Academia Militar

Ano Lectivo 2013/2014

Unidade Curricular Direito Administrativo
Trabalho de Investigao

Audincia Prvia dos Interessados

Autores:
CadAl 077 Marco Aurlio Rodrigues Amorim amorim14579913@hotmail.com

Professor Regente: Capito GNR Infantaria Ricardo Caiado

Lisboa, Janeiro de 2014

Academia Militar
Ano Lectivo 2013/2014
Unidade Curricular Direito Administrativo
Trabalho de Investigao

Audincia Prvia dos Interessados

Autores:
CadAl 077 Marco Aurlio Rodrigues Amorim amorim14579913@hotmail.com

Professor Regente: Capito GNR Infantaria Ricardo Caiado

Lisboa, Janeiro de 2014

Epgrafe
Que os vossos esforos desafiem as impossibilidades, lembrai-vos de que as grandes coisas do
homem foram conquistadas do que parecia impossvel.
Charles Chaplin

Resumo
O presente trabalho de investigao intitulado Audincia Prvia dos Interessados tem como
principal objetivo dar a conhecer e elucidar o que a audincia dos interessados no Direito
Administrativo em Portugal, como surgiu, as suas caractersticas, a legislao que a regulamenta e as
consequncias da sua preterio. Sendo um direito dos particulares perante a Administrao Pblica
torna-se importante que seja conhecido como tal para uma melhor defesa dos interesses privados.
Palavras-chave: Audincia, Interessados, direitos.
Abstract
This research work entitled "Pre-Hearing Conference" aims to inform and elucidate what it is in
Portuguese administrative law, as appeared, its features, the legislation that regulates and the
consequences of its breach. Being a right of individuals before the Public Administration becomes
important to be known as such for better protection of private interests.
Keywords: Hearing, Interested, rights.

ii

ndice Geral

Epgrafe.........i
Resumo.........ii
Abstract............ii
ndice Geral.............iii
Lista de abreviaturas, acrnimos e siglas........iv
Captulo 1.............................................................................................................................................1
Enquadramento Terico........................................................................................................................1
1.1 Introduo................................................................................................................................1
Captulo 2.............................................................................................................................................2
Reviso da Literatura............................................................................................................................2
2.1 Breve introduo aos conceitos de Procedimento e Processo Administrativo........................2
2.2 A Audincia dos Interessados e o surgimento como um direito do administrado...................3
2.3 Anlise da normas que regulamentam a Audincia Prvia dos Interessados..........................4
2.4 Conceito de Interessados Vs. obrigatoriedade de presena na audincia prvia.....................6
2.5 Consequncias da Preterio da Audincia dos Interessados..................................................7
Captulo 3.............................................................................................................................................9
Consideraes Finais............................................................................................................................9
3.1 Concluses..............................................................................................................................9
Bibliografia.........................................................................................................................................10

iii

Lista de Abreviaturas, Acrnimos e Siglas

Al - Aluno
AP Administrao Pblica
Art. - Artigo
Cad - Cadete
Cfr Conforme
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
N Nmero

iv

Captulo 1
Enquadramento Terico

1.1 Introduo

Este trabalho de investigao sobre a Audincia dos Interessados realizada no mbito da

unidade curricular de Direito Administrativo.
A deciso em investigar este tema surgiu porque, na minha opinio, nos dias que correm, de
polticas que continuamente levam os cidados a lutarem cada vez mais junto de instituies pblicas
para consagrarem os seus direitos, surge a necessidade de se conhecer a maneira correta de demonstrar
opinio perante a Administrao Pblica.
Para isso existe a Audincia dos Interessados, uma fase do procedimento administrativo que na
prtica concretiza o princpio da participao dos interessados nas decises que lhes dizem respeito.
nesta fase que os particulares so informados da provvel deciso da administrao e tem a
possibilidade de se pronunciarem sobre qual deveria ser a deciso consoante o seu entendimento, tendo
em conta que tudo o que alegarem ter de ser devidamente fundamentado para que seja tido em conta.
Para cumprir com o objetivo de dar a conhecer aos leitores do trabalho o que a Audincia dos
Interessados e como esta se processa decidi iniciar este trabalho por uma pequena explicao dos
conceitos de processo e procedimento administrativo fazendo o enquadramento da audincia dos
interessados neste ultimo. Seguidamente explicarei como surgiu , no que consiste mais detalhadamente
e como se processa, fazendo uma abordagem legislao que regulamenta esta fase do procedimento
administrativo. Para concluir abordarei a questo da sua obrigatoriedade e preterio.

Captulo 2
Reviso da Literatura

2.1 Breve introduo aos conceitos de Procedimento e Processo Administrativo

Para um melhor entendimento do que a audincia dos interessados torna-se necessrio ter presente
alguns conceitos base entre os quais os de Procedimento Administrativo e de Processo
Administrativo.
Das vrias definies passveis de se citar, ser apropriado abordar aquelas previstas no artigo
1 do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA).
Segundo o n 1 do art. 1 do CPA, Entende-se por procedimento administrativo a sucesso
ordenada de factos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao
Pblica ou sua execuo., ou seja, um conjunto de acontecimentos e atos que se realizam numa
ordem especfica com o objetivo final de se apurar, dar a conhecer e fazer cumprir uma vontade da
Administrao Pblica (AP).
A iniciao (iniciativa 1 fase do procedimento administrativo) pode dar-se oficiosamente
(por iniciativa da AP) ou por requerimento dos interessados (iniciativa privada).1
Seguem-se posteriori as seguintes fases:
Instruo
Pareceres
Audincia dos interessados
Deciso final
J no n2 do art. 1 do CPA, encontra-se a definio de processo administrativo como sendo
() o conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o
procedimento administrativo.. No um mero amontoado de documentos, sim um conjunto
ordenado cronologicamente, unificados, demonstrando o modo como se formou a vontade jurdica da
Administrao, e que pressupem uma fcil consulta. Em segundo, eles so produzidos para dar
suporte fsico e jurdico ao procedimento administrativo, assumindo a forma escrita, atravs de atas,

Previsto no art. 55 do CPA.

autos, relatrios, notificaes, etc., que se incorporam no processo para que sejam tomados em
considerao na deciso final.2
2.2 A Audincia dos Interessados e o surgimento como um direito do administrado
Como abordado anteriormente, a audincia prvia a 3 fase de um procedimento
administrativo. Ela encontra-se regulada nos artigos 100 a 105 do CPA e pode-se considerar uma
concretizao de dois importantes princpios, previstos na alnea b) do nmero 1 do artigo 7 e no
artigo 8 do CPA, sendo eles o Princpio da colaborao da Administrao com os particulares e o
Princpio da participao. Tambm no artigo 2 da Constituio da Republica Portuguesa (CRP) se faz
referncia audincia prvia como corolrio do princpio da Democracia participativa e no art. 267/
n 5 que prev que O processamento da atividade administrativa ser objeto de lei especial, que
assegurar () a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes
disserem respeito.. nesta fase que os cidados, aos quais a deciso/deliberao surge efeitos, tm
oportunidade de se pronunciarem sobre qual dever ser a deciso, perante a Administrao Pblica, de
forma escrita ou oral, conforme o rgo instrutor determine. Esta opinio dever ser devidamente
fundamentada em matria de facto e direito para assim poder ser tida em conta. No momento da
audincia dos interessados, que se verifica aps a concluso da fase de instruo as intervenes dos
interessados exclusiva ou predominantemente destinados colaborao funcional na prestao da
deciso (atravs do carreamento para o processo dos factos interesses relevantes) j devero ter tido
lugar3 Ou seja, j no est em causa o dever do interessado em prestar a sua colaborao para o
conveniente esclarecimento dos factos e descoberta da verdade (Art. 60/ n2 do CPA), nem do poder
discricionrio da administrao de solicitar informaes aos particulares (Art. 89/n1 do CPA).
O direito a esta participao sempre existiu sobre a forma de direito de defesa sendo exercido
na fase da audincia do arguido mas foi-se alargando para todos os procedimentos que pudessem ter
um carater sancionador passando posteriormente a CRP a consagr-lo em todos os tipos de
procedimento e o CPA a reconhecer esse direito como a Audincia Prvia dos Interessados que tem
lugar depois da fase de instruo e antes da deciso. Antes do CPA de 1991 a Administrao tinha o
monoplio da deciso, sendo o particular informado apenas depois da deciso ter sido tomada, ou seja,
quando esta era j um ato irreversvel sem qualquer tipo de participao do administrado. Este
procedimento trazia grandes constrangimentos visto que o interessado no poderia ter noo se o seu

Cfr http://direitopublico2006.blogspot.pt/2006/05/o-procedimento-e-o-processo.html, no dia 13/05/2014 s 01:19.

Cfr Prof. Srvulo Correia - O direito informao e os direitos de participao dos particulares no procedimento -

Cadernos de Cincia e Legislao n 9/10 ,INA , pg. 155.

pedido fora devidamente estudado e as suas razes efetivamente ponderadas bem como a deciso final
ser at ao fim uma verdadeira incgnita.
2.3 Anlise da normas que regulamentam a Audincia Prvia dos Interessados
Procedendo anlise do art. 100 do CPA, no seu n 1 constatamos que no final da fase de
instruo e antes da deciso deve o interessado ser ouvido no procedimento, salvo o disposto no artigo
103 (inexistncia e dispensa de audincia dos interessados), mas para alm disso, deve ser tambm
informado sobre o provvel sentido da deciso final. Alguns jurisconsultos acrescentam ainda que
acompanhando esta informao dever estar uma rigorosa fundamentao das razes pelas quais a
Administrao vai decidir pelo benefcio ou prejuzo do particular, para que este possa, em audincia
prvia, contra-argumentar da melhor maneira. No n2 prev-se que seja o rgo instrutor (aquele que
trata do procedimento administrativo, e no necessariamente o rgo decisor) a decidir, conforme o
caso, se a audincia prvia se ir realizar de forma escrita ou oral. J o n 3 acrescenta que a realizao
da audincia prvia suspende a contagem em todos os procedimentos administrativos.
Os dois seguintes artigos tratam da audincia escrita (art. 101)e da audincia oral (art. 102).
Quanto ao primeiro, e atendendo ao disposto no n 1, quando o instrutor opta por esta modalidade, ter
que notificar os interessados, para num prazo no inferior a 10 dias, responderem. A resposta e a
notificao so ambas efetuadas por escrito. Segundo o nmero 2, a notificao dever conter as
informaes necessrias para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspetos relevantes para a
deciso e dever tambm indicar as horas e o local onde o processo poder ser consultado. O n3
indica os assuntos sobre os quais o interessado se poder pronunciar e so eles: as questes que
constituem objeto do procedimento e a requisio de diligncias complementares e juntar documentos.
J na audincia oral, de acordo com o art. 102, o instrutor convocar os interessados com pelo
menos 8 dias de antecedncia no havendo lugar a notificao que fornea os elementos necessrios
sobre o procedimento, ao contrrio do que acontece na audincia escrita (art. 101/ n2), pelo que estes
elementos devem ser transmitidos de forma oral aos interessados no incio da audincia. No obstante,
o art. 102 deve ser interpretado em conjunto com o art. 100/ n1, pelo que a convocatria deve
indicar a eventualidade de consulta do processo e este j deve conter os elementos inequvocos
relativos ao sentido provvel da deciso. O n 4 do art. 102 acrescenta-nos que da audincia oral
lavrada ata, na qual constaro o extrato das alegaes realizadas pelos interessados, podendo estes
juntar quaisquer alegaes, escritas, durante a diligncia ou a posteriori.
No artigo 103 do CPA esto previstas as situaes em que se pode verificar inexistncia e
dispensa da audincia dos interessados. O numero 1 prev que no h lugar a audincia prvia quando:

a) deciso seja urgente: A urgncia (material) da deciso deve ser fundamentada com os factos
de onde ela resulta e dos factos de onde ela resulta ser to urgente que no seja possvel realizar a
audincia no prazo mnimo estabelecido pela lei. Esta urgncia dever ser aferida em relao
situao objetiva e no a uma urgncia procedimental (por exemplo a necessidade prevenir atos
tcitos) sendo que esta no justifica, em regra, a preterio de uma formalidade essencial do
procedimento (OLIVEIRA, Mrio, pp. 463-464);
b) seja razoavelmente previsvel que a sua execuo ponha em prtica a eficcia e a
utilidade da deciso: Onde o termo razoavelmente implica de alguma maneira, a necessidade de a
administrao proceder a um juzo de prognose com apelo a teoria da causalidade adequada prevista
no artigo 563 do CC (BOTELHO, Santos; ESTEVES, Amrico; PINHO, Cndido, p. 364). Aqui no
ser necessrio que, para justificar a falta da audincia, ela invalide totalmente a utilidade da deciso,
bastar que haja um prejuzo significativo nos aspetos essenciais da deciso;
c) o nmero de interessados seja de tal forma elevado que a audincia se torne
impraticvel: Neste caso dever, sempre que possvel, realizar-se uma consulta pblica da
forma mais adequada. A convocatria para esta consulta dever fazer-se por via de um anncio
que refira os aspetos sobre os quais o interessado se dever pronunciar e de que maneira o
dever fazer.
O n 2 apresenta os casos em que a audincia pode ser dispensada que consistem nas situaes:
a) em que os interessados j se tenham pronunciado no procedimento sobre as questes
que importem deciso e sobre as provas produzidas;
b) em que os elementos constantes do procedimento conduzam a uma deciso favorvel
aos interessados: Neste caso, a dispensa fundamentada pelo facto de no trazer nenhum resultado
til para a deciso mas dever-se- ter em conta que a deciso ser completamente favorvel ao
interessado. Se esta apenas trouxer uma satisfao parcial ou condicionada haver lugar sua
audincia. Tambm dever ser realizada caso o rgo instrutor a tenha dispensado mas, posteriormente,
o decisor entender tomar uma deciso desfavorvel ao interessado, sob pena de existir um vcio no
procedimento (AMARAL, Diogo et al, p. 195)
Sendo assim, em todos os procedimentos administrativos em que no se verifiquem estas
situaes, a audincia prvia dos interessados configura-se como uma formalidade obrigatria.
5

No artigo 104 do CPA temos a previso de que aps a audincia, podem ser efetuadas, oficiosamente
ou a pedido dos interessados, as diligncias complementares que se mostrem convenientes. 4. Estas
diligncias devem ser justificadas segundo um critrio de convenincia e que implicam uma avaliao
do rgo instrutor sobre a utilidade para a correta deciso do procedimento. Um exemplo destas
diligncias pode ser uma audincia sumria de outros interessados sobre questes que tenham sido
suscitadas na resposta de algum dos interessados. (OLIVEIRA, Mrio, p. 467)
Por ultimo, o Art. 105 ( Relatrio do instrutor) aplica-se quando o rgo instrutor no
competente para a deciso final. Neste caso dever este elaborar um relatrio que dever, em
concordncia com o artigo 105, abordar o pedido do interessado (ou o objeto do procedimento
oficioso), um resumo das diferentes fases do procedimento e uma proposta de deciso devidamente
fundamentada de facto e de direito que ser remetida ao rgo competente da deciso final.
2.4 Conceito de Interessados Vs. obrigatoriedade de presena na audincia prvia
No CPA o conceito de interessados utilizado em diferentes extenses e compreenses devido
a estarem em causa, nas diferentes disposies legais, efeitos e objetivos muito diferentes. Por
exemplo natural () que a audincia obrigatria do artigo 100 se restrinja a um ncleo mais
concentrado, do que aquele em funo do qual se permite o direito de participao ou de informao
(ESTEVES de OLIVEIRA, Mrio, p. 272)
Podem-se ento distinguir interessados obrigatrios de interessados secundrios (ou
facultativos). Os primeiros so aqueles que so destinatrios dos efeitos da deciso ou, nos
procedimentos de iniciativa particular tambm daqueles que nele figuram como requerentes. Os
interessados secundrios so aqueles a quem a titularidade de um direito ou interesse legalmente
protegido lhes confere a faculdade de intervir no processo, apenas assumindo o estatuto de interessado
quando por sua iniciativa ou convocao (facultativa) da Administrao exeram essa faculdade. Um
interessado secundrio pode ser, por exemplo, o proprietrio do prdio vizinho em relao a um outro
prdio em construo que infringe as normas urbansticas. (ESTEVES de OLIVEIRA, Mrio, p. 273)
A obrigatoriedade de facultar a audincia prvia vai depender (entre outras razes) dos
interessados serem obrigatrios ou secundrios. O direito consagrado no art. 100/ n1 dever ser
facultado aos interessados obrigatrios mas, relativamente aos facultativos a administrao no est
sujeita ao deves de os ouvir. (ESTEVES de OLIVEIRA, Mrio, p. 453)
2.5 Consequncias da Preterio da Audincia dos Interessados

Cfr Art. 104 CPA

A audincia dos interessados atualmente uma das fases mais importantes do procedimento
administrativo portugus. Fora dos casos previstos no art. 103 do CPA, a falta desta audincia,
configura uma situao de ilegalidade devido ao vcio de forma por preterio de uma formalidade
essencial. Resta saber qual o regime de invalidade que deve ser aplicado, se o de anulabilidade ou de
nulidade. aqui que a opinio de vrios autores diverge. Para perceber qual dos regimes se aplica
necessrio perceber se est em questo um direito fundamental ou no.
Alguns autores enquadram a falta de audincia prvia na hiptese prevista no art. 135, que
determina a anulabilidade e que ser a regra prevista no CPA para os atos administrativos praticados
com ofensa de princpios ou normas jurdicas aplicveis.
Por outro lado tambm existe a doutrina que entende que a falta de uma formalidade essencial
determina a nulidade do ato final.56
Os autores que apoiam a primeira hiptese encontram fundamento para as suas afirmaes no
facto da CRP, no artigo 267/ n4 no ter consagrado o direito fundamental de participao, mas sim
um principio estruturante da lei especial sobre o procedimento administrativo pelo que os eventuais
direitos procedimentais reconhecidos por aquela lei no correspondem direitos fundamentais com
assento constitucional (MANCHETE, Pedro, p. 512).7
Por outro lado, outros autores consideram o direito de audincia prvia como uma forma se
assegurar o Princpio da Dignidade Humana e do Estado de Direito Democrtico, atravs da analogia
com direitos fundamentais tpicos constantes nos art. 48/n1 e 49/n1 da CRP, configura o direito de
audincia como um direito de defesa, justificando a sua qualificao como direito de natureza
anloga para efeitos do art. 17 da CRP, concluindo ento que o direito de audincia prvia um
direito fundamental de regime anlogo, no que respeita sua violao, e por isso, o seu desvalor ser a
nulidade (Art. 133 do CPA)8
Tendo em conta a jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo, as suas decises vo de
encontro posio defendida pelos autores que afirmam que, um procedimento administrativo, onde
no se verifique a audincia dos interessados padece de anulabilidade, aplicando-se ento o art. 135
do CPA, em que so anulveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princpios ou normas
jurdicas aplicveis para cuja violao no se preveja outra sano.9
5
6

Ver http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/04/a-audiencia-previa.html no dia 14/05/2014 s 23:45.

http://keepcalmandtalkaboutadministrativelaw.blogspot.pt/2013/05/a-consequencia-da-pretericao-da.html

no

dia

17/05/2014 s 21:08.
7
8

Ver http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/04/a-audiencia-previa.html no dia 14/05/2014 s 23:45.

Ver http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/05/audiencia-previa-dos-interessados.html no dia 14/05/2014 s

18:23.
9

Ver http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/05/audiencia-previa-dos-interessados.html no dia 14/05/2014 s

18:23.

Por fim, sendo a preterio da audincia dos interessados sinnimo de violao de direitos
fundamentais, ou no, consagrados na CRP, o direito a esta sem dvida um pressuposto e uma
formalidade essencial do procedimento administrativo no se podendo portanto admitir que os
particulares sejam confrontados com uma deciso da administrao sem que antes tenham sido
informados e sem que lhes tenham dado oportunidade para se pronunciarem quanto a ela.

Captulo 3
Consideraes Finais

3.1 Concluses

Este trabalho foi realizado com a inteno de recolher o mximo possvel de informao til
para quem pretende adquirir conhecimento sobre a fase da audincia dos interessados no procedimento
administrativo.
Esta fase surge como concretizao de importantes princpios constitucionais como o da
participao, o principio da colaborao da Administrao com os particulares e o direito
informao. Nela, os particulares demonstram a sua opinio, devidamente fundamentada, quanto
deciso a ser tomada. Na maioria dos procedimentos, a audincia prvia de realizao obrigatria
salvo as situaes previstas no art. 103 do CPA, sendo convocados para participarem aqueles a quem
a deciso poder surtir efeitos. A inexistncia desta fase no procedimento administrativo ter
consequncias como a ilegalidade por vcio de forma por preterio de uma formalidade essencial
resultando, geralmente, na anulabilidade do ato administrativo.
Em suma, a audincia dos interessados constitui uma importante fase do procedimento
administrativo que confere aos particulares o poder da participao nas decises administrativas e que
dever, sempre que possvel, ser aproveitada pelos particulares na defesa dos seus interesses privados.

Bibliografia

Livros:
BOTELHO, Santos, ESTEVES, Amrico e PINHO, Cndido (2002). Cdigo do Procedimento
Administrativo Anotado e Comentado, 5 Edio, Almedina, Coimbra
Cdigo do Procedimento Administrativo
Constituio da Repblica Portuguesa, Almedina, SA, 2009, Coimbra
DELFIM, Jorge (2011). O Direito da Audincia dos Interessados no CPA. Retirado: Maio, 14, 2014 de
http://www.verbojuridico.com/doutrina/administrativo/cpa_audienciainteressados.html
ESTEVES OLIVEIRA, Mrio, COSTA GONALVES, Pedro, AMORIM, J. Cdigo do Procedimento
Administrativo - Anotado, 2 Edio, Almedina, Coimbra
FREITAS DO AMARAL, Diogo, CAUPERS, Joo , MARTINS CLARO, Joo , RAPOSO, Joo ,
DIAS GARCIA, Maria, SIZA VIEIRA, Pedro e VIEIRA da SILVA, Vasco. Cdigo do Procedimento
Administrativo Anotado, 3 Edio, Almedina, Coimbra.
SRVULO CORREIA, Jos Manuel (1994). O direito informao e os direitos de participao dos
particulares no procedimento. Cadernos de Cincia e Legislao. N 9/10 ,INA
Sites:
http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/04/a-audiencia-previa.html no dia 14/05/2014 s
23:45.
http://administrativistassub3-2.blogspot.pt/2013/05/audiencia-previa-dos-interessados.html,

no

dia

14/05/2014 s 18:23.

10

http://direitopublico2006.blogspot.pt/2006/05/o-procedimento-e-o-processo.html, no dia 13/05/2014 s

01:19.
http://keepcalmandtalkaboutadministrativelaw.blogspot.pt/2013/05/a-consequencia-da-pretericaoda.html no dia 17/05/2014 s 21:08;

11