CAPTULO III: IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS

Eliseo R. Lpez Snchez

Habamos contemplado cmo la toma de decisiones parte de una seleccin de

alternativas en los modelos secuenciales, enfocados a aportar herramientas y
conocimientos para la realizacin prctica de las polticas pblicas, y cuya base de
anlisis era fundamentalmente emprica. Tanto el modelo incrementalista de Lindblom,
como el de exploracin combinada de Etzioni que explicamos en el captulo anterior, se
caracterizan porque se centran en las condiciones que favorecen o limitan la
implementacin de una decisin pblica. Ms an, segn haya sido el modelo de toma
de decisiones, as ser el modelo de planificacin e implementacin que se realice
respecto a:

El grado de participacin en la planificacin y en la implementacin depender

del tipo de decisin que se tome.

Lo primero de lo que hemos de partir es de la red de actores que se haya incluido

en la formulacin de alternativas y en la decisin.

El tipo de polticas que se pretende desarrollar es crucial para emplear un tipo de

planificacin y de implementacin u otra. Las polticas de servicios sociales,
culturales, desarrollo socioeconmico local, se prestan mucho ms a procesos
participativos.

No obstante, en la fase de implementacin entran en consideracin nuevos aspectos

organizativos, tanto de las relaciones entre los actores, como los internos de los
principales actores, especialmente las organizaciones responsables o competentes para
ejecutar la poltica. Dentro de estas organizaciones destacan las administraciones
pblicas, que asume un papel protagonista de liderazgo de una red o simplemente la
exclusividad de la implementacin.
Existen numerosos sinnimos para identificar esta fase de las PP, tales como poner en
prctica, dirigir, ejecutar, administrar, etc. La traduccin del trmino ingls
1

Implementation no podemos decir que es simplemente ejecutar un programa, ya que

el trmino ejecutar tiene unas connotaciones de automaticidad que no son reales.
Podemos decir que implementar hace referencia a un acercamiento a los objetivos,
abarca aquellas acciones efectuada por individuos (o grupo) pblicos y privados con
miras a la realizacin de objetivos previamente decididos (Van Meter y Van Horn,
1975)1. No obstante, podemos ver muchas acciones o situaciones que nos alejan de los
objetivos programados.
Una primera aproximacin satisfactoria podra ser la que dan Pressman y Wildavsky
(citado por Subirats, 1989), al definir la puesta en prctica de las PP como el proceso
de interaccin entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para
alcanzarlos, durante el cual se generan actos y efectos.
Siguiendo a Subirats (1989) nos interesara, por tanto, el proceso que sigue a la
formulacin y adopcin inicial de una determinada poltica, es decir, el espacio que
existe como declaracin de intenciones y la poltica como declaracin de
resultados, y por tanto, el conjunto de acciones que transforman las decisiones polticas
en resultados observables.
Los primeros estudios de anlisis de polticas pblicas, desarrollados durante los aos
30 en EE.UU., centraron su atencin en lo que entendemos como fase de formulacin,
considerando que las decisiones se ejecutaban de manera automtica, neutra,
posteriormente a la formulacin.
As, los anlisis de la implementacin como fase especfica de las polticas pblicas es
relativamente tardo. Podemos encontrar algunos precedentes de estudios sobre eficacia
y la valoracin de determinadas actuaciones polticas en los aos 40, pero existe un
acuerdo general en centrar la aparicin, en abundancia y calidad, de este tipo de
literatura y de preocupacin por la implantacin de polticas, en los aos 60, a raz del
anlisis de ciertos fracasos producidos en la aplicacin de determinadas propuestas
programticas de los demcratas americanos durante las administraciones de Kennedy y
Johnson.
Van Meter, Donald S.; y Van Horn, Carl E. (1975), El proceso de implementacin de las polticas. Un
marco conceptual, en Aguilar Villanueva, L. (1993). La implementacin de las Polticas Pblicas.
Coleccin Antologas de Poltica Pblica. Mxico, Miguel ngel Porra. Grupo Editorial.
1

A finales de los aos 60 se pudo comprobar cmo el cambio de presidencia en Estados

Unidos de demcrata a republicana, no implicaba una mejora sustancial en los niveles
de eficacia de las polticas emprendidas. Sin embargo, para el anlisis de polticas
pblicas qued en pie una nueva manera de abordar la problemtica de los programas.
En un primer momento, esta nueva aportacin al anlisis de polticas pblicas hizo que
la atencin no solo se fijara en la decisin, que pas de ser un momento concreto a todo
el proceso previo a la implementacin, sino que tambin haba que fijar la atencin a lo
que suceda despus.
Un elemento crucial en la dcada de los 70 fue el relativo fracaso de determinadas
herramientas presupuestarias, como el presupuesto base 0 en la administracin federal
estadounidense. Incluso, los presupuestos por programas y por objetivos, que se
acabaran consolidando a nivel mundial, tuvieron que rebajar su pretensin de control
de los procesos de implementacin. Los anlisis de la implementacin sirvieron para ir
desarrollando procesos administrativos que asegurasen la correcta circulacin de la
informacin desde los decisores hasta las unidades administrativas encargadas de la
prestacin de los servicios al pblico, partiendo de que las decisiones que no se
cumplan era porque, o bien no se conocan, o bien no existan procesos de control a
disposicin de los directivos.
Hay que entender el contexto de ese momento, de crisis econmica y poltica en el pas,
una crisis de gobernabilidad que afect a la confianza de los ciudadanos en el gobierno
y la administracin, que llev a un cuestionamiento de su papel. Se constat que
algunos programas estrella federales de los aos 60, como Guerra contra la pobreza,
Ciudades modelo2 o programas de educacin compensatoria no se ejecutaban
correctamente y evidenciaban la ineficacia de la accin pblica. Dichos programas se
mostraron incapaces de alcanzar los objetivos para los cuales haban sido pensados,
mostrando derroches, incumplimientos, efectos imprevistos, etc. La cuestin clave de
los anlisis era conocer por qu leyes que estaban bien estructuradas, pensadas, con
financiacin y objetivos claros, no haban conseguido resolver los problemas para los
que haban surgido.
Los supuestos de partida para abordar la cuestin se basaban en:
Guerra contra la pobreza era un programa de asistencia social para los ms desfavorecidos y
Ciudades Modelo era un programa de renovacin urbana.
2

Las fases que llevan a la formulacin se desarrollan en el mbito poltico, y el

proceso implementador en el mbito administrativo, estando ambos, si no
separados, s delimitados.

La formulacin es una fase previa temporalmente a la implementacin.

Las decisiones que se producen en el proceso de implementacin tienen una

naturaleza tcnica y los ejecutores actan de forma neutra, objetiva y racional.

De acuerdo con estas premisas, la administracin pblica, la burocracia, es el elemento

clave del cumplimiento de las polticas. Esta burocracia se rige por los principios de
jerarqua, racionalidad y subordinacin, y se supone que acta de manera rutinaria,
automtica y neutra. Sin embargo los anlisis demostraban que los procesos de
implementacin eran en realidad menos automticos y neutros, y ms complejos de lo
que se supona. La administracin pblica era en realidad un conjunto de organizaciones
enormemente complejas que necesitan adaptarse continuamente a una realidad
cambiante, y por otra parte, se observaba que polticas y programas bien diseados
presentaban disfunciones y errores en la ejecucin. En este contexto, comenz a
pensarse que quiz la calidad de las decisiones no era el nico factor determinante del
xito de las polticas pblicas.
Es en este momento, cuando se public un estudio que tuvo un gran impacto y se
convirti en un referente clsico en los anlisis de implementacin de polticas pblicas:
Implementation de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky (1973), cuyo subttulo era
toda una descripcin de sus conclusiones: Cmo las grandes esperanzas de
Washington son destrozadas por Oakland, o por qu es sorprendente que los
programas federales puedan llegar a funcionar aunque slo sea un poco. El texto
analizaba la implementacin de un programa de ayudas federales al municipio de
Oakland, en la Baha de San Francisco, cuyo objetivo era la generacin de empleo para
minoras a travs del desarrollo econmico de las localidades. Cuando Pressman y
Wildasky (1973) analizaron la situacin del programa haban transcurrido cuatro de los
seis aos previstos para darlo por concluido, se haban gastado 6 de los 23 millones de
dlares disponibles y se haban generado solo 60 puestos de trabajo, a 100.000 dlares
cada uno. Los resultados no podan ser ms lamentables e incomprensibles. Cmo
poda fracasar un programa que surga de una decisin que contaba con el consenso
4

inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes y que persegua
objetivos claros, concretos y cuantificables?
Lo ms importante de sus reflexiones no fue la constatacin del fracaso, sino la
necesidad de plantearse la implementacin de las polticas pblicas de manera
especfica, separndolo de la fase de formulacin. Adems, la implementacin no es
slo la puesta en marcha de las decisiones pblicas, sino que es un proceso que enlaza
objetivos con resultados. Las posibles dificultades de la implementacin deben ser
contempladas en la formulacin de la poltica, pues la implementacin no es
independiente de la decisin, y de hecho esta fase implica una multitud de decisiones.
Otra consecuencia de la aparicin de los anlisis de la implementacin es que tambin
impact en los estudiosos de la Administracin Pblica como organizacin, como
burocracia. Si ya tenan dificultades para describir las cada vez ms complejas
estructuras administrativas y sus mecanismos de intervencin, ahora se aadan las
dificultades para entender objetivos y obtener resultados, y esto en el contexto de grave
crisis econmica y de gobernabilidad de los aos 70. Su objetivo se orient a estudiar
cmo maximizar la eficiencia de los servicios pblicos, que llevara a los postulados de
nueva gestin pblica.
Por otro lado, las investigaciones sobre la implementacin tambin impactaron en los
estudios sobre relaciones intergubernamentales, ya que se constataba que la estructura
federal estadounidense haca que la formulacin de los programas la hiciera la
administracin federal, mientras que la implementacin recaa en las administraciones
de los estados o en los gobiernos locales. Esto supona una estructura compleja, que
dificultaba la gestin, el control y el seguimiento de la implementacin. Para sacar
adelante estos programas se necesitaba implicar a una gran cantidad de rganos de las
administraciones, gobierno y actores sociales, sin cuyo consentimiento o incluso sin
cuya colaboracin activa no podan alcanzarse los objetivos previstos (Meny y Thoenig,
1992).
Lo que suceda en la base de esta estructura era mucho ms complejo de lo que se
pensaba en los niveles superiores de la organizacin. Los escalones ms bajos de la
implementacin tena una lgica de accin propia, esto es, la base de la estructura era
activa, debido en muchas ocasiones a conflictos y rivalidades de poder o presiones
5

jerrquicas. La verdadera transformacin de los objetivos a actividades concretas deba

producirse a nivel local, y los responsables polticos y empleados pblicos encargados
de ejecutar estas acciones las cambiaban por actividades diferentes. Los anlisis
pusieron de manifiesto que los planes y programas en los que se plasmaba la
formulacin de las polticas no tenan en cuenta la enorme cantidad de actores
implicados a nivel local que no tenan acceso a participar en la formulacin a nivel
federal. Estos actores se incorporaban al proceso de la poltica en la implementacin,
pero defendiendo sus intereses y posturas, como si fuera la fase de formulacin,
buscando modificar los objetivos y las acciones en el nivel local hasta hacerlos
compatibles con sus intereses. Estos actores no solo eran sociales, sino que los propios
actores gubernamentales locales entraban en esta dinmica.
La propuesta de los analistas para resolver esta ltima dificultad fue la identificacin e
incorporacin de estos actores en los procesos de formulacin, buscando llegar a
acuerdos e intercambiar recursos. Se fomenta as la gestin intergubernamental, que
hace que la implementacin tenga que incorporar la negociacin poltica en la que
actores con la misma legitimidad (un ministro, un secretario estatal y un alcalde)
establecen las condiciones que permitan ejecutar la poltica.
Pressman y Wildavsky (1973) tambin apuntaron en el mismo sentido, sosteniendo que
la complejidad de un programa se mide por el nmero de decisiones que es necesario
adoptar para que ste se mantenga en funcionamiento. La regla general es que cuanto
ms elevado sea el nmero de actores en el proceso, menores son las posibilidades de
conseguir una implementacin que se ajuste al diseo inicial. Yendo ms all, hicieron
una diferenciacin entre el punto de decisin y punto de veto

Un punto de decisin ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos los actores

implicados para que el programa contine.

Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que un actor individual d su

consentimiento a una accin.

Pressman y Wildasky (1973) tambin trataron de determinar qu parte del fracaso de un

programa se deba a problemas de implantacin y qu parte no. Establecieron que
existen dos casos de polticas fallidas: las polticas que no se implantan y las polticas
que dan lugar a una implantacin defectuosa. En las primeras no hay un verdadero
6

problema de implementacin, ya que no se consiguieron las condiciones ptimas para

ello. En el caso de las segundas, las causas son de varios tipos:

Puede existir un defecto de formulacin. En ltima instancia las polticas

pblicas no son ms que una hiptesis de relacin causal entre las condiciones
iniciales y los resultados esperados. La implementacin sera el conjunto de
acciones que hay que emprender para que esta relacin causal ocurra3.

Si la implantacin se retrasa, o fracasa en sus objetivos, podemos hablar

estrictamente de problemas de implementacin.

Aguilar Villanueva (1993) seala que el mismo planteamiento sobre la complejidad del
incremento del nmero de actores, particularmente gubernamentales, continu con
Eugene Bardach (1980) en El juego de la Implementacin: Qu pasa despus de que
un proyecto se convierte en ley?, en el que analizaba la puesta en prctica de una nueva
legislacin sobre deshospitalizacion de enfermos mentales en el Estado de California.
Bardach pona un mayor nfasis en la falta de control del proceso de la implementacin
por parte de los que toman las decisiones, en su caso los legisladores. Describa la
implementacin como un proceso de concurrencia o ensamblaje de diversos recursos
necesarios para alcanzar un cierto resultado programtico. Estos recursos desarrollaban
al mismo tiempo un cierto nmero de movimientos o partidas entre s en un juego, a
pesar de su dbil o tangencial conexin. En el curso de estas partidas estos recursos son
concedidos o negados al proceso de ensamblaje en curso, a partir de determinadas
condiciones (Aguilar Villanueva, 1993).
La definicin de la implantacin como proceso de ensamblaje resalta el carcter
poltico, y no meramente administrativo, del proceso de implantacin de las polticas
pblicas. La implantacin es una serie de movimientos o partidas en un juego entre
actores, para decidir en qu condiciones entregarn los recursos, los elementos que
componen el programa, que controlan. Desde este punto de vista la decisin inicial el
mandato legal, no es ms que un pistoletazo que marca el inicio del juego; a partir de
3

En el caso del programa de creacin de empleo para minoras, la relacin causal del programa era
incorrecta, ya que vena a decir lo siguiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas,
creando infraestructura y empresas, mediante subsidios al capital, se generarn automticamente
puestos de trabajo nuevos, que favorecern a las minoras. Esta hiptesis haba resultado cierta en
algunas zonas del pas muy poco desarrolladas. Sin embargo, aplicada a una ciudad con una economa
de servicios y de empresas con alto nivel tecnolgico, no produjo los mismos efectos, pues se
demandaban puestos con alta cualificacin.

ese instante los jugadores los actores participantes intentan todo tipo de estrategias para
conseguir que la poltica a implementar maximice sus propios intereses y minimice el
nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros juegos, otros procesos de
implantacin.
Bardach tambin seal que la divisin entre la produccin de los programas y la
provisin de los mismos en un sistema de gobierno multinivel como el estadounidense,
ocasionaba que los actores, particularmente gubernamentales, se especializaban en el
control de algunos de los recursos clave y en el desarrollo de roles especficos. Las
organizaciones del gobierno central controlan y distribuyen gran parte de los recursos
financieros y jurdicos, especializndose en papeles de formulacin y evaluacin de
resultados. Por su parte, las organizaciones de los gobiernos estatal y local controlan la
informacin y las redes de distribucin de servicios, especializndose en la
implementacin (Aguilar Villanueva, 1993).
En sus recomendaciones Bardach puso de relieve la importancia de tener en cuenta, en
el momento de la formulacin, el diseo de la implementacin, esto es, los actores
locales y los posibles juegos, construyendo un escenario donde se prevean sus
estrategias, recursos y apuestas, sealando la importancia de la mediacin y la
persuasin en todo el proceso.
Los principales efectos negativos de no seguir estas recomendaciones son:

La disipacin de los recursos del programa, producido por los intentos para
aprovechar los recursos para otros fines, lo que incrementa los costes de los
programas. Este efecto se limita mediante el control, que se realiza mediante el
seguimiento o monitoreo de los indicadores de los programas.

La disipacin de los objetivos del programa, producido cuando los objetivos no

son suficientemente precisos, lo que permite a algunos actores intentar variar los
objetivos iniciales hasta hacerlos coincidir con los suyos propios.

Resistencia al control de la conducta de los participantes. La implementacin

mediante redes de expertos y administraciones es posible siempre y cuando los
actores que participan obtengan ms beneficios que perjuicios. Si los controles

son muy estrictos algunos actores preferirn no participar, escapando a sus

responsabilidades o aportando contribuciones simblicas.
Segn Bardach, los participantes gastan buena parte de sus energas en planear las
estrategias y juegos, distrayendo su atencin del proceso de implantacin del programa.
La causa es la incertidumbre que domina a todos los actores sobre cul ser el
comportamiento de los dems, qu les conduce a actuar, permaneciendo a la espera
hasta comprobar cules son las verdaderas intenciones de los otros (Aguilar Villanueva
1993).
En conjunto, los estudios de la implementacin sealaron para el conjunto del estudio
de las polticas pblicas en que la importancia de los procesos dentro de las
organizaciones, y entre ellas, mediante negociaciones constantes, tanto formales como
informales (Aguilar Villanueva, 1993). No obstante, los anlisis han continuado,
desarrollndose modelos analticos a medida que se han tenido ms casos de estudios y
se ha podido sistematizar mejor la informacin.
Modelos Analticos
Las dos fuentes bsicas utilizadas en este intento de sistematizacin fueron la literatura
sobre los procesos decisorios en los sistemas polticos y la teora sobre la organizacin.
Con ello se pretenda encontrar las variables capaces de explicar de una manera general
los fracasos del sistema.
Al igual que veamos en la formulacin, a partir de la posicin de los actores en la
iniciativa de la poltica pblica, en la implementacin tenemos dos grandes tipos segn
provenga el proceso decisorio, de los niveles federal y central de los sistemas polticos,
el modelo Top-Down, de arriba hacia abajo, o de la iniciativa social y los gobiernos
locales, modelo Bottom-Up, de abajo hacia arriba.
El modelo Top-Down tiene como principales dificultades:

Necesidad de transmitir los objetivos especficos y resultados esperados con

claridad.

La cantidad de recursos que aporta el decisor: fondos, recursos jurdicos,

recursos materiales, personal tcnico, informacin, asesoramiento.
9

Establecer procesos especficos de comunicacin interorganizativa y control con

las unidades encargadas de la implementacin.

El decisor debe conocer las condiciones polticas, econmicas y sociales, as

como los intereses y el grado de transformacin de las condiciones internas de
los implementadores. Habra incluso que conocer su posicin (aceptacin,
neutralidad o rechazo), y la intensidad de la misma, lo que facilitara que los
procesos del punto anterior se orientes, en el mbito burocrtico, en las vas para
evitar los bloqueos administrativos.

El planteamiento busca superar la visin acostumbrada de la Administracin Pblica

como un todo sin fisuras. Por otro lado se tiene en cuenta que la separacin ntida entre
los niveles administrativo y poltico, con reglas de actuacin separadas entre ellos, no
est tan clara en la prctica.
Aunque el modelo de separacin de roles y reglas entre administracin y poltica
perdura, sobre todo en el mundo anglosajn, particularmente el britnico, incluso en
modelos de gestin ms innovadores, como la Nueva Gestin Pblica (Barzelay, 2002).
Los polticos deben tomar decisiones y los burcratas deben decidir cmo ejecutarlas,
pero en la prctica de cada programa hay que prever como se va a la relacin entre
ambas esferas.
En cualquier caso, el modelo Top-Down focaliza el xito o fracaso de la
implementacin de las polticas en el proceso decisorio y su formulacin. Un desarrollo
del modelo es el elaborado por Sabatier y Mazmanian (1983)4, donde sugieren seis
condiciones para asegurar la implementacin efectiva de las polticas:

objetivos sean claros y consistentes.

legislacin que incorpore una teora causal adecuada que identifique los
principales factores y vnculos causales en influyen en la realizacin de
objetivos.

Sabatier, P.; y Mazanian, D. (1983) La implementacin de la poltica pblica: un marco de anlisis, en:
Aguilar Villanueva, L. (1993). La implementacin de las Polticas Pblicas. Coleccin Antologas de
Poltica Pblica. Mxico, Miguel ngel Porra. Grupo Editorial.
4

10

legislacin que estructure el proceso de implementacin de tal manera que se

maximice la probabilidad de que los responsables de la implementacin y los
grupos-objetivo acten de la forma esperada.

los mandos superiores del rgano responsable de la implementacin han de

poseer suficiente capacidad poltica y de gestin y comprometerse a lograr las
metas.

el programa tiene que recibir el apoyo de grupos organizados y de legisladores

clave.

la aparicin de polticas pblicas adversas o cambios en las condiciones socioeconmicas no han de desplazar la prioridad de los objetivos de la poltica.

No obstante, esta lista de recomendaciones presupone que los responsables de

administrar la poltica ejercen un control total y racional y actan en un entorno
despolitizado. Los autores reconocen que en la prctica es poco frecuente que se den las
seis condiciones para asegurar la implementacin efectiva.
Otros autores como Hogwood y Gunn (1984), enumeran una serie de condiciones que
deberan tenerse en cuenta para asegurar una implementacin exitosa:

Los supuestos y circunstancias externas al organismo implementador no deben

constituir graves obstculos.

Disponer de tiempo y recursos suficientes.

Disponer de una combinacin adecuada de recursos.

La poltica a implementar debe basarse en una hiptesis causal vlida.

La relacin causa-efecto debe ser directa y las conexiones causales deben

reducirse al mnimo.

Las relaciones de dependencia deben ser mnimas. Muchos actores participando

convierten la implementacin en inviable.

11

Deben acordarse y comprenderse perfectamente los objetivos por los que

deciden y por los implementadores.

Los procesos y protocolos deben detallar los pasos a seguir de forma especfica
y secuencial.

La comunicacin y la coordinacin deben ser especficas y probadas.

Los que ocupan posiciones de autoridad deben exigir el cumplimiento perfecto

de los objetivos.

Las crticas al modelo Top-Down ya aparecieron con Michael Lipsky (1980), quien
consideraba que las recomendaciones del modelo difcilmente pueden ser eficaces ya
que desconoce los factores causantes del retraso, pobre coordinacin, incoherencia y
conflictividad de los objetivos. Los actores ms importantes a menudo no son los
decisores formales de las polticas, sino los burcratas de calle. Por ejemplo, los
profesores, inspectores, policas, y dems funcionarios pblicos investidos de autoridad,
suelen actuar con un alto grado de discrecionalidad por la necesidad de implementar
polticas cuyos objetivos se presentan ambiguos, y por la proximidad de los problemas y
la necesidad de adaptarse a diferentes contextos.
Los burcratas de calle se enfrentan a la insuficiencia de los recursos, tienen que
realizar negociaciones continuas para adaptar los objetivos a los intereses y valores de
los usuarios de los servicios, as como a las reglas inherentes de sus propios intereses y
el ejercicio de su autoridad, que no solan contemplarse en los programas.
El planteamiento de Lipsky (1980) era que estos burcratas de calle deberan
incorporarse a las comunidades de actores que formulaban las polticas pblicas,
incorporando a los mismos las reglas y valores de sus usuarios y los de sus intereses
profesionales. Esto implicaba un cambio en el diseo de la formulacin y de la
implementacin, un enfoque Bottom-Up.
No obstante, el planteamiento Bottom-Up de Lipsky (1980) supone una rigidez y la
incorporacin de ms actores en la formulacin, lo que complica sus procesos
decisorios. Sin embargo, las crticas realizadas al modelo Top-Down si han encontrado

12

un alto grado de coincidencia, en el sentido (Aguilar Villanueva, 1993) de que se

constata que:

Los objetivos de los programas casi siempre son contradictorios y ambiguos,

porque pretenden varias cosas a la vez, para incorporar los intereses y posiciones
de distintos actores. Esto es consecuencia de lo que veamos en la definicin de
los problemas, al explicar el ciclo de las polticas. La ambigedad es el camino
para que los actores se pongan de acuerdo en que hay que hacer algo, sin que se
tengan que poner de acuerdo sobre qu hay que hacer.

Las administraciones no son nunca transparentes ni racionales en la prctica.

La sociedad es a menudo hostil y casi siempre contradictoria.

Por todo ello, no resulta en absoluto sorprendente que los programas de actuacin
pblica registren diversos grados de fracaso. Pero tampoco estamos seguros de que si un
programa tiene un cierto xito se deba a que la Administracin ha funcionado ms
jerrquicamente, que el programa era mejor o que la sociedad no se ha inmiscuido en la
actuacin administrativa.
Las polticas son a menudo resultado del compromiso entre valores conflictivos y las
decisiones en que se fundan acostumbran a ocultar ajustes de topo tipo con los intereses
clave afectados por la puesta en prctica del programa de actuacin.
Adems, se suele tomar como unidad de anlisis en este tipo de estudios la agencia u
organismo administrativo encargado de implementar la poltica. Ello produce una
clara simplificacin del proceso de puesta en prctica, al conferir racionalidad
individual a comportamientos que en realidad slo son comprensibles en relacin al
contexto colectivo en que han efectivamente tenido lugar (Aguilar Villanueva 1993).
Frente al modelo Top-Down se plantea el Bottom-Up, la implementacin desde abajo,
como modelo alternativo. La caracterstica inicial de este modelo es que entiende la
implementacin como un proceso que busca conseguir impactos deseados en la
poblacin objetivo de la poltica.
Frente al modelo Top-Down, que hace hincapi en el control, la coordinacin y la
reduccin del nmero de actores, el modelo Bottom-Up para de los efectos que pretende
13

una poltica en trminos de impacto. Desde el punto de vista del anlisis de la

implementacin, se busca determinar cuntos impactos pueden explicarse por la
actuacin de los rganos implementadores y cuntos, en cambio, responden a causas
externas a la poltica pblica analizada. Por ejemplo, si la menor polucin de
determinadas industrias responde a una respuesta positiva ante una poltica
anticontaminacin o responde ms bien al cambio de la poltica energtica global. As,
la implementacin es lo que ocurre cuando un usuario de un servicio entra en contacto
con la organizacin pblica responsable de distribuir los bienes y servicios de una
poltica concreta. Es en el punto de distribucin donde la implantacin tiene xito o
fracasa (Aguilar Villanueva 1993).
Los programa pblicos acaban implementndose en cientos o miles de oficinas pblicas
repartidas por el territorio por millares de empleados pblicos del ltimo escaln de la
jerarqua administrativa, en contacto con usuarios singulares, con demandas particulares
y concretas. Las decisiones ms complejas acaban siendo interpretadas y adaptadas por
una multitud de empleados pblicos que intermedian entre el usuario y el programa
pblico. Los empleados pblicos, burcratas de calle, que en ningn caso han
participado en el proceso de formulacin y son los que reciben cotidianamente las
presiones de los ciudadanos para conseguir servicios pblicos y deben transformar las
decisiones en hechos efectivos. En muchos casos, son lo que resuelven los defectos de
la formulacin de la poltica, la ambigedad de los objetivos, las imprecisiones y
rigideces del diseo de la implementacin de acuerdo a sus propias capacidades y
valores y a su comprensin de los fines y metas de la poltica pblica. La clave de la
implementacin est en la adaptacin de la decisin a las caractersticas locales y al
contexto en el que se produce la prestacin del servicio.
Siguiendo a Aguilar Villanueva (1993), lo importante a la hora de implementar una
poltica es que la atencin a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de
modo que el diseo de la implementacin debe combinar, razonablemente, lo mejor de
la decisin inicial y lo mejor de la iniciativa local. No importa tanto el ajuste con la
decisin (conformance), como el logro de los objetivos (performance).
En este modelo de implementacin el proceso de vuelve un ciclo, puesto que no se
concive de manera lineal, sino circular. Esto supone que la decisin no est totalmente
cerrada y caben las relaciones recprocas de poder y de negociacin entre los actores.
14

Por tanto, la implementacin tiene una dinmica propia y no es una mera puesta en
prctica de las decisiones a travs de la obediencia jerrquica.
La prctica del modelo cuestiona las relaciones jerrquicas, las responsabilidades
claramente definidas y los objetivos claros, para que los resultados de la poltica tengas
xito. Ms que resolver problemas, en los decisores se encargan de asignar recursos
para que los implementadores los resuelvan.
El modelo Bottom-Up tambin resalta la importancia del contexto institucional como un
elemento clave para el desarrollo y resultado de la poltica, ya que el problema de la
implementacin no se deriva slo del diseo de la misma, sino que es producto de su
relacin con el contexto.
Los anlisis de casos de implementacin con este enfoque han destacado el estudio
interno de las organizaciones implicadas en la implementacin, para comprender cmo
moldean las polticas. En este sentido, se han focalizado en cuatro elementos que
inciden de forma significativa en los fracasos de la implementacin:

Administracin de sistema.

Proceso burocrtico.

Desarrollo organizacional.

Conflicto y negociacin.

Como propuesta, el modelo Bottom-Up se basa en:

Planteamiento concreto del conflicto o problema que ocasiona la intervencin de

la poltica. Identificacin y descripcin del sistema.

Descripcin del conjunto de operaciones organizativas que afectaran la conducta

o situacin.

Descripcin del efecto que se espera de estas operaciones.

15

Descripcin del efecto para cada nivel de estas operaciones, es decir, el efecto
que se espera que tendrn las acciones de cada nivel en la situacin o conducta
problemtica.

Identificacin de los recursos requeridos para lograr ese efecto.

Como superacin de los dos modelos anteriores se han ido conciviendo modelos
intermedios. La aproximacin de estos modelos ha sido ms bien terica, intentando dar
contenido a la fase de la implementacin y que se realicen investigaciones ms
sistemticas, y que se pueda aportar a quienes elaboran polticas pblicas
recomendaciones ms directas, ms tiles y con mayores perspectivas de aplicacin
inmediata.
En este sentido, ha surgido lo que se conoce como tercera generacin de estudios que
postulan la no necesaria eleccin entre un modelo u otro, Top-Down frente a BottomUp, sino que ambos podran ser aplicados en la explicacin del proceso de
implementacin, es decir, deberan integrar el macro mundo de los decisores con el
micro mundo de los implementadores. Esta tercera generacin plantea la necesidad de
tener en cuenta la comparacin, el aspecto diacrnico de los anlisis, y los distintos
tipos de polticas analizados en los futuros estudios que se fueran a realizar.
Sobre esta base, los estudios han llegado a la conclusin de que existen tres
impedimentos para un mayor desarrollo de las investigaciones en el campo de la
implementacin, estos seran:

El pluralismo terico: no existe un acuerdo acerca de qu teora utilizar para el

estudio de la implementacin. De ah que se sigan utilizando diversas
aproximaciones tericas y usando diferentes variables.

La natural limitacin de los estudios de implementacin.

La falta de suma de conocimientos: no se integran conocimientos de otros

contextos, sobre todo los americanos no incorporan los conocimientos de
europeos, y tampoco se realiza aprendizaje de los anteriores modelos.

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A pesar de estos impedimentos, los estudios han continuado y los desarrollos tericos y
conceptuales que han conseguido mejorar la comprensin de la implementacin. El
principal de estos conceptos es el de red de polticas o policy networks.
El concepto de polcy networks pretende recuperar la conexin entre los decisores y
formuladores de una poltica y las organizaciones que han de ponerla en prctica y las
organizaciones con intereses afectadas.
Siguiendo a Joan Subirats (1992) podemos enteder que en el proceso de elaboracin de
la poltica han influido aquellos grupos que pueden resultar afectados o que quieren
conducirla en uno u otro sentido, pero en el proceso implementador existe tambin
esa negociacin y compromiso, manteniendo un continuo entre formulacinimplementacin-redefinicin como proceso de aprendizaje de las polticas pblicas.
En esta perspectiva es el que se plantea como unidad de anlisis el concepto de red, una
construccin analtica capaz de incluir a todos los recursos comunes con respecto a un
determinado problema, manteniendo una serie de compromisos comunes, partiendo de
una intercomunicacin e informacin mutua suficiente. Este concepto de red
(network) o de comunidad que afecta y resulta afectada por la poltica concreta como
unidad de anlisis, resulta contradictorio con la tradicin administrativista que tiende a
unificar bajo grandes organizaciones uniformes y jerrquicas todas las funciones
pblicas. La realidad no acostumbra a admitir simplificaciones del tipo un actor, un
objetivo.
El proceso de implementacin envuelve diferentes niveles gubernamentales, rganos
administrativos y otras organizaciones con intereses afectados, constituyendo lo que se
ha venido en denominar policy network o policy comnunity, es decir, un entramo
de actores institucionales polticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de
actuacin especfico. La estructura de esos entramados y las interacciones entre sus
actores influencia su rendimiento, la calidad de la poltica aplicada y la efectividad de
su implementacin (Subirats, 1992).
Cada poltica genera su propio entramado de organizaciones e intereses, conectados
entre s por dependencias financieras o administrativas. Los intereses de la red variarn
segn su funcin econmica o de servicio que realice, el territorio, la relacin clientegrupo o el asesoramiento que generen.
17

Los tipos de redes cambian segn la proporcin de actores gubernamentales y sociales

presentes, si participan ms o menos lites poltico-administrativas, profesionales,
sindicales Las redes tambin tienen estructuras internas, que suelen ser verticales, y
estructuras externas, que operan entre redes, con las que entran en conflicto,
cooperacin o indiferencia.
En las redes es muy importante examinar la capacidad de control de los actores, que
variar en relacin la tipo y a la cantidad de recursos disponibles, lo que, a su vez,
tendr sus efectos en las mencionadas interdependencias entre los actores.
El concepto de policy network, de red, comporta una visin de los centros de decisin
menos homognea y una toma de decisiones ms abierta. A diferencia del enfoque
Buttom-Up, contempla el proceso de la poltica pblica como un todo, no separando tan
claramente el proceso de implementacin, concibiendo, por ejemplo, que los actores
locales puedan tener influencia en las agendas nacionales. En este sentido, uno de los
aspectos que cobra especial relevancia con el enfoque del policy network es el de las
relaciones intergubernamentales, incorporando un anlisis de la relacin entre los
gobiernos locales y centrales en las decisiones y en las implementaciones.
Los gobiernos locales inician por si mismos determinadas actuaciones pblicas, en el
que los gobiernos centrales son actores que aportan recursos. Adems, puede que la
iniciativa de la poltica la haga incluso un actor o actores sociales, no gubernamentales,
que se incorporan como actores promotores en las redes. Todo ello hace preciso
plantearse el complejo mundo de las polticas pblicas, de superposiciones de niveles y
competencias de lmites cada vez ms imprecisos entre pblico y privado, con un
resultado evidente: la complejidad de las funciones y las polticas de los sistemas
polticos-administrativos contemporneos.
Siguiendo a Joan Subirats (1992), cuando examinamos la gran variedad de instancias
del sector pblico que actan a la vez, desde los departamentos ministeriales a las
autoridades locales, pasando por todo tipo de organizaciones cuasi-gubernamentales,
nos damos cuenta de que no se puede en este campo hacer excesivas generalizaciones.
El objetivo de cada organizacin al relacionarse con otras organizaciones depender de
sus recursos y de lo que desee obtener de los dems. Los recursos difieren de una
instancia organizativa a otra, lo que evidentemente provoca diferentes limitaciones.
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As, a pesar de que una organizacin gubernamental pueda estar formalmente

subordinada a otra, la relacin que existir realmente entre ellas ser la de
interdependencia. En la relacin entre dos organismos pblicos siempre habr algn
recurso que uno quiera del otro, ya que partimos de la hiptesis de que siempre existe
una mnima capacidad de discrecionalidad y de poder de negociacin en la fase de
formulacin o en la de implementacin de un programa de actuacin. Si son ms de dos
los organismos implicados, entonces la situacin se complica porque los acuerdos o
alianzas pueden ser usados como palancas en la relacin con los terceros.
Lo que importan entonces en el anlisis de la red de polticas es buscar esas relaciones
de interdependencia de los actores, gubernamentales y sociales, a partir de la
identificacin de los recursos y el poder de cada uno. Los recursos que ms
ordinariamente estn en juego son las competencias jurdicas, el dinero, la legitimidad
poltica, la informacin, la capacidad organizativa, los conocimientos tcnicos, la
capacidad de movilizacin social. Y esos recursos se poseen de forma y en cantidades
distintas en cada instancia organizativa. Por tanto, interdependencia no est reida con
asimetra de recursos y poder. Todo ellos nos conduce a la necesidad de que en todo
proceso de implementacin se disee siguiendo una estrategia de prevea la necesidad de
la negociacin y del acuerdo, o de la neutralizacin de las diferentes instancias
organizativas afectadas. Tener una visin global de los policy networks.
En este contexto de red, donde la autoridad es un recurso jurdico ms, donde en la
implementacin intervienen redes, nos queda por sealar cules son los recursos
especficos de la administracin pblica, que en realidad le permiten ejercer un mayor
protagonismo que en los modelos burocrticos clsicos (Subirats, 1992) en los que su
papel era de mero ejecutor mecnico de las decisiones del poder poltico. Aunque la
administracin pblica sigue teniendo la consideracin de una organizacin dependiente
del poder poltico, no puede considerarse de importancia residual respecto de la decisin
poltica. sta est condicionada por la realidad del aparato administrativo, por su
personal, especialmente el directivo, y por las conexiones formales e informales con las
organizaciones externas.
El enfoque del policy networks permite identificar el papel de las agencias
gubernamentales en todas las fases de la poltica pblica, ya que la seleccin de
alternativas, que vimos en el captulo anterior, tiene entre sus criterios la viabilidad y la
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sostenibilidad de las polticas, y estas dependen en buena medida de la capacidad

administrativa y de sus intereses. En muchos casos, es la administracin quien tiene la
informacin y el conocimiento para abordar esa seleccin de alternativas.
Ello no significa que el poder de la Administracin sea tal que desvirte la decisin
poltica. Sin embargo, el poltico debe considerar ante todo los medios y la manera en
que deben articularse. Podramos decir que el posible conflicto entre los intereses de los
ciudadanos, representados por los polticos, y los propios intereses burocrticos deben
ser conciliados con el ejercicio del liderazgo poltico sobre la administracin, de manera
que sta sirva como medio para cumplir el verdadero fin del poder poltico, que es la
vertebracin e integracin social.
Este papel de la administracin en la formulacin no debe hacernos olvidar su papel en
la implementacin, ya que lo que tenemos en el nuevo enfoque del policy networks es
que en el conjunto del proceso de las polticas pblicas se difuminan los lmites entre el
poder poltico y la administracin, especialmente en las reas directivas de la
administracin. Si bien, como sealbamos anteriormente, el modelo de la nueva
gestin pblica si diferencia entre el mbito de decisin estratgica o qu hay que hacer,
que es poltico, y el mbito de decisin operativo, cmo hay que hacerlo, que es
administrativo (Barzelay, 2002), en este modelo los niveles directivos de la
administracin deben tener comunicacin directa y constante con el poder poltico
gubernamental. Ms an, debe los niveles directivos de la administracin deberan ser
capaces de generar redes de cooperacin y coordinacin intergubernamental, que
enlacen la formulacin y la implementacin.
Por otro lado, la difuminacin de los lmites entre el poder poltico y la administracin
tambin se produce en el mbito del seguimiento de la formulacin que se produce en la
implementacin, a travs de los indicadores de objetivos y resultados. Este seguimiento,
en principio atribuible al poder poltico sobre la administracin, acaba siendo en
muchos casos de los directivos de la administracin central sobre el poder poltico de
los gobiernos locales. Este aspecto del seguimiento lo veremos en la siguiente leccin
de este segundo captulo.

Bibliografa
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