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TEMA
14:
LA
ADMINISTRACION .

RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL

DE

LA

1. LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION:
CONCEPTO Y NORMATIVA REGULADORA. CARACTERISTICAS DEL
SISTEMA ESPAOL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION.
1.1. Concepto de Responsabilidad Patrimonial de la Administracin y
normativa reguladora.
1.2. Caractersticas del sistema espaol de Responsabilidad Patrimonial
de la Administracin.
2. PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION.
2.1. Existencia de un dao o lesin. Caracteres del dao indemnizable.
2.2. Imputacin del dao a la Administracin.
2.3. La relacin de causalidad.
3. LA INDEMNIZACION.
4. EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION.

1. LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION:
CONCEPTO Y NORMATIVA REGULADORA. CARACTERISTICAS DEL
SISTEMA ESPAOL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION.
1.1. Concepto de Responsabilidad Patrimonial de la Administracin y
normativa reguladora.
La responsabilidad extracontractual es la que surge al margen de toda
relacin contractual, tambin denominada Responsabilidad Aquiliana.
En las relaciones entre privados la responsabilidad extracontractual est
regulada en los arts. 1902 y 1903 del Cdigo Civil (Cc). Cabe diferenciar dos
supuestos:
-Responsabilidad directa o por hecho propio. Segn el art. 1902 Cc, toda
persona responde, esto es, tiene el deber de reparar los daos que por accin
u omisin cause a otro, interviniendo culpa o negligencia.
-Responsabilidad indirecta o por hecho de tercero. De acuerdo con el art.
1903 Cc, toda persona tiene el deber de reparar los daos causados a terceros
por los actos de aquellas personas de quienes se debe responder, como es el
caso de las personas sobre las que se tiene un deber de custodia o que se han
elegido para que acten en provecho propio, en cuyo caso la culpa se presume
(culpa in vigilando o in eligendo).
En el caso de las Admons Pblicas, la responsabilidad extracontractual
se denomina Responsabilidad Patrimonial de la Administracin (RPA), en virtud
de la misma las Admons Pblicas tienen la obligacin de reparar los daos
causados en los bienes o derechos de los particulares como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, salvo caso de
fuerza mayor.
La RPA se consagra en nuestro Derecho en diversas Leyes anteriores a
la CE, a saber: Ley de Expropiacin Forzosa de 1954 y Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado de 1957. Aunque la regulacin de
estas Leyes se encuentra derogada en la actualidad, en ellas se establecieron
las lineas bsicas del actual sistema espaol de RPA.
En la actualidad el art. 106.2 CE consagra la RPA en los siguientes
trminos: Los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn
derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia sobre el sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas. Se trata de una
competencia compartida sobre el criterio Legislacin estatal/ejecucin para las
CCAA que hayan asumido dicha competencia en su EA.
La Legislacin estatal sobre RPA se encuentra establecida en el Ttulo X
de la LPC (arts. 139 y siguientes) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,
por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Pblicas en materia de Responsabilidad Patrimonial
(RPRPA). La regulacin de la LPC y el RPRPA son aplicables a todas las
Admons Pblicas, ya que son legislacin estatal sobre Responsabilidad
Patrimonial de las Admons Pblicas dictada en virtud del ttulo competencial del
art. 149.1.18 CE.

1.2. Caractersticas del sistema espaol de Responsabilidad Patrimonial

de la Administracin.
La RPA es una responsabilidad directa y objetiva.
Responsabilidad directa. En el Derecho anglosajn, la responsabilidad
patrimonial de la Admon es un simple sistema de cobertura de los daos
causados por los actos ilcitos del los funcionarios y agentes pblicos (se utiliza
aqu el trmino en sentido amplio, como equivalente a cualquier persona que se
encuentre al servicio de la Admon), de manera que de los daos causados a
particulares respondern en primer lugar tales agentes y slo si stos no tienen
suficiente capacidad econmica para hacerlo, responde subsidiariamente la
Admon.
En cambio, el sistema de RPA espaol es un sistema de responsabilidad
directa, lo que significa que la Admon responde en primer lugar de toda lesin
que los particulares sufran como consecuencia de una actuacin
administrativa. Es ms, aunque la vctima conozca quien es el funcionario o
autoridad administrativa causante de la misma, debe dirigirse a la Admon para
exigir la correspondiente responsabilidad y no contra el funcionario o autoridad.
Una vez que la Admon haya indemnizado al particular, si sta considera
que el funcionario o autoridad causante de la misma ha actuado ilegalmente, la
Admon tiene derecho a dirigirse contra el funcionario en cuestin para que le
reintegre la indemnizacin que la Admon ha abonado a la vctima; esto es lo
que se denomina la va de regreso o derecho a repetir de la Admon contra el
funcionario, se trata de un procedimiento entre Admon y funcionario, que no
afecta al particular.
Responsabilidad objetiva. La RPA en Derecho espaol es una
responsabilidad objetiva, lo que significa que se prescinde de toda idea de
ilicitud o culpa. La Admon responde no slo de los daos ilegtimos que son
consecuencia de una actividad ilegal, sino tambin de los daos producidos por
una actividad perfectamente lcita. As queda plasmado con toda claridad en el
art. 139.1 LPC: Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Pblicas correspondientes, de toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios pblicos.
Al construirse la institucin de la RPA al margen de toda idea de ilicitud o
culpa, el fundamento de aqulla se desplaza desde la perspectiva tradicional
de la accin del sujeto responsable a la del patrimonio de la persona lesionada.
El concepto de lesin patrimonial se convierte as en el fundamento mismo del
sistema de RPA espaol.
2. PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION.
Son los presupuestos, los requisitos que han de concurrir para que
exista Responsabilidad Patrimonial de la Admon, es decir, para que la Admon
tenga el deber de reparar, de indemnizar un dao ocasionado a un particular.
2.1. Existencia de un dao o lesin. Caracteres del dao indemnizable.
El primer presupuesto de la RPA es la existencia de un dao o lesin. El
concepto tcnico jurdico de dao o lesin, base de la RPA, ha de diferenciarse

del concepto material o vulgar de dao o perjuicio. Por este ltimo se entiende
cualquier detrimento patrimonial. En cambio para que exista dao o lesin
resarcible en virtud de la RPA, es decir, dao o lesin en sentido tcnico
jurdico, se requiere que ese detrimento patrimonial sea antijurdico.
La antijuridicidad del dao no es una antijuridicidad subjetiva, en el
sentido de que la actuacin causante del dao deba ser ilegal, pues, como ya
hemos dicho el sistema de RPA es un sistema de responsabilidad objetiva.
Ha de tratarse de una antijuridicidad objetiva. Un dao o lesin ser
antijurdico en sentido objetivo cuando el particular no tiene el deber jurdico de
soportarlo (art. 141.1 LPC). Y ello suceder cuando no existan causas de
justificacin que legitiman como tal el perjuicio o dao de que se trate. Por
causas de justificacin se entienden aquellos supuestos en que el particular
tiene el deber jurdico de soportar el dao. Estas causas de justificacin han de
ser expresas para que puedan ser estimadas y deben consistir siempre en un
ttulo que determine o imponga como jurdicamente querido el perjuicio
contemplado.
En cuanto a los caracteres del dao o lesin indemnizable, el dao ha
de ser:
-Real y efectivo: Se exige que el dao sea presente y actual, no siendo
indemnizables los daos futuros, posibles o meramente eventuales.
-Evaluable econmicamente. Esta caracterstica supone que el dao
sufrido por la vctima sea susceptible de ser reparado econmicamente.
Actualmente se consideran que son evaluables econmicamente, adems de
todo tipo de daos a bienes materiales, tambin los daos a personas y los
daos morales.
-Individualizado o individualizable en relacin a una persona o grupo de
personas (no tiene porque ser un solo sujeto, pueden ser muchos). No son
indemnizables las cargas comunes de la vida social, es decir, daos o
perjuicios causados por el normal funcionamiento de los servicios pblicos que
afectan a la generalidad de los ciudadanos (por ej., perjuicios causados por
obras en la va pblica). Slo cuando la carga pasa de ser general a singular y
entraa un sacrificio excesivo y desigual para alguno o algunos ciudadanos, se
convierte en una lesin indemnizable, en razn a la particular o especial
incidencia daosa de la actividad admva sobre el patrimonio de esos sujetos.
2.2. Imputacin del dao a la Administracin.
El dao debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de
los servicios pcos. El concepto de servicio pblico se entiende aqu en sentido
amplio, como equivalente a cualquier actividad de la Admon.
La lesin puede provenir, por tanto, de cualquier tipo de actividad de la
Admon, ya se trate de:
-actividad jurdica, en sus diversos tipos: acto admvo, reglamento o
supuestos de coaccin administrativa, excluyendo, claro est, los daos
producidos en el seno de una relacin contractual (en este caso se tratara de
responsabilidad contractual de la Admon y la RPA es responsabilidad
extracontractual);
-actuacin material,
-e, incluso, de una omisin, es decir, de una inactividad material de la
Admon.

Por otra parte, la Admon responde de:

-los daos causados por sus autoridades y dems personal a su
servicio, siempre que el dao haya sido causado por actuaciones de stos en
el ejercicio de sus cargos o funciones pblicas (si se trata de daos causados
por una autoridad o funcionario pblico en actuaciones privadas suyas, no
habr RPA, sino responsabilidad extracontractual del sujeto privado),
-los daos causados por personas que estn bajo la custodia y vigilancia
de una Admon (presos, nios en una escuela pblica, etc.),
-los daos procedentes de cualquier tipo de actividad o servicio de
titularidad admva, aunque no se conozca el autor concreto del dao (daos
annimos), p. ej. mala conservacin o sealizacin de carreteras pblicas.
2.3. La relacin de causalidad.
Por ltimo, para que exista RPA es preciso que medie una relacin de
causa a efecto entre la actuacin u omisin que se imputa a la Admon y el dao
o lesin producida al particular. Es decir, que la actuacin u omisin que se
imputa a la Admon sea la causa del dao sufrido por el particular.
S da lugar a RPA el caso fortuito; en cambio, la Admon queda
exonerada de responsabilidad en los casos de fuerza mayor.
La diferencia entre caso fortuito y fuerza mayor puede sintetizarse como
sigue.
a) El caso fortuito se caracteriza por dos notas esenciales:
-la indeterminacin, que supone que la causa del accidente productor del
dao es desconocida, y
-la interioridad del evento productor del dao por relacin a la actividad o
servicio de titularidad admva en cuyo seno se presenta el dao.
b) La fuerza mayor se caracteriza por las notas contrarias:
-la causa u origen del dao es conocida, determinada, pero se trata de
una causa extraa, exterior, totalmente ajena a la actividad admva,
-adems, la fuerza mayor se caracteriza porque el evento productor del
dao es imprevisible o, en todo caso, aunque hubiera podido ser previsto, es
absolutamente irresisitible. Ejs. de fuerza mayor: catstrofes naturales como
terremotos, fuertes precipitaciones, etc.
Por otra parte, en muchos casos en la produccin del evento daoso
interviene junto a la Admon bien una tercera persona bien la propia vctima,
esto es lo que se denomina concurso de causas.
Ejs.: un motorista que no lleva puesto el casco tiene un accidente como
consecuencia del mal estado de la carretera y de la falta de sealizacin de
una curva peligrosa, sufriendo un traumatismo crneo enceflico; habra RPA
porque la Admon es responsable del buen estado de las carreteras y de su
sealizacin, pero tambin culpa de la vctima por no llevar casco.
Una persona que nada en una piscina municipal es golpeada por otro
baista qe se lanza "en forma de bomba, quedando a consecuencia del golpe
tetrapljico. La causa inmediata del golpe y de las lesiones fue la accin del
baista que cay sobre el sujeto (culpa de un tercero), pero tambin existe RPA
del Ayuntamiento titular de la piscina, por no haber ejercido el socorrista de la
piscina, persona contratada y dependiente del Ayuntamiento, las debidas
funciones de vigilancia y prevencin.

Pues bien la concurrencia en la produccin del dao de la culpa de la

propia vctima o de la culpa de un tercero no excluye la RPA de la Admon,
salvo que la conducta de la vctima o de ese tercero sean de tal envergadura o
intensidad como para romper el nexo causal entre la actuacin de la
Administracin y el dao. Dicho de otro modo, slo en el caso de que el dao
no se hubiera producido sin esa actuacin de la vctima o del tercero, la Admon
quedar exonerada de responsabilidad.
En los casos de concurrencia de la culpa de la propia vctima o de la
culpa de un tercero la solucin jurisprudencial es la moderacin de la
responsabilidad imputable a la Administracin y consecuentemente de la
indemnizacin a abonar.
3. LA INDEMNIZACION.
El criterio que debe presidir el clculo de la indemnizacin en los
supuestos de RPA es el principio de reparacin integral del dao o indemnidad
del patrimonio de la vctima. Esto significa que el importe de la indemnizacin a
abonar por la Admon debe reparar todos los daos causados al particular por la
actuacin admva, de manera que el patrimonio de ste tenga el mismo valor
que antes de haberse producido la lesin.
La Admon deber indemnizar:
-el dao emergente, entendiendo por tal el detrimento real y efectivo que
haya sufrido el patrimonio de la vctima como consecuencia del hecho daoso
del que es responsable la Admon, y
-el lucro cesante, entendiendo por tal la ganancia o utilidad que haya
dejado de obtener la vctima como consecuencia del hecho daoso del que es
responsable la Admon.
Los criterios para la valoracin de daos:
-si se trata de daos materiales la indemnizacin se calcular con
arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin sobre
expropiacin forzosa, legislacin fiscal y dems normas aplicables,
ponderndose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
-si se trata de daos personales la indemnizacin se calcular con
arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin laboral.
En cuanto al momento de evaluacin del dao y fijacin de la
indemnizacin, hay que decir que la cuanta de la indemnizacin se calcular
con referencia al da en que la lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de
su actualizacin a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo (IPC), fijado por el
Instituto Nacional de Estadstica, y de los intereses que procedan por demora
en el pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn con arreglo a lo
establecido en la Ley General Presupuestaria.
La forma de pago de la indemnizacin ordinaria es en metlico y de una
sola vez, pero la LPC tambin admite la indemnizacin en especie, as como el
abono de una cantidad de dinero mediante pagos peridicos.

4. EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA

ADMINISTRACION.
La exigencia de Responsabilidad Patrimonial a la Admon ha de hacerse
primero en va admva, es decir, siguiendo el correspondiente procedimiento
admvo. Una vez resuelto este procedimiento de reclamacin de RPA, si el
particular no ve satisfecha su pretensin, puede acudir a la va judicial, que,
como veremos, es la contencioso-admva.
Normativa reguladora del procedimiento de reclamacin de RPA: arts
142 y 143 LPC y el ya citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el
que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones
Pblicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRPA).
Iniciacin del procedimiento de reclamacin de RPA.
El procedimiento de reclamacin de RPA puede iniciarse:
-De oficio por la propia Admon, sin embargo, no es lo normal.
-A peticin del interesado, de la vctima; ste debe presentar un escrito
de reclamacin de Responsabilidad Patrimonial a la Admon.
Plazo de ejercicio de la accin de Responsabilidad Patrimonial: 1 ao,
plazo de prescripcin. Se computa:
-en el caso de daos a bienes materiales, desde que se produjo el hecho
o acto daoso o desde que se manifieste su efecto lesivo.
-en el caso de lesiones fsicas o psquicas a personas, desde la curacin
o determinacin del alcance de las secuelas.
La reclamacin de Responsabilidad Patrimonial debe presentarse en
dicho plazo ante el rgano competente de la Admon responsable.
Competencia para resolver el procedimiento de reclamacin de
Responsabilidad Patrimonial a la Admon:
-En la Admon General del Estado, el Ministro competente por razn de la
materia, salvo que una Ley atribuya la competencia al Consejo de Ministros.
-En la Admon de las CCAA, los rganos equivalentes, o sea, el
Consejero competente por razn de la materia, salvo que una Ley la atribuya al
Consejo de Gobierno.
-En la Admon Local, el Presidente de la Corporacin (Alcalde o
Presidente de la Diputacin) o el Pleno.
Clases de procedimientos de reclamacin de RPA.
La LPC prev la existencia de dos tipos de procedimientos de
reclamacin de RPA:
-el procedimiento general u ordinario, y
-el procedimiento abreviado.
Uno y otro procedimiento aparecen desarrollados en el RPRPA. La
diferencia entre uno y otro procedimiento estriba en su duracin (6 meses el
ordinario, treinta das el abreviado). El procedimiento abreviado proceder
cuando se trata de un supuesto de RPA muy claro, tanto en cuanto a la
concurrencia de los presupuestos determinantes de la RPA como en cuanto a
la valoracin de los daos y la fijacin de la indemnizacin.
En todo procedimiento de reclamacin de RPA es preceptivo pero no
vinculante el Dictamen del Consejo de Estado y rgano consultivo equivalente
de la CA si la reclamacin sobrepasa determinada cuanta.

En el procedimiento de reclamacin de RPA cabe la terminacin

convencional, esto es, que el procedimiento finalice por acuerdo entre la
Admon y la vctima (art. 8 RPRPA).
El plazo mximo para resolver y notificar es:
-de 6 meses en el procedimiento ordinario,
-de treinta das en el abreviado.
Los efectos de la falta de resolucin y notificacin en plazo son siempre,
tanto en el procedimiento ordinario como en el abreviado, el silencio negativo,
esto es, la desestimacin de la reclamacin de RPA.
La resolucin de un procedimiento de reclamacin de RPA pone fin a la
va admva y queda abierta la va Contencioso-admva, esto es, contra la misma
puede interponerse recurso contencioso-admvo. No obstante, tambin cabra
un recurso potestativo de reposicin, como contra cualquier acto que agota la
va admva.
Unidad jurisdiccional o de fuero en materia de RPA. La competencia
para conocer de los litigios en materia de RPA corresponde siempre a la
Jurisdiccin Contencioso-admva, ya se trate de supuestos de RPA derivados
de actuaciones sujetas a Derecho Admvo, o de supuestos de RPA derivados
de actuaciones de la Admon sujetas a Derecho Privado. En este ltimo caso la
RPA tambin se rige por lo establecido en la LPC y se exige conforme al mismo
procedimiento de reclamacin de RPA regulado en la LPC y en el RPRPA, que
acabamos de examinar (arts. 144 de la LPC y 2.e) de la LJCA).
Responsabilidad patrimonial derivada de un acto admvo o de un
reglamento,
En el caso de responsabilidad patrimonial derivada de un acto admvo o
un reglamento, es decir, cuando el dao haya sido causado por un acto admvo
o un reglamento, el particular puede reclamar la RPA de dos formas:
a) Impugnar en primer lugar el acto o reglamento a travs de las vas
pertinentes (recurso admvos y/o recurso contencioso-admvo) para obtener su
anulacin y una vez obtenida sta, iniciar un procedimiento de reclamacin de
RPA. En este caso el plazo de 1 ao, para el ejercicio de la accin de
Responsabilidad Patrimonial se computa a partir de la Sentencia definitiva que
haya anulado el acto o reglamento (art. 142.4 LPC).
b) Ejercer ambas pretensiones, la de anulacin del acto o reglamento y
la de reparacin de los daos y perjuicios que ste haya ocasionado,
conjuntamente: en el recurso admvo o recurso contencioso-admvo contra el
acto o reglamento, el particular pedir que se anule el acto o reglamento y que
se le indemnicen los daos y perjuicios ocasionados.
OJO para que exista responsabilidad patrimonial derivada de un acto
admvo o reglamento, NO basta con que el acto o reglamento sea ilegal, sino
que habrn de darse los presupuestos o requisitos de la RPA.