FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL: A VISO DA CINCIA...

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL

a viso da cincia poltica norte-americana

MARTA ARRETCHE
Professora de Cincia Poltica da Unesp Campus Araraquara.
Autora, dentre outros, de Estado federativo e Polticas sociais.

Resumo: O artigo examina as interpretaes da cincia poltica norte-americana sobre a natureza do federalismo brasileiro, tomando como base as orientaes terico-metodolgicas da anlise comparada sobre federalismo.
Palavras-chave: poltica brasileira; federalismo; democracia.

uando o poder espanhol entrou em colapso no

resto da Amrica Latina, o mesmo aconteceu
com o poder de Portugal, e o mesmo tipo de
governo de caudilhos desenvolveu-se como a
unidade central de poder. Esta estrutura recebeu reconhecimento formal no Ato Adicional de 1834, o qual reconstituiu
o Brasil imperial sob a forma federativa. Este federalismo
foi elaborado em 1889 quando a repblica substituiu o imprio. Tanto em seu incio quanto em sua reconstituio, a
ameaa era Portugal e a realeza brasileira, a qual era um
desmembramento da realeza portuguesa. Portanto, o federalismo foi o instrumento de unio dos caudilhos em face da
ameaa externa e, portanto, ambas as condies da barganha estavam presentes. (Riker, 1975:119).
isso mesmo! No Handbook of Political Science, publicado em 1975, William Riker, um dos mais influentes
cientistas polticos norte-americanos e autor do captulo
sobre federalismo daquele manual, escreveu que o federalismo brasileiro teve origem com o Ato Adicional de
1834!
Apenas para refrescar a memria histrica, lembro que,
j no incio dos trabalhos da Constituinte de 1823, os liberais exaltados defensores da unidade do Imprio com
base no princpio da adeso das provncias foram exilados da vida poltica nacional, acusados por Jos Bonifcio,
um liberal moderado, de querer promover a desunio das
provncias e de que querer romper o sagrado elo que deve

unir todas as provncias deste grande Imprio ao seu centro natural e comum (Faoro, 1975:12). Se verdade que
em 1834 as elites provinciais obtiveram alguma expresso poltica pela supresso do Conselho de Estado e do
Poder Moderador, tambm verdade que j no episdio
da maioridade de d. Pedro II a centralizao monrquica
se refez: o Poder Moderador e o Conselho de Estado foram restabelecidos; o Senado era vitalcio e nomeado pelo
Imperador; os presidentes de provncia eram indicados
pelo poder central assim como o juiz de paz, o chefe de
polcia e os delegados e subdelegados locais.
Em suma, nada mais distante do federalismo, como
definido por Riker, que a estrutura do Estado brasileiro
no Imprio. Com efeito, segundo ele, a distino bsica
entre Estado unitrio, confederao e federao que esta
ltima supe uma forma especfica de Estado na qual o
governo est verticalmente dividido entre governos regionais e governo central, de modo que cada um tem autoridade exclusiva em sua rea de atuao. Ambos governam
o mesmo territrio e a mesma populao, mas cada um
tem autoridade para tomar decises independentemente
do outro. Essa autoridade, por sua vez, derivada do voto
popular direto e de recursos prprios para o exerccio do
poder (Riker, 1964; 1975).
Como explicar, ento, tamanha inadequao entre o
conceito de federalismo de Riker e sua interpretao sobre o caso brasileiro? Na origem, h um problema meto-

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Mas, se o governo central concentra tantos poderes e

esta , para Riker, a principal condio para que as federaes no se desintegrem , o que mantm as federaes,
isto , que mecanismos institucionais impedem que o governo central subordine os governos locais, transformando-se num Estado unitrio? Seja nos EUA, seja nas demais federaes, o grau de centralizao da federao seria
diretamente dependente do grau de centralizao do sistema partidrio. Quanto maior a probabilidade de que um
mesmo partido controle simultaneamente o governo central e os Estados-membros e, ainda, quanto maior a disciplina partidria dos partidos nacionais, mais fortes seriam
as tendncias centralizao. Alternativamente, o multipartidarismo, partidos disciplinados de base regional, a
possibilidade efetiva de alternncia no poder funcionariam
como uma espcie de contrapeso s inevitveis tendncias centralizadoras derivadas do desenho institucional das
modernas federaes.3 Portanto, para Riker, a descentralizao do sistema partidrio, e no o Senado, como
instituio representativa dos Estados-membros, que garantiria a independncia dos nveis de governo.4
Estes pressupostos tericos tornam menos surpreendente o equvoco de Riker na interpretao do caso brasileiro. Na verdade, embora a independncia entre os nveis
de governo seja uma caracterstica central das federaes,
sua nfase est concentrada na dimenso centralizadora,
nos mecanismos institucionais que garantem a independncia e a autoridade dos governos centrais caracterstica esta que, com certeza, o II Imprio preenchia.
certo que uma pesquisa emprica melhor fundamentada lhe permitiria observar que as condies da barganha j na Constituinte de 1823 eram, no mnimo, muito
desiguais e que, no II Imprio, a mquina compressora
do Imprio (Faoro, 1975:355) garantia a vitria eleitoral do partido que estivesse no Gabinete indicado pelo Imperador. Uma pesquisa histrica de maior profundidade
lhe permitiria concluir que no II Imprio o Brasil no
preenchia as condies essenciais de sua definio de federao (a existncia de um sistema partidrio descentralizado), nem as condies de emergncia de uma federao (a barganha racional entre polticos eqipotentes de
diferentes nveis de governo).
Por outro lado, foi no processo de independncia de
Portugal que os caudilhos as lideranas polticas locais que contavam com a lealdade dos cidados cederam parte de sua autonomia prvia para a criao de um
governo central, em face da ameaa representada por Portugal. Em 1889, quando da criao da repblica federati-

dolgico da pesquisa comparada sobre federalismo dos

anos 60 e 70, que diz respeito referncia emprica para
a construo do conceito de federao. Para os autores
mais influentes (Riker, 1964; Wheare, 1964; Duchacek,
1970), a verso moderna de Estado federativo foi uma
inveno norte-americana e, portanto, qualquer interpretao da natureza dos Estados federativos deveria ser construda por referncia s instituies polticas inventadas
na Conveno da Filadlfia.1
Em Riker, o mtodo USA-centrado no se aplica apenas
ao conceito de federao, mas tambm interpretao da
origem das federaes. Seu argumento central que a origem de todas as federaes estveis criadas nos sculos XIX
e XX foi a mesma da criao da federao norte-americana:
um processo de barganha, cuja condio necessria e suficiente, no caso dos Estados Unidos foi a ameaa ou oportunidade de expanso ou defesa militar ou diplomtica. Governos centrais com intenes expansionistas ou temerosos
da ameaa externa, mas incapazes de dominar os governos
locais pela fora,2 cedem parte de sua autoridade aos governos locais, porque estes detm a lealdade dos cidados; por
sua vez, governos locais com histria e identidade prprias
, por razes expansionistas ou por necessidade de defesa,
fazem concesses a uma autoridade central, para aumentar
sua capacidade militar ou diplomtica.
Em sua Interpretao Militar da Constituio dos Estados Unidos (Riker, 1964:17), o autor sustenta que a
principal motivao dos Federalist Papers era a guerra e
no assuntos internos ou a expanso econmica, e nem
mesmo a defesa da liberdade. A barganha racional entre
polticos eqipotentes, dotados de autonomia e com a inteno de obter vantagens por meio de uma associao
que supe concesses mtuas seria, a exemplo dos Estados Unidos, a histria de todas as federaes contemporneas bem-sucedidas (Riker, 1975:116).
A grande inovao da Constituio de 1787 foi a inveno do federalismo centralizado, uma frmula
associativa que criou um governo central dotado de autonomia e independncia em relao aos Estados-membros.
So, portanto, instituies importantes aquelas que garantem a independncia do governo central, em oposio
sua dependncia dos estados-membros na frmula prvia
da Confederao. A partir de 1787, a Presidncia e o Legislativo centrais passaram a ser escolhidos diretamente
pela populao; o governo central passou a ter uma longa
lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade
prevaleceria nos casos de conflito entre os nveis de governo (Riker, 1975:109).

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Portanto, segundo a definio de Wheare, o Brasil no seria

uma federao at hoje.
Combinadas, as interpretaes de Riker e Wheare sobre o Brasil nos levariam seguinte concluso: o Brasil
j era uma federao em 1834, quando no se declarava
como tal, e no uma federao at hoje, quando declara
que ! Na base desse aparente paradoxo, um problema
terico-metodolgico: a referncia emprica para a construo do conceito de federao e das condies de emergncia e evoluo dos Estados federativos.

va, a ameaa portuguesa no estava mais presente. Localizar, porm, a emergncia do federalismo em 1889 invalidaria a tese da origem militar das federaes ou, dito de
outro modo, o poder explicativo e de generalizao de sua
interpretao centrada na trajetria norte-americana.
O mesmo mtodo de anlise empregado por Riker conduziu Wheare (1964:21) concluso oposta: O Brasil (de
1891) no poderia ser considerado um exemplo de federao.
Para Wheare, a grande inveno de 1787 foi a criao
de um governo central, cujas atribuies e instrumentos
de deciso e governo no so redutveis vontade dos
Estados-membros, sem que, por outro lado, os estadosmembros tenham perdido a sua independncia. Isto , o
governo central no pode estar subordinado aos governos
regionais, nem estes subordinados ao governo central. Um
Estado somente pode ser considerado federativo se as relaes entre os nveis de governo forem simultaneamente
de coordenao e mtua independncia, princpios esses
que devem estar presentes no apenas constitucionalmente, mas tambm no funcionamento efetivo das instituies
polticas.
Assim, para Wheare, nem a Unio Sovitica, nem a
Repblica de Weimar, nem os pases latino-americanos
poderiam ser considerados federaes, pois, embora se
auto-definissem constitucionalmente como federativos, o
funcionamento efetivo de suas instituies polticas permitia que as instituies centrais subordinassem os governos regionais. No Brasil, a existncia de corpos legislativos separados nos nveis central e regional, a clara diviso
de atribuies entre as esferas de governo e o bicameralismo no seriam instituies polticas suficientes para
garantir a efetiva independncia entre os nveis de governo. O poder do Congresso para emendar a Constituio,
sem ratificao dos Estados, implicaria na prtica a subordinao dos governos regionais s instituies centrais,
o que seria uma caracterstica dos Estados unitrios5
(Wheare, 1964:21).
Para Wheare, a garantia constitucional de que os Estados possam exercer seu poder de veto na aprovao da
legislao federal uma instituio decisiva na caracterizao de uma federao. O raciocnio claro: esta uma
caracterstica da federao norte-americana, que garante
a independncia dos Estados assim como sua representao poltica nas instituies centrais. Dado que a referncia emprica dos Estados Unidos fundamental para distinguir formas federativas de no-federativas, Estados que
no apresentarem as caractersticas essenciais do caso
norte-americano no podem ser considerados federativos.

A REAO A RIKER
Dois autores norte-americanos, pouco conhecidos no
Brasil, apontaram os limites da metodologia USA-centrada da pesquisa comparada dos anos 60: Ivo Duchacek
(1970) e Preston King (1982). Ambos consideram ser
impossvel afirmar que a ameaa externa ou o desejo de
expanso militar estejam na origem de todas as federaes. Tanto vantagens de ordem econmica, a serem obtidas pela associao de Estados, assim como o interesse
em preservar a unidade nacional de um Estado (previamente) unitrio, estiveram na origem das modernas federaes do sculo XX.
A barganha federativa que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pr-condio histrica: treze
Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previamente Unio e cujo propsito na Conveno da Filadlfia era preservar essa autonomia. No caso
do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiriram razovel senso de identidade previamente formao da federao e mesmo elas tiveram que disputar seu
espao no plano federal, porque na formao da federao brasileira a Unio antecedeu suas partes (Duchacek,
1970:241). A derrota militar dos catlicos pelos protestantes na Unio Sua, em 1848, e a sobrevivncia da prpria Unio Americana em 1864 pela derrota militar dos
Estados do sul no confirmam a tese da emergncia das
federaes como resultado de um acordo livre e racional
entre polticos eqipotentes (King, 1982:35ss).
Mesmo o federalismo centralizado no teria sido um
modelo que se generalizou. Assim como a Constituio
de 1787 foi desenhada para criar um governo central dotado de mais poderes do que aqueles garantidos pelos
Artigos da Confederao, a nova Constituio Federal na
Alemanha de 1949 foi desenhada para criar um governo
central dotado de menos poderes do que aqueles de que
Hitler fez uso durante o III Reich (King, 1982:39).

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estavam ameaados de disrupo. Nestes, as unidades

subnacionais no eram Estados cuja soberania prvia lhes
conferia um poder de barganha, que pudesse ser comparado trajetria dos Estados norte-americanos, o que implicou que os governos regionais tivessem menos soberania e menos poder de barganha em relao ao governo
central. Em um terceiro tipo de trajetria histrica (puttingtogether), ocorreu um pesado esforo coercitivo por parte de um poder no-democrtico centralizado, cujo objetivo era juntar um Estado baseado em diferentes etnias
e nacionalidades, das quais apenas algumas estavam organizadas previamente em Estados independentes (caso
da Rssia).
Assim, a origem das diferentes federaes poderia ser
compreendida em termos de um continuum. Em um extremo, um modelo baseado em uma barganha fortemente
voluntria, pelo qual unidades relativamente autnomas
come together para aumentar sua soberania, retendo suas
identidades individuais (caso dos Estados Unidos, da Sua
e da Austrlia). Em outro extremo, nos quais Estados unitrios previamente existentes hold together, as condies
de barganha dos governos locais teriam sido fundamentalmente distintas daquelas presentes no modelo comingtogether (caso da ndia, Blgica e Espanha).
Stepan (1999) est essencialmente preocupado com a
relao entre a origem das federaes no sculo XX e suas
estruturas institucionais contemporneas, mais particularmente com as garantias institucionais de representao da
vontade dos componentes da federao. Assim, embora
analise o caso brasileiro do ponto de vista da segunda
varivel, o autor no examina as origens do federalismo
no Brasil.
Embora, por excluso, parea atraente classificar o Brasil no modelo holding-together, uma rpida reconstituio
do golpe republicano de 1889 sugere cautela na adequao
desse conceito ao caso brasileiro. No havia grupos tnicos
com identidade prpria reivindicando autonomia, nem ameaa
real de disrupo do Estado unitrio no final do sculo XIX.
Os cabanos (1835), os balaios (1838-1840), os sabinos
(1837) e os farroupilhas (1835-1845) j haviam sido violentamente controlados pelo Exrcito Imperial muito antes
da Proclamao da Repblica.
Na verdade, salvo melhor juzo, a literatura indica que
a principal razo do golpe republicano teria sido o prprio desgaste da monarquia, processo no qual a Coroa
perdeu o apoio das foras mais dinmicas (a cafeicultura
do sul e as classes mdias emergentes) e dos setores mais
conservadores (ligados ao escravismo, descontentes com

Nem mesmo a descentralizao do sistema partidrio

poderia ser considerada uma condio necessria manuteno das federaes. Na vida real das federaes, sua
estabilidade estaria associada a uma diversidade de combinaes que envolveriam o nmero de partidos efetivamente existentes, sua estrutura interna, sua ideologia, assim como o compromisso das lideranas partidrias com
o pluralismo. Poderia, por exemplo, a Repblica Velha
ser chamada de federao, quando na prtica havia oligarquias estaduais que no permitiam a competio partidria nas provncias, embora se revezassem no controle
do governo central (Duchacek, 1970:333)?
Contudo, o grande limite dos autores que questionaram a capacidade de generalizao da teoria de Riker foi
sua incapacidade de construir uma teoria alternativa.
Embora o reconhecimento da variedade de trajetrias tenha sido uma contribuio importante, a nova agenda da
anlise comparada j no deveria discutir as caractersticas essenciais do Estados federativos em relao a outras
formas de Estado, pois essa contribuio j havia sido dada
anteriormente. A superao da distncia entre o reconhecimento da diversidade de trajetrias e a construo de
uma teoria alternativa baseada no conceito de distintos modelos de federalismo implicaria a seleo de variveis que
permitissem identificar tipos especficos de Estados federativos. Essas variveis deveriam permitir agrupar Estados cujas caractersticas fossem simultaneamente distintas externamente e semelhantes internamente. Um
segundo passo para superar a distncia entre a descrio
dos casos e a construo de uma teoria alternativa deveria
associar diferentes modelos de Estados federativos a trajetrias particulares de emergncia e desenvolvimento.
Penso que uma importante contribuio nessa direo
foi apresentada recentemente por Stepan (1999). Para o
autor, nenhum Estado-nao criado posteriormente Revoluo Francesa com as mesmas caractersticas institucionais do federalismo norte-americano tornou-se uma
federao democrtica estvel. A origem da federao norte-americana pela qual Estados previamente independentes juntaram-se para somar foras (modelo comingtogether) no se repetiu em outras federaes. Portanto,
ao contrrio do afirmado por Riker, o caso norte-americano seria a exceo e no a regra.
Muitas das federaes democrticas contemporneas
tiveram sua origem derivada da necessidade de hold
together, isto , pases com mltiplas etnias em sua composio populacional e que decidiram tornar-se federaes porque os Estados unitrios previamente existentes

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lamentares, federalismo uma designao genrica que

mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam
riscos e oportunidades distintas para as capacidades de
governo. Governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma rea de poltica sem permisso do outro nvel de governo. Isto tende a prover fortes incentivos para a inovao em polticas pblicas na
medida em que cada nvel de governo tenta controlar a
jurisdio de uma poltica antes que o outro o faa. Entretanto, este tipo de federalismo tambm corre o risco de
que os diferentes nveis de governo tendero a impor conflitos entre programas, elevao dos custos da implementao e tornaro o problema da coordenao de objetivos
ainda mais difcil. Alternativamente, o federalismo pode
ser estruturado de modo a requerer a aprovao dos governos subnacionais afetados e do governo federal para
qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (...) acrescentam pontos de veto e inibem a implementao.
(Weaver e Rockman, 1993:459).
As interpretaes correntes sobre o Brasil derivam dessa
agenda de pesquisa. As instituies polticas brasileiras
cuja natureza essencial no variou nos distintos regimes
democrticos so uma espcie de mquina de triturar
presidentes, pois a combinao de presidencialismo, sistema multipartidrio, indisciplina partidria e federalismo gera um excesso de pontos de veto no processo decisrio, elevando exponencialmente os custos de aprovao
de reformas no Congresso. Os impasses entre o Executivo e o Legislativo, derivados dessa engenharia institucional, seriam a principal ameaa estabilidade democrtica
no Brasil.
A (...) implementao de reformas no Brasil mais
difcil do que em muitos sistemas presidencialistas. Este
sistema institucional frustrou diversos presidentes democrticos. Um presidente (Vargas) cometeu suicdio; outro
(Quadros) renunciou aps apenas sete meses posteriormente a uma esmagadora vitria eleitoral; um outro (Goulart)
adotou aes errticas que contriburam para o rompimento
da democracia em 1964. Entre 1985 e 1994, sucessivos
presidentes falharam para empreender um bem sucedido
plano de estabilizao, (...) a combinao de presidencialismo, sistema multipartidrio fragmentado, partidos
indisciplinados e robusto federalismo freqentemente
difcil. (Mainwaring, 1997:56)
Os ltimos 15 anos de poltica democrtica no Brasil,
combinados com a experincia pluralista de 1946-64, indicam que as instituies polticas nacionais criam uma
permanente crise de governabilidade, devastando em tem-

a abolio) (Schwartzman, 1982). Alm disso, a grita generalizada contra a centralizao monrquica seria
explicada pela crise fiscal do final do Imprio e a correlata
incapacidade de atendimento das diferentes demandas
regionais6 (Costa, 1994).
Finalmente, o Estado e as instituies polticas brasileiras passaram por diversas transformaes desde a origem at a verso contempornea. Conjunturas crticas
como o Estado Novo, o regime militar e a Constituio de
1988 legaram alteraes importantes na natureza das relaes federativas.7 Isso implica dizer que, para a interpretao dos Estados federativos contemporneos, cuja
origem seja anterior ao final do sculo XX, tambm
necessria uma teoria das condies de desenvolvimento
dos distintos modelos.
FEDERALISMO E PROCESSO DECISRIO
Penso que, a partir de meados dos anos 80, produziuse um deslocamento na agenda de pesquisas norte-americana sobre o federalismo: de um debate centrado nas especificidades dos Estados federativos vis--vis os Estados
unitrios e confederaes, para um debate centrado no
impacto do federalismo sobre a autoridade dos governos
centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status
quo, produzir inovaes e implementar reformas de polticas.
Teoricamente, h um grau de consenso razovel em
torno da seguinte proposio: Estados federativos tendem
a restringir as possibilidades de mudana do status quo,
porque a autonomia dos governos locais opera no sentido
de dispersar o exerccio da autoridade poltica, aumentando o poder de veto das minorias (Lijphart, 1984); ou,
ainda, porque a presena de um maior nmero de veto
players institucionalizados nas arenas decisrias aumenta o potencial de estabilidade das polticas existentes
(Tsebelis, 1997). Sistemas federativos restringem o potencial de mudanas de polticas porque as garantias institucionais dos Estados-membros no processo decisrio
tendem a produzir decises polticas com base no mnimo denominador comum. (Pierson e Leibfried, 1995).
Na agenda de pesquisas, a anlise do impacto das instituies federativas no processo decisrio tende a ser uma
extenso da anlise das relaes entre Executivo e
Legislativo: A maior parte das lies que extramos da
anlise de sistemas presidenciais e parlamentares podem
ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nvel (thirdtier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas par-

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cos nos quais o comportamento parlamentar fracamente controlado pela lideranas partidrias nacionais resultado do fato de que os polticos locais controlam os recursos necessrios ao sucesso eleitoral dos legisladores
federais, dada a extenso e persistncia do clientelismo e
da troca de favores na poltica nacional (Hagopian, 1996;
Ames, 2001). Juntamente com as regras partidrias eleitorais (basicamente, a lista aberta e a representao proporcional), o poder dos governadores e prefeitos seriam as
variveis decisivas para explicar o grau de descentralizao do sistema partidrio e, por conseqncia, indisciplina
no comportamento parlamentar dos congressistas.
Comparado com outras federaes contemporneas, o
federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA,
no extremo da escala de demos-constraining. O sistema
de composio do Senado brasileiro, semelhante ao do
americano, com nmero equivalente de cadeiras para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante um excessivo grau de super-representao
aos Estados menores. Os poderes legislativos do Senado
brasileiro tambm seriam excessivos: alm do poder para
aprovar todas as leis e emendar a Constituio, a Cmara
Alta dispe de doze reas de exclusividade legislativa. Em
terceiro lugar, o poder residual dos Estados nos casos de
omisso constitucional e o poder dos governadores, combinados ao excessivo detalhamento da Constituio de
1988 e exigncia de supermaiorias para as emendas constitucionais, impem um extremo poder de restrio
realizao das preferncias da maioria. Finalmente, o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim
como as regras eleitorais que incentivam o comportamento
individualista dos parlamentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente volteis, isto , pouco disciplinados. Assim, a possibilidade de transformar as preferncias da maioria expressa na escolha do Presidente em
polticas encontraria obstculos institucionais de grande
monta, pois o desenho institucional da federao alavancaria os recursos de poder das minorias nas instncias
decisrias federais, especialmente no Senado.
No se tratar aqui de discutir a interpretao da natureza das relaes entre Executivo e Legislativo no Brasil;8 muito simplesmente, se restringir ao conceito de federalismo dessa literatura e suas conseqncias para as
interpretaes sobre o Brasil.9
A nova gerao de estudos sobre o federalismo contraria algumas das principais proposies da gerao anterior. Para Riker (1964; 1975), a sobrevivncia das federaes dependia da descentralizao dos partidos polticos.

pos normais e debilitando at mesmo presidentes como

Cardoso, que parece controlar todas as cartas. (Ames,
2001:18)
As instituies [polticas brasileiras] produzem um
excesso de pontos de veto. Este excesso no apenas uma
questo do nmero de partidos necessrios para produzir
maiorias legislativas. Em termos mais amplos, o destrutivo
federalismo brasileiro, que constrange a vontade da maioria, combinado com presidencialismo e com as regras eleitorais da nao, criam este excesso. (Ames, 2001:267).
Alm de gerar impasses no processo decisrio, a descentralizao do sistema partidrio e o federalismo influenciariam tambm o contedo das decises polticas, pois
os presidentes ficariam imobilizados nas reas de poltica
em que o Congresso e os governadores so veto players
decisivos, como desindexao de salrios e penses, reduo do emprego pblico, privatizaes, poltica fiscal,
gesto dos bancos estaduais, pagamento das dvidas estaduais, etc. (Mainwaring, 1997:99-102). Ainda: o fato de
que o Brasil tenha o sistema fiscal mais descentralizado
entre os sistemas presidencialistas e federativos da Amrica Latina explicado pelo grau de descentralizao de
seu sistema partidrio, o qual, por sua vez, est diretamente relacionado ao poder dos polticos locais (governadores e prefeitos) sobre a sobrevivncia eleitoral dos
congressistas (Willis, Garman e Haggard, 1999).
Em termos muito sucintos, o argumento o seguinte:
sistemas presidencialistas, por serem baseados na diviso
de poderes, tendem a produzir disperso da capacidade
decisria e coalizes parlamentares instveis. No entanto, o sucesso legislativo da presidncia pode variar de
acordo com a fragmentao e disciplina partidrias. O
nmero efetivo de partidos, a proximidade ideolgica dos
partidos de sustentao poltica da Presidncia e o grau
de disciplina dos partidos poderiam produzir resultados
diferentes. Um reduzido nmero de partidos efetivos
como nos EUA, Costa Rica e Venezuela implica sistemas presidencialistas que funcionam melhor (Mainwaring
e Shugart, 1997:398), assim como partidos polticos disciplinados e centralizados tornam mais estveis e confiveis as relaes entre o governo, os partidos e a(s)
cmara(s) legislativa(s) como no caso do Mxico
(Mainwaring, 1997).
Entretanto, em sistemas federativos robustos para
usar a expresso empregada por Mainwaring (1997) para
descrever o caso brasileiro , governadores e/ou prefeitos
controlam recursos que so vitais para a carreira poltica
dos parlamentares. A descentralizao dos partidos polti-

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No h dvida de que na raiz das divergncias esto

questes de ordem normativa, relacionadas a preferncias
no tocante aos princpios de representao e governabilidade. Penso, entretanto, que h pelo menos duas distines importantes na atual agenda de pesquisas e que tm
influncia nas interpretaes sobre o Brasil.
Em primeiro lugar, operou-se uma restrio no escopo
analtico do objeto de pesquisa: nas interpretaes atuais,
a anlise sobre o federalismo passou a ser uma dimenso
da anlise das relaes ente o Executivo e o Legislativo
no plano federal.
Nessa agenda de pesquisas, o federalismo entendido
basicamente como a expresso do poder parlamentar de
governadores e prefeitos na arena legislativa federal. O
indicador de medida da fora ou fraqueza do federalismo a capacidade relativa de os executivos dos distintos nveis de governo influenciarem o comportamento
parlamentar dos legisladores federais.
O conceito clssico de Estado federativo, como foi
construdo pela gerao de estudos dos anos 60 e 70, o
define como uma forma particular de governo dividido
verticalmente (entre distintos nveis de governo), de modo
que diferentes governos tm autoridade sobre a mesma populao e territrio. Analiticamente, na literatura contempornea, como se a totalidade da atividade de produo
de polticas pblicas do executivo federal estivesse concentrada em formular uma legislao e aprov-la nas arenas decisrias federais, sejam elas o Congresso ou apenas
o Senado.
Os manuais de polticas pblicas nos ensinaram que o
ciclo de uma poltica mais do que sua formulao. Mais
que isso, a literatura sobre implementao de polticas tem
destacado que as burocracias governamentais de fato fazem as polticas pblicas por meio da implementao.
Isso significa que, para alm da atividade de formulao,
os distintos nveis de governo tm espao para tomar uma
srie de iniciativas independentemente de autorizao
legislativa.
Alm disso, os manuais de polticas pblicas tambm
nos ensinaram que a formulao de uma poltica muito
mais do que a obteno de aprovao legislativa. Posteriormente aprovao legislativa, as burocracias governamentais tm autoridade para traduzir leis em polticas efetivas,
simplesmente pela definio das regras de implementao das polticas.
Isso significa que h um conjunto mais amplo de instituies polticas nas quais se opera a barganha federativa, o conflito de interesses entre executivo federal e exe-

A descentralizao dos partidos americanos preservaram

a federao, porque criaram contrapesos vontade do
governo central. No caso dos EUA, o localismo dos partidos, derivado do fato de que as organizaes locais controlam as indicaes para o Congresso e a Presidncia,
implicam no que os estados controlem as decises nacionais, mas que a nao no pode controlar as decises
estaduais (1964:91). Dada a fora e independncia do
governo central, a descentralizao do sistema partidrio
e a independncia dos Estados funcionariam como um contrapeso s tendncias centralizadoras do governo federal,
preservando o federalismo (Riker, 1964:104).
Nas interpretaes mais recentes, um modelo de federalismo no qual os Estados sejam independentes e tenham
poder de controle sobre seus representantes nas arenas
decisrias federais um problema; no limite, uma ameaa democracia.
Mais que isso, o Mxico, o pas latino-americano cuja
centralizao do processo decisrio garantiria autoridade
e governabilidade ao Presidente na literatura contempornea, no era sequer considerado democrtico nos estudos dos anos 60 e 70 (Wheare, 1964; Riker, 1975:156).
Na raiz das restries ao Mxico, estava a centralizao
do sistema partidrio mexicano.
Na verdade, Riker (1975:143) rejeitava o argumento de
que os Estados federativos pudessem produzir algum impacto
particular sobre a produo de polticas pblicas. Qualquer
comparao entre as respectivas polticas pblicas permitiria concluir que, no campo administrativo, os Estados federativos e unitrios do sculo XX apresentariam mais semelhana entre si do que os Estados federativos do sculo XX
comparados consigo mesmos no sculo XIX. Alm disso,
no sculo XX, no haveria nenhuma caracterstica decisiva
do processo decisrio dos Estados federativos que no pudesse ser encontrada nos pases de Estado unitrio, porque a
caracterstica central desse sculo foi a progressiva centralizao do processo decisrio.
Assim, a nica diferena importante entre Estados unitrios e federativos diria respeito ao estilo de governo que
o governo central est obrigado a cumprir. Em Estados
federativos freqentemente necessrio ao governo central atuar de modo a demonstrar que o governo federal
tem autoridade legal para fazer o que quer fazer. Mas, sem
dvida, caso o governo federal queira fazer algo, ter recursos para tal. Os arranjos constitucionais e administrativos do federalismo afetam profundamente o estilo da
deciso poltica, mas no afetam profundamente seus resultados (Riker, 1975:145).

29

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

Quanto s anlises contemporneas, pertinentes s relaes entre federalismo, democracia e processo decisrio, o principal objetivo deste artigo foi destacar a necessidade de uma ampliao da agenda de pesquisas sobre a
natureza das relaes intergovernamentais no Brasil. Penso
que as interpretaes atuais tendem a reduzir o escopo da
anlise, concentrando-se excessivamente nos casos em que
o governo federal teve um desempenho relativamente desfavorvel vis--vis os governos estaduais, assim como em
uma das arenas nas quais se processam as relaes
intergovernamentais: a arena legislativa federal. Uma
ampliao dessa agenda de pesquisas deveria caminhar
basicamente em duas direes: no exame de processos
decisrios nos quais o governo federal foi bem-sucedido
em implementar sua agenda de reformas, assim como na
anlise do processo decisrio de polticas que envolvam
relaes diretas entre o Poder Executivo dos distintos nveis de governo e/ou nas quais o Poder Judicirio funcione como rbitro dos conflitos intergovernamentais.

cutivos subnacionais. Adicionalmente, envolveriam, pelo

menos, as relaes com o Judicirio e as relaes diretas
entre os executivos dos distintos nveis de governo. Reduzir a anlise do funcionamento das instituies federativas arena legislativa federal implica necessariamente
uma viso parcial e limitada dos recursos de poder de que
dispem os distintos nveis de governo para fazer representar seus interesses.
Em segundo lugar, as interpretaes contemporneas
tm enfatizado e selecionado para anlise as polticas e
decises de poltica nas quais o governo federal teve um
desempenho desfavorvel. Para demonstrar a progressiva centralizao das funes administrativas nos Estados
Unidos, Riker (1964:191ss) selecionou 19 reas de competncias concorrentes entre os nveis de governo, o que
lhe permitiu ter uma viso abrangente da evoluo das
relaes intergovernamentais.
A preferncia pelos casos nos quais o governo federal
encontrou resistncia pode estar produzindo um bias pela
varivel dependente nas interpretaes sobre o federalismo brasileiro, uma vez que o processo decisrio das polticas nas quais o governo federal foi bem-sucedido na
implementao de sua agenda de reformas de natureza
federativa no objeto da anlise. Nessa situao, mais
uma vez, o que apenas uma dimenso das relaes federativas tomado como a natureza do federalismo brasileiro.

NOTAS
E-mail da autora: arretche@uol.com.br
Este artigo foi escrito com base em pesquisa realizada durante meu
programa de ps-doutoramento junto ao Department of Political
Science do Massachussets Institute of Technology, MIT, financiado
com bolsa concedida pela Fapesp. Agradeo a Celina Souza pelos valiosos comentrios primeira verso (do texto).
1. Modernos, neste caso, seriam os Estados federativos baseados no
princpio da repblica composta proposta por Madison, em oposio ao modelo confederativo anterior (como nos Estados Unidos de
1777 e nos modelos federativos originais da Sua e Holanda), baseados na concepo federativa de Montesquieu.

COMENTRIO FINAL
Esta reviso crtica pretendeu demonstrar que, embora
a federao brasileira tenha sido objeto de pesquisa nas
anlises da cincia poltica comparada norte-americana,
ainda h muito a ser feito neste campo de investigao.
Estudos comparados so particularmente rduos, dadas
as dificuldades de toda ordem, particularmente a obteno
de dados confiveis e comparveis entre si. Este artigo, contudo, pretendeu destacar avanos e dificuldades passadas e
presentes no campo terico-metodolgico. certo que, no
passado recente, indicaes bastante sugestivas de anlise
tm sido feitas, especialmente no sentido de superar a perspectiva USA-centrada que orientava a teoria comparada sobre federalismo nos anos 60 e 70.
Penso, entretanto, que a anlise comparada das federaes ainda necessita de uma teoria capaz de sugerir caminhos interpretativos sobre a origem dos diferentes modelos das federaes contemporneas, mas tambm dos
condicionantes histricos de suas diferentes trajetrias.

2. A deciso da barganha derivaria dos elevados custos de obteno

da adeso pela fora (Riker, 1964).
3. A essncia do federalismo nesta definio so suas caractersticas
polticas: (1) a barganha poltica que o cria e (2) a distribuio de poder em partidos polticos que do forma estrutura federativa em sua
maturidade. Todo o resto sobre o federalismo acidental: a demarcao de reas de competncia entre governo central e governos constituintes, a operao das relaes intergovernamentais, a diviso de recursos fiscais etc. (Riker, 1975:141).
4. Riker (1975) considera que, na Conveno da Filadlfia, o Senado
foi concebido como a instituio destinada a representar os interesses
dos Estados-membros no governo central. Na prtica, contudo, a Cmara Alta nunca representou de fato esse papel, pois os Estados-membros foram rapidamente desprovidos de mecanismos institucionais para
controlar o comportamento parlamentar de seus representantes, uma
vez que no tinham poder para revogar seus mandatos.
5. Nos Estados Unidos, emendas Constituio, mesmo que no afetem a distribuio federal de poderes, exigem a ratificao de 3/4 dos
Estados-membros e h mesmo tipos de emendas que no podem ser
aprovadas sem a ratificao de 49 dos 50 Estados (Duchacek,
1970:231).
Para um exemplo, ver Mansbridge (1986), que analisa as razes pelas
quais o Equal Rights Movement ERA fracassou em aprovar a Emen-

30

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL: A VISO DA CINCIA...

da Constitucional que garantiria direitos iguais a homens e mulheres.

Embora tenha sido aprovado no Senado dos Estados Unidos com uma
votao de 84 contra 9, e embora diversas pesquisas de opinio tenham revelado forte apoio da opinio pblica Emenda Constitucional, esta no foi aprovada porque as casas legislativas estaduais aprovaram a Emenda em apenas 35 Estados, quando seria necessrio que
38 Estados o tivessem feito.

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6. Esta tem um fundamento real: quando examinada a relao entre as

receitas geradas em cada provncia e as despesas ali efetuadas pelo
governo central, constata-se que todas as provncias com exceo do
Rio Grande do Sul e Mato Grosso, por razes militares transferiam
recursos para a Coroa (Costa, 1994:27).
7. Para interpretaes sobre a evoluo do federalismo brasileiro, ver
Souza (1994) e Souza (forthcoming).
8. Para uma interpretao alternativa sobre a natureza das relaes entre
Executivo e Legislativo no Brasil nos governos democrticos recentes, ver Figueiredo e Limongi, 1999. Para uma reconstituio deste
debate, ver Palermo, 2000.
9. Para diferentes interpretaes sobre a natureza do federalismo brasileiro, com base no conceito da fora relativa do executivo federal e
dos executivos estaduais, ver Abrucio (1998) e Souza (forthcoming).

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