PROGRAMA DE POLTICAS PBLICAS

E GESTO GOVERNAMENTAL
Desigualdades e Polticas Sociais

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Polticas
Pblicas
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Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Universidade Federal Fluminense

PROGRAMA DE POLTICAS PBLICAS

E GESTO GOVERNAMENTAL
Desigualdades e Polticas Sociais
Coordenadora: PROFa. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

1 EDIO
Niteri
UFF
2014

RECONSTITUIO HISTRICA
DO SISTEMA DE PROTEO
SOCIAL NO BRASIL:

aula2

ORIGENS E CARACTERSTICAS
GERAIS

Ao longo desta aula vamos acompanhar uma reconstituio histrica do sistema de proteo social no Brasil, identificando suas origens e caractersticas gerais.
Fique atento (a) s leis, periodizao e ao processo de formao das instituies,
aproveitando quando possvel para sanar as dvidas com o seu tutor.

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Introduo

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Seguridade
Social
doque
trata?
Seguridade
Social
doseque
se trata?
A Constituio Brasileira de 1988 consagrou, no artigo 194, a expresso
Seguridade Social, at ento oficialmente inexistente, para consignar um padro de
proteo social abrangente e redistributivo, coroando um ciclo de debates que desde
os fins dos anos 70 se desenvolvera em torno da questo. O conceito de seguridade,
a universalidade da cobertura e do atendimento, a distributividade da proteo, a irredutibilidade dos valores pagos, a equidade na forma de participao no custeio, a
diversificao das bases de financiamento, o envolvimento da comunidade nas decises e o carter democrtico e descentralizado da gesto foram princpios inscritos
na Carta que, sem dvida, responderam aos anseios manifestos por vrios segmentos
da sociedade.
Pode-se afirmar, assim, que o Brasil fez a sua reforma inglesa referenciada
ao modelo Beveridge , eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema
montado nos anos 30, com as caractersticas meritocrticas e segmentares do alemo.
Contudo, a despeito das intenes reformistas da proposta universalista, o modelo
brasileiro de proteo social tornou-se, na prtica, cada vez mais americano, ou seja,
semelhante ao modelo residual. Pois, ainda que formalmente universais e projetadas
como indutoras de cidadania, as provises pblicas se resumem, em geral, a provises
para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta de proteo queles cuja situao
permite a obteno de planos ou seguros privados.
Nesta etapa de nosso estudo examinaremos a trajetria da proteo social,
entendida como um sistema de polticas voltadas para o enfrentamento de riscos sociais (tal como analisamos na aula anterior), adotadas anteriormente aprovao da
Constituio de 88.
As origens do sistema de proteo social no Brasil
Os estudiosos das polticas sociais no Brasil em geral concordam que a criao
de um sistema de proteo social no pas data dos anos 30 do sculo XX. Tambm h
bastante concordncia em relao seguinte periodizao: criado no primeiro governo Vargas (1930 1945) como um sistema previdencirio, ele se expande fragmentadamente durante as dcadas seguintes; uma nova fase se inaugura a partir de 1966,
com a unificao dos diversos Institutos que compunham o sistema, quando, j na
ditadura militar, sofre uma srie de mudanas, at que a crise, no incio dos anos 80,

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aprofunda a necessidade de reforma que a Constituio consolida. O quadro a seguir

sintetiza as trs fases.
QUADRO 1
PERIODIZAO DA TRAJETRIA DA POLTICA SOCIAL NO BRASIL
1930 1964

Introduo e expanso fragmentada

1930 - 1945

Introduo; montagem da engenharia institucional

(IAPs)

1930 1964

Expanso fragmentada e seletiva

1964 1985
1964 - 1979

Modernizao conservadora
Consolidao institucional e expanso massiva:
Unificao dos IAPs
Incorporao de novas categorias
Modernizao institucional

1979 - 1985
1985 em diante

Crise e reorientao do sistema

Reformas do sistema

1985 - 1988

A agenda de debates

1988 - 1993

Reestruturao do sistema

1993 - 1995

Nova pauta de discusses

1995 em diante

Reformas da reforma constitucional

Ao observar o quadro, voc poder notar que a introduo de um sistema de

polticas sociais, nos moldes de seguros compulsrios modelo meritocrtico, segundo a classificao apresentada anteriormente , no por acaso, coincide com as transformaes ocorridas no Brasil a partir da Revoluo de 1930. Liderada por Getlio
Vargas, a revoluo representou o pice de uma crescente movimentao, contrria
situao vigente na chamada Repblica Velha (ou 1 Repblica). Esta revoluo
foi potencializada pela crise do capitalismo mundial, que teve na quebra da bolsa de

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valores de Nova York, em 1929, o seu momento de maior repercusso, praticamente

inviabilizando a economia agrrio-exportadora brasileira.
Resumidamente, destacamos que a insatisfao na 1 Repblica teve, pelo
menos, trs dimenses bem visveis.
a) Dimenso I Crise Oligrquica e Aliana Liberal
Uma insatisfao relevante vinha das prprias elites oligrquicas. Desde os
primeiros anos do sculo XX, um acordo entre as oligarquias paulista estado onde se
concentrava a produo do caf para exportao e mineira que detinha o maior
contingente de eleitores, na poca - havia estabelecido o revezamento entre elas na
Presidncia da Repblica. Alijadas do poder e com pouca presena no comrcio internacional, outros segmentos da oligarquia, basicamente do nordeste e do extremo sul,
se ressentiam do monoplio do caf com leite (apelido dado poltica da Repblica
Velha).
No quadro a seguir, no propsito de compreender ainda mais essa crise, voc
poder observar a mudana na pauta de exportaes da monocultura brasileira, entre os sculos XVII e XIX. Interessadas no fortalecimento do mercado interno para
colocao de seus produtos (acar e algodo, por exemplo, no caso nordestino, e
derivados da pecuria, no caso do sul), as elites descontentes endossaram a criao
da Aliana Liberal, movimento poltico iniciado em Minas Gerais em reao ao rompimento do acordo, em 1929, pelos paulistas, e que lanou as candidaturas do gacho Getlio Vargas e do paraibano Joo Pessoa presidncia e vice-presidncia da
Repblica. Derrotada nas urnas, em maro de 1930, a Aliana Liberal evoluiu para a
articulao de um movimento revolucionrio, incorporando setores civis e militares.

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QUADRO 2
BRASIL: PRINCIPAIS PRODUTOS EXPORTADOS EM RELAO AO VALOR
TOTAL DAS EXPORTAES, DE 1600 A 1900
Dcadas

Produtos

% do valor total

1600

Acar

90

Pau-brasil

Acar

95

Pau-brasil

Acar

75

Ouro e minrios

13

Acar

47

Ouro e minrios

47

Acar

31

Ouro e minrios

24

Caf

48

Acar

21

Caf

65

Borracha

15

1650
1700

1750

1800

1850

1900

Fonte: Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil, 1937.

b)- Dimenso II Insatisfao das camadas mdias urbanas, civis e militares
Com efeito, uma segunda onda de insatisfaes reinava entre as camadas mdias urbanas, civis e militares, nos anos 20. A forma como as eleies se realizavam, as
prticas fraudulentas, a falta de compromisso dos governantes com questes como
educao pblica (e laica), infraestrutura e servios urbanos em geral alimentavam o
descontentamento dos setores mais intelectualizados nas cidades. No caso dos militares, focos de revoltas despontaram entre as patentes mais baixas, num movimento

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que ficou conhecido como tenentismo. Entre as reivindicaes dos jovens militares
estava a possibilidade de ascender aos postos mais altos da carreira, ento restritos
s elites.
b) Dimenso III Industrializao
Finalmente, um processo ainda tmido de industrializao vinha ocorrendo, no eixo Rio de Janeiro-So Paulo, na esteira das atividades de exportao e importao. Com isso, novos atores empresrios e trabalhadores surgiam, colocando
na agenda demandas que a poltica do caf com leite se recusava a contemplar.
A Revoluo de 30 um marco importante na histria brasileira. A partir dela,
transformaes fundamentais foram introduzidas no pas. Entre 1930 e 1945, passando pelo autoritarismo do Estado Novo (1937 a 1945), durante o 1 governo Vargas,
o Estado brasileiro se modernizou, criando instituies capazes de incentivar e dirigir
o processo de industrializao. O modelo desenvolvimentista de substituio de importaes, que presidiu tambm a montagem de um capitalismo industrial em outros pases da Amrica Latina, manteve-se em expanso mesmo depois da queda de
Vargas, em 1945. Nele, o Estado desempenhava um papel ativo no domnio produtivo,
criando as bases para o crescimento econmico e pavimentando o ambiente propcio
para a atuao dos agentes privados.
A figura a seguir ilustrativa
desse papel do Estado. Trata-se de,
um cartaz anunciando a construo
da Usina Siderrgica Nacional, em
Volta Redonda, durante a 2 guerra
mundial.

Figura 1- Cartaz da construo da usina

siderrgica.

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Por outro lado, a interveno no social estabeleceu condies para a mobilizao

e o controle de setores populares e de seu ingresso na poltica, mediante estratgias
de outorga da cidadania como projeto de incorporao das massas urbanas. A poltica
social dos seguros compulsrios, em forte articulao com a legislao trabalhista e
com a reorganizao da estrutura sindical foi essencial nesse arranjo, destinado apenas aos segmentos urbanos do mercado de trabalho. A excluso dos trabalhadores
rurais fazia parte do acordo que levara Vargas ao poder e do qual participaram setores
oligrquicos ainda poderosos.
A figura a seguir uma foto da posse de Vargas como presidente do governo
provisrio, institudo com a vitria da Revoluo de 30. O lema eis a paz entre ns
ilustrativo do acordo que inclua elites diversas e prevenia conflitos trabalhistas.

Figura 02 Posse de Vargas no Governo Provisrio.

Os Institutos de Aposentadorias e Penses, forma pela qual um sistema nacional de seguros sociais foi introduzido no pas, comearam a ser organizados em 1933, com a criao do IAPM (Instituto de Aposentadorias e Penses dos
Martimos). Logo se seguiram o IAPC (Instituto de Aposentadorias e Penses dos
Comercirios) e o IAPB (Instituto de Aposentadorias e Penses dos Bancrios), em
1934; o IAPTC (Instituto de Aposentadorias e Penses dos Transportadores de Cargas),
o IAPE (Instituto de Aposentadorias e Penses dos Estivadores), o IAPI (Instituto de

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Aposentadorias e Penses dos Industririos) e o IPASE (Instituto de Previdncia e

Assistncia dos Servidores do Estado), de 1938; e j nos anos 50, o IAPFESP (Instituto
de Aposentadorias e Penses dos Ferrovirios, que reuniu as Caixas de Aposentadorias
e Penses remanescentes).
Mas, ateno!
As CAPs (Caixas de Aposentadorias e Penses) antecederam os IAPs e representaram o embrio dos mesmos. Tiveram incio com a Lei Eloi Chaves que, em 1923, instituiu o modelo para as empresas do setor ferrovirio. Eram estabelecidas por empresas e embora tenham se estendido a outros setores (empresas de navegao, em 1926,
e funcionalismo civil da Unio, em 1931), nunca chegaram a configurar um sistema
nacional, como o que foi implantado por Vargas. Elas ofertavam atendimento mdico,
aposentadorias por tempo de servio, velhice e invalidez, penses para dependentes
e auxlio funeral. Eram financiadas pelas contribuies dos empregados e dos empregadores, alm de contarem com uma frao das tarifas pagas pelos usurios dos
servios.

Importante!
Repare que no Brasil, como nos demais pases americanos, nunca houve qualquer
tipo de assistncia pblica para os pobres, nos moldes das leis dos pobres vigentes desde o sculo XVI, em cidades e Estados europeus. A Igreja desempenhava
o papel assistencial, assim como, no campo da sade, era a nica instituio a
prover algum atendimento aos pobres, na rede de misericrdias que se instalara
no pas, com os jesutas, desde os primrdios da colonizao.
O padro IAPs
Chamamos a sua ateno para o fato de que os IAPs filiavam, compulsoriamente, todos os componentes de determinados segmentos do mercado de trabalho
formal urbano. E como esses IAPs foram constitudos? Bem, eles foram constitudos
como entidades autrquicas, vinculadas ao Estado, via Ministrio do Trabalho. Sob
o regime de capitalizao, recolhiam fundos (contribuies de empregados e empregadores) e proviam benefcios para os trabalhadores. Tinham formato de instituies previdencirias no mais baseadas na empresa, mas que organizavam como

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sua populao todos os trabalhadores de uma categoria ocupacional especfica. Os

colegiados diretores tiveram sua composio modificada: aos representantes de empregados e empregadores agregaram-se os tcnicos governamentais. As eleies para
a escolha da representao era feita atravs dos sindicatos, cuja organizao tambm
foi reformulada. Acima dos colegiados estava um presidente, diretamente nomeado
pela Presidncia da Repblica.
Nesse modelo, os IAPs representaram a agregao de direitos sociais ao conjunto de leis trabalhistas ento, implementado por Vargas, como parte de seu projeto
de reorganizao do processo de acumulao capitalista, encaminhando preventivamente o conflito entre capital e trabalho.
Assim voc poder notar que a criao dos IAPs est associada, portanto, s
seguintes iniciativas em relao ao trabalho:
1931: criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio;
1932: instituio da carteira profissional obrigatria para os trabalhadores urbanos;
1932: regulamentao do trabalho feminino; cdigo de trabalho do menor;
jornada de 8 horas de trabalho;
1933: regulamentao do direito de frias;
1934: lei do salrio mnimo que passaria a vigorara a partir de 1940;
1943: a CLT (Consolidao das Leis Trabalhistas).

Legislao Trabalhista & poltica Social

Voc deve estar reparando que tanto a legislao trabalhista quanto a poltica
social previdenciria mantinham estreita ligao com a estrutura sindical que foi inteiramente reformulada na poca. Em 1931 foi promulgada a lei de sindicalizao,
substitutiva da que vigorava antes da revoluo. Essa lei distinguia entre sindicatos de
empregados e de empregadores, institua a sindicalizao por profisses, estabelecia
quem poderia pertencer ao sindicato (pela lei anterior, de 1907, o sindicalismo era livre
para definir quem pertencia ou no ao sindicato) e colocava o funcionamento dos
sindicatos na dependncia de registro no Ministrio do Trabalho Indstria e Comrcio.

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Mas, ateno!
Um decreto de 1932 fixou como condio para sindicalizao o reconhecimento
legal da ocupao e restringiu aos empregados sindicalizados a apresentao de reclamaes trabalhistas perante as Juntas de Conciliao e Julgamento. Outro decreto,
de 1934, determinou que s poderiam gozar frias os trabalhadores sindicalizados.
Analise a seguir as caractersticas apontadas pelos estudiosos como definidoras
da estrutura sindical corporativa montada no Brasil nos anos 30:
Criao pelo Estado Decreto 19.770 (1931);
Unicidade em cada cidade s permitida a criao de um nico sindicato
por categoria;
Monoplio da representao s o sindicato pode falar em nome da categoria;
Vinculao ao MTIC;
Imposto sindical todo assalariado formal (sindicalizado ou no) desconta
compulsoriamente de seu salrio um valor que recolhido pelo MTIC e repassado aos
sindicatos, segundo critrios estabelecidos pelo ministrio;
Carter bifronte as regras da estrutura sindical se aplicam tanto organizao dos trabalhadores quanto dos empresrios, embora a esses fossem concedidas flexibilizaes importantes.
Esse arranjo, articulando previdncia, legislao trabalhista e organizao sindical estatal-corporativa, tornou-se um instrumento de incorporao controlada, definindo os direitos que integravam o pacote de cidadania e quem teria acesso a ele.

O arranjo da cidadania regulada

Wanderlei Guilherme dos Santos um autor que publicou um texto importante sobre poltica social no Brasil (Cidadania e Justia, So Paulo, Campus, 1979)
chamou de cidadania regulada ao resultado de tal arranjo. O estatuto da cidadania era
outorgado apenas aos membros da comunidade nacional localizados em ocupaes
regulamentadas pelas normas em vigor. Por conta disso, todos aqueles cujo trabalho
a lei desconhecia e o Ministrio do Trabalho no reconhecia eram pr-cidados:

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autnomos, domsticos, pequenos produtores e trabalhadores rurais, ou seja, a maioria absoluta da populao.
A proteo previdenciria, um privilgio dos includos, se configurava, assim,
como um mecanismo de discriminao dos de baixo. Por seu turno, o leque variado de benefcios que cada instituto oferecia a seus segurados como voc poder
observar no quadro a seguir reforava o corporativismo fragmentado no mundo
sindical, pois as possibilidades de dispor de hospital prprio, obter crdito subsidiado
para compra de moradia ou conseguir melhores penses, apareciam como conquista
da categoria.
Desse modo, podemos afirmar que a assistncia mdica, por exemplo, at 1945,
permaneceu acessvel a poucos trabalhadores, entendida como fim secundrio do
Instituto (no caso, o IAPI, o mais populoso dos IAPs, cujo contingente de filiados correspondia, em 1940, metade do total de segurados de todos as Caixas e Institutos)
e proporcionada quando houvesse disponibilidade de recursos, mediante contribuio
suplementar.
QUADRO 3
BENEFCIOS OFERECIDOS PELOS IAPs NOS ANOS 40
IAPM

IAPB

IAPI

IAPETEC

IPASE

IAPC

1933

1934

1938

1938

1938

1940

Aposentadoria por idade

Aposentadoria por invalidez

Penses

Assist. mdico-hospitalar

Assistncia farmacutica

Auxlio funeral

Peclio

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Auxlio doena

Auxlio maternidade

Auxlio deteno

Contribuio do segurado

3%

4-7%

3-8%

3-8%

4-7%

3-8%

Fonte: Oliveira & Fleury Teixeira (1986) (Im)Previdncia Social: 60 anos de Histria da
Previdncia no Brasil. Petrpolis, Vozes.
Mediaes Corporativas e a Disputa por Benefcios
Em sntese, uma relao direta e assimtrica entre o Estado (via Ministrio do
Trabalho) e segmentos profissionais (via lideranas sindicais) presidiu a institucionalizao da Previdncia Social, nessa primeira fase da trajetria da poltica social no
Brasil. Concedida a proteo, a categoria ocupacional reconhecida por lei e, portanto,
organizada na estrutura sindical corporativa recebia seu Instituto de Aposentadorias
e Penses, regido por regras prprias, administrado por sua prpria burocracia, financiado por seus prprios recursos, etc. Contudo, ainda que hierarquizadas e desiguais,
as categorias legalmente existentes dispunham de capacidade reivindicatria e acesso
s decises.
Com isso, o poder de presso exercido por cada um dos diferentes grupos sociais paulatinamente atendidos se deu no tanto para demandar benefcios, seno
para conseguir um esquema de proteo melhor que o dos demais. Vale dizer, instalou-se a competio entre as categorias profissionais com vistas conquista de
privilgios; competio estimulada pelo estado que efetivamente distribua benefcios
diferenciados, estratificando, sob seu controle, a clientela previdenciria. O resultado
foi duplo: um conjunto confuso de normas operando padres desiguais de proteo
e uma clientela hierarquizada, prisioneira das mediaes corporativas interpostas
barganha poltica e incapaz de uma atuao reivindicatria mais consistente com o
objetivo de alcanar melhorias no sistema.
Essa situao se manteve no interregno democrtico que se estendeu da queda de Vargas, em 1945, ao golpe militar de 1964 o subperodo designado como
de expanso fragmentria e seletiva. A nica mudana decorreu da Lei Orgnica da

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Previdncia Social, promulgada em 1960, que uniformizou os benefcios concedidos

a todos os contribuintes sem, todavia, mexer na estrutura administrativa dos IAPs. Os
trabalhadores rurais tambm continuaram fora do sistema. Uma autora que estudou o
tema (Beatriz Azeredo, O Sistema Previdencirio Brasileiro: Diagnstico e Perspectivas
de Mudanas, Rio de Janeiro, CEPP, texto para discusso n. 9.) faz as seguintes observaes:
As caractersticas peculiares da vida poltica do pas [no perodo]
acabaram por fazer ressaltar os aspectos negativos do sistema, baseado
na vinculao por setor produtivo. Os segmentos econmica e politicamente mais fortes do movimento operrio e sindical foram uma ampliao dos planos de benefcios, prtica que aceita pelo governo, dada
a permanncia dos mecanismos de cooptao da liderana trabalhista.
Com isso, aumentam os gastos com assistncia mdica, inclusive com a
constituio, para os institutos de algumas categorias profissionais, de
redes prprias de atendimento hospitalar; expandem-se e diferenciam-se
os planos de benefcios por IAP, traduzindo o clientelismo implcito e a
ausncia de uma viso geral da evoluo do sistema previdencirio. Tudo
isso sem um crescimento correspondente da receita (AZEREDO).
Mas as coisas no pararam por aqui!
Um tempo de mudanas
A proteo efetivamente se ampliou. As despesas dos IAPs tambm aumentaram, no s em termos contbeis, por efeito do crescimento da populao filiada,
como em funo de mudanas no funcionamento das instituies previdencirias, que
passaram a diversificar e incrementar seus planos de benefcios e servios. A rede de
hospitais e ambulatrios dos IAPs se expandiu. Foram criados alguns servios comuns,
como o SAMDU (Servio de Assistncia Mdica Domiciliar de Urgncia da Previdncia
Social), em 1949, o SAMPS (Servio de Assistncia Mdica da Previdncia Social), em
1955, e o SAPS (Servio de Alimentao da Previdncia Social), em 1954. Todos eles
eram custeados pelos saldos oramentrios dos IAPs, mas sem vinculao administrativa com os mesmos, diretamente controlados pelo Ministrio do Trabalho Indstria
e Comrcio, cuja organizao administrativa abrigava um Departamento Nacional de
Previdncia Social.

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Em 1960, pela Lei 3.782, o Ministrio do Trabalho passou a ser designado como
Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. A mesma lei criava o Ministrio da Indstria
e Comrcio.

Fique atento (a)!

Os traos gerais do modelo de proteo social nessa fase inicial de introduo
e expanso de um sistema de polticas sociais entre 1930 e 1964 so os
seguintes:

Institutos diferenciados por ocupao no mercado formal de trabalho;

Grupos de beneficirios competindo entre si por ampliao de benefcios;

Excluso dos segmentos inferiores da escala social: domsticos, rurais, autnomos e outros no reconhecidos;
Cidadania Regulada necessidade de reconhecimento da categoria ocupacional pelo Estado vinculao ao Ministrio do Trabalho.
Proteo Social em tempos de Ditadura
A esta altura da aula voc deve estar se perguntando como essa questo foi
tratada durante esse perodo to difcil da histria do Brasil. Bem, podemos afirmar
que o segundo perodo, que se estende entre 1964 e 1985, correspondente vigncia
do autoritarismo militar, aqui intitulado de modernizao conservadora. Ele pode ser
subdividido em dois (de 64 a 79 e de 79 a 85), conforme observamos no quadro 1.
Repare que entre 1964 (mais precisamente 1966, como mostra o quadro 4) e 1979, o
sistema se expande massivamente e se moderniza do ponto de vista institucional. De
1979 a 1985 ano que fecha o ciclo militar com a eleio de Tancredo Neves para a
Presidncia da Repblica a crise do sistema se torna visvel, trazendo para a agenda
demandas e propostas de mudanas que seriam incorporadas ao debate que antecedeu a Constituio de 1988.
Nesse perodo, particularmente, nos anos mais duros do regime militar a dcada de 70 o sistema se moderniza e chega aos de baixo. Contudo, voc vai perceber
que elimina-se a influncia popular, antes crescente, e so expurgados os dispositivos
de interao com o poder, que permitiam ao sindicalismo canalizar demandas dos
trabalhadores. Como podemos observar no quadro 4, aps a unificao dos IAPs no

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INPS (Instituto Nacional da Previdncia Social) que, em princpio, filiava Previdncia

Social toda a mo de obra urbana, com carteira assinada, independentemente de sua
categoria profissional. Assim, tornam-se tambm cidados os trabalhadores rurais,
os empregados domsticos e os autnomos. Novos benefcios so criados e implementadas aes de reorganizao administrativa, algumas das quais descritas a seguir.
QUADRO 4
CRONOLOGIA DAS MUDANAS PS-64 NO SISTEMA DE PROTEO
SOCIAL BRASILEIRO
1966

Criao do INPS: unificao dos IAPs

1967

Integrao dos seguros acidentes de trabalho ao INPS

1971

Criao do Prorural/Funrural: incorporao dos trabalhadores rurais ao INPS

1971

Criao da CEME: Central nica de Medicamentos

1972

Incorporao dos empregados domsticos ao INPS

1973

Regulamentao da filiao dos autnomos ao INPS

1974

Criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

1974

Instituio do Programa de pronta Ao (PPA)

1974

Criao do FAS (Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social)

1974

Criao da DATAPREV (Empresa de Processamento de Dados da Previdncia)

1974

Lei 6136: inclui salrio-maternidade entre as prestaes da previdncia

1974

Lei 6179: amparo previdencirio para idosos e invlidos sem contribuio

1975

Instituio do Sistema Nacional de Sade

1976

Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (PIASS)

1977

Criao do SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social)

1984

Aes Integradas de Sade

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Proteo Social para os Trabalhadores Rurais

Precisamos analisar tambm a trajetria das conquistas assistenciais que marcaram o mundo rural. Nesse cenrio, destacamos que o PRORURAL, Programa de
Assistncia ao Trabalhador Rural e o FUNRURAL, Fundo de Assistncia ao Trabalhador
Rural, foram criados pela Lei Complementar 11 de 1971. Administrados pelo INPS tinham por objetivo estender algumas prestaes previdencirias aos trabalhadores rurais.
Observe a seguir as peculiaridades que diferenciavam a assistncia ao trabalhador rural da previdncia do trabalhador urbano:
Benefcios: aposentadorias por idade e invalidez (apenas um componente da
unidade familiar podia receber o benefcio); penso (para apenas um dependente);
auxlio-funeral; servio de sade; servio social.
Valores: aposentadorias por idade (65 anos) ou invalidez pagavam at 50%
do salrio-mnimo regional; a penso para dependente se resumia a 30% do salriomnimo regional; o auxlio-funeral a 1 salrio-mnimo regional.
Servios de sade: seriam prestados na escala que permitirem os recursos
oramentrios do FUNRURAL, em regime de gratuidade total ou parcial, segundo a
renda familiar do trabalhador.
Sem dvida, essa foi a primeira iniciativa governamental voltada para incluir
os trabalhadores rurais no sistema de benefcios sociais, ainda que em quantidade e
valores inferiores queles vigentes no meio urbano.
Mas vale transcrever dois trechos da LC 11 de 1971, pois so esclarecedores
da funo que o PRORURAL/FUNRURAL desempenhou no contexto do autoritarismo
brasileiro e que ser descrita adiante. Acompanhe com ateno!
O INPS dar Administrao do FUNRURAL, pela sua rede operacional e sob a forma de servios de terceiros, sem prejuzos de seus
interesses, a assistncia que se fizer necessria em pessoal, material, instalaes e servios administrativos.
As entidades sindicais de trabalhadores e de empregadores rurais
podero ser utilizadas na fiscalizao e identificao dos grupos rurais
beneficiados com a presente LC e, mediante convnio com o FUNRURAL,

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auxili-lo na implantao, divulgao e execuo do PRORURAL.

Na figura a seguir observamos uma imagem da cerimnia de entrega da carteira do INPS, ao primeiro trabalhador rural aposentado, em Canavieiras, na Bahia, no
ano de 1972. Nela aparecem o representante local do FUNRIRAL, o representante do
Sindicato dos Trabalhadores Rurais, o prefeito da cidade e a agente do INPS.

Figura 3 Entrega da carteira do INPS ao primeiro trabalhador rural aposentado.

O PPA (Plano de Pronta Ao, de 1974) e o Sistema Nacional de Sade (de 1975)
foram, basicamente, ferramentas de gesto da poltica previdenciria de sade no perodo. Mas repercutiram sobre o sistema previdencirio como um todo, j que era no
interior deste sistema que o atendimento mdico ambulatorial e hospitalar se realizava
para uma crescente populao segurada.
Acompanhe a seguir as alteraes introduzidas por cada uma das iniciativas:
Pelo PPA:
1. Ampliao da cobertura assistencial na emergncia: os hospitais administrados pelo INPS passaram a atender, na emergncia, qualquer pessoa (filiada ou no ao INPS); a medida aumentou consideravelmente a demanda,
gerando problemas administrativos e de atendimento;
2. Especificao das modalidades assistenciais por estabelecimento. A medida

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distinguia o atendimento nos estabelecimentos prprios (pertencentes ao

INPS), o atendimento nos estabelecimentos privados contratados pelo INPS
para ofertar servios e os convnios.
Pelo SNS (Lei 6.229 de 17/07/1975, que dispunha sobre a organizao do
sistema):
1. Especificao dos papis do Ministrio da Sade e do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social. Ao primeiro eram atribudas aes preventivas, combate s doenas transmissveis, vigilncia epidemiolgica e
normas de controle sanitrio. Ao segundo cabia a atuao voltada para
o atendimento mdico assistencial individualizado, compreendidos nesse
caso, no s como uma prestao direta de assistncia, mas tambm como
a contratao e o credenciamento de entidades privadas prestadoras de
servios mdicos e hospitalares;
2. Institucionalizao dos componentes do Sistema: subsistemas pblico e privado (lucrativo e no lucrativo).

Outras instituies e estruturas previdencirias

O SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social), criado em
1977, foi outra iniciativa importante em termos de modernizao institucional do sistema. Na poca, havia cerca de 45 milhes de beneficirios urbanos assistidos pelo
INPS (15 milhes de segurados + 30 milhes de dependentes) e cerca de 40 milhes
de beneficirios do FUNRURAL (13 milhes de trabalhadores rurais + 26 milhes de
dependentes + 1 milho de empregadores rurais). O SINPAS redefiniu administrativamente a estrutura previdenciria, implementando a separao entre atividades-fim e
atividades-meio e reordenando a sua organizao, segundo a natureza da atividade.
Precisamos destacar que as unidades componentes do SINPAS e suas respectivas funes eram as seguintes:
INPS => prestaes monetrias (provimento de benefcios);
IAPAS => administrao financeira e patrimonial (arrecadao de contribuies);
INAMPS => assistncia mdica e hospitalar;

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LBA => assistncia social;

FUNABEM => aes para menores;
DATAPREV => processamento de dados;
CEME => central de medicamentos.
At fins da dcada de 70, portanto, quando os sinais da crise do regime poltico
se evidenciam, a Previdncia se expandiu massivamente, reorganizando sua estrutura
administrativa. Contudo, observamos que a modernizao levada a cabo por esse segundo autoritarismo no se rege mais pela lgica da integrao seletiva. A cobertura
previdenciria se universaliza sob um ordenamento poltico fechado, repressor das
demandas sociais, de tal modo que, ao invs de hierarquizar a cidadania, ela nivelada
a um estatuto inferior.
Autoritarismo e Negociaes Trabalhistas
Vamos examinar agora alguns traos gerais desse contexto autoritrio que incidem diretamente sobre o sistema previdencirio, condicionando as mudanas ento
realizadas. E que outras mudanas podem ser destacadas como importantes?
Um primeiro trao foi o esvaziamento dos canais de expresso da sociedade,
tpico das ditaduras, que se aprofundou gradativamente, adquirindo contornos prprios. Sindicatos e associaes de classe foram controlados, ficando sujeitos interveno governamental, num dos primeiros atos do comando revolucionrio. Em 1966, uma
reforma partidria baniu do cenrio poltico as agremiaes existentes desde 1945,
ano em que surgiram, tardiamente, os partidos de carter nacional no Brasil. A reforma permitiu que dois partidos, apenas, funcionassem: ARENA (Aliana Renovadora
Nacional), o partido do governo; e MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), o partido da oposio consentida.
Mas, ateno!
Como marca autoritria voc poder observar que, eleies peridicas para
o Legislativo (Congresso, assembleias estaduais e cmaras de vereadores) e para o
Executivo em cidades no capitais, com menos de 100.000 habitantes, continuaram
a ocorrer, conferindo fachada constitucional aos governos de exceo. S que, destitudas de representatividade, elas deixaram de traduzir anseios sociais e se tornaram
focos de corrupo.

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Outra marca do contexto autoritrio consistiu na deturpao da ideia federativa, com a centralizao decisria e a concentrao de poderes no mbito do
Executivo. A desvalorizao do Legislativo e das autoridades subnacionais significou
no s diminuio de atribuies e perda de funes no caso do Congresso nacional,
principalmente como sensvel retrao de recursos nas esferas estaduais e municipais. Para as polticas sociais, em particular, nas reas de sade e assistncia social,
a reduo dos recursos e poderes das instncias subnacionais teve consequncias
graves, que se revelariam mais tarde quando se inicia o processo de descentralizao
recomendado pela Constituio de 88.
Um terceiro trao que o autoritarismo imprimiu sociedade brasileira foi a despolitizao das relaes entre grupos de interesse, em especial daquelas potencialmente conflituosas. A tecnocracia transformou-se no agente de resoluo antecipada
de negociaes trabalhistas, por exemplo, atravs de uma poltica salarial que determinava ndices e datas dos reajustes (Lei 4.725, de 1965). Sob a justificativa da superioridade tcnica dos experts, inmeras medidas, afetando milhes de pessoas, como nos
casos das polticas educacionais, agrcolas e de sade, foram tomadas arbitrariamente.
O caso da poltica habitacional, estudada por muitos autores, foi paradigmtico das
distores geradas pelo mito da racionalidade das opes tcnicas. A previdncia foi
particularmente atingida pelo novo modelo de administrar conflitos.
Regime Militar e a expanso da previdncia
No podemos esquecer que inegvel que o regime militar deslanchou tambm
um movimento de modernizao econmica sem precedentes no pas. Consolidou o
capitalismo, expandiu o parque industrial, diversificou a estrutura ocupacional e deu
certido de nascimento a uma indita multiplicidade de interesses. A clientela previdenciria expandiu-se enormemente, no s pela incorporao de novas clientelas,
como visto acima, mas porque o crescimento econmico fez emergir grandes contingentes de assalariados dos mais diversos nveis, todos obrigados filiao. Entre 1971
e 1979, o nmero de aposentadorias (por invalidez, por idade e por tempo de servio)
em manuteno (pagas ano a ano) aumentou 845% e o nmero de penses, 240%.
Na dcada seguinte o crescimento continuaria, mas em ritmo muito menor (entre
1980 e 1988, o nmero de aposentadorias aumentou 157% e o de penses, 175%).
Mas as coisas no pararam por a...

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Fique atento (a)!

Esse aumento, aliado dinmica centralizadora do autoritarismo que, com
a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social desligou a questo
previdenciria da organizao corporativa do mercado de trabalho formal
propiciou, a despeito das formas e intenes que dirigiram o processo, um
deslocamento rumo universalizao dos direitos sociais. No campo da sade,
voc poder notar que o fenmeno claro. O ndice de consultas ambulatoriais
por habitante financiadas pela Previdncia passou de 0.50 em 1971, para 2.24,
em 1984, no meio urbano. Dados que correspondem a um total de 456 milhes de consultas mdicas e servios de diagnstico e terapia naquele ano. Em
relao populao urbana beneficiada pela assistncia hospitalar custeada
pela Previdncia, o ndice mdio de internaes subiu de 3%, em 1971, para
11%, em 1984, quando totalizaram 12,8 milhes (outras informaes podem
ser encontradas em Oliveira & Fleury Teixeira (1986) (Im)Previdncia Social: 60
anos de Histria da Previdncia no Brasil. Petrpolis, Vozes).
Contudo, no difcil notar que a disseminao de direitos no correspondeu
a uma estrutura capaz de assegurar o exerccio dos mesmos, o que tornou precria a
cidadania social que se universalizava.

Importante!
Um tcnico do MPAS, que vivenciou a mudana, escreveu um artigo em 1979
(Murilo Bastos, Sade e Previdncia no Brasil: o impacto da previdncia social na organizao dos servios mdicos, em Revista de Administrao de
Empresas, Rio de Janeiro, FGV, vol. 13, n.4) texto que apresentaremos a seguir.
Repare que ele serve para ilustrar os obstculos em relao oferta de servios
mdicos, face expanso da demanda.
Em 1967, o INPS tinha cerca de 7 milhes de segurados, ou seja,
uns 18 milhes de beneficirios com direito assistncia mdica, mas
apenas metade deles habituada a receber ou contar com tais servios
de modo regular. A outra metade provinha do IAPI, cujos beneficirios
apenas comeavam a tomar conhecimento dos servios mdicos quando
o INPS foi criado. Estes, ao saberem que a partir de 1967 tinham direito

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a servios ambulatoriais e hospitalares, por conta do INPS, provocaram

verdadeira avalanche de demanda sobre as unidades assistenciais. Estas
(como era de se esperar) foram incapazes de atender ao acrscimo da
procura, gerando filas quilomtricas que se formavam s suas portas
desde a madrugada. Impossibilitada de organizar os servios mdicos to
rapidamente quanto a demanda o exigia, a direo do INPS recorreu a
vrias medidas de expedientes [...] como o convnio com empresas
Que impresses podemos tirar dessas informaes?
O fechamento dos canais de expresso, a censura imprensa e a aparente despolitizao das decises foram ingredientes fundamentais na concretizao de mais
um aspecto negativo da poltica social sob o regime autoritrio: sua politizao distorcida. Observamos assim, que mantida a aparncia constitucional com a realizao de
eleies e cmaras legislativas em funcionamento a poltica social transformou-se
(atravs das imensas mquinas burocrticas que a operavam, dos cargos disponveis
e dos servios prestveis) no reino da poltica clientelista, eleitoreira e fisiolgica.
Em 1986, j na chamada Nova Repblica, uma das crises que o ento ministro da
Previdncia enfrentou decorreu, segundo a imprensa, de sua resistncia em utilizar a
mquina do MPAS para fins eleitorais.
O ministro, contudo, no pode deixar de se curvar ao deslavado fisiologismo que preside a escolha dos 3.140 representantes da Previdncia
Social, espalhados por quase todo o Brasil e que, na prtica, funcionam
como poderosos cabos eleitorais e so fontes de incontveis fraudes contra o errio (CORREIO BRASILIENSE, 29/9/86).
Esse sistema de escolha dos agentes locais da Previdncia foi criado durante
o governo Mdici, em 1972, para compensar a anemia poltica dos parlamentares: o
general-presidente brindou os deputados mais votados do partido governista em cada
municpio, com o direito de indicar o representante local do FUNRURAL, recentemente
criado. A prtica consolidou-se e passou a funcionar tambm nas regies urbanas,
com exceo das grandes metrpoles. O j citado texto de Beatriz Azeredo (1993)
descreve o mecanismo.
Os rumos da proteo social no Brasil e a lgica privatizante

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A esta altura da aula, voc j deve ter percebido o quanto os rumos da previdncia social no Brasil esto ligados s escolhas e aos caminhos polticos das instituies.
Assim, finalmente, observamos que o efeito de maior repercusso sobre os rumos da
proteo social detonado pelo tipo de modernizao ocorrida no contexto autoritrio
foi ter atrelado o sistema a uma lgica privatizante. A privatizao atingiu a poltica
social pelo menos de quatro maneiras.
Em primeiro lugar, pela irrestrita adoo dos critrios de mercado ou da eficincia empresarial na gesto dos organismos pblicos criados para implantar programas
sociais. Nesse caso, o BNH Banco Nacional de Habitao foi exemplar, pois, como
banco, elegeu a eficincia econmica, a autossuficincia financeira e o equilbrio oramentrio como metas prioritrias, deixando de lado o objetivo de sua criao, em
1964, que era o de reduzir o dficit habitacional do pas.
Uma segunda faceta da privatizao consistiu na transferncia do papel de
provimento para organizaes empresariais privadas. O caso da assistncia mdica foi
o mais visvel, com destaque para a contratao de clnicas e hospitais particulares,
a fim de ampliar a rede de ateno mdica sem investimentos pblicos, alm do credenciamento de mdicos e dos convnios. Desse modo, comprar servios privados
mediante formas de pagamento (que se alteraram ao longo do tempo) tornou-se um
dispositivo crucial para a modernizao autoritria da medicina previdenciria. Assim,
contratao de hospitais e credenciamento dos prestadores passou a ser a prtica
dominante, o que favoreceu o crescimento dos estabelecimentos lucrativos, em detrimento dos no lucrativos (as misericrdias), como observamos nas tabelas 1 e 2, a
seguir.

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TABELA 1
ESTABELECIMENTOS HOSPITALARES SEGUNDO ENTIDADE MANTENDORA
ANOS SELECIONADOS: 1964/1974

Fonte: Cordeiro, H. (1984) As empresas mdicas no Brasil. Rio de Janeiro, Graal.

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TABELA 2
LEITOS HOSPITALARES PBLICO E PRIVADOS
ANOS SELECIONADOS 1950/1975

Fonte: IBGE, Anurios Estatsticos.

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No por acaso, ao observarmos as tabelas, constatamos que ocorreu, assim,

uma transformao no setor privado, que deixou de ser predominantemente composto por instituies beneficentes (em 1945, cerca de 85% da rede particular era
formado por misericrdias e estabelecimentos filantrpicos) e ingressou no mundo do
capitalismo moderno, passando, aos poucos, a prescindir da relao com a previdncia.
Alm da compra de servios (contratao de hospitais e credenciamento de mdicos),
o MPAS desenvolveu a estratgia dos convnios com empresas. Por esses convnios
a previdncia isentava, parcialmente, da contribuio compulsria, as empresas que
os firmassem, em troca de proviso de servios mdicos a seus empregados. O que
essas medidas representavam efetivamente? Bem, podemos afirmar que, desse modo,
a responsabilidade era inteiramente transferida para o mercado. Precisamos ressaltar
que havia outros tipos de convnios, alm dos convnios-empresa. Eles eram firmados
com sindicatos e universidades que dispunham de estabelecimentos hospitalares de
ensino, alm de estados, municpios e outros rgos da administrao federal. Nesses
casos, a compensao oferecida era negociada em torno de isenes fiscais.
O quadro 5 a seguir e as tabelas 3 e 4 mostram o crescimento dos convniosempresa at o final dos anos 70, quando tambm essa modalidade de terceirizao
comeou a perder flego.
QUADRO 5
EVOLUO DO NMERO DE CONVNIOS-EMPRESA E POPULAO
COBERTA 1975/1979
Ano

No de convnios

Populao coberta

1975

3.096

3.572.335

1976

4.069

4.291.317

1977

4.929

4.598.747

1978

5.312

4.825.898

1979

5.840

4.941.124

Fonte: Braga & Goes de Paula (1986) Sade e Previdncia: estudos de poltica social,
So Paulo, Hucitec.

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TABELA 3
CONVNIOS FIRMADOS PELO INAMPS EM 1977
Tipo de convnio

Empresa

4.929

83.2

Sindicato

797

13.5

Outros

196

3.3

Total

5.922

100.0
Fonte: Braga & Goes de Paula (1986).

TABELA 4
DISTRIBUIO DAS INTERNAES E CONSULTAS MDICAS (CLIENTELA
URBANA) NOS SERVIOS PRPRIOS, CONTRATADOS E CONVENIADOS (%)

Fonte: INAMPS em Dados, vol.4.

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Um pouco mais sobre os efeitos da privatizao sobre as polticas sociais...

Temos ainda as outras duas formas de induo de uma lgica privatista ao
sistema de polticas sociais foram: a reciclagem do dinheiro pblico e o estmulo ao
abandono dos servios pblicos, por parte das classes mdias e trabalhadores formais. A reciclagem dos recursos pblicos se deu na medida em que fundos institudos
para financiar a proteo social (FGTS, FAS, PIS/PASEP) foram desviados para outros
fins. Segundo Oliveira & Fleury Teixeira, [(Im)Previdncia Social: 60 anos de histria
da previdncia no Brasil, 1986], do total de recursos aplicados pelo faz Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social nas reas de sade e educao, at 1977, 79.5%
destinaram-se ao setor privado. Repare no que dizem os autores:
Os emprstimos a juros baixos beneficiaram primordialmente o
setor privado, proporcionando grande impulso remodelao e ampliao dos hospitais da rede privada e possibilitando tambm a realizao
das mercadorias produzidas na indstria de equipamentos hospitalares.
Mas, ateno!
O estmulo ao abandono dos servios pblicos via particularizao dos programas e, concomitantemente, pela insuficincia do atendimento atuou como fator
adicional (e crucial) da dinmica privatizante. Os convnios com empresas foram a
ponta de lana para a adoo, pelas grandes empresas produtivas ou de servios, da
prtica de negociar com grupos mdicos a prestao de assistncia individual para
seus empregados, atravs de planos facilitados.
A partir de 1979, o INAMPS comeou a restringir a homologao de novos
convnios-empresa. Havia j, ento, um processo de abertura poltica em curso e
setores importantes do empresariado denunciavam a demasiada ingerncia do Estado.
Nesse mesmo ano foi revogada a lei salarial de 1965 e realizada uma reforma partidria, permitindo a formao de novas agremiaes e encerrando o bipartidarismo
imposto em 1966.
Os empresrios que tinham aderido aos convnios-empresa, em troca de isenes previdencirias, passaram a valorizar mais as isenes fiscais resultantes da iniciativa de comprar planos de sade para os seus empregados. Os grupos empresariais
da medicina, assim como as cooperativas mdicas, tambm entenderam que a relao
mercantil direta, sem a interveno do INAMPS, era mais propcia.

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Por outro lado, com tudo que estudamos at agora no difcil perceber que
o sistema pblico se deteriorava. Entre 1950 e 1976, o gasto pblico em sade teve
aumento irrisrio, passando de 1% para 2.5% do PIB. A rede prpria da Previdncia
que em 1966 contava com 27 hospitais (cinco dos quais em construo) sequer
havia sido dobrada em 1985, quando 42 hospitais estavam em operao e a populao previdenciria mais que triplicara. O que isso revela? Para empregados e trabalhadores do setor formal, tambm um dispositivo fiscal tornava atraente a substituio
do pblico pelo privado: a possibilidade de deduzir despesas com sade do imposto
de renda. Esse dispositivo, pouco lembrado, se implantou com as sucessivas reformas
fiscais, ento realizadas: o Cdigo Fiscal Nacional, de 1966, a Constituio outorgada
de 1967, o Decreto-Lei 200, de 1967, os 11 decretos promulgados no rastro do AI-5.
Elementos que ajudaram a consolidar a imagem do cidado como pessoa fsica, vale
dizer, como um contribuinte integrado ao universo do consumo individualizado inclusive de servios mdicos.
Assim, tal como descreve esse panorama de reformas, percebemos que, essa
segunda fase da trajetria do sistema de polticas sociais no Brasil, chamada de fase
da modernizao conservadora e que vai de 1964 a 1985, foi dividida em dois subperodos. E quais seriam eles? O primeiro, j examinado, que corresponde aos anos mais
duros do regime militar. Momento em que so tomadas medidas para a expanso
da clientela, o aumento do nmero de benefcios e a modernizao institucional. E
o segundo, em que acompanhamos a decomposio da base de apoio do governo
autoritrio, marcado por um cenrio econmico difcil e de progressiva reorganizao
da sociedade civil, onde a crise do sistema se tornaria evidente. As fotografias a seguir
reproduzem a greve dos metalrgicos no ABC Paulista, em 1977, e a fundao do
Partido dos Trabalhadores, em 1979. Elas so bem ilustrativas do clima do perodo.
Analise com ateno!

Figura 4 Fundao do Partido dos Trabalhadores (a).

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Figura 5 Fundao do Partido dos trabalhadores (b).

Repare que toda a ampliao do sistema de proteo social havia ocorrido sem
que as bases de financiamento fossem alteradas. Contribuies de empregados e empregadores continuavam a financiar um volume de benefcios muito maior do que
permitia o estrito modelo previdencirio fundado nos anos 30. O declnio do milagre
econmico e as dificuldades de crescimento da economia agravavam a rigidez das
fontes de financiamento. A abertura poltica, porm, ainda que limitada, trazia tona
novas demandas e, sobretudo, com a reduo da censura imprensa, evidenciava
os mecanismos esprios, as fraudes, e o uso indevido dos recursos, no mbito da
Previdncia Social.
Mas, ateno!
Com a volta das eleies diretas para os governos estaduais, em 1982, novos
espaos de discusso se abriram. O governo federal tentou dar continuidade estratgia de universalizao da assistncia mdica previdenciria, com o Plano de aes
integradas de Sade, em 1984. Concebido pelo CONASP (Conselho Consultivo da
Administrao da Sade Previdenciria), rgo interministerial criado em 1981 para
dar maior integrao s aes pblicas, no campo da assistncia mdica, ele propunha
priorizar convnios com as secretarias municipais de sade para utilizao conjunta
das redes pblicas, franqueando-as populao em geral. Embora referendadas em

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1985, j na Nova Repblica, as AIS no tiveram a disseminao esperada.

Assim, podemos identificar nessa segunda fase da trajetria do sistema de
polticas sociais no Brasil os seguintes traos gerais, caracterizadores do processo de
modernizao conservadora que a distingue:
Centralizao e Burocratizao ausncia de participao dos usurios nas
decises;
Movimento em direo universalizao incluso de novas clientelas, ampliao do atendimento;
Racionamento da oferta de servios e benefcios pblicos baixos valores
das aposentadorias, m qualidade de atendimento;
Incentivos formao de um mercado privado de seguridade empresas mdicas, seguradoras, fundos de penso;
Estmulo aos segmentos mdios e assalariados do setor formal para aderir aos
mecanismos de mercado individualmente ou na empresa;
Distoro das relaes entre os setores: pblico e privado no complementaridade; apropriao privada dos recursos pblicos; corrupo.
Chegamos ao final desta aula com o entendimento do contexto autoritrio em
que o sistema de proteo social se ampliou e se modernizou. Embora tenha sido
possvel tambm perceber que mesmo tendo significado uma ruptura profunda com
o regime poltico, vigente desde a Constituio de 1946, esta poca representou uma
linha de continuidade em relao ao padro de desenvolvimento econmico-social
adotado a partir dos anos 30. Foi um perodo de aprofundamento do modelo desenvolvimentista, levando o processo de substituio de importaes indstria de bens
de capital; foi um perodo de expanso do capitalismo no pas, que ento adentrou o
meio rural atravs do agronegcio; e foi um perodo de incorporao de segmentos
(antes excludos) ao sistema previdencirio de proteo social, pela via da cidadania
regulada.

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