn el CCJ, la renuncia a estos compromisos activara la competencia de la CPI para
entrar a conocer de estos casos y para imponer sanciones al Estado.
Asimismo, lo consideran como errado en la
medida en que implicara el otorgamiento de
beneficios tales como el principio de oportunidad que ya ha sido declarado inconstitucional por la Corte para el caso de los delitos
contra los DD.HH. y el DIH, por lo que se estara desconociendo jurisdiccin del Tribunal.
La CCJ encuentra igualmente una contradiccin en el sentido de que si bien una de sus
justificaciones es garantizar que los jefes
guerrilleros no vayan a la crcel para conminarlos a negociar, lo que plantea el acto es
que se seleccionen y prioricen los casos ms
graves por lo que los jefes guerrilleros termi-

121

Ver artculo ONU pidi equilibrio entre justicia y

participacin poltica, en:
http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/O
/onu_pidio_equilibrio_entre_justicia_y_participacion_
politica_de_farc/onu_pidio_equilibrio_entre_justicia_y_part
icipacion_politica_de_farc.asp, Consultado el 16 de
abril de 2013.

122

Comisin Colombiana de Juristas: Demanda de

Inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2012,
en:
http://www.coljuristas.org/documentos/actuaciones_j
udiciales/demanda_marco_juridico_para_la_paz_201212.html Consultado el 28 de abril de 2013.

24

naran en la crcel por su participacin en

dichos actos. Sugiere entonces que lo que
pretende la iniciativa es dejar por fuera los
crmenes graves para substraer al Estado de
la obligacin de investigar a todos los guerrilleros.
En cambio, para el Centro de estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)123, el
MJP lejos de sustituir la Constitucin lo que
hace es restringir de manera excepcional el
alcance de algunas de sus disposiciones para
ajustarlas a un proceso de justicia transicional y terminar el conflicto mediante ponderaciones legtimas de valores y derechos. As
entonces, el deber de investigar y sancionar
penalmente crmenes atroces no es una regla
sino un principio que puede ser ponderado
teniendo en cuenta posibilidades o limitaciones fcticas y jurdicas como ocurre en los
procesos de justicia transicional para dar por
terminado un conflicto armado interno. Segn Dejusticia, esto explicara no solo la conveniencia sino la necesidad de crear criterios
de selectividad en la persecucin penal. Adicionalmente, el acto plantea un balance entre los derechos de las vctimas y el logro de
la paz, y conserva un ncleo bsico del deber
de investigar y sancionar al impedir que se
apliquen criterios de seleccin frente a los
mximos responsables de crmenes graves
cometidos de manera sistemtica, segn
opina la organizacin.

123

Dejusticia, Intervencin ciudadana en el proceso

D0009499, en:
http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&t
ema=justicia_transicional&litigio=94, Consultado el 28
de abril de 2013.

CONCLUSIONES
Es posible identificar dos maneras diferentes de abordar la participacin
poltica en contexto de negociaciones de paz para la terminacin de un
conflicto o guerra civil. La primera (y
la ms comn), es la discusin alrededor de la inclusin de los grupos
armados en el sistema poltico formal. El problema gira alrededor de la
ampliacin de la participacin en la
toma de decisiones colectivas, y en
cmo y hasta dnde se deben modificar las instituciones estatales para
que esta inclusin se lleve a cabo. Si
bien en esta discusin se promueve
la reparticin del poder entre el Gobierno y las guerrillas, surge la preocupacin en tanto si los acuerdos no
estn bien diseados, estos diseos
pueden tener consecuencias negativas para la democracia y la paz sostenible. Por otro lado, la participacin poltica tambin suele ser invocada dentro de las mismas instancias
de negociacin como condicin para
el dilogo. Sobre esto se suele plantear que las negociaciones de paz
pueden desarrollarse bien sea entre
el Gobierno y los actores armados
ilegales, o puede darse una participacin ms amplia, incluyendo a diferentes sectores de la sociedad civil.
El caso de Guatemala se ha caracterizado por ser un ejemplo en el que
la sociedad civil tuvo una participacin amplia y directa durante las negociaciones de paz, lo que fue posible por medio de la ASC, cuyas propuestas fueron incluidas en el
Acuerdo de Paz firmado en 1996.
Aun as, gran parte de dichas propuestas no fueron implementadas,
ya que el plebiscito que las volvera
constitucionales no pas, mientras el
URNG ha tenido poca influencia en
las decisiones polticas del pas. Por
25

su parte, en El Salvador las discusiones previas a la firma de la paz se

dieron particularmente entre el Gobierno y el FMLN. Pero en este caso
la inclusin de la guerrilla como partido poltico ha tenido resultados
mucho ms exitosos, en tanto que
el FMLN se ha convertido con los
aos en una de las fuerzas polticas
con mayor representacin en el Congreso, y en general, en los espacios
polticos del pas.
En casi todos los procesos de paz
ocurridos desde los ochenta en Colombia, la participacin poltica se
concibi como la posibilidad de que
los grupos insurgentes se convirtieran en partidos polticos y en menor
medida, como una condicin dentro
de las negociaciones o como la ampliacin de las garantas democrticas para las fuerzas de oposicin en
general. En la mayora de los acuerdos se contemplaron beneficios para
los rebeldes como indultos y amnistas lo que les permiti organizarse
como movimientos con personera
jurdica. Tal es el caso de la UP, la
AD, el PRT, la ASI, etc. Solo en el proceso de El Cagun, durante la administracin Pastrana, la participacin
se entendi tambin desde las negociaciones como un requisito para
avanzar en la discusin de la agenda
de temas sustantivos pero sin lograr
finalmente mayores resultados.
Aunque desde sus orgenes las FARC
han pretendido participar activamente en poltica, fue solo hasta su
sptima conferencia (1982) que definieron una agenda poltica concreta
para acceder al poder por cualquier
medio. Esto devino en la creacin de
la UP cuyo exterminio socav las aspiraciones de la guerrilla por la va de
la legalidad. No obstante este fracaso, el objetivo de participar en polti-

ca a travs de un movimiento legtimo se mantendra y se fortalecera a

travs del Movimiento Bolivariano
para una Nueva Colombia y la exigencia, como principio irreductible
para cualquier negociacin, de la
ampliacin de las garantas y derechos de participacin para todos los
movimientos de oposicin, incluyendo el acceso a los medios de comunicacin que persiste hasta hoy.
A pesar de que gran parte de los colombianos (69%) rechazan la idea de
que las FARC participen en poltica,
el debate sobre esta posibilidad sigue avanzando en dos frentes: uno
jurdico y otro poltico/electoral. A
nivel jurdico el eje central de discusin es el Marco Jurdico para la Paz
del cual se desprenden dos lecturas,
una a favor de su implementacin
como medio para reconocer los derechos de las vctimas y flexibilizar el
tratamiento jurdico de los guerrilleros y de esa forma, facilitar el fin del
conflicto, y otra en contra que lo
percibe como una carta abierta de
impunidad. A nivel poltico/electoral
se habla de los posibles escenarios
en los que las FARC podran ejercer
legalmente sus derechos polticos
(Marcha Patritica, UP, nuevos movimientos) y las reformas que seran
necesarias, especialmente en las reglas del juego electoral, para facilitar
esta situacin.

Fundacin Ideas para la Paz, 2011

Tel: (57-1) 644 6572 / Fax (57-1) 218 1353
Calle 100 No. 8A-37, Torre A, Oficina 305
www.ideaspaz.org / e-mail: fip@ideaspaz.org

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