UNIVERSIDADE METODISTA DE PIRACICABA

FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO
MESTRADO EM DIREITO

O PAPEL DO CONTROLE SOCIAL PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO

AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO NA POLTICA
NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

JOO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA

Piracicaba
2013

Ficha Catalogrfica elaborada pelo Sistema de Bibliotecas da UNIMEP

Bibliotecria: Luciene Cristina Correa Ferreira CRB-8/8235

O48p

Oliveira, Joo Cabrelon de.

O papel do controle social para a efetividade do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado na poltica nacional de resduos slidos/ Joo
Carlos Cabrelon de Oliveira. Piracicaba, SP: [s.n.], 2013.
357 f.
Dissertao (Mestrado) Faculdade de Direito / Programa de Ps- Graduao
em Direito - Universidade Metodista de Piracicaba, 2013.
Orientador: Dr. Paulo Affonso Leme Machado.
Inclui Bibliografia
1. Controle Social. 2. Resduos Slidos. 3. Efetividade. 4. Meio Ambiente. 5.
Polticas Pblicas I. Machado, Paulo Affonso Leme. II Universidade Metodista de
Piracicaba. III Ttulo.
CDU 34

Joo Carlos Cabrelon de Oliveira

O PAPEL DO CONTROLE SOCIAL PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO

AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO NA POLTICA
NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

Dissertao apresentada como exigncia

parcial para obteno do Ttulo de MESTRE
EM DIREITO Banca Examinadora da
Universidade Metodista de Piracicaba.
Orientador: Professor Doutor Paulo Affonso
Leme Machado

Piracicaba
2013

Joo Carlos Cabrelon de Oliveira

O PAPEL DO CONTROLE SOCIAL PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO

AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO NA POLTICA
NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

BANCA EXAMINADORA

__________________________________
Paulo Affonso Leme Machado

___________________________________
Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida

___________________________________
Jos Fernando Vidal de Souza

Este trabalho dedicado minha esposa,

Daniela Paulovich de Lima, e ao meu
filho, Joo Gabriel Paulovich Cabrelon de
Oliveira. Sem o apoio de minha esposa, ele
no existiria. Sem a inspirao dada por
meu filho, quanto necessidade de se
perseverar na busca de um mundo melhor,
em que o meio ambiente seja um valor
fundamental, ele sequer seria cogitado.

Agradecimentos
______________________________________________________________
A caminhada pelo mestrado tornou-me devedor de inmeras pessoas. Dvidas
incomuns, essas, que enriqueceram exclusivamente seu contraente; que talvez
nunca sejam integralmente quitadas, mas que dificilmente sero cobradas, pois
generosos so os credores; que no trazem preocupaes ao devedor, o qual, ao
contrrio, se alegra de ter tido a fortuna e a felicidade de t-las assumidos.
Agradeo inicialmente aos meus colegas de mestrado: Carol Manzoli Palma, que
tanto me auxiliou no projeto de pesquisa; Claudiney Albino Xavier e Enas Xavier de
Oliveira Junior, ntegros companheiros nessa caminhada; Mariana Camargo de
Oliveira, Sergio Claro Buonamici, Riolando Gonzaga Franco Netto e Noemi Lemos
Frana, pela convivncia fraterna e amistosa nas aulas de Direito Ambiental.
Aos Promotores de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Alexandra
Faccioli Martins e Ivan Carneiro Castanheiro, alm dos tantos documentos
importantes

cujo

acesso

me

proporcionaram,

agradeo

as

profcuas

esclarecedoras discusses jurdicas sobre os resduos slidos e o controle social.

A Renato Morgado, presidente do COMDEMA, agradeo por ter-me feito entrar em
contato com o problema da gesto de resduos em Piracicaba, alertando-me sobre a
importncia do exerccio do controle social sobre a questo.
Serei sempre credor dos Professores lvaro Luiz Valery Mirra, Consuelo Yatsuda
Moromizato Yoshida e Jos Fernando Vidal de Souza, principalmente em razo das
importantes observaes e contribuies dadas durante as bancas de qualificao e
de defesa, as quais auxiliaram decisivamente no aperfeioamento desta dissertao.
As falhas remanescentes, por bvio, so de minha inteira responsabilidade.
Por fim, meus agradecimentos mais especiais e perenes ao meu orientador,
Professor Paulo Affonso Leme Machado, que pronta e calorosamente me acolheu
em suas aulas de mestrado na Unimep. sua pessoa devo no somente a sugesto
do tema desta dissertao e os fortes incentivos para que a levasse ao melhor termo
possvel. Mais importante que isso, devo-lhe a felicidade e honra de conviver
estreitamente com uma pessoa to sbia e humana, que me fez enxergar a
possibilidade do contnuo aperfeioamento intelectual e moral do homem, e que me
ensinou que o tempo no esmorece nem turva os espritos mais iluminados. Ao que
ser meu eterno professor, meus sinceros agradecimentos.

Resumo
______________________________________________________________

A presente dissertao aborda o papel desempenhado pelo controle social na

concretizao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, instituda pela Lei n
12.305/2010, na busca da efetividade do direito difuso ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida na rea dos resduos
slidos. A primeira parte da pesquisa volta-se ao estudo da efetividade do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida,
correlacionando-a s abordagens que a economia ambiental sistematiza para a
soluo das falhas de mercado que se traduzem em poluio ou degradao
ambiental, da tradicional regulao direta, ou de comando e controle, regulao de
mercado, realizada por meio de instrumentos econmicos. A segunda parte
dedicada a uma apreciao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, suas
disposies gerais, diretrizes, princpios, objetivos e instrumentos, mediante anlise
pormenorizada da Lei n 12.305/2010, bem como de sua regulamentao. Na
terceira parte faz-se o estudo da forma como a Poltica Nacional de Resduos
Slidos trata do problema da responsabilidade, dando-se nfase anlise do
instituto da responsabilidade compartilhada entre o setor pblico e os geradores de
resduos slidos, alm das responsabilidades civis, administrativas e penais que
recaem sobre os atores dessa poltica pblica. Na ltima parte do trabalho
empreende-se uma discusso doutrinria sobre o controle social, seus sujeitos,
elementos, limites, relao com o princpio da participao popular, bem como o
mbito de sua incidncia na Poltica Nacional de Resduos Slidos. O trabalho
debrua-se sobre a legislao nacional relativa aos resduos slidos e ao controle
social, confrontando-a com o que na doutrina tem-se desenvolvido a respeito da
natureza jurdica e da conformao de diversos institutos jurdicos a esses temas
correlatos ou nsitos. Contextualiza-se o papel do controle social na formulao e
implementao do manejo de resduos slidos no Municpio de Piracicaba,
explorando seus limites e possibilidades.

Palavras-chave: controle social; resduos slidos; efetividade; meio ambiente;

polticas pblicas.

Abstract
______________________________________________________________

This dissertation addresses the role of social control in the implementation of the
National Policy on Solid Waste, established by Law n 12.305/2010 in search of the
effectiveness of diffuse right to an ecologically balanced environment and healthy
quality of life in the area of solid waste. The first part of the research back to the
study of the effectiveness of the right to an ecologically balanced environment and
healthy quality of life, correlating it with the approaches to environmental economics
systematized for the solution of market failures that result in pollution or degradation
environmental, traditional direct regulation, or command and control, to market
regulation, carried out by means of economic instruments. The second part is
dedicated to an appreciation of the National Policy on Solid Waste, its general
provisions, guidelines, principles, objectives and instruments, through detailed
analysis of Law n 12.305/2010 and its regulation. The third part is the study of how
the National Policy on Solid Waste addresses the problem of responsibility, with
emphasis on the analysis of the institute of shared responsibility between the public
and the generators of solid waste, in addition to civil, administrative and criminal
responsibilities placed on the actors of this public policy. In the last part of the
dissertation undertook a doctrinal discussion about social control, their subjects,
elements, limits, respect the principle of popular participation and the scope of its
incidence in the National Policy on Solid Waste. The dissertation focuses on the
national legislation on solid waste and social control, comparing it with what the
doctrine has developed regarding the legal nature and conformation of various legal
institutions correlates to these thees. Contextualizes the role of social control in the
formulation and implementation of solid waste management in the city of Piracicaba,
exploring its limits and possibilities.

Keywords: social control; solid waste; effectiveness; environment; public

policies.

SUMRIO

INTRODUO...........................................................................................................12

1 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E SUA

EFETIVIDADE: OBSTCULOS, SUJEITOS, INSTRUMENTOS..............................20
1.1 O meio ambiente na Constituio da Repblica Federativa do Brasil
(CF/88).......................................................................................................................20
1.1.1 O direito ao meio ambiente como direito humano fundamental........................23
1.2

A preservao e defesa do direito fundamental

ao meio

ambiente

ecologicamente equilibrado........................................................................................30
1.2.1 A degradao ambiental vista como falha de mercado ....................................32
1.2.2 A abordagem tradicional: a regulao estatal direta mediante mecanismos de
comando e controle....................................................................................................38
1.2.3 A abordagem de mercado: novos instrumentos para a proteo do meio
ambiente ....................................................................................................................41
1.3 O papel da Poltica Nacional de Resduos Slidos na proteo do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado........................................................................46

2 VISO GERAL

DA POLTICA NACIONAL

DE RESDUOS SLIDOS:

PRINCPIOS, OBJETIVOS, INSTRUMENTOS.........................................................49

2.1 Aspectos gerais da Lei n 12.305/2010 ...............................................................49
2.1.1 Competncia constitucional relativa aos resduos slidos ...............................49
2.1.2 O objeto da Lei n 12.305/2010.........................................................................56
2.1.3 Os destinatrios da Lei n 12.305/2010............................................................58
2.1.4 Legislao aplicvel aos resduos slidos.........................................................59
2.1.5 Definies na Lei n 12.305/2010......................................................................62

2.1.6 Natureza jurdica dos resduos slidos..............................................................66

2.1.7 Classificao dos resduos slidos....................................................................70
2.1.7.1 Quanto origem.............................................................................................71
2.1.7.2 Quanto periculosidade.................................................................................72
2.2 Princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos...........................................73
2.2.1 A funo dos princpios numa lei ambiental .....................................................74
2.2.2 Princpios em espcie: princpios gerais do Direito Ambiental..........................77
2.2.3 Princpios em espcie: princpios especficos do direito dos resduos..............85
2.2.4 Proporcionalidade e razoabilidade....................................................................91
2.2.5 A correo na fonte...........................................................................................95
2.3 Objetivos da Poltica Nacional dos Resduos Slidos........................................101
2.3.1 A no gerao e reduo de resduos............................................................102
2.3.2 Reutilizao e reciclagem................................................................................106
2.3.3 Tratamento e destinao final de resduos.....................................................109
2.3.4 Estmulos e incentivos.....................................................................................111
2.3.5 A gesto integrada..........................................................................................112
2.3.6 Prioridade em licitaes..................................................................................114
2.3.7 Outros objetivos...............................................................................................115
2.4 Instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos....................................118
2.4.1 Os planos........................................................................................................120
2.4.1.1 Planos em espcie: o plano nacional e os planos estaduais de resduos
slidos......................................................................................................................122
2.4.1.2 Os planos municipais e intermunicipais de gesto integrada de resduos
slidos......................................................................................................................124
2.4.1.3 Os planos de resduos microrregionais, de regies metropolitanas e de
aglomeraes urbanas.............................................................................................129
2.4.1.4 Os planos de gerenciamento de resduos slidos........................................131

2.4.2 A coleta seletiva..............................................................................................133

2.4.3 A logstica reversa, os acordos setoriais e os termos de compromisso..........135
2.4.4 Instrumentos econmicos................................................................................140
2.4.5 Os cadastros, os sistemas de informao e os inventrios............................143
2.4.6 Os conselhos e os rgos colegiados municipais...........................................144
2.4.7 O licenciamento, sua reviso e a avaliao de impactos ambientais.............145
2.4.8 Outros instrumentos........................................................................................149

3 A QUESTO DA RESPONSABILIDADE NA POLTICA NACIONAL DE

RESDUOS SLIDOS..............................................................................................150
3.1 Introduo s responsabilidades no mbito da PNRS.......................................150
3.2 A responsabilidade civil por dano ambiental e a Lei n 12.305/2010.................152
3.2.1 Funo preventiva da responsabilidade civil...................................................157
3.3 Limitaes administrativas na Lei n 12.305/2010.............................................158
3.3.1 Limitaes administrativas na logstica reversa..............................................164
3.4 A responsabilidade compartilhada.....................................................................165
3.4.1 Objetivos e sujeitos da responsabilidade compartilhada.................................167
3.4.2 Individualizao das responsabilidades..........................................................169
3.4.3 Natureza jurdica da responsabilidade compartilhada.....................................171
3.5 Sanes administrativas ....................................................................................172
3.6 Sanes penais..................................................................................................174

4 O CONTROLE SOCIAL

POLTICA

NACIONAL

DE

RESDUOS

SLIDOS.................................................................................................................175
4.1 Consideraes gerais sobre o controle social....................................................175
4.1.1 O controle social e a CF/88.............................................................................177

4.1.2

evoluo

do

conceito

de

controle

social

na

legislao

infraconstitucional.....................................................................................................179
4.1.3 O controle social nas Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010............................181
4.1.4 Conceito de controle social.............................................................................183
4.2 Sujeitos, objeto e limites do controle social........................................................189
4.2.1 Sujeitos do controle social...............................................................................189
4.2.2 Objeto do controle social ................................................................................190
4.2.3 Limites do controle social................................................................................191
4.3 Instrumentos administrativos de controle social.................................................195
4.3.1 Consulta e audincia pblicas.........................................................................197
4.3.2 Os rgos colegiados......................................................................................200
4.3.3 As agncias reguladoras.................................................................................201
4.4 Instrumentos judiciais de controle social............................................................204
4.4.1 A ao popular ...............................................................................................205
4.4.2 A ao civil pblica .........................................................................................207
4.5 mbito de incidncia do controle social na PNRS.............................................210
4.5.1 O controle social na formulao de polticas pblicas de resduos slidos.....210
4.5.2 O controle social na implementao de polticas pblicas de resduos
slidos......................................................................................................................214
4.5.3 O controle social na avaliao e monitoramento das polticas pblicas de
resduos slidos........................................................................................................217
4.6 Estudo de caso: a concesso do servio de manejo de resduos slidos em
Piracicaba.................................................................................................................218
4.6.1 Antecedentes histricos..................................................................................219
4.6.2 O edital de concesso do servio de manejo de resduos slidos
domiciliares...............................................................................................................221
4.6.3 Os Fruns de resduos slidos........................................................................222

4.6.3 A interveno do Ministrio Pblico e a judicializao do controle.................224

4.6.4 Anlise do caso apresentado..........................................................................227

CONSIDERAES FINAIS.....................................................................................231

REFERNCIAS DAS FONTES CITADAS...............................................................236

ANEXO A.................................................................................................................248
ANEXO B.................................................................................................................258
ANEXO C.................................................................................................................278
ANEXO D.................................................................................................................293
ANEXO E.................................................................................................................319
ANEXO F..................................................................................................................345
ANEXO G.................................................................................................................355

12

INTRODUO

A presente dissertao aborda o papel que pode ser desempenhado pelo

controle social na concretizao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS),
instituda pela Lei n 12.305/2010, na busca de se conferir efetividade ao direito
difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida.
A poluio causada por resduos slidos um dos mais graves problemas
ambientais que as sociedades modernas tm a enfrentar.
O sistema de produo e consumo das sociedades de economia
capitalista, aliado a um crescimento populacional global sem precedentes na histria
da humanidade, tem incrementado sobremaneira o volume de resduos slidos
gerados. A reutilizao, reciclagem, tratamento e destinao final desses resduos
reclamava, h muito tempo, um instrumento legislativo de carter geral, abrangente
e moderno para tentar equacionar essa questo junto a todos os nveis do poder
pblico, federal, estadual e municipal, e aos geradores de resduos slidos em geral.
A edio de uma lei de carter geral para regrar a gesto e o gerenciamento de
resduos slidos poder se constituir num passo importante para a efetividade do
direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tanto mais
quando lista, dentre seus objetivos, a diminuio do volume de resduos gerados e a
minimizao dos impactos ambientais decorrentes da poluio a eles relacionada.
O estabelecimento de polticas pblicas legislativas reflete a busca pela
melhor ordenao dos servios que devem ser prestados pelo Estado. Se bem
formuladas e implementadas, essas polticas pblicas podem fazer cumprir os
princpios relacionados aos servios pblicos, dentre eles o da eficincia. Alm
disso, as leis de polticas pblicas funcionam como marcos regulatrios, orientando
os particulares e os prprios integrantes da administrao pblica a respeito do que
o Estado pretende para determinados setores, disciplinando a iniciativa privada
mediante a vedao e a obrigatoriedade de determinadas prticas, e fomentando
condutas que se esperam sejam adotadas. Nesse ponto, as polticas pblicas
legislativas tambm amparam a funo do Estado de garantidor dos direitos
fundamentais individuais, coletivos e difusos, dentre eles o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.

13

Seguindo o que se pode qualificar como uma tendncia, o legislador

brasileiro tem se ocupado, nos ltimos anos, com a criao de leis de polticas
pblicas nacionais para as mais diversas reas. Uma breve consulta aos repositrios
da legislao federal por meio da rede mundial de computadores permite a
identificao de vrias leis que se autodenominam instituidoras de polticas
nacionais, dentre elas: Lei n 11.105/2005 (Poltica Nacional de Biossegurana PNB);

Lei

11.326/2006

(Poltica

Nacional

da

Agricultura

Familiar

Empreendimentos Familiares Rurais); Lei n 11.771/2008 (Poltica Nacional de

Turismo); Lei n 11.959/2009 (Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da
Aquicultura e da Pesca); Lei n 12.187/2010 (Poltica Nacional sobre Mudana do
Clima PNMC); Lei n 12.188/2010 (Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria PNATER); Lei n
12.305/2010 (Poltica Nacional de Resduos Slidos); Lei n 12.334/2010 (Poltica
Nacional de Segurana de Barragens PNSB); Lei n 12.484/2011 (Poltica
Nacional de Incentivo ao Manejo Sustentado e ao Cultivo do Bambu PNMCB); Lei
n 12.587/2012 (Poltica Nacional de Mobilidade Urbana); Lei n 12.608/2012
(Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil PNPDEC); Lei n 12.764/2012
(Poltica Nacional de Proteo dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro
Autista); e Lei n 12.787/2013 (Poltica Nacional de Irrigao).
Afortunadamente o Direito Ambiental j conta, h mais de trinta anos, com
uma Poltica Nacional do Meio Ambiente, estabelecida pela Lei n 6.938/81, a qual
estabeleceu seus fins e mecanismos de formulao e aplicao. Essa mesma lei
constituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), alm de ter criado o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e o Cadastro Tcnico Federal de
Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, hoje simplesmente Cadastro de
Defesa Ambiental. A importncia dessa iniciativa legislativa que, dentre outros
pontos, estruturou e uniformizou os rgos de proteo ambiental em todo o pas,
estabeleceu princpios, objetivos e instrumentos a serem aplicados nas polticas
pblicas de meio ambiente, criou a necessidade de licenciamento prvio para os
empreendimentos potencial ou efetivamente poluidores ou que causem degradao
ambiental e, no menos importante, instituiu a responsabilidade civil objetiva e a
legitimidade do Ministrio Pblico para buscar em juzo a reparao de danos

14

ambientais, bem conhecida de todos que se dedicam anlise do Direito

Ambiental.
Assim, na rea do Direito Ambiental, tem se mostrado de singular
importncia o estabelecimento, por meio de lei, de polticas pblicas. O cumprimento
do comando constitucional que garante difusamente o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida depende, em grande parte,
de uma clara indicao estatal a respeito dos limites das atividades dos particulares,
principalmente quando essas atividades assumem a forma de explorao de
recursos naturais, assim como quando so geradoras, potencial ou efetivamente, de
poluio ou degradao ambiental.
quase um trusmo, contudo, constatar que o mero estabelecimento de
polticas pblicas por meio de lei no garantia de que os objetivos nela fixados
sero atingidos. As polticas pblicas legislativas dependem da complementao da
administrao pblica na sua formulao. O administrador pblico, muitas vezes, o
principal responsvel por conferir poltica pblica ambiental contornos que possam
ser efetivados no mundo real. A nfase conferida pela Lei n 12.305/2010 aos
planos, planos esses que, na maior parte, devem ser

elaborados pelos entes

federados em seus diversos nveis, basta, por si, para exemplificar o protagonismo
do administrador na transposio das normas gerais constantes da Lei n
12.305/2010 para regras concretas a serem observadas por todos os atores
envolvidos na gesto e gerenciamento de resduos slidos.
A implementao dessas polticas tambm tarefa que compete
precipuamente ao administrador. A adequada implementao de uma poltica
pblica como ponto essencial para o seu sucesso ser por diversas vezes destacada
ao longo da dissertao. Vrios instrumentos e objetivos da PNRS, como a
implantao da coleta seletiva, a insero social dos catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis, a educao ambiental, a formao de cadastros de
informaes no mbito da gesto de resduos etc., dependem da ao efetiva do
poder pblico, sem a qual tendem a se manter como normas meramente
programticas.
Por fim, encargo do administrador monitorar a aplicao da poltica
pblica ambiental, avaliar a eficincia ou fracasso com que ela foi implementada,
corrigir os erros que forem constatados. Todas essas tarefas nortearo sua atuao

15

futura. Uma avaliao bem executada permite que a administrao pblica reforce
prticas positivas, reformule conceitos e decises, redirecione os rumos de seus
atos executrios, de forma a garantir que os objetivos fixados pelo legislador sejam
efetivados.
Aqui entra o tema do controle social.
Historicamente, a administrao pblica vem se incumbido, de forma
quase exclusiva, da tarefa de formular, implementar e avaliar polticas pblicas, tanto
quando engendradas pelo prprio Poder Executivo, como quando estabelecidas por
meio de lei. A gesto e o gerenciamento da coisa pblica, a partir do momento que o
Estado brasileiro passou a contar com um corpo de servidores pblicos inseridos
num aparato burocrtico institucional suficientemente organizado, passou a ser vista
como tarefa essencialmente estatal. A participao da sociedade civil na execuo
dessas tarefas, a par de insignificante, adquire, sob esse ponto de vista, ares de
intromisso indevida em assuntos governamentais.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), a
despeito de no ter avanado de forma mais ousada na introduo de uma
verdadeira democracia participativa, previu meios de participao direta na gesto
administrativa, permitindo que a legislao infraconstitucional albergasse formas j
tradicionais de participao popular, como consultas e audincias pblicas, alm da
previso de conselhos nas mais diversas reas de atuao estatal parcialmente
compostos por membros da sociedade civil.
Especificamente na rea ambiental, contudo, somente em poca bastante
recente pode-se contabilizar real inovao legislativa quanto s formas da
participao da sociedade na atividade governamental. Com a edio da Lei n
11.445/2007, introduziu-se no campo do direito positivo um conceito amplo do
controle social como uma forma de participao da sociedade desde o processo de
formulao e planejamento, passando pela implementao, avaliao e fiscalizao
das polticas pblicas de saneamento bsico.
A previso legal do controle social repetiu-se na Lei n 12.305/2010,
instituidora da PNRS. Em trs pontos, formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas relacionadas aos resduos slidos, a PNRS prev a incidncia do
controle social. O controle social deve se dar a partir da participao informada da

16

sociedade, determinando a Lei n 12.305/2010 a criao de um conjunto de

mecanismos e procedimentos pelos quais o controle social possa se efetivar.
Buscar-se-, nesta dissertao, se definir os contornos, as possibilidades
e limites do controle social a ser exercido em face da PNRS. A preocupao com a
efetiva concretizao da PNRS levar, outrossim, a digresses sobre as formas de
regulao das atividades dos particulares, tal como previstas na Lei n 12.305/2010,
mediante anlise da tradicional regulao estatal direta, identificada com a
abordagem de comando e controle, e da apreciao da regulao de mercado,
mediante estudo dos instrumentos econmicos nessa lei embutidos, e como tais
formas de regulao podem vir a ser objeto de controle social.
Quanto

metodologia,

presente

dissertao

se

assentar,

predominantemente, na anlise da legislao instituidora da PNRS e do controle

social, e na apreciao crtica desses temas, com apoio na doutrina especializada.
Acompanhando-se a classificao proposta por Ferraz Junior (1988), a nfase da
dissertao se dar quanto ao aspecto jurdico-dogmtico dos institutos jurdicos
relacionados ao objeto da pesquisa. No est dentre os objetivos desta dissertao
realizar uma anlise da PNRS e do controle social sob o ponto de vista da sociologia
jurdica. No se adentrar com profundidade nas questes relativas aos fatores
sociais que influenciam a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, ou do exerccio do controle social sobre as polcias pblicas ambientais.
Sendo essa a metodologia proposta, a cada passo da dissertao a
discusso principal girar em torno da correta definio dos institutos jurdicos
trazidos pela Lei n 12.305/2010, como sua natureza jurdica, fora normativa etc. O
mesmo ocorrer em face do controle social. certo que, como bem pondera Ferraz
Junior (1988, p. 49), o jurista terico tambm se vale da pesquisa zettica, pois no
despreza as investigaes a respeito dos fatores sociais que condicionam a
formao do direito efetivo de uma comunidade, mas, [...] apesar disso, em sua
perspectiva prepondera o aspecto dogmtico.
Essa opo metodolgica no significa que o estudo a ser elaborado
desprezar os fenmenos sociais relacionados com os institutos jurdicos
analisados. Ferraz Junior (1998, p. 49) j advertia para os riscos da dogmtica
jurdica, a qual pode [...] conduzir, por vezes, a exageros, havendo quem faa do
estudo do direito um conhecimento demasiado restritivo, legalista, cego para a

17

realidade, levando alguns a crer que [...] a disciplina dogmtica constitui uma
espcie de priso para o esprito. A esse risco se atentar ao longo da dissertao,
com o bvio objetivo de evit-lo. de se ponderar, porm, que a metodologia
proposta, ao centrar suas principais perquiries na anlise dogmtica da Lei n
12.305/2010, do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e do controle
social, busca apresentar solues possveis ao intrprete e ao aplicador do direito
para que a efetividade da PNRS tambm possa ser alcanada por intermdio de
instrumentos jurdicos.
Perseguir-se- nesta dissertao um [...] pensamento conceitual,
vinculado ao direito posto, pelo qual [...] a dogmtica pode instrumentalizar-se a
servio da ao sobre a sociedade (FERRAZ JUNIOR, 1988, p. 86); em outras
palavras, dentre as caractersticas da dogmtica, est a de se preocupar com a
decidibilidade de conflitos, procurando, no estrito estudo do direito, [...] sempre
compreend-lo e torn-lo aplicvel dentro dos marcos da ordem vigente (FERRAZ
JUNIOR, 1988, p. 49).
Como consequncia dessa opo metodolgica, no se descer a
detalhes tcnicos relativos a outros ramos do conhecimento cientfico que se
imbricam fortemente com o tema dos resduos slidos. Eventuais explanaes
relacionadas a aspectos tcnicos como, por exemplo, o tratamento de resduos e
sua destinao final, destinam-se a amparar com maior exatido a definio dos
institutos jurdicos correlacionados, pois a dogmtica jurdica, como j se disse, no
est apartada da realidade. Mesmo o estudo de caso que ao final da dissertao
ser descrito e analisado no evidencia uma mudana de orientao metodolgica.
Um nico caso no compe uma base emprica suficiente para que seu estudo
determine a mudana da concepo forjada sobre os institutos jurdicos
anteriormente apreciados. Tampouco seu estudo se dar sob o aspecto zettico, ou
seja, luz da sociologia ou da cincia poltica. Antes, o estudo de caso se prestar a
ilustrar o funcionamento prtico de alguns institutos jurdicos cuja anlise
precedentemente se far.
Para se atingir os objetivos acima destacados, seja quanto ao contedo,
seja em relao metodologia escolhida, a dissertao foi dividida em quatro
captulos.

18

No primeiro captulo se discorrer sobre o direito constitucional ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida. Aps breve
explanao sobre o contedo desse direito, inclusive mediante sua afirmao como
direito humano fundamental, sero discutidas as formas pelas quais sua proteo
pode ser alcanada sob a tica da economia ambiental. Nessa senda, se enfocar a
questo da degradao ambiental como uma falha de mercado, e as formas de
regulao que so comumente utilizadas para a correo dessas falhas. Ao final
desse captulo, ser destacada a importncia da PNRS para a efetivao do direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
No segundo captulo, o tema principal ser a PNRS: disposies gerais,
diretrizes, princpios, objetivos e instrumentos. A anlise pormenorizada da Lei n
12.305/2010, bem como de sua regulamentao, permitir se compreender com
maior clareza os contornos que o legislador pretendeu dar PNRS. Far-se- uma
apreciao crtica dessa lei, a fim de se destacar seus pontos positivos, deficincias
e omisses, com o objetivo de se obter, tanto quanto possvel, um quadro claro o
suficiente para, num momento posterior, reservado para o Captulo 4, se discutir as
possibilidades e limitaes do controle social sobre a PNRS.
O captulo terceiro ser reservado apreciao do problema da
responsabilidade, tal como equacionado pela PNRS. Dada a peculiaridade de alguns
dos institutos previstos na Lei n 12.305/2010, em especial a responsabilidade
compartilhada, esse sistema merece discusso em captulo apartado, tanto para fins
de aprofundamento da anlise jurdica das diversas disposies que tratam desse
tema, como para se identificar sua organicidade prpria.
No captulo quarto ser realizada, inicialmente, uma discusso doutrinria
quanto ao controle social. Tema relativamente novo e de bibliografia ainda
incipiente, o controle social est por exigir um debate doutrinrio mais aprofundado,
no somente sobre sua funo, elementos e objetivos, os quais se extraem, ainda
que de forma superficial, da mera leitura das definies legalmente a ele conferidas.
Pretende-se avanar nesse debate mediante uma perquirio mais instigante sobre
o fundamento constitucional e a legitimidade do controle social, bem como de seus
limites, tarefa na qual se mostra de particular importncia se estremar o conceito de
controle social em face do conceito mais consolidado de participao popular. Ser
estudado como a Lei n 12.305/2010, em especial diante dos princpios e objetivos

19

nela estatudos, conforma e limita o controle social. A partir desse dilogo pretendese extrair, com a maior exatido possvel, as circunstncias em que o controle social
poder ser exercido em face da PNRS, bem como as formas pelas quais poder se
expressar. Por fim, mediante um estudo de caso, se far uma ilustrao do
funcionamento prtico do controle social na formulao, implementao e avaliao
de uma poltica pblica de resduos slidos. Para tanto, se tomar como objeto de
estudo a concesso do servio pblico de manejo de resduos slidos domiciliares
no Municpio de Piracicaba.
O caminho escolhido para ser percorrido nesta dissertao reflete a
preocupao em se unir a anlise rigorosa do texto legal, que define uma importante
poltica pblica ambiental, com a apreciao doutrinria de um instituto jurdico
relativamente novo, que busca inovar no controle dessa mesma poltica pblica.
Estaria o caminho incompleto, contudo, se a tais estudos no se acrescesse a
aferio concreta das reais possibilidades de efetivao do controle social sobre a
PNRS no mbito espacial em que, por excelncia, seus objetivos devem ser
buscados e alcanados, qual seja, o Municpio.

20

1 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E SUA

EFETIVIDADE: OBSTCULOS, SUJEITOS, INSTRUMENTOS

1.1 O meio ambiente na Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88)

Em sua obra seminal sobre Direito Ambiental, publicada na alvorada do

surgimento dessa disciplina em territrio brasileiro, Machado (1982, p. 8) j deixara
registrada a necessidade de uma [...] melhor formulao na Constituio Federal
quanto ao tema do meio ambiente.
A Constituio que ento vigia, a Emenda Constitucional n 1/69, alm de
elaborada e promulgada numa poca de exceo poltica, ainda no sofrera os
influxos do movimento ambientalista. Garrard (2006, p. 11) e Sampaio (2011, p. 71)
situam o incio do ambientalismo moderno com a publicao do livro Primavera
Silenciosa, no ano de 1962, por Rachel Carson. Nessa obra de denncia do uso
indiscriminado e abusivo de agrotxicos em territrio americano, em especial do
Dicloro-Difenil-Tricloroetano (DDT), Carson (2010, p. 28) j advogava, de forma
incipiente e inovadora, a participao informada da populao nas decises relativas
ao meio ambiente, ento defendendo que a populao quem devia decidir sobre a
continuidade do uso dessas substncias, sendo que [...] s poder faz-lo quando
estiver na plena posse dos fatos.
Conforme Sampaio (2011, p. 73-75) a criao do Clube de Roma, em
1968, e a Primeira Conferncia Mundial sobre o Homem e o Meio Ambiente,
realizada em Estocolmo, em 1972, so outros marcos do fortalecimento do
ambientalismo moderno, o qual encontrou forte repercusso no ordenamento jurdico
brasileiro mediante a edio da Lei n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do
Meio Ambiente. Foi sob esses influxos que a Assembleia Nacional Constituinte,
reunida entre os anos de 1986 a 1988, elaborou e fez promulgar a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
A CF/88 dedicou o seu art. 225, composto do caput e de seis pargrafos,
exclusivamente ao meio ambiente. Dada a extenso da CF/88, com seus duzentos e
cinquenta artigos, pode parecer pouco. No entanto, deve-se considerar que o tema
no havia sido objeto de tratamento individualizado em nenhuma das constituies

21

brasileiras anteriores. No existia, portanto, paradigma no direito constitucional

interno a seguir. Ademais, o art. 225 no esgota esse tema, pois a CF/88, em
dispositivos outros, trouxe vrias inovaes relativas rea ambiental.
Assim, a ao popular passou a ser um instrumento judicial para a
anulao de ato lesivo ao meio ambiente (art. 5, LXXIII); a defesa do meio ambiente
foi elevada condio de princpio da ordem econmica (art. 170, VI); s
cooperativas de garimpeiros estabeleceu-se o dever de levar em conta a proteo
do meio ambiente (art. 174, 3); o cumprimento da funo social da propriedade
rural passou a depender, dentre outros requisitos, da preservao do meio ambiente
(art. 186, II); atribuiu-se ao Sistema nico de Sade (SUS) o dever de colaborar na
proteo do meio ambiente (art. 200, VIII); estipulou-se que meios legais devero ser
criados para proteo contra propaganda de produtos, prticas e servios que
possam ser nocivos ao meio ambiente (art. 220, 3, II).
Alm disso, a CF/88 trouxe, em seus arts. 23 e 24, regras sobre a
competncia material e legislativa relativa ao meio ambiente, e em seu art. 129, III,
reafirmou a funo institucional do Ministrio Pblico na promoo do inqurito civil
pblico e da ao civil pblica para a proteo do meio ambiente, tal como j fizera a
Lei n 7.347/1985, a qual, por sua vez, aperfeioou a Lei n 6.938/81, que passou a
atribuir ao Ministrio Pblico legitimidade para propor ao de responsabilidade civil
e criminal, por danos causados ao meio ambiente (art. 14, 1).
o caput do art. 225 da CF/88, contudo, que traz a configurao
essencial do que nossa ordem constitucional entende por meio ambiente. Ali se
proclama que:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Dada sua conformao constitucional, o direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado tem carter universal. Ningum pode ser excludo de seu
gozo. Como se sustentar no item seguinte, se trata de um direito humano
fundamental, razo pela qual nenhuma pessoa pode ser coarctada em seu direito de
defend-lo em juzo, sendo oportuna, assim, a j citada inovao quanto previso
da ao popular como instrumento judicial para a proteo do meio ambiente.

22

objeto

desse

direito

meio

ambiente,

qualificado

como

ecologicamente equilibrado. Ecologia, numa sinttica definio, [...] a cincia que

estuda as relaes dos seres vivos entre si e com o seu meio fsico (MILAR, 2005,
p. 96). No atende ao comando constitucional, portanto, [...] a ideia, possvel, de um
meio ambiente equilibrado, sem qualificao ecolgica, isto , sem relaes
essenciais dos seres vivos entre si e deles com o meio (SILVA, J., 1995, p. 60).
A titularidade desse direito tambm atribuda coletividade. A CF/88
utiliza, para definir a titularidade desse direito, a expresso bem de uso comum do
povo, de uso corrente no Direito Administrativo. Meirelles (2013, p. 588) destaca
que [...] todos os locais abertos utilizao pblica adquirem esse carter de
comunidade, de uso coletivo, de fruio prpria do povo, considerando como
sinnimas as expresses bem de uso comum do povo e domnio pblico.
Trata-se, ademais, de um direito essencial sadia qualidade de vida. A
CF/88 afirma existir uma relao de instrumentalidade entre a sadia qualidade de
vida e o meio ambiente ecologicamente equilibrado: a primeira depende da
existncia do segundo. Como lembra Machado (2013, p. 155), A sadia qualidade de
vida s pode ser conseguida e mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente
equilibrado. Ter uma sadia qualidade de vida ter um meio ambiente no poludo.
Se a qualquer pessoa garantido o direito proteger o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, tanto ao poder pblico como coletividade o dever de
defesa e preservao desse direito imposto. Constitucionalmente imposto,
sempre bom frisar. A peculiaridade da imposio desse dever no somente ao
Estado, mas tambm coletividade, repercutiu fortemente na elaborao da Lei n
12.305/2010, como, por exemplo, na concepo do instituto da responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, e na previso da incidncia do
controle social na formulao, implementao e avaliao da Poltica Nacional de
Resduos Slidos (PNRS).
Por fim, a CF/88 trata o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado como um direito intergeracional. Sua defesa e preservao se procedem
em favor no apenas das geraes presentes, das pessoas que hoje esto vivas,
mas tambm das geraes futuras. um direito, portanto, que apela generosidade

23

das geraes atuais. Talvez por isso sua defesa e proteo se mostrem to difceis e
cheias de obstculos: a generosidade uma das virtudes humanas mais escassas.1

1.1.1 O direito ao meio ambiente como direito humano fundamental

A Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente

Humano, elaborada durante a Conferncia de Estocolmo de 1972, afirma em seu
Princpio 1 que:
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e
ao desfrute de condies de vida adequadas em um meio ambiente
de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de
bem-estar, tendo a solene obrigao de proteger e melhorar o meio
ambiente para as geraes presentes e futuras.

Esse princpio reproduz, em parte, a classificao bem conhecida na

doutrina constitucional brasileira dos direitos humanos fundamentais em geraes ou
dimenses. Os direitos fundamentais relacionados s liberdades pblicas, ou seja,
direitos civis e polticos, dentre eles o direito vida, liberdade de expresso,
religiosa, de ir e vir etc., so denominados de direitos de primeira gerao. De forma
simplificada, podem ser conceituados como direitos negativos, que impem ao
Estado obrigaes de no fazer, ou seja, no impedir o exerccio desses direitos
individuais.
Os direitos da segunda gerao, tambm conhecidos como direitos de
igualdade, so os direitos sociais (direito ao trabalho, segurana, educao,
sade etc.). Alm de se tratarem de direitos coletivos, so caracterizados como
direitos a prestaes, por imporem ao Estado obrigaes de fazer para que venham
a se materializar.
Mais adiante, a doutrina refere-se aos direitos fundamentais de terceira
gerao, comumente classificados como direitos de solidariedade. A despeito da
1

Interessante correlao entre a titularidade do direito ao meio ambiente e a sua preservao em favor das
futuras geraes feita por Mattei (2011, pos. 2539), expressivo defensor da teoria dos bens comuns (dentre
os quais se inclui o meio ambiente): Com relao aos bens comuns, o Estado pode usufruir somente de uma
propriedade fiduciria no interesse dos titulares desses direitos fundamentais e das geraes futuras: os bens
comuns so sobretudo inalienveis. Texto original, em italiano: Rispetto ai beni comuni lo Stato pu godere
solo di uma propriet fiduciaria nellinteresse delle persone titolari di diritti fondamentali e delle generazioni
future: i beni comuni sono sopratutto inalienabili. Nossa traduo.

24

possvel concordncia com a observao de Bobbio (1992, p. 6), no sentido de que

os direitos da terceira gerao se constituem numa categoria ainda [...]
excessivamente heterognea e vaga [...], h de se ponderar que essa classificao
vem obtendo aceitao cada vez mais firme na doutrina. Um enquadramento
interessante dos direitos de terceira gerao o de que se tratam de direitos que
tm como destinatrio o gnero humano e sua concreta existncia (BONAVIDES,
2011, p. 569). Sarlet (2001, p. 52), de forma semelhante, afirma que esses direitos
[...] trazem como nota distintiva o fato de se desprenderem, em
princpio, da figura do homem-indivduo como seu titular, destinandose proteo de grupos humanos (famlia, povo, nao), e
caracterizando-se, consequentemente, como direitos de titularidade
coletiva ou difusa.

Listam-se dentre os direitos de terceira gerao o direito paz, ao

desenvolvimento, ao patrimnio comum da humanidade, comunicao e ao meio
ambiente (FERREIRA FILHO, 2011, p. 76).
Bobbio (1992, p. 6), a par da restrio terminolgica acima referida,
reconhece que o mais importante dos direitos de terceira gerao [...] o
reivindicado pelos movimentos ecolgicos: o direito de viver num ambiente no
poludo. Nessa senda, vrios autores nacionais afirmaram a fundamentalidade do
direito ao meio ambiente, dentre eles Antunes (2012, p. 72), Benjamim (2005, p.
381), Leite (2010, p. 219), Milar (2011, p. 129), Silva J. (1995, p. 36) e Yoshida
(2012c, p. 176), alm de Bonavides (2011) e Sarlet (2001), j citados nos pargrafos
anteriores.
Ainda que no esteja includo no rol dos direitos e garantias fundamentais
constantes do Ttulo II da CF/88, no h bice formal intransponvel ao
reconhecimento do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito humano fundamental, vista da clusula de abertura constante da prpria
CF/88, em seu art. 5, 2: Os direitos e garantias expressos nesta Constituio
no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
Materialmente, Bello Filho (2012, pos. 681) afirma ser possvel justificar a
fundamentalidade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois:

25

A norma que surge do enunciado normativo do artigo 225, por uma

justificao de natureza jusfundamental que a v apoiada na
dignidade da pessoa humana, na liberdade e na igualdade, norma
de direito fundamental.

Sob esse ngulo, a incluso do direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado como direito humano fundamental deveria ser autoevidente.2 Na
ausncia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado tem-se por vulnerado o
direito sadia qualidade de vida. Sem sadia qualidade de vida, a dignidade da
pessoa humana claudica. A liberdade sofre, pois submetidos a um meio ambiente
degradado, sem sadia qualidade de vida, os indivduos no renem condies
suficientes para exercer esse direito em sua plenitude, seja em face das limitaes
materiais que lhes sero impostas, seja em razo de restries estatais aos direitos
civis e polticos decorrentes de uma situao de emergncia ambiental. A igualdade
tambm atingida: em circunstncias em que o meio ambiente se revela
especialmente hostil, em decorrncia da ao humana ou no, o resultado dos
desnveis econmicos das classes sociais se revela mais evidente: suportam em
maior intensidade essas circunstncias adversas, via de regra, os mais pobres.
Desponta, assim, certo carter instrumental do direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Esse direito, a despeito de resultar por
hoje compreendido por muitos como resultado de um processo evolutivo de
ampliao do rol dos direitos humanos fundamentais, pode ser considerado, sob
outro prisma, como condio mesma prpria existncia material dos direitos
humanos fundamentais de primeira e segunda geraes.3
No somente na doutrina se tem contado com forte apoio para o
reconhecimento do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um
direito humano fundamental. O Supremo Tribunal Federal j teve oportunidade de se
manifestar sobre a questo, fazendo-o por meio de acrdo paradigmtico, relatado
pelo Ministro Celso de Mello, no qual se reconheceu o direito ao meio ambiente
2

Como autoevidentes foram consideradas, na Declarao de Independncia dos Estados Unidos da Amrica de
1776, as verdades segundo as quais os homens foram criados iguais e dotados de certos direitos inalienveis,
dentre eles [...] a Vida, a Liberdade e a busca da Felicidade (HUNT, 2009, pos. 2913).
3
Nesse sentido, as palavras do especialista independente das Naes Unidas sobre direitos humanos e meio
ambiente, John Knox, para o qual o dano ambiental pode violar o desfrute dos direitos humanos,
acrescentando que Quando os governos em todo o mundo falham em restringir as emisses de gases de efeito
estufa colocando em risco a existncia de, entre outros, comunidades vulnerveis no rtico e em reas
costeiras baixas eles falham em proteger muitos dos direitos humanos, incluindo o direito vida, sade
propriedade e desenvolvimento (ESPECIALISTA...,2013)

26

ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental de terceira

gerao, inserido no [...] processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento
dos direitos humanos. Pela relevncia, transcreve-se abaixo a ementa do acrdo,
na parte em que interessa ao presente estudo:
A
QUESTO
DO
DIREITO
AO
MEIO
AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - DIREITO DE TERCEIRA
GERAO - PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE. - O direito
integridade do meio ambiente - tpico direito de terceira gerao constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva, refletindo,
dentro do processo de afirmao dos direitos humanos, a expresso
significativa de um poder atribudo, no ao individuo identificado em
sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais
abrangente, a prpria coletividade social. Enquanto os direitos de
primeira gerao (direitos civis e polticos) - que compreendem as
liberdades clssicas, negativas ou formais - realam o princpio da
liberdade e os direitos de segunda gerao (direitos econmicos,
sociais e culturais) - que se identifica com as liberdades positivas,
reais ou concretas - acentuam o princpio da igualdade, os direitos de
terceira gerao, que materializam poderes de titularidade coletiva
atribudos genericamente a todas as formaes sociais, consagram o
princpio da solidariedade e constituem um momento importante no
processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos
direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais
indisponveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.
Consideraes doutrinrias. (STF, MS 22164, Relator(a) Min. Celso
de Mello, Plenrio, j. 30.10.95, DJ 17.11.95).

Ao se tomar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como

um direito humano fundamental, cumpre assinalar as consequncias dessa
afirmao. Uma das mais importantes se consubstancia na possibilidade de os
tratados

e convenes

internalizadas

no

internacionais

ordenamento

relativos

jurdico

ao

brasileiro

meio

ambiente

equiparados,

serem

formal

materialmente, s emendas constitucionais. Essa possibilidade passou a existir a

partir da promulgao da Emenda Constitucional n 45/2004, a qual incluiu o 3 no
art. 5 da CF/88, com a seguinte redao:
Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
equivalentes s emendas constitucionais.

Assim, a partir dessa mudana do texto constitucional, os tratados e

convenes internacionais sobre direitos humanos que passarem pelo processo de

27

aprovao acima descrito passaro a fazer parte de um bloco constitucional,

composto pela CF/88, suas emendas e os respectivos tratados e convenes.
A CF/88 nada diz expressamente, contudo, quanto hierarquia, no
ordenamento jurdico interno, dos tratados e convenes internacionais sobre
direitos humanos pactuados pelo Estado brasileiro anteriormente promulgao da
Emenda Constitucional n 45/2004, ou posteriores a ela, mas que no foram objeto
de aprovao nos termos de seu art. 5, 3. Sobre essa questo, Piovesan (2011,
p. 130) traa um quadro bastante elucidativo quanto evoluo histrica do
pensamento do Supremo Tribunal Federal:
[...] a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal pertinente
hierarquia dos tratados de direitos humanos tem se revelado
marcadamente oscilante, cabendo apontar quatro relevantes
precedentes jurisprudenciais: a) o entendimento jurisprudencial at
1977, que consagrava o primado do Direito Internacional; b) a
deciso do Recurso Extraordinrio n. 80.004, em 1977, que
equiparou juridicamente tratado e lei federal; c) a deciso do Habeas
Corpus n. 72.131, em 2005, que manteve, luz da Constituio de
1988, a teoria da paridade hierrquica entre tratado e lei federal; e,
finalmente, d) a deciso do Recurso Extraordinrio n. 466.343, em
2008, que conferiu aos tratados de direitos humanos uma hierarquia
especial e privilegiada, com realce s teses da supralegalidade e da
constitucionalidade desses tratados, sendo a primeira a majoritria.

A ltima posio citada, adotada no julgamento do Recurso Extraordinrio

n 466.343, tem sido interpretada, a par das opinies divergentes ali esposadas,
como adeso do Supremo Tribunal Federal tese da supralegalidade dos tratados e
convenes internacionais de direitos humanos, a partir da posio explicitada pelo
Ministro Gilmar Mendes em trecho de seu voto, como segue:
Por conseguinte, parece mais consistente a interpretao que atribui
a caracterstica de supralegalidade aos tratados e convenes de
direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os
tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porm,
diante de seu carter especial em relao aos demais atos
normativos internacionais, tambm seriam dotados de um atributo de
supralegalidade.
Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos no poderiam
afrontar a supremacia da Constituio, mas teriam lugar especial
reservado no ordenamento jurdico. Equipar-los legislao
ordinria seria subestimar o seu valor especial no contexto do
sistema de proteo dos direitos da pessoa humana. (STF, RE
466.343, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 03.12.2008, DJ
05.06.2009).

28

No julgado em questo tambm obteve destaque a tese de que os

tratados e convenes sobre direitos humanos, mesmo que no observado o
disposto no 3 do art. 5 da CF/88, poderiam ser equiparados a normas
constitucionais. Essa tese, no entanto, restou vencida. Dentre os argumentos
manejados para o afastamento dessa tese levantou-se a indeterminao do
contedo do que sejam direitos humanos, conforme expresso na confirmao de
voto do Ministro Gilmar Mendes:
Mas fico a imaginar a confuso, diria at a babel, que ns podemos
instaurar. Primeiro, com a pergunta sobre se determinado tratado
tratado de direitos humanos. E eu infelizmente no tenho a
tranqilidade da Ministra Ellen Gracie, talvez at por no ter essa
segurana quanto feitura dessa distino. (STF, RE 466.343, Rel.
Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 03.12.2008, DJ 05.06.2009).

A mesma preocupao foi expressa pelo Ministro Ricardo Lewandowski,

conforme interveno que abaixo se transcreve:
Todos sabemos que os direitos humanos no constituem um
numerus clausus, mas um numerus apertus. Estamos, neste limiar
do sculo XXI, em pleno desenvolvimento dos direitos de quarta
gerao; so direitos que ainda esto sendo formatados, esto
sendo ainda interpretados corretamente no plano internacional.
Quais so estes direitos de quarta gerao? Alguns deles at agora
reconhecidos: por exemplo, o direito paz, o direito ao
desenvolvimento, o direito ao patrimnio comum da humanidade, o
direito comunicao, o direito autodeterminao dos povos, o
direito ao desenvolvimento, o direito ao meio ambiente. So direitos
complexos. Eu compartilho da preocupao do eminente Ministro
Gilmar Mendes no sentido da dificuldade em darmos status
constitucional, desde logo, a estes direitos, que, at no plano
internacional, so de difcil compreenso. Realmente me parece uma
dificuldade um tanto quanto intransponvel, pelo menos neste
momento. (STF, RE 466.343, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno,
j. 03.12.2008, DJ 05.06.2009).

Conclui-se, a despeito de seu carter de direito fundamental, que no

pacfico no direito brasileiro a incluso do direito ao meio ecologicamente equilibrado
no rol dos direitos humanos, demonstrada que est a dissonncia existente entre o
que pensa parcela da doutrina e o que assinala a jurisprudncia constitucional, nos
termos dos votos acima transcritos. Bonavides (2011, p. 560), alis, j advertia, ao
fazer referncia teoria dos direitos fundamentais, se tratar de questo relevante a
possibilidade de as expresses direitos humanos, direitos do homem e direitos
fundamentais serem usadas indiferentemente, apontando:

29

[...] o uso promscuo de tais denominaes na literatura jurdica,

ocorrendo porm o emprego mais frequente de direitos humanos e
direitos do homem entre autores anglo-americanos e latinos, em
coerncia alis com a tradio e a histria, enquanto a expresso
direitos fundamentais parece ficar circunscrita preferncia dos
publicistas alemes.

Cumpre doutrina, dessa forma, afirmar e reafirmar, com base nos

postulados tericos anteriormente assinalados, no somente a fundamentalidade do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas, tambm, sua necessria
insero dentre os direitos humanos, ou seja, dentre os direitos que encontram
embasamento primrio no princpio da dignidade humana. Esse esforo de
convencimento da jurisprudncia revela-se uma das funes prprias da dogmtica
jurdica, a qual, conforme j assinalado na introduo, pretende cumprir, dentre
outros objetivos, o de amparar o julgador na tarefa de melhor decidir os conflitos.4
Seguindo adiante, ainda que indefinida a posio do direito ao meio
ecologicamente equilibrado dentre os direitos humanos, mantm-se o problema de
se conferir efetividade a esse direito fundamental. Destaque-se a precisa
constatao feita por Bobbio (1992, p. 63): [...] uma coisa falar dos direitos do
homem, direitos sempre novos e cada vez mais extensos, e justific-los com
argumentos convincentes; outra coisa garantir-lhes uma proteo efetiva.
Em outros termos, a atribuio de fundamentalidade ao direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, ainda que acompanhada da afirmao de que
se trata de direito de aplicabilidade imediata, de carter vinculativo ao legislador
infraconstitucional, ao intrprete da norma e ao administrador, no garante a
efetivao do direito no plano da realidade. Tampouco o reconhecimento da
judiciabilidade desse direito decisivo para promover a eficcia5 das normas
ambientais, em face dos limites naturais do Poder Judicirio em se substituir
4

Registre-se, nesse sentido, a posio expressa por Yoshida (2012b, p. 176), especificamente quanto ao assunto
em anlise: [...] desde a Emenda Constitucional 45/2004, os tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos, entre os quais se incluem os tratados e convenes em matria ambiental, passam a ser incorporados
no ordenamento jurdico ptrio com o status de norma constitucional (emenda constitucional), se aprovados nas
Casas do Congresso Nacional com o qurum qualificado das emendas constitucionais ( 3, acrescentado ao art.
5 pela Emenda Constitucional citada).
5
As referncias eficcia feitas nesta dissertao no esto relacionadas com a eficcia jurdica de uma
determinada norma, ou seja, com sua aptido produo de efeitos jurdicos, mas, conforme Silva (1998, p. 65),
com sua eficcia social, a qual designa como [...] uma efetiva conduta acorde com a prevista pela norma. No
mesmo sentido, Bianchi (2010, p. 264), a qual destaca que a sociologia jurdica [...] emprega o termo eficcia
para designar uma norma que cumpre seus efeitos no plano dos fatos. Trata-se da chamada eficcia social da
norma jurdica; nesse sentido, portanto, a eficcia pode tambm significar [...] efetividade, que representa a
realizao do contedo normativo no plano dos fatos, ou a conformidade da conduta norma jurdica.

30

administrao pblica na formulao e aplicao de polticas pblicas que visem

amparar direitos fundamentais de segunda e terceira geraes.

1.2 A preservao e defesa do direito fundamental ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado

O dever de preservao e defesa do direito fundamental ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado foi constitucionalmente cometido ao poder
pblico e coletividade (item 1.1). Historicamente, a expectativa da sociedade a
de que o Estado resolva os problemas coletivos. A CF/88, de certa forma, palmilhou
esse caminho, ao elencar, no 1 de seu art. 225, em nada menos que sete incisos,
uma longa lista de incumbncias que o poder pblico dever assumir para assegurar
a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. No entanto,
alm da meno feita no caput do art. 225, nenhuma responsabilidade concreta foi
explicitada quanto ao dever da coletividade na defesa e preservao desse direito, o
que talvez explique, em parte, a forma tmida e pouco expressiva com que a
sociedade tem exercido essa atribuio.
O poder pblico, bem ou mal, tem assumido essa responsabilidade.
Fortes objees, certo, tm sido feitas quanto sua eficincia na proteo do meio
ambiente. A devastao de ecossistemas, como florestas e mangues, segue em
ritmo acelerado em territrio nacional. A poluio do ar, do solo e das guas
tampouco se mostra devidamente equacionada. Basta, como exemplo, citar fatos
notrios, como o avano ilegal do desmatamento na regio amaznica, ou o
problema crnico enfrentado por metrpoles, como So Paulo, quanto despoluio
dos cursos dgua que as cortam.
A ineficcia na preservao e defesa do meio ambiente leva perquirio
das razes e motivos determinantes desse fato. Trata-se de tarefa herclea, que no
ser aqui plenamente desempenhada em face da opo metodolgica da presente
dissertao, pois envolveria amplos estudos sobre os aspectos sociais, econmicos,
polticos, geogrficos, culturais, enfim, sobre todas as condicionantes que impedem
a plena concretizao das polticas de proteo ambiental.

31

Num escopo mais modesto, mas que se alinha com maior preciso aos
objetivos deste trabalho, ser na sequncia abordado o que a cincia econmica
tem a dizer sobre as causas da poluio, bem como as possveis solues para esse
problema.
Conforme ressalta Yoshida (2005, p. 443), o fenmeno da poluio
decorrente de diversos fatores estruturais poluentes, dentre eles a pobreza, a
indicar que aspectos econmicos auxiliam na explicao do fenmeno da
degradao ambiental. Em raciocnio semelhante, Serrano (2007, p. 45) aponta a
relao direta existente entre os ecossistemas e o sistema econmico:
A primeira coisa que deve ser estabelecida com toda a clareza
acerca da relao entre as variveis naturais e os chamados
ecossistemas que se trata de uma relao direta. Por direta se quer
dizer que a economia no est mediada pelo sistema jurdico nem
por prescries morais, obedecendo apenas aos limites prprios do
sistema econmico. Portanto, a possibilidade de utilizar, em
processos de produo e de troca, variveis naturais valiosas do
ponto de vista da biodiversidade, no provm de um ttulo jurdico, de
um ditame moral ou de um relatrio cientfico, mas unicamente de
diretrizes ou princpios que habitam o interior do sistema econmico.6

No caso especfico dos resduos slidos, deve-se levar em conta que os

padres de produo e consumo de bens e servios influenciam decisivamente nos
nveis de poluio por eles causados. Produo e consumo esto diretamente
relacionados ao sistema econmico adotado por determinado Estado. Assim, a
eficcia das polticas destinadas soluo dos problemas dos resduos slidos, sob
a perspectiva da cincia econmica, adquire relevo especial.
Ademais, a viso da economia ambiental quanto efetividade das
polticas pblicas ambientais, em especial pela apreciao das duas abordagens
principais para a soluo dos problemas ambientais, mediante regulao estatal
direta e regulao de mercado, mostra-se importante para a adequada apreciao
de diversos institutos contidos na Lei n 12.305/2010. Essa lei contm tanto

No original, em espanhol: Lo primero que hay que establecer con toda claridad acerca de la relacin entre las
variables naturales de los llamados ecosistemas y los sistemas econmicos es que se trata de una relacin
directa. Directa quiere decir que la economa no est mediatizada por el sistema jurdico ni por las
prescripciones morales, sino que obedece slo a lmites propios del sistema econmico. Por lo tanto, la
posibilidad de utilizar en procesos productivos y de intercambio variables naturales valiosas desde el punto de
vista de la diversidad biolgica no proviene ni de un ttulo jurdico ni de un dictamen moral ni de un informe
cientfico, sino nicamente de directrices o principios que habitan en el interior del sistema econmico. Nossa
traduo.

32

instrumentos tradicionais de comando e controle, tpicos da regulao direta, como

vrios outros instrumentos econmicos, relacionados regulao de mercado,
atravs dos quais objetiva tornar eficaz a PNRS. Uma melhor compreenso do
mecanismo de funcionamento desses instrumentos, segundo os ditames da
economia ambiental, servir de auxlio para uma adequada apreciao jurdica
desses mesmos instrumentos.
Num terceiro momento, e em captulo apartado, sero estudadas as
estratgias adotadas pela Lei n 12.305/2010 para incorporar a coletividade na tarefa
de defesa e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tratar-se-,
ento, do controle social, seus contornos e especfica funo, o qual deve incidir
sobre todos os aspectos da PNRS, inclusive sobre os instrumentos por ela eleitos
para atingir os objetivos nela propostos. Ressalta-se, desde j, que o controle social
tambm ser, por bvio, exercido quanto escolha, implementao e avaliao dos
instrumentos eleitos pela PNRS para tornar efetivo o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Nos itens seguintes, se discutir, inicialmente, o que a economia
ambiental tem a dizer sobre as causas da poluio, apontadas como falhas de
mercado. Na sequncia, sero discutidas as abordagens que a soluo desse
problema comporta.

1.2.1 A degradao ambiental vista como falha de mercado

Segundo Thomas e Callan (2010, p. 1-2), a profunda relao entre

atividade econmica e ambiente natural forma o ncleo do que se entende por
economia ambiental, pretendendo tais autores demonstrar:
[...] como as ferramentas das cincias econmicas, tais como a
modelagem econmica e a anlise custo-benefcio, podem ser
usadas para avaliar problemas ambientais e julgar as melhores
polticas para as suas solues.

Na tarefa de avaliar o surgimento dos problemas ambientais, prope a

economia ambiental uma apreciao do fenmeno da poluio atravs de suas
razes econmicas. Thomas e Callan (2010, p. 65) identificam a poluio, como uma

33

[...] falha de mercado que distorce o modelo clssico de mercado. No mesmo

sentido se manifesta Salles (1999, p. 91), para quem a falha de mercado ocorre
numa situao em que aquele [o mercado] no opera em bases inteiramente
competitivas.
As falhas de mercado esto relacionadas s imperfeies do sistema de
preos que orienta o funcionamento do mercado. Conforme Thomas e Callan (2010,
p. 65):
Segundo o modelo de fluxo circular, os mercados livres fornecem as
mercadorias e os servios desejados, resolvem os problemas de
escassez e excesso e eliminam a ineficincia por meio de
mecanismos de formao de preos tudo sem a interveno do
governo.

Sobre o sistema de preos, Serrano (2007, p. 47) faz ponderaes

semelhantes, com enfoque na economia ambiental:
Nas nossas formaes sociais, a apropriao econmica de recursos
naturais obedece ao princpio de mercado segundo o qual o sistema
fixa preos competitivos quando os recursos so escassos e so
objeto de apropriao privada. Quando um sistema econmico de
mercado funciona adequadamente, existir no seu interior uma
funo ou subsistema denominado de sistema de preos em virtude
do qual os consumidores que necessitem de um produto pagaro por
ele um preo correspondente aos recursos empregados para
produzi-lo, acrescido da mais-valia.7

Dessa forma:
[...] quando no h falhas de mercado, o governo no tem de fazer
nada alm de garantir o perfeito funcionamento dos mercados, ou
seja, no precisa se preocupar em fazer as pessoas produzirem as
quantidades certas de cada coisa. (GUIMARES; GONALVES,
2011, pos. 1432).

As falhas de mercado surgem, portanto, quando [...] o livre vagar do

mercado no sinnimo de eficincia econmica (GUIMARES; GONALVES,
2011, pos. 1515).

No original, em espanhol: La apropiacin econmica de recursos naturales em nuestras formaciones sociales

obedece ao principio del mercado segn el cual el sistema fija precios competitivos cuando los recursos son
escasos y se apropian privadamente. Cuando un sistema econmico de mercado funcione adecuadamente,
existir en su interior una funcin o subsistema llamado sistema de precios en virtude del cual aquellos
consumidores que necesiten un producto pagarn por l un precio igual a los recursos empleados para producirlo
ms la plusvala. Nossa traduo.

34

Em apreciao crtica da capacidade do sistema de preos em promover

os ajustes necessrios para que o mercado funcione adequadamente, Alier e
Jusmet (2001, p. 103) apontam que a teoria econmica considera que [...] o
mercado em geral funciona conduzindo a um resultado eficiente, embora existam
algumas excees,8 excees essas que so denominadas de falhas de mercado.
No entanto, como destacam esses mesmos autores, as externalidades ambientais,
na realidade, impregnam todo o sistema econmico. Com eles concorda Almeida
(1998, p. 28), para quem [...] o livre funcionamento do mercado o mecanismo de
ajustes via preos falha na soluo dos problemas relacionados ao meio
ambiente.
Conclui-se, assim, mesmo sob a tica da economia ambiental, que o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no encontra proteo
suficiente mediante o livre funcionamento do mercado; em outros termos, mesmo
nas hipteses em que o mercado livre, o problema da poluio persiste. Por tal
motivo a poluio considerada como uma falha de mercado, ou seja, algo que o
mercado, por si prprio, por intermdio de seu sistema de preos, no consegue
resolver.
As razes da existncia das falhas de mercado, ou seja, as razes pelas
quais o mercado opera de forma ineficiente, so tradicionalmente imputadas pela
cincia econmica a fenmenos como [...] concorrncia imperfeita, informaes
imperfeitas, bens pblicos e externalidades (THOMAS; CALLAN, 2010, p. 66).
Especificamente quanto ao fenmeno da poluio, as falhas de mercado so
explicadas, conforme, dentre outros, Thomas e Callan (2010, p. 66) e Calderoni
(2004, p. 577), pela teoria dos bens pblicos ou pela teoria das externalidades.
A teoria dos bens pblicos relaciona-se diretamente com a titularidade da
qualidade ambiental. Rememorando, a CF/88 disps que o meio ambiente
ecologicamente equilibrado um bem de uso comum do povo. A qualidade desse
meio ambiente, por conseguinte, tambm se reveste de natureza pblica. Numa
sntese apertada do que Thomas e Callan (2010, p. 66-74) explanam sobre essa
teoria, tem-se a qualidade ambiental como um bem pblico, cujas caractersticas so
a da no rivalidade (o consumo desse bem por um indivduo no impossibilita seu
8

No original, em espanhol: [...] el mercado por lo general funciona conduciendo a un resultado eficiente,
aunque existen algunas excepciones. Nossa traduo.

35

consumo por outro) e a da no exclusividade (no possvel impedir o

compartilhamento do consumo desse bem). Por conseguinte, a disposio a pagar
(DAP) dos consumidores pela qualidade ambiental impossvel de ser identificada,
dada a grande variedade de opinies e preferncias, por exemplo, a respeito da
qualidade do ar. Em face da imprevisibilidade da DAP quanto qualidade ambiental,
o mercado, dirigido que pelas leis de demanda e oferta e pelo sistema de preos,
no encontra, por si prprio, solues eficientes para o problema da poluio.
Por seu turno, Serrano (2007, p. 46) aponta a relao existente entre a
ausncia de ttulo expresso de propriedade dos recursos naturais e o problema da
poluio:
Como os recursos ambientais so abundantes, e sobre eles no
recai qualquer ttulo de propriedade, sero considerados, no interior
do sistema econmico, como bens sem limite, sem escassez, e que,
portanto, sero de livre disposio, fora do mercado. Isso no quer
dizer que sero melhor preservados, mas, sim, o contrrio: quando
se pode dispor de recursos a preo zero, e sem controle sobre seu
uso, o sistema estimula sua utilizao excessiva, inexistindo
incentivos para economiz-los. Passam a ser considerados como
inputs no valorados nos processos industriais ou domsticos, sendo
empregados para a descarga e eliminao dos resduos que se
originam desses processos; so utilizados em excesso, e ocasionam
um problema social chamado poluio.9

Quanto teoria das externalidades, preciso primeiramente determinar o

contedo desse termo. H uma externalidade quando o preo deixa de capturar
todos os benefcios e custos de uma transao de mercado afetando um terceiro
pela produo ou pelo consumo de um bem (THOMAS; CALLAN, 2010, p. 75).
Ocorre, dessa forma, uma falha de mercado, denominada de externalidade, a qual
pode ser positiva, quando gera benefcios a um terceiro, ou negativa, quando lhe
ocasiona custos.
O conceito de externalidade positiva ser revisitado no item 2.2.2, quando
do estudo do princpio protetor-recebedor. Em relao s externalidades negativas,
frequentemente se manifestam na forma de problemas ambientais, mais
9

No original, em espanhol: Dado que los recursos ambientales son abundantes y sobre ellos no recae ttulo de
propiedad alguno, sern considerados en el interior del sistema econmico como bienes sin lmite, sin escasez, y
que, por tanto, sern de libre disposicin, fuera del mercado. Lo cual no quiere decir que se preserven mejor,
sino al contrrio: cuando se puede disponer de recursos a un precio nulo y sin control de su uso el sistema
estimula su sobreutilizacin, no hay ningn incentivo para economizarlo, se utilizan como inputs no valorados en
los procesos industriales o domsticos o se emplean para la descarga y eliminacion de los residuos que orignan
estos procesos, se sobreutilizan y ocasionan un problema social llamado contaminacin. Nossa traduo.

36

especificamente na forma de prejuzo qualidade ambiental, o qual no suportado

por quem explora a atividade poluente ou degradadora. Exemplo clssico o da
indstria que lana poluentes num rio, prejudicando uma cidade localizada jusante,
a qual dele se aproveita para obter gua para o consumo de seus habitantes. Os
custos pelo no tratamento dos poluentes sero suportados no pelos proprietrios
da indstria, mas pelo poder pblico, que despender maiores recursos no
tratamento da gua colhida do curso dgua.10
Diante do problema das externalidades e da existncia de bens pblicos,
debruou-se a economia neoclssica na busca de solues para essas falhas de
mercado, pois, como pondera Calderoni (2004, p. 577), Para que um mercado seja
perfeitamente competitivo, esses fenmenos externalidades e bens pblicos no
podem existir, justamente porque constituem fontes de ineficincia do mercado. A
partir dessa constatao, Derani (2008, p. 91) destaca que:
[...] so incorporadas economia ambiental as teorias de Pigou e
Coase, visando correo das externalidades negativas, tambm
chamadas de custos sociais. Com base em Pigou, apresentada
uma extenso da poltica econmica do bem-estar ao tratamento do
meio ambiente, com a participao do Estado como corretor de
distores causadas pela escolha individual. Em Coase,
encontrado o pensamento categrico: tudo o que no pertence a
ningum usado por todos e cuidado por ningum. Da sua
proposta consistir em transformar tudo que for de propriedade
comum em direito de propriedade individual (property rights).

A proposta de Ronald Coase, de atribuio de propriedade individual aos

bens pblicos, tem sido alvo de diversas crticas, inclusive por parte de economistas,
conforme apontado por Veiga Neto e May (2010, p. 316):
No trabalho seminal de Ronald Coase (1960), The problem of social
cost, no haveria impedimento para que os bens pblicos sejam
providos de forma eficiente, bastando estabelecer uma definio de
propriedade ou responsabilidade sobre danos gerados pelas
10

Exemplo interessante de uma externalidade negativa no campo dos resduos slidos fornecido por Thomas e
Callan (2010, p. 77). Relatam esses autores que, quando da introduo dos discos compactos (CDs) no mercado
norte-americano, em 1982, eram eles embalados em duas caixas: uma externa, de papelo, de maior dimenso, e
outra interna, de plstico rgido, de menor tamanho, servindo a caixa de papelo apenas para identificar o
contedo do produto no ponto de venda, sendo imediatamente descartada pela maioria dos consumidores aps a
aquisio do CD. Assim, seguem narrando Thomas e Callan, Dos 250 milhes de CDs vendidos em 1990, uma
estimativa de 10,5 milhes de quilos de embalagens de CDs foram descartados. Pensem nos custos decorrentes
da gerao e coleta de todo esse lixo, custos que so externos compra e venda de CDs. O fabricante do CD no
considera esses custos externos como parte da sua deciso de produo, de modo que no incidem no preo do
CD. Quem, ento, arca com os custos? A sociedade como um todo tem de pagar a conta, o sintoma clssico de
uma externalidade negativa, neste caso, vinculada ao consumo.

37

externalidades. Mas como em parte significativa dos servios

ambientais, a delimitao de propriedade difcil ou impossvel,
depender do funcionamento pleno do mercado para resolver as
externalidades no uma opo prtica e nem sempre vivel.

Resta, ento, ante uma falha de mercado que cause ou possa causar
danos qualidade do meio ambiente, recorrer ao Estado para corrigi-la, ou para que
este suporte os custos dela decorrentes.
Nesse sentido, confira-se a seguinte observao de Derani (2008, p. 91),
em anlise da teoria de Pigou sobre a correo das externalidades negativas:
A uma falha do mercado coloca-se o Estado como instituio parte,
para corrigir suas lacunas e, ento, assegurar um nvel timo do
mecanismo de mercado. Da mesma forma, o Estado chamado para
corrigir, no s a distoro do mercado com relao ao uso dos
recursos naturais, como tambm para agir subsidiariamente com os
custos dos efeitos externos, tomando para si parte dos custos que
seriam transmitidos ao causador.

Mesma constatao feita por Thomas e Callan (2010, p. 65):

A partir de uma perspectiva econmica, os problemas ambientais
persistem porque implicitamente violam as premissas de um
mercado perfeito. Os mecanismos de incentivo que normalmente
proporcionam uma soluo eficiente so incapazes de operar, e o
governo sente-se obrigado a intervir.

A interveno estatal necessria, portanto, para que haja a

internalizao das externalidades, pela qual se obrigue [...] o agente poluidor a
considerar, nos seus custos, os efeitos da poluio sobre a sociedade
(CALDERONI, 2004, p. 577). No mesmo sentido se manifesta Salles (1998, p. 93),
para quem
O problema das externalidades solucionado com a imposio
forada da internalizao dos custos, atravs de disciplina legal que
permita o desencadeamento de medidas administrativas e judiciais
para corrigir essa imperfeio do mercado.

Pode-se dizer que incide, na espcie, o princpio da obrigatoriedade da

interveno do poder pblico. Conforme Machado (2013, p. 137):
A gesto do meio ambiente no matria que diga respeito somente
sociedade civil, ou uma relao entre poluidores e vtimas da
poluio. Os Pases, tanto no Direito interno como no Direito
Internacional, tm que intervir ou atuar.

38

A internalizao dos custos ambientais, com a finalidade de fazer cessar a

degradao ambiental, um dos principais objetivos das polticas ambientais
estipuladas pelo Estado. Partindo-se das premissas estabelecidas pela economia
ambiental, vrios tipos de instrumentos podem ser privilegiados pelas polticas
pblicas ambientais, conforme destacam Lustosa et al (2010, p. 169):
Os instrumentos de poltica ambiental tm a funo de internalizar o
custo externo ambiental e podem ser divididos em trs grupos:
instrumentos de comando-e-controle (ou regulao direta),
instrumentos econmicos (ou de mercado) e instrumentos de
comunicao [...]. Todos eles possuem vantagens e desvantagens,
razo pela qual a anlise da experincia de diversos pases
evidencia uma combinao desses diversos tipos de instrumentos
em suas polticas ambientais [...].

No caso do ordenamento jurdico brasileiro, a internalizao dos custos

ambientais perseguida pelo Estado brasileiro, comumente, pela regulao estatal
direta, mediante a utilizao de instrumentos de comando e controle, os quais se
caracterizam pela imposio de obrigaes de fazer ou no fazer, e a previso das
respectivas sanes pelo descumprimento dessas obrigaes. Atualmente, tem se
sobressado, como na PNRS, a importncia da regulao de mercado, mediante a
adoo de instrumentos econmicos para a correo das falhas de mercado. Pela
importncia, ambos os tipos de abordagem sero apreciados nos itens seguintes.

1.2.2

abordagem

tradicional:

regulao

estatal

direta

mediante

instrumentos de comando e controle

A regulao direta, mediante a utilizao de instrumentos de comando e

controle pode ser sinteticamente definida como uma tcnica jurdica consistente [...]
na descrio de um determinado comportamento definido mediante standards
(comando) e o controle peridico de seu cumprimento (LORENZETTI, 2010, p.
111).
Quanto aos standards ou padres, Milar (2011, p. 423) lembra que

39

A legislao no pode prescindir de critrios e parmetros tcnicos,

visto que eles decorrem de aplicaes cientficas necessrias
manuteno do equilbrio ecolgico preconizado em nossa Carta
Magna.
Por isso, na elaborao e aplicao de leis e outros atos normativos,
e em conformao com requisitos tcnicos que acompanham o
exerccio de direitos e deveres em relao ao meio ambiente,
intercorrem ora restries, ora estmulos a determinados
procedimentos. Este o caso dos Padres de Qualidade Ambiental.

As polticas pblicas ambientais reclamam o estabelecimento de padres.

A qualidade do ar, da gua, do solo, ou de qualquer tipo de bem ambiental, deve ser
previamente estabelecida, para que sirva de parmetro e limite s atividades
potencialmente poluidoras. A utilizao de recursos naturais tambm objeto de
regulao, sob pena de sua explorao excessiva, com prejuzos evidentes ao
ecossistema.
Como consequncia, A exemplo do que ocorre em nvel internacional, os
padres de qualidade ambiental e de emisso de poluentes so uma pea
fundamental da montagem da poltica ambiental brasileira (ALMEIDA, 1998, p. 141).
A legislao ambiental ocupa-se com mirades de questes, como a quantidade
mxima de gases poluentes que pode ser emitida por um veculo automotor, a
mensurao da potabilidade da gua, a rea total de desmatamento permitido em
propriedades rurais, limitaes temporais para a atividade da pesca etc. Sem
padres, as polticas ambientais especficas para cada uma dessas reas restariam
desorientadas, sem um norte seguro para o cumprimento de seus objetivos.
Assim, o estabelecimento de um padro ou standard ambiental no se
constitui necessariamente na nota distintiva da abordagem denominada comando e
controle. Qualquer abordagem que pretenda transmitir eficcia legislao
ambiental, seja mediante regulao de mercado ou mediante regulao direta, se
reportar a padres ambientais, em face dos quais se buscar direcionar as
atividades humanas em seu campo de aplicao.
A regulao estatal direta se caracteriza, mais precisamente, pela aposta
em tcnicas sancionatrias para a consecuo dos objetivos de determinada poltica
pblica ambiental. Desse modo, na formulao da poltica pblica, tem-se como
espinha dorsal uma srie de previses legais sobre a responsabilizao cvel,
administrativa e criminal dos que no obedecerem aos padres de qualidade

40

ambiental. Sua implementao exige a constituio de organismos fiscalizatrios

amplos, destinados a verificar o cumprimento dos comandos preestabelecidos pelos
seus destinatrios, e a imposio das penalidades cabveis. Torna frequente essa
abordagem, ainda, o recurso ao Poder Judicirio: pelos particulares, visando anular
atos administrativos praticados no exerccio do poder de polcia estatal, por supostos
excessos ou ilegalidades; pela administrao pblica, para a cobrana das multas
impostas aos particulares; e, por fim, pelo Ministrio Pblico, por meio de aes
cveis e criminais, buscando a responsabilizao dos infratores ambientais. De
acordo com Almeida (1998, p. 141):
Esse perfil da poltica ambiental brasileira indica: (a) seu carter mais
corretivo menos preventivo concentrando esforos na reduo
dos nveis de poluio; (b) uma forte dependncia dos recursos
pbicos para o exerccio das aes de regulao.

A opo estatal pelos instrumentos de comando e controle sedutora. Ao

poder pblico basta estabelecer uma determinada poltica pblica legislativa, que
preveja padres a serem observados, e as respectivas sanes pelo seu
descumprimento, para que, em tese, as falhas de mercado relacionadas ao meio
ambiente sejam sanadas. No entanto, est se tornando cada vez mais ntida a
insuficincia da regulao direta para a resoluo dessas falhas de mercado.
Vrios fatores so responsveis pelas deficincias desse tipo de
regulao. O primeiro, e mais evidente, relaciona-se com o fato de que o sucesso
das polticas ambientais passa a depender, de forma excessiva, de um corpo prprio
de servidores, comumente organizados em uma instituio especfica, qual se
comete a responsabilidade de exercer a fiscalizao quanto ao cumprimento dos
comandos estatais. Instituies dessa natureza se revelam muitas vezes
ineficientes, tanto em face do alto grau interno de burocratizao de seus
procedimentos, como pelo contingente insuficiente de servidores postos a sua
disposio, em relao dimenso da tarefa que lhes confiada. Ademais,
conforme mencionado por Almeida no trecho acima transcrito, essa forma de
organizao se traduz em forte dependncia de recursos pblicos para se tornar
eficaz.
Os padres de qualidade ambiental, numa situao tpica do uso de
instrumentos de comando e controle, em que a regulamentao estatal instituda

41

de forma unilateral pelo poder pblico, tambm podem se constituir num foco de
graves problemas. Thomas e Callan (2010, p. 108), analisando a questo sob o
ponto de vista da economia ambiental, afirmam ser evidente que [...] os padres
ambientais impostos pelo governo provavelmente no sero determinados em um
nvel eficiente, acrescentando que [...] o uso de padres uniformes subordinados a
uma estrutura de comando-e-controle provavelmente desperdiar recursos.
A excessiva judicializao das polticas pblicas ambientais, acima
tambm j mencionada, outro fator que conspira contra a almejada efetividade
dessas polticas. A morosidade do Poder Judicirio, mormente em processos de
maior complexidade, como nas aes civis pblicas, inmeras vezes se coloca a
favor daqueles que transgridem as normas ambientais.11 O prprio cumprimento
efetivo dos comandos judiciais volta a depender da estrutura fiscalizatria estatal,
cujas falhas j foram apontadas.
Por fim, no se deve olvidar o baixo grau de legitimidade da
regulamentao estatal direta, carente de processos de negociao, participao e
consulta junto aos destinatrios de suas normas, principalmente quando da
implementao das polticas pblicas ambientais.
Todos esses problemas no passaram desapercebidos pelos estudiosos
desse tema. Assim, cada vez maior o apelo utilizao, pelo Estado, da regulao
de mercado, para concretizar as polticas pblicas ambientais.

1.2.3 A abordagem de mercado: novos instrumentos para a proteo do meio

ambiente

A regulao de mercado prope a utilizao de instrumentos econmicos

para a formulao e implementao de polticas pblicas ambientais, proposta essa
que encontra abrigo no princpio 16 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento:

11

Por tal motivo, importante registrar o apelo de Yoshida (2006, p. 140) aos magistrados, para que tornem
efetivos os princpios da preveno e da precauo, [...] concedendo presteza e celeridade na prestao das
tutelas preventivas que requerem urgncia, e evitando a adoo, desde logo, de medidas mitigadoras e
compensatrias.

42

Princpio 16. As autoridades nacionais devem procurar promover a

internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor
deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, com a devida
ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio
e nos investimentos internacionais.

O uso de instrumentos econmicos nas polticas ambientais tambm foi

objeto do Acordo Quadro do Meio Ambiente do Mercosul, promulgado pelo Decreto
n 5.208/2004, o qual, em seu art. 6, alnea i, afirma ser dever dos Estados partes
desenvolver aes visando promover o uso de instrumentos econmicos de apoio
execuo das polticas para a promoo do desenvolvimento sustentvel e a
proteo do meio ambiente.
Os instrumentos econmicos so instrumentos tpicos da abordagem ou
regulao de mercado para o meio ambiente. Thomas e Callan (2010, p. 113) assim
definem a abordagem de mercado destinada proteo ambiental:
Embora o mercado falhe na correo de problemas ambientais por
iniciativa prpria, os incentivos que definem o funcionamento do
mercado podem ser implementados por formuladores de polticas. A
abordagem de mercado voltada para a poltica ambiental,
recomendada durante algum tempo pelos economistas, comeou a
ser adotada por governos como parte de sua resposta global aos
riscos da poluio. Diferente do uso dos instrumentos mais
tradicionais de comando-e-controle, a abordagem de mercado utiliza
o preo ou outras variveis econmicas para prover incentivos de
modo que os poluidores reduzam emisses nocivas.

Assim, os instrumentos econmicos, ou instrumentos de regulao de

mercado, devem ser aptos a modificar comportamentos, de acordo com as prprias
leis de mercado, induzindo os agentes econmicos a adotar, voluntariamente,
condutas que se conformem aos padres de qualidade ambiental. Assumem a forma
de incentivos, subsdios, concesses de financiamento e crdito mediante condies
mais favorveis que as usuais etc. Toda e qualquer iniciativa estatal que intervenha
na formulao do preo, que influencie a oferta e demanda de determinado produto
ou servio, pode ser considerada como um instrumento econmico. Como destaca
Trennepohl (2008, p. 81), [...] os instrumentos econmicos influem na deciso
econmica, mais especificamente nos preos de bens e servios, tornando mais
atraente a opo ecologicamente mais desejvel.

43

As medidas de cunho tributrio so logo lembradas quando se pensa em

instrumentos econmicos como modo de regulao ambiental. Essas medidas
podem assumir a forma de incentivos fiscais, como ocorre quanto promovem a
desonerao tributria quando da fabricao, por exemplo, de produtos reciclados,
ou para a aquisio de bens de capital que propiciem a utilizao de tcnicas de
produo menos poluentes. Sanes premiais tambm podem ser adotadas, como
previso de dedues do imposto de renda devido por pessoas fsicas ou jurdicas
que fomentem aes especficas de proteo ambiental.
Outros instrumentos econmicos podem assumir a forma de estmulos
financeiros e creditcios. Pode-se cogitar da destinao especfica de linhas de
crdito com juros remuneratrios mais atraentes, comumente por intermdio de
instituies financeiras oficiais, para atividades empresariais que privilegiem prticas
sustentveis de produo, em obedincia ao princpio da ecoeficincia (ver item
2.2.3), ou que invistam em novas tecnologias que reduzam ou eliminem a emisso
de poluentes. bastante conhecido e estudado, ainda, o denominado ICMS
ecolgico, instrumento econmico de cunho financeiro consistente num mecanismo
de compensao ambiental pelo qual os Estados, ao promoverem o repasse do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) a que os Municpios
tm direito, privilegiam aqueles que invistam, por exemplo, em saneamento bsico,
ou na criao de unidades de conservao.12
Uma abordagem regulatria inovadora, mais prxima da regulao de
mercado do que da tradicional abordagem de comando e controle, pode consistir no
estabelecimento conjunto e negociado, entre os rgos estatais responsveis pela
formulao

implementao

das

polticas

pblicas

ambientais

os

empreendedores, de metas de desempenho, visando a diminuio da poluio ou

degradao ambiental causada por determinada atividade empresarial. O objetivo,
em tais casos, a flexibilizao dos padres de qualidade ambiental.
Como visto no item anterior, dentre as crticas formuladas em face da
abordagem de comando e controle est a de que padres uniformes no se revelam
economicamente eficientes, haja vista a ausncia de uniformidade entre as diversas
atividades cometidas iniciativa privada, bem como a diversidade entre as regies.
12

Conforme Veiga Neto (2000, p. 52-74), o qual fornece, ainda, interessante compilao sobre a legislao de
diversos Estados brasileiros quanto ao ICMS ecolgico.

44

Assim, o estabelecimento de padres setorizados, mediante acordos ou termos de

compromisso que prevejam metas a serem atingidas num determinado lapso
temporal com o objetivo de implementao de uma poltica ambiental, apresenta-se
como uma abordagem de mercado. Essa espcie de regulao tambm foi
albergada pela Lei n 12.305/2010, particularmente por meio da previso de acordos
setoriais para a implementao progressiva dos sistemas de logstica reversa.
H que se atentar, contudo, para o risco inerente desregulamentao
excessiva dos padres de qualidade ambiental. Se a uniformidade dos padres pode
se revelar pouco eficiente em termos econmicos, tampouco se pode prescindir de
standards que garantam um mnimo de proteo ao meio ambiente. A
autorregulao do mercado uma quimera, como a experincia histrica demonstra.
Assim, a despeito da convenincia de iniciativas que busquem a comunho de
objetivos entre o Estado e o mercado no estabelecimento de padres de qualidade
ambiental e de metas para atingi-los, o Estado no pode descuidar da tarefa de
promover contnua e atenta apreciao dos padres mnimos que devem ser
observados quanto proteo do meio ambiente e manuteno da qualidade
ambiental, mormente para alcanar o objetivo constitucional da sustentabilidade,13
tampouco prescindir de normas jurdicas claras e firmes de responsabilizao de
quem os infrinja.
A abordagem ou regulao de mercado, como se v, no imune a
crticas. A despeito de suas decantadas vantagens, a abordagem de mercado no
a panaceia para todos os problemas ambientais, como reconhecem Thomas e
Callan (2010, p. 136):
Certamente, nem todos os instrumentos de mercado so totalmente
adequados a todos os problemas ambientais. A natureza do
problema bem como o contexto de mercado precisam ser
compreendidos antes que qualquer poltica pblica seja
implementada com sucesso. Os problemas ambientais so
complexos tanto na origem quanto em sua implicao. Da mesma
forma, os mercados atuais so sofisticados e dinmicos. Entretanto,
cada vez mais evidenciado que a unio entre os dois um passo
fundamental para encontrar solues.

13

Em Freitas (2011, p. 252-277) encontram-se importantes consideraes sobre os riscos da ausncia de

disciplina regulatria no campo ambiental, bem como ponderaes a respeito do que o autor denomina de
regulao sustentvel.

45

Dentre as crticas que podem ser feitas a esse tipo de abordagem est a
de que ela, ao propor a atribuio de preos aos recursos naturais, a fim de solver
falhas de mercado causadas pela existncia de bens pblicos cujos custos pela
utilizao no so internalizados pelas empresas, ignora a existncia de bens de
valor ambiental que dificilmente, mediante as prprias regras do mercado, podero
ser precificados. Um bem ambiental imaterial, como o direito apreciao de uma
paisagem natural de notvel beleza, ou a preservao de uma espcie animal ou
vegetal de valor econmico imediato nulo, dependeriam de subsdios estatais
elevados para que o mercado se propusesse a proteg-los.
Outrossim, a valorao dos bens naturais apresenta tantas dificuldades
quanto so os critrios que tm sido propostos para solucionar esse problema, sem
que nenhum se revele satisfatrio. Alier e Jusmet (2001, p. 192-275) listam os
diversos mtodos que tm sido propostos para a valorao dos bens ambientais,
desde aqueles que buscam essa valorao em sua totalidade, passando por
tcnicas de descontar ou infravalorizar os custos e benefcios futuros desses bens,
alm de mtodos de preos hednicos, valorao contingente, anlise multicritrio
etc. Destacam Alier e Jusmet (2001, p. 241-246) que at mesmo mtodos para
averiguao do valor monetrio de espaos naturais utilizados exclusivamente para
fins recreativos tm sido propostos, como o mtodo de custo de viagem, pelo qual
se busca mensurar os gastos empreendidos no deslocamento dos visitantes at
esses espaos, mediante clculos que envolvem despesas com combustvel,
amortizao do uso do veculo de acordo com a distncia percorrida, tempo gasto na
viagem etc.
Entrementes, Farber e Findley (2010, pos. 1841-1842) apontam os limites
do emprego de instrumentos econmicos como subsdios e incentivos fiscais:
Uma alternativa para a abordagem regulatria o uso de subsdios.
Os subsdios tipicamente empregados na gesto ambiental incluem
benefcios fiscais (acelerao da depreciao e crditos),
emprstimos a juros baixos e subvenes para a instalao de
equipamentos de tratamento. No entanto, esses incentivos
financeiros suportam apenas uma parte dos custos dos
equipamentos. Eles reduzem esses custos, mas no diminuem o
custo de sua instalao. Tais subsdios podem suavizar um
programa de regulamentao, mas no podem substitu-lo. Alm
disso, os subsdios somente promovem incentivos de investimento
em equipamentos. Muitas vezes, as formas mais eficazes de reduzir
as emisses se constituem na alterao dos processos de produo,

46

no aproveitamento de subprodutos para a produo de bens

comercializveis, ou na alterao da natureza ou da qualidade de
matrias-primas.14

Ante as insuficincias tanto do uso exclusivo da regulao direta como da

regulao de mercado para solucionar as falhas de mercado, ver-se-, no item
seguinte, o que prope a PNRS sobre a questo.

1.3 O papel da Poltica Nacional de Resduos Slidos na proteo do direito ao

meio ambiente ecologicamente equilibrado

As leis de polticas pblicas ambientais so marcos regulatrios a orientar

e ordenar a atividade dos particulares e dos prprios integrantes da administrao
pblica quanto aos objetivos perseguidos pelo Estado na busca da efetivao do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Estabelecem padres de
qualidade ambiental, disciplinam os meios pelos quais os objetivos nelas previstos
sero atingidos, criam deveres e obrigaes, enfim, conferem organicidade defesa
e preservao desse direito quanto matria que disciplinam.
A busca da eficcia na proteo e defesa do meio ambiente deve ser
objetivo, portanto, das polticas pblicas legislativas ambientais, conforme, alis,
propugna o princpio 11 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento:
Princpio 11. Os Estados devem adotar legislao ambiental eficaz.
Padres ambientais e objetivos e prioridades em matria de
ordenao do meio ambiente devem refletir o contexto ambiental e
de desenvolvimento a que se aplicam. Padres utilizados por alguns
pases podem resultar inadequados para outros, em especial pases
em desenvolvimento, acarretando custos sociais e econmicos
injustificados.

14

Texto original, em ingls: One alternative to the regulatory approach is the use of subsidies. Typical subsidies
employed for environmental management have included tax breaks (accelerated depreciation and credits), lowinterest loans, and grants for installation of treatment equipment. However, such financial incentives provide
only part of the cost of the equipment. They reduce losses, but they do not make installation. Such subsidies may
"sweeten" a regulatory program but cannot replace it. Furthermore, subsidies provide incentives only for
investments in equipment. Often the most efficient ways to reduce discharges are to alter production processes,
produce marketable goods from byproducts, or change the nature or quality of raw materials. Nossa traduo.

47

Ressentia-se o direito brasileiro, no campo do direito dos resduos, de um

marco regulatrio abrangente, que contemplasse uma gama de instrumentos
potencialmente eficazes para a soluo dos graves problemas relacionados a esse
tema. Tenrio e Espinosa (2004, p. 166) bem retrataram esse reclamo:
A ausncia de definies e diretrizes nos trs nveis do governo,
associada escassez de recursos tcnicos e financeiros para o
equacionamento do problema, alm das dificuldades na aplicao
das determinaes legais, so a causa de inmeros episdicos
crticos de poluies, relacionados ausncia de tratamento e m
disposio dos resduos, gerando a contaminao do solo e dos
recursos hdricos por metais pesados, solventes orgnicos
halognicos e resduos de defensivos agrcolas.

Com a publicao da Lei n 12.305/2010, esse papel passou a ser

pleiteado pela PNRS nela instituda. Os contornos da PNRS sero mais bem
estudados nos captulos seguintes. Por ora, importa ressaltar a preocupao
verdadeira do legislador em munir a PNRS de instrumentos eficazes para a proteo
ambiental. Ainda que algumas de suas disposies sejam passveis de crtica, e que
tampouco seja ela isenta de omisses, a Lei n 12.305/2010 se constitui num avano
quanto busca da efetivao do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. No se limitou a prever instrumentos de comando e controle para a
consecuo dessa tarefa, ainda que, por certo, diversos comandos nela contidos se
baseiem exclusivamente em tcnicas sancionatrias para serem cumpridos.
De outra parte, previu a Lei n 12.305/2010 o uso de vrios instrumentos
econmicos para se atingir os objetivos nela traados, bem como mecanismos de
negociao entre poder pblico e iniciativa privada que podero, se bem aplicados,
conferir eficincia a mecanismos sensveis e essenciais da PNRS, como a
responsabilidade compartilhada e a gesto integrada de resduos slidos. Segue
essa lei, assim, a tendncia j apontada por Bobbio (2007, p. 2) na dcada de
sessenta do sculo passado, relacionada ao [...] emprego cada vez mais difundido
das tcnicas de encorajamento em acrscimo, ou em substituio, s tcnicas
tradicionais de desencorajamento.
Aparentemente, a Lei n 12.305/2010 persegue uma unio entre a
regulao ambiental direta e a regulao de mercado, se apropriando, para tanto,
das mais variadas espcies de instrumentos (comando e controle, de mercado,
preventivos, repressivos ou de gesto), para a efetividade da PNRS, caminho esse

48

que se constituiria numa [...] terceira etapa da poltica ambiental e que, por falta de
melhor nome, poderamos chamar de poltica mista de comando-e-controle e de
instrumentos econmicos de motivao internalizao de custos ambientais
(LUSTOSA et al, 2010, p. 165). De maneira semelhante discorre Yoshida (2012d, p.
38-39),

ao

propor,

para

[...]

uma

eficiente

gesto

pblico-privada

da

sustentabilidade, a integrao entre os clssicos instrumentos de comando e

controle com a
[...] gama variada de instrumentos preventivos cuja regulamentao e
implementao mais complexa e tardia, todavia so fundamentais
para se evoluir da tica corretiva-repressiva para a tica preventiva e
do estmulo observncia das normas e exigncias ambientais.

Ademais, institucionalizou a Lei n 12.305/2010 o controle social, a incidir

na formulao, implementao e avaliao da PNRS, conferindo-lhe feio prpria e
quase indita na legislao ambiental brasileira. clara a aposta do legislador nessa
forma de participao social, com vistas efetivao da PNRS.
Especificamente sobre esse novo enfoque proposto pela PNRS assim
discorre Yoshida (2012a, p. 13):
A PNRS, tal como concebida, constitui sem dvida um marco
fundamental na transio do predomnio do clssico sistema de
comando e controle estatais de cunho corretivo-repressivo, ao reunir
diretrizes, mecanismos e instrumentos econmicos, de planejamento
e de gesto, propcios a promover e incentivar a almejada
institucionalizao, valorizao e promoo da auto-organizao dos
setores econmicos e sociais, a participao efetiva, a mobilizao e
controle sociais, com vistas gesto integrada e ao gerenciamento
ambientalmente adequado dos resduos slidos, com incluso social
dos catadores.

Tal o papel da PNRS. Orientar, planejar, atribuir responsabilidades,

munir de instrumentos eficazes todos aqueles que se envolvam, voluntariamente ou
por fora de determinao legal, na gesto e gerenciamento dos resduos slidos. O
objetivo final dessa poltica ambiental, por certo, assegurar a efetivao do direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no campo dos resduos slidos, como
condio essencial para a garantia de uma sadia qualidade de vida da coletividade.

49

2 VISO GERAL

DA POLTICA NACIONAL

DE RESDUOS SLIDOS:

PRINCPIOS, OBJETIVOS, INSTRUMENTOS

2.1 Aspectos gerais da Lei n 12.305/2010

A Lei n 12.305/2010 uma lei federal que estabelece normas gerais para
a rea dos resduos slidos. Assim, ser objeto inicial de apreciao a diviso de
competncias estipulada pela CF/88 para os entes federados legislarem sobre a
matria, bem como a competncia material ou administrativa para que os mesmos
entes federados executem as polticas pblicas relacionadas aos resduos slidos.
Na sequncia, a partir da anlise de seus trs primeiros artigos, que
delimitam o objeto, os atores, normas e definies aplicveis Lei n 12.305/2010,
ser possvel se ter uma viso geral da PNRS nela estabelecida. Essa viso
panormica a respeito da PNRS ser complementada com uma discusso sobre a
natureza jurdica dos resduos slidos, e a classificao para eles dada pela Lei n
12.305/2010.

2.1.1 Competncia constitucional relativa aos resduos slidos

A competncia para legislar sobre proteo ao meio ambiente, controle da

poluio e para atribuio de responsabilidades por danos ao meio ambiente
concorrente (CF/88, art. 24, VI e VIII). No campo da competncia concorrente,
Unio cabe a edio de normas gerais, podendo os Estados suplement-las (art. 24,
1 e 2). Aos Municpios, mesmo no mbito da competncia concorrente, subsiste
a possibilidade de editar normas jurdicas, a fim de legislar sobre assuntos de
interesse local e suplementar a legislao federal e estadual no que couber
(CF/88, art. 30, I e II). Nesse sentido, a lio de Machado (2013, p. 633):
A Lei 12.305, de 2.8.2010, foi elaborada tendo como fundamento a
Constituio da Repblica, em seu art. 24, VI (proteo do meio
ambiente e controle da poluio) e VIII (responsabilidade por dano ao
meio ambiente e ao consumidor). Utilizou-se da competncia
concorrente e, em sendo norma geral, no exclui a competncia

50

suplementar dos Estados (art. 24, 2, da CF). Assim, h de

compreender-se que a lei comentada deixou para os Estados, por
exemplo, estabelecer normas sobre a metodologia a ser utilizada no
tratamento dos resduos e dos rejeitos. No que couber e havendo
interesse local, os Municpios podero intervir suplementando a
legislao federal e estadual de resduos slidos (art. 30, I e II, da
CF). Vale acentuar, portanto, que a Unio no tem competncia de
legislar privativamente sobre resduos slidos.

A Lei n 12.305/2010 foi estabelecida pela Unio no mbito da

competncia legislativa concorrente, pois prescreve normas de proteo ao meio
ambiente e controle da poluio gerada pelos resduos slidos, alm de instituir
regras sobre responsabilidade, inclusive por danos ambientais.
Antes da edio da Lei n 12.305/2010, diversos Estados j haviam
editado, conforme autorizado pela CF/88 (art. 24, 3), leis dispondo sobre gesto
de resduos slidos. A ttulo de exemplo, o Estado de So Paulo j institura, por
meio da Lei Estadual n 12.300/2006, sua Poltica Estadual de Resduos Slidos.15
Com a supervenincia da Lei n 12.305/2010 houve a suspenso da eficcia das leis
estaduais naquilo em que eventualmente contrariem essa lei federal, tal como
determina a CF/88 em seu art. 24, 4. O mesmo se verifica quanto s leis
municipais anteriores Lei n 12.305/2010.
Quanto ao exerccio da competncia material ou administrativa, ou seja, a
competncia para a implementao de polticas pblicas relacionadas aos resduos
slidos em geral, no estabelece a CF/88 seja privativo de quaisquer dos entes
federados. Insere-se a matria, portanto, no mbito da competncia comum prevista
no art. 23 da CF/88, o qual preconiza, em seu inciso VI, ser atribuio comum da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios proteger o meio ambiente
e combater a poluio em qualquer de suas formas. Tambm pode ser invocado o
inciso IX do art. 23, que afirma tambm ser da competncia comum de todos os
entes federados promover a melhoria das condies de saneamento bsico.
Machado (2012a, p. 66), em comentrio ao art. 23 da CF/88, afirma que:
O art. 23 no exclui qualquer ente federativo do exerccio da
competncia. A competncia comum aglutinadora e inclusiva,
somando os intervenientes e no diminuindo ou tornando privativa a
participao. A competncia comum no excludente. de ser
15

Em Yoshida (2012, p. 5-7) encontra-se ampla coletnea das legislaes estaduais sobre resduos slidos,
anteriores Lei n 12.305/2010.

51

ressaltada que a primeira competncia comum do art. 23 a de

zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas.

Sendo comum essa competncia, portanto no excludente, cada um dos

entes federados ser responsvel pela concretizao material das atividades
administrativas relacionadas gesto de resduos. Por certo, h de se observar a
vocao natural desses entes. Assim, a Unio dever avocar para si, inclusive
mediante a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos, tarefas que possam
ter influncia sobre todo o territrio nacional, notadamente as de incentivo e
fomento, como a concesso de linhas especiais de crdito para aes e programas
de interesse dos resduos slidos, conforme dispe expressamente o art. 15, VII, da
Lei n 12.305/2010. Os Estados tambm podero desenvolver aes de maior porte,
com abrangncia em seus respectivos territrios, inclusive para promover a soluo
consorciada entre os Municpios para o manejo de resduos.
sobre os Municpios, contudo, que costuma recair o maior quinho de
responsabilidade pela prestao do servio de manejo de resduos slidos,
notadamente os urbanos, dado o preponderante interesse local do exerccio dessa
atividade. Nesse especfico ponto deve ser observado o que dispe o art. 30, V, da
CF/88, o qual determina ser da competncia dos Municpios organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de
interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
Em comentrios a esse dispositivo constitucional, Meirelles (1994, p. 257258) aponta que o critrio da predominncia do interesse que definir a atribuio
da prestao de determinado servio por um dos entes federados, no exerccio da
competncia comum constitucional:
O critrio do interesse local sempre relativo ao das demais
entidades estatais. Se sobre determinada matria predomina o
interesse do Municpio em relao ao do Estado-membro e ao da
Unio, tal matria da competncia do Municpio; se o seu interesse
secundrio, comparativamente com o das demais pessoas
administrativas, a matria refoge da sua competncia privativa,
passando para a que tiver interesse predominante a respeito do
assunto. A aferio, portanto, da competncia municipal sobre
servios pblicos locais h de ser feita em cada caso concreto,
tomando-se como elemento aferidor o critrio da predominncia do
interesse, e no o da exclusividade, em face das circunstncias de
lugar, natureza e finalidades do servio.

52

luz dessas observaes deve ser apreciado o art. 10 da Lei n

12.305/2010, abaixo transcrito:
Art. 10. Incumbe ao Distrito Federal e aos Municpios a gesto
integrada dos resduos slidos gerados nos respectivos territrios,
sem prejuzo das competncias de controle e fiscalizao dos rgos
federais e estaduais do Sisnama, do SNVS e do Suasa, bem como
da responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resduos,
consoante o estabelecido nesta Lei.

Observe-se que o dispositivo legal transcrito busca atribuir aos Municpios

a competncia para exercer a gesto de resduos gerados em seus territrios, sem
embargo da competncia fiscalizatria e de controle dos rgos estaduais e
federais. Essa atribuio deve ser acolhida com o temperamento contido nas
observaes de Meirelles: a gesto integrada dos resduos slidos gerados em seus
territrios de atribuio dos Municpios porque assim autoriza a CF/88, sendo que
a Lei n 12.305/2010 nada faz alm de reconhecer que a prestao dos servios a
essa gesto relacionados assunto de interesse local. Assim, em linha de princpio,
o Municpio o titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo dos
resduos slidos (expresso diversas vezes utilizada pela Lei n 12.305/2010, sem
que ali se faa direta referncia aos Municpios como detentores dessa titularidade).
A ressalva contida na expresso em linha de princpio diz respeito
necessidade de se proceder compatibilizao da competncia municipal para a
prestao dos servios de manejo de resduos slidos urbanos com a competncia
material ou administrativa das regies metropolitanas, aglomerados urbanos e
microrregies.
A CF/88 trata distintamente cada uma dessas regies geogrficas, ao
facultar aos Estados, em seu art. 25, 3, a instituio, mediante lei complementar,
de [...] regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Essas formas especficas de organizao comunitria de Municpios no
tm

contornos

preconcebidos.

constituio

de

regies

metropolitanas,

aglomerados urbanos ou microrregies depender, assim, da atividade legislativa

estadual, a qual dever respeitar o delineamento constitucional acima exposto, ou

53

seja, a existncia de uma multiplicidade de Municpios e a circunstncia de serem

eles limtrofes. Como bem expe Alves (1998):
[...] a multiplicidade de entes governamentais de nvel local , em
nosso ordenamento, condio necessria para a configurao
jurdica da regio metropolitana, da aglomerao urbana e da
microrregio, embora possa no ser essa a condio para o conceito
dessas figuras regionais sob o enfoque urbanstico ou econmico.

Pois bem, a Lei n 12.305/2010, em seu art. 16, 3, dispe que:

Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei,
as microrregies institudas conforme previsto no 1 abrangem
atividades de coleta seletiva, recuperao e reciclagem, tratamento e
destinao final dos resduos slidos urbanos, a gesto de resduos
de construo civil, de servios de transporte, de servios de sade,
agrossilvopastoris ou outros resduos, de acordo com as
peculiaridades microrregionais.

Coloca-se, ento, na hiptese de criao e regies metropolitanas,

aglomerados urbanos ou microrregies, a questo relativa manuteno da
titularidade privativa dos Municpios para a organizao e prestao dos servios
pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos urbanos. Pelo que
dispe o art. 10 da Lei n 12.305/2010, essa titularidade sempre seria atribuda aos
Municpios. J nos termos do art. 16, 3, da mesma Lei n 12.305/2010, aparentase haver um compartilhamento dessa titularidade entre os Municpios componentes
das microrregies, ao menos no que tange ao manejo de resduos slidos ali
elencados.
Mais que isso, tambm se pode cogitar da partilha dessa titularidade com
o prprio Estado, pois a ele caber promover a integrao da organizao, do
planejamento e da execuo das funes pblicas de interesse comum relacionadas
gesto dos resduos slidos nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies (art. 11, I, da Lei n 12.305/2010), alm de ser sua atribuio elaborar
e implementar os respectivos planos de resduos slidos, ainda que com a
participao dos Municpios, conforme dispe o art. 17, 2, da Lei n 12.305/2010.
certo que esse ltimo dispositivo legal ressalva que a atribuio dos
Estados, de elaborar e implementar os planos de resduos das regies
metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregies, no exclui nem substitui
qualquer das prerrogativas a cargo dos Municpios previstas por esta Lei. Porm, a

54

prpria elaborao e implementao desses planos, ainda que com a participao

dos Municpios, representa uma diminuio de diversas das atribuies deferidas a
esses entes federados em outros pontos da Lei n 12.305/2010, inclusive quanto s
suas autonomias, pois aos Municpios tambm cabe elaborar os prprios planos de
gesto integrada de resduos, cujas disposies podem conflitar com os planos
microrregionais, de regies metropolitanas ou de aglomerados urbanos.
At mesmo a obrigatoriedade de se submeterem a esses planos, bem
como, eventualmente, verem atribudas s microrregies o manejo dos resduos
slidos gerados em seus territrios, se constituiria em subtrao de parcela da
titularidade dos Municpios quanto prestao desses servios. de se lembrar o
que ressalta Meirelles (1994, p. 257): A competncia do Municpio para organizar e
manter servios pblicos locais est reconhecida constitucionalmente como um dos
princpios asseguradores de sua autonomia administrativa (CF, art. 30, V).
Esses dilemas foram bem captados por Alves (1998), conforme se
apreende dos seguintes comentrios:
Questo de grande importncia a ser abordada no mbito do
conceito jurdico de regio metropolitana sem prejuzo da aplicao
das mesmas categorias s demais figuras regionais: aglomeraes
urbanas e microrregies a da compulsoriedade das relaes
entre os diferentes entes poltico-administrativos, objetivando a
realizao das funes pblicas de interesse comum, em nvel
regional. O interesse regional metropolitano no se autonomizou em
relao s unidades governamentais implicadas e, portanto, constitui
parcela dos respectivos interesses daquelas unidades, consignando
o difcil problema da conjugao das atividades de todos os nveis
poltico-administrativos para a realizao das funes pblicas de
interesse comum. O problema decorre do princpio da legalidade das
funes pblicas, pois estas no prescindem de lei para regul-las.
Como a regio metropolitana no possui corpo legislativo prprio
para dar conta, de forma autnoma, da edio de normas jurdicas
originrias (leis) disciplinadoras de seus assuntos, no h outra
maneira seno a de contar com as casas legislativas do Estado e
dos Municpios metropolitanos para esse mister. Contudo, o
legislativo dessas unidades governamentais so autnomos, na
conformidade com as disposies constitucionais. Da a dificuldade
de se estabelecer um condomnio legislativo para alcanar a unidade
necessria objetivando a organizao, o planejamento e a execuo
das funes pblicas de interesse de todos, referidas a problemas
urbanos igualmente unitrios e complexos. nesse sentido que se
faz indispensvel o exerccio das competncias concorrentes
complementares e suplementares entre os entes polticoadministrativos emergentes das relaes regionais metropolitanas.

55

Tambm ao Poder Judicirio essa questo j foi levada, mediante ao

direta de inconstitucionalidade (ADI 1842/RJ) ajuizada pelo Partido Democrtico
Trabalhista (PDT) contra dispositivos da Lei Complementar n 87/1997, do Estado do
Rio de Janeiro, que dispe sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua
composio, organizao e gesto, e sobre a Microrregio dos Lagos, define as
funes pblicas e servios de interesse comum e d outras providncias, e os
artigos 8 a 21 da Lei n 2.869/1997, tambm do Estado Rio de Janeiro, a qual trata,
dentre outros, do regime de prestao do servio pblico de saneamento bsico.
Aps longos debates, prevaleceu a posio do Min. Gilmar Mendes, conforme
narrado abaixo:
Por sua vez, o Min. Gilmar Mendes entendeu que o servio de
saneamento bsico, no mbito de regies metropolitanas,
microrregies e aglomerados urbanos, constituiria interesse coletivo
que no poderia estar subordinado direo de nico ente, mas
deveria ser planejado e executado de acordo com decises
colegiadas em que participassem tanto os municpios compreendidos
como o Estado federado. Frisou que, nesses casos, o poder
concedente do servio de saneamento bsico nem permaneceria
fracionado entre os municpios, nem seria transferido para o Estadomembro, mas deveria ser dirigido por estrutura colegiada, instituda
por meio da lei complementar estadual que criaria o agrupamento de
comunidades locais, em que a vontade de um nico ente no fosse
imposta a todos os demais participantes. Assim, esta estrutura
deveria regular o servio de saneamento bsico de forma a dar
viabilidade tcnica e econmica ao adequado atendimento do
interesse coletivo. Ressaltou que a mencionada estrutura colegiada
poderia ser implementada tanto por acordo, mediante convnios,
quanto de forma vinculada, na instituio dos agrupamentos de
municpios, e a instituio de agncias reguladoras poderia se provar
como forma eficiente de estabelecer padro tcnico na prestao e
concesso coletivas do servio e saneamento bsico.
(INFORMATIVO, 696, 2013).

Assim, tanto na via legislativa como na judicial, a privatividade da

titularidade dos Municpios quanto gesto de resduos slidos gerados em seus
territrios est sendo colocada em xeque. As solues consorciadas para a gesto
de resduos esto ganhando fora, e aparentam ter a seu favor a CF/88, mediante
interpretao escorreita de seu art. 23. No entanto, essa nova conformao da
titularidade dos servios pblicos de manejo de resduos slidos ainda no est
clara. H evidentes dvidas a serem sanadas quanto legitimidade e viabilidade
da gesto compartilhada de resduos entre diversos entes federados. Essa questo
ainda nova, e est a depender de amadurecimento, tanto doutrinrio como

56

jurisprudencial, para ser mais bem compreendida. A ela se retornar quando da

apreciao dos planos de resduos das regies metropolitanas, aglomerados
urbanos e microrregies (item 2.4.1.3).

2.1.2 O objeto da Lei n 12.305/2010

vasto o campo de aplicao da Lei n 12.305/2010. No o apenas

porque se trata de uma lei que instituiu uma poltica nacional sobre um tema to
complexo e abrangente como o da gesto dos resduos slidos. Qualquer lei com tal
escopo findaria por ser, necessariamente, ampla e minuciosa, a no ser que o
legislador descurasse por completo de sua tarefa.
No entanto, o legislador mostrou-se, aqui, efetivamente ambicioso e
ousado. Confira-se, antes de tudo, o art. 1 da Lei n 12.305/2010:
Art. 1 Esta Lei institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos,
dispondo sobre seus princpios, objetivos e instrumentos, bem como
sobre as diretrizes relativas gesto integrada e ao gerenciamento
de resduos slidos, includos os perigosos, s responsabilidades dos
geradores e do poder pblico e aos instrumentos econmicos
aplicveis.

O art. 4 da Lei n 12.305/2010 repete em boa parte o contedo desse art.

1, ao afirmar que a PNRS:
[...] rene o conjunto de princpios, objetivos, instrumentos, diretrizes
metas e aes adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em
regime de cooperao com Estados, Distrito Federal, Municpios ou
particulares, com vistas gesto integrada e ao gerenciamento
ambientalmente adequado dos resduos slidos.

A Lei n 12.305/2010, contudo, no se resume sucinta descrio dada

por seu art. 1. Principia com uma forte base conceitual, trazendo em seu art. 3
nada menos que dezenove definies necessrias para a correta compreenso de
diversos termos tcnicos e jurdicos por ela tratados. Na sequncia, cuida dos
princpios, objetivos e instrumentos da PNRS, citando-os em profuso, de forma tal
que, numa primeira leitura, torna-se difcil perceber organicidade nas longas listas de
incisos contidas em seus arts. 6 a 8. Em seguida, a Lei n 12.305/2010 traa as
diretrizes da gesto integrada e do gerenciamento de resduos slidos, passando a

57

revelar, de forma mais clara, suas verdadeiras intenes: promover a integrao

entre setor pblico e privado e convocar a participao de todos os atores da PNRS
no trato dessa importante questo. Essa vocao da Lei n 12.305/2010 provocou o
entusiasmado comentrio de Yoshida (2012a, p. 3), para quem:
A PNRS, no contexto do elogiado arcabouo legislativo ambiental
brasileiro, de slida base constitucional, apresenta um marco
inovador e ousado na implementao da gesto compartilhada do
meio ambiente, propugnada pelo art. 225 da Constituio Federal
(CF), ao conceber uma abrangente e multiforme articulao e
cooperao entre o poder pblico das diferentes esferas, o setor
econmico-empresarial e os demais segmentos da sociedade civil,
em especial, os catadores de materiais reutilizveis e reciclveis,
com vistas gesto e ao gerenciamento integrados dos resduos
slidos.

To amplo escopo ser atingido, na viso do legislador, por meio de um

cerrado planejamento. Outro no pode ser o significado da verdadeira obsesso da
Lei n 12.305/2010 por planos: nada menos que oito tipos diferentes so prescritos
em seu art. 14. De forma inovadora, introduz o legislador a responsabilidade
compartilhada entre os geradores de resduos e o poder pblico, a qual, ao lado da
logstica reversa, constitui-se em instrumento outro de efetivao da PNRS, de
adeso voluntria ou semivoluntria, buscando fazer a transio entre uma gesto
impositiva para uma verdadeira gesto compartilhada do problema dos resduos.
Por fim, e nesta dissertao receber especial destaque, a Lei n
12.305/2010 prev a figura do controle social sobre as polticas pblicas
relacionadas aos resduos slidos como uma forma de integrao da sociedade civil
em sua gesto, e, como se defender, como uma tentativa de se conferir efetividade
a uma lei, repita-se, ampla e ambiciosa.
Ainda quanto ao objeto da Lei n 12.305/2010, o 2 de seu art. 1
excepciona expressamente os rejeitos radioativos, asseverando que sero eles
regulados por legislao especfica. Rege essa matria a Lei n 10.308/2001, a qual
tem por escopo estabelecer normas
[...] para o destino final dos rejeitos radioativos produzidos em
territrio nacional, includos a seleo de locais, a construo, o
licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a
responsabilidade civil e as garantias referentes aos depsitos
radioativos. (art. 1, caput).

58

A Lei n 10.308/2001 (art. 2) imputa Unio, que o far por intermdio da

Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), a responsabilidade pela destinao
final dos rejeitos radioativos produzidos em territrio nacional. Assim, essa matria
escapa regulao da Lei n 12.305/2010.

2.1.3 Os destinatrios da Lei n 12.305/2010

O 1 do art. 1 da Lei n 12.305/2010 elenca todos aqueles que esto

sujeitos s normas da PNRS: as pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou
privado, responsveis, direta ou indiretamente, pela gerao de resduos slidos,
bem como aquelas que desenvolvam aes relacionadas gesto integrada ou ao
gerenciamento de resduos slidos.
O dispositivo legal divide os atores da PNRS em dois grupos: no primeiro,
a vasta gama de responsveis pela gerao de resduos slidos: indstria, comrcio,
prestadores de servios, instituies pblicas, consumidores etc. Num segundo
momento, estabelece uma clusula ampla o suficiente para abarcar qualquer
pessoa, fsica ou jurdica, que se envolva com a gesto ou gerenciamento de
resduos. Certamente a esto includos os poderes pblicos federal, estadual e
municipal; alm deles, um sem nmero de particulares, que de alguma forma,
inclusive por interesses econmicos, venham a se relacionar com a gesto integrada
de resduos slidos.
A estipulao desse vasto rol de atores da PNRS ser particularmente
importante no tema relativo responsabilidade compartilhada, como se ver mais
adiante. Vai ao encontro, ademais, com o prprio esprito da PNRS, que o da
busca do comprometimento voluntrio do maior nmero de pessoas com a gesto e
gerenciamento dos resduos slidos, indo alm dos clssicos instrumentos de
comando e controle para o equacionamento desse grave problema ambiental.
Trazendo aqui novamente as ponderaes de Yoshida (2012a, p. 10):
A PNRS constitui sem dvida um marco legal histrico na gesto
compartilhada do meio ambiente como exigncia constitucional,
compartilhando a corresponsabilidade pela gesto e gerenciamento
dos resduos slidos entre os poderes estatais dos diferentes nveis
federativos e entre os atores econmicos e sociais.

59

2.1.4 Legislao aplicvel aos resduos slidos

A Lei n 12.305/2010 no um diploma legal estanque. Relaciona-se com

diversas outras normas de Direito Ambiental, bem como com outros ramos do
conhecimento, jurdicos ou tcnicos. Como bem lembra Milar (2005, p. 175):
O Direito Ambiental, como disciplina especializada, mas no
independente, fundamentalmente multidisciplinar. Isso quer dizer
que lhe cabe congregar conhecimentos de uma srie de outras
disciplinas e cincias, jurdicas ou no.

Essa tendncia do Direito Ambiental reforada pela prpria Lei n

12.305/2010, ao eleger, em seu art. 6, III, como um de seus princpios, a viso
sistmica, na gesto dos resduos slidos, que considere as variveis ambiental,
social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica. Esse princpio ser
objeto de apreciao mais demorada no item 2.3.3. De qualquer forma, nessa
senda que caminha o art. 2 da Lei n 12.305/2010, ao dispor que:
Art. 2 Aplicam-se aos resduos slidos, alm do disposto nesta Lei,
nas Leis n.s 11.445, de 5 de janeiro de 2007, 9.974, de 6 de junho
de 2000, e 9.966, de 28 de abril de 2000, as normas estabelecidas
pelos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do
Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), do Sistema
Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (Suasa) e do
Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial
(Sinmetro).

Tal como na definio de seu objeto, retoma a Lei n 12.305/2010 o

mesmo tema em dispositivo apartado, qual seja, seu art. 5, o qual afirma que:
A Poltica Nacional de Resduos Slidos integra a Poltica Nacional
do Meio Ambiente e articula-se com a Poltica Nacional de Educao
Ambiental, regulada pela Lei n 9.795, de 27 de abril de 1999, com a
Poltica Federal de Saneamento Bsico, regulada pela Lei n 11.445,
de 2007, e com a Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005.

Este ltimo dispositivo, contudo, mais que firmar a multidisciplinaridade do

Direito Ambiental, aponta a necessidade de integrao entre polticas pblicas
diversas, mas afins.
Os resduos slidos suscitam preocupaes na rea ambiental e de sade
pblica. Sua gesto depende, assim, da observncia tanto das normas ambientais

60

como s relacionadas rea da sade, humana e animal. A essa constatao

debita-se a referncia s normas do Sisnama, do SNVS e da Suasa como aplicveis
aos resduos slidos, alm da lembrana, quase redundante, de que a PNRS integra
a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Se no h redundncia, h ao menos obviedade em se definir legalmente
que a PNRS deve se articular com a Poltica Nacional de Educao Ambiental
(PNEA). Toda e qualquer poltica pblica de carter ambiental deve levar em
considerao a importncia da educao ambiental como mecanismo de induo de
comportamentos, de gestao e solidificao de valores, enfim, de adeso
voluntria, principalmente das geraes mais novas, s iniciativas de defesa e
conservao do meio ambiente.
A gesto de resduos slidos tambm se imbrica fortemente com a do
saneamento bsico: em certos pontos, pode ser considerada como englobada por
esta, como no trato da questo da limpeza urbana. Assim, h pertinncia em se
invocar a Lei n 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, como aplicvel aos resduos slidos, bem como a necessidade de forte
articulao entre as polticas pblicas para os dois setores. No por outro motivo a
prpria Lei n 12.305/2010 (art. 19, 1) autoriza a insero do plano municipal de
gesto integrada de resduos slidos no plano de saneamento bsico previsto pelo
art. 19 da Lei n 11.445/2007, ponto que ser objeto de anlise no item 2.4.1.2.
A referncia Lei n 9.974/2000 se deve ao fato de que ela trouxe
parmetros tcnicos para a produo de embalagens de agrotxicos, inovando,
ainda, ao introduzir a logstica reversa nesse setor. Adequa-se, portanto, aos
ditames da PNRS, assim como a Lei n 9.966/2000, aplicvel aos portos
organizados, instalaes porturias, plataformas e navios (art. 1, caput), que, dentre
outras disposies, probe a descarga de leo, misturas oleosas e lixo (na
terminologia usada pela lei) em guas sob jurisdio nacional (art. 17).
Quanto incluso da Lei n 11.107/2005 como uma das normas legais
com as quais se articula a PNRS, cabe lembrar que essa lei estipula normas gerais
de contratao de consrcios pblicos, os quais, constitudos por entes da
Federao, podero exercer diretamente ou contratar a execuo de servios
pblicos, dentre os quais, obviamente, o de manejo de resduos slidos.

61

Nesse ponto, importante destacar que um dos objetivos da PNRS a

articulao entre as diferentes esferas do poder pblico, e destas com o setor
empresarial, com vistas cooperao tcnica e financeira para a gesto integrada
de resduos slidos (art. 7, VIII). Alm disso, a Lei n 12.305/2010 prev a
possibilidade

de

microrregionais,

formulao,
de

regies

como

instrumentos

metropolitanas,

de

da

PNRS,

aglomeraes

de

planos

urbanas

ou

intermunicipais de resduos slidos (art. 14, III e IV). Assim, clara a tendncia da
PNRS em privilegiar solues consorciadas entre os entes da Federao, em
especial os Municpios, para a gesto de resduos slidos, refletindo-se essa
tendncia na priorizao dos consrcios pblicos na obteno de incentivos
institudos pela Unio, conforme expressamente previsto no art. 45 da Lei n
12.305/2010.
Por fim, h a referncia s normas do Sinmetro. A gesto de resduos
slidos envolve inmeros aspectos tcnicos. Apenas a ttulo de exemplo, o
tratamento de resduos mediante incinerao, conforme alertam Tenrio e Espinosa
(2004, p. 189-190), depende do controle de diversos fatores, como a quantidade de
oxignio disponvel na cmara de combusto, a turbulncia, a temperatura da
combusto e o tempo de permanncia dos compostos na temperatura de
combusto. Todos esses fatores devem ser continuamente controlados, pois a
negligncia em apenas um deles resulta na eliminao incompleta dos resduos, o
que pode acarretar a gerao de produtos perigosos de combusto incompleta
(TENRIO; ESPINOSA, 2004, p. 190).
Assim, a gesto de resduos, principalmente quanto ao seu tratamento e
sua disposio final ambientalmente adequada, deve sempre observar de forma
rigorosa as normas tcnicas respectivas, dentre as quais as estabelecidas pelo
Sinmetro, em especial quanto certificao da qualidade de processos e servios.
O art. 2 da Lei n 12.305/2010 deve ser tomado como exemplificativo, e
no taxativo. Inmeras outras leis e normas podem ser aplicadas gesto de
resduos slidos. Basta lembrar as leis estaduais j existentes sobre o assunto e,
ainda sob o aspecto tcnico, as diversas normas da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT) que tratam dessa matria. A tarefa do intrprete da lei
dever ser, portanto, a de observar a compatibilidade entre essas normas e as
regras e princpios estabelecidos pela Lei n 12.305/2010, o que se far de acordo

62

com o que dispe nosso ordenamento jurdico, em especial no que tange

competncia concorrente definida pela CF/88, sobre a validade e eficcia da
legislao.

2.1.5 Definies na Lei n 12.305/2010

Conforme j apontado no item 2.1.2, a Lei n 12.305/2010, em seu art. 3,

traz uma longa lista, composta por dezenove incisos, de definies de institutos da
PNRS.
Definir, conforme Houaiss e Villar (2001, p. 926), consiste em indicar o
verdadeiro sentido, a significao precisa de algo. Trata-se de tarefa que resulta da
acumulao temporal de conhecimento sobre o objeto da definio. Dependendo de
sua complexidade, uma definio pode nunca atingir um consenso no mundo das
cincias naturais ou sociais, ou sempre se mostrar incompleta ou insatisfatria.
Pode parecer, ento, presuno do legislador em estabelecer definies
que passam a ter a fora da lei a ampar-las, aparentemente findando o debate
sobre o contedo mesmo delas. Tambm teria o legislador se revelado temerrio ao
assumir o risco de as definies legais se apartarem do conhecimento cientfico
adquirido a respeito de determinado objeto. Surge, assim, a questo da
possibilidade de a definio legal contrariar a realidade dos fatos, conferindo a algo
significado diverso do correntemente aceito pelos especialistas no assunto.
J objetava Shakespeare (2006, p. 166), sculos atrs: O que h num
nome? O que chamamos rosa/ Teria o mesmo cheiro com outro nome. No entanto,
uma definio legal no incua: gera os efeitos prprios do texto legal em que se
encontra inserida; vincula o aplicador e o intrprete da lei ao seu contedo.
Por essa linha de pensamento, seria o caso de se aceitar a definio
dada na lei, independentemente de suas imprecises ou incorrees tcnicas. No
se pode olvidar, contudo, que uma definio inserta no ordenamento jurdico se
submete s regras de hermenutica desse mesmo ordenamento. Se para o
intrprete a impreciso tcnica da definio de um vocbulo pode se mostrar
supervel, o mesmo no se d quando se depara com impreciso ou erro em sua

63

definio jurdica. Uma lei ordinria no poder nomear de tributo uma prestao
pecuniria que no seja compulsria, sem incorrer em inconstitucionalidade. Mesmo
vcio incorrer o Municpio que pretenda, por meio de seu Poder Legislativo,
modificar a substncia de institutos jurdicos previstos do Cdigo Civil.
Enfim, toda e qualquer definio legal, inclusive as constantes na Lei n
12.305/2010, pode e deve ser objeto de apreciao crtica pelo intrprete e pelo
aplicador, em face das regras de hermenutica contidas no ordenamento jurdico e,
em especial, em face de sua compatibilidade com a CF/88.
Por outro lado, sob o aspecto tcnico, mostra-se salutar que a prpria lei
cuide de explicitar o conceito dos institutos e instrumentos que sero por ela
disciplinados, para que haja a menor margem possvel de indefinio na sua
aplicao e interpretao. Essa opo do legislador causa efeitos imediatos quanto
aos objetos que define: determinados termos, que j dispunham de conceituao
tcnica, mormente por intermdio da ABNT, passaram a ter seu contedo
determinado pela Lei n 12.305/2010, que a elas se sobrepe. Em outras palavras,
as definies de resduos, reciclagem, coleta seletiva etc., so agora conceitos
legais, devendo todos os que intervierem na gesto, gerenciamento e manejo de
resduos slidos a eles se reportar.
Ocioso, neste item, tratar todas as definies trazidas pela Lei n
12.305/2010. Ao longo da dissertao cada um dos termos ali definidos ser
especificamente trabalhado, sendo mais produtivo retornar s suas definies legais
no momento oportuno. Contudo, quatro definies, ou dois pares de definies,
merecem imediata apreciao, por se constiturem em termos fundamentais e
recorrentes na Lei n 12.305/2010, e que reclamam clara preciso quando de suas
utilizaes.
Distingue a Lei n 12.305/2010 resduo de rejeito. Distino inovadora,
pois no prevista anteriormente na legislao. A Lei n 11.445/2007, por exemplo,
faz meno somente a resduos, e no a rejeitos. Tambm no h essa distino
nas normas tcnicas da ABNT relativas ao tema.
Dispe a Lei n 12.305/2010, em seu art. 3, inc. XVI, que resduos
slidos se constituem de todo

64

[...] material, substncia, objeto ou bem descartado resultante de

atividades humanas em sociedade, a cuja destinao final se
procede, se prope proceder ou se est obrigado a proceder, nos
estados slido ou semisslido, bem como gases contidos em
recipientes e lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu
lanamento na rede pblica de esgotos ou em corpos dgua, ou
exijam para isso solues tcnica ou economicamente inviveis em
face da melhor tecnologia disponvel;

Parte do conceito legal de resduo slido bastante semelhante ao que j

dispunha a ABNT, na NBR n 10004/1987, conceito esse que foi acolhido na
legislao ambiental por meio do art. 1 da Resoluo Conama n 05, de 5 de agosto
de 1993.16 Ali, tambm se englobava, dentre os resduos slidos, os materiais em
estado semisslido, alm dos lodos provenientes de sistemas de tratamento de
gua e outros lquidos especficos, mas no gases contidos em recipientes e
lquidos. A distino mais importante, contudo, consiste na prescrio da Lei n
12.305/2010, no prevista na Resoluo Conama n 05/1993, de que os resduos
slidos so bens resultantes da atividade humana que so objeto de descarte, os
quais devero ser encaminhados destinao final, expresso que ser melhor
analisada logo adiante.
Ao lado dos resduos, define a Lei n 12.305/2010 os rejeitos. Segundo
seu art. 3, inc. XV, rejeitos so
[...] resduos slidos que, depois de esgotadas todas as
possibilidades de tratamento e recuperao por processos
tecnolgicos disponveis e economicamente viveis, no apresentem
outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente
adequada;

A definio de rejeito nova na legislao. No se verifica sua prvia

utilizao nas normas da ABNT. V-se que a PNRS, preocupada antes em reutilizar,
reciclar ou tratar os resduos (como se ver no item 2.4, quanto aos objetivos da
PNRS), procedeu a um corte conceitual entre resduos e rejeitos. Assim, somente
ser considerado rejeito o resduo slido em face do qual se esgotarem as
16

Confira-se o dispositivo regulamentar: Art. 1 Para os efeitos desta Resoluo definem-se: I - Resduos
Slidos: conforme a NBR-n 10.004, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT Resduos nos
estados slido e semi-slido, que resultam de atividades da comunidade de origem: industrial, domstica,
hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de varrio. Ficam includos nesta definio os lodos provenientes
de sistemas de tratamento de gua, aqueles gerados em equipamentos e instalaes de controle de poluio, bem
como determinados lquidos cujas particularidades tornem invivel seu lanamento na rede pblica de esgotos ou
corpos dgua, ou exijam para isso solues tcnica e economicamente inviveis, em face melhor tecnologia
disponvel.

65

possibilidades de reutilizao, reciclagem ou tratamento. Confira-se a clusula legal:

torna-se rejeito o resduo que no apresente outra possibilidade que no a
disposio final ambientalmente adequada.
Apenas aos rejeitos, portanto, deve ser procedida a disposio final. Aos
resduos cabe, antes, a destinao final, com uma ressalva: o tratamento ou a
recuperao dos resduos slidos devem ser realizados mediante processos
tecnolgicos disponveis e economicamente viveis. Esse o limite. Indisponveis
processos tecnolgicos para tal mister, ou sendo eles economicamente inviveis, o
resduo transmuda-se, por fora da lei, em rejeito, e deve receber disposio final
ambientalmente adequada.
Como a distino principal entre resduos e rejeitos se encontra na
soluo que lhes dada quanto aos seus destinos, cumpre estremar as definies
de destinao e disposio finais ambientalmente adequadas.
Assim o faz a Lei n 12.305/2010 em seu art. 3, incs. VII e VIII. A
destinao final ambientalmente adequada engloba a destinao de resduos
mediante reutilizao, reciclagem, compostagem, recuperao e aproveitamento
energtico, ou outras destinaes admitidas pelos rgos competentes do Sisnama,
do SNVS e do Suasa, entre elas a disposio final (art. 3, VII). Essa ltima meno
disposio final deve ser lida em conjunto com a definio legal de resduo, no
sentido de que essa soluo somente ser admitida nas hipteses acima j tratadas:
impossibilidade tcnica ou econmica de sua recuperao, tratamento ou
reciclagem.
Quanto disposio final ambientalmente adequada, a definio legal
simples: consiste na distribuio ordenada de rejeitos em aterros, observando
normas operacionais especficas, de modo a evitar danos ou riscos sade pblica
e segurana e a minimizar os impactos ambientais adversos (art. 3, inc. VIII).
De acordo com a PNRS, a disposio final ambientalmente adequada de
rejeitos somente admitida em aterros sanitrios, excluindo-se desde j os
depsitos a cu aberto (lixes), os quais, diga-se desde j, devem ser eliminados ou
recuperados, de acordo com metas que devem constar dos Planos Nacional e
Estaduais de Resduos Slidos (arts. 15, V, e 17, V, da Lei n 12.305/2010).
Tambm no deve ser considerada como ambientalmente adequada a disposio

66

de rejeitos em aterros controlados (ver item 2.3.3). Correta, outrossim, a no

incluso da incinerao como meio de disposio final de rejeitos, a qual, como se
ver mais adiante (item 2.3.3), forma de tratamento de resduos. Por fim, a
disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos dever ser implantada em
at quatro anos aps a publicao da Lei n 12.305/2010 (art. 54).

2.1.6 Natureza jurdica dos resduos slidos

O resduo slido, nos termos da definio legal acima transcrita, um

material, substncia, objeto ou bem que foi objeto de descarte. Segundo Machado
(2013, p. 649), Considerando que descartar por de lado, vemos que a definio
leva em conta o estado atual do bem, de cuja companhia nos desfazemos. No se
leva em conta se o bem descartado til ou no.
Fiorillo defende que o resduo slido, ou lixo urbano, possui a natureza
jurdica de poluente. Segundo Fiorillo (2011, p. 352):
O lixo urbano, desde o momento em que produzido, j possui a
natureza jurdica de poluente, porque, assumindo o papel de resduo
urbano, dever ser submetido a um processo de tratamento que, por
si s, constitui, imediata ou imediatamente, forma de degradao
ambiental.

Esse enquadramento, em face de alguns aspectos relativos aos resduos

slidos, no aparenta ser exato. inegvel que os resduos possuem um potencial
poluente intrnseco: se no submetidos destinao final ambientalmente
adequada, quase certo que os resduos, em geral, se tornaro fontes de poluio,
a atingir o meio ambiente e a sadia qualidade de vida.
No entanto, essa concluso pressupe a ausncia de destinao final
adequada dos resduos. No se pode concordar com a assertiva de que, mesmo
submetidos a tratamento, os resduos se constituiro em forma de degradao
ambiental. Reciclados, reutilizados ou aproveitados de qualquer forma, os resduos
adquirem a feio de bens economicamente apreciveis. Ateno deve ser dada,
alis, ao fato de que a Lei n 12.305/2010 tem como um de seus princpios o

67

reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como um bem econmico

e de valor social (art. 6, VIII).
Lemos (2011, p. 86), invocando essa disposio da Lei n 12.305/2010,
classifica os resduos como [...] bens socioambientais que, por sua importncia para
as presentes e futuras geraes, acabam por gerar responsabilidade do proprietrio
ou do possuidor, salientando, ainda, que os bens ambientais so aqueles [...]
essenciais manuteno da vida das espcies, sendo irrelevante tratar-se de bens
de titularidade privada ou pblica. Cuida-se da dupla titularidade dos bens
socioambientais (LEMOS, 2011, p. 85). Rejeita Lemos a possibilidade de
manuteno da tradicional classificao dos resduos como res derelictae, pois dela
decorre a irresponsabilidade quanto ao seu destino:
A coisa abandonada passa a no pertencer ao patrimnio de
ningum, podendo ser objeto de ocupao como forma de aquisio
da propriedade. Como mencionamos, essa ideia clssica dos direitos
reais no pode ser a soluo para a situao atual dos resduos.
(LEMOS, 2011, p. 85).

A despeito dessas judiciosas consideraes, a classificao acima

proposta aparenta carecer de uma definio mais firme dos delineamentos precisos
do que seria um bem socioambiental. A essencialidade para a manuteno da vida
atributo de inmeros bens, alguns deles sequer passveis de apropriao, como o ar
que se respira. O termo socioambiental se afigura como uma especial qualificao
conferida a determinada categoria de bens, e no, propriamente, uma espcie
jurdica nova de bens.
Nessa linha de pensamento, os resduos slidos enquadram-se com
maior preciso na categoria dos bens mveis, tal como definidos pelo art. 82 do
Cdigo Civil: So mveis os bens suscetveis de movimento prprio, ou de remoo
por fora alheia, sem alterao da substncia ou da destinao econmico-social.
Trata-se de uma espcie de bem mvel, que recebe a especfica qualificao de
resduo aps ser descartado pelo respectivo gerador, o qual, via de regra, o
consumidor final do produto que lhe d origem.
O surgimento do resduo depende, ento, do descarte desse bem mvel
pelo gerador. Esse descarte pode se dar mediante a perda da propriedade do bem
por abandono, na forma prevista no art. 1.275, III, do Cdigo Civil. No se pode

68

confundir o resduo slido, contudo, com a coisa abandonada, conforme a antiga

tradio corretamente questionada por Lemos.
Com efeito, o abandono do resduo slido deve ser tomado em sua
acepo puramente jurdica: perda da propriedade mvel. No se concebe que o
resduo possa ser abandonado pelo gerador no sentido comum da palavra; ou seja,
o resduo no pode ser deixado de lado sem cuidados ou precaues. O manejo
adequado de resduos slidos impe a observncia de regras administrativas estritas
quando de seu descarte, em especial quanto ao local que deve ser depositado para
posterior recolhimento pelos servios pblicos de coleta, em relao aos horrios
permitidos para seu depsito, bem como quanto s embalagens que devem ser
utilizadas para seu correto acondicionamento.
Em princpio, cabe ao Municpio, como titular do servio pblico de
manejo de resduos slidos, estabelecer essas regras, pois se trata de assunto de
interesse eminentemente local.
Anote-se que a perda da propriedade do bem descartado, o qual passa a
ser denominado resduo, no necessita se dar, necessariamente, pela via do
abandono. O gerador pode vend-lo, haja vista o valor econmico de determinados
tipos de resduos, como o alumnio, o que demonstra, alis, o acerto do princpio
jurdico que o considera um bem de valor econmico e social. O prprio gerador
tambm pode se utilizar economicamente desse bem, tanto no uso domstico, como
ocorre com resduos orgnicos tratados mediante compostagem, como no uso
comercial ou industrial, o que se d quando o empreendedor reutiliza ou recicla os
resduos mediante aproveitamento energtico, ou mediante reintroduo, como
insumos, no prprio processo de fabricao de novos produtos.
A comprovar que a natureza jurdica do resduo slido a de bem mvel
est a constatao de que, uma vez descartado pelo gerador, momento a partir do
qual recebe essa qualificao, o resduo slido pode ser objeto de nova aquisio
privada de propriedade mediante a ocupao, sem que se cogite de prtica de crime
contra o patrimnio por parte do ocupante.
Essa possibilidade levantada por Ribeiro (2012, p. 556), ainda que
sobre ela no tome posio:

69

Questo interessante saber se os resduos disponibilizados para a

coleta tornam-se propriedade pblica, e, portanto, responsabilidade
ambiental do Municpio, ou se, durante o tempo que aguarda a
coleta, trata-se de coisa sem dono (res nulius). Caso se entenda que
se trata de propriedade pblica, a conduta de se apropriar da coisa
pode ser considerada furto, caso a coisa tenha relevncia
econmica. De outro lado, caso se trate de res nulius, a apropriao
por parte de terceiro legtima, uma vez que Quem se assenhorear
de coisa sem dono para logo lhe adquire a propriedade, no sendo
essa ocupao defesa por lei (art. 1.263 do Cdigo Civil).

Observe-se a clusula restritiva contida no final do artigo acima transcrito:

a aquisio da propriedade pela ocupao somente possvel quando no proibida
por norma legal. No caso dos resduos slidos, a legislao, em especial a
municipal, pode vedar a ocupao de resduos que estejam acondicionados e
depositados, em locais previamente estipulados, para a coleta pelos servios
pblicos de manejo de resduos. Para a defesa da sade pblica e do meio
ambiente o Municpio pode estipular a vedao da coleta particular de resduos,
comumente realizada por catadores individuais de materiais reutilizveis e
reciclveis.
Mostra-se lcita eventual vedao dessa natureza, dado que, muitas
vezes, essa coleta feita de forma inadequada, mediante rompimento das
embalagens que acondicionam os resduos, e mediante recolha apenas dos
resduos reciclveis de maior valor econmico, causando prejuzos eficincia dos
servios regularmente organizados para essa finalidade.
Norma jurdica desse jaez possuiria natureza de limitao administrativa,
sem que, necessariamente, seja necessrio conceber a transmisso da propriedade
ao Municpio to somente pela disposio do resduo para a coleta, ao arrepio das
regras do Cdigo Civil sobre essa questo.
Concluindo, tem-se que o resduo slido se constitui num bem mvel, de
valor econmico e social, cuja propriedade, via de regra, se perde pelo abandono e
se adquire pela ocupao, mediante observncia das normas administrativas que
regulamentem essa transmisso da propriedade. Trata-se, assim, de bem que,
conforme expresso alhures utilizada por Lemos (2008, p. 178), cumpre uma funo
socioambiental, ficando seu proprietrio [...] obrigado no somente a um
comportamento negativo, mas tambm a um comportamento ativo, que envolve
defender, reparar e preservar o meio ambiente.

70

2.1.7 Classificao dos resduos slidos

H vrias maneiras de se classificar os resduos slidos. A NBR 10004

(ABNT, 2004) traz as seguintes consideraes sobre a classificao de resduos:
A classificao de resduos envolve a identificao do processo ou
atividade que lhes deu origem e de seus constituintes e
caractersticas e a comparao destes constituintes com listagens de
resduos e substncias cujo impacto sade e ao meio ambiente
conhecido.
A identificao dos constituintes a serem avaliados na caracterizao
do resduo deve ser criteriosa e estabelecida de acordo com as
matrias-primas, os insumos e o processo que lhe deu origem.

A Lei n 12.305/2010 procedeu classificao dos resduos slidos

somente quanto sua origem e periculosidade. Outras classificaes, relacionadas
com a composio dos produtos dos quais se originaram os resduos, tambm so
teis, principalmente para subsidiar os servios de coleta seletiva.
Assim, a NBR 10004 (ABNT, 2004) classifica os resduos no perigosos
como inertes e no inertes. Os primeiros se constituem em:
Quaisquer resduos que, quando amostrados de uma forma
representativa, segundo a ABNT NBR 10007, e submetidos a um
contato dinmico e esttico com gua destilada ou desionizada,
temperatura ambiente, conforme ABNT NBR 10006, no tiverem
nenhum de seus constituintes solubilizados a concentraes
superiores aos padres de potabilidade de gua, excetuando-se
aspecto, cor, turbidez, dureza e sabor [...].

Quanto aos resduos no inertes, so:

Aqueles que no se enquadram nas classificaes de resduos
classe I - Perigosos ou de resduos classe II B - Inertes, nos termos
desta Norma. Os resduos classe II A No inertes podem ter
propriedades, tais como: biodegradabilidade, combustibilidade ou
solubilidade em gua.

Como exemplo de resduos inertes, a NBR 11174 (ABNT, 1990) relaciona

as rochas, tijolos, vidros e certos plsticos e borrachas que no so decompostos
prontamente.
Reveilleau (2007, p. 61) exemplifica outros tipos de classificao, como
quanto s suas caractersticas fsicas (secos ou molhados) e quanto composio

71

qumica (orgnicos ou inorgnicos), as quais podem servir de subsdio para a

educao ambiental, no papel de instrumento para a viabilizao da coleta seletiva.

2.1.7.1 Quanto origem

Em seu art. 13, I, a Lei n 12.305/2010 classifica os resduos slidos de

acordo com sua origem, da seguinte maneira:
a) resduos domiciliares: os originrios de atividades domsticas em
residncias urbanas;
b) resduos de limpeza urbana: os originrios da varrio, limpeza de
logradouros e vias pblicas e outros servios de limpeza urbana;
c) resduos slidos urbanos: os englobados nas alneas a e b;
d) resduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de
servios: os gerados nessas atividades, excetuados os referidos nas
alneas b, e, g, h e j;
e) resduos dos servios pblicos de saneamento bsico: os gerados
nessas atividades, excetuados os referidos na alnea c;
f) resduos industriais: os gerados nos processos produtivos e
instalaes industriais;
g) resduos de servios de sade: os gerados nos servios de sade,
conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas
pelos rgos do Sisnama e do SNVS;
h) resduos da construo civil: os gerados nas construes,
reformas, reparos e demolies de obras de construo civil,
includos os resultantes da preparao e escavao de terrenos para
obras civis;
i) resduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades
agropecurias e silviculturais, includos os relacionados a insumos
utilizados nessas atividades;
j) resduos de servios de transportes: os originrios de portos,
aeroportos, terminais alfandegrios, rodovirios e ferrovirios e
passagens de fronteira;
k) resduos de minerao: os gerados na atividade de pesquisa,
extrao ou beneficiamento de minrios;

Essa classificao se revela bastante til, pois a partir delas se definir a

gesto e gerenciamento dos resduos slidos respectivos. Assim, a gesto dos
resduos slidos urbanos costuma receber tratamento diferenciado, por exemplo,
dos resduos industriais. Os resduos de servios de sade recebem destinao final
especfica, o mesmo podendo se dizer dos resduos da construo civil.

72

De outra parte, a nova classificao legal dos resduos slidos urbanos,

os quais se resumem aos resduos domiciliares e os resduos de limpeza urbana,
importar em impactos na legislao pretrita, em especial a Lei n 11.445/2007,
circunstncia que ser discutida no item 2.4.1.2.

2.1.7.2 Quanto periculosidade

O art. 13, II, da Lei n 12.305/2010 distingue os resduos entre perigosos e

no perigosos. Os primeiros so aqueles que
[...] em razo de suas caractersticas de inflamabilidade,
corrosividade,
reatividade,
toxicidade,
patogenicidade,
carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam
significativo risco sade pblica ou qualidade ambiental, de
acordo com lei, regulamento ou norma tcnica;

Os resduos perigosos recebem tratamento diferenciado ao longo da Lei

n 12.305/2010. A reduo de sua periculosidade se constitui num dos objetivos da
PNRS (art. 7, V). H a previso de um cadastro especfico para operadores de
resduos perigosos (art. 8, XV). Os estabelecimentos comerciais e de prestao de
servios que gerem resduos perigosos esto sujeitos elaborao de plano de
gerenciamento (art. 20, II, a, e art. 39), plano este que, independentemente do tipo
do estabelecimento gerador, contar com exigncias especficas previstas em
regulamento (art. 20, pargrafo nico). Quando do licenciamento ambiental,
exigncias adicionais podero ser feitas aos operadores de resduos perigosos (art.
40, caput). Alm disso, a Lei n 12.305/2010 proibiu expressamente a importao de
resduos dessa natureza (art. 49).
Os resduos no perigosos so assim enquadrados por excluso: todo
resduo que no possua as caractersticas constantes do art. 13, II, da Lei n
12.305/2010, ser considerado no perigoso. Deve essa expresso, contudo, ser
apreendida

com

ponderao:

sem

que

se

proceda

destinao

final

ambientalmente adequada, e ainda que no detenham, a ttulo de exemplo,

caractersticas como inflamabilidade, corrosividade ou mutagenicidade, boa parte
dos resduos pode causar danos significativos sade humana ou ao meio
ambiente. Basta considerar os efeitos deletrios que a falta de tratamento adequado

73

ocasiona quando do manejo de resduos orgnicos, como restos de alimentos, os

quais podem se constituir em foco de infestao de insetos e animais transmissores
de doenas. Mesmo um resduo inerte, como o plstico, caso no receba destinao
final

adequada,

pode

propiciar

graves

danos

fauna,

quando

lanado

indevidamente em guas martimas. Em linha de princpio, todo resduo ou rejeito

potencialmente poluente, principalmente se no for objeto de destinao ou
disposio final ambientalmente adequadas.
A periculosidade que levada em conta para distinguir os resduos entre
perigosos e no perigosos aquela mais evidente, mais latente, e que vem a exigir
um manejo diferenciado. O significativo risco sade pblica ou qualidade
ambiental dos resduos perigosos reclama, assim, que seu manejo seja feito de
forma apartada dos resduos no perigosos desde a sua gerao, passando pelo
tratamento e, por fim, pela disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos
que deles advierem. Assim ocorre com os resduos de sade, via de regra
classificados como perigosos, e que devem ser objeto de segregao j no momento
de sua gerao, e de tratamento especfico, comumente mediante incinerao.
Por fim, os aterros sanitrios destinados recepo de resduos
perigosos necessitam ser construdos de acordo com normas tcnicas especficas.
Para esse fim, deve-se seguir a NBR 10157 (ABNT, 1987), a qual fixa as condies
mnimas exigveis para projeto e operao de aterros de resduos perigosos.

2.2 Princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos

O artigo 6 da Lei n 12.305/2010 trata dos princpios da PNRS. O caput

desse artigo se limita a afirmar que so princpios da PNRS aqueles elencados nos
onze incisos que o complementam. So, ao todo, quinze os princpios listados pela
lei. Alguns deles se tratam de princpios consagrados do Direito Ambiental, como os
princpios do poluidor-pagador e da preveno, e que se aplicam a todas as
questes abrangidas por esse ramo do direito. Outros so princpios que se
relacionam mais especificamente ao direito dos resduos, apontando para a
autonomia desse sub-ramo do Direito Ambiental. A tais princpios se agregam, por

74

fora de disposio legal, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que

no so especficos do Direito Ambiental.
Nos prximos itens se discutir o papel dos princpios estatudos na Lei n
12.305/2010, passando-se, em seguida, apreciao dos princpios em espcie, de
acordo com a diviso acima proposta. Aos princpios consagrados se consignar
menor espao quanto definio, pois j amplamente debatidos pela doutrina,
destacando-se a funo prpria a ser por eles exercida dentro da PNRS. Os
princpios especficos, pelo escopo prprio desta dissertao, demandaro anlise
mais cuidadosa. Por fim, se far referncia ao princpio da correo na fonte,
olvidado pelo artigo 6, discutindo-se se est ou no implicitamente albergado pela
Lei n 12.305/2010.

2.2.1 A funo dos princpios numa lei ambiental

A legislao ambiental registra poucos casos de leis que contenham rol

de princpios. Em sua quase totalidade se tratam de diplomas legais relativamente
recentes, excepcionando-se a Lei n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do
Meio Ambiente, que em seu art. 2 j contemplava, de forma avanada, um rol de
princpios do Direito Ambiental.
Na legislao a essa lei posterior destacam-se, por contemplarem rol de
princpios, a Lei n 9.795/99, que instituiu a Poltica Nacional de Educao Ambiental
(art. 4); a Lei n 11.284/2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas (art.
2); a Lei n 11.428/2006, que trata da utilizao e proteo da vegetao nativa do
Bioma Mata Atlntica (art. 6, pargrafo nico); a Lei n 11.445/2007, que
estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento bsico (art. 2); e, por fim, a
prpria Lei n 12.305/2010, que instituiu a PNRS.
A necessidade de veiculao de princpios por intermdio de lei em
sentido formal para que sejam considerados como normas jurdicas dotadas de
impositividade pode ser tomada como superada pelo ps-positivismo.
Como bem leciona Bonavides (2011, p. 259), na fase jusnaturalista:

75

[...] os princpios habitam ainda esfera por inteiro abstrata e sua

normatividade, basicamente nula e duvidosa, contrasta com o
reconhecimento de sua dimenso tico-valorativa de ideia que
inspira os postulados de justia.

J na fase juspositivista, ainda segundo Bonavides (2011, p. 262), v-se

os princpios entrando j nos Cdigos, como fonte normativa subsidiria. Por outro
lado, o juspositivismo, ao fazer dos princpios na ordem constitucional meras pautas
programticas supralegais, tem assinalado, via de regra, a sua carncia de
normatividade, estabelecendo, portanto, sua irrelevncia jurdica (BONAVIDES,
2011, p. 263).
Finda Bonavides (2011, p. 265) por concluir que:
na idade do ps-positivismo que tanto a doutrina do Direito Natural
como a do velho positivismo ortodoxo vm abaixo, sofrendo golpes
profundos e crtica lacerante, provenientes de uma reao intelectual
implacvel, capitaneada sobretudo por Dworkin, jurista de Harvard.
Sua obra tem valiosamente contribudo para traar e caracterizar o
ngulo novo de normatividade definitiva reconhecida aos princpios.

Em apertadssima sntese, defende Dworkin (2002) que o direito

composto de princpios e regras, havendo entre ambos uma diferena de natureza
lgica, sendo que As regras so aplicveis maneira do tudo-ou-nada (2002, p.
39), razo pela qual Se duas regras entram em conflito, uma delas no pode ser
vlida (2002, p. 43), enquanto que um princpio, por se constituir numa exigncia
de justia ou equidade ou alguma outra dimenso da moralidade [...] um padro
que deve ser observado (2002, p. 36). Aponta Dworkin (2002, p. 42) que um conflito
de princpios, por no se tratar de um jogo de tudo-ou-nada, deve ser resolvido
mediante a tcnica da ponderao, sendo que aquele que vai resolver o conflito tem
de levar em conta a fora relativa de cada um.
Em suma, advoga Dworkin (2002, p. 71) que:
[...] uma vez que abandonemos tal doutrina [positivista] e tratemos os
princpios como direito, colocamos a possibilidade de que uma
obrigao jurdica possa ser imposta por uma constelao de
princpios, bem como por uma regra estabelecida.

Abraando-se essa concepo ps-positivista do direito, tem-se, ento,

que a normatividade dos princpios no depende de estarem eles previstos
explicitamente na legislao. Contudo, no h como se recusar a assertiva de que,

76

expressamente previsto em lei, determinado princpio tem reforada sua aceitao

pelo aplicador ou intrprete da lei, pois no h mais dvida possvel a respeito de
sua normatividade, a qual no pode ser recusada sob a alegao de que esse
mesmo princpio no encontra abrigo no ordenamento jurdico.
Conforme Mirra (1996, p. 52):
[...] so os princpios que servem de critrio bsico e inafastvel para
a exata inteligncia e interpretao de todas as normas que compe
o sistema jurdico ambiental, condio indispensvel para a boa
aplicao do Direito nessa rea.

Louvvel, portanto, o esforo do legislador em listar na Lei n 12.305/2010

os princpios que regem a PNRS. Nesse mesmo sentido manifesta-se Machado
(2012b, p. 39), para quem Merece elogio essa estruturao da Lei, pois seus
aplicadores passam a ter orientao eficiente e segura para a prpria interpretao
do texto legal e de sua regulamentao
Os princpios da PNRS cumprem, ao menos, uma tripla funo:
interpretativa, integrativa e diretiva. A interpretao da Lei n 12.305/2010, em seus
mais diversos aspectos, no prescinde da observncia rotineira de seus princpios.
Esses princpios tambm servem para a integrao do ordenamento jurdico, na
hiptese de lacunas que porventura sejam identificadas na aplicao da PNRS.
Refora-se, aqui, que essas funes interpretativa e integrativa so dirigidas tanto ao
julgador, num processo judicial, como aos atores da PNRS, sejam particulares ou
agentes estatais.
Por fim, destaca-se a funo diretiva dos princpios, os quais devem
orientar a ao futura dos aplicadores da PNRS, em especial aqueles integrantes da
administrao pblica. Essa funo aproxima-se da qualificao dos princpios como
mandamentos de otimizao, como professa Alexy (2011, p. 90), segundo o qual:
O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que
princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior
medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas
existentes.

Percebe-se, assim, que a funo dos princpios numa lei ambiental no

de pouca monta. Alm de servirem de guia para a atividade interpretativa e
integrativa da Lei n 12.305/2010, os princpios que em seguida sero

77

individualmente analisados devem ser consultados a cada instante da concretizao

da PNRS: no se tratam de normas programticas, mas de normas jurdicas de
observao cogente e inafastvel.

2.2.2 Princpios em espcie: princpios gerais do Direito Ambiental

Encabeando a lista dos princpios da PRNS, tem-se, no inciso I do art.

6, da Lei n 12.305/2010, o princpio da preveno. A preveno caracteriza-se
como dever jurdico de evitar a consumao de danos ao meio ambiente
(MACHADO, 2013, p. 121). Atua esse princpio diante do perigo conhecido, certo,
mas evitvel. Por isso, previne-se: porque se tem conscincia do perigo, porque o
dano no um evento incerto e, por conseguinte, deve ser previamente afastado,
antes que se concretize.
Os resduos slidos podem se constituir em fonte de poluio do solo, do
ar, das guas. Exigem tratamento adequado, como a Lei n 12.305/2010
expressamente reconhece, ao conceituar a destinao final ambientalmente
adequada dos resduos como aquela em que so evitados os danos ou riscos
sade pblica e segurana, e pela qual so minimizados os impactos ambientais
adversos (art. 3, VIII). Diante desse quadro, o princpio da preveno princpio
reitor da PNRS, que a cada passo de seus aplicadores ou intrpretes precisa estar
presente.
Aponta Machado (2012b, p. 40), com preciso, que o princpio da
preveno se efetivar, em face da PNRS, diante da implementao dos planos na
Lei n 12.305/2010. Com efeito, os planos, como se ver com maior vagar no item
2.4.1, tm, dentre suas diversas funes, a de antecipar e prevenir danos; essa a
essncia do princpio da preveno.
Ao lado do princpio da preveno, no mesmo inciso I de seu art. 6,
alinha a Lei n 12.305/2010 a precauo, princpio consagrado na Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 na
cidade do Rio de Janeiro.

78

O Princpio 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento proclamou a existncia do princpio da precauo, preceituando
que Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de
certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de
medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
O princpio da precauo atua, portanto, diante da incerteza do perigo,
propugnando, a despeito dessa incerteza, a adoo de medidas imediatas para
preveni-lo. Previne-se, assim, diante do risco, do perigo incerto e ainda no
comprovado.
A despeito do que leciona, dentre outros, Antunes (2012, p. 749), o qual
afirma que se trata de princpio que no conta com uma definio tranquila, optou o
legislador por conferir-lhe inegvel normatividade, ao incluir a precauo como
princpio da PNRS. Assim, ao aplicador da Lei n 12.305/2010 no resta outra
alternativa a no ser levar em conta, nas suas opes de interpretao ou de
efetivao da PNRS, o princpio da precauo.
Vislumbra-se forte aplicao desse princpio, v.g., diante de novas
tcnicas de disposio final de rejeitos ou de tratamento de resduos, para as quais
a certeza cientfica de que no causaro futuros danos ambientais deve ser exigida.
Tambm atua a precauo quando da introduo no mercado de novos produtos em
face dos quais haja dvida a respeito da periculosidade dos resduos que geraro.
Trata-se, portanto, de princpio de necessria observncia na fase do licenciamento
ambiental, e que pode impor ao rgo competente, diante da dvida cientfica, a
exigncia de realizao de estudo prvio de impacto ambiental por parte do
proponente da nova tcnica ou produto.
Outro princpio de larga aplicao no Direito Ambiental o do poluidorpagador (art. 6, II, da Lei n 12.305/2010). Esse princpio foi previsto pela primeira
vez no ordenamento jurdico brasileiro pela Lei n 6.938/81, que, em seu art. 4, VII,
impe ao poluidor e ao predador a obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com
fins econmicos.
Essa lei indica, desde ento, a dupla face desse princpio. De um lado, o
princpio obriga o poluidor a pagar a poluio que pode ser causada ou que j foi

79

causada (MACHADO, 2013, p. 94), razo pela qual tambm conhecido como
princpio da responsabilidade. De outro lado, impe ao causador da poluio, que
produz as chamadas externalidades negativas, a obrigao de arcar com os custos
necessrios diminuio, eliminao ou neutralizao deste dano (DERANI, 2008,
p. 143). Nessa ltima hiptese h a internalizao das externalidades negativas, ou
custos ambientais, os quais, em ltima instncia, passam a ser suportados pelo
consumidor ou usurio dos bens ou servios produzidos pelo potencial poluidor.
Trata-se da faceta pela qual o princpio tambm denominado de usurio-pagador.
conhecida a ressalva de que o princpio poluidor-pagador no deve se
constituir numa autorizao para poluir, que seria concedida ao responsvel pela
atividade mediante o pagamento da respectiva contraprestao. No esse, por
bvio, o sentido desse princpio. No caso do direito dos resduos isso se torna mais
evidente: inadmissvel, ante a aplicao conjunta dos princpios da PNRS, que se
possa cogitar da concesso de autorizao, pelo preo que se queira pagar, a
qualquer pessoa, fsica ou jurdica, para a gerao de poluio mediante disposio
inadequada de resduos slidos, ou que seja permitida a no observncia dos
objetivos de no gerao, reduo, reutilizao ou reciclagem de resduos. Como
ressalta Machado (2012b, p. 43):
Este princpio tem ligao direita com os dois primeiros objetivos da
Lei de Poltica Nacional de Resduos Slidos: proteo da sade
pblica e da qualidade ambiental e a no gerao, a reduo, a
reutilizao, a reciclagem e o tratamento dos resduos slidos, bem
como a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos.
Esses so os comportamentos legalmente corretos na gesto dos
resduos slidos e, portanto, a violao dessas obrigaes gerais
acarreta a incidncia de encargos financeiros aos poluidores.

Assim, o princpio poluidor-pagador atua, no direito dos resduos, de

forma a obrigar que o potencial poluidor internalize os custos decorrentes da
destinao ambientalmente adequada dos resduos por ele produzidos, ou de forma
a compeli-lo a reparar os danos causados por esses resduos, provocados por
conduta lcita ou ilcita de sua parte.
Como exemplo de internalizao dos custos ambientais no campo dos
resduos slidos destaca-se, na Lei n 12.305/2010, a logstica reversa (ver item
2.4.3). A logstica reversa impe ao responsvel pela introduo no mercado do

80

produto do qual resultar o resduo a responsabilidade pela sua destinao final

ambientalmente adequada.
Colhe-se da legislao portuguesa interessante exemplo de internalizao
de custos relacionada disposio final de rejeitos. Pelo Decreto-lei n 152/2002:
[...] a deposio de resduos em aterro est sujeita ao pagamento de
uma tarifa cujo valor deve ser suficiente para cobrir os custos
decorrentes da instalao e da explorao do aterro, incluindo (...) as
despesas previstas de encerramento e manuteno aps o
encerramento do aterro durante um perodo de, pelo menos, 30
anos, excepto no caso dos aterros para resduos inertes, em que
este prazo de 5 anos. (ARAGO, 2003, p. 14).

Seguindo-se adiante, a Lei n 12.305/2010 traz a previso do princpio

protetor-recebedor (art. 6, II). Trata-se da primeira meno explcita desse princpio
numa lei federal. Segundo Nusdeo (2012, p. 137):
O princpio do protetor-recebedor, que comea a ser discutido no
contexto dos debates sobre pagamento por servios ambientais,
prope o pagamento queles agentes cuja ao promove o
incremento dos servios ambientais prestados pela natureza.

Acrescenta Nusdeo (2012, p. 137-138) que, em contraponto ao princpio

poluidor-pagador, ou, mais especificamente, ao princpio usurio-pagador, o
protetor-recebedor produz externalidades positivas, as quais no so, usualmente,
quantificadas ou remuneradas. Assim:
A proposta de pagamento ao protetor [...] trata de retirar da esfera
daquele que preserva, total ou parcialmente, os custos da
preservao, podendo chegar mesmo a permitir que aufira algum
ganho com a proteo. (NUSDEO, 2012, p. 138).

O princpio protetor-recebedor no pode ser visto como uma mera

contraposio ao princpio poluidor-pagador. No so duas faces da mesma moeda.
No h um direito do protetor em receber pelos servios ambientais prestados. O
contrrio, contudo, ocorre: dever do poluidor pagar pela reparao dos danos
causados.
Prope-se que o princpio protetor-recebedor tenha como destinatrio
aquele a quem, em regra, a legislao impe o dever de proteger ou preservar. A
remunerao dessa atividade, tambm como regra, no existe, pois se trata de
dever legal imposto a um nmero indefinido de pessoas para o bem de toda a

81

coletividade. Como lembra Machado (2012b, p. 46), esse princpio no pode induzir
a um comportamento egostico ou antissocial, levando-se a proteger somente o meio
ambiente, quando se recebe imediatamente uma recompensa.
No entanto, pela possibilidade de pagamento por servios ambientais
prestados de forma excepcional (hiptese do agente que, voluntariamente, vai alm
da proteo ou preservao legalmente estipuladas)17 ou quando os custos da
proteo se revelam especialmente gravosos (caso, por exemplo, do proprietrio
rural que tem a disponibilidade de uso de seu imvel drasticamente reduzida por
novas limitaes administrativas de cunho ambiental), revela-se inteligente a
aplicao do princpio protetor-recebedor.
Esse princpio deve se constituir numa forma de fomento e incentivo a
atividades especialmente desejadas, ou visar a minorao de prejuzos particulares
discrepantes da mdia daqueles impostos coletividade. Trata-se de claro exemplo
da necessidade, em certas circunstncias, de se abandonar a tradicional abordagem
comando e controle em prol da abordagem de mercado. Podem e devem conviver,
no sistema de proteo ao meio ambiente preconizado pela CF/88, tanto as tcnicas
sancionatrias de comando e controle como instrumentos de regulao de mercado,
ou seja, de direcionamento, mediante adeso voluntria, rumo a determinadas
condutas.
Outro princpio da PNRS o do desenvolvimento sustentvel (art. 6, IV,
da Lei n 12.305/2010). Conforme j discorrido pelo autor alhures:
A expresso desenvolvimento sustentvel ganhou visibilidade por
intermdio do Relatrio Bruntland, produzido pela Comisso Mundial
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, estabelecida sob o
patrocnio da ONU. Presidida pela norueguesa Gro Harlem Bruntland
(da qual deriva o nome do respectivo relatrio), essa comisso
produziu um documento intitulado Nosso Futuro Comum, que trouxe
a definio de desenvolvimento sustentvel como sendo o
desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das geraes futuras satisfazerem as
suas. (OLIVEIRA, 2012, p. 84).

17

Nesse sentido, confira-se em Veiga Neto e May (2010, p.312) o que so considerados pontos importantes para
o funcionamento de mercados de servios ambientais, dentre os quais o que [...] diz respeito ao carter
voluntrio da participao, caracterstica do instrumento econmico, em oposio s medidas mandatrias de
comando-e-controle. E pressupe que o potencial provedor dos servios tenha outras opes de uso da terra,
alm do uso conservacionista.

82

Deste documento, Machado (2009, p. 125) destaca a afirmao de que

[...] a noo de necessidades socialmente e culturalmente
determinada; para assegurar um desenvolvimento sustentvel
preciso, entretanto, promover valores que facilitaro um tipo de
consumo nos limites do possvel ecolgico que cada um possa
razoavelmente pretender.

O tema do desenvolvimento sustentvel permeia toda a Declarao do

Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual proclama, em seu Princpio 3,
que:
O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir
que sejam atendidas equitativamente as necessidades de
desenvolvimento e de meio ambiente das geraes presentes e
futuras.

So conhecidas (e tantas vezes pertinentes) as objees ao princpio do

desenvolvimento sustentvel, inclusive de que essa expresso se constitui numa
contradio em termos, um oximoro. Nesse ponto, Machado (2009, p.123) pondera
que:
O antagonismo dos termos desenvolvimento e sustentabilidade
aparece muitas vezes e no pode ser escondido e nem objeto de
silncio por parte dos especialistas que atuem no exame de
programas , planos e projetos de empreendimentos. De longa data
os aspectos ambientais foram desatendidos nos processos de
decises, dando-se peso muito maior aos aspectos econmicos. A
harmonizao dos interesses em jogo no pode ser feita ao preo da
desvalorizao do meio ambiente ou da desconsiderao de fatores
que possibilitam o equilbrio ambiental.

H que se considerar, contudo, que o princpio do desenvolvimento

sustentvel , em face da PNRS, um princpio legalmente estabelecido. A ele deve
ser conferida, portanto, plena aplicabilidade, de modo a se buscar uma gesto dos
resduos slidos que no impea o desenvolvimento mas que, ao mesmo tempo,
seja sustentvel. Dessa forma, esse princpio est intrinsecamente relacionado a
outro, o da ecoeficincia, bem como a objetivos fundamentais da PNRS, como o da
no gerao e reduo de resduos. Em outros termos, a gesto de resduos deve
considerar a necessidade de se ampliar os ganhos sociais para as presentes
geraes, sem comprometer o acesso aos recursos naturais e diversidade
ecolgica das futuras geraes.

83

Nunca demais se ressaltar a importncia do direito informao no

mbito do Direito Ambiental. Erigido como princpio pela PNRS (art. 6, X, da Lei n
12.305/2010), o direito da sociedade informao condio para a participao e
para o controle social, tal como j afirmara o Princpio 10 da Declarao do Rio
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:
A melhor maneira de tratar as questes ambientais assegurar a
participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados.
No nvel nacional, cada indivduo ter acesso adequado s
informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as
autoridades pblicas, inclusive informaes acerca de materiais e
atividades perigosas em suas comunidades, bem como a
oportunidade de participar dos processos decisrios. Os Estados iro
facilitar e estimular a conscientizao e a participao popular,
colocando as informaes disposio de todos. Ser proporcionado
o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive
no que se refere compensao e reparao de danos.

H inmeros tratados e convenes internacionais que tratam do direito

informao, inclusive na especfica matria ambiental. Cite-se, pela importncia e
atualidade, a Conveno de Aarhus, de 25.06.1998 (Conveno sobre o Acesso
Informao, Participao do Pblico no Processo Decisrio e o Acesso Justia
em Matria de Meio Ambiente), pactuada no mbito da Europa e, em nosso
continente, a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da
Costa Rica), ao qual o Brasil aderiu (Decreto n 678/1992), que garante, em seu art.
13, 1, a liberdade de toda pessoa de buscar, receber e difundir informaes.
Voltando ao ordenamento jurdico interno, o direito informao, ou de
acesso informao, garantido pela CF/88, no captulo referente aos direitos e
deveres individuais e coletivos, em dois incisos de seu art. 5: o XIV, que assegura
a todos o acesso informao, e o XXXIII, que dispe que:
[...] todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.

A CF/88 contm, assim, o delineamento geral desse princpio. O direito

informao garantido a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas
(CF/88, art. 5, caput). H, ante esse direito, o correlato dever dos rgos pblicos
em fornecer as informaes pleiteadas. O interesse do postulante da informao

84

pode ser particular ou geral. A informao deve ser prestada de forma tempestiva,
ou seja, no prazo legal. Por fim, abre-se a possibilidade, sempre em carter
excepcional, de se limitar o direito informao, no somente quando imprescindvel
esse sigilo segurana da sociedade e do Estado, mas, tambm, para proteo da
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas (CF/88, art. 5, X).
No plano da legislao ordinria, o direito informao, ou de acesso
informao, hoje essencialmente regulado pela Lei n 12.527/2011. Essa lei traz
importantes determinaes para a efetivao do direito informao, dentre elas:
preocupao com a qualidade da informao fornecida (art. 5 e art. 7, IV), a qual
deve ser primria (sem modificaes), ntegra, autntica, atualizada, e veiculada em
linguagem

de

fcil

compreenso;

fornecimento

da

informao

mediante

procedimentos objetivos e geis e sem necessidade de requerimento, como pela sua

disponibilizao na internet (art. 5 e 8, 2); desnecessidade de apresentao de
motivos para se requerer a informao (art. 10, 3); fixao de prazos para a
disponibilizao da informao (art. 11); previso de recurso na hiptese de
indeferimento do pedido (art. 15 e seguintes); e previso de penalidades
administrativas e civis pelo descumprimento do dever de bem informar (art. 32).
Busca a Lei n 12.527/2011 trilhar o caminho da gesto transparente da
informao (art. 6, I); em outros termos, visa transparncia administrativa. Vejase, por oportuno, a distino de Machado (2006, p. 64) entre direito informao e
transparncia:
A transparncia difere do acesso informao, pois a comunicao
deve fluir sem que se solicite. Administrao Pblica e utilizadores
dos recursos pblicos e ambientais informam, sem que lhes seja
pedido. Mas, mais que isso, a informao que corre, como um rio
perene. A transparncia no visa a fazer propaganda contra ou a
favor de um governante ou de um partido poltico no poder, mas
opera atravs de uma comunicao contnua, imparcial, plena e
verossmil.

A Lei n 12.527/2011 contm notveis avanos quando comparada com a

Lei n 10.650/2003, que dispe sobre o acesso pblico a informaes dos rgos e
entidades integrantes do Sisnama, de forma que a ela se sobrepe. No se pode
sustentar, por exemplo, a subsistncia do prazo para o fornecimento da informao,
previsto no art. 2, 5, da Lei n 10.650/2003, em face dos prazos mais exguos da
Lei n 12.527/2011, a qual determina, alis, que a informao j disponvel deve ser

85

imediatamente acessada pelo interessado (art. 11, caput). Alm disso, a opo pela
transparncia, feita pela Lei n 12.527/2011, conforme acima j apontado, torna a Lei
n 10.650/2003 obsoleta e ultrapassada, tornando sua aplicao residual e marginal.
Como acima j mencionado, o direito informao condio para o
exerccio do controle social, o qual tambm foi elevado ao status de princpio da
PNRS pela Lei n 12.305/2010 (art. 6, X). Essa relao instrumental entre
informao e controle encontra-se realada na Lei n 12.527/2011, que, em seu art.
3, caput e inciso V, afirma que os procedimentos nela previstos destinam-se a
assegurar o direito fundamental de acesso informao, tendo como diretriz, dentre
outras, o desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Feito o necessrio destaque quanto ao imbricamento entre direito
informao e controle social, ambos includos como princpios da PNRS no mesmo
inciso X do art. 6 da Lei n 12.305/2010, difere-se o aprofundamento do contedo,
funo, objetivos e demais aspectos do controle social para o captulo a ele
exclusivamente dedicado nesta dissertao (ver Captulo 4).

2.2.3 Princpios em espcie: princpios especficos do direito dos resduos

Inclui a Lei n 12.305/2010 (art. 6, III) como princpio da PNRS a viso

sistmica, na gesto dos resduos slidos, que considere as variveis ambiental,
social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica.
Esse princpio reconhece a complexidade do sistema de gesto de
resduos slidos: sistmica, no vernculo, nada mais que a tcnica dos sistemas
complexos (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 2.586). Remete esse princpio questo
da complexidade ambiental, expresso em voga entre estudiosos da educao
ambiental, dentre eles Leff (2010, p. 22), para o qual a
[...] complexidade ambiental abre uma nova reflexo sobre a
natureza do ser, do saber e do conhecer; sobre a hibridao do
conhecimento na interdisciplinaridade e na transdisciplinaridade;
sobre o dilogo de saberes e a insero da subjetividade dos valores
e dos interesses na tomada de decises e nas estratgias de
apropriao da natureza.

86

No por acaso o princpio da viso sistmica tem forte correlao com

diversos princpios previstos na Lei n 9.795/1999, que dispe sobre a Poltica
Nacional de Educao Ambiental (PNEA). Em seu art. 4 essa lei lista, dentre os
princpios bsicos da educao ambiental, o enfoque holstico (inciso I), a
concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando a interdependncia
entre o meio natural, o socioeconmico e o cultural (inciso II) e o pluralismo de
ideias

concepes

pedaggicas,

na

perspectiva

da

inter,

multi

transdisciplinaridade (inciso III).

Assim, esse princpio preconiza que a gesto de resduos se d sob a
gide da transversalidade e da interdisciplinaridade (MACHADO, 2012b, p. 47),
considerando as diversas variveis elencadas pela lei. No se deve, nessa gesto,
considerar a existncia de um conhecimento ltimo nem um saber privilegiado
(LEFF, 2010, p. 8); a varivel tecnolgica no se sobrepe, a priori, cultural,
tampouco a econmica ambiental ou social. Todas as variveis devem ser
sopesadas pelo gestor, o que determina que ele as leve em efetiva considerao,
para que desse olhar transversal surja a melhor resposta possvel.
Uma ltima varivel parece ter sido olvidada pelo legislador. Trata-se da
varivel temporal, pois a gesto de resduos slidos deve considerar o ciclo de vida
dos produtos, conceito que ser melhor estudado no item 3.4, relativo
responsabilidade compartilhada na gesto dos resduos slidos. O gestor de
resduos slidos deve considerar o tempo de durao do produto, num esforo de
previso futura das conseqncias e formas de seu descarte, de modo a fazer
cumprir a obrigao de lhe dar destinao final ambientalmente adequada.
O prximo princpio a ser analisado o da ecoeficincia.
Diversos autores, dentre eles Arajo e Juras (2011) e Guerra (2012)
afirmam que o conceito de ecoeficincia surgiu pela primeira vez na publicao
denominada Changing Course, patrocinada pelo World Business Council for
Sustainable Development (WBCSD), e de autoria de Stephan Schimidheiny. Nessa
obra, posta como limite ao crescimento, alm da escassez de recursos, a
escassez de sistemas que, com segurana, possam absorver resduos pois a
atmosfera, muitos corpos dgua e grandes reas de terra esto atingindo seus

87

limites de absoro com referncia aos resduos de todos os tipos (SCHMIDHEINY,

2012).18
Nesse documento, a ecoeficincia introduzida como uma alternativa
para se superar um dos limites do crescimento econmico, qual seja, a
impossibilidade do meio ambiente absorver os resduos por ele gerados. Assim, em
sua gnese a ecoeficincia pensada em termos de mudana da mentalidade
empresarial, a partir do incremento da utilizao, no processo produtivo, de materiais
reutilizveis e reciclveis, com a conseqente economia de energia na converso de
matrias primas. Em outros termos, preconiza-se a racionalidade na produo.
Ainda que se vislumbre que desse conceito original tenha parcialmente se
abeberado, principalmente pela referncia reduo do consumo de recursos
naturais no fornecimento de bens e servios, a definio legal do princpio da
ecoeficincia, contida no inc. V do art. 6 da Lei n 12.305/2010, bem diversa da
contida no documento Changing Course. No texto legal a ecoeficincia atingida:
[...] mediante a compatibilizao entre o fornecimento, a preos
competitivos, de bens e servios qualificados que satisfaam as
necessidades humanas e tragam qualidade de vida e reduo do
impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no
mnimo, equivalente capacidade de sustentao estimada do
planeta;

A parte final da definio do princpio da ecoeficincia remete diretamente

ideia de sustentabilidade, entrelaando-o com o princpio do desenvolvimento
sustentvel.
Viu-se, no item anterior, que o desenvolvimento sustentvel preconiza um
modelo de desenvolvimento que satisfaa as necessidades presentes sem que se
comprometa a possibilidade das geraes futuras satisfazerem suas necessidades.
Pelo princpio da ecoeficincia, o consumo de recursos naturais deve ficar atrelado a
sua sustentabilidade, ou seja, possibilidade de que as geraes futuras
continuarem a deles usufruir.

18

Texto original, em ingls: The present limits to growth are not so much those imposed by resources, such as
oil and other minerals, as was argued by the 1972 Club of Rome report The Limits to Growth. In many cases they
arise more from a scarcity of sinks, or systems that can safely absorb wastes. The atmosphere, many body of
water, and large areas of soil are reaching their own absorptive limits as regards wastes of all kinds
(SCHMIDHEINY, 2012). Nossa traduo.

88

Outro ponto de contato entre ambos os princpios est na utilizao da

expresso satisfao das

necessidades humanas. Expresso de

grande

subjetividade, deve ser lida como um passo alm do conceito original de

ecoeficincia, o qual, como acima exposto, advoga a racionalidade na produo.
Aqui, a satisfao das necessidades humanas traz implcita a noo de
comedimento, de temperana, de racionalizao do consumo.
Assim, a ecoeficincia somente ser atingida quando as duas pontas, a
racionalidade da produo e a racionalidade do consumo, se aproximarem. De nada
adianta o fornecimento de produtos ecoeficientes, ou seja, fabricados mediante as
melhores tcnicas economicamente viveis de reutilizao e reciclagem de resduos
e de economia de energia, se o consumo no for racional; antes, a fabricao mais
eficiente de um produto, com a eventual queda de seu preo final, pode estimular o
aumento do consumo, o que sabotaria o contedo mesmo desse princpio.
Sustenta

Guerra (2012, p. 108) que o princpio da ecoeficincia se

constituiria numa ramificao do princpio constitucional da eficincia (CF/88, art. 37,

caput). tentador ver a ecoeficincia como sendo uma mera eficincia qualificada.
H que se ponderar, contudo, que o princpio da eficincia tem seu espao natural
no mbito da administrao pblica, direta ou indireta, pautando e condicionando as
aes do administrador. Quanto ao princpio da ecoeficincia, como visto, tem curso
em campo bastante diverso, atuando no fornecimento de bens e servios e na
satisfao das necessidades humanas. Ademais, como acertadamente pondera
Guerra (2012, p. 109), o princpio da eficincia exclusivamente dedicado
Administrao Pblica e seus agentes, enquanto o primeiro [ecoeficincia] se dedica
a todos os segmentos da sociedade (poder pblico, setor empresarial e sociedade
civil).
O art. 6, inc. VI, da Lei n 12.305/20, prev o princpio da cooperao
entre as diferentes esferas do poder pblico, o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade.
Como visto no item 2.1.3, a PNRS tem como destinatrios um amplo
espectro de pessoas fsicas e jurdicas, abrangendo tanto os geradores de resduos
slidos como todos aqueles que intervierem, de qualquer forma, na gesto e
gerenciamento de resduos. Por outro lado, essa gesto e gerenciamento devem ser

89

realizados de forma concatenada e harmnica entre todos os atores da PNRS, sob

pena de enfraquecimento ou mesmo fracasso dessa poltica pblica.
Assim, a cooperao, vista como auxlio e compreenso mtuos na
consecuo dos objetivos da PNRS, de vital importncia para o seu sucesso,
devendo tal princpio nortear todas as iniciativas, principalmente as governamentais,
pressupondo a prvia oitiva dos demais agentes que participaro do processo de
implementao das aes voltadas gesto e gerenciamento de resduos slidos.
O princpio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos (art. 6, VII, da Lei n 12.305/2010) ser tratado com maior vagar no item
2.7.2, a ele especialmente dedicado. Por ora, basta ressaltar a importncia dada
pela Lei n 12.305/2010 repartio e definio de responsabilidades como
condio estruturante da PNRS, de forma a elevar um dos aspectos desse sistema
condio de princpio.
Dispe o art. 6, inc. VIII, da Lei n 12.305/2010, ser princpio da PNRS o
reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como um bem econmico
e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania.
Pode-se buscar a inspirao desse princpio nas normas da Comunidade
Econmica Europeia (CEE) que instituram o princpio da valorizao no direito dos
resduos. A Diretiva CEE n 442, de 15 de julho de 1975, j dispunha, em seus
considerando, que a parte dos custos no coberta pela valorizao dos resduos
deve ser suportada de acordo com o princpio poluidor-pagador (JORNAL..., 1975),
definindo a valorizao, em termos gerais, como a reciclagem, reaproveitamento ou
reutilizao de resduos. Posteriormente, o Regulamento CEE n 259, de 1 de
fevereiro de 1993, tambm mencionou, em seus considerando, a necessidade de
estabelecimento de disposies para a devoluo, eliminao ou valorizao
alternativas e ecologicamente corretas dos resduos (JORNAL..., 1993), fazendo,
em seu art. 4, 3, a, i, expressa meno ao princpio da valorizao.
preciso distinguir, contudo, o que se entende, no mbito da Unio
Europeia, por princpio da valorizao, e o princpio ora tratado. Sob a tica das
normas comunitrias, os objetivos da valorizao dos resduos reutilizveis e
reciclveis apenas so atingidos quando se preencham

90

[...] as condies econmicas indispensveis da valorizao: as

receitas resultantes da valorizao tm que ser maiores do que os
custos inerentes valorizao e, por sua vez, tm que ser menores
do que os custos da eliminao. (ARAGO, 2003, p. 10).

Essa assertiva seria correta, do ponto de vista da PNRS, somente se os

resduos reutilizveis e reciclveis fossem reconhecidos exclusivamente como bens
econmicos. No entanto, o princpio em questo vai alm, ao atribuir ao resduo
slido a condio de bem de valor social, pois gerador de trabalho e renda e
promotor de cidadania.
Assim, a deciso de promover a reciclagem e reutilizao de resduos
slidos abrange no somente as situaes em que os custos decorrentes dessa
atividade sejam superados pelas receitas dela advindas. H que se considerar o
aspecto social envolvido nas atividades de reciclagem e reutilizao de resduos,
pois so fontes de trabalho e renda. Prope a Lei n 12.305/2010, ainda, o desafio
de que esse tipo de atividade, ante os princpios, objetivos e instrumentos da PNRS,
promova a cidadania das pessoas nela envolvidas, em especial os catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis, que historicamente tm sofrido os efeitos da
excluso social em razo mesma do trabalho por eles exercido. Assim, torna-se lcita
a concesso de subsdios, incentivos fiscais e linhas diferenciadas de crdito s
associaes e cooperativas de catadores para o sustento desse tipo de atividade.
O ltimo princpio da Lei n 12.305/2010 a ser analisado o do respeito
s diversidades locais e regionais (art. 6, IX, da Lei n 12.305/2010). No pode se
pode, em sentido estrito, consider-lo como princpio prprio do direito dos resduos;
tambm difcil sua incluso como princpio geral do Direito Ambiental. No entanto,
a Lei n 12.305/2010, ao list-lo como princpio da PNRS, visou sua especifica
incidncia gesto dos resduos slidos, razo pela qual ser analisado neste item.
Como pas continental, o Brasil ostenta significativas diferenas regionais.
A Constituio Federal as reconhece, a ponto de estabelecer como principio geral da
atividade econmica a reduo das desigualdades regionais e sociais (CF/88, art.
170, VII). A ideia por trs do princpio, portanto, a de que determinadas prticas,
restries ou incentivos que se mostram eficazes numa determinada regio ou
localidade podem no ser os melhores para outra regio. Dessa forma, dentro da
margem concedida aos Estados e Municpios para o exerccio de suas competncias

91

legislativas, em face do carter geral da Lei n 12.305/2010 (ver item 2.1.1), as

solues para o problema dos resduos slidos podem, e devem, ser diversas, tanto
mais

quando consideradas

as variveis

econmicas, geogrficas, sociais,

ambientais e culturais regionais e locais.

No entanto, nas seguras palavras de Machado (2012b, p. 53), esse
princpio, que visa ao reconhecimento da diversidade geogrfica, biolgica e
socioeconmica, no pode ser um pretexto para o descumprimento da norma
geral; ao contrrio, o reconhecimento dessa diversidade visa, pelo contrrio, a
adaptar o geral ao particular.
Tambm preocupada com o afrouxamento pontual dos padres de
controle da poluio, por fora do reconhecimento das diversidades regionais no
mbito da Unio Europeia, afirma Arago (2010, p. 74), em lio que pode ser
adaptada ao nosso pas de dimenses continentais, que:
[...] a afirmao da diversidade regional no pode fazer esquecer que
a poluio no conhece fronteiras e que afastar a poluio para
longe uma estratgia de proteco inconsequente, pois a poluio
pode sempre vir a produzir efeitos tambm localmente. Salvo os
casos de poluio muito localizada (como por exemplo a eroso dos
solos), tolerar que um determinado Estado Membro mantenha nveis
de poluio menos elevados s porque o seu ambiente no est
ainda to poludo como o dos outros ignorar a transnacionalidade
do fenmeno da poluio, ignorar que o ambiente um bem de
todos [...].

Do exposto, o princpio do respeito s diversidades deve ser tomado

como um incentivo adoo das melhores prticas de gesto de resduos slidos
para um determinado local ou regio, e no como uma autorizao para a
manuteno de prticas prprias de gesto que importem em violao aos padres
mnimos de controle da poluio gerada por resduos.

2.2.4 Proporcionalidade e razoabilidade

A incluso dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade numa

lei ambiental mostra-se incomum. No se tratam de princpios especficos do Direito
Ambiental. Antes, atuam mais especificamente no controle de constitucionalidade de

92

leis e atos normativos e no controle dos atos da administrao pblica. De outra

parte, no direito positivo brasileiro, a proporcionalidade e a razoabilidade esto
elencados dentre os princpios a serem observados pela Administrao Pblica,
conforme disposto no art. 2 da Lei n 9.784/1999, a qual, contudo, no os define.
Como bem lembra Bonavides (2011, p. 392), amparando-se em lio de
Xavier Philippe, h princpios mais fceis de compreender do que definir, sendo
que a proporcionalidade entra na categoria desses princpios. O mesmo pode ser
dito da razoabilidade, como o faz Barroso (2009, p. 259), para quem esse princpio
Mais fcil de ser sentido que conceituado. Ainda segundo Barroso (2009, p. 258),
sequer pacfica a existncia ou no de distino entre os dois princpios,
defendendo, alis, no haver maior proveito metodolgico ou prtico na distino.
Contudo, o mesmo Barroso (2009, p. 255) destaca que os conceitos de
razoabilidade e proporcionalidade se originam de fontes diversas:
O princpio da razoabilidade ou da proporcionalidade, no Brasil, tal
como desenvolvido por parte da doutrina e, tambm, pela
jurisprudncia, inclusive do Supremo Tribunal Federal, o produto da
conjugao de ideias vindas de dois sistemas diversos: (i) da
doutrina do devido processo legal substantivo do direito norteamericano, onde a matria foi pioneiramente tratada; e (ii) do
princpio da proporcionalidade do direito alemo.

Cumpre, ento, definir tais princpios separadamente, at porque a opo

feita pela Lei n 12.305/2010 foi a de distingui-los, o que se observa pelo uso da
conjuno aditiva e no inciso XI de seu art. 6, em detrimento da utilizao da
conjuno alternativa ou.
Segundo Santos (2004, p. 107-108), em definio que elenca os trs
elementos

do

princpio

da

proporcionalidade

(adequao,

necessidade

proporcionalidade em sentido estrito):

[...] o princpio da proporcionalidade um instrumento especfico,
identificado, e desenvolvido em uma dada experincia jurdicoconstitucional, que permite a limitao do poder estatal. Trata-se de
um instrumento segundo o qual a medida a ser tomada pelo Estado
h de ser adequada e necessria finalidade apontada pelo agente,
bem como deve ser garantida uma relao de proporcionalidade
entre o bem protegido pela atividade estatal e aquele que, por ela,
atingido ou sacrificado. O princpio da proporcionalidade faz essa
mediao
entre
diferentes
grandezas,
combinando,
proporcionalmente importncia para o caso concreto, diferentes

93

valores contidos no sistema. As normas em coliso sero

comparadas e testadas de forma a se chegar a uma concluso
consagradora de uma das duas ou que compatibilize as duas.

Como enfatiza Canotilho (2003, p. 272), O campo de aplicao mais

importante do princpio da proporcionalidade o da restrio dos direitos, liberdades
e garantias por actos dos poderes pblicos, ainda que a aplicao do princpio da
proporcionalidade estenda-se aos conflitos de bens jurdicos de qualquer espcie.
No por outro motivo Canotilho tambm denomina o princpio da proporcionalidade
em sentido amplo como princpio da proibio do excesso.
Na mesma linha segue Bonavides (2011, p. 395), para quem:
A vinculao do princpio da proporcionalidade ao Direito
Constitucional ocorre por via dos direitos fundamentais. a que ele
ganha extrema importncia e aufere um prestgio e difuso to larga
quanto outros princpios cardeais e afins, nomeadamente o princpio
da igualdade.

Discorrendo sobre a razoabilidade, afirma Barroso (2009, p. 259) se tratar

de:
[...] um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e
administrativa. Trata-se de um parmetro de avaliao dos atos do
Poder Pblico para aferir se eles esto informados pelo valor
superior inerente a todo ordenamento jurdico: a justia.

Em semelhante linha de raciocnio leciona Machado (2012b, p. 53), para

quem A razoabilidade se aplicar quando no houver regra expressa e clara,
dando-se, assim, oportunidade para ser interpretada na concepo mais profunda e
mais equnime. Dessa forma, a discricionariedade administrativa supervisionada
pelo princpio da razoabilidade.
vila (2012, p. 180), buscando a distino entre proporcionalidade e
razoabilidade, aduz que a proporcionalidade exige dos Poderes Executivo e
Legislativo que escolham, para a realizao de seus fins, meios adequados,
necessrios e proporcionais, numa relao de causalidade entre meio e fim. A
razoabilidade, ainda de acordo com vila (2012, p. 181), engloba deveres de
equidade, congruncia e equivalncia, atuando numa relao entre critrio e
medida, seja para expressar que a aplicabilidade da regra geral depende do caso
concreto; para se exigir uma relao congruente entre o critrio de diferenciao

94

escolhido e a medida adotada; ou para que haja uma relao de equivalncia entre
a medida adotada e o critrio que a dimensiona.
Percebe-se, das definies acima expostas, como tormentoso se
proceder distino feita pela lei entre proporcionalidade e razoabilidade. A
proporcionalidade, mediante inspirao do direito alemo, tende a ser invocada
quando da apreciao da constitucionalidade de leis e atos normativos, sob o ponto
de vista material ou substantivo. Quanto razoabilidade, aparenta amoldar-se
melhor a uma anlise crtica do exerccio do poder discricionrio pelo administrador.
Sem embargo, dada a dificuldade terica de se estremar princpios de contedo to
prximo, e que acabam por vezes se fundindo e se confundindo na realidade
interpretativa do Supremo Tribunal Federal, a distino aqui proposta no se mostra
apta a ser aceita sem reservas.19
Voltando-se s observaes iniciais feitas neste item, perquire-se a razo
pela qual os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade foram includos num
diploma legal que disciplina uma poltica pblica ambiental, quando se tratam, nos
termos da j citada Lei n 9.784/1999, de princpios aplicveis administrao
pblica em geral, e no apenas s aes administrativas relacionadas com o meio
ambiente.
Possvel resposta para essa pergunta se encontra na constatao de que
a Lei n 12.305/2010 adota diversos instrumentos de comando e controle para a
consecuo de seus objetivos, os quais impem ao administrador pblico o dever de
exigir dos particulares condutas especficas, as quais, desrespeitadas, podem
submet-los a sanes administrativas, cveis e penais. Os princpios da
proporcionalidade e a razoabilidade, de outra parte, so voltados atuao do
legislador e do administrador, limitando-a e conformando-a ante seus contedos.
Feito esse cotejo, os princpios em anlise impem ao administrador
pblico e ao legislador, quando da formulao e implementao da PNRS, cuidados
especiais para a no realizao de exigncias desproporcionais, inadequadas ou
desnecessrias

ao

administrado,

bem

como

para

que

exerccio

da

discricionariedade administrativa observe critrios de razoabilidade. Em outros

19

Guerra (2012, p. 119-121) registra em sua obra a posio de diversos autores nacionais a respeito dos
princpios da proporcionalidade e razoabilidade, demonstrando a indefinio doutrinria que paira quanto ao
contedo desses princpios.

95

termos, busca-se a proibio do excesso, ou seja, busca-se [...] evitar cargas

coactivas excessivas ou actos de ingerncia desmedidos na esfera jurdica dos
particulares (CANOTILHO, 2003, p. 273).
A par do zelo do legislador em proteger os particulares dos eventuais
excessos da administrao pblica, olvidou-se ele, contudo, em incluir como
princpio da PNRS, em necessrio contrapeso aos princpios da proporcionalidade e
da razoabilidade, o princpio da proibio da insuficincia.
Conforme Sarlet e Fensterseifer (2011, p. 188):
[...] tem sido generalizadamente aceita a noo de que ao Estado,
tambm (e, de modo especial, em virtude da relevncia da questo
ambiental) no que tange aos seus deveres de proteo ambiental,
incumbe medidas positivas no sentido de assegurar a tutela do
ambiente, de tal sorte que a ao estatal acaba por se situar, no
mbito do que se convencionou designar de uma dupla face (ou
dupla dimenso) do princpio da proporcionalidade, entre a proibio
de excesso de interveno, por um lado, e a proibio de
insuficincia de proteo, por outro.

No mesmo sentido, tem-se a lio de Canotilho (2003, p. 273), para

quem, diante de um defeito de proteo, [...] o estado deve adoptar medidas
suficientes, de natureza normativa ou de natureza material, conducente a uma
proteco adequada e eficaz dos direitos fundamentais.
No obstante, tratando-se o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado de um direito fundamental, e recaindo sobre o Estado e sobre a
coletividade o dever de proteo e defesa desse direito, o princpio da proibio da
insuficincia tambm tem curso ante a PNRS, dada a sua normatividade intrnseca,
conforme visto no item 2.3.1. Poder esse princpio ser invocado quando do
exerccio da participao popular e do controle social, mediante o uso dos
instrumentos administrativos e judiciais prprios desses institutos, de forma a obrigar
o Estado, caso falhe em seu dever de proteo, a adotar medidas suficientes para a
concretizao dos objetivos da PNRS.

2.2.5 A correo na fonte

96

Italo Calvino, em sua obra As cidades invisveis, concebe a cidade de

Lenia, que refaz a si prpria todos os dias, e na qual a opulncia se mede pelas
coisas que todos os dias so jogadas fora para dar lugar s novas (2003, p. 105).
Tamanho esbanjamento tem seu preo: o lixo, recolhido em crescente quantidade,
tem que ser depositado em locais cada vez mais distantes. Mas o exemplo de
Lenia seguido pelas cidades vizinhas. por isso que
A imundcie de Lenia pouco a pouco invadiria o mundo se o imenso
depsito de lixo no fosse comprimido, do lado de l de sua
cumeeira, por depsitos de lixo de outras cidades que tambm
repelem para longe montanhas de detritos. Talvez o mundo inteiro,
alm dos confins de Lenia, seja recoberto por crateras de imundcie,
cada uma com uma metrpole no centro em ininterrupta erupo. Os
confins entre cidades desconhecidas e inimigas so basties
infectados em que os detritos de uma e de outra escoram-se
reciprocamente, superam-se, misturam-se. (CALVINO, 2003, 106).

A brilhante criatividade de Calvino expande e exagera a realidade, mas

no a deturpa. Resduos slidos, estaes de tratamento de esgoto, indstrias
poluentes, so exemplos de coisas das quais queremos manter a maior distncia
possvel. Contra essa tendncia natural dirige-se o princpio da correo na fonte.
O princpio da correo na fonte propugna que Os danos devem ser
corrigidos na fonte, impondo-se ao poluidor os custos da correo (FURLAN;
FRACALOSSI, 2010, p. 114).
Arago (2010, p. 66-67), apreende o termo fonte sob os sentidos
espacial e temporal. Sob o sentido espacial,
[...] a correco implica a proibio de transporte de produtos nocivos
para o ambiente do local onde so produzidos e onde deveriam ser
eliminados, tratados ou reciclados, para outro local distante, ainda
que a a sua eliminao, tratamento ou reciclagem seja menos
dispendiosa para o produtor. (ARAGO, 2010, p. 66).

Quanto ao sentido temporal,

[...] a correco vai mais longe, obrigando tomada das medidas
necessrias a inibir, desde o incio, a poluio ou os danos, em vez
de simples medidas consistindo num tratamento de fim de linha,
como seria, por exemplo, aplicao de filtros aos efluentes, o
tratamento de resduos, etc. (ARAGO, 2010, p. 67).

97

O princpio da correo na fonte exerce a funo de impor aos

responsveis pela gerao de poluio a obrigao de lidar com os danos por ela
causados, sem transferi-la a terceiros. Esse princpio visa a combater, assim, as
chamadas externalidades negativas (ver item 1.2.1), forando a comunidade local,
diante da no opo de exportar os danos causados pela poluio gerada em seu
territrio, a buscar que os agentes poluidores internalizem esses custos, mormente
atravs de presso exercida junto ao poder pblico.
Sob essa tica, Salles (1998, p. 96) traz um exemplo bastante ilustrativo
das consequncias da no aplicao do princpio da correo na fonte:
Admita-se (...) um rio utilizado por diversas cidades para a captao
de gua para consumo humano. Para cada municpio
individualmente considerado, o lanamento de cargas poluentes no
manancial no traz qualquer prejuzo, porque, logicamente, a gua
ser captada a montante do ponto de liberao do esgoto in natura.
Com isso, os prejuzos se verificaro sempre a jusante, no afetando
diretamente o municpio responsvel pela poluio. Trata-se de uma
externalidade negativa, produzida pelo municpio poluidor, no
afetando aquelas pessoas que nele tm seu domiclio eleitoral e
podem ter alguma influncia sobre o processo poltico local, mas os
eleitores do prximo municpio no curso do rio.

No direito dos resduos, o princpio da correo na fonte adquire especial

importncia. A enorme massa de resduos slidos diariamente gerada tem levado
governos municipais a proceder sua destinao final em locais cada vez mais
distantes, como ocorre com os Municpios de Juquehy, Caraguatatuba, Ilhabela e
Ubatuba, localizados no litoral de Estado de So Paulo, os quais gastam milhes
de reais para exportar o lixo serra acima, at um aterro no Municpio de Trememb
- uma viagem de cerca de 160 km (LIXO..., 2013, p. 1). O exemplo citado uma
amostra do que Arago (2003, p. 17) rotula como turismo dos resduos. Invocando
contra essa tendncia o que denomina de princpio da proximidade, o qual nada
mais do que a expresso, ao nvel do Direito dos Resduos, do princpio jurdicoambiental da correco na fonte, segue Arago (2003, p. 17), explicitando seu
contedo:
Numa acepo geogrfica, ao corrigir na fonte, o que se pretende
que os resduos sejam eliminados o mais prximo possvel do local
onde so produzidos, evitando assim o chamado turismo dos
resduos.

98

Furlan e Fracalossi (2010, p. 113) elencam outras denominaes que

seriam conferidas ao princpio da correo na fonte: princpio da autossuficincia, do
produtor-eliminador ou da proximidade, mesma terminologia adotada por Arago em
obra diversa da j citada (2010, p. 65-66). Porm, viu-se que Arago, em anlise
mais detalhada, considera o princpio da proximidade como princpio prprio do
direito dos resduos, conferindo ao princpio da correo na fonte, portanto, o status
de um princpio geral do Direito Ambiental. Essa opo doutrinria se mostra
acertada, j que, como visto, o princpio da correo na fonte no opera apenas em
face dos resduos slidos, mas diante de todo e qualquer tipo de poluio.
Quanto ao princpio da autossuficincia, Arago (2003, p. 15-17), ao
tempo em que tambm o classifica como princpio prprio do direito dos resduos,
aparta seu conceito do princpio da proximidade. Assim, o princpio da
autossuficincia comporta duas acepes: o da autossuficincia comunitria e da
autossuficincia de cada Estado membro. Propugna esse princpio, na primeira
acepo, que a responsabilidade pelos resduos produzidos dentro da Unio
Europeia no pode ser transferida para operadores de resduos situados fora da
Europa (ARAGO, 2003, p. 16), e, na segunda acepo, que cada Estado dever
procurar munir-se das instalaes de eliminao de resduos necessria garantia
da sua prpria auto-suficincia (ARAGO, 2003, p. 16). Confira-se a sutil diferena
entre os princpios da proximidade e da autossuficincia:
Ora, a instalao e eliminao mais prxima do local de produo
dos resduos pode, num caso concreto, no se situar em territrio
nacional, mas antes alm fronteiras, pelo que facilmente se
antevem potenciais conflitos entre os princpios da auto-suficincia
e da proximidade. (ARAGO, 2003, p. 17)

O princpio da autossuficincia, portanto, adquire maior importncia nas

relaes entre Estados, pois visa evitar o trnsito internacional de resduos.
No plano internacional, o princpio da correo na fonte tem influenciado
diversas normas jurdicas no mbito da gesto de resduos slidos. Cite-se,
inicialmente, a Conveno da Basileia de 22.03.1989, ou Conveno sobre o
Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito,
incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro, aps aprovao pelo Congresso
Nacional, por meio do Decreto n 875/93.

99

Em seu art. 4, a Conveno da Basileia adota alguns preceitos

claramente inspirados no princpio em questo, ou, como se queira, no princpio da
autossuficincia, como a obrigao imposta aos Estados aderentes a disponibilizar
instalaes adequadas para o depsito de resduos perigosos, na medida do
possvel, dentro de seu prprio territrio (art. 4, 2, b), alm da obrigao de
assegurarem que o movimento transfronteirio de resduos seja reduzido ao mnimo
compatvel com a administrao ambientalmente saudvel e eficiente desses
resduos (art. 4, 2, d).
Detalhe interessante sobre a Conveno da Basileia est contido nas
reservas a ela expressas pelo governo brasileiro, as quais foram reproduzidas no art.
1 do Decreto n 875/93. Delas consta a preocupao do Brasil ante as deficincias
da Conveno, sugerindo-se como um dos objetivos de futuras negociaes
minimizar a quantidade e o contedo txico dos resduos perigosos gerados e
assegurar sua disposio ambientalmente saudvel to prximo quanto possvel do
local de produo. Clara indicao, portanto, da necessidade de adoo mais firme
do princpio da proximidade, ou da correo na fonte.
Tambm se pode encontrar expresso do princpio da correo na fonte
no Acordo Quadro do Meio Ambiente do Mercosul (Decreto n 5.208/2004),
mediante o dever de os Estados Partes se orientarem, para o alcance dos objetivos
desse acordo, dentre outras diretrizes, pelo tratamento prioritrio e integral s
causas e fontes dos problemas ambientais (art. 3, d). Em relao a essa
disposio do Acordo, Machado (2013, p. 1233), enfatizando o carter preventivo do
princpio em estudo, afirma que:
O tratamento das causas e das fontes dos problemas ambientais
deve ser enfocado de duas formas prioritria e integral. O Acordo
ambiental do MERCOSUL deu um passo significativo no sentido da
preveno da degradao ambiental, no esperando que o
tratamento seja deixado somente para os efeitos dos problemas
ambientais. Por esse princpio, a preveno dos riscos e dos danos
tem prioridade sobre a reparao, e no se trata de uma preveno
parcial, mas integral.

A despeito da aderncia do Brasil, no plano internacional, a tratados e

convenes que se inspiram no princpio da correo na fonte, a Lei n 12.305/2010
no o elenca como princpio prprio do direito dos resduos. Isso no significa que
diversas de suas disposies no sejam informadas por esse princpio. A mais

100

evidente delas est contida no art. 49 da Lei n 12.305/2010, o qual encerra em

definitivo uma longa disputa jurdica sobre a possibilidade de importao de certas
espcies de resduos slidos. Veja-se seu contedo:
Art. 49. proibida a importao de resduos slidos perigosos e
rejeitos, bem como de resduos slidos cujas caractersticas causem
dano ao meio ambiente, sade pblica e animal e sanidade
vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reso, reutilizao ou
recuperao.

Trata-se, portanto, de aplicao do princpio da correo na fonte, com

influncia do princpio da autossuficincia.
Ao dispor sobre o contedo mnimo do plano municipal de gesto
integrada de resduos slidos, a Lei n 12.305/2010 preconiza que dever ele
identificar reas favorveis para disposio final ambientalmente adequada de
rejeitos, observado o plano diretor (art. 19, II), bem como identificar a possibilidade
de implantao de solues consorciadas ou compartilhadas com outros
Municpios, considerando, nos critrios de economia de escala, a proximidade dos
locais estabelecidos (art. 19, III).
Essas determinaes tambm so inspiradas no princpio da correo na
fonte, ou, na terminologia proposta por Arago, da proximidade, pois incentivam os
Municpios a proceder disposio final ambientalmente adequada de rejeitos em
seu prprio territrio, ou em territrios a ele prximos, em comum acordo com
Municpios contguos.
Conclui-se, portanto, que implicitamente a Lei n 12.305/2010 aceitou os
preceitos gerais impostos pelo princpio da correo na fonte, ainda que no o tenha
adotado em sua integralidade, no estando vedada, portanto, a adoo de solues
que importem no transporte de resduos para locais distantes de sua gerao, ainda
que no seja a opo desejada ou preferencial do legislador.
Ao final, o tema ainda comporta uma relevante discusso: a logstica
reversa, instrumento da PNRS, com contornos definidos no art. 33 da Lei n
12.305/2010, se compatibiliza com o princpio da correo na fonte?
Sinteticamente, dado que o tema ser melhor tratado no item 2.4.3, a
logstica reversa importa no retorno aos fabricantes e importadores dos produtos,
aps seu uso pelo consumidor, dos resduos deles originados, sendo aqueles

101

responsveis por dar a destinao final a esses resduos, encaminhando os

respectivos rejeitos para disposio final ambientalmente adequada.
Considerando o fabricante ou o importador como fonte de poluio, pois
os produtos por eles importados ou fabricados, aps seu uso ou consumo, se
transmudaro em resduos, o fato de se lhes impor a responsabilidade ou obrigao
de corrigir os efeitos prprios desse tipo de poluio, mediante destinao final
ambientalmente adequada dos resduos, aparenta estar em consonncia com o que
propugna o princpio da correo na fonte.
Certo que, pela definio de Arago, a logstica reversa no atende aos
sentidos temporal e espacial do princpio da correo na fonte. A correo no
feita logo aps o surgimento do agente poluidor (o que seria impossvel, pois
prprio dos resduos que eles somente surjam aps o uso ou consumo dos produtos
que os geram), tampouco evita o trnsito dos resduos; antes, o pressupe, pois a
logstica reversa engloba um sistema de tratamento de resduos temporal e
espacialmente diferido, mediante o retorno dos resduos ao fabricante ou importador,
num caminho no raro longo e, por vezes, demorado. Privilegia esse sistema,
contudo, a proximidade quanto correo da poluio gerada pelo empreendedor,
pois os danos por ela causados no sero suportados por terceiros, mas pelo
prprio fabricante ou importador.
Em suma, ainda que esse enquadramento doutrinrio no seja passvel
de questionamentos, a logstica reversa cumpre com o objetivo essencial do
princpio da correo na fonte, que o da internalizao dos custos do dano
ambiental. Pode ser considerada, portanto, como expresso desse princpio.

2.3 Objetivos da Poltica Nacional dos Resduos Slidos

A Lei n 12.305/2010 traz em seu art. 7 uma longa lista de objetivos a

que deve atender a PNRS. Tantos objetivos bem podem demonstram a ambio da
PNRS; ao mesmo tempo, sua multiplicidade aponta para a dificuldade inerente de
que venham a ser, todos, efetivamente atingidos. Alguns so redundantes, mera
repetio de objetivos j listados; outros so, bem observados, meios para que os
objetivos primrios da PNRS sejam alcanados, e no objetivos em si.

102

H, tambm, objetivos mais ou menos abrangentes. Ao afirmar, em seu

art. 7, I, que so objetivos da PNRS a proteo da sade pblica e da qualidade
ambiental, a Lei n 12.305/2010 explicita, na verdade, sua prpria razo de existir.
Ao introduzir um marco regulatrio na rea dos resduos slidos, de forma a
minimizar e a regulamentar essa poderosa fonte de poluio, visa a lei,
essencialmente, cumprir o estatudo na CF/88 em seu art. 225, ou seja, a defesa do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de
vida.
Nos itens seguintes, se buscar agrupar os vrios objetivos da PNRS, de
acordo com a afinidade entre eles existente. A tarefa se justifica a fim de se dar
maior organicidade a essa parte da lei, tarefa que deve ser buscada pelo seu
aplicador e intrprete, de forma a evitar que alguns objetivos sejam minimizados ou
esquecidos.

2.3.1 A no gerao e a reduo de resduos

Falou-se em objetivos primrios da PNRS. Por certo, pode-se estabelecer

uma hierarquia, ou uma gradao de importncia entre vrios dos objetivos da
PNRS; a lei, contudo, no o faz expressamente. No se pode olvidar, contudo, ao se
tratar dos objetivos estatudos no inc. II do art. 7 da Lei n 12.305/2010, quais
sejam, os de no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos
resduos slidos, bem como disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos,
que expressam eles o cerne da forma pela qual a PNRS pretende equacionar o
problema da poluio derivada dos resduos slidos.
Ademais, logo adiante, a mesma Lei n 12.305/2010, em seu art. 9,
estabelece que a gesto e gerenciamento de resduos slidos devem observar uma
certa ordem de prioridade, a qual vem a ser, exatamente, a no gerao, reduo,
reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos slidos, bem como disposio
final ambientalmente adequada dos rejeitos. Repete-se o contedo de um dos
objetivos da PNRS, repetio essa que no pode ser vista como mero defeito de
estilo do legislador. A repetio visa, claramente, reforar uma ideia que deve

103

permear as condutas de todos os atores da PNRS, ideia essa de completude no

trato dos resduos slidos, e na destinao final dos rejeitos.
Talvez o objetivo da PNRS que mais chame sobre si a ateno o da no
gerao de resduos slidos. Esse objetivo aparenta contrariar a lgica do sistema
econmico vigente no pas, pois defenderia, numa leitura apressada, a prpria
abolio da atividade produtiva, j que a vasta maioria dos produtos colocados em
circulao pela indstria se transformar, no futuro, em resduo slido.
Esse objetivo, porm, deve ser visto e analisado com temperamento.
razovel se considerar a possibilidade de no gerao de resduos, inclusive pela
no fabricao de determinados produtos, quando confrontada com a absoluta
inconvenincia de serem produzidos, dado o seu alto grau de superfluidade e a
grande quantidade de resduos que geram (especialmente quando h alternativas
economicamente viveis e ambientalmente mais sustentveis para sua substituio),
ou, ainda, quando seus futuros resduos se mostrarem acerbamente perigosos.
Como bem aponta Machado (2013, p. 645), Com o posicionamento da
Lei 12.305, no se pode admitir que qualquer um seja livre para produzir o resduo
slido que quiser, quando quiser e onde quiser. Incide aqui, perfeio, um dos
princpios constitucionais da ordem econmica, qual seja, o da defesa do meio
ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental
dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (art. 170,
VI, CF/88).
Para que haja o tratamento diferenciado determinado pela CF/88 e para
cumprir o objetivo de no gerao de resduos, no Estudo de Impacto Ambiental e
no licenciamento ambiental h de ser examinada, com profundidade, a alternativa de
indeferir-se projeto que contenha a gerao de resduo slido evitvel (MACHADO,
2013, p. 645).
Note-se que no novidade em nosso ordenamento jurdico se levar em
conta a alternativa de no realizao de determinado empreendimento econmico. A
Resoluo Conama n 01/1986, em seu art. 5, I, expressamente dispe que o estudo
de impacto ambiental dever Contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de
localizao do projeto, confrontando-as com a hiptese de no execuo do projeto.
Assim, a despeito da ousadia, o objetivo da no gerao de resduos encontra

104

abrigo em nossa CF/88 e na legislao infraconstitucional, devendo ser

contrabalanado, por certo, com preceitos de razoabilidade e proporcionalidade,
bem como ser perseguido de molde a no inviabilizar a livre iniciativa sobre a qual
se funda nossa ordem econmica.
O objetivo da reduo de resduos gerados pode ser tratado sob dois
vieses

diversos: a

quantidade

total

de resduos

gerados

em um local

geograficamente delimitado (por exemplo, bairro, Municpio ou Estado), ou a

quantidade total de resduos gerados em relao a determinado produto ou
atividade.
Sob o aspecto do volume total de resduos gerados, o objetivo da reduo
contrape-se, em linha de princpio, ao nosso sistema econmico, baseado na
simbiose entre produo e consumo, razo pela qual se apresenta como objetivo
particularmente difcil de ser alcanado. Deve ser considerada, ainda, a
especificidade da realidade brasileira, em que o incremento do consumo em vrios
estratos sociais, antes de consistir numa prtica perdulria ou dispersiva de recursos
naturais, representa o acesso de grande parte da populao a produtos e servios
que lhes garantam uma qualidade existencial mnima. Com efeito:
natural para um pas como o Brasil, que ainda ostenta uma enorme
desigualdade na distribuio de renda, com milhes de pessoas
vivendo em situao de pobreza, que a busca da reduo ou da
estabilizao dos nveis de consumo no seja um objetivo prioritrio
de curto prazo. Em tais pases, que se encontram em estgio
intermedirio de desenvolvimento, o consumo tende a aumentar de
forma crescente, e assim deve ser, ao menos at que a parcela da
populao que no tem acesso aos recursos bsicos para uma
qualidade mnima de vida alcance um patamar razovel de posse
desses bens. (OLIVEIRA, 2012, p. 91-92).

Assim, o objetivo de reduo da gerao de resduos, quanto ao total do

volume gerado, deve ser buscado em consonncia com o que preconiza o princpio
do respeito s diversidades locais e regionais.
Nos centros mais desenvolvidos, em que os padres de consumo se
aproximam daqueles registrados nos pases do primeiro mundo, as polticas pblicas
quanto aos resduos slidos precisam se basear fortemente no estmulo adoo
de padres sustentveis de produo e consumo de bens e servios, outro dos
objetivos, alis, da PNRS (Lei n 12.305/2010, art. 7, III).

105

Tratamento diferenciado, contudo, deve ser dado s regies e localidades

mais pobres do pas. H lugares em que o consumo, inclusive de bens essenciais
prpria sobrevivncia, est aqum do necessrio. Assim, a tentativa de se
implementar, de imediato, polticas restritivas de consumo, se mostraria intil e
insensata. Nada impede, contudo, que, nessas mesmas regies, medida que se
constate o incremento do crescimento econmico e do consumo, busque-se, por
meio da educao ambiental (um dos instrumentos da PNRS), a conscientizao da
populao quanto aos postulados do consumo sustentvel, para que no caia, no
futuro, na armadilha do consumo conspcuo e irresponsvel.
O objetivo da reduo pode ser alcanado, de forma mais imediata, por
meio de medidas que incidam diretamente sobre os produtos e servios geradores
de resduos slidos.
Quanto aos produtos, a prpria Lei n 12.305/2010 j aponta alguns dos
caminhos para se obter a reduo do volume de resduos por eles gerados, ao
determinar, em art. 32, 1, I, que cabe aos respectivos responsveis assegurar que
as embalagens sejam: restritas em volume e peso s dimenses requeridas
proteo do contedo e comercializao do produto.
Ainda quanto s embalagens, de acordo com Cortez (2011, p. 36), se
classificam em primrias, quando esto em contato direto com o produto das quais
o contedo consumido ou utilizado diretamente; secundrias, as quais exercem a
funo de agrupar os produtos, para facilitar a manipulao e a apresentao; e as
tercirias, cuja funo a proteo da mercadoria durante as fases do transporte.
Classificao semelhante oferecida por Arago (2003, p. 67), com base na
legislao portuguesa (Decreto-lei n 366-A/97), na qual as embalagens primrias
tambm so denominadas de venda, as secundrias, grupadas, e as tercirias,
de transporte.
A reduo dos resduos gerados pelas embalagens pode se dar em
relao a quaisquer de suas espcies, de acordo com a classificao acima
proposta. H necessidade de especial ateno, porm, forte tendncia de
diminuio do tamanho das embalagens primrias, mediante a priorizao de
comercializao de pores individuais de alimentos e bebidas.

106

Essa tendncia pressiona fortemente o meio ambiente, pois aumenta em

demasia a quantidade de resduos gerados, na medida em que necessrio o uso
de uma quantidade maior de material de embalagem para acondicionar a mesma
quantidade de produtos alimentcios. Nessa senda, Garcia et al (2012, p. 309)
enfatizam:
[...] a importncia da relao entre a massa de embalagem e a
massa de produto acondicionado [...]. A reduo dessa relao, ou
seja, ter menos massa de embalagem por massa de produto
acondicionado, deve ser uma das metas no desenvolvimento ou na
otimizao dos sistemas de embalagem [...].

Assim, medidas regulatrias e de estmulo (como o aumento da tributao

de produtos vendidos em embalagens menores, ou a diminuio dos tributos sobre
produtos comercializados em pores maiores ou em embalagens retornveis),
podem se mostrar eficazes para se alcanar esse objetivo da PNRS.20
A reduo da gerao de resduos slidos tambm pode ser alcanada
mediante o aperfeioamento de tcnicas de prestao de determinados tipos de
servio, como, por exemplo, os de construo civil, mediante a diminuio do total
de entulho gerado, muitas vezes resultado de desperdcio evitvel.

2.3.2 Reutilizao e reciclagem

O inciso II do art. 7 da Lei n 12.305/2010 lista, em seguida no

gerao e reduo, a reutilizao e a reciclagem dos resduos slidos como
objetivos da PNRS.
Reutilizao, de acordo com o inciso XVIII do art. 3 da Lei n
12.305/2010, o:
[...] processo de aproveitamento dos resduos slidos sem sua
transformao biolgica, fsica ou fsico-qumica, observadas as
condies e os padres estabelecidos pelos rgos competentes do
Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa.
20

O Estado de So Paulo publicou, em 4 de janeiro de 2013, interessante notcia relacionada com a diminuio
do tamanho das embalagens: As autoridades de Concord, nos EUA, proibiram a venda de gua mineral em
garrafas com menos de 1 litro. A medida tem como objetivo diminuir o consumo de plstico e a produo de lixo
no municpio. Comerciantes tentam reverter a deciso (CIDADE..., 2013, p. 13). Trata-se de clssico exemplo
da abordagem comando e controle para se atingir o objetivo de reduo de resduos slidos.

107

Reciclagem, tambm nos termos definidos pela Lei n 12.305/2010 (art.

3, XIV), o:
[...] processo de transformao dos resduos slidos que envolve a
alterao de suas propriedades fsicas, fsico-qumicas ou biolgicas,
com vistas transformao em insumos ou novos produtos,
observadas as condies e os padres estabelecidos pelos rgos
competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa.

A reutilizao e

a reciclagem so formas

de destinao final

ambientalmente adequada de resduos slidos, assim elencadas ao lado da

compostagem, da recuperao e do aproveitamento energtico, em disposio legal
meramente exemplificativa. Aproximam-se a reutilizao e a reciclagem, pois ambas
viabilizam a valorizao dos resduos slidos, os quais, conforme analisado no item
2.2.3, constituem-se em bens econmicos e de valor social (Lei n 12.305/2010, art.
6, VIII).
Diferenciam-se reutilizao e reciclagem, conforme as definies legais
transcritas, pelo fato de a primeira no importar na transformao biolgica, fsica ou
fsico-qumica dos resduos, ao contrrio da reciclagem, em que a ocorrncia dessa
transformao necessariamente ocorre.
A reutilizao, assim, implica em se conferir novo uso ou utilidade para o
resduo slido no estado em que se encontra. Nela no se inclui o conceito de
produtos reutilizveis, como sacolas de supermercado, ou mesmo embalagens
retornveis, pois tais produtos ainda no so considerados resduos, j que no
foram objeto de descarte mediante ao humana voluntria ou involuntria (nesse
sentido, confira-se a definio legal de resduos slidos, conforme disciplinada no
art. 3, XVI, da Lei n 12.305/2010).
Destaca Guerra (2012, p. 93) que a reutilizao prefervel reciclagem,
pois o emprego da referida tcnica no exige o implemento de qualquer meio
necessrio a sua transformao, sendo o resduo reutilizado no estado em que se
encontrar. No entanto, o aproveitamento econmico de resduos por meio da
reutilizao tem campo limitado, consistindo, muitas vezes, em
[...] ideias criativas e beneficentes de emprego de resduos, como,
por exemplo, a utilizao de garrafas PET como vasos de plantas, a
doao e vestimentas s instituies de caridade, a utilizao de
roupas velhas como panos de limpeza [...]. (GUERRA, 2012, p. 93).

108

A reciclagem, ao contrrio, apresenta potencial econmico muito maior,

tanto quanto ao preo final que o produto reciclado pode atingir, comumente superior
ao do resduo reutilizado, como pela multiplicidade de resduos que podem ser
reciclados.
No o caso de se exagerar as vantagens econmicas da reciclagem. A
reciclagem depende de um sistema logstico que envolve a coleta seletiva,
transporte, triagem ou separao de resduos, at que se possa proceder ao
processo industrial de reciclagem propriamente dito, cujo produto final dever ser
novamente posto no mercado e comercializado. Tenrio e Espinosa (2004, p. 202)
chegam a afirmar que Ao contrrio do que intuitivamente se poderia acreditar, os
custos dos programas de coleta seletiva no so cobertos pelos custos das vendas
dos produtos [...], assertiva a que tampouco se pode aceder sem algum
temperamento.
Ainda que um programa de coleta seletiva, como um todo, possa no ser
custo-efetivo, a reciclagem de especficos tipos de resduos pode se mostrar
lucrativa. Ademais, como pondera com acerto Calderoni (2003, p. 252-283), a
reciclagem proporciona economia de diversos insumos e matrias primas, como a
energia e a gua, alm de evitar custos, como o transporte de rejeitos para aterros
sanitrios e aqueles relacionados com o prprio controle ambiental.
Dessa forma, de se concordar, sem reservas, com a constatao de
Tenrio e Espinosa (2004, p. 202):
A reciclagem importante na medida em que se preservam os
recursos minerais e energticos, fatores fundamentais para o
desenvolvimento sustentvel. A reciclagem permite tambm o
aumento da vida til do aterro sanitrio.

A eleio da reciclagem como objetivo da PNRS pode determinar a

interferncia estatal na escolha do tipo de matria-prima a ser utilizada em
determinados produtos ou embalagens, pois as decises de fabricao afetam, no
final do processo, o acmulo de resduos (THOMAS e CALLAN, 2010, p. 434). So
notrias, por exemplo, as vantagens do alumnio, como material reciclvel, em face
de materiais outros comumente utilizados em embalagens de bebidas. Segundo a
Associao Brasileira de Alumnio (ABAL), a reciclagem do alumnio consome
apenas 5% (cinco por cento) da energia que seria necessria para se produzir o

109

alumnio primrio, bem como pode ser reciclado infinitas vezes (RECICLAGEM...,
2013).
Assim, j se entendeu judicialmente que a deciso da troca do material de
embalagem de bebida alcolica, mediante a opo pelo uso de vasilhames plsticos,
deve ser precedida de estudo de impacto ambiental, a fim de se demonstrar a
viabilidade ambiental da medida.21

2.3.3 Tratamento e disposio final de resduos

A Lei n 12.305/2010 no define, em seu art. 3, o que entende por

tratamento de resduos, ao contrrio de como procedeu com a reutilizao,
reciclagem e disposio final ambientalmente adequada. Certo que, por referir o
inciso II do art. 7 da Lei n 12.305/2010 a tratamento de resduos slidos, e por ele
no estar includo na disposio final de rejeitos, o tratamento se enquadra dentre as
formas de destinao final ambientalmente adequada de resduos.
Tenrio e Espinosa (2004, p. 174) apontam como meios de tratamento de
resduos, dentre outros, a incinerao (tratamento trmico), a compostagem

21

Confira-se a ementa do julgado: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. MEIO

AMBIENTE. MANUTENO DE REGISTRO E AUTORIZAO PARA PRODUO E
COMERCIALIZAO DO PRODUTO CHOPE EM GARRAFA PET (POLIETILENO TEREFTALATO) OU
OUTRAS EMBALAGENS PLSTICAS POTENCIALMENTE POLUIDORAS. CONDICIONAMENTO A
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E DE MEDIDAS EFICAZES PARA PRESERVAO
AMBIENTAL. POSSIBILIDADE. I - A tutela constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda coletividade
o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, essencial sadia qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do
povo (CF, art. 225, caput), j instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da precauo (quando
houver dvida sobre o potencial deletrio de uma determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais
conservadora, evitando-se a ao) e a conseqente preveno (pois uma vez que se possa prever que uma certa
atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada), exigindo-se, assim, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade (CF, art. 225, 1, IV). II - Se a Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente, no Brasil (Lei n 6.938, de 31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa poltica pblica "a
compatibilizao do desenvolvimento econmico e social com a preservao da qualidade do meio ambiente e
do equilbrio ecolgico" e "a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida"
(art. 4, incisos I e VI), a configurar, no plano ftico, o verdadeiro desenvolvimento sustentvel, deve ser mantida
a suspenso de atividade de distribuio de produto denominado de cerveja, inclusive a cerveja no pasteurizada
no envase (chope), em vasilhames plsticos, at que seja submetida a autorizao do Ministrio da Agricultura a
Estudo Prvio de Impacto Ambiental, pelo rgo competente, com determinao para que o responsvel por sua
produo d-lhe a destinao adequada, de forma a propiciar a referida manuteno do equilbrio ecolgico. III Apelao desprovida. Sentena confirmada. (Tribunal Regional Federal da 1 Regio, AMS 200634000095127,
Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, 6 T., julgado em 11.06.2007, DJ de 13.08.2007, p. 79).

110

(tratamento biolgico) e a triturao e compactao (tratamento fsico). Esses

mtodos de tratamento ostentam um ponto em comum: a diminuio da
periculosidade e/ou do volume dos resduos.
Sob esse aspecto, tambm se constitui objetivo da PNRS submeter os
resduos perigosos a tratamento, sendo que, a teor do art. 7, V, da Lei n
12.305/2010, devem ter eles ter seu volume e periculosidade reduzidos.
Esgotadas as possibilidades de tratamento ou recuperao dos resduos
slidos, estes so considerados, pela Lei n 12.305/2010, como rejeitos, os quais
tero como destino a disposio final ambientalmente adequada, mediante sua
distribuio ordenada em aterros (art. 3, VIII). Como lembram Tenrio e Espinosa
(2004, p. 174):
Entende-se por disposio final o processo de disposio em aterros
sanitrios. Desse modo, as demais formas de tratamento, incluindo
incinerao, no so denominadas disposio final, uma vez que
nesses processos existe uma frao que no pode ser tratada ou
subprodutos que no podem ser tratados de outra forma que no
seja o aterro.

O aterro mencionado pela lei o aterro sanitrio, cuja definio assim

dada pela NBR 8419 (ABNT, 1992):
Tcnica de disposio de resduos slidos urbanos no solo, sem
causar danos sade pblica e sua segurana, minimizando os
impactos ambientais, mtodo este que utiliza princpios de
engenharia para confinar os resduos slidos menor rea possvel
e reduzi-los ao menor volume permissvel, cobrindo-os com uma
camada de terra na concluso de cada jornada de trabalho, ou a
intervalos menores, se necessrio.

O aterro sanitrio deve ser construdo e operado mediante a observao

de tcnicas que impeam a contaminao do solo, das guas subterrneas e do ar,
e que atendam s disposies de segurana especficas, como a instalao de
drenos para a sada do gs metano produzido pela decomposio anaerbia dos
resduos orgnicos (TENRIO; ESPINOSA, 2004, p. 180).

No se presta

disposio final ambientalmente adequada de rejeitos o aterro controlado, o qual no

passa de um
[...] local de disposio de resduos slidos urbanos que utiliza
tcnica de recobrimento dos resduos com uma camada de material

111

inerte na concluso de cada jornada de trabalho. Apesar da

cobertura peridica dos resduos, na prtica, o aterro controlado
equivale a um lixo melhorado, pois tambm no possui barreiras
que evitem a contaminao do solo e das guas superficiais e
subterrneas.
Consequentemente,
os
aterros
controlados
apresentam problemas ambientais similares aos dos lixes.
(BARTHOLOMEU; BRANCO; CAIXETA-FILHO, 2011, p. 35).

O mesmo se d quanto aos lixes, nos quais os rejeitos so depositados

livremente a cu aberto, e que
[...] apresentam, inegavelmente, perigos certos: poluio das guas
subterrneas e por conseguinte dos cursos dgua vizinhos,
proliferao de animais parasitas (insetos e roedores), odores
nauseabundos de fermentao, tendo efeito adverso sobre os
valores da terra, criando transtorno pblico, com interferncia na vida
comunitria e no desenvolvimento. (MACHADO, 2013, p. 670-671).

Nos termos do art. 54 da Lei n 12.305/2010, o objetivo de disposio final

ambientalmente adequada de rejeitos dever ser alcanado em at quatro anos da
data de publicao dessa lei.

2.3.4 Estmulos e incentivos

Em nada menos que cinco incisos o art. 7 da Lei n 12.305/2010 utiliza

as expresses estmulos e incentivos para anteceder objetivos propostos para a
PNRS. Os responsveis pela implementao da PNRS tero como preocupao
oferecer estmulo adoo de padres sustentveis de produo e consumo de
bens e servios; incentivo indstria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso
de matrias-primas e insumos derivados de materiais reciclveis e reciclados;
estmulo implementao da avaliao do ciclo de vida do produto; incentivo ao
desenvolvimento de sistemas de gesto ambiental e empresarial voltados para a
melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resduos slidos,
includos a recuperao e o aproveitamento energtico; alm de estmulo
rotulagem ambiental e ao consumo sustentvel (art. 7, III, VI, XIII, XIV e XV, da Lei
n 12.305/2010).
A par da relevncia dos objetivos acima elencados, interessante notar que
a Lei n 12.305/2010 propugna que sejam eles atingidos no mediante imposio

112

estatal, ou seja, pelo estabelecimento de obrigaes e respectivas penalidades aos

particulares, numa tpica abordagem comando e controle. O aspecto que diferencia
esses objetivos o da explcita meno necessidade de se recorrer regulao
de mercado, ou seja, a estmulos ou incentivos, para que os objetivos propostos se
concretizem.

2.3.5 A gesto integrada

A gesto integrada de resduos slidos um importante objetivo da

PNRS. Sua definio, contudo, tal como dada pela 12.305/2010, merece detida
apreciao, pois seu exato contedo no simples de se apreender.
O art. 3, XI, da Lei n 12.305/2010 define gesto integrada de resduos
slidos como sendo o
[...] conjunto de aes voltadas para a busca de solues para os
resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica,
econmica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a
premissa do desenvolvimento sustentvel.

Antes de mais nada, a gesto integrada um conjunto de aes. Quem

o sujeito dessas aes? A resposta pode ser encontrada em outro objetivo da
PNRS, qual seja, o de articulao entre as diferentes esferas do poder pblico, e
destas com o setor empresarial, com vistas cooperao tcnica e financeira para a
gesto integrada de resduos slidos. Assim, as aes a serem adotadas no mbito
da gesto integrada de resduos slidos tm como sujeitos ou responsveis tanto o
setor pblico, nas suas esferas federal, estadual e municipal, como a iniciativa
privada. Setores pblico e privado devero ser instados a cooperar, tcnica e
financeiramente, para que se concretize a gesto integrada de resduos slidos.
Em seguida, deve-se questionar qual o objeto dessas aes. Visaro
elas, nos termos da Lei n 12.305/2010, busca de solues para os resduos
slidos. A gesto integrada ter como objeto, ento, a formulao de polticas
pblicas para a rea de resduos, de forma a solucionar os graves problemas
ambientais decorrentes da poluio por eles gerada. Como j afirmou Reveilleau

113

(2007, p. 105), no contexto anterior publicao da Lei n 12.305/2010, mas que se

encaixa perfeio em relao ao conceito de gesto integrada:
As novas polticas pblicas tendem a buscar, pelo compartilhamento
entre os atores sociais, a soluo para a realizao de planos e
programas, tambm na rea ambiental.
A concepo, ento, de gesto compartilhada, pode ser
compreendida como uma rede de cooperao entre os entes
polticos do mbito federal, estadual e municipal, os cidados e os
empreendedores, na consecuo de planos e programas
relacionados aos mais diversos campos, entre eles no que toca aos
resduos slidos.

Nessa tarefa, devero ser consideradas as dimenses poltica,

econmica, ambiental, cultural e social da questo dos resduos. O objetivo da
gesto integrada de resduos slidos incorpora, dessa forma, o princpio da viso
sistmica, o qual impe que na gesto de resduos sejam consideradas as variveis
ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica. As
observaes sobre o princpio da viso sistmica, contidas no item 2.3.3, so aqui
tambm vlidas, principalmente quanto constatao de que a busca de solues
para o problema dos resduos tarefa complexa, como complexo o problema a
que se prope resolver.
Tambm incide de forma especial sobre o objetivo da gesto integrada de
resduos slidos o princpio do respeito s diversidades locais e regionais. As
dimenses acima tratadas, todas elas, variam de acordo com as diversas regies e
localidades de nosso pas. Assim, como j apontado no item 2.3.3, uma mesma
soluo que se apresente eficaz em determinada regio ou local pode no obter o
mesmo resultado em outra regio. A ateno s dimenses acima destacadas visa,
outrossim, identificar essas diferenas, em respeito heterogeneidade prpria de um
pas de dimenses continentais.
Por fim, a gesto integrada deve ser feita com controle social e sob a
premissa do desenvolvimento sustentvel.
Como destacam Philippi Jr. et al (2012, p. 234), A PNRS traz em seu
arcabouo a essncia de que as solues para resduos no so simples, e prope
o controle social como uma das bases da gesto integrada de resduos. Como se
ver com maior vagar no Captulo 4, o controle social se constitui num conjunto de
mecanismos e procedimentos pelos quais a sociedade, devidamente informada,

114

participa ativamente na formulao, implementao e avaliao das polticas

pblicas relacionadas aos resduos slidos.
Sendo essa a definio legal (art. 3, VI, Lei n 12.305/2010), mesmo que
no houvesse referncia ao controle social quanto gesto integrada de resduos,
esse controle seria inafastvel, pois, como visto, a gesto integrada tem como objeto
primrio a formulao de polticas pblicas destinadas busca de solues para os
resduos. A explcita meno ao controle social, contudo, refora a necessidade da
participao da sociedade na busca dessas solues, impondo ao poder pblico a
tarefa de possibilit-la e foment-la, prestando as informaes necessrias e
disponibilizando os instrumentos adequados.
Quanto meno ao desenvolvimento sustentvel, tambm se mostra,
princpio, desnecessria, pois, como princpio normatizado da PNRS, no pode ser
olvidado quando da formulao de polticas para o setor de resduos. No entanto,
assim como ocorre com o controle social, o destaque dado ao desenvolvimento
sustentvel serve de alerta para os responsveis pela gesto integrada, setores
pblico e privado, de que as solues encontradas para o problema dos resduos
respeitem os preceitos da sustentabilidade, bem como a clusula constitucional que
impe o dever, compartilhado entre poder publico e a sociedade, de preservar e
defender o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tambm para as
futuras geraes.

2.3.6 Prioridade em licitaes

objetivo da PNRS seja priorizada pela administrao pblica a aquisio

e contratao de produtos reciclados e reciclveis, e de bens, servios e obras que
levem em considerao critrios compatveis com padres de consumo social e
ambientalmente sustentveis (Lei n 12.305/2010, art. 7, XI).
Esse objetivo deve ser compatibilizado com os postulados da Lei n
8.666/93, que instituiu as normas gerais para licitaes e contratos da administrao
pblica, a qual, por seu turno, se vincula norma constitucional que assegura que
as obras, servios e compras da administrao pblica sejam contratados mediante

115

procedimento licitatrio, que assegure condies de igualdade entre todos os

concorrentes (CF/88, art. 37, XXI).
A Lei n 12.305/2010 no criou um novo tipo de licitao, a par dos j
existentes (menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo e maior lance ou oferta).
Em outros termos, numa licitao do tipo menor preo, no h como, sem
estabelecimento prvio dessa condio, se priorizar a compra de um produto
reciclado quando seu preo for superior ao de produto semelhante, que seja
fabricado mediante utilizao primria de matrias-primas e insumos. Assim, a
concretizao desse objetivo impe que se conste do edital de licitao, quando da
descrio do bem, servio ou obra a ser adjudicados, os requisitos constantes da Lei
n 12.305/2010, por exemplo, mediante consignao no edital de que o bem a ser
adquirido dever ter sido fabricado com matrias primas recicladas.
Entrev-se que esse objetivo ser mais facilmente alcanado quanto
aquisio de produtos reciclados ou reciclveis, em relao aos quais as
especificaes tcnicas necessrias se mostram mais tranquilas. No entanto, definir
o que se entende por uma obra, servio ou bem que leve em considerao critrios
compatveis com padres de consumo social e ambientalmente sustentveis
depender de normatizao prvia, geral e clara da administrao pblica, sob pena
de se praticar abusos e desvios em nome do atendimento aos objetivos da PNRS.

2.3.7 Outros objetivos

Os

objetivos

da adoo, desenvolvimento e aprimoramento

de

tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais (Lei n

12.305/2010, art. 7, IV) e da capacitao tcnica continuada na rea de resduos
slidos (art. 7, IX) se entrelaam. O desenvolvimento tecnolgico crucial para
uma gesto sustentvel dos resduos slidos. O aprimoramento de tecnologias
limpas est relacionado aos objetivos da no gerao e da reduo de resduos,
assim como com o surgimento de novas formas de sua reutilizao, reciclagem,
tratamento, aproveitamento energtico e de recuperao. Quanto disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos, esse aprimoramento tambm essencial, na
medida em que surjam novas tcnicas de disposio de rejeitos em aterros, que

116

minimizem a rea total que necessita ser ocupada, reduzam ou eliminem a

possibilidade de contaminao do solo, da gua e do ar, e autorizem o incremento
do aproveitamento dos gases ali gerados. Outrossim, a capacitao tcnica
continuada nessas reas possibilita que boas solues para os resduos sejam
replicadas com eficincia nas mais variadas regies e localidades do pas.
Outro objetivo previsto na PNRS a regularidade, continuidade,
funcionalidade e universalizao da prestao dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos, com adoo de mecanismos gerenciais e
econmicos que assegurem a recuperao dos custos dos servios prestados, como
forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei n
11.445, de 2007 (Lei n 12.305/2010, art. 7, X). Esse objetivo remete inicialmente,
pelos seus termos iniciais, ao dever de eficincia da administrao pblica na
prestao dos servios pblicos, conforme princpio insculpido no art. 37, caput, da
CF/88. Esse dever tambm se estende prestao do servio pblico sob o regime
de concesso ou permisso, pois a prpria CF/88 estabelece aos permissionrios e
concessionrios a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo
nico, IV), o qual conceituado como sendo aquele que satisfaz as condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia
na sua prestao e modicidade das tarifas (Lei n 8.987/95, art. 6, 1).
Nesse objetivo tambm se estabelece a universalidade dos servios
pblicos de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. De forma semelhante, a
Lei n 11.445/2007 determina a universidade de acesso aos servios pblicos de
saneamento bsico (art. 2, I). Universalidade significa que esses servios pblicos,
essenciais por natureza, devem ser postos disposio de toda a coletividade,
sendo eventuais excees admissveis, desde que previstas em lei, mas no em
norma jurdica infralegal. Note-se que a prpria Lei n 12.305/2010 estabelece uma
exceo obrigao de prestao universal do servio de manejo de resduos
slidos, o que se verifica quando h a obrigao de importadores, fabricantes e
comerciantes estruturarem e implementarem sistemas de logstica reversa. Nessa
hiptese, a logstica consistente no retorno dos produtos aps o uso pelo
consumidor ocorrer de forma independente do servio pblico de limpeza urbana e
de manejo dos resduos slidos (art. 33, caput); em outros termos, os resduos
sujeitos ao sistema de logstica reversa no devero ser objeto de manejo por parte

117

dos prestadores dos servios pblicos de limpeza urbana ou manejo de resduos

slidos.
Tais prestadores tambm devero adotar mecanismos gerenciais e
econmicos que assegurem a recuperao dos custos dos servios prestados, como
forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira. Terminologia
diversa, com o mesmo fim, adotada na Lei n 11.445/2007, a qual afirma se tratar
de princpio fundamental dos servios de saneamento bsico a sustentabilidade
econmica (art. 2, VII). J foram mencionadas as dificuldades de se obter integral
sustentabilidade apenas com a reutilizao, reciclagem ou tratamento dos resduos,
(item 2.4.2). No obstante, h grande importncia em se perseguir o objetivo da
sustentabilidade operacional e financeira: ainda que apenas parcialmente atingido,
importar numa quantidade maior de resduos reaproveitados, a guardar proporo
direta com uma menor quantidade de rejeitos a serem alocados em aterros
sanitrios.
ltimo objetivo da PNRS a ser aqui analisado, e um dos mais importantes,
diz respeito aos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis. O estudo do
tratamento dispensado aos catadores pela Lei n 12.305/2010 no se esgota neste
item; a ele se voltar diversas vezes nesta dissertao. Contudo, mostra-se oportuno
citar, desde j, os precisos comentrios de Machado (2013, p. 645) sobre a
valorizao da figura do catador, promovida pela Lei n 12.305/2010, para que fique
bem definido o esprito da PNRS em face dessa categoria de trabalhadores:
O intrprete da lei no pode ocultar sua emoo ao constatar que os
catadores de resduos slidos reutilizveis ou reciclveis foram
mencionados, pelos menos doze vezes, pelos legisladores
brasileiros. Os que se dedicam coleta, transporte e disposio final
de resduos os lixeiros sempre mereceram ser credores de
reconhecimento social e pblico. Contudo, na lei comentada, enfocase uma categoria especial de lixeiro o catador.

objetivo da PNRS a integrao dos catadores de materiais reutilizveis

e reciclveis nas aes que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos (art. 7, XII). Uma das formas de integrao dos catadores nas
aes relativas responsabilidade compartilhada j se encontra disciplinada na Lei
n 12.305/2010, em seu art. 36, 1. Nesse dispositivo, determina-se ao titular dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos que priorize,

118

na execuo de servios como o de coleta seletiva, logstica reversa e

reaproveitamento em geral de resduos slidos, a organizao e o funcionamento
de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem como
sua contratao.
Por fim, verifica-se que a incluso social dos catadores no foi explicitada
como objetivo da PNRS, mas deve se constituir em meta do Plano Nacional e dos
Planos Estaduais de Resduos Slidos (arts. 15, V, e 17, V da Lei n 12.305/2010).

2.4 Os instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Depois de listar os princpios e objetivos da PNRS, a Lei n 12.305/2010, em

seu art. 8, cuida dos instrumentos da PNRS. Instrumentos so meios, modos ou
formas pelos quais buscar o aplicador da Lei n 12.305/2010 atingir os objetivos da
PNRS. Esses instrumentos devem ser informados, em sua aplicao e interpretao,
pelos princpios da PNRS. Princpios, objetivos e instrumentos esto entrelaados,
devendo ser vistos como um conjunto, e no de forma estanque ou individualizada.
Os instrumentos podem ser classificados de diversas formas. Como visto no
item 1.2.1, a economia ambiental lista, dentre os instrumentos aptos a combater a
degradao

ambiental

mediante

internalizao

dos

custos

ambientais,

os

instrumentos de comando e controle, econmicos e de comunicao. Sobre as

principais caractersticas dos dois primeiros j se discorreu nos itens 1.2.2 e 1.2.3.
Quanto aos instrumentos de comunicao, so aqueles
[...] utilizados para conscientizar e informar os agentes poluidores e
as populaes atingidas sobre diversos temas ambientais, como os
danos ambientais causados, atitudes preventivas, mercados de
produtos ambientais, tecnologias menos agressivas ao meio
ambiente, e facilitar a cooperao entre os agentes poluidores para
buscar solues ambientais. So exemplos de instrumentos de
comunicao: a educao ambiental, a divulgao de benefcios para
as empresas que respeitam o meio ambiente e os selos ambientais.
(LUSTOSA et al, 2010, p. 170-171).

Percebe-se que os instrumentos de comunicao se relacionam fortemente

com o princpio da informao, assim como com a educao ambiental.

119

Os instrumentos tambm podem ser classificados como repressivos,

reparatrios ou preventivos. Por natureza, os instrumentos de comando e controle se
classificam como repressivos. Ademais, conforme salienta Yoshida (2012d, p. 38),
os instrumentos de comando e controle relacionam-se com o [...] avanado sistema
da trplice responsabilidade ambiental (civil, administrativa e penal) de vis
reparatrio-repressivo. No obstante, os instrumentos de comando e controle
tambm exercem funo preventiva, tal como ocorre com a funo preventiva
atribuda s regras de responsabilidade civil (ver item 3.2.1), pois estimulam os
destinatrios das normas de carter repressivo a no infringirem as normais
ambientais, a fim de no incorrerem nas respectivas sanes.
Em relao aos instrumentos econmicos, possuem ntido carter
preventivo, pois visam ao encorajamento de condutas que se coadunem com as
normas de proteo ambiental: atuam, via de regra, antes da ocorrncia do dano
ambiental. Podem funcionar, contudo, como instrumentos reparatrios, como se
vislumbra na hiptese de estmulos ou incentivos estatais para a recuperao de
reas poludas ou degradadas. Quanto aos instrumentos de comunicao,
evidencia-se, pela definio acima transcrita, terem funo eminentemente
preventiva.
Ainda quanto aos instrumentos preventivos, Yoshida (2012d, p. 38) lista
uma longa srie de instrumentos que podem receber essa qualificao:
So os instrumentos (a) de planejamento, gesto e gerenciamento
ambientais; (b) tributrios e econmico-financeiros; (c) de
participao efetiva, mobilizao e autoorganizao sociais; (d) o
sistema da responsabilidade compartilhada na perspectiva da
abordagem setorial e em cadeia, com a integrao dos atores
estatais e privados (poderes pblicos, rgos de comando e controle,
Ministrio Pblico de diferentes nveis federativos, agentes
financeiros, setores de produo e de consumo, organizaes sociais
e consumidores.

So vrios os instrumentos em espcie previstos pela PNRS. Diversos deles

se constituem em expresso da tradicional regulao direta, traduzida pela
abordagem de comando e controle. Vrios outros, contudo, refletem a busca de
mecanismos de mercado para a implementao da PNRS. H instrumentos
repressivos, reparatrios e preventivos e, dentre estes ltimos, instrumentos de

120

planejamento, de gesto e de gerenciamento. Sendo oportuno, ao se analisar cada

um dos instrumentos da PNRS em espcie essa diferenciao ser apontada.
Pode-se firmar, como princpio, a preferncia pelos instrumentos preventivos
em detrimento dos repressivos ou reparatrios. A melhor soluo contra a poluio e
a degradao ambiental evitar a ocorrncia desses fenmenos. A escolha de cada
espcie desses instrumentos, contudo, por diversas vezes vinculada s
circunstncias fticas em que devem ser manejados. Assim, haver casos em que,
por maior que seja a predileo por instrumentos preventivos, dever o poder
pblico lanar mo de instrumentos repressivos, de comando e controle.
No se vislumbra, outrossim, que um mesmo ente federado possa vir a
manejar todos instrumentos previstos PNRS. Alguns desses instrumentos sero de
responsabilidade da Unio, como os cadastros federais, enquanto outros devem ser
preferencialmente estabelecidos pelos Municpios, como a coleta seletiva de
resduos urbanos e os conselhos municipais. Tampouco se afigura, a princpio, que
todos os instrumentos da PNRS sejam implementados, desde logo, num mesmo
espao territorial. Certos instrumentos, como os sistemas nacionais de informao, o
licenciamento e a logstica reversa, tero aplicao em todo o territrio nacional.
Outros instrumentos, como acordos setoriais e termos de compromisso, so de
implementao gradual. Ademais, so muitos os instrumentos previstos pela Lei n
12.305/2010, e diversos deles, respeitadas as diversidades locais e regionais, sero
objeto de preferencial implementao pelo administrador pblico, enquanto outros,
pela sua natureza, encontraro maior resistncia ou dificuldade quanto a sua
implementao.
Esses aspectos tambm sero apreciados nos itens seguintes, em que se
proceder anlise individualizada dos instrumentos da PNRS.

2.4.1 Os planos

Como bem define Guerra (2012, p. 137):

O plano de resduos o documento formal e vinculativo que reproduz
o modelo de gesto e gerenciamento de resduos adotado por
determinado ente federativo ou setor empresarial, por meio do qual

121

so enumeradas todas as aes indispensveis para o alcance das

pretenses e proposies nele inferidas.

Os planos so instrumentos de grande importncia para a PNRS.

Conforme referido no item 2.2.2, o planejamento cumpre a relevante funo de
antecipar os danos ambientais futuros, propondo aes concretas para se evitar ou
minimizar sua ocorrncia. Na conformao dada pela Lei n 12.305/2010, os planos
destinam-se, inicialmente, a realizar um diagnstico da situao dos resduos slidos
no mbito de sua abrangncia, para, depois, a ordenar a atividade do poder pblico
e dos particulares na gesto desses resduos, mediante o estabelecimento de
regras, metas, e outros instrumentos, como indicadores de desempenho. Podem
prever, ainda, formas de participao popular na gesto de resduos, tendo o
potencial, se bem elaborados, de [...] engajar os diversos atores sociais em pacto
amplo pelo saneamento, pelo meio ambiente e pela qualidade de vida (CRESPO;
COSTA, 2012, p. 301).
De se registrar que Lemos (2011, p. 78) defende que o princpio da
planificao, de extrao europeia, tambm deve ser seguido no mbito da PNRS. A
justificar a existncia desse princpio no mbito do direito comunitrio europeu,
Arago (2003, p. 19) destaca que:
Sendo tantos os tipos de resduos, to diversas as operaes de
gesto de resduos, to variadas as fontes produtoras de resduos e
to dspares os instrumentos de conduo dos fluxos de materiais,
bem se compreende que, neste sector ambiental, a planificao seja
uma obrigao especialmente importante.

Os planos governamentais podem conter disposies tpicas de comando

e controle, como determinaes amplas aos diversos setores da sociedade, visando
uniformizar a conduta dos administrados, de forma a que sigam seus ditames, bem
como instrumentos de regulao de mercado, na medida em que prevejam fomento
e incentivo adoo, pelos particulares, de determinadas condutas, como a
realizao de programas e aes visando estimular a participao de cooperativas
ou associaes de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis no seu
cumprimento (art. 19, XI, da Lei n 12.305/2010). Cumprem, assim, funo
preventiva e repressiva, alm de se tratar de instrumentos de gesto, destinados que
so a coordenar e a integrar as atividades do setor pblico e da iniciativa privada no
equacionamento de todos os problemas relacionados aos resduos slidos.

122

Previu a Lei n 12.305/2010, dentre os incisos I a VI de seu art. 14, a

possibilidade de elaborao de oito espcies diferentes de planos: o Plano Nacional
de Resduos Slidos; os planos estaduais de resduos slidos; os planos
microrregionais de resduos slidos; os planos de resduos slidos de regies
metropolitanas; os planos de resduos slidos de aglomeraes urbanas; os planos
intermunicipais de resduos slidos; os planos municipais de gesto integrada de
resduos slidos; e, por fim, os planos de gerenciamento de resduos slidos. H,
ainda, o plano de gerenciamento de resduos perigosos, previsto no art. 39, caput,
da Lei n 12.305/2010, o qual, contudo, poder estar inserido no plano de
gerenciamento de resduos slidos do empreendimento gerador de resduos,
conforme autorizao dada pelo 1 do art. 39, j citado.

2.4.1.1 Planos em espcie: o plano nacional e os planos estaduais de resduos

slidos

O Plano Nacional de Resduos Slidos dever ser compulsoriamente

elaborado pela Unio. O art. 15, caput, da Lei n 12.305/2010 dispe que a Unio
elaborar esse plano, importando essa redao em inafastvel comando dirigido
administrao pblica federal, mais especificamente ao Ministrio do Meio Ambiente,
que o coordenar. O Decreto n 7.404/2010 especificou a forma de elaborao
desse plano, atribuindo a tarefa ao Comit Interministerial da Poltica Nacional de
Resduos Slidos por esse decreto criado (art. 4, II).
Quanto aos planos estaduais de resduos slidos, o art. 16 da Lei n
12.305/2010 afirma que sua elaborao condio para os Estados terem acesso a
recursos da Unio, ou recursos por ela controlados, destinados gesto ou manejo
de resduos slidos. A elaborao desses planos tambm condio para que os
Estados sejam beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais
de crdito ou fomento, destinados rea de resduos slidos. Essas condies
passaram a viger em 03.08.2012, conforme determinao contida no art. 55 da Lei
n 12.305/2010.
Assim, em linha de princpio, a ausncia de elaborao dos planos
estaduais de resduos slidos teria como nica consequncia a vedao, por parte

123

dos Estados omissos, de receberem recursos ou crditos federais para a rea de

resduos.
No entanto, nessa tarefa interpretativa, no podem ser esquecidos os
princpios da PNRS. Dentre eles, destaca-se, como j ressaltado no item 2.2.2, o
princpio da preveno, o qual encontra ressonncia na tarefa de elaborao de
planos. Assim, o princpio da preveno, cuja normatividade tambm j restou
discutida no item 2.2, pode ser invocado na esfera judicial como fundamento jurdico
para que Estados recalcitrantes elaborem os respectivos planos de resduos, de
forma a garantir a efetividade das normas a eles relacionadas, contidas na Lei n
12.305/2010.
Interessante notar, contudo, a preferncia pela Lei n 12.305/2010 em
adotar um mecanismo tpico de regulao de mercado (acesso a recursos e
concesso de incentivos e financiamentos) para estimular os Estados a adotarem
determinada conduta, no caso, a elaborao de planos de resduos. Trata-se de
exemplo invulgar de uma abordagem de mercado no mbito da administrao
pblica, exclusivamente entre entes federados.22
O plano nacional e os planos estaduais tero prazo indeterminado de
vigncia. O horizonte desses planos, contudo, limitado a vinte anos: vale dizer que
o planejamento pretendido no ultrapassar, em linha de princpio, esse prazo.
Como os planos devem ser continuamente atualizados a cada quatro anos, o
respectivo horizonte ir sempre se expandindo, para os vinte anos posteriores a sua
atualizao.
O contedo do plano nacional e dos planos estaduais deve abarcar as
matrias j elencadas pela Lei n 12.305/2010 nos incisos de seus arts. 15 e 17. So
elas bastante semelhantes com relao aos dois tipos de planos. Devem esses
planos, inicialmente, conter um diagnstico da situao atual dos resduos slidos na
rea territorial de sua abrangncia, propondo-se, em seguida, cenrios, metas de
reduo, reutilizao e reciclagem de resduos, eliminao e recuperao de lixes,
incluso social dos catadores, programas e aes para atendimento das metas
22

Nesse sentido, Saleme e Granziera (2013, p. 264), para quem Os planos estaduais e municipais no tm
carter obrigatrio, mas sua existncia condio para o acesso aos recursos da Unio destinados a
empreendimentos e servios relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos. Foi estabelecido,
portanto, um instrumento econmico indutor, voltado a estimular os entes federados a seguir as normas
editadas pela Unio.

124

previstas, meios de fiscalizao e controle da implementao e operacionalizao

dos planos etc. Enfim, como planos que so, devem englobar toda e qualquer ao
necessria para a consecuo dos objetivos da PNRS.

2.4.1.2 Os planos municipais e intermunicipais de gesto integrada de resduos

slidos

A Lei n 12.305/2010 dedica bastante ateno aos planos municipais de

gesto integrada de resduos slidos. Os dois artigos que deles tratam contm mais
disposies do que aquelas destinadas ao plano nacional e aos planos estaduais de
resduos. Essa preocupao do legislador com os planos municipais no
despropositada: no espao territorial do Municpio que a gesto e manejo dos
resduos slidos adquire especial relevo, dependendo o xito ou fracasso da PNRS,
em sua maior parte, do empenho dessa espcie de ente federado.
A discusso sobre a compulsoriedade da elaborao do plano municipal
de gesto integrada de resduos slidos segue o que j foi dito sobre o plano
estadual de resduos. Tal como ocorre com este ltimo, a elaborao do plano
municipal condio, a partir de 03.08.2012, para que os Municpios tenham acesso
a recursos da Unio, bem como para que tenham acesso a incentivos ou
financiamentos de entidades federais de crdito ou fomento. A despeito disso,
dispe o art. 36, caput, da Lei n 12.305/2010, que, no mbito da responsabilidade
compartilhada, o titular dos servios pblicos de limpeza urbana e manejo de
resduos slidos deve observar, se houver, o plano municipal de gesto integrada
de resduos slidos. A expresso se houver engloba a contingncia da inexistncia
desse plano, induzindo o intrprete a crer que o plano em questo no de
elaborao compulsria.
Contudo, e com muito mais pertinncia, o princpio da preveno,
conforme acima j destacado, impe aos Municpios a obrigao de elaborar o plano
municipal de gesto integrada de resduos. Tambm pode ser invocado, aqui, o
princpio constitucional da eficincia administrativa: cabendo aos Municpios o nus
maior de implementar as medidas necessrias para a concretizao da PNRS, a
ausncia de planejamento especfico nessa rea tender a desperdiar esforos e

125

recursos, os quais via de regra so escassos, tanto mais quando menor for o porte
do Municpio.
Sobre esse tema, Arajo (2011, p. 49) invoca, dentre outras razes, o art.
9, I, da Lei n 11.445/2007 (Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva
poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto: I - elaborar os planos de
saneamento bsico, nos termos desta Lei;), como a origem do dever de os
Municpios elaborarem o plano de gesto integrada de resduos slidos, como
segue:
O municpio, na qualidade de titular dos servios de resduos slidos
(art. 30, incs. I e V, da CRFB/88), ao formular a sua poltica pblica
de saneamento bsico, agregada ou no a de resduos slidos, tem
o poder-dever de realizar o seu planejamento de resduos, segundo
determina o inc. I, do art. 9, da LDNSB. Portanto, no pode se furtar
desse dever e, ao mesmo tempo, dessa responsabilidade legal, que
decorre de uma obrigao constitucional de atender ao interesse
pblico primrio atrelado, diretamente, aos direitos constitucionais
fundamentais. Mais do que isso, o planejamento proporciona um
aperfeioamento tanto da gesto integrada de resduos slidos
quanto do gerenciamento desses resduos, vez que o municpio ter
conhecimento das necessidades, carncias e problemas do setor,
inclusive dos seus custos, mas tambm estar apto a adotar, de
forma adequada, as estratgias tcnicas, de curto, mdio e longo
prazos, compatveis com a realidade local pertinentes aos aspectos
tcnicos, operacionais, institucionais e econmico-financeiros para a
superao desses desafios.

A Lei n 12.305/2010 estimula a adoo de solues consorciadas entre

Municpios na gesto dos resduos slidos, caso em que eles tero acesso prioritrio
aos recursos da Unio para essa rea, conforme dispe o inciso I do 1 de seu art.
18. Nessa hiptese, os Municpios devero elaborar o plano intermunicipal de
resduos slidos, o que os dispensar, individualmente, de elaborar os respectivos
planos municipais, desde que o plano intermunicipal contemple o contedo mnimo
previsto pelo art. 19 para o plano municipal. Nesse sentido, o 9 do art. 19 da Lei
n 12.305/2010.
Observe-se que esse dispositivo legal afirma que essa dispensa se dar
nos termos do regulamento. O regulamento em questo, Decreto n 7.404/2010,
em seu art. 52, imps como nica condio dispensa da elaborao do plano
municipal a circunstncia de o plano intermunicipal englobar o contedo mnimo
legal previsto para aqueles planos. Essa medida salutar, pois estimula os

126

Municpios a buscar esse tipo de soluo consorciada para a gesto de resduos.

No se pode desprezar os custos financeiros e as dificuldades tcnicas que
envolvem a elaborao adequada de um plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos, haja vista a amplitude de seu contedo mnimo, tal como
legalmente prevista. Sero esses custos e dificuldades melhor suportados na
medida em que possam ser compartilhados entre dois ou mais Municpios.
Tambm tero prioridade no acesso aos recursos federais os Municpios
que se inserirem, voluntariamente, nos planos microrregionais de resduos slidos,
conforme tambm estatui o art. 18, 1, I, da Lei n 12.305/2010. Nessa hiptese,
contudo, os Municpios que se insiram em planos microrregionais no estaro
dispensados de elaborar os prprios planos municipais de gesto de resduos. Notese que os Municpios que aderirem a planos de resduos slidos de regies
metropolitanas ou aglomeraes urbanas no gozaro de prioridade no acesso a
recursos da Unio. Essa opo legislativa no aparenta ser a melhor, pois a
insero de Municpios em planos dessa natureza tambm reflete a busca por
solues consorciadas de gesto de resduos: onde as razes so as mesmas,
mesmo deve ser o direito.
O 1 do art. 19 da Lei n 12.305/2010 autoriza a insero do plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos no interior do plano de
saneamento bsico, plano este previsto no art. 19 da Lei n 11.445/2007. Essa
ltima lei considera como servios de saneamento bsico, dentre outros, o de
limpeza urbana e manejo de resduos slidos, nele includos a coleta, transporte,
transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da
varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas (art. 3, I, c). A despeito da
terminologia ultrapassada, pois na Lei n 12.305/2010 no h mais referncia
expresso lixo, mas, exclusivamente, a resduos slidos, percebe-se que a Lei n
11.445/2007 incluiu apenas o manejo de resduos slidos urbanos dentre os
servios relativos ao saneamento bsico.
Conforme classificao contida no art. 13, c, da Lei n 12.305/2010, os
resduos slidos urbanos abrangem somente os resduos domiciliares e os resduos
de limpeza urbana. Por outro lado, o art. 6 da Lei n 11.445/2007 autorizava a
incluso na classificao de resduos slidos urbanos, por deciso do poder pblico,
dos resduos slidos originrios de atividades comerciais, industriais e de servios,

127

cuja responsabilidade pelo manejo no fosse atribuda ao gerador. Nessa senda, foi
editado o Decreto n 7.217/2010, anterior Lei n 12.305/2010, estipulando a
possibilidade desses resduos serem considerados resduos slidos urbanos (art. 12,
II), bem como incluindo expressamente os resduos de construo e de servios de
sade nessa classificao (art. 13).
Com o advento da Lei n 12.305/2010, todas essas disposies caram
por terra. So resduos slidos urbanos apenas aqueles por essa lei expressamente
assim referidos, havendo revogao implcita do art. 6 da Lei n 11.445/2007 em
face da nova disciplina legal, o mesmo ocorrendo em relao s disposies em
contrrio do Decreto n 7.217/2010, pois a norma regulamentar no pode contrariar
texto de lei.
Pois bem, ao permitir a incluso do plano municipal de gesto integrada
de resduos slidos no plano de saneamento bsico, no levou a Lei n 12.305/2010
em considerao o fato de que a Lei n 11.445/2007 no previu como servio de
saneamento bsico o manejo de diversas outras espcies de resduos que devero
ser contemplados nesse plano de gesto integrada. Observe-se que do contedo
mnimo desse plano deve constar o diagnstico da situao dos resduos slidos
gerados no respectivo territrio, contendo a origem, o volume, a caracterizao dos
resduos e as formas de destinao e disposio final adotadas (art. 19, I, da Lei n
12.305/2010). Assim, resduos de servios de sade, de estabelecimentos
comerciais, de construo civil, industriais etc., devero ser contemplados no plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos, inclusive quanto s regras para
o transporte e outras etapas do gerenciamento desses resduos slidos.
Dessa forma, a despeito de opinies favorveis incluso do plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos no plano municipal de
saneamento bsico, como a de Ribeiro (2012, p. 553), que sustenta que a tcnica e
o bom senso recomendam essa prtica, h de se ter em mente que, assim
procedendo, o Municpio estar englobando no conceito de saneamento bsico
matrias que no lhe so afetas. Ademais, o contedo mnimo do plano de gesto
integrada de resduos slidos, tal como exigido pela Lei n 12.305/2010, muito
mais amplo e detalhado do que o mesmo contedo mnimo previsto para os planos
de saneamento na Lei n 11.445/2007 (art. 19), o que poder ensejar a situao
incomum de um dos componentes do todo (plano de resduos), ser mais minucioso e

128

exigir mais esforos tcnicos para sua elaborao do que o plano geral de
saneamento bsico.
Do exposto, sustenta-se a convenincia da elaborao apartada do plano
municipal de resduos em relao ao plano de saneamento. Esse duplo
planejamento permitir se conferir maior ateno a temas to importantes como
saneamento bsico e gesto de resduos slidos. Ambas as reas contam com
diplomas legais diversos, prevendo polticas pblicas com princpios que, se muitas
vezes so coincidentes, outras vezes so bastante especficos. No se pode olvidar
que na elaborao dos respectivos planos esses princpios devero ser levados em
conta, o mesmo se dizendo, no caso dos resduos slidos, a respeito dos objetivos e
instrumentos da PNRS. Outrossim, essa elaborao apartada dos planos permitir
que o controle social, que obrigatoriamente deve incidir nessa fase de planejamento,
seja exercido com maior foco e, portanto, maior eficcia.
Como j mencionado, ao plano municipal de gesto integrada de resduos
slidos foi atribudo pela Lei n 12.305/2010 um contedo mnimo, constante dos
dezenove incisos de seu art. 19. Esse contedo mnimo no ser objeto de
apreciao detalhada. Basta, aqui, mencionar que o plano municipal dever abarcar
quase todas as matrias relacionadas com a gesto de resduos slidos, desde a
identificao de passivos ambientais at a previso de metas de coleta seletiva; de
programas de educao ambiental a regras para transporte de resduos; enfim,
quase nada relativo gesto de resduos escapar de um plano municipal bem
trabalhado. Para tanto, contudo, conforme j destacado, o Municpio dever investir
fortemente em sua elaborao, razo pela qual se refora, novamente, a
convenincia de se compartilhar essa tarefa com outros Municpios, mediante a
elaborao de planos intermunicipais de resduos slidos.23
Quanto aos Municpios de menor porte, assim considerados aqueles com
menos de vinte mil habitantes, o art. 19, 2, da Lei n 12.305/2010 dispe que o
plano municipal de gesto integrada de resduos slidos ter contedo simplificado
23

Dois anos aps a publicao da Lei n 12.305/2010, vencido o prazo estabelecido em seu art. 55, a partir do
qual os Municpios que no tivessem elaborado o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos
passaram a no ter mais acesso a recursos da Unio destinados a empreendimentos e servios relacionados
limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos, o Estado de S. Paulo publicou reportagem noticiando que mais
de 90% dos municpios ainda no dispunham desse plano, destacando que Dados do Ministrio do Meio
Ambiente mostram que apenas 291 cidades aprovaram um plano municipal de resduos slidos, enquanto 197
municpios ainda analisam projetos. Portanto, 488 das 5.565 prefeituras se habilitam a receber dinheiro federal
para manejo do lixo, o que equivale a 8,8% das cidades (MAIS..., 2012, p. A23).

129

na forma do regulamento. Esse dispositivo foi regulamentado pelo art. 51, 1, do

Decreto n 7.404/2010.

2.4.1.3 Os planos de resduos microrregionais, de regies metropolitanas e de

aglomeraes urbanas

A Lei n 12.305/2010 prev a existncia de planos de resduos slidos

para as microrregies, regies metropolitanas ou aglomerados urbanos. A
conceituao dessas formas de associao de Municpios bem como a competncia
comum para a gesto e manejo de resduos slidos foram objeto de apreciao no
item 2.1.1.
A Lei n 12.305/2010 atribuiu aos Estados a atribuio de a elaborarem os
planos microrregionais de resduos slidos, bem como planos especficos
direcionados s regies metropolitanas ou s aglomeraes urbanas, conforme seu
art. 17, 1. A redao desse dispositivo legal permite inferir que a elaborao
desses planos facultativa, pois ali se utiliza a expresso podero elaborar,
referindo-se atribuio cometida aos Estados.
Mostra-se acertada a facultatividade da elaborao dos planos de
resduos slidos para as microrregies, regies metropolitanas ou aglomerados
urbanos. A existncia desses planos pressupe, em linha de princpio, que os
Municpios integrantes dessas formas de organizao acordaram, conjuntamente
com o respectivo Estado, em estabelecer solues consorciadas para a gesto de
resduos slidos. Do contrrio, sendo dispensvel esse prvio assentimento, sero
os Municpios alijados em parcela de sua autonomia ou, numa interpretao mais
tormentosa, ser admissvel que os planos microrregionais, de aglomeraes
urbanas ou de regies metropolitanas possam conter lacunas, compostas pela
ausncia de participao dos Municpios que a eles no aderissem.
Alis, de se lembrar que os Municpios envolvidos devero participar
obrigatoriamente da elaborao desses planos (art. 17, 2, da Lei n 12.305/2010),
sendo aparentemente ofensiva autonomia municipal disposio que compila os
Municpios a participar da elaborao de plano de cuja existncia discordem.

130

A CF/88 estabelece, em seu primeiro artigo, que a Repblica Federativa

do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal. Ao Municpio foi conferido, portanto, status de ente federado. Esse
dispositivo constitucional no pode ser esvaziado, mediante desprezo sua
autonomia, obrigando-o a participar da gesto consorciada de um servio pblico
cuja competncia para execuo lhe atribuda pela prpria CF/88.
Sobre a autonomia municipal, convm lembrar os ensinamentos de
Meirelles (1994, p. 81):
Autonomia no poder originrio. prerrogativa poltica concedida e
limitada pela Constituio Federal. Tanto os Estados-membros, o
Distrito Federal como os Municpios tm a sua autonomia garantida
constitucionalmente, no como um poder de autogoverno decorrente
da Soberania Nacional, mas como um direito pblico subjetivo de
organizar o seu governo e prover a sua Administrao, nos limites
que a Lei Maior lhes traa.

Por outro lado, aos Estados no pode ser subtrada a possibilidade de

buscarem uma melhor organizao dos servios pblicos de manejo de resduos
slidos e de limpeza urbana. A mesma CF/88 que garante a autonomia municipal
quem atribui aos Estados a competncia para institurem regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies (art. 25, 3). De nenhum valor seria essa
competncia se no pudessem os Estados conferirem densidade material a essas
formas de associao de Municpios, inclusive, conforme a Lei n 12.305/2010
possibilita, mediante o planejamento do manejo de resduos slidos urbanos em seu
espao territorial.
Assim, o prvio acordo entre o Estado e os Municpios integrantes das
microrregies, regies metropolitanas ou aglomerados urbanos para a elaborao
dos respectivos planos de resduos a soluo mais adequada para compatibilizar
as competncias constitucionais outorgadas a essas duas espcies de entes
federados. Qualquer outra soluo tender a diminuir o grau de autonomia municipal
ou estadual, em prejuzo ideia de Federao, ou seja, prpria forma do Estado
brasileiro, albergada pela CF/88. Outrossim, a soluo consorciada para a gesto de
resduos slidos a que melhor se amolda aos objetivos da PNRS, na busca de sua
efetividade. No entanto, a compulsoriedade dessa soluo pode ter efeitos
contrrios ao pretendido pela PNRS.

131

Quanto ao contedo, o 3 do art. 17 da Lei n 12.305/2010 afirma que o

plano microrregional de resduos slidos deve atender ao previsto para o plano
estadual e estabelecer solues integradas para a coleta seletiva, a recuperao e a
reciclagem, o tratamento e a destinao final dos resduos slidos urbanos e,
consideradas as peculiaridades microrregionais, outros tipos de resduos. No h
previso legal, contudo, de serem os Municpios dispensados da elaborao dos
respectivos planos de gesto integrada de resduos, mesmo na hiptese da
elaborao do plano microrregional.
Ainda a respeito dos planos aqui referidos, o estabelecimento de
microrregies pelos Estados tambm lhes propiciar prioridade no acesso a recursos
ou financiamentos e incentivos da Unio e demais entidades federais, destinados
gesto de resduos (art. 16, 1, da Lei n 12.305/2010).

2.4.1.4 Os planos de gerenciamento de resduos slidos

O gerenciamento de resduos slidos definido pelo art. 3, X, da Lei n

12.305/2010, como sendo o:
[...] conjunto de aes exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas
de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinao final
ambientalmente adequada dos resduos slidos e disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano
municipal de gesto integrada de resduos slidos ou com plano de
gerenciamento de resduos slidos, exigidos na forma desta Lei;

A elaborao dos planos de gerenciamento deve ser realizada pelos

geradores de resduos elencados no art. 20 da Lei n 12.305/2010. Tem-se como
compulsria a elaborao desses planos. Apesar de o caput desse artigo afirmar
que referidos geradores estaro sujeitos sua elaborao, afirmao essa que
pode levar concluso de que depende ela de prvia exigncia do rgo ambiental
competente para aprov-lo, uma interpretao sistemtica da lei afasta essa
concluso.
O art. 24, caput, da Lei n 12.305/2010, dispe que o plano de
gerenciamento de resduos parte integrante do processo de licenciamento
ambiental do empreendimento ou atividade, tornando obrigatria a elaborao desse

132

documento por parte dos estabelecimentos que desenvolvam atividades ou

empreendimentos sujeitos prvia obteno de licena ambiental. Quanto aos
demais geradores de resduos, o 1 do art. 24 da Lei n 12.305/2010 no deixa
dvidas de que tambm devero elaborar planos de gerenciamento de resduos,
pois ali se estipula a obrigao de que o submetam aprovao da autoridade
municipal competente. Ademais, a observncia das obrigaes constantes do plano
de

gerenciamento

de

resduos

parte

fundamental

da responsabilidade

compartilhada, na parte afeta aos geradores de resduos, conforme se observa do

art. 31, caput, da Lei n 12.305/2010.
O contedo mnimo do plano de gerenciamento encontra-se estabelecido
no art. 21 da Lei n 12.305/2010. Deve o plano principiar pela descrio da atividade
ou do empreendimento, a essa descrio seguindo-se um diagnstico dos resduos
por ele gerados, e os procedimentos operacionais relativos s etapas do
gerenciamento que lhe couberem. Deve o plano, ainda, dentre outras disposies,
prever aes preventivas ou corretivas nas hipteses de gerenciamento incorreto ou
acidentes, identificar os responsveis por cada etapa de gerenciamento dos
resduos slidos, e estabelecer metas para a minimizao de sua gerao.
O plano de gerenciamento de resduos slidos se constitui em fonte de
obrigao. Uma vez elaborado pelo gerador e aprovado pela autoridade competente
(art. 24 da Lei n 12.305/2010), o plano de gerenciamento passa a vincular o gerador
de resduos slidos. Constitui-se num ato unilateral de vontade, razo pela qual o
integral cumprimento de seu contedo pode ser exigido do gerador de resduos, seja
extrajudicialmente, pelas autoridades administrativas ao qual se dirige, ou
judicialmente, por terceiros legitimados extraordinariamente, como o Ministrio
Pblico e associaes civis de defesa do meio ambiente.
Interessante notar que a Lei n 12.305/2010 diferencia gerenciamento de
gesto, mediante definies que no necessariamente coincidem com o que a
cincia administrativa entende sobre esse assunto. A Lei n 12.305/2010 reserva o
termo gerenciamento para definir o conjunto de aes relacionadas com o manejo
de resduos slidos. Quanto gesto, nos termos do art. 3, XI, da Lei n
12.305/2010, tambm se consubstancia num conjunto de aes, voltadas estas para
a busca de solues para os resduos slidos.

133

A gesto de resduos slidos, no mbito da PNRS, tarefa cometida

queles que devero buscar solues para esse problema, enquanto que o termo
gerenciamento est reservado a designar o conjunto de aes concretas
relacionadas com o manejo de resduos slidos, tais como sua coleta, transporte,
transbordo etc. Assim, sempre de acordo com as definies contidas na Lei n
12.305/2010,

possvel se enquadrar os

planos

mais

abrangentes, de

responsabilidade dos entes federados, como instrumentos de gesto, enquanto que

os planos a serem elaborados pelos geradores de resduos slidos, os quais devem
contemplar aes concretas a serem por eles desenvolvidas quanto ao manejo dos
resduos por eles gerados, seriam instrumentos de gerenciamento.

2.4.2 A coleta seletiva

A coleta seletiva, tal como definida na Lei n 12.305/2010, consiste na

coleta de resduos slidos previamente segregados conforme sua constituio ou
composio (art. 3, V). A ideia primria a respeito da coleta seletiva a de que [...]
o resduo seja previamente triado pelos geradores, facilitando seu manejo,
separao e comercializao pelas cooperativas de reciclagem (BARTHOLOMEU;
BRANCO; CAIXETA-FILHO, 2011, p. 31). Assim, a coleta seletiva:
Pode ocorrer porta a porta, junto aos domiclios (tal como a coleta
comum) ou atravs de pontos de entrega voluntria (PEV), onde a
populao deposita o material a ser reciclado em local previamente
especificado. (BARTHOLOMEU; BRANCO; CAIXETA-FILHO, 2011,
p. 31).

Ainda que se verifiquem avanos nessa rea, baixo o percentual de

Municpios que efetivamente implantaram programas de coleta seletiva de resduos
slidos urbanos em seus territrios. Segundo dados do IBGE (2010, p. 63),
baseados na Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) 2008, em 1989
havia 58 programas de coleta seletiva no Brasil, nmero que cresceu para 451 em
2000, e para 994 em 2008. Por outro lado, pesquisas efetuadas pela Associao
Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais ABRELPE
(2011, p. 105) apontam que 2.535 Municpios informaram contar com iniciativas de
coleta seletiva em 2011. Novamente o IBGE (2012, p. 115-116), em 2011, identificou

134

que, do total de Municpios do Brasil, 32,3% afirmaram possuir programa, projeto ou

ao de coleta seletiva de lixo em atividade:
[...] ao passo que em 3,3% havia projeto piloto de coleta seletiva em
rea restrita e 2,5% apresentavam coleta interrompida. Por sua vez,
foram registrados 42,7% dos municpios sem programa, projeto ou
ao de coleta seletiva de lixo e 19,2% sem programa, mas com
projeto ou ao de coleta seletiva de lixo em elaborao.

Ainda que haja programas de coleta seletiva implantados no Municpio, a

abrangncia desses programas geralmente reduzida.24 Essas circunstncias
tornaram bastante comum a atividade de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis em depsitos de lixo a cu aberto, exercendo atividade insalubre e
perigosa, na busca do sustento dirio.25 Essa prtica restou vedada pelo art. 48, II,
que proibiu a catao nas reas de disposio final de resduos ou rejeitos.
Outrossim, tanto a Unio (Lei n 12.305/2010, art. 15, V) como os Estados (Lei n
12.305/2010, art. 17, V), devero estabelecer, em seus planos de resduos, metas
para a eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e
emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis.
Via de regra, a competncia para implementar programas de coleta
seletiva dos Municpios, os quais, como titulares primrios dos servios de manejo
de resduos slidos urbanos, devem buscar a concatenao das atividades de coleta
de rejeitos com a coleta seletiva de resduos reciclveis e reutilizveis. A teor do art.
16, 3, da Lei n 12.305/2010, esses programas tambm podero ficar a cargo das
microrregies, observado o respectivo plano de resduos, o qual dever estabelecer
solues integradas para a coleta seletiva (Lei n 12.305/2010, art. 17, 3).
Os planos municipais de gesto integrada de resduos slidos tambm
devero conter, obrigatoriamente, metas para a implantao da coleta seletiva, ou
expanso desse programa, caso j implantado. a leitura que se faz do art. 19, XIV,
da Lei n 12.305/2010, sendo relevante destacar, ainda, que os Municpios que
implantarem a coleta seletiva com a participao de cooperativas ou outras formas
24

Em reportagem realizada sobre o manejo de resduos slidos domiciliares na cidade de So Paulo, constatouse que Oficialmente, s 214 das 15 mil toneladas de lixo produzidas por dia so encaminhadas para reciclagem.
Para piorar, esse percentual nfimo de 1,4% no todo reutilizado (SUBAPROVEITADO..., 2012, p. C1).
25
Conforme o IBGE (2010, p. 62) A PNSB 2008 identificou [...] que 26,8% das entidades municipais que
faziam o manejo dos resduos slidos em suas cidades sabiam da presena de catadores nas unidades de
disposio final desses resduos.

135

de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por

pessoas fsicas de baixa renda (art. 18, 1, II), tero prioridade no acesso aos
recursos da Unio para servios relacionados limpeza pblica e ao manejo de
resduos slidos.
Assume destaque na PNRS, portanto, a participao dos catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis na implantao da coleta seletiva. Os Municpios,
conforme ressaltado, contam com uma medida de encorajamento para a integrao
dos catadores nesse processo, relacionada ao acesso prioritrio a recursos da
Unio. Alm disso, o art. 36, 1, da Lei n 12.305/2010, determina que o titular dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos, comumente o
Municpio, ao estabelecer sistemas de coleta seletiva, priorize tanto a organizao e
o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores
de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda,
como sua contratao.
A coleta seletiva representa um instrumento de gesto de resduos
essencial para o alcance dos objetivos da PNRS. Cumpre a funo preventiva de
evitar a poluio decorrente dos resduos slidos, pois sua disseminao importar
em aumento dos ndices de aproveitamento dos materiais reutilizveis e reciclveis,
desafogando, por conseguinte, a presso exercida sobre os aterros sanitrios, dada
a retirada de volume de resduos que neles seriam depositados.

2.4.3 A logstica reversa, os acordos setoriais e os termos de compromisso

No mbito da PNRS, a logstica reversa conceituada como um:

[...] instrumento de desenvolvimento econmico e social
caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios
destinados a viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao
setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros
ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente
adequada; (Lei n 12.305/2010, art. 3, XII).

Explicitando seu contedo, o art. 33, caput, da Lei n 12.305/2010

esclarece que os sistemas de logstica reversa consistem no retorno dos produtos
que ali so listados, aps o uso pelo consumidor, de forma independente do servio

136

pblico de limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos, os fabricantes,

importadores, distribuidores e comerciantes.
Conforme Caixeta-Filho e Gameiro (2011, p. 4-5):
A palavra logstica tem sua origem do vocbulo grego logos, que
apresenta originalmente os significados de verbo, fala, razo e
clculo. Na poca dos imprios Romano, Grego e Bizantino existia
um profissional chamado de logistikas, que tinha a responsabilidade
sobre as atividades de distribuio fsica e financeira dos imprios
mencionados. Mesmo em uma poca na qual o meio de transporte
principal era o cavalo e a comunicao era por carta ou recado, j
existiam profissionais responsveis pela funo de distribuio. Sua
tarefa no era desenvolvida de forma aleatria: deveria existir uma
racionalidade, uma lgica na sua realizao.

Logstica embute a noo de distribuio, de transporte. Logstica reversa,

por seu turno, revela ideia contrria distribuio, ou seja, a devoluo. A logstica
reversa, portanto, importa na atribuio ao agente econmico que distribuiu, que
introduziu o produto no mercado, da responsabilidade por promover o retorno desse
produto, agora na forma de resduo, a si prprio, para que a ele d destinao final
ambientalmente adequada.
Para estruturar a logstica reversa, determina a Lei n 12.305/2010 (art.
33, 4 e 5), que os consumidores, aps seu uso, devem efetuar a devoluo dos
produtos e embalagens submetidos a esse sistema aos comerciantes e
distribuidores; estes, por sua vez, efetuaro sua devoluo aos respectivos
fabricantes e importadores, os quais se incumbiro de lhes dar destinao final
ambientalmente adequada, ou, no sendo possvel, de encaminhar os rejeitos para
a disposio final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo rgo
competente do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos (art. 33, 6).
A promoo de retorno do resduo slido, nos termos da Lei n
12.305/2010, deve se dar de forma independente do servio pblico de manejo de
resduos slidos. Vale dizer que os custos relacionados logstica reversa no sero
suportados pelo poder pblico, mas pelos particulares, pelos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos dos quais derivam os
resduos slidos submetidos a esse regime especial de destinao final
ambientalmente adequada.

137

Somente pelos efeitos da Lei n 12.305/2010 esto sujeitos ao sistema de

logstica reversa os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de
agrotxicos (incluindo seus resduos e embalagens); produtos cuja embalagem,
aps o uso, constitua resduo perigoso; pilhas e baterias; pneus; leos lubrificantes
(incluindo seus resduos e embalagens); lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio
e mercrio e de luz mista; e produtos eletroeletrnicos e seus componentes (art. 33,
I a VI). A maior parte desses produtos j era anteriormente submetida logstica
reversa, por fora de determinao legal (como no caso dos agrotxicos, conforme
disposto na Lei n 9.974/2000), ou por conta de resolues do Conama (como, por
exemplo, no caso das pilhas e baterias, a Resoluo n 401/2008; e, no caso dos
leos lubrificantes, a Resoluo n 362/2005).
Observe-se que o norte a ser seguido para a eleio dos resduos que
devem ser submetidos logstica reversa o grau e a extenso do impacto sade
pblica e ao meio ambiente dos resduos gerados. A expresso em destaque, alm
de desvelar o potencial lesivo dos produtos j discriminados pela Lei n 12.305/2010
como sujeitos aos sistemas de logstica reversa, encontra-se expressamente contida
no 1 do art. 33 desse diploma legal, que tem o seguinte contedo:
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e
termos de compromisso firmados entre o poder pblico e o setor
empresarial, os sistemas previstos no caput sero estendidos a
produtos comercializados em embalagens plsticas, metlicas ou de
vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando,
prioritariamente, o grau e a extenso do impacto sade pblica e
ao meio ambiente dos resduos gerados.

Diz o art. 33, 2, da Lei n 12.305/2010 que, alm do impacto sade

pblica e ao meio ambiente, tambm devem ser considerados, quanto aos resduos
slidos que possam ser futuramente submetidos logstica reversa, a viabilidade
tcnica e econmica desta. Esse dispositivo encontra analogia com a obrigao de
se submeter os resduos slidos a tratamento ou recuperao: essa obrigao
somente persiste at se esgotarem as possibilidades de utilizao de processos
tecnolgicos disponveis e economicamente viveis para o tratamento ou
recuperao.
A prpria Lei n 12.305/2010 define quais os prximos produtos que
devero ser enquadrados no sistema de logstica reversa: aqueles comercializados

138

em embalagens plsticas, metlicas ou de vidro, nada impedindo, contudo, que

outros tipos de resduos sejam submetidos a esse regime especial de manejo de
resduos slidos.
A formalizao da incluso de novos tipos de resduos em sistemas de
logstica reversa se dar, tambm nos termos do art. 33, 2, da Lei n 12.305/2010,
mediante regulamento, acordos setoriais ou termos de compromisso.
No exerccio do poder regulamentar, o chefe do Poder Executivo se limita
produo de [...] atos normativos que sejam requeridos para fiel execuo da lei
(MELLO, 2012, p. 349). A utilizao do regulamento pelo Poder Executivo federal,
com a finalidade de estender o sistema de logstica reversa a outros tipos de
produtos e embalagens, dever, portanto, se vincular estritamente ao que dispe a
Lei n 12.305/2010, inclusive quanto aos limites nela expostos: viabilidade tcnica e
econmica da logstica reversa, bem como o grau e a extenso do impacto sade
pblica e ao meio ambiente dos resduos gerados.
A utilizao do poder regulamentar para a estipulao de novos produtos
e embalagens que estejam sujeitos logstica reversa se trata de instrumento tpico
de comando e controle, em que o Estado define o padro a ser seguido, e
estabelece sanes pelo seu descumprimento. Como se ver no item 3.3.1, a partir
do momento em que o fabricante e importador so includos em sistemas de
logstica reversa, passam a ter a responsabilidade pelo cumprimento das regras a
ela atinentes, cumprimento esse que poder ser cobrado tanto na esfera
administrativa como na judicial.
Prev a lei, ainda, solues negociadas para a incluso de novos
produtos em sistemas de logstica reversa. So os termos de compromisso e os
acordos setoriais.
O acordo setorial, conforme definido pelo art. 3, I, da Lei n 12.305/2010,
o ato de natureza contratual firmado entre o poder pblico e fabricantes,
importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantao da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto. O acordo setorial tem
escopo maior do que a simples instituio do sistema de logstica reversa para
determinado setor produtivo: deve contemplar os objetivos da responsabilidade
compartilhada, previstos no art. 30, pargrafo nico, da Lei n 12.305/2010.

139

Os acordos setoriais, assim como os termos de compromisso, podem ter

abrangncia nacional, regional, estadual ou municipal, prevalecendo os acordos de
maior abrangncia territorial sobre os demais (art. 34, 1, da Lei n 12.305/2010).
No entanto, ao se determinar, no 2 do art. 34, que os acordos setoriais firmados
com menor abrangncia geogrfica podem ampliar, mas no abrandar, as medidas
de proteo ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de compromisso
firmados com maior abrangncia geogrfica, a Lei n 12.305/2010 aparenta conferir
aos primeiros prevalncia sobre os segundos. Com efeito, adotando regras mais
rgidas de proteo ambiental, os acordos setoriais municipais prevalecero sobre
acordos estaduais, regionais ou nacionais que contenham regras menos exigentes,
ao menos sobre esse especfico aspecto.
O Decreto n 7.404/2010 ocupou-se em regulamentar, entre seus arts. 19
a 29, a realizao dos acordos setoriais, criando, para tanto, o Comit Orientador
para Implementao de Sistemas de Logstica Reversa (art. 33). Estipulou, ainda,
que esses acordos sero firmados, por parte do poder pblico, pelo Presidente do
Comit Orientador, e pela iniciativa privada, pelos representantes do setor
empresarial (art. 29, pargrafo nico). Sendo o acordo firmado com determinado
setor empresarial, este deve ser representado por entidades e associaes de
empresas, conforme deixa entrever o art. 25, I, do Decreto n 7.404/2010. No faz
sentido se entabular um acordo setorial com empresas individuais.
Quanto aos termos de compromisso, a Lei n 12.305/2010 no se ocupou
de

sua

definio,

destacando,

apenas,

que

podem

ser

utilizados

para

implementao dos sistemas de logstica reversa. Termos de compromisso so

acordos realizados entre rgos estatais e particulares, visando o cumprimento das
metas neles estabelecidas. Pela estrutura e tratamento mnimo que lhe so
conferidos pelo Decreto n 7.404/2010, aparentam estar destinados soluo de
casos pontuais e especficos, em que determinado fabricante ou importador no se
enquadre em acordos setoriais, ou quando seja necessrio o estabelecimento de
regras mais rgidas para a implementao da logstica reversa. Nesse sentido, alis,
dispe o art. 32, II, do Decreto n 7.404/2010, pelo qual os termos de compromisso
sero adotados para fixao de compromissos e metas mais exigentes que o
previsto em acordo setorial ou regulamento.

140

Tanto os acordos setoriais como os termos de compromisso geram

obrigaes aos intervenientes. A fonte de obrigao, aqui, contratual, e no legal,
ao contrrio das hipteses da determinao de implementao de logstica reversa
derivadas da Lei n 12.305/2010 ou de superveniente regulamentao.
Em face de sua natureza contratual, os acordos setoriais podem conter
instrumentos econmicos para a viabilizar a soluo de parte do problema do
manejo de resduos slidos. Esses acordos podem prever no somente obrigaes
para os geradores de resduos slidos, mas, tambm, alguma forma de contrapartida
pelo poder pblico, como estmulos creditcios ou incentivos fiscais para o
estabelecimento dos sistemas de logstica reversa.
No se prope, aqui, que o poder pblico assuma os custos da
implementao do sistema de logstica reversa, situao em que o acordo setorial
perderia todo o sentido. Trata-se de buscar o fomento dessa atividade,
principalmente nos setores em que a logstica reversa se mostre economicamente
menos vivel. H de se considerar que, nessa hiptese, o fabricante ou produtor que
se incumba de proceder destinao final ambientalmente adequada desses
resduos estar contribuindo para a diminuio de resduos slidos que seriam,
eventualmente, destinados disposio final em aterros sanitrios, aterros esses
que, ao lado do sistema de coleta e transporte de resduos, so mantidos e
custeados pelo poder pblico, ou seja, pela coletividade.
Finalizando, assim como a coleta seletiva, a logstica reversa como
instrumento da PNRS cumpre funo preventiva em relao poluio causada por
resduos slidos. Pode ser estabelecida mediante regulao estatal direta ou
regulao de mercado, hiptese em que mesclar o cumprimento de obrigaes
preordenadas com aquelas pactuadas entre o setor pblico e o setor privado,
visando conferir efetividade a essa relevante maneira de gesto de resduos slidos.

2.4.4 Instrumentos econmicos

Sero considerados, neste tpico, como instrumentos econmicos, todos

os instrumentos que sejam informados pela abordagem de mercado. Conforme j
definido no item 1.2.3, os instrumentos econmicos, ou instrumentos da regulao

141

de mercado, so aqueles que utilizam tcnicas de encorajamento, valendo-se das

leis prprias de mercado para modificar condutas, de forma a induzir seus
destinatrios a se conformarem, de forma voluntria, aos padres de qualidade
ambiental. No caso da Lei n 12.305/2010, esses instrumentos econmicos tambm
so utilizados para que os atores da PNRS sejam incentivados a compartilhar a
gesto de resduos slidos, mediante solues consorciadas.
Incluem-se nessa classificao, portanto, no somente os instrumentos
econmicos assim expressamente nominados no Captulo V do Ttulo III da Lei n
12.305/2010 (arts. 42 a 46), mas, tambm, os previstos nos incisos IV, IX e XIX do
art. 8 desse mesmo diploma legal. De se destacar que os instrumentos econmicos
previstos nos arts. 42 e seguintes da Lei n 12.305/2010 so uma especificao da
regra geral contida no art. 8, IX, dessa lei, o qual prev, dentre os instrumentos da
PNRS, os incentivos fiscais, financeiros e creditcios.
A PNRS prev que os instrumentos econmicos nela consignados
assumiro, dentre outras, as formas de incentivos, estmulos, fomento ou
medidas indutoras. Essas expresses so utilizadas por diversas vezes, sem que o
contedo das medidas a elas relacionadas seja imediatamente especificado. Assim,
so instrumentos da PNRS o incentivo criao e ao desenvolvimento de
cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis (art. 8, IV), e o incentivo adoo de consrcios ou de
outras formas de cooperao entre os entes federados, com vistas elevao das
escalas de aproveitamento e reduo dos custos envolvidos (art. 8 XIX). O art.
42 cita a instituio de medidas indutoras, e o art. 43, em fomento.
Comea a haver densificao do contedo dessas medidas no momento
em que a Lei n 12.305/2010, em seu art. 43, destaca a possibilidade de
estabelecimento de critrios diferenciados de acesso dos beneficirios do incentivo
ou fomento aos crditos do Sistema Financeiro Nacional, desde que destinados a
investimentos produtivos, e para se atender s diretrizes da PNRS. Outrossim pode
ser classificada como medida indutora para a adoo de solues consorciadas
entre os entes federados a previso contida no art. 45, no sentido de que os
consrcios pblicos, constitudos nos termos da Lei n 11.107/2005, tero prioridade
na obteno dos incentivos institudos pelo Governo Federal, desde que tenham

142

como objetivo viabilizar a descentralizao e a prestao de servios pblicos que

envolvam resduos slidos.
De forma mais especfica, o art. 42 da Lei n 12.305/2010 alberga a
possibilidade de o poder pblico instituir linhas de financiamento para atender
diversas iniciativas, dentre elas: preveno e reduo da gerao de resduos
slidos no processo produtivo; desenvolvimento de produtos com menores impactos
sade humana e qualidade ambiental em seu ciclo de vida; implantao de
infraestrutura fsica e aquisio de equipamentos para cooperativas ou outras formas
de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por
pessoas fsicas de baixa renda; desenvolvimento de projetos de gesto dos resduos
slidos de carter intermunicipal ou regional; estruturao de sistemas de coleta
seletiva e de logstica reversa; descontaminao de reas contaminadas, incluindo
as reas rfs; desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas
aplicveis aos resduos slidos; e desenvolvimento de sistemas de gesto ambiental
e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao
reaproveitamento dos resduos. Por certo, essas linhas de financiamento devero
contar com critrios diferenciados, seja quanto aos requisitos para a concesso do
crdito, seja em relao aos encargos remuneratrios cobrados dos beneficirios.
Do contrrio, no podero ser consideradas como verdadeiros instrumentos de
induo de comportamentos.
A Lei n 12.305/2010, em seu art. 44, tambm prev a possibilidade de
concesso, pelos entes federados, de incentivos fiscais, financeiros ou creditcios.
Nessa hiptese, os beneficirios sero apenas as indstrias e entidades dedicadas
reutilizao, ao tratamento e reciclagem de resduos slidos produzidos no
territrio

nacional,

todo

aquele

que

desenvolva

projetos

relacionados

responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com

cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis
e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, e as empresas dedicadas
limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.
A concesso desse tipo de incentivo pelos entes federados depender,
contudo, da observncia aos limites previstos na lei de responsabilidade fiscal, Lei
Complementar n 101/2000, em especial o contido em seu art. 14. Esse dispositivo
determina que a concesso de incentivos fiscais da qual decorra renncia de receita

143

dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no

exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto
na lei de diretrizes oramentrias, alm de observar outras condies, como a
adoo de medidas de compensao para o aumento de receitas. Como se
percebe, no se trata de instrumento econmico de fcil implementao, estando a
depender de amplo e minucioso estudo prvio a respeito das possibilidades
oramentrias do ente federado.
Por fim, cabe a referncia ao disposto no pargrafo nico no art. 35 da Lei
n 12.305/2010. Ali se estabelece a possibilidade de o poder pblico municipal
instituir incentivos econmicos aos consumidores que participem do sistema de
coleta seletiva, conforme estabelecido em lei municipal. A partir do estabelecimento
do sistema de coleta seletiva no plano municipal de gesto integrada de resduos
slidos, os consumidores ficam obrigados a acondicionar adequadamente e de
forma diferenciada os resduos slidos gerados, bem como a disponibilizar os
resduos slidos reutilizveis e reciclveis para coleta ou devoluo (art. 35, I e II).
Para garantir o cumprimento dessas obrigaes, o Municpio pode estabelecer,
mediante lei, sanes aos consumidores que as infringirem. No entanto, e de forma
inovadora, preferiu a Lei n 12.305/2010 fazer referncia ao uso de instrumentos
econmicos, quais sejam, incentivos de qualquer natureza, para os consumidores
que cumpram voluntariamente essas obrigaes legais. Verifica-se novamente a
opo preferencial da Lei n 12.305/2010, para fins de concretizao da PNRS, pela
regulao de mercado, pelas solues negociadas e compartilhadas, em detrimento
da tradicional abordagem comando e controle.

2.4.5 Os cadastros, os sistemas de informao e os inventrios

Conforme analisado no item 2.2.2, o direito informao foi consagrado

como princpio da PNRS. Para a efetivao desse direito, foi eleito como instrumento
da PNRS o Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos
(Sinir). Esse sistema de informaes dever ser organizado e mantido por todos os
entes federados, os quais fornecero as informaes que disporem no mbito de
suas competncias (art. 12 da Lei n 12.305/2010). Alm disso, esse sistema dever

144

disponibilizar o contedo dos planos municipais de gesto integrada de resduos

slidos, bem como dever ser abastecido com as informaes constantes dos
planos de gerenciamento de resduos slidos (art. 19, 7, e art. 23, 2, da Lei n
12.305/2010). O Sinir foi regulamentado pelo Decreto n 7.404/2010, em seus arts.
71 a 76.
Outros bancos de informaes so instrumentos da PNRS, conforme
disposto nos incisos do art. 7 da Lei n 12.305/2010: os inventrios e o sistema
declaratrio anual de resduos slidos; o Sistema Nacional de Informaes em
Saneamento Bsico (Sinisa); o Cadastro Nacional de Operadores de Resduos
Perigosos; o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais; e o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e
Instrumentos de Defesa Ambiental.
O acesso informao possibilita o exerccio pleno tanto da gesto de
resduos pelo administrador pblico como do controle social. Alm disso, a coleta e a
disponibilizao de informaes orienta os geradores de resduos slidos quanto ao
bom cumprimento dos deveres que lhe so impostos pelo princpio da
responsabilidade compartilhada.

Auxilia,

ainda,

na

tarefa

de

avaliao

monitoramento das polticas pblicas de resduos slidos. Todos esses elementos

aquilatam a importncia desses cadastros e sistemas de informao previstos como
instrumentos da PNRS (que podem ser classificados como preventivos e de
comunicao), os quais, contudo, somente tero utilidade se manterem e
disponibilizarem informao primria, ntegra, autntica e atualizada (Lei n
11.527/2011, art. 7, IV).

2.4.6 Os conselhos e os rgos colegiados municipais

So instrumentos da PNRS os conselhos de meio ambiente e, no que

couber, os de sade, alm dos rgos colegiados municipais destinados ao controle
social dos servios de resduos slidos urbanos (art. 8, XIII e XIV). Os conselhos de
sade e de meio ambiente podem ser institudos junto a todos os nveis de entes
federados. No mbito do meio ambiente, o mais conhecido o Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama), que atua perante o Poder Executivo federal. No

145

obstante, tanto o conselho nacional, como os estaduais e, principalmente, os

municipais, tm papel importante a cumprir na formulao, implementao e
avaliao da PNRS, em especial sob a tica do controle social, o que ser objeto de
anlise no item 4.3.2.
Prev a Lei n 12.305/2010 a existncia especfica de um rgo colegiado
destinado ao controle social dos servios de resduos slidos urbanos. Tratando-se
de instrumento gesto da PNRS, mostra-se necessrio o estabelecimento desse tipo
de rgo no mbito municipal. No se entrev, dentre os instrumentos da PNRS, a
facultatividade da existncia de nenhum deles. Por certo, determinados instrumentos
sero objeto de aplicao em casos especficos, como os acordos setoriais e os
termos de compromisso. No o caso, contudo, do rgo colegiado previsto no inc.
XIV do art. 8 da Lei n 12.305/2010, o qual dever ser compulsoriamente criado e
instalado pelos Municpios, tanto mais em face da relevante funo que exercer.
No entanto, esperado, por parte de muitos Municpios, invocando o
disposto no 1 do art. 47 da Lei n 11.445/2007, que atribuam a tarefa do controle
social a rgos colegiados municipais j existentes, mediante ampliao do rol de
suas atribuies, conduta no recomendvel, sob a tica do pleno exerccio do
controle social sobre a poltica pblica municipal de resduos.
O rgo colegiado destinado ao controle social dos servios de resduos
slidos urbanos no foi objeto de regulamentao pelo Decreto n 7.404/2010. Sua
composio e poderes no foram especificados, estando a depender das normas
municipais que o criarem. Dada a sua especfica finalidade, contudo, vislumbra-se
ser imperioso que conte com participao majoritria da sociedade civil, sob pena do
desvirtuamento do exerccio do controle social, tarefa que lhe ser especificamente
cometida.
Conclui-se que os conselhos e rgos colegiados se constituem em
instrumentos de participao, os quais cumprem relevante funo preventiva, ao
auxiliar o poder pblico na correta gesto dos resduos slidos, a fim de evitar a
ocorrncia da poluio e da degradao ambiental a eles relacionada.

2.4.7 O licenciamento, sua reviso e a avaliao de impactos ambientais.

146

O licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente

poluidoras, nos termos da Lei n 6.938/81, art. 9, IV, um dos instrumentos da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Essa mesma lei estabeleceu que:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental dependero de prvio
licenciamento ambiental.

Por sua vez, a Lei Complementar n 140/2011, em seu art. 2, I, definiu

licenciamento ambiental como sendo:
[...] o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental.

V-se que os dois conceitos legais de licenciamento ambiental se

complementam, sem que haja alterao de contedo. Sempre se considerou, como
agora expressamente previsto pela Lei Complementar n 140/2011, que o
licenciamento ambiental tem a natureza jurdica de procedimento administrativo, de
ntido carter preventivo, pois busca a Administrao Pblica, com o licenciamento,
prevenir ou minimizar danos ambientais, mediante controle prvio da atividade
empresarial efetiva ou potencialmente poluidora a ser desenvolvida.
Sujeitam-se ao licenciamento ambiental atividades e empreendimentos,
nestes

englobados

os

pedidos

de

autorizao

para

funcionamento

de

estabelecimentos. O motivo determinante para que seja exigido o licenciamento a

utilizao, pelo proponente da atividade ou empreendimento, de recursos
ambientais, e que tenham eles a capacidade efetiva ou potencial de causar poluio
ou, sob qualquer forma, degradao ambiental.
H razovel dose de discricionariedade da administrao pblica na
anlise do requerimento de licena ambiental, mormente nas hipteses em que
exigvel o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EPIA). Em tais casos, at mesmo a
no implementao da obra ou da atividade deve ser considerada, assim como
podem ser sugeridas alternativas para sua localizao ou quanto tecnologia a ser
empregada para sua consecuo, revelando a imprescindvel apreciao de sua
convenincia e oportunidade pela administrao pblica. A motivao da deciso

147

ser a garantia do interessado e da sociedade quanto legitimidade e legalidade

das razes de deferimento ou indeferimento da licena.
A licena ambiental contm, portanto, clara incompatibilidade com a
definio clssica do ato administrativo da espcie licena. No se trata a licena
ambiental de ato vinculado, declaratrio de direito preexistente (DI PIETRO, 2002a,
p. 219), caso em que, preenchidos determinados requisitos, o ato administrativo
deve ser expedido. Isso no ocorre, ou no deve ocorrer, na anlise do
licenciamento ambiental.
Tampouco se pode falar em definitividade do licenciamento, como bem
frisado por Machado (2013, p. 322-323). A Lei n. 6.938/81, em seu art. 10, 1,
prev expressamente a necessidade de renovao do licenciamento. Em seu art. 9,
IV, prevista, ainda, a possibilidade de reviso do licenciamento. Por fim, a prpria
Lei n 12.305/2010 inclui a reviso do licenciamento como instrumento da PNRS.
H, assim, inegvel carter de precariedade na licena ambiental deferida no bojo
do procedimento de licenciamento.
A Lei n 12.305/2010, em seu art. 40, traz interessante disposio
concernente ao licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que
operem com resduos perigosos. Nela se estipula que:
[...] o rgo licenciador do Sisnama pode exigir a contratao de
seguro de responsabilidade civil por danos causados ao meio
ambiente ou sade pblica, observadas as regras sobre cobertura
e os limites mximos de contratao fixados em regulamento.

Trata-se de disposio voltada obteno de maiores garantias da

integral reparao de dano ambiental, o qual, em face da atividade ou
empreendimento desenvolvidos pelo gerador de resduos perigosos, tem o potencial
de ser mais extenso e atingir um maior nmero de pessoas.
A avaliao de impactos ambientais outro instrumento da PNMA,
previsto na Lei n 6.938/81, art. 9, IV. No se confunde, portanto, com o
licenciamento ambiental, a despeito de ambos serem inspirados no princpio da
preveno.

148

A avaliao de impactos ambientais no conta com expressa definio

legal, e sua conceituao doutrinria no pacfica. Segundo Bechara (2009, p.
109):
[...] a avaliao de impactos ambientais o instrumento de
informao e de subsdio para o rgo ambiental, podendo ser
definida como o processo que permite ao rgo ambiental conhecer
e ponderar sobre os efeitos de uma dada interveno humana no
equilbrio ambiental [...].

Segundo Milar (2011, p. 466-467), em longa exposio sobre o tema:

[...] o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA vem
regulamentando o licenciamento de obras e atividades mediante
avaliao de impacto ambiental, estabelecendo, para cada caso que
merea regulamentao especfica devido s peculiaridades e
caractersticas inerentes , um tipo de estudo capaz de aferir o meio
mais adequado e correto de obviar as interferncias negativas no
ambiente.

Com base na Resoluo Conama n 237/1997, sustenta Milar (2011, p.

472-473) que a avaliao de impacto ambiental gnero do qual o Estudo Prvio de
Impacto Ambiental (EPIA) uma de suas espcies, sendo reservado este ltimo
apenas quando houver risco de significativa degradao ambiental. A avaliao de
impacto ambiental seria reservada, no curso do licenciamento ambiental, para
atividades ou empreendimentos que no sejam potencialmente causadores de
significativa degradao do meio ambiente, conforme disposto no pargrafo nico
do art. 3 da Resoluo Conama n 237/1997. De se frisar, contudo, que a citada
resoluo no se refere expressamente avaliao de impacto ambiental, mas a
estudos ambientais, tomando Milar (2011, p. 472) ambos os termos como
sinnimos.
O licenciamento ambiental, para se tornar um instrumento eficaz da
PNRS, deve observar tanto preceitos da regulao estatal direta como da regulao
de mercado. Alm do respeito aos padres ambientais preestabelecidos, deve o
licenciamento, em especial quando amparado por EPIA, avaliao de impacto
ambiental ou outros estudos correlatos, estimular o administrador pblico e o
proponente da obra ou atividade a buscarem solues que atendam ao princpio do
desenvolvimento sustentvel, mediante a implementao de medidas mitigadoras

149

efetivas. Trata-se, ademais, de instrumento de preveno, que busca evitar que

atividade ou obra proposta venha a causar, no futuro, danos ambientais.

2.4.8 Outros instrumentos

O art. 8 da Lei n 12.305/2010 traz uma srie de outros instrumentos

destinados efetivao da PNRS. Dentre eles, avulta a educao ambiental,
importante instrumento de comunicao e preveno, do qual j se tratou no item
2.1.4. elencado como instrumento o incentivo criao e ao desenvolvimento de
cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis. Em verdade, as prprias cooperativas e associaes de
catadores se revelam instrumentos da PNRS, em especial pelo papel por elas
exercido na coleta seletiva, na reciclagem e na reutilizao de resduos. O
monitoramento e a fiscalizao ambiental, sanitria e agropecuria atuam na fase da
avaliao e fiscalizao da PNRS, devendo ambos prever a possibilidade do
exerccio do controle social, como se ver no captulo 4.
Os padres de qualidade ambiental tambm j tiveram sua importncia
destacada no item 1.2.2. A cooperao tcnica e financeira entre os setores pblico
e privado para o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, mtodos,
processos e tecnologias de gesto, reciclagem, reutilizao, tratamento de resduos
e disposio final ambientalmente adequada de rejeitos uma das facetas da
gesto

integrada

de

resduos

slidos,

voltada

especificamente

para

aperfeioamento das tcnicas ora disponveis para a consecuo de seus objetivos,

assim como a pesquisa cientfica e tecnolgica. Por fim, so instrumentos da PNRS
o Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n 7.797/1989, e o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, atualmente disciplinado pela
Lei n 11.540/2007.

150

3 A QUESTO DA RESPONSABILIDADE NA POLTICA NACIONAL DE

RESDUOS SLIDOS

3.1 Introduo s responsabilidades no mbito da PNRS

A Lei n 12.305/2010, entre seus artigos 25 a 36 e, mais adiante, entre os

artigos 51 a 53, contm uma srie de disposies a respeito das responsabilidades
civis, penais e administrativas relacionadas gesto e gerenciamento dos resduos
slidos. Dentre essas regras, foi incorporada ao direito positivo a inovadora noo de
responsabilidade compartilhada, cujos contornos jurdicos ainda so objeto de
perquirio pela doutrina. A Lei n 12.305/2010 discrimina e individualiza, ainda, as
responsabilidades de vrios dos atores da PNRS, poder pblico, geradores de
resduos slidos e consumidores, inclusive em face do sistema de logstica reversa.
Introduz a Lei n 12.305/2010, regras de responsabilidade prprias do
direito dos resduos, como se criasse um microssistema em face das regras j
consolidadas no mbito do Direito Ambiental, de cujas bases conceituais, em
especial quanto responsabilidade civil objetiva nas hipteses de dano ambiental,
no se distancia, mas aperfeioa e amolda aos seus objetivos especficos. Outras
caractersticas importantes das responsabilidades previstas na PNRS so o foco na
preveno, nos mecanismos impeditivos da ocorrncia do dano ambiental, e a busca
de solues negociadas para que tais mecanismos funcionem de forma mais
eficiente.
Antes de se avanar na anlise pormenorizada das regras de
responsabilidade da Lei n 12.305/2010, deve-se ressaltar que esse diploma legal,
em seu Ttulo III, Seo V, Captulo III, intitulado Das responsabilidades dos
geradores e do poder pblico, a Lei n 12.305/2010, ao fazer uso indiscriminado dos
termos responsvel e responsabilidade, pode induzir o intrprete apressado a
concluir que todas as regras ali estatudas seriam regras de responsabilidade civil,
quando, numa anlise mais acurada, vrias dessas regras se traduzem em deveres
e obrigaes relacionados ao Direito Administrativo.
Nesse ponto, preciso lembrar que o termo responsabilidade
plurvoco. Como discorre Venosa (2001, p. 497-498),

151

O termo responsabilidade, embora com sentidos prximos e

semelhantes, utilizado para designar vrias situaes no campo
jurdico. A responsabilidade, em sentido amplo, encerra a noo em
virtude da qual se atribui a um sujeito o dever de assumir as
consequncias de um evento ou de uma ao. Assim, diz-se, por
exemplo, que algum responsvel por outrem, como o capito do
navio pela tripulao e pelo barco, o pai pelos filhos menores etc.
Tambm a responsabilidade reporta-se ao sentido de capacidade: o
amental, por exemplo, no responde por seus atos, porque no
possui capacidade. [...] Na responsabilidade civil, o que interessa
saber a responsabilidade que reflete na obrigao de indenizar.

Responsabilidade, via de regra, a contraface de uma obrigao de

natureza civil. Situao semelhante ocorre com a responsabilidade tributria, a qual
recai sobre aquele que deve adimplir determinada obrigao dessa mesma
natureza. Pode ser, ainda, o dever de indenizar, surgido a partir da prtica de um ato
ilcito. Ou, ento, usado acriticamente, o termo responsvel designa todo o sujeito
ao qual, por meio de normas civis, administrativas, penais, tributrias ou de qualquer
outro ramo do direito, se atribui determinados deveres ou obrigaes.
H, portanto, vrios sentidos que o termo responsabilidade pode assumir.
O que h de comum em diversas das acepes tcnicas do termo responsabilidade,
acima mencionadas, a especial situao, perceptvel inclusive pelo leigo, em que
se encontra todo aquele que responsvel por algo: ele deve, ou est obrigado, a
praticar determinada conduta, ou dela se abster.
Verifica-se, ento, que a Lei n 12.305/2010, sempre sob a denominao
geral das responsabilidades dos geradores e do poder pblico, estabelece diversas
regras que, bem analisadas, possuem natureza eminentemente administrativa,
consistentes em determinaes legais que expressam intervenes do poder pblico
na propriedade e iniciativas privadas, inclusive quando trata da responsabilidade
compartilhada e da logstica reversa. Outras regras disciplinam e acrescentam ao
poder pblico o exerccio de determinadas atribuies na gesto de resduos
slidos. H disposies especficas de responsabilidade civil, as quais, como j
mencionado, no alteram substancialmente o estatuto firmemente traado para as
hipteses de responsabilizao pela ocorrncia de dano ambiental, no mais das
vezes explicitando as conseqncias do cumprimento ou descumprimento das
normas administrativas estabelecidas para a gesto e gerenciamento de resduos
slidos.

152

Nos itens seguintes, inicialmente sero relembrados os contornos gerais

da responsabilidade civil por dano ambiental, e a eventual repercusso de
dispositivos da Lei n 12.305/2010 sobre essa teoria, dando-se nfase sua funo
preventiva. Na sequncia, se discutir as responsabilidades impostas aos
particulares, geradores de resduos, que tenham natureza jurdica de limitaes
administrativas. A tais consideraes se seguir a anlise da responsabilidade
compartilhada e da logstica reversa. Por fim, as sanes penais e administrativas
expressamente previstas na Lei n 12.305/2010 sero objeto de breves comentrios.

3.2 A responsabilidade civil por dano ambiental e a Lei n 12.305/2010

Desde a entrada em vigor da Lei n 6.938/81, o ordenamento jurdico

brasileiro adota a teoria da responsabilidade civil objetiva em matria de reparao
de danos ambientais. De forma pioneira, em seu art. 14, 1, determinou a Lei n
6.938/81 que o poluidor passaria a ser obrigado, independentemente da existncia
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade.
A Lei n 12.305/2010, em seu art. 51, reafirma a aplicao da teoria da
responsabilidade objetiva quanto aos danos causados pela poluio decorrente de
resduos slidos:
Art. 51. Sem prejuzo da obrigao de, independentemente da
existncia de culpa, reparar os danos causados, a ao ou omisso
das pessoas fsicas ou jurdicas que importe inobservncia aos
preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores s
sanes previstas em lei, em especial s fixadas na Lei n 9.605, de
12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, e d outras providncias, e em seu regulamento.

Os contornos gerais da teoria da responsabilidade objetiva so bem

conhecidos. A obrigao de indenizar ou reparar depende exclusivamente da prova
da ocorrncia do dano e do nexo de causalidade entre este e a conduta, comissiva
ou omissiva, do agente. Dispensa-se, assim, a prova da culpa para que surja a
obrigao de indenizar, ponto fundamental a diferenci-la da responsabilidade
subjetiva.

153

A par dessa definio simplificada e direta, outras mincias e nuances dos

efetivos contornos da responsabilidade civil objetiva por dano ambiental tm sido
objeto de profcuo e profundo debate na doutrina ptria. Desnecessrio ao escopo
deste trabalho detalhar todas as posies sobre a questo. H razovel consenso,
contudo,

quanto

ao

fato

de

que

responsabilidade

objetiva

incide

independentemente da legalidade da conduta do agente, ou seja, o dever de

indenizar independe de a ao ou omisso do causador do dano ser lcita ou ilcita.
Segue-se, nessa interpretao, a ideia de que a responsabilidade objetiva ambiental
funda-se no risco criado pelo empreendedor, ou em razo do proveito a ser por ele
alcanado: mesmo a atividade devidamente licenciada pelo rgo ambiental est
sujeita s regras da responsabilidade objetiva, desde que comprovado o nexo de
causalidade entre ela e o dano ambiental. Nesse sentido, Leite e Ayala (2012, p.
132-133):
Lembre-se, ademais, de que o autor do dano no se exime do dever
de reparar, ainda que possua autorizao administrativa. [...] Nesse
caso, o fundamento de sua responsabilidade civil no a culpa, mas,
sim, o risco, e sua obrigao no depende de justia e equidade: o
lesado no deve suportar um dano que, em sua origem, beneficia
economicamente o agente.

Observe-se que a teoria da responsabilidade objetiva como decorrente do

risco criado pelo empreendedor acabou por ser abarcada pelo legislador ordinrio,
nos termos do pargrafo nico do art. 927 do Cdigo Civil de 2002, segundo o qual:
Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa,
nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco
para os direitos de outrem.

Por outro lado, a teoria do risco integral, pelo qual o empreendedor

responde pelos danos causados por sua atividade sem poder invocar qualquer
causa excludente, como a culpa exclusiva da vtima, caso fortuito ou fora maior,
objeto de dissenso quanto sua aplicao indiscriminada para casos de danos
ambientais.
Segundo Furlan e Fracalossi, em matria de dano ambiental Prevalece
na doutrina brasileira a defesa da responsabilizao objetiva de acordo com a teoria

154

do risco integral, a qual no admite excludentes de responsabilidades (2010, p.

511). Os mesmos autores ressaltam, contudo, a posio da jurisprudncia, a qual:
[...] inclina-se a aceitar as excludentes de responsabilidade,
principalmente a fora maior e o caso fortuito, existindo poucos
precedentes de cortes federais no sentido da adoo da teoria do
risco integral. (FURLAN; FRACALOSSI, 2010, p. 514).

Sobre o assunto, e mngua de definio legal especfica, razovel se

afigura o ponto de vista adotado por Lemos (2010, p. 157):
Observando as posies doutrinrias, bem como as normas da Lei
6.938/81 e da Constituio Federal, conclumos, no que se refere
aplicabilidade das excludentes da responsabilidade civil no mbito do
dano ao meio ambiente, que a principal anlise a ser feita para a
aplicabilidade ou no de excludente da responsabilidade diz respeito
a ser ou no atividade de risco.

Seguindo o raciocnio de Lemos (2010, p. 158), possvel a invocao

das excludentes de responsabilidade quando o dano ambiental ocorre em face de
atividades em que no h risco criado (o exemplo dado o de um incndio acidental
numa floresta); contrariamente, nos casos de atividade de risco:
[...] aplica-se a teoria do risco integral, no se admitindo qualquer
excludente da responsabilidade. Basta apurar se houve o dano,
vinculado a um fato qualquer, para assegurar vtima uma
indenizao. Assim, se o evento ocorreu no curso ou em razo da
atividade potencialmente degradadora, o explorador da atividade de
risco responde pelo dano, podendo se ressarcir junto a terceiro.

A Lei n 12.305/2010, em seu art. 27, 1, flerta com a teoria do risco

integral, ao expressamente rejeitar a possibilidade da invocao da excludente
relativa a fato de terceiro em favor das pessoas fsicas ou jurdicas geradoras de
resduos slidos, na hiptese da ocorrncia de dano ambiental. Confira-se o
dispositivo legal:
1. A contratao de servios de coleta, armazenamento,
transporte, transbordo, tratamento ou destinao final de resduos
slidos, ou de disposio final de rejeitos, no isenta as pessoas
fsicas ou jurdicas referidas no art. 20 da responsabilidade por danos
que vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos
respectivos resduos ou rejeitos.

155

Assim, esses geradores de resduos slidos respondem pelo fato de

terceiro, na hiptese de danos por eles provocados, quando pelos geradores
contratados, por fora do gerenciamento inadequado de resduos ou rejeitos. A
disposio legal no se estende, contudo, para as hipteses de caso fortuito ou
fora maior, ainda que, em regra, o gerador de resduos slidos no possa invocar
em seu favor essas excludentes, observada a teoria do risco criado.
Situao diversa ocorre com os geradores de resduos domiciliares. O art.
28 da Lei n 12.305/2010 declara cessada a responsabilidade civil desses geradores
quando disponibilizarem adequadamente os resduos para coleta ou para devoluo,
nas hipteses em que submetidos estes logstica reversa.
Sobre esse ponto Milar et al (2012, p. 215) observam o seguinte:
Essa previso provoca verdadeira revoluo no sistema da
responsabilidade civil em matria ambiental, na medida em que
possibilita o afastamento da teoria do risco integral, por ns
defendida, e impe a adoo da teoria do risco criado, adotada pelo
Cdigo Civil de 2002 (arts. 186 a 927, caput), ao permitir a incidncia
de excludente de responsabilidade. Sim, porque, uma vez tendo se
desincumbido do que lhe exigido pela lei ter disponibilizado seus
resduos de forma adequada , no haver como se vindicar do
gerador de resduos domiciliares a reparao ou o ressarcimento de
eventual dano verificado no meio ambiente.

A Lei n 12.305/2010 no inova quanto ao aspecto da responsabilidade

solidria em matria de dano ambiental. A anlise detalhada da responsabilidade
compartilhada demonstrar que no h relao direta entre ambas. Sobre o assunto,
deve ser observado o disposto no art. 942, caput, segunda parte, do Cdigo Civil:
[...] se a ofensa tiver mais de um autor, todos respondero solidariamente pela
reparao. Assim, haver solidariedade entre os responsveis pela reparao do
dano ambiental sempre que se estabelecer o nexo causal entre a conduta de mais
de um agente na causao do dano, independentemente da anlise da culpa de
cada um deles.
No campo da responsabilidade por danos causados por poluio
decorrente de resduos slidos, a solidariedade entre os responsveis tema
especialmente importante, dada a grande dificuldade em se aquilatar a presena do
nexo de causalidade entre a conduta dos geradores e o dano ambiental ocasionado.
Como pondera Steigleder (2011, pos. 429):

156

Outra questo tormentosa a demonstrao do exato nexo de

causalidade. Nem sempre ser possvel estabelecer com certeza o
liame entre determinada atividade e o resultado, especialmente se
existirem diversas condies concorrendo para a degradao, como
ocorre nos distritos industriais, com efeitos sinrgicos. Trata-se de
seara onde, de regra, as responsabilidades so difusas, e os
prejuzos so longnquos e incertos.

No por outro motivo autores como Lemos (2011, p. 153-154) advogam a

flexibilizao da concepo clssica do nexo causal, pois:
[...] a responsabilidade civil ps-consumo abrange um momento no
qual o objeto causador do dano j est muitas vezes desvinculado da
conduta que o formou, tornando ainda mais gravosa a misso
daquele que precisa estabelecer um nexo de causalidade. o caso
do lixo, dos rejeitos, por exemplo. Na maior parte dos casos, no tm
origem certa, misturam-se e se desintegram, causando danos quase
sempre sem donos.

Como forma de flexibilizao do nexo causal, Leite e Ayala (2012, p. 187)

expem as linhas gerais da teoria das probabilidades, pela qual:
[...] a configurao jurdica do nexo de causalidade passa por uma
avaliao da probabilidade/improbabilidade de uma determinada
atividade ter ocasionado o dano em questo. Esta avaliao passa
pela observao jurdica do diagnstico cientfico (laudos periciais),
determinando uma decodificao da anlise cientfica para a
probabilidade jurdica, atribuindo ou no a imputao objetiva a partir
de uma causalidade probabilstica entre conduta e dano ambiental.

Buscou-se, neste item, traar-se as linhas gerais da responsabilidade civil

decorrente de danos ambientais, bem como apontar alguns aspectos da Lei n
12.305/2010 que lhes dizem especfico respeito. Desde j, apontou-se a
inexistncia, na Lei n 12.305/2010, de uma mudana terica paradigmtica a
respeito dos contornos geralmente aceitos a respeito da responsabilidade civil
ambiental. O enfoque dado pela Lei n 12.305/2010, que interessa mais
profundamente nesse tema, se encontra na nfase dada preveno do dano
ambiental decorrente da poluio de resduos slidos, campo em que trafegam com
maior naturalidade temas como o da responsabilidade compartilhada e o da logstica
reversa. Pela pertinncia que possui com esses temas, ser analisada, a seguir, a
faceta preventiva da responsabilidade civil.

157

3.2.1 Funo preventiva da responsabilidade civil

As

regras de responsabilidade civil pelo dano ambiental obrigam os

potenciais poluidores a adotar medidas preventivas para que o dano ambiental no

ocorra. A possibilidade de ulterior responsabilizao civil, na forma objetiva, deve
nortear a conduta de potenciais poluidores, impondo-lhes a correlata obrigao de
prevenir a ocorrncia do dano ambiental. Essa assertiva torna-se mais verdadeira
quando se invoca o princpio poluidor-pagador, o qual, como j visto, busca a
neutralizao do dano, sempre prefervel a sua ulterior reparao,
Assim, a preveno deve preceder, ou melhor, evitar a necessidade de
reparao, conforme j destacou Mirra (2005, p. 332) que, em ordem inversa,
distingue as vrias etapas que podem ser percorridas diante do problema do dano
ambiental:
[...] pode-se afirmar que a reparao do dano tem por finalidade a
cessao do dano e o bloqueio da continuao deste. A supresso
do fato danoso visa a eliminar a fonte do prejuzo e evitar a
agravao ou renovao do dano. A preveno, por fim, destina-se a
inviabilizar a produo do dano.

Aprofundando esse ponto, temos a lio de Machado (2013, p. 409), para

quem:
O Direito Ambiental engloba as duas funes da responsabilidade
civil objetiva: a funo preventiva procurando, por meios eficazes,
evitar o dano e a funo reparadora tentando reconstituir e/ou
indenizar os prejuzos ocorridos. No social e ecologicamente
adequado deixar-se de valorizar a responsabilidade preventiva,
mesmo porque h danos ambientais irreversveis.

Na mesma linha, Lemos (2011, p. 183) defende que:

O sistema da responsabilidade civil, fundado na ideia basilar de
proibio de causar dano a outrem (alterum non laedere), passou a
agregar, especialmente aps o advento da sociedade de risco, uma
nova funo, de cunho antecipatrio, calcada na preveno (risco
conhecido) e na precauo (risco hipottico) de danos. O direito da
responsabilidade civil, que sempre se voltou para trs, ocupando-se
de uma funo reparatria dos danos pretritos, passa a ter olhos
para o futuro, na tentativa de se antecipar aos acontecimentos
danosos, tantas vezes irreparveis.

158

A funo preventiva da responsabilidade civil, aliada aos princpios da

preveno e da precauo, autoriza o poder pblico a adotar medidas
administrativas efetivas, no mbito do poder de polcia, para fazer cessar o perigo de
dano ambiental iminente. Como o dano se constitui numa violao da ordem jurdica,
lcita a atuao das autoridades responsveis em evitar sua ocorrncia. No
entanto, essa funo tem seus limites. Quando mais incerta ou distante a
possibilidade do dano, maior a dificuldade de se implementar, judicial ou
extrajudicialmente, medidas preventivas ou precaucionrias. Outrossim, essas
medidas normalmente se traduzem em imposio de obrigao de no fazer;
mesmo eventuais obrigaes de fazer, em razo da ausncia de prvia
normatizao uniforme sobre seu contedo, perdem em eficincia, alm de
assumirem carter eventual e episdico.
Visando superar as dificuldades acima elencadas, principalmente o
problema da necessidade de iminncia do dano para a efetivao de medidas
preventivas, socorre-se o poder pblico das limitaes administrativas, conforme se
ver a seguir.

3.3 Limitaes administrativas na Lei n 12.305/2010

O art. 25 da Lei n 12.305/2010 dispe, de forma genrica, que tanto o

poder pblico como
[...] o setor empresarial e a coletividade so responsveis pela
efetividade das aes voltadas para assegurar a observncia da
Poltica Nacional de Resduos Slidos e das diretrizes e demais
determinaes estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento.

Mais adiante, o art. 27 estabelece a responsabilidade de pessoas fsicas

ou jurdicas, sujeitas pela prpria Lei n 12.305/2010 (art. 20) elaborao de plano
de gerenciamento de resduos slidos, a implement-los e operacionaliz-los de
forma integral, aps sua prvia aprovao pelo rgo administrativo competente.
J o art. 28 da Lei n 12.305/2010 impe a todo gerador de resduos
slidos domiciliares o dever de disponibiliz-los de forma adequada para a sua
coleta ou, nas hipteses de resduos sujeitos logstica reversa, para sua

159

devoluo. Por fim, entre os arts. 30 e 36 a Lei n 12.305/2010 estabelece os

parmetros da responsabilidade compartilhada e da logstica reversa, impondo
diversos encargos e obrigaes aos particulares.
Diversas dessas regras de responsabilidade, previstas na Lei n
12.305/2010, no se limitam a preconizar aos geradores de resduos, diante da
ameaa de uma futura responsabilizao civil por danos ambientais causados, a
adoo de medidas de preveno do dano ambiental. Em outros termos, no
operam mediante simples obrigao imposta a todos esses geradores de prevenir de
forma eficaz, como indicado por Machado, a ocorrncia do dano ambiental. Antes,
buscam estipular, de forma por vezes minudente, as condutas que devem ser por
eles adotadas, visando conferir gesto de resduos slidos maior eficincia em
face das diversas possibilidades de gesto ou gerenciamento que se abrem para os
geradores de resduos.
Veja-se, mais detidamente, a obrigao de os geradores de resduos
slidos elaborarem, submeterem aprovao do rgo competente, implementarem
e operacionalizarem integralmente o plano de gerenciamento de resduos slidos.
Essa obrigao resulta em custos adicionais aos geradores, em especial queles de
grande porte, que devero elaborar e implementar planos de gerenciamento
abrangentes e detalhados, principalmente se estiverem sujeitos s regras da
logstica reversa. O mesmo se verifica quanto aos geradores de resduos perigosos.
Os planos de gerenciamento so documentos de considervel complexidade, tanto
mais quando elaborados com seriedade e adequao. Tambm o caso da
obrigao imposta aos consumidores de devolver os resduos ao fabricante ou
importador, por meio do sistema da logstica reversa.
Ora, pela simples observncia do princpio da preveno, os custos
adicionais resultantes do cumprimento dessas obrigaes estabelecidas pela Lei n
12.305/2010 no teriam que, necessariamente, ser suportados pelos geradores de
resduos slidos. Fossem eles livres para adotar as medidas preventivas que se lhes
apresentassem mais convenientes, a despeito daquelas estabelecidas pela Lei n
12.305/2010, poderiam os geradores particulares de resduos slidos optar por
medidas outras, por vezes insuficientes ou inadequadas, a ttulo de preveno do
dano ambiental.

160

Em tais circunstncias j no se est, pura e simplesmente, diante do

normal cumprimento da obrigao imposta a todos os geradores de resduos slidos
de no poluir, a fim de evitarem a responsabilidade civil que lhes recairia na hiptese
da ocorrncia do dano ambiental. Essas obrigaes legais impostas aos particulares,
especificamente a de elaborao, implementao e operacionalizao integral de
planos de gerenciamento de resduos slidos, enquadram-se mais precisamente no
campo das limitaes administrativas.
A limitao administrativa, aqui tomada como forma de interveno estatal
nas atividades privadas, difere da mera observncia do princpio da preveno, ou
da atitude proativa que se espera venha o particular a observar em face da funo
preventiva da responsabilidade civil. Ainda que dotado de normatividade, o princpio
da preveno no consigna ao particular a adoo de condutas expressas e
especficas, sendo a ele reservada liberdade suficiente para atuar de acordo com
sua convenincia, bem como maior ou menor discernimento quanto aos riscos de
sua atividade. A margem de manobra do poder pblico para que faa atuar o
princpio da preveno reduzida, podendo ele se valer, como lembra Lopez ao
tratar do tema, do uso de cautelares, quando o risco iminente, ou dos interditos,
medidas acautelatrias e conservatrias do direito (2010, p. 79-80).
Ocorre que tais medidas muitas vezes se revelam insuficientes, seja por
no obterem a efetividade necessria, ao virem tarde demais, seja porque sua
extenso e profundidade se revelam tmidas para a soluo do problema, ou, ainda,
porque refogem de um esquema mais amplo e concatenado de planejamento da
gesto de preveno do dano ambiental. Retoma-se, aqui, o esprito da Lei n
12.305/2010, que o de ordenar de forma mais precisa e racional a gesto dos
resduos slidos, o que somente possvel mediante interveno estatal na
atividade particular, com imposio generalizada aos geradores de resduos slidos
de limitaes de ordem administrativa. Essas limitaes se consubstanciam na
obrigao de os particulares adotarem de medidas de preveno cujo contedo
previamente especificado pela administrao pblica.
Diversos doutrinadores nacionais restringem as limitaes administrativas
s hipteses de interveno do Estado sobre a propriedade privada. Assim
prelecionam, por exemplo, Di Pietro (2002a, 125-128), Gasparini (2010, p. 867-869)

161

e Mello (2012, 923-926). Esse, contudo, no o nico objeto da limitao

administrativa.
Com maior razo est Meirelles (2013, p. 707), o qual afirma que a
limitao administrativa uma das formas pelas quais o Estado, no uso de sua
Soberania interna, intervm na propriedade e nas atividades particulares.
Acrescenta Meirelles (2013, p. 707) que a limitao administrativa se constitui em
toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do
exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem estar social.
Suas caractersticas principais so a generalidade e a no onerosidade, e a
vinculao da obrigao imposta a questes de ordem pblica. Tm como objeto a
propriedade ou quaisquer atividades particulares, podendo assumir [...] a trplice
modalidade positiva (fazer), negativa (no fazer) ou permissiva (deixar fazer)
(MEIRELLES, 2013, p. 708).
Da mesma forma se posiciona Mukai (1999, p. 118), quando afirma que
as restries propriedade e atividades em geral impostas a fim de proteger o meio
ambiente tm natureza de limitao administrativa. Figueiredo (2000, p. 279)
defende, por seu turno, que as limitaes administrativas, derivadas de lei, incidem
sobre a liberdade e a propriedade, no se podendo [...] sequer pensar que a
Administrao, sem lei anterior, restrinja qualquer atividade do indivduo calcada em
poder geral, implcito, de interesse pblico, de ordem pblica.
Na linha por ltimo exposta por Figueiredo, Pires (2006, p. 126-129), ao
tempo em que defende que as limitaes administrativas incidem tanto sobre a
propriedade como sobre a liberdade, faz importante distino entre o que denomina
de limitaes administrativas em sentido amplo, decorrentes da funo legislativa do
Estado, e as limitaes administrativas em sentido estrito, decorrentes de sua funo
administrativa. Segundo Pires (2006, p. 128), as limitaes administrativas
liberdade e propriedade em sentido amplo decorrem da funo legislativa, pois [...]
s h que se falar em limitaes da liberdade e da propriedade nos termos prescritos
pelo ordenamento jurdico [...].
A incluso de atividades particulares, incluindo a liberdade de iniciativa,
dentre os objetos sobre os quais podem incidir as limitaes administrativas mostrase de todo adequada. As limitaes administrativas, conforme Carvalho Filho (2001,
p. 582), o qual tambm restringe as limitaes administrativas propriedade privada,

162

tm fulcro na CF/88, mais especificamente nos princpios pelos quais se baseia a

ordem econmica:
O fundamento bsico das limitaes administrativas no difere em
ltima anlise do que d escora s demais formas interventivas. A
propriedade deve atender a sua funo social, dando prevalncia ao
interesse publico sobre os interesses particulares. de se invocar
novamente os arts. 5, XXIII, e 170, III, da CF.

A CF/88, alm de condicionar o direito de propriedade ao cumprimento de

sua funo social (art. 5, XXIIII, e art. 170, III), tambm submete a livre iniciativa,
fundamento da ordem econmica, observncia de princpios como o da defesa do
meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto
ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao
(CF/88, art. 170, VI).
Analisando esse dispositivo constitucional, Machado (2013, p. 178), em
comentrio lapidar, afirma que:
A defesa do meio ambiente uma dessas questes que
obrigatoriamente devem constar da agenda econmica pblica e
privada. A defesa do meio ambiente no uma questo de gosto, de
ideologia e de moda, mas um fator que a Carta Maior manda levar
em conta.

No mesmo sentido os comentrios de Grau (2000, p. 265-266), para

quem:
O princpio da defesa do meio ambiente conforma a ordem
econmica (mundo do ser), informando substancialmente os
princpios da garantia do desenvolvimento e do pleno emprego. Alm
de objetivo, em si, instrumento necessrio e indispensvel
realizao do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existncia
digna. Nutre tambm, ademais, os ditames da justia social. Todos
tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo diz o art. 225, caput.

Em acrscimo ao j explanado, tem-se ainda o pargrafo nico do art.

170 da CF/88, o qual destaca, ao lado da liberdade intrnseca ao exerccio de
qualquer atividade econmica independentemente de autorizao de rgos
pblicos, a necessidade de obter essa autorizao, nos casos previstos em lei, o
que fundamenta a afirmao de Bastos (2000, p. 114), no sentido que a liberdade de

163

iniciativa, como todos os outros tipos de liberdade, no pode ser exercida de forma
absoluta.
Assim, no se vislumbra razo ontolgica pela qual o Estado, no exerccio
dos poderes que lhes foram outorgados pela CF/88, possa intervir na propriedade
privada, mas no nas atividades de particulares. Essa interveno, precedida de
atividade legislativa e sob a forma de limitao administrativa, pode impor aos
particulares, inclusive, obrigaes de fazer, de carter geral e no oneroso,
conforme, de longa data, defende Meirelles (1976, p. 580):
Alguns autores menos atualizados com o Direito Administrativo se
recusam a admitir possa o Poder Pblico impor obrigaes de fazer
aos particulares, s admitindo as limitaes administrativas
consistentes em no fazer e deixar fazer. Tal entendimento est
superado. As normas administrativas tanto podem impor obrigaes
negativas, como permissivas e positivas aos particulares.

Como consequncia da qualificao das obrigaes acima elencadas

como limitaes administrativas assume relevo a possibilidade do exerccio, pela
administrao pblica, do poder de polcia para faz-las cumprir.
Segundo Meirelles (2013, p. 139), Poder de polcia a faculdade de que
dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Os

atos

nele

baseados

gozam

dos

atributos

da

discricionariedade,

autoexecutoriedade e coercibilidade (MEIRELLES, 2013, p. 145).

Em termos prticos, a imposio ao particular, por meio de lei, de
limitaes administrativas, sujeita-o, no caso do descumprimento das obrigaes
correlatas, s sanes administrativas respectivas, como imposio de multas,
proibio de funcionamento, suspenso das atividades, cancelamento de licena
etc., lembrando-se que essas sanes tambm devero encontrar guarida na lei de
regncia. Ponto importante, contudo, o de que a aplicao dessas sanes
independe da interveno do Poder Judicirio, podendo se dar mediante o exerccio
do poder de polcia, ou seja, diretamente pela administrao pblica. No campo do
Direito Ambiental destaca-se, assim, o estabelecimento de limitaes administrativas
com funo de preveno de danos ambientais, pois, em tese, dispor o
administrador pblico de um instrumento jurdico mais gil para impedir ou fazer
cessar o dano ambiental.

164

Conclui-se, por fim, que dentre as disposies gerais do Titulo III, Captulo
III da Lei n 12.305/2010, as responsabilidades atribudas aos geradores particulares
de resduos slidos de implementar e operacionalizar integralmente os planos de
gerenciamento de resduos slidos por ele elaborados, e aos geradores de resduos
slidos domiciliares, o de disponibiliz-los adequadamente para coleta ou para
devoluo, quando submetidos os resduos ao sistema de logstica reversa, tm a
natureza jurdica de limitaes administrativas em sentido amplo. O cumprimento
dessas obrigaes pode ser exigido diretamente pela administrao pblica,
mediante o exerccio de seu poder de polcia. Outrossim, em outros pontos da Lei n
12.305/2010 tambm se observa a imposio de limitaes administrativas aos
particulares, como no caso especfico da estruturao dos sistemas de logstica
reversa e de diversas obrigaes que lhes cabem no mbito da responsabilidade
compartilhada, como se ver a seguir.

3.3.1 Limitaes administrativas na logstica reversa

A obrigao imposta aos fabricantes, importadores, distribuidores e

comerciantes de estruturar e implementar sistemas de logstica reversa, conforme
previso contida no art. 33 da Lei n 12.305/2010 se constitui em autntica limitao
administrativa. Assim porque essa obrigao advm do simples comando legal,
atingindo, indistintamente, todos os fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes dos produtos listados nos incisos I a VI do referido art. 33. Trata-se,
ademais, de uma obrigao de cunho geral, no onerosa, condicionadora da
atividade de particulares, e que atende ao interesse pblico, no caso, a preservao
do meio ambiente e da sade pblica.
Quanto onerosidade, observe-se que, mesmo quando estipulada de
forma contratual, mediante acordos setoriais ou termos de compromisso, vedado
ao poder

pblico assumir

os

custos

dessa

obrigao, conforme consta

expressamente do art. 33, 7, da Lei n 12.305/2010.

Assim, no mbito da logstica reversa, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes dos produtos a esse sistema submetidos devem
internalizar os custos relativos promoo do retorno das embalagens e produtos,

165

inclusive mediante implantao de procedimentos de compra de produtos ou

embalagens usados e disponibilizao de postos de entrega de resduos
reutilizveis e reciclveis (art. 33, 3, I e II, da Lei n 12.305/2010).
Especificamente quanto aos fabricantes e importadores, devero proceder
destinao final dos respectivos resduos, mediante reutilizao, reciclagem,
aproveitamento energtico, ou qualquer tipo de tratamento que se revele
ambientalmente adequado, s suas expensas.
Tambm aos consumidores so estabelecidas limitaes administrativas,
no mbito da logstica reversa, consistentes na obrigao de se efetuar a devoluo,
aps o uso, dos produtos e embalagens a ela sujeitos (art. 33, 4, da Lei n
12.305/2010).
Assim, nas hipteses em que estabelecidas por lei ou regulamento, as
obrigaes relacionadas aos sistemas de logstica reversa assumem a natureza
jurdica de limitaes administrativas, devendo ser suportadas pelos particulares,
independentemente de qualquer tipo de indenizao ou custeio estatal. Alm disso,
o descumprimento dessas obrigaes sujeita o particular imposio de sanes de
natureza administrativa, conforme se ver, com maior vagar, no item 3.5.

3.4 A responsabilidade compartilhada

A ideia do compartilhamento da tarefa de defesa e proteo do meio

ambiente pode ser extrada diretamente da CF/88: afinal, em seu art. 225, caput,
impe a CF/88 ao poder pblico e coletividade, conjuntamente, o dever de
defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Yoshida

(2012a,

p.

8)

invoca

essa

matriz

constitucional

da

corresponsabilidade ou responsabilidade compartilhada, afirmando que:

A Constituio Federal, ao tempo em que assegurou o direito
fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
imps, de forma obrigatria, a corresponsabilidade do Poder Pblico
e da coletividade de proteg-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes, dever este fundado na solidariedade e na equidade
intergeracionais.

166

De forma semelhante se manifesta Freiria (2011, p. 119), para quem,

contudo:
[...] ainda no est incorporada na sociedade a noo estruturante do
direito ambiental enquanto direito fundamental de terceira dimenso,
de natureza transindividual, cuja efetividade depender de
responsabilidades compartilhadas, entre poder pblico e a
coletividade, sendo que isso est determinado no texto da
Constituio Federal de 1988, em seu art. 225 [...].

A Lei n 12.305/2010 vem, ento, a incorporar gesto de resduos

slidos a responsabilidade compartilhada entre poder pblico e coletividade, como
se observa de sua definio legal (art. 3, XVII):
XVII - responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos: conjunto de atribuies individualizadas e encadeadas dos
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidores e dos titulares dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo dos resduos slidos, para minimizar o volume
de resduos slidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os
impactos causados sade humana e qualidade ambiental
decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei;

A responsabilidade compartilhada tem como objeto o ciclo de vida dos

produtos, o qual tambm conceituado pela Lei n 12.305/2010: trata-se da srie
de etapas que envolvem o desenvolvimento dos produtos, a obteno de matriasprimas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposio final (art. 3, IV).
Percebe-se que a inteno da Lei n 12.305/2010 impor a todos os
atores da PNRS responsabilidades que tm incio antes mesmo da prpria
existncia do produto que vir, no futuro, aps sua utilizao, a se transformar em
resduo slido ou rejeito. Nos termos da lei, o ciclo de vida do produto principia ainda
na fase de seu desenvolvimento, de sua concepo, a qual deve atentar, a partir de
ento, para os princpios e objetivos da PNRS, dentre eles os j citados e
importantssimos objetivos da no gerao e reduo de resduos. Essa concepo
ou desenvolvimento do produto tambm deve levar em conta, de acordo com os
mesmos objetivos da PNRS, as matrias-primas e os insumos que sero utilizados
para sua fabricao, alm do prprio processo produtivo, com especial observncia
do princpio da ecoeficincia. Por fim, o ciclo de vida do produto, o qual, repita-se,
vem a ser o objeto sobre o qual a responsabilidade compartilhada incidir, envolve o
consumo e a disposio final de rejeitos.

167

A Lei n 12.305/2010 olvidou-se de incluir no conceito de ciclo de vida dos

produtos a destinao final dos resduos, esquecimento que foi devidamente
anotado por Milar et al (2012, p. 222), para quem
O assunto demanda maior reflexo. O ciclo de vida do produto
tambm deveria considerar a destinao final ambientalmente
adequada, para que o ciclo fosse fechado juntamente com a cadeia
produtiva. Isso , uma vez destinado reutilizao, reciclagem,
compostagem, recuperao ou aproveitamento energtico, ter-se-ia
um novo produto ou embalagem, dotado de valor econmico e
caractersticas prprias, que daria incio a um novo ciclo.

Acertada essa posio. Por imposio lgica, o ciclo de vida dos produtos
tambm envolve a destinao final ambientalmente adequada dos resduos, at
porque o princpio da ecoeficincia incentiva a utilizao de materiais reutilizveis e
reciclveis como insumos e matrias-primas de novos produtos, circunstncia que
no

poder

ser

desprezada

pelos

atores

da

PNRS

responsveis

pelo

desenvolvimento desses produtos.

Assim, o ciclo de vida dos produtos, com a incluso da destinao final
ambientalmente adequada, adquire um desejvel carter circular, promovendo a
reintroduo de produtos ou insumos fabricados mediante reutilizao, reciclagem
ou tratamento de resduos que, se no submetidos a tratamento adequado, seriam
objeto de destinao final.
Incidindo a responsabilidade compartilhada sobre o ciclo de vida dos
produtos, tem ela a finalidade precpua de minimizar o volume de resduos slidos e
rejeitos gerados, bem como reduzir os impactos causados sade humana e
qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos. Compatibiliza-se a
noo de responsabilidade compartilhada com os objetivos primeiros da PNRS,
estabelecidos pela Lei n 12.305/2010: proteo da sade pblica e da qualidade
ambiental (art. 7, I) e no gerao e reduo dos resduos slidos (art. 7, II).

3.4.1 Objetivos e sujeitos da responsabilidade compartilhada

Segundo Houaiss e Villar (2001, p. 774), o significado primeiro do verbo

compartilhar o de ter ou tomar em parte; arcar juntamente. Compartilhamento

168

traduz, assim, a ideia da diviso de algo entre duas ou mais pessoas, ou seja, de
partilha, alm da responsabilidade assumida por essas mesmas pessoas em relao
a algo ou algum. Compartilha-se a dor, o sofrimento, a alegria, preocupaes etc.
Na PNRS, o que se busca compartilhar entre os diversos atores por ela
elegidos a responsabilidade em se atingir a finalidade j mencionada no item
anterior: minimizao do volume de resduos slidos e rejeitos gerados, e reduo
dos impactos causados sade humana e qualidade ambiental decorrentes do
ciclo de vida dos produtos. Alm disso, elenca a Lei n 12.305/2010 diversos
objetivos que a responsabilidade compartilhada deve atingir. Confira-se a redao
do pargrafo nico e seus incisos do art. 30 da Lei n 12.305/2010:
Pargrafo nico. A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos tem por objetivo:
I - compatibilizar interesses entre os agentes econmicos e sociais e
os processos de gesto empresarial e mercadolgica com os de
gesto ambiental, desenvolvendo estratgias sustentveis;
II - promover o aproveitamento de resduos slidos, direcionando-os
para a sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas;
III - reduzir a gerao de resduos slidos, o desperdcio de
materiais, a poluio e os danos ambientais;
IV - incentivar a utilizao de insumos de menor agressividade ao
meio ambiente e de maior sustentabilidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produo e o
consumo de produtos derivados de materiais reciclados e reciclveis;
VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem eficincia e
sustentabilidade;
VII - incentivar as boas prticas de responsabilidade socioambiental.

Quanto aos sujeitos, a responsabilidade compartilhada deve recair sobre

todos os atores da PNRS: fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes,
consumidores e os titulares dos servios de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos.

A cada

um deles

cabero

responsabilidades

individualizadas

encadeadas, conforme dispe o caput do art. 30 da Lei n 12.305/2010, a partir do

qual, segundo Guerra (2012, p. 89), correto afirmar:
[...] que a responsabilidade compartilhada relaciona-se parcela
obrigacional de cada ator participante do ciclo de vida do produto, de
modo que a razo final alcanada pela soma dessas obrigaes
corresponda destinao e/ou disposio final ambientalmente
adequada dos resduos oriundos de seus respectivos produtos.

169

O trecho acima transcrito faz referncia soma de obrigaes. Esse o

grande ponto diferencial da responsabilidade compartilhada. Sem que haja um
encadeamento no cumprimento das atribuies ou obrigaes de cada um dos
responsveis, restar comprometido o alcance dos objetivos da responsabilidade
compartilhada. Exemplo claro dessa necessidade de pleno envolvimento de todos
(GUERRA, 2012, p. 90) encontrado nos sistemas de logstica reversa: esses
sistemas somente funcionam a contento quando todos os envolvidos, desde o poder
pblico, fabricantes, importadores e comerciantes, at os consumidores, assumam e
cumpram suas obrigaes.

3.4.2 Individualizao das responsabilidades

responsabilidade

compartilhada

no

se

confunde

com

mera

responsabilidade ps-consumo. Contempla medidas que precedem at o prprio

processo produtivo (GUERRA, 2012, p. 90), passando pela fabricao de produtos
ecoeficientes, pela destinao final ambientalmente adequada dos resduos,
observados os sistemas de logstica reversa, incluindo-se, por fim, a destinao final
tambm ambientalmente adequada dos rejeitos.
Dentro desse amplo espectro de responsabilidades, a Lei n 12.305/2010
procurou individualizar as obrigaes que devem ser assumidas por cada um dos
sujeitos da responsabilidade compartilhada.
Aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes a Lei n
12.305/2010, em seu art. 31, imps, desde j, as seguintes responsabilidades:
Art. 31. Sem prejuzo das obrigaes estabelecidas no plano de
gerenciamento de resduos slidos e com vistas a fortalecer a
responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes tm responsabilidade
que abrange:
I - investimento no desenvolvimento, na fabricao e na colocao no
mercado de produtos:
a) que sejam aptos, aps o uso pelo consumidor, reutilizao,
reciclagem ou a outra forma de destinao ambientalmente
adequada;
b) cuja fabricao e uso gerem a menor quantidade de resduos
slidos possvel;

170

II - divulgao de informaes relativas s formas de evitar, reciclar e

eliminar os resduos slidos associados a seus respectivos produtos;
III - recolhimento dos produtos e dos resduos remanescentes aps o
uso, assim como sua subsequente destinao final ambientalmente
adequada, no caso de produtos objeto de sistema de logstica
reversa na forma do art. 33;
IV - compromisso de, quando firmados acordos ou termos de
compromisso com o Municpio, participar das aes previstas no
plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, no caso de
produtos ainda no inclusos no sistema de logstica reversa.

Dentro do regime da responsabilidade compartilhada, os fabricantes,

importadores, distribuidores e comerciantes ainda esto sujeitos ao cumprimento
das obrigaes estabelecidas no plano de gerenciamento de resduos slidos (art.
31, caput, da Lei n 12.305/2010).
Ao titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos, por seu turno, atribui-se o rol de responsabilidades estabelecido no
art. 36 da Lei n 12.305/2010:
Art. 36. No mbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de
vida dos produtos, cabe ao titular dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos, observado, se houver, o
plano municipal de gesto integrada de resduos slidos:
I - adotar procedimentos para reaproveitar os resduos slidos
reutilizveis e reciclveis oriundos dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos;
II - estabelecer sistema de coleta seletiva;
III - articular com os agentes econmicos e sociais medidas para
viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resduos slidos
reutilizveis e reciclveis oriundos dos servios de limpeza urbana e
de manejo de resduos slidos;
IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de
compromisso na forma do 7o do art. 33, mediante a devida
remunerao pelo setor empresarial;
V - implantar sistema de compostagem para resduos slidos
orgnicos e articular com os agentes econmicos e sociais formas de
utilizao do composto produzido;
VI - dar disposio final ambientalmente adequada aos resduos e
rejeitos oriundos dos servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos.

Por fim, quanto aos consumidores, esto estes obrigados, inicialmente, a

efetuar a devoluo, aps o uso, aos comerciantes ou distribuidores, dos produtos e
embalagens sujeitos aos sistemas de logstica reversa (art. 33, 4), alm de

171

acondicionarem e disponibilizarem adequadamente os resduos para sua recolha ou

coleta seletiva pelos titulares dos servios pblicos de manejo de resduos slidos,
nos termos do art. 35 da Lei n 12.305/2010, e da legislao municipal respectiva.
Como bem enfatizam Souza e Oliveira (2011, p. 2338): [...] a
responsabilidade do consumidor frente a Lei de Poltica Nacional de Resduos
Slidos no muito abrangente e tampouco bem definida. No entanto, destacam
esses mesmos autores que
[...] de acordo com a Constituio Federal e com a Lei 12.305/10, o
consumidor tambm responsvel pelo gerenciamento dos resduos
slidos devendo atender aos princpios dispostos no artigo 6
objetivando o equilbrio ecolgico. (SOUZA; OLIVEIRA, 2011, p.
2340).

Assim, e acedendo-se a essa linha de raciocnio, aos consumidores

tambm podem ser imputadas obrigaes outras, compatveis com os princpios e
objetivos da PNRS; afinal de contas, o consumidor final do produto ou servio tem
grande potencial de determinar, a partir de seu estilo de vida e de seu grau de
conscincia ecolgica, a quantidade total de resduos slidos gerados por uma
determinada sociedade.

3.4.3 Natureza jurdica da responsabilidade compartilhada

preciso reconhecer, como fazem Milar et al (2012, p. 223), que:

A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos
um tema bastante recente. Os seus aspectos prticos e terico ainda
precisam ser mais bem delineados pelos gestores pblicos e pelos
estudiosos do tema, no s para buscar o seu aperfeioamento, mas
especialmente para garantir a eficcia desse mecanismo.

Tambm sobre esse assunto, Guerra (2012, p. 91) assevera que:

[...] a responsabilidade compartilhada no se confunde com
responsabilidade ambiental pura e simples, uma vez que a primeira
consubstancia a questo ambiental dos resduos slidos sob uma
perspectiva positiva (exige-se a prtica condutas positivas; o fazer),
enquanto que a responsabilidade ambiental pura e simples implica o
no fazer, sob pena de represso, ou seja, a conduta negativa.

172

Com efeito, a responsabilidade compartilhada no se resume ou se traduz

numa nova espcie de responsabilidade civil. No essa a inteno da Lei n
12.305/2010. A responsabilidade compartilhada, por certo, enfeixa uma srie de
responsabilidades de natureza civil, obrigacional e administrativa, as quais devem
ser observadas por todos os intervenientes na gesto e gerenciamento de resduos
slidos. Estipula tarefas que devem ser assumidas pelo poder pblico, de forma a
aumentar o rol de suas atribuies. Mais importante que isso, contudo, a ideia a
ela subjacente, de encadeamento e individualizao de responsabilidades, de forma
a unir atores diversos para a consecuo de objetivos nicos, mediante a adoo de
aes preventivas e sustentveis na gesto dos resduos slidos, como bem
captada por Yoshida (2012c, p. 121-122):
Sob o influxo da sustentabilidade e da cultura do cumprimento das
normas jurdicas, passa a ser mais apropriada a responsabilidade
compartilhada dos diferentes elos da cadeia (atores estatais,
econmicos e sociais), o que pressupe a mobilizao e a integrao
de todos para desempenharem, cada qual, o papel, as funes, os
deveres e as atribuies que lhes competem, sem se substiturem
mutuamente e sem fazerem as vezes um do outro.

Do exposto, a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos

produtos afigura ser (e mais importante no poderia ser) um princpio, um padro
que deve ser observado (DWORKIN, 2002, p. 36), um mandamento de otimizao
(ALEXY, 2008, p. 90), conforme, alis, de forma singela, desde sempre, o art. 6, VII,
da Lei n 12.305/2010, tem proclamado.

3.5 Sanes administrativas

Conforme analisado nos itens anteriores, a Lei n 12.305/2010 estipulou

uma srie de limitaes administrativas a que esto sujeitos os geradores de
resduos slidos. Relacionam-se elas, inicialmente, com a obrigao de elaborao e
observncia do plano de gerenciamento de resduos slidos. A implementao dos
sistemas de logstica reversa tambm contm um grande nmero de novas
obrigaes

aos

geradores

de

resduos,

inclusive

aos

consumidores.

As

determinaes relacionadas ao princpio da responsabilidade compartilhada,

173

conforme acima esmiuado, igualmente contemplam diversas obrigaes impostas

aos particulares que podem ser qualificadas como limitaes administrativas.
Ora, uma das consequncias jurdicas mais importantes relativas ao
regime das limitaes administrativas refere-se possibilidade do exerccio do poder
de polcia pela administrao pblica, visando fiscalizar o cumprimento das
obrigaes impostas aos particulares. O descumprimento dessas obrigaes,
outrossim, gera os efeitos j mencionados no item 3.3: dado os atributos de
coercibilidade e autoexecutoriedade do poder de polcia, a administrao pblica
pode compelir o particular a adimplir suas obrigaes valendo-se de medidas
administrativas, sendo a mais comum a imposio de multas pecunirias em face do
infrator.
Nessa senda, o art. 51 da Lei n 12.305/2010 procedeu ampliao do rol
das sanes administrativas relacionadas ao descumprimento de normas relativas a
resduos slidos. Confira-se o dispositivo legal:
Art. 51. Sem prejuzo da obrigao de, independentemente da
existncia de culpa, reparar os danos causados, a ao ou omisso
das pessoas fsicas ou jurdicas que importe inobservncia aos
preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores s
sanes previstas em lei, em especial s fixadas na Lei no 9.605, de
12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, e d outras providncias, e em seu regulamento.

Regulamentando esse dispositivo, o art. 84 do Decreto n 7.404/2010

acrescentou ao art. 62 do Decreto n 6.514/2008, que dispe sobre as infraes e
sanes administrativas ao meio ambiente, um novo rol de condutas passveis de
imposio das penalidades ali previstas. Assim, passaram a ser infrao
administrativa, dentre outras, as condutas de: descumprir obrigao prevista no
sistema de logstica reversa; deixar de segregar os resduos slidos na forma
estabelecida para a coleta seletiva, quando a referida coleta for instituda pelo titular
do servio pblico de limpeza urbana e manejo de resduos slidos; deixar de
manter atualizadas e disponveis ao rgo municipal competente e a outras
autoridades informaes completas sobre a realizao das aes do sistema de
logstica reversa sobre sua responsabilidade; no manter atualizadas e disponveis
ao rgo municipal competente, ao rgo licenciador do Sisnama e a outras
autoridades, informaes completas sobre a implementao e a operacionalizao

174

do plano de gerenciamento de resduos slidos sob sua responsabilidade; e deixar

de atender s regras sobre registro, gerenciamento e informao previstos no 2
do art. 39 da Lei n 12.305, de 2010 (Decreto n 6.514/2008, art. 62, incisos XII e XIII
e XV a XVII).
Confirma-se, a partir desse elenco de infraes, a natureza administrativa
de diversas das responsabilidades atribudas aos geradores de resduos slidos,
especialmente relacionadas logstica reversa e aos planos de gerenciamento de
resduos slidos. O descumprimento dessas obrigaes desafia, precipuamente,
mediante o exerccio do poder de polcia, a atuao do poder pblico, a fim de
compelir os particulares a se adequarem s normas estabelecidas pela Lei n
12.305/2010.

3.6 Sanes penais

Quanto ao aspecto penal, a Lei n 12.305/2010 limitou-se a acrescentar

ao art. 56 da Lei n 9.605/1998 um novo tipo legal, pela qual passou a ser autor de
delito, sancionado com pena de recluso de um a quatro anos e multa, aquele que
manipula, acondiciona, armazena, coleta, transporta, reutiliza, recicla ou d
destinao final a resduos perigosos de forma diversa da estabelecida em lei ou
regulamento (art. 56, 1, II, da Lei n 9.605/1998).
Vale lembrar que a Lei n 9.605/1998 j tipificada como crime a conduta
de Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam
resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou
a destruio significativa da flora (art. 54, caput), impondo ao agente pena de
recluso de um a quatro anos, e multa, sendo que, se o crime em questo for
cometido por lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos,
leos ou substncias oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas em
leis ou regulamentos, a pena mxima de recluso aumentada para cinco anos
(art. 54, 2, V).

175

4 O CONTROLE SOCIAL E A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

4.1 Consideraes gerais sobre o controle social

A expresso controle social de uso corrente pelas cincias sociais.

Presta-se a designar os instrumentos e meios dos quais a sociedade se vale para
conformar a conduta de seus membros aos padres ou modelos por ela mesma
estatudos. Segundo Rocher (1982, p. 95-96), a expresso controle social foi usada
pela primeira vez
[...] em 1901 pelo socilogo americano Edward Ross, mas num
sentido muito mais lato do que o que lhe atribumos aqui,
abrangendo as prprias normas e muitas outras coisas; foi retomada
por vrios autores, principalmente na sociologia americana, onde
de uso corrente, mas sem que haja forosamente unanimidade
quanto ao seu significado. Propomos empreg-la aqui num sentido
mais restrito, para designar o conjunto das sanes positivas e
negativas a que uma sociedade recorre para assegurar a
conformidade das condutas aos modelos estabelecidos.

Definio semelhante dada por Garelli (1997, p. 283):

Por Controle social se entende o conjunto de meios de interveno,
quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou
grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem
s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os
comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer
conformao, tambm em relao a uma mudana do sistema
normativo.

O Estado tem particular interesse no uso de instrumentos de controle

social, pois a conformao dos membros da sociedade aos seus ditames condio
para sua estabilidade e continuidade. Nessa tarefa, sobreleva-se a funo do direito,
mais especificamente do Direito Penal, dada a especfica caracterstica de suas
normas jurdicas, que estabelecem meios negativos de interveno, os quais gozam
da vantagem de ser, na maioria das vezes, simples, diretos e de fcil apreenso,
alm de contarem com o aparato policial e com a fora de coero estatal para se
fazerem cumprir. Conforme destacado por Bobbio (2007, p. 4):
Nas concepes em que o Estado assume a funo de guardio da
ordem pblica, o direito se resume, pouco a pouco, ao direito penal;

176

e uma das caractersticas do direito penal , precisamente, ser

composto, sobretudo, de normas negativas.

Bobbio (2007, p. 2), contudo, aponta a relevncia, com o florescimento do

Estado do bem estar social, das
[...] novas tcnicas de controle social, as quais caracterizam a ao
do Estado social dos novos tempos e a diferenciam profundamente
da ao do Estado liberal clssico: o emprego cada vez mais
difundido das tcnicas de encorajamento em acrscimo, ou
substituio, s tcnicas tradicionais de desencorajamento.

Assim, no mbito da sociologia jurdica, o direito visto como um

instrumento para se proceder ao controle social, estabelecendo sanes negativas e
positivas visando conformar os membros de determinado Estado s condutas por ele
esperadas.
Essa noo de controle social difere profundamente daquela que ser
aqui estudada, nos termos em que prevista na PNRS.
Nessa nova acepo, o controle social pode ser inicialmente conceituado
como a tarefa atribuda sociedade de vigiar, fiscalizar e monitorar as atividades
estatais. Ver-se- logo adiante que o legislador brasileiro, mais recentemente, tem
conferido escopo maior ao controle social, como especificamente se observa nas
Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010, e em recente emenda CF/88. Por ora, esse
conceito satisfatrio, tanto por apartar o novo uso da expresso controle social
daquele consagrado pelas cincias sociais, como por diferenci-la das formas
institucionais de controle administrativo.
A noo de controle da administrao pblica antiga. No entanto, ela
tradicionalmente exercida pelo prprio Estado. Nesse sentido que Meirelles (2013,
p. 746) ao conceituar controle administrativo, como sendo [...] todo aquele que o
Executivo e os rgos da administrao dos demais poderes exercem sobre suas
prprias atividades, visando mant-las dentro da lei [...]. Ainda sob esse aspecto
Siraque (2009, p. 96-97) diferencia o controle institucional interno, autofiscalizao
exercida atravs do sistema de controle interno de cada rgo ou Poder, do controle
institucional externo, realizado por rgo estatal estranho queles que foram
responsveis pela emisso do ato a ser controlado.

177

Quanto ao controle social, ele , por certo, externo administrao

pblica, no sentido de que os rgos incumbidos dessa tarefa, ainda que
institucionalizados

(como conselhos, por exemplo), no esto

submetidos

hierarquicamente essa mesma administrao; em outros termos, implica tratar-se

de controle externo administrao o fato de ser exercido diretamente pela
sociedade, e no por agentes estatais.
Nos prximos itens ser discutido o fundamento constitucional do controle
social. Em seguida, ser apreciada a incluso da noo de controle social na
legislao ordinria, at a evoluo e aperfeioamento de seu conceito, procedida
pelas Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010.

4.1.1 O controle social e a CF/88

O Brasil uma Repblica, conforme proclama o art. 1, caput, da CF/88.

A forma de governo republicana tem, dentre suas caractersticas, a fixao de
prazos para o exerccio dos mandatos legislativos e de chefia dos poderes
executivos, a realizao de eleies peridicas, o estabelecimento de sistema de
freios e contrapesos entre os poderes, a necessidade de prestao de contas por
parte das autoridades pblicas etc. Intrnseco noo de Repblica est, portanto, o
controle da coisa pblica: controle interno por parte de cada um dos poderes,
controle de um poder em face de outro, e controle da sociedade quanto aos atos de
seus representantes junto aos trs poderes.
Pesadas essas caractersticas essenciais da Repblica, e a despeito da
omisso do poder constituinte originrio em prever expressamente o controle social
como uma das formas de controle das atividades do Estado, h de se concordar
com Siraque (2009, p. 32), para quem o controle social tem como fundamento o
prprio princpio republicano albergado pela CF/88:
[...] o controle social da funo administrativa do Estado
consequncia necessria, imediata e inafastvel do princpio
republicano, o qual alicera nosso sistema constitucional. E, mais do
que isso, advm da prpria ideia de soberania popular, que
determina que o administrador deve responder por seus atos e
omisses perante o Legislativo, o Judicirio e o Executivo, mas,
sobretudo, perante o prprio povo verdadeiro titular da res publica.

178

Inspira-se o controle social, ainda, no princpio democrtico, conforme

lio de Frana (2011, p. 116):
De acordo com o art. 1 da CF/88, a deciso sobre os caminhos da
atuao do Poder Pblico pode ser feita de forma participativa
(direta) ou representativa (indireta) por intermdio de
representantes escolhidos (ou daqueles escolhidos por estes). Em
suma, o princpio democrtico define que o titular do Poder o povo
tem o dever de assumir sua posio como detentor deste Poder,
definindo, deste modo, os caminhos que o Estado onde vive deve
seguir.
Extrai-se deste ponto o princpio democrtico, como critrio objetivo
para a verificao de adequao legal da atividade administrativa, na
condio de princpio fundamental, tendo em vista a previso
constitucional de seu obrigatrio atendimento, por intermdio do
necessrio controle social da Administrao Pblica.

Como j frisado, a CF/88, em sua redao original, no se preocupou em

explicitar mecanismos de exerccio do controle social. Quanto aos controles da
prpria administrao pblica ou de um dos poderes em relao ao outro, sua
preocupao foi manifestada em vrios dispositivos constitucionais, dentre os quais,
por exemplo, a previso da realizao de controle externo do Municpio por parte
das cmaras municipais (art. 31, 1), a existncia de controles interno e externo
quanto Unio e aos rgos de sua administrao direta e indireta (arts. 70 e 71),
assim como controles internos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (art.
74).
Posteriormente, a Emenda Constitucional n 19/1998 ampliou, no interior
da CF/88, os espaos de participao da sociedade junto administrao pblica,
ao alterar o 3 de seu art. 37. A nova redao desse dispositivo constitucional
previu a elaborao de lei que estabelea as formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indireta, em especial mediante reclamaes relativas
prestao dos servios pblicos, ao acesso de informaes sobre os atos do
governo, e disciplina de representao em face da negligncia ou abuso por parte
de servidores pblicos.
Apesar de se constituir em inegvel avano, a participao popular na
administrao pblica, sob a tica das regras constitucionais, ainda permaneceu
tmida, limitando-se atribuio do encargo da fiscalizao da atividade
administrativa.

179

Apenas por intermdio da Emenda Constitucional n 71/2012, que instituiu

o Sistema Nacional de Cultura, o controle social veio a ser expressamente
mencionado no texto constitucional. Assim, o art. 216-A, 1, X, da CF/88, passou a
prever como princpio do Sistema Nacional de Cultura, dentre outros, a
democratizao dos processos decisrios com participao e controle social. A
importncia da inovao trazida pela Emenda Constitucional n 71/2012 no pode
ser diminuda. Os efeitos da constitucionalizao do controle social voltaro a ser
apreciados nos itens seguintes.
No que tange especificamente ao meio ambiente, destaca-se o disposto
no art. 225, caput, da CF/88, j analisado no item 1.1, no ponto em que atribui ao
Poder Pblico e coletividade o dever de preservar e defender o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Conforme expe Mirra (2011, p. 114-115),
Em tema de meio ambiente, o dever imposto coletividade de
defender e preservar a qualidade ambiental supe, efetivamente,
como j referido, a participao dos indivduos, dos diversos grupos
sociais e dos entes e instituies representativos na tutela desse
patrimnio que a todos concerne. De fato, no h como cumprir um
dever de tal magnitude sem que, ao mesmo tempo, seja permitido s
pessoas, individualmente ou reunidas em grupos, tomar parte nas
decises suscetveis de repercutir sobre o meio ambiente.

Assim, o exerccio desse dever, de carter fundamental (MIRRA, 2011, p.

112), engloba no somente a participao popular nos processos decisrios
relativos ao meio ambiente, mas, tambm o exerccio do controle social, tal como
esboado pela legislao infraconstitucional. A efetivao do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado deve ser objeto de controle da coletividade, ou
seja, da sociedade, especificamente na formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas a esse direito correlatas. A CF/88, em seu conjunto, legitima e
impe esse dever.
Do exposto, resta fixado, nesta primeira aproximao do conceito, que o
controle social no est restrito fiscalizao e vigilncia da administrao pblica,
incidindo, tambm, em seus processos decisrios.

4.1.2

evoluo

infraconstitucional

do

conceito

de

controle

social

na

legislao

180

Aps a CF/88, uma das primeiras leis federais a tratar da participao da

sociedade nas atividades do Estado foi a Lei n 8.124/1990, que tem por objeto,
exatamente, a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade
(SUS). Em seu art. 1, a Lei n 8.142/1990 dispe que o SUS contar, em cada
esfera de governo, com diversas instncias colegiadas, como as Conferncias de
Sade e os Conselhos de Sade, sendo estes compostos ( 2) por representantes
do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atuando na
formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade. de se
notar que a tarefa de controle ficou reservada execuo dessa poltica pblica, e
no a sua formulao.
Mais adiante, tem-se a Lei n 8.742/1993, Lei Orgnica da Assistncia
Social, que incorpora, dentre suas diretrizes (art. 5, II) a participao da populao,
por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis. Vale, aqui, a observao feita no pargrafo anterior,
quanto reserva da tarefa de controle fase de execuo da poltica pblica.
Posteriormente, a Lei n 10.836/2004, que criou o Programa Bolsa
Famlia, fez expressa referncia ao controle social, em diversos dispositivos. Seu art.
5 instituiu o Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia, cuja
Secretaria-Executiva, criada para coordenar, supervisionar, controlar e avaliar a
operacionalizao do Programa e estabelecer um sistema de monitoramento,
avaliao, gesto oramentria e financeira, tambm recebeu a funo de
definio das formas de participao e controle social. Em seu artigo 8, a Lei n
10.836/2004 disps que a execuo e a gesto do Programa Bolsa Famlia dever
observar a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social,
enquanto que o 6 desse mesmo artigo determinou que Os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios submetero suas prestaes de contas s respectivas
instncias de controle social, previstas no art. 9. Por fim, o art 9 dessa lei, por
ltimo mencionado, determinou que O controle e a participao social do Programa
Bolsa Famlia sero realizados, em mbito local, por um conselho ou por um comit
instalado pelo Poder Pblico municipal, na forma do regulamento.
V-se que essa lei continuou a reservar ao controle social a tarefa de
vigilncia de contas pblicas e da execuo dessa poltica pblica. Avanou um
pouco a lei, contudo, ao prever a incidncia do controle social sobre a gesto, ou

181

seja, a implementao do Programa Bolsa Famlia; recuou, por outro lado, ao

circunscrever o controle social atuao de um conselho ou comit, cuja instalao
ficar a cargo dos Municpios.
O ltimo diploma legal a ser aqui citado a Lei n 11.494/2007, que
regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), e que tambm fez expressa
meno ao controle social, inicialmente, em seu art. 24, o qual dispe que:
O acompanhamento e o controle social sobre a distribuio, a
transferncia e a aplicao dos recursos dos Fundos sero
exercidos, junto aos respectivos governos, no mbito da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por conselhos
institudos especificamente para esse fim.

Em seu art. 37, a Lei n 11.494/2007 prev a possibilidade de os

Municpios fazerem a integrao do Conselho do Fundo ao Conselho Municipal de
Educao, bem como institurem uma cmara especfica para o acompanhamento e
o controle social sobre a distribuio, a transferncia e a aplicao dos recursos do
FUNDEB. J o 1 do art. 37 atribui a essa cmara especfica de acompanhamento
e controle social competncia deliberativa e terminativa.
No prevista a participao paritria de membros egressos da
sociedade na cmara especifica de acompanhamento e controle social, o que pode
levar os Municpios a optarem por composies majoritrias de membros da prpria
administrao pblica, tanto nessa cmara como nos prprios conselhos de
educao. Dessa forma, o carter deliberativo da cmara de acompanhamento, que
constituiria notvel novidade a respeito do alcance do controle social, ficaria, nessa
hiptese, reservado administrao pblica municipal, e no prpria sociedade.

4.1.3 O controle social nas Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010

O controle social passou a ter contornos legais mais precisos a partir da

edio das Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010. Coincidncia ou no, essas leis
tratam, como se sabe, de temas correlatos: a primeira estabeleceu diretrizes
nacionais para o saneamento bsico, e a segunda instituiu a PNRS. De se destacar

182

que ambas as leis se preocuparam em conceituar o controle social, de forma

bastante semelhante, mas com algumas sutis diferenas.
Assim que a Lei n 11.445/2007, em seu art. 3, IV, define controle
social como o
[...] conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem
sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos
processos de formulao de polticas, de planejamento e de
avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico.

Por seu turno, a Lei n 12.305/2010, em seu art. 3, VI, disciplina controle
social como sendo o
[...] conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam
sociedade informaes e participao nos processos de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas relacionadas aos
resduos slidos.

Essas definies contm algumas variaes que sero aqui desprezadas,

pois no interferem na essncia de cada uma delas. Assim, percebe-se que a Lei n
11.445/2007 refere-se a processos de formulao, planejamento e avaliao de
polticas, enquanto que a Lei n 12.305/2010, de maneira mais tcnica, faz
referncia a processos de formulao, implementao e avaliao de polticas
pblicas. Com efeito, formulao e planejamento referem-se a uma mesma etapa de
efetivao da poltica pblica legislativa de saneamento bsico; j formulao,
implementao e avaliao refletem o encadeamento lgico do processo de
concretizao da PNRS.
Quanto expresso representaes tcnicas, contida exclusivamente
na Lei n 11.445/2007, pode ser tomada, a princpio, como desnecessria, pois o
pleno exerccio do direito de participao, quando da consecuo do controle social,
implica a utilizao, pela sociedade, de quaisquer meios ou instrumentos lcitos para
que seus objetivos sejam alcanados, incluindo, dentre eles, o trabalho de peritos e
expertos de toda natureza. Outrossim, esse dispositivo pode ser interpretado, com
vantagem para o controle social, como a obrigao de a administrao pblica
disponibilizar sociedade os meios necessrios para que essas representaes
tcnicas se concretizem, mediante disponibilizao de assessoria tcnica isenta para
auxili-la nessa tarefa.

183

No item seguinte, tendo-se como base os dispositivos legais acima

transcritos, se proceder conceituao de controle social.

4.1.4 Conceito de controle social

O conceito de controle social no pacfico na doutrina brasileira. Tratase, alis, de tema ainda pouco desenvolvido, que por certo merecer a apreciao
detida dos doutrinadores para que suas caractersticas essenciais venham a ser
fixadas de forma mais tranquila. H, inclusive, dentre respeitveis doutrinadores,
quem at mesmo considere obscura a noo de controle social, como faz Antunes
(2012, p. 749), ao afirmar que:
O controle social um princpio obscuro. A Constituio brasileira j
prev formas claras de participao do cidado na gesto da res
publica, tais como a Ao Popular, a Ao Civil Pblica, as
Audincias Pblicas e outras. O princpio do controle social, em meu
modo de ver, s pode ser compreendido como albergado em tais
previses constitucionais, no se confundindo com um controle de
assembleia.

O conceito de controle social aqui estudado ser o aplicvel Lei n

12.305/2010, razo pela qual ter como base sua definio legal. Em face dessa
definio, ultrapassando os limites at ento estabelecidos pela legislao ordinria,
que lhe atribua apenas funes de vigilncia e fiscalizao, o controle social incide,
a partir de agora, tambm nos processos de formulao das polticas pblicas,
assumindo a sociedade o papel de velar pela correta aplicao da legislao a elas
concernente. Assim:
[...] o controle social pode ser compreendido como uma forma de
ao reguladora, resultante da participao popular nas instncias
estatais e/ou governamentais. Visa assegurar que as polticas
pblicas sejam planejadas de modo que responda s necessidades
sociais e seus programas sejam cumpridos conforme o que foi
pactuado. Consequentemente, por essa perspectiva, ele
transversal a toda a poltica, e no pode ser confundido somente com
controle de oramento. (SILVA, V., 2007, p. 183).

O controle social, ainda que possa manter seu status de princpio (Lei n
12.305/2010, art. 6, X), ou seja, de padro a ser observado por todos os aplicadores

184

da PNRS, possui inegvel carter instrumental. Constitui-se de um conjunto de

mecanismos e procedimentos. Como tal, necessita, para ser exercido, de meios
adequados pelos quais a sociedade obtenha as informaes necessrias para
participar dos processos de formulao, implementao e avaliao de polticas
pblicas.
Obtidos os instrumentos necessrios, o exerccio do controle social se
caracteriza pela presena de dois elementos: direito informao e participao
popular. Sobre o direito informao, elegido como princpio da PNRS, j se tratou
mais detidamente no item 2.2.2, inclusive quanto s importantes inovaes trazidas
pela Lei n 12.527/2011 em relao transparncia e ao acesso mais facilitado s
informaes ambientais. Oportuno acrescentar, contudo, as consideraes de
Frana (2011, p. 29) sobre o papel da informao no controle do Estado, ao
defender a necessidade de um compartilhamento social de informao para o
exerccio da democracia tal como idealizada no texto constitucional. Deve-se, assim,
partir da idia
[...] de que o efetivo esclarecimento, para um livre discernimento,
pressuposto democrtico e, consequentemente, do controle da
Administrao Pblica, em razo de seu papel para a racional
atuao do homem social. (FRANA, 2011, p. 30).

Quanto participao, ou princpio da participao, tal como ocorre com o

direito informao, se trata de direito que se encontra consagrado em diversos
documentos internacionais que tratam do meio ambiente, como no Princpio 10 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que elege a garantia
da participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados, como a
melhor maneira de tratar as questes ambientais. Cite-se novamente, dentre todos,
como demonstrao da importncia conferida a esse princpio na esfera
internacional, a Conveno de Aarhus, de 25.06.1998, pactuada no mbito da
Europa, e que trata especificamente do acesso informao, da participao do
pblico no processo decisrio e do acesso Justia em matria de meio ambiente,.
Mirra (2011, p. 72-73), assim discorre sobre o conceito de participao:
A participao popular em matria ambiental significa [...] a
integrao da comunidade nos processos de definio, implantao
e execuo de polticas pblicas ambientais, bem como nos demais
processos decisrios pblicos relacionados ao tema e no controle

185

das aes e omisses pblicas e privadas que repercutem sobre a

qualidade do ambiente. Tem como funo bsica e primordial
incrementar a legitimidade do exerccio do poder pelos agentes
pblicos e privados, por intermdio do envolvimento dos diversos
setores da sociedade civil e, em especial, daqueles cuja atuao
voltada mais diretamente para a proteo do meio ambiente.

A partir dessa definio, o controle social pode ser considerado como o

exerccio da participao popular direcionado a uma funo especfica, ou seja, o
controle da sociedade quanto aos assuntos pblicos.
Sustenta-se assim que o controle social, luz da funo por ele exercida
na PNRS, o exerccio, por intermdio de um conjunto de mecanismos e
procedimentos, do direito de participao da sociedade previamente informada
visando a vinculao do administrador pblico e de todos os demais atores
envolvidos poltica pblica legislativa relativa aos resduos slidos. O controle
social tem por funo velar pela plena observncia das regras e princpios
estabelecidos nessa poltica pblica legislativa ambiental, quando dos processos
decisrios relacionados a sua formulao pelos rgos estatais responsveis. Nos
passos seguintes, atua o controle social de forma zelar pela correta implementao
dessa poltica, tanto pelo setor pblico como pelo setor privado, assim como para
avaliar se sua aplicao se efetivou em conformidade com essa mesma poltica
pblica ambiental. O controle social se fundamenta, assim, no dever de fidelidade
aos ditames da poltica pblica preestabelecida, seja pela lei, quando de sua
formulao, seja em relao ao processo decisrio respectivo, quando de sua
implementao e avaliao.
Essa conceituao de controle social, como vinculado a determinada
poltica pblica, se coaduna com a concepo desta, conforme Rizzo Junior (2009,
p. 104):
Polticas pblicas so microssistemas de Direito, integrados entre si,
que obrigam, ao mesmo tempo, o legislador, o administrador, o juiz e
a prpria sociedade a concretizar princpios e programas, explcita ou
implicitamente contidos no texto constitucional, para a efetiva
legitimao de aspiraes resultantes de projetos sociais ideolgicos.

O controle social se revela, ento, como exerccio da participao popular.

Esta, contudo, nem sempre necessita assumir a funo de controle social. Como
elemento essencial da democracia (MIRRA, 2011, p. 40), a participao popular

186

tem amplo espectro de atuao, incidindo, inclusive, durante o processo legislativo,

seja indiretamente, por intermdio do mandado conferido pelo povo aos seus
representantes parlamentares, seja de forma direta, como nas hipteses de
plebiscito, referendo e projetos de lei de iniciativa popular (CF/88, art. 14, I a III).
Nesse processo, a participao popular no se efetiva de maneira
uniforme ou vinculada: todos os grupos existentes numa sociedade, majoritrios ou
minoritrios, representativos de etnias, religies, inclinaes filosficas, sexuais ou
ideolgicas diversas, enfim, todo e qualquer indivduo tem livre curso para manifestar
suas opinies e preferncias e perseguir seus objetivos durante o processo de
formulao de leis. No possvel, numa autntica democracia, segregar ou
discriminar a opinio de grupos ou indivduos, a no ser em casos extremos e bem
identificados, como na hiptese de discursos que faam a apologia ao crime. Mesmo
nesses casos, a interpretao que deve prevalecer sempre aquela mais restritiva,
em homenagem liberdade de expresso, condicionante do pleno exerccio da
democracia.
Tambm no processo de formulao de uma determinada poltica pblica
ambiental, indivduos ou grupos, no exerccio legtimo do direito participao
popular, podem se contrapor a outros indivduos ou grupos que adotem a
incumbncia de proceder ao controle social desse processo decisrio. A razo
dessas possveis divergncias simples: o exerccio amplo da participao popular
pressupe a defesa de legtimos interesses que, porventura, estaro em confronto
com as regras e princpios da poltica pblica ambiental legislativa; quando a
participao popular se exercita sob o nome de controle social, a parcela da
sociedade que assuma essa tarefa estar inexoravelmente vinculada a essas regras
e princpios. Em suma, no exerccio do direito participao popular, em sentido
amplo, lcito se defender interesses prprios, mesmo que contrrios aos preceitos
da legislao ambiental. O controle social, ao revs, marcado pelo dever de
fidelidade a essa legislao.
Tome-se um exemplo para melhor aclarar essa distino. A Lei n
12.305/2010 estabelece, em seu art. 19, II, que o Municpio, quando da elaborao
do plano de gesto integrada de resduos slidos, deve identificar, em seu territrio,
as reas favorveis para disposio final ambientalmente adequada de rejeitos,
observado o plano diretor e o zoneamento ambiental. Essa tarefa envolve,

187

precipuamente, a realizao de estudos tcnicos que demonstrem a viabilidade, sob

os aspectos geolgico, hidrolgico, de sade pblica, e outros que se faam
necessrios, e que permitam a identificao de reas apropriadas, no territrio
municipal, para a eventual e futura instalao de aterros sanitrios.26 A tarefa
cometida sociedade, pelo controle social, a de zelar para que essas escolhas se
deem de forma absolutamente isenta, observados os preceitos tcnicos e legais. No
entanto, no decorrer desse processo podem intervir outros atores sociais, os quais,
no exerccio amplo da participao popular, busquem invalidar a escolha de
determinada rea do Municpio como passvel de instalao de aterros sanitrios,
mediante a defesa de interesses individuais ou de uma coletividade.
Imagine-se, ainda no contexto do exemplo dado, que uma rea
identificada como propcia para a instalao do aterro sanitrio municipal seja
limtrofe a um espao natural utilizado comumente pela populao de um bairro para
atividades de lazer. A identificao da rea, nesse exemplo, deve ter seguido todos
os preceitos tcnicos aplicveis espcie, inclusive mediante segura verificao de
que a instalao do aterro sanitrio no afetar a sade dos moradores do bairro em
questo. Estaro os moradores desse bairro, mesmo assim, legitimados, no
exerccio do direito de participao popular, a buscar, perante as instncias
decisrias da administrao pblica o veto utilizao dessa rea como aterro
sanitrio, ao argumento de que a rea a ela limtrofe se tornar imprestvel para a
continuidade das atividades de lazer da comunidade, em face, dentre outros
inconvenientes, dos odores provenientes do aterro. Nessa hiptese, o amplo
exerccio do direito participao totalmente legtimo (o direito ao lazer um
direito fundamental social, nos termos da CF/88), como tambm ser legtimo o
exerccio, por outros membros da sociedade, do controle social, seja insistindo na
destinao da rea em questo para fins de instalao de aterro sanitrio, se outra
rea igualmente propcia no existir no Municpio, seja velando para que, caso haja
alterao da localizao do aterro, esta se d em conformidade com os ditames da
Lei n 12.305/2010.

26

Em Machado (1976, p.33) encontra-se interessante explanao sobre os critrios de escolha do local para a
localizao de aterros sanitrios.

188

Por fim, como sempre ocorre quando do exerccio da participao

popular, o controle social tambm cumpre a funo de conferir legitimidade
atuao estatal. Poder ainda, em casos especficos previstos na legislao de
regncia, ser condio de validade legal dos atos administrativos sobre os quais
deva incidir. Essa questo ser retomada no item 4.5.
Alguns outros aspectos fundamentais do conceito aqui estudado sero
tratados no item seguinte, no qual sero discutidos o sujeito, o objeto os limites do
controle social.

4.2 Sujeito, objeto e limites do controle social

Nos itens seguintes, visando que o conceito de controle social atinja

preciso suficiente para que possa ser implementado em toda sua plenitude perante
a PNRS, sero discutidas questes como de sua titularidade e seu objeto. Tambm
os limites devem ser objeto de estudo, inclusive para se aferir as reais possibilidades
desse instituto.

4.2.1 Sujeitos do controle social

O controle social uma espcie de controle exercido pela sociedade, seja

por meio de indivduos, seja por intermdio de associaes, cooperativas ou outras
formas de organizao, os quais podero se valer de canais institucionais para
expressar suas opinies.
Tanto a Lei n 11.445/2007 como a Lei n 12.305/2010 no qualificam o
substantivo sociedade; sequer se referem expresso sociedade civil, forma
mais comum de se traduzir a ideia de sociedade como contraposio noo de
Estado. no sentido de sociedade civil, a despeito da omisso legislativa, que se
tomar o termo sociedade, seja pela preciso tcnica do termo, seja para no
confundi-lo com outros institutos jurdicos de mesmo nome (sociedades comerciais,
annimas etc.).

189

Recorre-se a Bobbio (1987, p. 35-36) para conceituar sociedade civil:

Numa primeira aproximao pode-se dizer que a sociedade civil o
lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos econmicos,
sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais tm o
dever de resolver ou atravs da mediao ou atravs da represso.
Sujeitos desses conflitos e portanto da sociedade civil exatamente
quando contraposta ao Estado so as classes sociais, ou mais
amplamente os grupos, os movimentos, as associaes, as
organizaes que as representam ou se declaram seus
representantes; ao lado das organizaes de classe, os grupos de
interesse, as associaes de vrios gneros com fins sociais, e
indiretamente polticos, os movimentos de emancipao de grupos
tnicos, de defesa dos direitos civis, de libertao da mulher, os
movimentos de jovens etc.

O conceito de sociedade no se limita, contudo, ao conceito de

sociedade civil organizada. A titularidade do controle social no exclusiva de
associaes, organizaes no governamentais, ou de qualquer outra forma de
agrupamento privado formal que tenha por finalidade o exerccio do controle das
funes administrativas. Pode ser exercido, portanto, at mesmo por indivduos
isolados. Nesse sentido, a posio de Siraque (2009, p. 99):
O controle social realizado por um particular, por pessoa estranha
ao Estado, individualmente, em grupo, ou por meio de entidades
juridicamente constitudas, sendo que, nesse caso, no h
necessidade de serem estranhas ao Estado, mas pelo menos de
uma parte de seus membros ser eleita pela sociedade. Citamos,
como exemplo de pessoas jurdicas de carter pblico, os Conselhos
de Sade e a Ordem dos Advogados do Brasil, os quais foram
institudos por lei. Como exemplo de entidades de carter privado
que podem fazer o controle social, mencionamos todas as
organizaes no governamentais constitudas h mais de um ano,
desde que tal finalidade conste de seus estatutos sociais.

Discutvel a posio do Ministrio Pblico frente ao controle social.

Consistindo de instituio de carter estatal, ainda que detenha relevante funo de
proceder ao controle da coisa pblica, aparenta enquadrar-se o Ministrio Pblico,
com maior preciso, na classificao proposta no item 4.1, ou seja, como integrante
do controle institucional externo da administrao pblica. No obstante, o Ministrio
Pblico, dadas suas especficas caractersticas, tem a possibilidade de, mediante
atuao extrajudicial, ou levando ao conhecimento do Poder Judicirio demandas da
sociedade surgidas a partir do exerccio do controle social, promover a concretizao
desse controle.

190

Como bem destaca Mirra (2011, p. 135), o Ministrio Pblico, como rgo
estatal independente, capaz [...] de integrar a categoria dos entes intermedirios
habilitados participao pblica semidireta, no exerccio de representao
funcional [...]. A esse assunto se retornar no item 4.4.2, quando da apreciao da
ao civil pblica como instrumento judicial do controle social.
Sujeitos fundamentais do controle social so as cooperativas ou outras
formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis. No se
vislumbra outra categoria ou espcie de associao ou entidade no governamental
que tenha envolvimento to cotidiano e profundo com os problemas gerados pelos
resduos slidos urbanos que aquelas integradas por catadores.
Como exemplo, tem-se o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais
Reciclveis (MNCR), que participou ativamente do processo legislativo de
elaborao da Lei n 12.305/2010. Por intermdio do Frum Nacional Lixo e
Cidadania, procedeu emisso de substancial parecer dirigido Comisso Especial
do Senado, responsvel pela apreciao do Projeto de Lei n 203, de 1991, e seus
apensos, do qual se originou a Lei n 12.305/2010, no qual, dentre outras sugestes,
props a incluso do minimizao da gerao de resduos slidos como objetivo da
PNRS (MRCN, 2012, p. 419).
Por seu turno, a Lei n 12.305/2010, em diversos dispositivos, determina a
incluso das cooperativas ou associaes de catadores na implementao da
PNRS. Dentre eles, encontra-se a determinao de prioridade de acesso aos
recursos da Unio por parte dos Municpios que implantarem a coleta seletiva com
a participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda
(art. 18, 1, II). Assim, mostra-se oportuno que sejam convocados ao exerccio do
controle social, em todos os nveis da Federao, os catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis, desde a formulao das respectivas polticas pblicas, at
sua implementao e avaliao.

4.2.2 Objeto do controle social

191

Quanto ao objeto sobre o qual incide o controle social, na presente

dissertao ser ele circunscrito poltica pblica ambiental instituda pela Lei n
12.305/2010, ou seja, a PNRS. Assim, o controle social incide sobre as atividades
dos prprios sujeitos da PNRS, sejam eles pertencentes ao poder pblico ou ao
setor privado, ou mesmo em face de consumidores individuais.
Com efeito, o controle social, no mbito da PNRS, incide na formulao,
implementao e avaliao dessa poltica pblica. Por outro lado, h de estar
concatenado com o princpio da responsabilidade compartilhada, que preconiza a
atuao encadeada de todos os sujeitos da PNRS, exatamente, na sua formulao,
implementao e avaliao. Assim, todas as aes relacionadas PNRS, bem como
os respectivos responsveis, devero passar pelo crivo do controle social.
Pode-se cogitar, certo, do exerccio do controle social em diversos
outros campos. No prprio processo legislativo, mediante, a participao popular que
vele pela correta observncia, formal e material, dos postulados intangveis da
CF/88, revela-se como exerccio de controle social. H outros pontos sensveis em
face dos quais a questo aqui posta est a aguardar aprofundamento, como o
exerccio do controle social em face do princpio da independncia dos membros do
Ministrio Pblico, ou da atuao jurisdicional tpica, ou em face dos rgos de
comunicao. No o escopo deste trabalho, contudo, proceder a uma anlise
ampla quanto ao objeto ao controle social, limitando-se o presente estudo a sua
funo perante a PNRS. Assim, esses relevantes e polmicos pontos ficaro
reservados a futuras discusses, ainda que sobre eles se retorne, brevemente, no
item 4.4.2, ao se apreciar o controle social que pode ser exercido em face do
Ministrio Pblico.

4.2.3 Limites do controle social

Como limites do controle social esto compreendidos, neste item, tanto a

sua influncia nas decises da administrao pblica, como o controle ao que o
prprio controle social deve estar sujeito, a fim de que sua atividade final no seja
objeto de deturpao ou direcionamento esprio.

192

No campo poltico, a participao popular assume, em determinadas

circunstncias, plena funo deliberativa. o que ocorre nos plebiscitos e
referendos, em que o processo legislativo definido, de forma peremptria, pela
escolha a ser feita pela sociedade, mediante o voto da maioria de seus cidados.
Essa funo decisria, via de regra, no adotada quando da formulao de
polticas pblicas por parte da administrao, em que a participao popular no
detm funo deliberativa, mas simplesmente consultiva.
Como se ver mais adiante quando do estudo dos instrumentos
administrativos do controle social, seu exerccio tambm comumente limitado pelo
aspecto meramente consultivo que lhe conferido. Assim ocorre, por exemplo,
quando das audincias ou consultas pblicas, ou no controle social exercido
mediante conselhos ou outros rgos colegiados de carter consultivo. A Lei n
11.445/2007, alis, faz expressa referncia ao carter consultivo dos rgos
colegiados pelos quais se exera o controle social dos servios pblicos de
saneamento bsico (art. 47, caput).
A funo exercida pelo controle social lhe habilita a influenciar de maneira
mais vinculante o administrador pblico. Quando legitimamente exercido, o controle
social se constitui num contnuo lembrete ao administrador da necessidade de ser
fiel poltica pblica sobre a qual incide, seja em sua formulao, implementao,
avaliao ou monitoramento. Por isso que, nessa tarefa, a participao popular
expressa sob o nome de controle social exerce contnuo papel de vigilncia. Como o
controle social, em tese, persegue sempre o adequado e escorreito cumprimento de
polticas pblicas legislativas, tambm em tese rene plenas condies de ordenar a
atuao da administrao pblica e, por consequncia, dos particulares envolvidos,
de qualquer forma, com a PNRS.
Por outro lado, como argumento contrrio vinculao do administrador
s decises adotadas pela sociedade no exerccio do controle social, se posta a
questo da responsabilidade administrativa. O administrador pblico o responsvel
direto pelos atos que dele emanem no exerccio de sua competncia administrativa.
A transferncia do poder decisrio, do administrador para a sociedade, pode
ocasionar duas situaes indesejveis: a primeira, consistente na assuno de
responsabilidades pelo servidor pblico quanto a atos administrativos por ele
praticados de forma involuntria, ou seja, em obedincia a terceiros; a segunda, e

193

mais provvel, consistente na supresso da responsabilidade administrativa do

servidor pblico quanto aos atos praticados mediante vinculao da deciso tomada
no mbito do controle social, soluo que se revela indesejvel, pois poderia pr a
ruir uma das bases em que se assenta o princpio republicano, que a da
responsabilidade dos integrantes dos rgos estatais pelos seus atos.
Uma soluo para a questo da responsabilidade quanto aos atos
administrativos eventualmente vinculados ao controle social se encontra na
institucionalizao desse controle mediante integrao de membros da sociedade a
conselhos ou rgos colegiados de carter deliberativo. Nessa hiptese, as
responsabilidades de cada um de seus membros, cujas manifestaes, em conjunto,
representaram a deliberao do rgo colegiado, podero ser estremadas. Para
tanto necessrio, contudo, que seja obrigatrio, como pondera Machado (2013, p.
194), [...] o pronunciamento de cada um e a motivao de seu voto, a fim de se
evitar a [...] diluio da responsabilidade pessoal do membro do colegiado ante a
deciso coletiva. Resolve-se, assim, o impasse resultante da ausncia de atribuio
de responsabilidade quanto aos atos administrativos.
Na hiptese mais corrente, de ausncia de poder deliberativo do controle
social, h que se afastar a ideia de que seu exerccio se traduza numa tarefa intil
ou meramente formal. Como garantia de que participao popular exercida sob a
forma de controle social ser levada em conta est o cumprimento do dever de
motivao dos atos administrativos por parte do administrador pblico.
A motivao, segundo Mello (2012, p. 404), requisito formal do ato
administrativo, consistindo na
[...] exposio dos motivos, a fundamentao na qual so enunciados
(a) a regra de Direito habilitante, (b) os fatos em que o agente se
estribou para decidir e, muitas vezes, obrigatoriamente, (c) a
enunciao da relao de pertinncia lgica entre os fatos ocorridos
e o ato praticado. No basta, pois, em uma imensa variedade de
hipteses, apenas aludir ao dispositivo legal que o agente tomou
como base para editar o ato.

A importncia da motivao destacada por Machado (2013, p. 308), o

qual, em anlise da funo da audincia pblica no licenciamento ambiental, aduz
que:

194

A Audincia Pblica devidamente retratada na ata e seus anexos

no poder ser posta de lado pelo rgo licenciador, como o mesmo
dever pesar os argumentos nela expendidos, como a
documentao juntada. Constituir nulidade do ato administrativo
autorizador que poder ser invalidada pela instncia administrativa
superior ou por via judicial quando o mesmo deixar de conter os
motivos administrativos favorveis ou desfavorveis ao contedo da
ata e de seus anexos.

Resta apreciar, neste item, a sempre tormentosa questo relativa ao

controle do controle, ou seja, quem controla o controlador. No caso do controle
social, que tem como sujeito a sociedade, essa tarefa se mostra especialmente
complexa,

pois

no

h,

priori,

instrumentos

institucionalizados

de

responsabilizao pelo seu exerccio indevido ou deturpado.

Tampouco h como se ter por garantido que o controle social ser sempre
exercido de forma escorreita, isenta, mediante efetiva defesa dos princpios e regras
das polticas pblicas ambientais. Interesses econmicos e polticos podem macular
os grupos e indivduos que se apresentem ao exerccio do controle social. Nesse
sentido, Ferreira (2010, p. 30), em comentrios ao princpio da participao, assim
discorre:
Ressalte-se, porm, que mesmo buscando este fortalecimento da
democracia participativa, de instrumentos de democracia direta,
sabe-se tambm que eles possuem certos limites, no se tratando
aqui de uma verdadeira panaceia. V-se, nesse sentido, o risco de
se transferir para certos grupos economicamente fortes os poderes
de deciso do Estado, pois tais grupos tendero a dominar as
estruturas estatais de participao, correndo-se o risco de elas serem
cooptadas por interesses e atores hegemnicos (SANTOS;
AVRITZER, 2002, p. 74; MONCADA, 2002, p. 166-167; MACHADO,
1982, p. 118-119).

Da mesma forma, Santos et al (2005, p. 38) destaca os riscos a que o

exerccio legtimo da participao popular est sujeito:
Embora a construo de espaos pblicos tenha sido universalizada
pela Constituio de 1988, as constituies estaduais e as leis
orgnicas municipais depararam-se com a dura realidade da
correlao de foras e repartio do poder claramente desvantajosa
para a sociedade civil. Nos grotes do pas, essas relaes desiguais
ocasionaram muitas vezes verdadeiras aberraes e distores dos
conceitos de participao e controle social. Mesmo nos centros
onde a sociedade civil mais organizada ela se depara com prticas
de cooptao que podem ocasionar perda de autonomia,
desacelerao das lutas reivindicativas e desmobilizao social.

195

Inexistindo um controle institucionalizado sobre o exerccio do controle

social, cabe primeiramente prpria administrao pblica identificar desvios e
deturpaes no exerccio dessa atividade, apontando-os, fundamentadamente,
quando da exposio de motivos do ato administrativo em que o controle social tido
como esprio tenha buscado influir. Prope-se, assim, uma relao dialtica entre
administrao e sociedade, em que ambas se controlam mutuamente, tendo como
fiel da balana, quanto adequao

da conduta de uma e outra, a correta

observncia dos propsitos e objetivos da poltica pblica ambiental.

ao Ministrio Pblico, contudo, que se espera venha a exercer com
maior acuidade essa espcie de controle do controle, em especial: nas hipteses
em que a administrao pblica institua formas de controle social de contedo
meramente formal; quando a informao no seja corretamente disponibilizada
sociedade; nos casos em que haja cooptao dos membros da sociedade por
interesses privados ou rgos estatais; quando o controle social no seja levado em
conta nos processos decisrios; enfim, em toda e qualquer hiptese de desvio da
funo atribuda ao controle social.

4.3 Instrumentos administrativos de controle social

O exerccio do controle social depende da existncia de instrumentos

adequados e efetivos para a consecuo de seus fins. da essncia, alis, do
conceito legal de controle social, dado pelas Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010, a
existncia de um conjunto de mecanismos e procedimentos para viabiliz-lo. Nesse
sentido, veja-se as concluses de Aguillar (1999, p. 293):
importante ressaltar que o controle social exercido atravs da
participao popular deve ter espao institucional para que cumpra
seus objetivos. Trata-se de uma participao popular albergada pelo
aparelho jurdico estatal e no meramente a manifestao
espontnea dos interesses da populao. preciso organizar,
institucionalizar espaos de veiculao de interesses. E isso somente
possvel fazer amparando-os atravs do direito.

A eficincia do controle social depender, portanto, da existncia e do uso

tempestivo dos procedimentos e mecanismos hbeis a bem informar e a permitir a

196

participao plena da sociedade nos processos decisrios administrativos. A esse

respeito, vale a citao da exauriente lio de Mirra (2011, p. 156-157), dirigida
participao popular:
[...] qualquer que seja o processo decisrio administrativo ambiental,
condio bsica para a participao til e eficaz a admisso desta
em um estgio precoce do procedimento, vale dizer, no seu incio,
quando todas as opes e solues ainda so possveis, a fim de
que o pblico possa exercer real influncia no resultado final. Do
contrrio, se a possibilidade de interveno da populao for aberta
apenas em momento adiantado ou no fim do processo decisrio, ou
quando a deciso j tiver sido tomada, no se poder falar em
autntica participao pblica ambiental; haver, ento, mero artifcio
para legitimao popular da deciso, desde o incio tida como certa e
inafastvel.
Nessa mesma ordem de ideias, faz-se indispensvel, ainda, a
previso de prazos razoveis, suscetveis de permitir aos indivduos
e entes intermedirios prepararem-se adequadamente para a
participao pretendida, nos diversos procedimentos. Por evidente, a
abertura da participao pblica em processos decisrios, sem que o
pblico possa informar-se corretamente e organizar-se para intervir
tempestiva e fundamentadamente, compromete a legitimidade do
procedimento participativo.

Assim, para o pleno e efetivo exerccio do controle social, a administrao

pblica

deve

assumir

preponderante

papel.

Observados

os

preceitos

da

transparncia, tal como estatudos na Lei n 12.527/2011, deve fornecer,

independentemente de requerimentos e mediante procedimentos objetivos e geis,
informaes sociedade em linguagem de fcil compreenso (arts. 5 e 8). Deve
prever, tambm, a realizao de procedimentos de consulta e esclarecimentos
populao, antes da tomada de decises relevantes na rea ambiental, assim como
institucionalizar rgos colegiados, com participao da sociedade, para auxlio na
formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas ambientais. Deve a
administrao pblica, acima de tudo, encarar com seriedade as imposies legais a
respeito da necessidade do controle social, sob pena de, na falha dos mecanismos
administrativos de controle, encarar, com frequncia cada vez maior, processos
judiciais questionando a legalidade de seus procedimentos.
Quanto aos mecanismos e procedimentos administrativos de controle
social, o Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, contm, em seu art. 43, um rol
mnimo de instrumentos que, institudos para garantir a gesto democrtica da

197

cidade, podero ser utilizados na consecuo dos objetivos do controle social,

dentre eles:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis
nacional, estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;

Alguns desses instrumentos sero objeto de apreciao nos itens

seguintes, consignando-se, desde j, que no h um rol taxativo de mecanismos e
procedimentos de controle social, e que bastante desejvel o surgimento de novos
instrumentos a par dos legalmente previstos, principalmente quando propiciem maior
efetividade desse tipo de controle.

4.3.1 Consulta e audincia pblicas

A consulta pblica um instrumento de participao popular pelo qual a

sociedade convocada a opinar sobre determinado assunto de interesse pblico,
submetido que esteja apreciao do Poder Legislativo, como um projeto de lei, ou
que penda da anlise pela prpria administrao pblica.
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal, prev a possibilidade, na instruo de processos de
interesse geral, de se abrir um perodo de consulta pblica para manifestao de
terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte
interessada (art. 31, caput).
A consulta pblica, para permitir o exerccio do controle social, deve
disponibilizar aos interessados informaes suficientes para intervirem com
qualidade no processo decisrio, bem como estabelecer prazo razovel para que as
manifestaes sejam colhidas. Prazos fixados de forma exgua, sem prvia
disponibilizao da informao necessria, e sem utilizar linguagem, repita-se
exausto, de fcil compreenso ao conjunto da sociedade, tornam a consulta pblica

198

irrelevante, pois dificilmente propostas com contedo significativo sero colhidas

nesse processo.
Ressalta Ferreira (2010, p. 53) que a consulta pblica no obrigatria;
acrescente-se que tampouco as propostas nela colhidas vinculam, via de regra, a
atuao do administrador pblico, mas no podem por ele ser desconsideradas. O
direito de os participantes da consulta obterem resposta fundamentada da
administrao pblica em face de suas alegaes, conforme previsto no art. 31, 2,
da Lei n 9.784/99, refora a concluso exposta no item 4.2.3, de que a motivao
dos atos administrativos permite a verificao de ter havido a devida considerao
do administrador interveno da sociedade, sob a forma de participao popular.
Prev a Resoluo Conama n 01/1986, quando da execuo de Estudo
Prvio de Impacto Ambiental (EPIA), a abertura de uma fase de recebimento de
comentrios, a serem feitos pelos rgos pblicos e demais interessados (art. 11,
2), vista do Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). Essa fase de comentrios se
trata de uma forma de consulta pblica, de observncia obrigatria nos processos de
licenciamento ambiental em que o EPIA exigido, e se constitui, por bvio, numa
excelente oportunidade de exerccio do controle social. Como ressalta Machado
(2013, p. 294):
A possibilidade de a populao comentar o EPIA foi desde a
concepo deste instrumento de preveno do dano ambiental um
de seus mais importantes aspectos. Pode no ocorrer efetiva
participao do pblico pela ausncia de comentrios; contudo, no
se concebe EPIA sem a possibilidade de serem emitidas opinies por
pessoas e entidades que no sejam o proponente do projeto, a
equipe multidisciplinar e a Administrao.

Aps a realizao de consulta pblica, prev a Lei n 9.784/99, ainda no

transcurso de processos administrativos de interesse geral, e antes da tomada de
deciso pela autoridade competente, a realizao de audincia pblica para
debates sobre a matria do processo (art. 32). Nessa genrica hiptese, a
audincia pblica ser convocada a juzo da autoridade, desde que se trate de
questo relevante.
Conforme Mirra (2011, p. 162):
As audincias pblicas, em matria ambiental, previstas nas
Resolues Conama ns 01/1986 e 09/1987, como visto em

199

passagens anteriores, via de regra esto relacionadas elaborao,

discusso e aprovao do Estudo de Impacto Ambiental EIA e,
consequentemente, encontram-se inseridas no processo de
licenciamento ambiental. Isso no impede, porm, a realizao de
tais reunies pblicas pelos rgos administrativos ambientais em
situaes diversas, fora do contexto do licenciamento ambiental ou
mesmo da discusso dos EIAs.27

As audincias pblicas tm sido cada vez mais utilizadas pela

administrao pblica, inclusive por fora de novas imposies legislativas, conforme
se ver mais detalhadamente quando da anlise de seu uso durante o processo de
licitao de servios de manejo de resduos slidos urbanos. Por outro lado, assim
como as consultas pblicas, [...] a participao em audincias pblicas ambientais
uma participao meramente consultiva, destituda, assim, de carter deliberativo
[...] (MIRRA, 2011, p. 163).
A audincia pblica um dos espaos em que melhor pode ter curso o
controle social. O debate aberto e franco, a livre troca de ideias, a exposio
transparente das informaes em poder da Administrao Pblica, tm o potencial
de produzir decises mais qualificadas. Como j enfatizaram Xavier et al (2012, p.
166):
[...] os espaos pblicos nos quais as pessoas podem, face a face,
expor suas ideias, seus consensos e dissensos, se reunirem
livremente em torno de um ideal ou de uma causa, fortemente
ligadas por aspiraes comuns, continuaro a ser o palco principal
em que o princpio da participao poder ter plena vazo e
efetividade.

No entanto, para que esses resultados se produzam, necessrio que a

administrao pblica, a exemplo do j afirmado em relao s consultas pblicas,
respeite alguns preceitos bsicos. Dentre eles, como j inmeras vezes aqui
afirmado, est o direito de a sociedade ser previamente informada, de forma clara e
acessvel, sobre o objeto da audincia pblica, e sobre a deciso que com ela se
busca aperfeioar.
O formato da audincia pblica tambm essencial para o seu sucesso.
Audincia pblica no se confunde com conferncia pblica. Ainda que
esclarecimentos prvios possam ser necessrios por parte, por exemplo, dos
27

Em Machado (2013, p. 303-310) encontra-se uma anlise aprofundada dos contornos das audincias pblicas
realizadas por ocasio da elaborao do EPIA.

200

proponentes do projeto a ser apreciado, ou das autoridades competentes para

aprov-lo, sociedade deve ser reservado tempo suficiente para manifestao, e
para resposta s dvidas que surjam no decorrer desse processo. Acima de tudo,
deve ser oportunizado o efetivo debate, o qual somente ocorrer se a administrao
pblica estiver realmente disposta a ouvir a sociedade, e no somente a cumprir
uma formalidade que, por imposio legal ou regulamentar, se revele imprescindvel
para a validade da deciso j tomada de antemo.

4.3.2 Os rgos colegiados

Os rgos colegiados, comumente denominados de conselhos, podem

servir de valioso instrumento de controle social, a depender de como a legislao de
regncia os estruture, em relao composio, competncia e forma de
funcionamento.
Quanto competncia, os rgos colegiados podem ter funo
deliberativa ou meramente consultiva, ou, mesmo, reunir as duas atribuies,
conforme a matria a ser apreciada. Como lembra Machado (2013, p. 193), Se for
deliberativo ou se for somente consultivo, variar a fora dos pronunciamentos do
rgo.
Outro aspecto de grande importncia o da composio dos rgos
colegiados. Para o exerccio do controle social, essencial que indivduos ou
associaes da sociedade civil componham obrigatoriamente o colegiado, com
direito a voz e voto, sem os quais nada mais fariam do que ornamentar o respectivo
rgo.
Em relao forma de funcionamento, valem as mesmas observaes
realizadas quanto s audincias ou consultas pblicas. Devem os membros do
colegiado ser munidos, com antecedncia necessria complexidade da questo a
ser discutida, das informaes necessrias para a sua correta apreciao.
Desejvel, ainda, que contem com assessoramento tcnico, pois nem todos os
membros do colegiado tero a mesma formao profissional ou acadmica. Alis,
de se esperar que, num conselho em que o princpio do controle social seja

201

respeitado, haja verdadeira diversidade de membros, e no uma unicidade de

formao, mormente de carter tcnico ou cientfico.
O adequado e tempestivo fornecimento de informaes aos membros do
colegiado especialmente relevante diante da corrente circunstncia de os rgos
colegiados serem compostos por um nmero significativo de pessoas ocupantes de
cargos pblicos junto ao ente federado que os criaram. Nessas hipteses, natural
que os membros oriundos da pessoa jurdica de direito pblico interno disponham,
de antemo, de informaes privilegiadas a respeito do assunto a ser submetido
apreciao do colegiado, at porque, muitas vezes, participaram da prpria colheita
de dados e do incio do processo decisrio. O desnvel do conhecimento sobre a
matria deve ser remediado pela disponibilizao de informaes de qualidade aos
demais membros, sob pena de se enfraquecer a possibilidade de participao
efetiva de todos os componentes do colegiado. Assim, busca-se evitar um dos
obstculos apontados por Machado (2013, p. 193) ao bom funcionamento dos
rgos colegiados, que o de as questes a serem apreciadas j virem [...] com
solues imutveis, tornando incuo o debate.
A legislao ambiental prev a existncia de vrios rgos colegiados,
com atribuies diversas, e com participao necessria da sociedade. Cita-se
inicialmente, pela relevncia, o Conama, criado pela Lei n 6.938/81 (art. 6, II), com
carter deliberativo e consultivo, cuja composio atual, conferida pelo Decreto n
3.942/2001, que alterou o Decreto n 99.274/90, inclui representantes de entidades
de trabalhadores e da sociedade civil (art. 4, VIII, do Decreto n 99.274/90). No h
composio paritria no Conama entre sociedade civil e Estado. A participao
governamental francamente majoritria, sendo que [...] mais de dois teros dos
membros do CONAMA com direito a voto representam rgos e agncias
governamentais (MIRRA, 2011, p. 154).
Diversas outras leis ambientais previram a existncia de rgos
colegiados com participao popular, como a Lei n 9.433/97 (instituidora da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos), que em seu art. 34, III e IV, incluiu a participao de
usurios e organizaes civis de recursos hdricos no Conselho Nacional de
Recursos Hdricos e nos Comits de Bacia Hidrogrfica (art. 39, IV e V). A Lei n
9.985/2000 tambm prev a participao de organizaes da sociedade civil em
conselhos consultivos ou deliberativos de diversas das unidades de conservao

202

nela previstas, sendo importante destacar que, quanto aos conselhos deliberativos
das Reservas Extrativistas e das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, alm
de membros da sociedade civil, devem compor os conselhos, obrigatoriamente,
representantes das populaes tradicionais residentes nessas reas.
Por fim, dado o carter no exaustivo dessa compilao, cita-se por ltimo
a Lei n 11.445/2007, que, em seu art. 47, caput, prev expressamente que O
controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a
participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito
Federal e municipais.

4.3.3 Agncias reguladoras

As agncias reguladoras, segundo Di Pietro (2002b, p. 140),

[...] foram introduzidas no direito brasileiro, inicialmente, para assumir
o papel que, na concesso, era antes desempenhado pela prpria
Administrao Pblica direta, na qualidade de poder concedente; o
mesmo papel assumido na permisso e na autorizao. E
desempenhado quando o objeto da concesso um servio pblico,
como nas hipteses elencadas no art. 21, XI e XII, da Constituio e,
quando o objeto da concesso a explorao de atividade
econmica monopolizada, como nas hipteses do art. 177.

Quanto s funes exercidas pelas agncias reguladoras, v-se em

Frana (2011, p. 174) que elas
[...] atuam regulamentando, sancionando, dirigindo, mediando,
arbitrando, coordenando e controlando os envolvidos nos mercados
econmicos selecionados pelo Estado como objeto regulatrio
nacional: Estado, concessionrias e cidados. Em suma, essas
entidades so responsveis pela manuteno e segurana da
qualidade e dos preos justos dos servios e das atividades pblicas
prestados pelo Estado ou parceiros externos a ele.

Cumprem as agncias reguladoras, portanto, a trplice funo de formular,

implementar e monitorar polticas pblicas, inclusive ambientais, conforme a
competncia a elas atribuda no ato legislativo de sua criao. Intuitivo, portanto, que
as agncias reguladoras devem se consubstanciar em instrumentos administrativos

203

de controle social, mediante a presena da sociedade nos processos de tomada de

decises dessas agncias.
No entanto, no isso que se verifica, por vezes, efetivamente ocorrer.
o que se observa com a Agncia Nacional de guas (ANA), entidade federal de
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, a qual dirigida por uma
Diretoria Colegiada composta por cinco membros de livre escolha da Presidncia da
Repblica, nos termos do art. 9, caput, da Lei n 9.984/2000. No h, nesta lei,
previso de participao popular ou de controle social como forma de influenciar ou
intervir nos processos decisrios da ANA, a revelar, de forma exemplificativa, essa
falha de grande importncia, e no entanto ainda pouco destacada, quanto
legitimidade da atuao das agncias reguladoras.
No mbito da gesto e manejo de resduos slidos, a questo da
composio das agncias reguladoras assume especial relevo. Isso porque, nos
termos da Lei n 11.445/2007, art. 23, 1:
A regulao de servios pblicos de saneamento bsico poder ser
delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituda dentro dos
limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegao da regulao, a
forma de atuao e a abrangncia das atividades a serem desempenhadas pelas
partes envolvidas
Essa mesma lei disciplina os princpios relativos ao exerccio da funo
reguladora, dentre eles o da independncia decisria, incluindo autonomia
administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora (art. 21, I), e da
transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (art. 21, II).
Outrossim, a funo reguladora tem como objetivos, dentre outros, o de estabelecer
padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos
usurios (art. 22, I), e o de garantir o cumprimento das condies e metas
estabelecidas (art. 22, II).
Em suma, as agncias reguladores institudas nos termos da Lei n
11.445/2007 pode receber a delegao dos titulares dos servios pblicos de
saneamento bsico, dentre eles includos os servios de manejo de resduos slidos
domiciliares e de varrio e limpeza de vias pblicas, de formular, implementar e

204

avaliar a poltica pblica respectiva. Inafastvel, portanto, nos termos das Leis ns
11.445/2007 e 12.305/2010, que tais agncias reguladoras tambm contemplem
mecanismos de controle social, sendo desejvel que incluam na composio de sua
diretoria, ou sob a forma de conselho, membros da sociedade civil, para que
exeram essa tarefa.

4.4 Instrumentos judiciais de controle social

Numa situao ideal, as consideraes e opinies da sociedade,

mediante o exerccio do controle social, sero levadas em conta pela administrao
pblica. A despeito de, comumente, possuir carter meramente consultivo, a atuao
esperada do controle social resulta na necessria influncia no processo decisrio
de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas ambientais. Levar
em conta no sinnimo de acatamento irrestrito da interveno da sociedade
nesses processos decisrios: significa, entretanto, que a administrao pblica
avalie de forma efetiva as proposies decorrentes do exerccio do controle social,
aceitando-as ou rejeitando-as motivadamente.
Infelizmente, essa ideal situao difcil de ser encontrada. Alm da
desconsiderao pura e simples das manifestaes da sociedade, observa-se com
frequncia a inexistncia de plenas condies para que o controle social se
desenvolva com qualidade, por fora de defeitos nos processos de participao
popular

j apontados

nos

itens

anteriores, como

dficit

de

informao,

intempestividade em seu fornecimento, ou ausncia de clareza quanto aos

elementos condicionantes da deciso a ser tomada. H, tambm, hipteses em que
a sociedade simplesmente alijada do direito de participar e de exercer o controle
social sobre a poltica pblica ambiental.
Para tais casos, h a garantia constitucional da inafastabilidade da
jurisdio (art. 5, XXXV, da CF/88). A judicializao do controle social, nessas
situaes se revela a nica soluo disponvel para que o exerccio desse direito
no seja anulado. Como bem observado por Mirra (2011, p. 169):
A participao judicial, ento, aparece, no raras vezes, como o
nico expediente capaz de permitir uma real aproximao entre o

205

povo e os agentes que exercem o poder e de propiciar o controle

popular efetivo sobre as aes e omisses pblicas e privadas
suscetveis de repercutir sobre a qualidade ambiental. Alm do mais,
diante de eventual resistncia dos rgos administrativos e
legislativos em admitir a interveno de indivduos e entes
intermedirios nos processos e procedimentos participativos
institudos, a participao judicial acaba se mostrando relevante,
como mecanismo para viabilizar a prpria participao pblica
ambiental em quaisquer de suas outras modalidades.

A princpio, qualquer instrumento processual pode ser manejado para o

exerccio do controle social. Os mandados de segurana, individual ou coletivo, so
timos instrumentos para a represso de atos ilegais e abusivos de autoridade,
principalmente quando relacionados negativa de fornecimento de documentos e
informaes de interesse ambiental. Nos prximos itens, sero apreciados apenas
os instrumentos judiciais de uso mais comum para a efetivao da participao
popular e, via de consequncia, aptos para fazer prevalecer o princpio do controle
social, quais sejam, a ao popular e a ao civil pblica. Esses instrumentos se
destacam por permitirem o exerccio da legitimao ativa extraordinria, pela qual
indivduos ou associaes pleiteiam, em nome prprio, a tutela do direito difuso ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tambm sero destacadas as
convenincias e dificuldades inerentes a cada um desses instrumentos, e o papel
preponderante do Ministrio Pblico na atuao judicial.

4.4.1 A ao popular

A ao popular, regulamentada pela Lei n 4.717/65, tem como

caracterstica principal o fato de poder ser manejada por qualquer cidado, ou seja,
por qualquer pessoa que esteja no gozo de seus direitos polticos, com a finalidade
de pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio
(art. 1, caput).
O mbito de aplicao da ao popular se ampliou por intermdio da
CF/88. Conforme j mencionado no item 1.1, a ao popular, na nova ordem
constitucional, tambm um instrumento judicial para a anulao de atos lesivos ao
meio ambiente (art. 5, LXXIII, CF/88). No perdeu ela, contudo, sua [...] natureza
corretiva da atividade da Administrao Pblica, destinada essencialmente [...]

206

impugnao de atos lesivos ao meio ambiente praticados pelo Poder Pblico ou por
entidade de que o Estado participe e reparao de danos ambientais resultantes
de tais atos (MIRRA, 2011, p. 237).
A ao popular no possui carter exclusivamente repressivo. Conforme
Mirra (2011, p. 427):
[...] a declarao de nulidade ou a anulao de um ato administrativo
e a declarao de inconstitucionalidade de leis e atos normativos no
s implicam a cessao de situaes ilcitas, consistentes no
indevido licenciamento ou autorizao ambiental e na edio de
normas contrrias aos princpios e regras constitucionais de proteo
do meio ambiente, como ainda propiciam a inibio do incio ou da
continuidade das atividades irregularmente beneficiadas com os
mencionados atos administrativos e normativos.

Assim, h de se concluir pela possibilidade de a ao popular fazer

cumprir os princpios da precauo e, mais efetivamente, da preveno, Isso porque
a lesividade do ato, exigida pelo texto constitucional (art. 5, LXXIII, da CF) para o
exerccio da ao popular, deve incluir tambm a leso potencial, no consumada
(MIRRA, 2011, p. 428, nota 1153).
Machado (2013, p. 428) aponta uma limitao importante para o uso
desse instrumento judicial, referente aos custos suportados pelo cidado ou
cidados no manejo desse instrumento processual, inerentes contratao de
advogado para sua propositura. Assim, a despeito da iseno de custas e despesas
judiciais ao autor da ao popular (salvo comprovada m-f), conforme determinado
pela CF/88 (art. 5, LXXIII), se trata de instrumento judicial que, normalmente,
importar em dispndio de numerrio pelo cidado autor.
A ao popular, a despeito desse limite, pode ser utilizada como
instrumento do controle social, em especial quando esse controle exercido de
forma individual. Nas hipteses em que associaes se dediquem ao exerccio do
controle social, a ao civil pblica, apreciada no item seguinte, se revela um
instrumento judicial mais amplo e efetivo que a ao popular.
Por fim, cabe destacar que, intervindo necessariamente na ao popular,
inclusive mediante atuao na produo de provas, assuno do plo ativo, no caso
de pedido de desistncia pelo autor, e na execuo do julgado, tambm em face da
omisso do autor (Lei n 4.717/65, arts. 6, 4; 7, 2; 9; e 16), o Ministrio

207

Pblico acaba por assumir a posio de assistente litisconsorcial do cidado que

maneje esse instrumento processual.

4.4.2 A ao civil pblica

A ao civil pblica um instrumento judicial de natureza coletiva de

grande importncia para a defesa do meio ambiente. Seus contornos jurdicos so
bastante conhecidos. Introduzida no direito brasileiro pela Lei n 7.347/85, a ao
civil pblica destinada responsabilizao por danos morais e patrimoniais
causados, dentre outros bens jurdicos, ao meio ambiente (art. 1, I), sem embargo
de tambm poder ter por objeto [...] o cumprimento de obrigao de fazer ou no
fazer (art. 3), assim como ostentar a funo cautelar de [...] evitar o dano ao meio
ambiente (art. 4). Assim, o campo de atuao da ao civil pblica bem mais
amplo do que o da ao popular, no se restringindo, ainda que de forma preventiva,
anulao de atos administrativos, podendo atuar, com maior efetividade, na
preveno do dano ambiental.
So diversos os legitimados propositura da ao civil pblica,
interessando, neste trabalho, destacar o Ministrio Pblico e as associaes,
devendo estas, como cedio, cumprirem os prvios requisitos de tempo mnimo de
constituio de um ano, e que incluam, em suas finalidades instituies, a proteo
ao meio ambiente (Lei n 7.347/85, art. 5, I e V). Tal como ocorre com a ao
popular, o Ministrio Pblico, se no for o autor, intervir obrigatoriamente na ao
civil pblica, bem como assumir sua titularidade, na hiptese de desistncia
infundada ou abandono da ao por parte da associao legitimada (art. 5, 1 e
3). Hiptese menos usual a utilizao, pelas associaes legitimadas, da
faculdade de se habilitarem como litisconsortes em aes civis pblicas movidas por
terceiros (art. 5, 2).
Defende Mirra (2011, p. 213) que os legitimados ativos para as demandas
ambientais coletivas
[...] assumem, com frequncia, posio intermediria entre a
comunidade e os representantes eleitos pelo povo, apresentando-se,
eles prprios, tambm, perante os rgos jurisdicionais, como
representantes da sociedade na preservao da qualidade

208

ambiental. o que acontece, notadamente, com os entes

intermedirios acima mencionados associaes civis, sindicatos,
Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, OAB aos quais se costuma
atribuir o poder de acionar a jurisdio em prol da defesa do meio
ambiente.

Importante

na

obra

de

Mirra

discusso

respeito

da

representatividade adequada dos entes intermedirios, ou seja, a qualidade que

devem se revestir os legitimados ativos para a propositura de aes coletivas
ambientais para
[...] bem representar e defender em juzo os interesses da sociedade
na proteo do meio ambiente, em perfeita sintonia com as
expectativas da coletividade nessa matria e com total autonomia e
independncia frente aos detentores do poder econmico (grandes
grupos econmicos) e do poder poltico (os prprios governos).
(MIRRA, 2011, p. 214).

Essa representatividade atingida, em linha de princpio, pelas

associaes civis, mediante o preenchimento dos requisitos acima j destacados:
constituio h pelo menos um ano, e finalidade institucional de proteo ao meio
ambiente. De se notar que o requisito da pr-constituio poder ser dispensado, a
critrio do juzo, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso
ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido (Lei n
7.347/85, art. 5, 4).
A questo da representatividade adequada tambm se insere no
problema do controle do controle, j levantado no item 4.2.3. Uma ao proposta
de forma aodada, mal instruda, contemplando pedidos inadequados ou
insuficientes para a obteno da verdadeira proteo do bem ambiental, pode trazer
resultado oposto ao supostamente desejado pelo autor. Assim, no mbito da ao
civil pblica, recomendvel redobrada ateno quanto a tais aspectos, em especial
por parte do Ministrio Pblico, que nela obrigatoriamente intervir, ainda que como
fiscal da lei, podendo, inclusive, suprir essas deficincias, mediante atividade
probatria prpria e emenda inicial.
claro que o papel do Ministrio Pblico, na ao civil pblica, muito
mais amplo do que esse. O Ministrio Pblico talvez o maior protagonista dessa
espcie de ao coletiva, at porque somente a ele foi conferido o poder de
instaurar inqurito civil, com a finalidade de obter informaes e provas suficientes

209

para a propositura da ao civil pblica (Lei n 7.347/85, art. 8, 1). O inqurito

civil um instrumento eficiente de colheita de provas de qualquer espcie, em
especial pelo poder de requisio que tambm atribudo ao Ministrio Pblico,
pelas respectivas leis orgnicas e pela prpria Lei n 7.347/85, no dispositivo legal
por ltimo citado.
Interessante notar que o prprio inqurito civil pode ser objeto de
participao popular e de controle social. A despeito de se tratar de tema pouco
usual, se mostra plausvel, e at mesmo necessrio, um maior incremento de
participao da sociedade na tarefa investigativa empreendida pelo Ministrio
Pblico. Nada impede a realizao de audincias pblicas, por exemplo, para que
sejam aclarados aspectos dos fatos que estejam sob investigao, bem como
debatida a convenincia e a oportunidade da propositura de ao judicial sobre
esses mesmos fatos.
Alis, a Resoluo n 87/2010, do Conselho Superior do Ministrio
Pblico Federal (CSMPF), alberga, em seu art. 11, a possibilidade de realizao de
audincias pblicas no trmite do inqurito civil conduzido no mbito dessa
instituio, para a colheita de informaes, a qual se dar publicidade, mediante
divulgao e exposio dos fatos (art. 16, 1, III).
Por bvio, essa abertura sociedade no pode ser feita de forma a
prejudicar as prprias investigaes, quando o sigilo for necessrio. Sigilo, contudo,
sempre exceo. A regra, inclusive para se conferir maior legitimidade ao
Ministrio Pblico, deveria ser a conferncia de total transparncia ao inqurito civil,
inclusive para se evitar arquivamentos indevidos: o controle social tambm deve ter
como destinatrio essa importante e relevante instituio.
Ainda quanto a esse tema, a Lei n 7.347/85 prev a existncia de
controle pela sociedade em relao s promoes de arquivamento de inquritos
civis, conforme disposto em seu art. 9, 2:
At que, em sesso do Conselho Superior do Ministrio Pblico, seja
homologada ou rejeitada a promoo de arquivamento, podero as
associaes legitimadas apresentar razes escritas ou documentos,
que sero juntados aos autos do inqurito ou anexados s peas de
informao.

210

4.5 mbito de incidncia do controle social na PNRS

A diferena fundamental entre a roupagem legislativa dada ao controle

social antes e aps as Leis ns 11.445/2007 e 12.305/2010 tem pertinncia, como
visto, incluso de seu exerccio desde o momento da formulao de polticas
pblicas para as reas de saneamento bsico e resduos slidos.
Assim, em face da definio legal contida na Lei n 12.305/2010, e como
j discutido no item 4.2.2, a incidncia do controle social na PNRS ser vista, nos
itens seguintes, sobre trs ngulos: da formulao, implementao e avaliao
dessa poltica pblica.

4.5.1 O controle social na formulao de polticas pblicas de resduos slidos

A Lei n 12.305/2010 conferiu especial importncia fase de elaborao

das polticas pblicas de resduos slidos. A multiplicidade de planos de resduos
revela a inteno do legislador de buscar a formulao prvia e detalhada da poltica
pblica ambiental a ser seguida em cada nvel de entes federados, antes de sua
implementao.
Na questo relativa formulao de polticas pblicas, a Lei n
12.305/2010, a par de prever a elaborao de planos de resduos, no especificou
de forma minudente tarefas outras que podero ser exercidas nessa fase. Nesse
ponto, mostra-se superior a Lei n 11.445/2007, a qual, em seu art. 9, disps
expressamente sobre a fase de formulao da poltica de saneamento bsico. Pela
importncia, recomendvel a transcrio integral desse artigo da Lei n 11.445/2007:
Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de
saneamento bsico, devendo, para tanto:
I - elaborar os planos de saneamento bsico, nos termos desta Lei;
II - prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e
definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem
como os procedimentos de sua atuao;
III - adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial
sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua

211

para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais

relativas potabilidade da gua;
IV - fixar os direitos e os deveres dos usurios;
V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso
IV do caput do art. 3 desta Lei;
VI - estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado
com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento;
VII - intervir e retomar a operao dos servios delegados, por
indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos
em lei e nos documentos contratuais.

Perceba-se que a norma direcionada expressamente ao titular dos

servios de saneamento bsico. Porm, tanto na Lei n 11.445/2007 como na Lei n
12.305/2010 a tarefa de formulao das respectivas polticas pblicas deve ser
compartilhada com a sociedade, mediante o exerccio do controle social. Alis, em
relao elaborao dos planos de resduos, o pargrafo nico do art. 14 da Lei n
12.305/2010 peremptrio tanto ao assegurar ampla publicidade ao contedo dos
planos de resduos slidos como ao determinar a incidncia do controle social em
sua formulao, implementao e operacionalizao.
Dever haver controle social na elaborao de todos os tipos de planos
resduos, incluindo-se os de microrregies, de regies metropolitanas e aglomerados
urbanos; essa tarefa no pode ser exercida com exclusividade pelo Estado, a quem
compete a elaborao desses planos, e aos Municpios envolvidos, que neles
obrigatoriamente interviro. A sociedade, no exerccio do controle social, tambm
ator obrigatrio nessa atividade de planejamento.
Para a execuo dessa tarefa, determina o pargrafo nico do art. 14 da
Lei n 12.305/2010, a observncia do disposto no art. 47 da Lei n 11.445/2007, j
referido no item 4.3.2. Esse artigo disciplina a participao de rgos colegiados
consultivos dos Estados, Distrito Federal e Municpios no exerccio do controle social
de servios pblicos de saneamento bsico. A composio desses rgos
colegiados tambm delineada pelo referido dispositivo legal, dela devendo
participar representantes dos titulares dos servios, de rgos governamentais
relacionados ao setor de saneamento bsico, dos prestadores de servios pblicos
de saneamento bsico, dos usurios de servios de saneamento bsico e,
finalmente, de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do
consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico.

212

O 1 do art. 47 da Lei n 11.445/2007 possibilita que o controle social

seja exercido por rgos colegiados j existentes, com as devidas adaptaes das
leis que os criaram. No mbito da PNRS, o art. 8, XIV, da Lei n 12.305/2010 prev
como um de seus instrumentos os rgos colegiados municipais destinados ao
controle social dos servios de resduos slidos urbanos. Conforme j afirmado no
item 2.4.6, recomendvel a criao de um rgo colegiado municipal prprio para
o exerccio do controle social sobre a poltica de resduos slidos urbanos, ainda
que, invocando-se a Lei n 11.445/2007, possa haver a interpretao de que outros
rgos colegiados municipais possam assumir essa tarefa.
As demais disposies do art. 9 da Lei n 11.445/2007 so aplicveis, no
que for pertinente, PNRS. de se lembrar que parte dos servios relacionados
gesto de resduos, em especial o manejo de resduos slidos urbanos e os servios
de limpeza de vias pblicas, so considerados servios de saneamento bsico, a
eles se aplicando, tambm, os princpios e diretrizes da Lei n 11.445/2007.
Ainda quanto a esse dispositivo, verifica-se que, dentre as tarefas
relacionadas formulao da poltica pblica de saneamento, est a de estabelecer
mecanismos de controle social. Considerando, contudo, que a formulao da
poltica de saneamento (e, via de consequncia, da poltica de prestao dos
servios de resduos slidos urbanos) reclama o exerccio do controle social, a
prpria elaborao de mecanismos de controle social deve ser objeto desse tipo de
controle. Em outros termos, a sociedade dever participar dos processos decisrios
atinentes s polticas pblicas de saneamento e de resduos desde seu incio,
inclusive quanto escolha das formas institucionalizadas de controle que sero
estabelecidas no mbito dessas mesmas polticas.
Quanto aos instrumentos que a administrao pblica poder se valer
para viabilizar o exerccio do controle social, recordem-se as consideraes traadas
no item 4.3. Audincias e consultas pblicas, interveno dos conselhos ou rgos
colegiados compostos em parte pela sociedade civil, ou qualquer outro tipo de
instrumento pode ser utilizado nessa fase. A Lei n 12.305/2010, alis, j prev
expressamente, quanto elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos, que
esta deve se dar mediante processo de mobilizao e participao social, incluindo
a realizao de audincias e consultas pblicas (art. 15, pargrafo nico).

213

Conforme Machado (2013, p. 661) A lei no tem palavras inteis e,

portanto, preciso anotar a fora do termo mobilizao, no sentido de que a
populao seja estimulada ou chamada a vir participar da elaborao do plano.
Mobilizar, dentre outras acepes, tem o sentido de conclamar (pessoas) a
participarem de uma atividade social, poltica ou de outra natureza, insuflando-lhes
entusiasmo, vontade etc. (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1939). Deve o ente pblico,
assim, cercar a elaborao do plano de resduos de circunstncias que permitam o
envolvimento efetivo da sociedade. A simples publicidade de sua elaborao no
suficiente para caracterizar a mobilizao. necessrio insistir, demonstrar a
importncia dos planos de resduos, informar previamente a sociedade por todos os
meios que estejam disposio do ente pblico, criar espaos de participao de
fcil compreenso e acesso.
Essa seria a situao ideal para o pleno exerccio do controle social
quando da formulao das polticas pblicas de todos os entes federados, e no
somente para a elaborao dos planos de resduos. No entanto, a palavra
mobilizao foi utilizada apenas em relao elaborao ao Plano Nacional de
Resduos Slidos. Pode-se concluir que nada impede que todos os entes federados,
em todas as instncias decisrias de formulao de polticas pblicas de resduos
slidos, utilizem-se da faculdade de bem mobilizarem a sociedade. H de
reconhecer, igualmente, que situaes ideais dessa natureza, na atualidade, so
raras ou inexistentes.
Lamenta-se, outrossim, que o Poder Executivo federal, ao regulamentar a
Lei n 12.305/2010 por intermdio do Decreto n 7.404/2010, tenha institudo o
Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos composto, como o
prprio nome diz, exclusivamente de representantes ministeriais, com a finalidade,
dentre outras, de elaborar e avaliar a implementao do Plano Nacional de
Resduos Slidos (art. 4, II). Perdeu-se a oportunidade de democratizar esse
processo decisrio, mediante a criao de um comit aberto sociedade. Outrossim,
os instrumentos de participao popular e de controle social, na elaborao do Plano
Nacional de Resduos Slidos restaram resumidos a audincias e consultas publicas
(art. 47 do Decreto n 7.404/2010). Sintomtico da conduta dos rgos
governamentais na efetivao do direito ao controle social, alis, o fato de que a

214

expresso controle social, to valorizada na Lei n 12.305/2010, tenha merecido

uma nica e isolada meno no Decreto n 7.404/2010 (art. 45, 1).
Quando se menciona que o controle social incide sobre todos os tipos de
planos, no h de se excluir o plano de gerenciamento de resduos slidos, de
responsabilidade dos respectivos geradores. A elaborao dessa espcie de plano,
analisado no item 2.4.1.4, insere-se mais propriamente na fase de implementao da
PNRS, e se relaciona diretamente com o princpio da responsabilidade
compartilhada. Assim, tanto a obrigatoriedade da elaborao desses planos, como
sua correta execuo, pode ser objeto de controle social.

4.5.2 O controle social na implementao de polticas pblicas de resduos

slidos

Formulada a poltica pblica de resduos slidos, cabe concretiz-la

mediante sua implementao. A implementao normalmente mais complexa e de
difcil execuo que a simples formulao de polticas pblicas. Quanto mais difcil a
tarefa, contudo, mais importante o exerccio do controle social para sua consecuo.
de se perquirir quais instrumentos seriam adequados para o exerccio
do controle social na implementao de polticas pblicas. Consultas e audincias
pblicas se prestam com mais facilidade a processos decisrios, de formulao de
polticas. A implementao exige, contudo, acompanhamento constante da funo
administrativa estatal, para a qual consultas e audincias so pouco eficazes. Avulta,
neste ponto, a importncia dos conselhos e dos rgos colegiados como
instrumentos de controle social.
H interessantes experincias de constituio de comisses com a
finalidade especfica de acompanhar a implementao de polticas pblicas. Cite-se,
como exemplo estrangeiro, as comisiones de seguimiento espanholas, das quais
so exemplo as Comisiones de Seguimiento de los Planes Nacionales de Paisaje
Cultural y Arquitectura Defensiva, cuja composio e atribuies so assim
discriminadas:
Essas comisses, integradas por tcnicos da Administrao Geral do
Estado, das Comunidades Autnomas, e de peritos independentes,

215

velaro pelo estabelecimento das linhas bsicas de trabalho de cada

Plano, pelo cumprimento de seus objetivos, critrios e metodologia,
assim como garantiro a execuo das linhas estratgicas de
atuao de cada Plano Nacional. Esse trabalho se materializar em
um relatrio anual que permitir avaliar os resultados obtidos, assim
como promover, quando se revelar oportuno, a reviso dos Planos.
(ESPAA..., 2013).28

No mbito nacional, o Ministrio da Educao e Cultura tem adotado

iniciativa

semelhante,

mediante

instituio

da

Comisso

Nacional

de

Acompanhamento e Controle Social do Prouni CONAP (Portaria MEC n

301/2006) e, por intermdio da Portaria MEC n 1.132/2009, a instituio de
Comisses

Locais

de

Acompanhamento

Controle

Social

do

Programa

Universidade para Todos PROUNI. Dentre as atribuies do CONAP est a de

exercer o acompanhamento e o controle social dos procedimentos de concesses
de bolsas do PROUNI e interagir com a sociedade civil, recebendo queixas,
denncias crticas e sugestes (art. 1, I e II, da Portaria MEC n 301/2006),
atribuies

semelhantes

tendo

sido

cometidas

comisses

locais

de

acompanhamento. A composio das duas espcies de comisses inclui

representantes governamentais, dos corpos docente e discente das universidades, e
membros da sociedade civil.
O controle social sobre a implementao das polticas pblicas de
resduos slidos deve se dar em face de todos os entes federados, inclusive perante
as formas consorciadas de gesto de resduos, seja as intermunicipais, seja aquelas
concernentes s microrregies, regies metropolitanas, e aglomerados urbanos.
Quanto a essas duas ltimas formas de associao de Municpios, o Estatuto da
Cidade, Lei n 10.257/2001, expressamente prev o seguinte:
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa
participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle
direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.

28

No original, em espanhol: Estas comisiones, integradas por tcnicos de la Administracin General del Estado,
de las Comunidades Autnomas y expertos independientes, velarn por el establecimiento de las lneas bsicas
de trabajo de cada Plan, el cumplimiento de sus objetivos, criterios y metodologa as como garantizarn la
ejecucin de las lneas estratgicas de actuacin propias de cada Plan Nacional. Este trabajo se materializar en
un informe anual que permitir evaluar los resultados obtenidos as como promover, en caso de que resultara
oportuno, la revisin de los Planes. Nossa traduo.

216

Na implementao dos servios pblicos de manejo de resduos slidos

urbanos devem os respectivos titulares atentar para a importante previso contida no
art. 11, IV, da Lei n 11.445/2007, a qual condiciona a validade dos contratos que
tenham tais servios por objetivo realizao prvia de audincia e de consulta
pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do
contrato. Essa disposio confere ao exerccio do controle social um lugar mpar na
gesto de resduos slidos. Sem prvia discusso pblica, tanto o edital de licitao
dos servios de manejo de resduos slidos urbanos, como a posterior contratao,
ressente-se de um elemento a lhes conferir validade: ambos, sem controle social,
so nulos.
Todos os instrumentos de implementao da PNRS, quaisquer que sejam
suas espcies ou classificaes (de comando e controle, de mercado, preventivos,
repressivos, de gesto etc.), devem ser objeto de controle social. Assim, os
processos de licenciamento ambiental, as iniciativas de educao ambiental, a
concesso de incentivos, estmulos e benefcios, a coleta seletiva e os sistemas de
logstica reversa, enfim, todo instrumento utilizado para implementar a PNRS
passvel do exerccio da participao popular com a especfica funo de fazer
cumprir os princpios e objetivos dessa mesma PNRS.
Quanto logstica reversa, importante anotar que por intermdio do
Decreto n 7.404/2010 foi institudo um Comit Orientador para Implementao de
Sistemas de Logstica Reversa (art. 33), composto exclusivamente dos Ministros de
Estado do Meio Ambiente, da Sade, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e da Fazenda. Tal como ocorreu
com o Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos, no h
representantes da sociedade civil nesse comit orientador.
A despeito disso, o controle social no pode ser alijado da tarefa de
implementao dos sistemas de logstica reversa, porque assim o quis a Lei n
12.305/2010. Ao menos quanto aos acordos setoriais, o Decreto n 7.404/2010, no
3 do art. 20, previu expressamente a participao da sociedade em sua elaborao,
atravs de [...] cooperativas ou outras formas de associaes de catadores de
materiais reciclveis ou reutilizveis, das indstrias e entidades dedicadas
reutilizao, ao tratamento e reciclagem de resduos slidos, bem como das
entidades de representao dos consumidores, entre outros.

217

4.5.3 O controle social na avaliao e monitoramento das polticas pblicas de

resduos slidos

A incidncia do controle social na avaliao de polticas pblicas de

resduos slidos pressupe sua prvia implementao, a partir da qual a sociedade
poder, atravs de processos de monitoramento e fiscalizao, concluir por sua
efetividade, fidelidade poltica preestabelecida, vantagens e desvantagens.
A avaliao de polticas pblicas depende, em grande parte, de acesso a
informaes adequadas, primrias e fidedignas, que expressem com exatido os
resultados por ela atingidos. Essas informaes devero ser disponibilizadas
sociedade para que as avalie, de preferncia por intermdio de instrumentos de
controle social pr-constitudos, como comisses de acompanhamento ou outras
espcies de conselhos ou rgos colegiados que incluam essa tarefa dentre suas
finalidades.
Do controle social exercido sobre a avaliao da implementao de
polticas pblicas, como j mencionado, podero resultar propostas para futuras
correes de rumo. Outro resultado, de igual importncia, poder se consubstanciar
na descoberta de desvios e ilegalidades praticados no mbito da Administrao
Pblica, os quais, eventualmente, reclamaro a adoo de medidas administrativas
e judiciais que se mostrem pertinentes. Alis, na sua origem, a funo mais
relevante do controle social era o do exerccio fiscalizatrio sobre a administrao,
tarefa essa que no pode ser relegada, ante as novas funes desse tipo de
controle.
A sociedade tambm pode participar da colheita das informaes
necessrias para a avaliao das polticas pblicas ambientais. Confira-se, a esse
respeito, as ponderaes de Machado (2013, p. 129):
O monitoramento das informaes ambientais deve ser levado a
efeito no s pelo Poder Pblico, mas tambm pelas organizaes
no governamentais, que, para esse fim, merecem receber auxlio
cientfico e financeiro.

Descabe sociedade, contudo, o exerccio do poder de polcia, na tarefa

de monitoramento e avaliao de polticas pblicas. Por importar em restrio de

218

direitos, o poder de polcia somente pode ser exercido pelo Estado, conforme lio
de Mello (2012, p. 855):
A restrio atribuio de atos de polcia a particulares funda-se no
corretssimo entendimento de que no se lhes pode, ao menos em
princpio, cometer o encargo de praticar atos que envolvem o
exerccio de misteres tipicamente pblicos quando em causa
liberdade e propriedade, porque ofenderiam o equilbrio entre os
particulares em geral, ensejando que uns oficialmente exercessem
supremacia sobre outros.

Como j apontado no item 4.3.3, a participao popular com vistas ao

controle social nas agncias reguladoras de saneamento bsico tambm se mostra
de salutar importncia para as tarefas de fiscalizao, monitoramento e avaliao da
PNRS. Dotadas de estrutura destinada, dentre outros objetivos, fiscalizao dos
servios pblicos de saneamento bsico, dentre eles o de manejo de resduos
slidos domiciliares, as agncias reguladoras contam com um aparato que tambm
deve ser compartilhado com a sociedade no exerccio do controle social.

4.6 Estudo de caso: a concesso do servio de manejo de resduos slidos

domiciliares em Piracicaba

Nos itens seguintes se proceder descrio e anlise crtica do

processo de concesso do servio pblico de manejo de resduos slidos
domiciliares em Piracicaba.
Conforme explanado no item 2.1.1, e nos termos do art. 30, V, da CF/88,
cabe aos Municpios organizar e prestar servios pblicos de interesse local,
podendo executar essa tarefa diretamente ou sob regime de concesso. No
presente estudo de caso, se ver que o Municpio de Piracicaba fez a opo, quanto
execuo dos servios de limpeza pblica e manejo de resduos slidos
domiciliares, incluindo sua coleta, transporte, tratamento e destinao final, pela sua
concesso a particulares, mediante o estabelecimento de uma Parceria PblicoPrivada (PPP), na modalidade de concesso administrativa.
O estudo de caso se concentrar no perodo entre o lanamento da
minuta do edital de concorrncia da PPP at a impugnao desse edital por meio de

219

ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico. Nesse interregno, se relatar a

tentativa de exerccio de controle por parte de parcela da sociedade civil de
Piracicaba quanto formulao e implementao dessa poltica pblica municipal
relativa aos resduos slidos domiciliares. Sero apreciados os instrumentos
utilizados para essa forma de participao popular, a receptividade por parte da
municipalidade de Piracicaba, os resultados obtidos, e, por fim, a necessidade de
interveno do Ministrio Pblico para tentar suprir as deficincias observadas nesse
processo.

4.6.1 Antecedentes histricos

O Municpio de Piracicaba tem enfrentado problemas srios relacionados

gesto dos resduos slidos gerados em seu territrio.29 O principal deles refere-se
ao fato de no dispor o Municpio de um aterro sanitrio para proceder disposio
final ambientalmente adequada de seus resduos. O local anteriormente utilizado
para essa finalidade, o aterro controlado Pau Queimado, foi fechado pela
Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB) em janeiro de 2007
(MELO, 2012, p. 93), passando o Municpio de Piracicaba, a partir de ento, a enviar
seus resduos slidos domiciliares para o Municpio de Paulnia (PIRACICABA,
2013), para serem dispostos em aterro sanitrio de propriedade da empresa Estre
Ambiental S/A, a qual tambm ficou responsvel pelo transporte dos resduos.
Essa soluo, contudo, alm de seu carter provisrio, foi objeto de
impugnao pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE). Em julgamento
realizado em 02.06.2009 (SO PAULO, 2009), o TCE considerou irregular o contrato
firmado entre a Prefeitura Municipal de Piracicaba e a empresa Estre Ambiental S/A,
por ter sido frustrado o carter competitivo do procedimento licitatrio que o
precedeu, aplicando, como penalidade, multa ao Prefeito do Municpio de
Piracicaba.
Como soluo definitiva para a gesto dos resduos slidos domiciliares, a
Prefeitura Municipal de Piracicaba fez a opo pela concesso do servio a
29

Em Melo (2012, p. 105-108) encontra-se uma compilao dos principais eventos relacionados gesto de
resduos slidos em Piracicaba, desde a inaugurao do Lixo do Pau Queimado, em 1976, at o trmite do
Edital de Concorrncia n 05/2011, lanado pela Prefeitura Municipal de Piracicaba.

220

particulares. Desde o ano de 2006 sucessivos editais de concorrncia foram

lanados pela Prefeitura de Piracicaba (editais ns 04/2006, 09/2008 e 20/2009),
todos eles tendo sido objeto de impugnao por licitantes junto ao TCE, que acolheu
sucessivamente essas impugnaes, anulando os respectivos processos licitatrios
(MELO, 2012, p. 94-101).
Paralelamente a essas iniciativas, a Prefeitura Municipal de Piracicaba
aprovou, em maro de 2008, a fim de atender ao disposto no art. 19 da Lei n
11.445/2007, o Plano de Saneamento de Resduos Slidos Urbanos de Piracicaba
(PIRACICABA, 2009), realizado sob a coordenao da Secretaria Municipal de
Defesa do Meio Ambiente (SEDEMA), atualizado posteriormente em novembro de
2009. Esse plano foi apresentado em audincia pblica realizada em 22 de fevereiro
de 2008, a partir da qual houve o envio de sugestes e dvidas por parte da
sociedade civil, as quais no restaram respondidas (MELO, 2012, p. 114).
Outro plano relacionado aos resduos slidos foi apresentado em
audincia pblica em setembro de 2010, desta vez pelo Servio Municipal de gua e
Esgoto (SEMAE). Tratou-se do Plano de Saneamento Bsico do Municpio de
Piracicaba (PIRACICABA, 2010), o qual disps, dentre outros assuntos, sobre
coleta, transporte, tratamento e disposio final de resduos slidos. Segundo Melo
(2012, p. 115):
Aps questionamentos na audincia, o Secretrio da SEDEMA
desconsiderou o novo plano setorial de resduos e declarou que a
primeira verso do plano que seria vlida, alegando falta de
comunicao entre a SEDEMA e o Servio Municipal de gua e
Esgoto SEMAE.

De qualquer forma, nenhum dos dois planos mencionados continha

indicaes concretas sobre a melhor forma de proceder ao manejo dos resduos
slidos domiciliares de Piracicaba. A despeito da ausncia de efetivo e prvio
planejamento, em novembro de 2010, a Prefeitura de Piracicaba abriu prazo para
consulta a respeito de um novo edital de concorrncia para a concesso do servio
de manejo de resduos slidos domiciliares de Piracicaba, lanando-o em maro de
2011. Esse edital ser objeto de apreciao no item seguinte.

221

4.6.2 O edital de concesso do servio de manejo de resduos slidos

domiciliares

Em 02 de maro de 2011 a Prefeitura Municipal de Piracicaba, por

intermdio de sua Secretaria Municipal de Administrao, fez publicar o Edital de
Concorrncia n 05/2011 (FRUM..., 2011), cujo objeto consistia na:
[...] contratao de parceria pblico-privada, na modalidade de
concesso administrativa, para execuo de servios de limpeza
pblica e manejo de resduos slidos, atravs da coleta, transporte,
tratamento e destinao final de resduos slidos domiciliares, com
implantao da Central de Tratamento de Resduos Palmeiras, no
Municpio de Piracicaba.

O instrumento jurdico eleito pela Prefeitura Municipal de Piracicaba para

a concesso desse servio pblico, a Parceira Pblico-Privada (PPP), encontra-se
previsto na Lei n 11.079/2004. Em seu art. 2, 2, define a Lei n 11.079/2004 a
PPP sob a modalidade de concesso administrativa como sendo [...] o contrato de
prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou
indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
Nos termos do edital, os servios a serem prestados pelo concessionrio
englobavam no somente a coleta, transporte e destinao final dos resduos
slidos domiciliares, como a coleta de resduos provenientes da limpeza pblica de
vias e logradouros pblicos da rea urbana e rural, alm da prpria varrio dessas
vias e logradouros pblicos (itens 2.1.1 e 2.1.2). O concessionrio tambm seria
responsvel pela execuo de obras de recuperao ambiental, encerramento e
monitoramento do aterro Pau Queimado (item 2.1.3) e pela implantao de uma
central de tratamento de resduos slidos, no prprio edital j denominada de
Central Palmeiras, assim como sua operao e manuteno (itens 2.1.4 e 2.1.5).
A remunerao do concessionrio seria efetivada mediante uma
contraprestao mensal a lhe ser paga pelo Municpio de Piracicaba (item 1.8). O
valor da contratao do servio foi estimado em R$ 35.577.274,00 (trinta e cinco
milhes, quinhentos e setenta e sete mil, duzentos e setenta e quatro reais) anuais
(item 6.4), equivalente a um total de R$ 711.545.498,54 (setecentos e onze milhes,
quinhentos e quarenta e cinco mil, quatrocentos e noventa e oito reais e cinquenta e

222

quatro centavos), considerados os vinte anos previstos para a durao do contrato

(itens 18.1 e 22.3.1).
O vencedor da licitao seria o licitante que apresentasse o menor valor
da contraprestao, a qual seria calculada mediante a multiplicao do preo
ofertado pelo nmero de toneladas de resduos slidos domiciliares coletados no
ms, acrescido o clculo da multiplicao entre o preo ofertado e o nmero de
quilmetros de eixo de via varrido no ms (Anexo I, clusula 17, do edital).
A efetiva publicao do edital foi precedida, conforme mencionado no item
anterior, pela sua apresentao mediante audincia pblica realizada em 17 de
novembro de 2010. Logo na sequncia dessa audincia, parcela da sociedade civil
de Piracicaba se organizou em torno do que foi denominado como Frum de
Gesto de Resduos de Piracicaba, o qual se reuniu formalmente em quatro
ocasies, propondo um debate com a Prefeitura Municipal de Piracicaba em torno do
edital de concorrncia e do modelo de gesto de resduos slidos no mbito desse
Municpio. Os principais eventos relacionados atuao desse Frum sero tratados
no item seguinte.

4.6.3 Os Fruns de resduos slidos

Em 25 de novembro de 2010 realizou-se no Municpio de Piracicaba, nas

dependncias da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ), o
primeiro Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba.
De acordo com o cartaz de divulgao do evento, o objetivo do frum era
Debater experincias de gesto de resduos e elaborar um documento contendo
sugestes da sociedade civil e instituies pblicas para o fortalecimento do plano
municipal e do edital de licitao relacionados gesto de resduos de Piracicaba.30
Ao frum acorreram representantes de diversas entidades da sociedade
civil de Piracicaba e regio, como a ESALQ, a Universidade Metodista de Piracicaba
(UNIMEP),

30

Universidade

Estadual

de

Campinas

(UNICAMP),

alm

Confira-se no Anexo A documentos relacionados ao 1 Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba.

de

223

representantes da CETESB, da SEDEMA (inclusive o prprio Secretrio Municipal

dessa pasta), e do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (COMDEMA).
O evento iniciou-se com uma exposio realizada pelo Secretrio
Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Piracicaba, seguida de palestras de
especialistas na rea de resduos slidos. Nos debates que se seguiram, dentre os
diversos questionamentos da sociedade civil quanto ao contedo do Edital de
Concorrncia n 05/2011, destaca-se aqui a forma do pagamento pelos servios
concedidos, por tonelada coletada ou mediante pagamento global; a necessidade de
previso de instrumentos de controle social; e a incluso dos catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis nesse processo.
Em rpida sequncia, na data de 09 de dezembro de 2010, realizou-se o
2 Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba. O formato do 2 Frum obedeceu a
uma sistemtica diversa.31 O frum antecedido por discusses efetivadas por um
Grupo de Trabalho composto exclusivamente por representantes da sociedade civil
(ESALQ, USP, COMDEMA, UNICAMP, associaes de bairros, de catadores de
materiais reutilizveis etc.). Essa reunio do Grupo de Trabalho, realizada em 07 de
dezembro de 2010, sistematizou propostas que foram lidas no incio do 2 Frum, a
partir das quais se estabeleceu o debate entre os participantes. Desses debates
resultou uma substanciosa carta pblica, dirigida ao Prefeito do Municpio de
Piracicaba, com propostas pautadas, segundo seu teor:
[...] nos princpios de transparncia, participao e controle social,
reduo de volume gerado, fortalecimento da reciclagem com
incluso social e das aes de educao ambiental e na existncia
de indicadores e metas de gesto.

A carta pblica teve seu contedo sistematizado em quarenta e sete

propostas concretas, divididas entre temas como sistema de pagamento,
transparncia, participao e controle social, indicadores, grandes geradores, coleta
seletiva, cooperativa, educao ambiental e destinao final ambientalmente
adequada dos resduos.
Entre o segundo e o terceiro fruns de resduos houve um interregno de
mais de quatro meses. Durante esse perodo houve o envio da carta pblica
Prefeitura do Municpio de Piracicaba, que a respondeu aos organizadores do frum,
31

Conforme documentos constantes do Anexo B.

224

por meio de comentrios s propostas.32 O 3 Frum de Gesto de Resduos de

Piracicaba, ocorrido em 14 de abril de 2011, destinou-se, assim, a analisar as
respostas dadas pela Prefeitura de Piracicaba s propostas levadas a sua
apreciao. As respostas foram objeto de votao entre os participantes, a fim de se
aferir a aceitao ou no quanto ao encaminhamento s propostas dadas pela
Prefeitura.
De acordo com as discusses travadas nesse terceiro Frum, das
quarenta e sete propostas apresentadas, apenas trs propostas foram incorporadas
ao Edital de Concorrncia n 05/2011; em relao a outras trs, foram aceitas as
justificativas da Prefeitura Municipal para sua no incorporao ao edital. Outrossim,
os participantes do 3 Frum no aceitaram a rejeio de trinta e quatro propostas,
havendo, dentre elas, propostas que sequer teriam sido apreciadas pela Prefeitura
do Municpio de Piracicaba; outras sete ainda estariam em anlise pela
municipalidade.33
O 3 Frum de Resduos encerrou-se com uma nova carta pblica, na
qual se solicitava ao Prefeito do Municpio de Piracicaba a prorrogao do processo
de licitao da concesso dos servios de manejo de resduos domiciliares
municipais, [...] para maiores esclarecimentos, discusso pblica e reviso, por
parte da Prefeitura Municipal, das propostas no incorporadas ao Edital.
O quarto e ltimo Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba realizouse em 26 de maio de 2011, sempre sediado na ESALQ. Esse frum foi organizado
nos moldes do primeiro frum, mediante exposio de especialistas na gesto de
resduos e nova manifestao do Secretrio Municipal de Defesa do Meio Ambiente
de Piracicaba. Nos debates que se seguiram, deliberou-se pela formalizao de uma
representao ao Ministrio Pblico Estadual, com a finalidade de obter sua
interveno no processo de concesso dos servios de manejo de resduos slidos
de Piracicaba.34

4.6.4 A interveno do Ministrio Pblico e a judicializao do controle

32

Vide o Anexo C.
Confira-se, a respeito, a documentao contida no Anexo D.
34
Confira-se o Anexo E.
33

225

Em face da representao formalizada pelos representantes do Frum de

Gesto de Resduos de Piracicaba, o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, por
intermdio da Promotoria de Justia Cvel da Comarca de Piracicaba, instaurou o
Inqurito Civil n 14.0723.0000136/2011-8, no bojo do qual foram realizadas duas
reunies com representantes da Prefeitura de Piracicaba, dentre eles o Secretrio
Municipal de Defesa do Meio Ambiente, o Procurador Geral do Municpio e o prprio
Prefeito do Municpio de Piracicaba.35
Nessas reunies, realizadas nas datas de 20 e 30 de julho de 2011,
ponderaram os membros do Ministrio Pblico aos representantes do Municpio de
Piracicaba

que

Edital

de

Concorrncia

05/2011

conteria

diversas

irregularidades, vrias das quais j apontadas na representao do Frum de

Gesto de Resduos de Piracicaba. Os representantes da Prefeitura do Municpio de
Piracicaba, contudo, defenderam o teor do edital, findando-se a ltima das reunies
com o registro da convico manifestada pelo Prefeito [...] em relao
regularidade do procedimento.
Frustrada a tentativa de conciliao extrajudicial com o Municpio de
Piracicaba, ingressou o Ministrio Pblico, em 1 de agosto de 2011, junto Vara da
Fazenda Pblica da Comarca de Piracicaba, com uma ao civil pblica (autos n
451.01.2012.021148-5), tendo como requeridos o Municpio de Piracicaba, a
empresa que se sagrou vencedora no processo de licitao, e o Prefeito do
Municpio de Piracicaba. A ao civil pblica visava a declarao de nulidade do
Edital de Concorrncia n 05/2011 e do respectivo contrato, alm da condenao do
Prefeito do Municpio de Piracicaba e da empresa vencedora do certame licitatrio
indenizarem solidariamente os prejuzos decorrentes dos atos apontados como
nulos. Acrescentou o Ministrio Pblico o pedido de condenao do Prefeito de
Piracicaba pela prtica de atos de improbidade administrativa, bem como pedido de
antecipao dos efeitos da tutela, para fins de obstar a assinatura do contrato
relativo concesso dos servios pblicos licitados.
Dentre os vcios apontados na ao civil pblica movida pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo faz-se meno, inicialmente, questo atinente ao
carter competitivo da licitao, o qual teria sido frustrado, dentre outros motivos,
pela escolha da tecnologia a ser utilizada para o tratamento dos resduos slidos
35

Vide Anexo F.

226

domiciliares, consistente na biometanizao anaerbia de resduos orgnicos,

tecnologia essa que seria dominada por apenas duas empresas alems.
Parcela importante das impugnaes formuladas pelo Ministrio Pblico
na ao civil pblica se relacionou com a inadequao do edital e do respectivo
contrato s disposies da PNRS. Sob esse ngulo, questionou-se inicialmente a
ausncia de prvio planejamento por parte do Municpio de Piracicaba para a
concesso do servio pblico de manejo de resduos slidos domiciliares pelo prazo
de vinte anos. Destacou-se a inexistncia do Plano Municipal de Gesto Integrada
de Resduos Slidos, dado que os dois planos municipais de resduos slidos j
existentes no se coadunariam com as disposies da Lei n 11.445/2007 e da Lei
n 12.305/2010. Quanto a esta ltima, os planos existentes, nos termos da inicial
proposta pelo Ministrio Pblico, no contemplariam o contedo mnimo previsto em
seu art. 19.
Como corolrio da inadequao do edital de licitao PNRS, realou o
Ministrio Pblico a no incorporao de seus objetivos e princpios, em especial a
falta de previso de metas e prazos para a reduo dos resduos slidos gerados no
Municpio de Piracicaba, circunstncia potencializada pelo mtodo de pagamento
empresa concessionria, qual seja, pagamento por tonelada de resduos coletado,
em detrimento do pagamento pelo preo global do servio pblico concedido.
Quanto coleta seletiva, a impugnao do Ministrio Pblico dirigiu-se
ausncia, tanto no edital de licitao, respectivo contrato, e no prprio Plano de
Saneamento Bsico do Municpio de Piracicaba, de metas de reduo, reutilizao,
coleta seletiva e reciclagem, de forma a minimizar a quantidade de rejeitos
encaminhados para disposio final ambientalmente adequada. Ainda quanto
coleta seletiva, restou apontada a ausncia da participao da sociedade na
definio das metas de sua ampliao, bem como a no previso da participao
das cooperativas dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis nesse
processo.
Outra impugnao relevante consistiu em ter o Ministrio Pblico
apontado a falta de licena ambiental prvia e de estudo prvio de impacto
ambiental, instrumentos imprescindveis para a construo de aterros sanitrios.
Nesse ponto, relembre-se que um dos objetos da concesso do servio de manejo

227

de resduos domiciliares consistia na construo de um aterro sanitrio, denominado

Central de Tratamento Palmeiras.
Quanto ao controle social, impugnou o Ministrio Pblico o procedimento
licitatrio pela no constituio prvia, por parte do Municpio de Piracicaba, do
Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Servio Pblico de
Limpeza Urbana, criado pela Lei Municipal n 5.606/2005, a qual restou consolidada
pela Lei Complementar n 251/2010. Relacionada questo do controle social
tambm pode ser enquadrada a impugnao atinente falta de entidade reguladora
de saneamento bsico, nos termos do art. 23 da Lei n 11.445/2007, entidade essa
que foi objeto de estudo no item 4.3.3.
Ainda segundo a petio inicial da ao civil pblica, o processo de
licitao teria violado os princpios da informao e da participao e, por
conseguinte, do controle e transparncia social, por conta dos seguintes fatos:
divulgao insuficiente da audincia pblica realizada para apresentar a minuta do
edital de concorrncia; ausncia de disponibilizao da proposta do edital antes da
audincia pblica; disponibilizao incompleta da proposta do edital durante o
processo de consulta pblica que sucedeu a audincia pblica; e a existncia de
divergncias entre a proposta do edital disponibilizada durante o processo de
consulta pblica e o Edital de Concorrncia n 05/2011, em especial quanto ao valor
estimado da licitao.
O pedido de antecipao dos efeitos da tutela restou indeferido pelo juzo
da Vara da Fazenda Pblica de Piracicaba, pela ausncia de [...] prova inequvoca
da verossimilhana do alegado36 na inicial. O processo, em maio de 2013,
prosseguia em trmite perante a Vara da Fazenda Pblica, sem ter havido prolao
de sentena de mrito.

4.6.4 Anlise do caso apresentado

O caso apresentado nos itens anteriores permite ilustrar diversas

dificuldades e problemas que podem ser encontrados na efetivao do controle

36

Confira-se a ntegra da deciso no Anexo G.

228

social. De outra parte, do estudo de caso sobressaem-se aspectos positivos, os

quais tambm merecem destaque, pelas possibilidades que apontam para o pleno
exerccio dessa espcie de controle.
Um dos aspectos negativos mais relevantes ilustrados pelo caso
apresentado est o da deficincia na execuo do planejamento da gesto de
resduos pelo Municpio de Piracicaba. A despeito da duplicidade de planos de
saneamento bsico, nenhum deles contemplou o contedo mnimo previsto no art.
19 da Lei n 12.305/2010, tampouco contou com relevante participao popular em
sua elaborao, frustrando o necessrio controle social a incidir na formulao da
poltica pblica municipal para o setor de resduos.
Tambm se revelou pouco transparente todo o processo de concesso
dos servios de manejo de resduos slidos domiciliares. A falta de informao
prvia audincia pblica de apresentao da proposta de edital de concorrncia,
como bem apontado pelo Ministrio Pblico em sede judicial, mostra-se incompatvel
com o princpio do controle social.
Outra deficincia importante se consubstanciou na conduta refratria da
Prefeitura do Municpio de Piracicaba quanto s propostas formuladas pela
sociedade civil, no legtimo exerccio do controle social, com a finalidade de
aperfeioar o edital de concorrncia de concesso de servio pblico de manejo de
resduos slidos. As propostas encaminhadas municipalidade revelaram-se, em
grande parte, razoveis, e em forte consonncia com os princpios e objetivos da
PNRS. No entanto, o grau de incorporao dessas propostas pela Prefeitura de
Piracicaba foi mnimo. A obstinao da Prefeitura em manter inalterados os termos
do Edital de Concorrncia n 05/2011, mesmo quando instada extrajudicialmente
pelo Ministrio Pblico a ajust-lo para obedecer legislao de regncia, revela
uma cultura administrativa pouco afeita ao princpio da participao popular e,
consequentemente, ao exerccio do controle social.
O primeiro, e talvez mais importante ponto positivo a ser destacado no
estudo de caso apresentado, diz respeito grande mobilizao da sociedade civil de
Piracicaba com a finalidade de influenciar no processo decisrio relacionado
concesso do servio de manejo de resduos slidos desse Municpio. Esse
processo de mobilizao voluntria de diversos setores da sociedade piracicabana
teve como catalisador os fruns de gesto de resduos, consistentes em reunies

229

em que se possibilitaram o livre debate, a formulao e aprovao de propostas,

num autntico exerccio de controle social, que no contou com o fomento da
Prefeitura do Municpio de Piracicaba.
A utilizao de canais institucionais de controle social, ainda que
insuficientes, mostrou-se importante para o processo de mobilizao da sociedade.
A partir da audincia pblica e posterior processo de consulta deflagrados pela
Prefeitura de Piracicaba que foram organizados os fruns de gesto de resduos.
Outrossim, o COMDEMA participou ativamente de todos os quatro fruns,
demonstrando a relevncia dessa espcie de instrumento de controle social.
A qualidade dos debates travados pela sociedade civil nos fruns de
gesto de resduos outro aspecto que chama a ateno. A razoabilidade das
propostas apresentadas apreciao do Municpio de Piracicaba, bem como a
demonstrao de grande conhecimento por parte dos proponentes quanto aos
princpios e objetivos da PNRS, servem de apoio aos defensores do controle social
como importante instrumento de aperfeioamento a ser utilizado na formulao,
implementao e avaliao dessa poltica pblica ambiental.
A interveno do Ministrio Pblico nesse processo tambm pode ser
considerada como positiva. A despeito da ausncia da obteno de resultados
concretos, at o momento, na esfera judicial, reafirmou o Ministrio Pblico, com sua
interveno, o apoio concreto que essa instituio pode exercer para a efetivao do
controle social, funcionando como uma espcie de garantia ou seguro para a
sociedade no exerccio dessa tarefa.
Conclui-se, ao final, que o caso apresentado, ainda que no ilustre um
claro exemplo de sucesso de controle social, demonstra que seu exerccio pode ser
efetivado, a par das dificuldades que naturalmente aparecero, desde que a
sociedade civil obtenha o grau necessrio de mobilizao e que se utilize dos
instrumentos, institucionais ou no, que se mostrem aptos para essa finalidade.
Demonstra o caso, ainda, que mesmo nas hipteses em que o controle
social no alcance resultados imediatamente mensurveis, cumpre ele uma
importante funo pedaggica. Nesse sentido, faz-se um ltimo destaque positivo do
caso apresentado: a obrigao que imps a sociedade Prefeitura do Municpio de

230

Piracicaba em lhe prestar contas, mediante apreciao motivada das propostas

apresentadas pelo Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba.37
Em outros termos, o exerccio do controle social pela sociedade civil de
Piracicaba impeliu a administrao pblica municipal rumo ao dilogo, ainda que
contra a vontade por ela externada pela forma com que buscou conduzir o processo
de licitao da concesso do servio de manejo de resduos slidos domiciliares
desse Municpio.

37

Vide Anexo C.

231

CONSIDERAES FINAIS

Na longa caminhada aqui percorrida junto aos institutos da Poltica

Nacional de Resduos Slidos, a busca de solues jurdicas para a promoo de
sua

efetividade

foi

companheira

sempre

presente.

afirmao

da

fundamentalidade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; o recurso

aos postulados da economia ambiental; o estudo da funo dos instrumentos de
comando e controle e de mercado, repressivos, preventivos e de gesto; a questo
da normatividade dos princpios; a atribuio do dever de vinculao dos atores da
PNRS aos seus objetivos; a discusso sobre as responsabilidades atribudas pela
Lei n 12.305/2010 aos setores pblicos e privados, em especial a responsabilidade
compartilhada; enfim, a anlise dessa ampla gama de aspectos jurdicos
concernentes PNRS obedeceu a essa finalidade maior.
Durante esse trajeto, tornou-se possvel perceber o potencial nsito a
diversos dos institutos da PNRS. Da mesma forma, as dificuldades para que a
almejada efetividade seja alcanada tambm se apresentaram, muitas vezes de
forma vvida, quase de maneira a se desacreditar da possibilidade de que o grave
problema contemporneo da poluio gerada por resduos slidos possa vir a ser
equacionado por fora de uma nova lei.
Como sntese dessa trajetria, algumas concluses devem ser ao final
expostas.
A premissa inicial da dissertao a de que o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado se qualifica como um direito humano fundamental de
terceira gerao ou dimenso. H uma relao de dependncia entre esse direito e
os direitos humanos clssicos, como o direito vida, liberdade e igualdade. A
afirmao da fundamentalidade desse direito, nos termos aqui propostos, tem como
consequncia a garantia de uma proteo jurdica mais intensa, inclusive mediante
os tratados e convenes sobre o meio ambiente pelo Brasil firmados.
A proteo e defesa do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado tarefa a ser dividida entre sociedade e poder pblico,
conforme estabelecido pela CF/88. No mbito da PNRS, dentre as diversas tarefas
cometidas ao poder pblico, a atividade de planejamento de suas aes essencial

232

para a eficcia dessa poltica pblica ambiental. A correta elaborao dos planos
possibilita a escolha dos instrumentos suficientes e adequados para a consecuo
dos objetivos da PNRS.
A despeito da inteno do legislador em promover uma transio dos
tradicionais instrumentos de comando e controle, de vis repressivo, para
instrumentos preventivos, dentre eles os de mercado, ainda h a necessidade de um
uso misto desses instrumentos. O poder pblico no onipotente: instrumentos de
comando e controle so insuficientes. Tampouco o mercado, apenas com base em
incentivos e estmulos, solver isoladamente o problema dos resduos slidos. A
mescla entre todas as espcies de instrumentos disponveis para a soluo desse
problema deve ser habilmente feita pela administrao pblica, com o apoio da
sociedade por intermdio do exerccio do controle social, o que pressupe prvio e
srio planejamento. Nesse ponto, a preocupao da PNRS com os planos de gesto
de resduos no exagerada nem infundada.
No que tange s responsabilidades de todos os atores da PNRS, fica
evidente a necessidade de os setores pblico e privado se integrarem, em
obedincia ao princpio da responsabilidade compartilhada, com a finalidade de
gerirem de forma concatenada e harmnica as tarefas relacionadas destinao
final ambientalmente adequada dos resduos slidos, assim como a disposio final
ambientalmente adequada de rejeitos. Sob esse aspecto, retorna-se afirmao da
necessidade de o poder pblico utilizar sabiamente os instrumentos preventivos e
repressivos, alternando entre estmulos e sanes, de acordo com o contexto que se
apresente, buscando a plena implementao da responsabilidade compartilhada na
gesto integrada dos resduos slidos.
Ainda no plano das responsabilidades, a Lei n 12.305/2010 estabeleceu
um quadro complexo de regras de responsabilidade civil e de limitaes
administrativas, alm da possibilidade de estabelecimento de solues negociadas
para o cumprimento das obrigaes nela contidas. Esse quadro, bem manejado,
poder fazer concretizar o princpio da responsabilidade compartilhada.
Grande importncia deve ser conferida aos princpios previstos na Lei n
12.305/2010. A eles devem os atores da PNRS sempre se reportar e buscar
orientao, tanto quando da formulao como na implementao de todas as aes
relacionadas a resduos slidos. Os princpios, quando seriamente considerados,

233

tm o potencial de conferir efetividade aos direitos com os quais se relacionam, no

devendo ser desprezado o relevo a eles conferido pelo legislador na elaborao da
PNRS.
Ainda que haja princpios a serem seguidos, instrumentos a serem
manejados, e responsabilidades a serem atribudas, inegvel a existncia de
inmeros obstculos para a concretizao dos postulados da PNRS. Para
equacionar essa questo, a presente dissertao procurou apoio no controle social.
A discusso do papel do controle social para a efetividade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado no mbito da PNRS partiu do pressuposto de
que a participao da sociedade nesse processo algo positivo, relevante, e que
pode produzir as modificaes necessrias para que a Lei n 12.305/2010 seja
transposta do mundo das ideias para o mundo real.
O controle social embasado na corresponsabilidade estabelecida pela
CF/88 entre sociedade e poder pblico na defesa e proteo do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Constitui-se no exerccio da participao da
sociedade prvia e devidamente informada, qual devem ser disponibilizados
mecanismos, procedimentos e canais institucionais para influenciar de forma efetiva
na formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas relacionadas aos
resduos slidos.
O exerccio efetivo do controle social encontra obstculos junto prpria
administrao pblica. Como controle externo da coisa pblica, exercido que pela
sociedade, natural que o controle social enfrente resistncias por parte da
administrao. Para vencer essas resistncias, necessrio o estabelecimento de
canais institucionais slidos para o exerccio do controle social, como rgos
colegiados destinados a auxiliar na formulao, implementao e monitoramento
das polticas de resduos, com participao ampla de membros da sociedade, e com
crescente atribuio decisria. Na realizao de audincias e consultas pblicas,
deve a administrao observar de forma estrita o dever de bem informar a
sociedade, bem como o dever de motivar seus atos, como garantia de que as
propostas e sugestes da sociedade foram levadas em considerao.
Assoma, aqui, a importncia da funo do Ministrio Pblico no auxlio
efetiva implementao do controle social. O pleno e ativo funcionamento dessa
instituio poder suprir as deficincias acima apontadas, instando a administrao

234

a criar espaos pblicos de participao popular, velando pela transparncia dos

processos decisrios relacionados gesto de resduos slidos, e exigindo que a
interveno da sociedade, no exerccio do controle social, se d nas etapas
legalmente previstas, de forma adequada, com a disponibilizao prvia das
informaes necessrias. Por fim, ao Ministrio Pblico tambm cabe velar para que
a administrao pblica no relegue o controle social a uma simples formalidade,
exigindo-lhe que motive adequadamente os atos que desconsiderarem as propostas
da sociedade.
O Poder Judicirio tambm deve estar atento s novas exigncias legais
estabelecidas no mbito da PNRS. De nada adianta que instrumentos judiciais
sejam postos disposio da sociedade e do Ministrio Pblico como garantia do
exerccio pleno do controle social se o Poder Judicirio se mostrar insensvel a
essas questes, escudando-se na impossibilidade de adentrar no mrito do ato
administrativo. Alm disso, deve o Poder Judicirio se mostrar atento necessidade
de tomar decises tempestivas, de forma a impedir que eventuais danos, seja de
carter ambiental, seja ao pleno exerccio do controle social, se tornem
irremediveis.
Por fim, uma constatao simples se faz necessria: somente a
mobilizao da sociedade em torno dos problemas ambientais, aqui representados
pelo problema dos resduos slidos, possibilita um exerccio efetivo e de qualidade
do controle social.
Constatou-se, no estudo de caso apresentado, como a mobilizao
espontnea da sociedade de Piracicaba resultou no exerccio exemplar de controle
social sobre a formulao e implementao de uma poltica pblica relacionada aos
resduos slidos.
As razes e as circunstncias que propiciam uma ampla mobilizao
popular refogem ao escopo desta dissertao, pois pressupem o estudo de
questes culturais, sociolgicas, histricas etc., sendo que aqui se procedeu a um
estudo preponderantemente jurdico do controle social. Importa ressaltar, contudo,
inclusive a partir do estudo de caso apresentado, que a efetividade do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, inclusive quanto PNRS, pode ser
conquistada por intermdio do controle social.

235

A sociedade, atenta e vigilante quanto aos passos do administrador e dos

demais atores da PNRS, tem o potencial de influenciar de forma positiva na gesto e
gerenciamento dos resduos slidos. Mediante um alto grau de mobilizao, a
participao da sociedade, no exerccio do controle social, dividindo sua elaborao
com o poder pblico, confere qualidade formulao dessa poltica pblica
ambiental; impele os atores da PNRS a implement-la de acordo com seus
princpios, e visando atingir seus objetivos; propicia, ainda, uma contnua
fiscalizao sobre esses mesmos atores, de forma a inibir prticas indevidas, corrigir
desvios de conduta, e monitorar os problemas a partir de seu surgimento.
O exerccio do controle social, por si s, no lograr conferir efetividade
PNRS. O problema dos resduos slidos amplo demais para ser suportado apenas
pela sociedade. Contudo, como preconiza o princpio da responsabilidade
compartilhada, poder pblico, iniciativa privada e sociedade civil, juntos, podem
assumir esse pesado encargo. A sociedade deve assumir essa tarefa pelo exerccio
do controle social. Esse, portanto, o seu papel: servir de auxlio e apoio aos
demais atores da PNRS para que, no campo dos resduos slidos, se efetive o
direito ao meio ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras geraes.

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248

ANEXO A Documentos do 1 Frum Gesto de

Resduos Slidos de Piracicaba

249

250

Perguntas escritas apresentadas no 1 Frum

Tema 1 Rogrio Vidal
1. Valdemar Correr - Como adquirir os continer ou recipientes para coleta de pilhas e
baterias e lmpadas fluorescentes.
2. Questo do leo sugestes 1 ed ambiental nas escolas, 2 coleta seletiva
reciclador leos usados, 3 usina de biodiesel prefeitura ou reciclador, 4 lei
municipal uso obrigatrio do biodiesel B2 ou superior B5 etc pelos veculos
municipais e transportes coletivos, 5 vale leo reciclador que recebe 1 L leo
usado entrega de 1 vale leo cada 10 ou outro valo, recebe 1 passagem de
nibus (1 vale no transporte coletivo.
3. Qual o ndice de envolvimento entre o volume de resduos x o ndice de dengue
4. Antonio Rodrigues Oliveira - Incentivar a populao na devoluo dos resduos
atravs de incentivos fiscais ou redues tributrias (reduo conta luz, gua, IPTU).
5. Arthur B.D.F. Lima Tecnologia em Saneamento Ambiental UNICAMP Limeira
Todos os tratamentos e disposies apresentados seguem uma lgica de
centralizao, ser que essa a melhor metodologia? Quais alternativas p senhor
enxerga para essa situao?
6. Resduos Construo Civil - existe alguma alternativa atual ou futura para destino do
gesso?
7. Vincius (Motocana) 1 possvel a utilizao de resduos para queima e gerao
de energia? 2 esta energia poderia ser utilizada para iluminao de vias pblicas ou
edifcios pblicos?
8. O custo para destinao de resduos perigoso (pilhas, baterias, lmpadas) para
empresas privadas muito alto. Existe algo previsto para amenizar esses custos?

251

9. Marcia FT Unicamp - Piracicaba tem lei que prev o grande e pequeno gerador? Na
PPP define 50 kg para pequeno gerador. Porm, prtica comum indstrias que
geram grandes quantidades para a coleta domiciliar?
10. Igor Arantes Disk leo
estimativa para coleta 200 a 250 mil litros em Piracicaba
Disk leo iniciou em setembro, de 2009 com 2500 e set 2010 com 24.000 L/ms conscientizao e divulgao
11. Valria Freixedas coletivo educador Piracicau
Se o aterro do pau queimado j est esgotado, como os animais de grande porte
esto sendo enterrados l? Poderia detalhar esta informao
12. Mauricio F. Campos vivel estabelecer uma parceria entre SEDEMA, ESALQ
atravs do curso de Gesto Ambiental para o apoio s pequenas e mdias empresas
para estabelecer sistema de gesto ambiental com base em normas como a
ISO14000?
Tema 2 Valdir Schauch
1. Jos Carlos - Qual a melhor forma de estimular a populao e rea acadmica e
pblica para: a conscientizar a populao sobre resduos, b utilizar com eficincia
os aterros sanitrios, c a demora na liberao dos aterros pelos rgos pblicos
2. Marcia FT Unicamp - No projeto do aterro de Piracicaba, prev-se o tratamento
do chorume na ETE do municpio. procedimento adequado para o aterro.
dispensvel ETE prpria no aterro?
3. Jaques Tornisielo tec florestal - sugesto: uso de composteiras em escolas com
restos de merenda escola. Incentivando assim, a EA e a conscientizao

252

4. Domingos - A coleta seletiva demanda caminhes especiais, para que no se tenha

misturas no lixo?
5. Domingos - Seria correto fazer compostagem de restos orgnicos em domiclios,
principalmente nas periferias e reas de subrbio;
6. Lucia Vidor Cetesb - Para que funcione de forma eficiente um sistema de
compostagem para um acidade de cerca de 370 mil habitantes , alm do que
tradicionalmente segregado (papel, plstico, metais, etc) o que mais deve ser
separado? Voc mencionou papel higinico sujo e fraldas, por ex, existe tecnologia,
para separar isso na esteira do equipamento?
7. Arthur FT - Como a operao/manuteno das composteiras descentralizadas?
Como o local? Onde usado?
8. Valdemar Correr Viabilidade econmica de aterro para cidade de pequeno e mdio
porte?
9. A reciclagem tem que ser muito incentivada em Piracicaba. Os nmeros mostrados
pelos jornais no esto sendo coerentes (municpio x jornal). D-se a impresso que
o municpio camufla dados. Ex: reciclagem.
10. Zlia - No acredita o senhor professor que o poder pblico deveria ser mais cobrado
a respeito da reciclagem em todos os sentidos, e tambm incentivar um cultura de
educao de adultos para aprendizagem da importncia da reciclagem e colaborar
com o uso indiscriminado da gua e sua utilidade? No traz votos aos polticos a
reciclagem?
Tema 3 Paulo Mancini, David Teixeira e Clia

1. Para Paulo de Srgio Existe algum programa da prefeitura de EA visando a

reduo da gerao de resduos de forma paralela coleta seletiva?

253

2. Renato Imaflora Quais os pontos positivos e negativos de uma empresa ser

responsvel por realizar a coleta porta a porta e entregar os resduos para a
cooperativa?
3. Para Accia - Valdemar Correr Qual a periodicidade de coleta seletiva nos bairros
perifricos?
4. Para David Jair de Limeira A Cooperativa tem esse trabalho tambm com os
moradores da rea rural?
5. Valdemar Correr - Na minha opinio o grande problema da coleta ser terceirizada a
montagem de esquema por parte desses coletores e retirarem os materiais mais
nobres, prejudicando a renda dos cooperados.
6. Giovanni SEDEMA Existe nmero mximo de cooperados e critrios de seleo
para os cooperados ou aberto aos que quiserem participar?
7. Ricardo Schmidt Florespi/Comdema - Qual seria o melhor instrumento na relao
entre poder pblico e cooperativa? Por exemplo: 1 apoio convnio galpo,
caminhes, garis?
8. 2 Contrato de gesto, de prestao de servios, de compra. Como vem a
continuidade das parcerias/contratos e a autogesto?
9. Qual a responsabilidade da prefeitura na coleta seletiva?
Tema 4 Paulo Mancini
Em Breve

254

Principais pontos do Edital levantados no 1 Frum Gesto de

Resduos de Piracicaba

Pagamento global ou por tonelada coletada;

Exigncia do processo ser somente anaerbio para os orgnicos (possibilidade
de deixar aerrbio/anaerbio);
Previso da segregao na fonte dos resduos orgnicos;
Transparncia pela dos indicadores e aes da empresa vencedora (site com
todas informaes);
Melhor definio dos indicadores de gesto;
Garantia de instrumentos de controle social;
Rever conceito e gesto de grandes geradores;
Fortalecer Educao Ambiental (a mesma deve ser executada pela empresa?);
Coleta seletiva e incluso social relao cooperativa do Reciclador Solidrio e
empresa;
Contrato de pagamento pelos servios prestados cooperativa fundamental,
convnio no suficiente;
Conflitos da coleta na PPP em reas onde j existem outros catadores e
explorao
desta mo-de-obra pelas empresas recicladoras e atravessadores; e
Incluso de catadores de rua.

255

256

257

258

ANEXO B Documentos do 2 Frum Gesto de

Resduos Slidos de Piracicaba

259

260

Piracicaba, 09 de dezembro de 2010

Carta Pblica do
Frum Gesto de Resduos de Piracicaba
Exmo. Senhor Barjas Negri
Prefeito do Municpio de Piracicaba
Segue para apreciao, as propostas elaboradas nos I e II Fruns Gesto de
Resduos de Piracicaba relacionadas ao plano municipal de resduos e a minuta
de Edital de Concorrncia, para contratao de parceria pblico privada, na
modalidade de concesso administrativa para execuo de servios de limpeza
urbana e rural, com execuo de obras em aterros sanitrios no municpio de
Piracicaba.
As contribuies foram organizadas em 9 temas e constituem-se em 47
propostas. A construo das propostas ocorreu com participao de 101
pessoas, dentre diversos tcnicos e representantes de instituies do municpio
que atuam com questes ambientais e de resduos como universidades, setores
pblicos, privados e organizaes no governamentais.
As propostas elaboradas pelo Frum pautaram-se nos princpios de
transparncia, participao e controle social, reduo de volume gerado,
fortalecimento da reciclagem com incluso social e das aes de educao
ambiental e na existncia de indicadores e metas de gesto. Estes princpios
esto previstos nas Polticas Nacionais de Resduos Slidos(Lei n 12.305/2010)
e de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007), na Poltica Estadual de
Resduos Slidos (Lei Estadual 12.300/2006) e no Plano Diretor de
Desenvolvimento do Municpio de Piracicaba (Lei Complementar no 186/2006).
Certos de que a incorporao das propostas contribuiro de forma significativa
para o aprimoramento da gesto de resduos do municpio a expectativa das
instituies e cidados que subscrevem esta carta que todas as propostas
sejam analisadas em profundidade e que sejam elaboradas e comunicadas
justificativas para as que no forem aceitas ou que forem aceitas de forma
parcial. Dada a quantidade e diversidade de propostas, entendemos como
necessrio um novo processo de Audincia e Consulta Pblica aps anlise das
mesmas pelo Poder Pblico.
Esta carta apresenta as 47 propostas, suas justificativas e embasamentos.
Seguem anexos a mesma o resumo das propostas elaboradas, a programao
dos dois Fruns e as listas de presenas dos participantes.
Assinam a presente Carta: (nome das instituies e indivduos)

261

1. Sistema de Pagamento
O Sistema de Pagamento do contrato de licitao deve incentivar a reduo da
gerao de resduos e o aumento do volume coletado de forma seletiva no
municpio. Estes princpios esto claramente expressos no Plano Diretor de
Desenvolvimento do Municpio (Lei Complementar no 186/2006), na Poltica
Estadual de Resduos Slidos (Lei Estadual 12.300/2006) e na Poltica Nacional
de Resduos Slidos (Lei no 12.305/2010)
O Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio afirma que:
Art. 20. A poltica ambiental municipal dever seguir as seguintes diretrizes:
IV - elaborar e implementar o sistema de gesto de resduos slidos, garantindo a
ampliao da coleta seletiva de lixo e da reciclagem, bem como a reduo da
gerao de resduos slidos;

A Poltica Estadual de Resduos slidos aponta que:

Artigo 2 - So princpios da Poltica Estadual de Resduos Slidos:
VI - a minimizao dos resduos por meio de incentivos s prticas ambientalmente
adequadas de reutilizao, reciclagem, reduo e recuperao;

Na mesma direo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos afirma que:

Art. 19. O plano municipal de gesto integrada de resduos slidos tem o seguinte
contedo mnimo:
XIV - metas de reduo, reutilizao, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com
vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposio final
ambientalmente adequada;

A forma de pagamento por tonelada de resduo coletada prevista no Edital um

estimulo contrrio a estes princpios. Tal forma de pagamento gera um incentivo
para que a empresa vencedora busque maximizar o volume coletado sem
possuir um compromisso efetivo com a reduo deste volume e com o
aprimoramento da coleta seletiva no municpio. Para o adequado cumprimento
da legislao Municipal, Estadual e Federal sobre o tema o Frum prope:
Estruturao de um sistema de pagamento global pelos servios
prestados e no por tonelada de resduos coletados;
Incluso no edital de metas de reduo de aterramento em funo dos
resduos coletados no municpio;
Incluso no edital de metas para o aumento da porcentagem de volume
coletado de forma seletiva;
Incluso no edital de incentivos econmicos e/ou penalizaes (incluindo a
possibilidade de resciso contratual) em funo do cumprimento ou no
pela SPE das metas previstas nas propostas anteriores.
Entendemos que o sistema de pagamentos e a elaborao de metas e incentivos
que privilegiem a reduo e a reciclagem so pontos fundamentais do Edital de

262

Licitao e que os mesmos devem ser objeto de uma maior discusso entre o
poder pblico e a sociedade. Desta forma, o Frum prope que:
O poder pblico reelabore os itens do Edital relacionados a estes temas e
realize um novo processo de discusso e consulta pblica com a
sociedade sobre os mesmos.
O contrato possui uma estimativa de custo de R$430 milhes de reais. Para uma
melhor compreenso do significado deste valor em comparao ao valor gasto
em outros municpios e ao valor gasto atualmente na gesto de resduos de
Piracicaba propomos que:
O Poder pblico apresente comparativo de valores de gesto de resduos
por habitante e por tonelada de outros municpios com os valores previstos
no Edital.
O Poder pblico apresente comparativo entre os valores gastos na gesto
atual (coleta, transporte e destinao final) com os valores da gesto
prevista no Edital

2. Transparncia
A transparncia fundamental em todo o processo de gesto de polticas
pblicas. O cidado possui o direito de acesso a informaes sobre a aplicao
dos recursos pblicos e a eficincia das polticas financiadas pelos mesmos.
Alm disso, ao ser informado, pode ter papel ativo na avaliao e reformulao
das aes da prefeitura ou de agentes privados contratadas pela mesma.
Especificamente em relao a Gesto de Resduos Slidos a Poltica Nacional
de Resduos Slidos (Lei Federal no 12.305/2010) e a Poltica Nacional de
Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007) possuem como principio
fundamental a transparncia.
Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei Federal n 12.305/2010):
Art. 6 So princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos:
X - o direito da sociedade informao e ao controle social;

Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445/2007)

Art. 2 Os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos
seguintes princpios fundamentais:
IX - transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos
decisrios institucionalizados;

Para o cumprimento destas leis entende-se que o poder pblico deve instituir
mecanismos que garantam a transparncia total de todas as informaes
referentes execuo das aes de Gesto de Resduos Previstas no Edital.
Tais informaes devem estar em linguagem clara e acessvel a toda a
populao.

263

2.1 Site e Divulgao de Informaes item 5 do anexo II

Dentro deste contexto, o Frum prope que:
Exista um site que rena todas as informaes sobre a gesto de resduos
do municpio e sobre a execuo do contrato e no somente com as
informaes previstas no Edital.
Dever caber a SPE os encargos para a elaborao e manuteno deste site
que dever possuir linguagem clara e acessvel.
Devero ser geradas, disponibilizadas no site e constantemente atualizadas as
seguintes informaes:

Todos os indicadores elaborados e sua evoluo ao longo do tempo;

Mapas do municpio com os locais e dias de coleta de resduos slidos
domiciliares (coleta comum e seletiva);
Ilustraes sobre o funcionamento da Central de Tratamento de Resduos
(CTR) e Aterro do Pau Queimado;
Cronograma Fsico do encerramento do aterro Pau Queimado, construo e
operao da Central de Tratamento de Resduos (CTR) e demais atividades
relacionadas PPP;
Resultados de todas as anlises do monitoramento do Aterro do Pau
Queimado, com todos os parmetros medidos e concluses em linguagem clara
e acessvel;
Plano de Trabalho de Coleta e Transporte de Resduos Domiciliares (PTR);
Plano de Trabalho para Coleta Seletiva (PTS);
Plano de Trabalho de Educao Ambiental (PTE);
Plano de Trabalho para a Varrio de Vias e Logradouros Pblicos (PVT);
Cadastro dos grandes geradores do municpio;
Informaes sobre coletas de outros resduos (pilhas, lmpadas, leo, etc)
fornecidas pelo poder pblico;
Mapas com a localizao dos Ecopontos existentes no municpio;
Outras informaes relativas a gesto de resduos do municpio demandadas
pelo poder pblico.
O Site tambm dever conter tambm um espao especfico para reclamaes e
sugestes sobre os servios prestados;
Alm do site, como instrumentos de transparncia da gesto de resduos seu
indicadores e custos, prope-se que:

A SPE publique anualmente em pelo menos dois jornais do municpio um

relatrio com todos os indicadores propostos no item 4 e a evoluo dos
mesmos em relao ao ano anterior.
Seja realizado anualmente pela SPE Reunio Pblica para apresentao e
discusso da evoluo dos indicadores com ampla divulgao da mesma.

264

Sejam includos pelo poder pblico no carn de IPTU ou em outras contas

pblicas alguns indicadores da gesto de resduos (custo de gesto por
habitante, dentre outros).
Seja includa a palavra transparncia no item 2.3 do Edital e no item 13.4 do
contrato.

3. Participao e Controle Social

A participao e o controle social das polticas pblicas so princpios
fundamentais que devem reger a gesto pblica. Estes princpios alm de
garantidos pela Constituio esto presentes, em relao a gesto de resduos,
de forma explicita na Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei Federal n
12.305/2010) e na Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei Federal n
11.445/2007).
Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei Federal n 12.305/2010):
Art. 6 So princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos:
X - o direito da sociedade informao e ao controle social;

Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445/2007)

Art. 2 Os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos
seguintes princpios fundamentais:
X - controle social;

3.1 Conselhos de Polticas Pblicas

Alm dos mecanismos de transparncia previstos no item 2, um importante
instrumento de participao e controle social so os Conselhos de Polticas
Pblicas. No est claro o papel dos diferentes conselhos na gesto de resduos
do municpio, j que alm do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
(COMDEMA), o Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio prev a
existncia de um conselho especifico para acompanhar a temtica e a Poltica
Nacional de Saneamento Bsico um conselho que alm do tema, discuta
questes relativas a gua, esgoto e drenagem urbana.
Entendemos que um Conselho Municipal de Saneamento seja o mais adequado
para constituir-se como colegiado responsvel pelo tema. Desta forma,
propomos que:
o Poder Pblico crie um Conselho Municipal de Saneamento Bsico que
tenha como reas de competncia a questo de resduos, tratamento e
distribuio de gua, esgoto e drenagem urbana, como previsto no Artigo
47 da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei Federal n
11.445/2007). Este Conselho dever ser responsvel pela definio das
diretrizes de criao da Agncia de Regulao e Fiscalizao.
3.2 Agncia de Regulao e Fiscalizao

265

Segundo a Poltica Nacional de Saneamento Bsico, o poder pblico deve criar

uma entidade de regulao e fiscalizao, inclusive como condio para a
validade de contratos na rea. Segundo a referida Lei:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao
de servios pblicos de saneamento bsico:
III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o
cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de
regulao e de fiscalizao;
Art. 21. O exerccio da funo de regulao atender aos seguintes princpios:
I - independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e
financeira da entidade reguladora;
II - transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises.

Desta forma, propomos a criao no inicio de 2011 desta Agncia. A mesma

deve primar pela independncia e autonomia do poder pblico, transparncia e
participao social como princpios fundamentais de seu funcionamento.
3.3 Realizao de Audincias e Consultas Pblicas
As audincias pblicas que apresentaram a proposta de Edital de Licitao de
Limpeza Pblica (realizada dia 17 de novembro) e a proposta de Plano Municipal
de Saneamento Bsico (realizada dia 29 de setembro), no foram precedidas de
ampla divulgao e disponibilizao dos documentos objeto de discusso. Tal
fato prejudicou de forma profunda o papel das mesmas de ser um espao
qualificado e participativo de discusso entre poder pblico e sociedade civil.
Alm disso, para a consulta pblica do Edital de Licitao de Resduos no foi
disponibilizado o documento na integra (ausncia dos anexos II-A Projeto
Bsico de Encerramento do Aterro Pau Queimado; e II-B Projeto Bsico da
CTR Palmeiras).
Desta forma, propomos que:
O Poder Pblico, com participao da sociedade civil, elabore um projeto
de Lei que busque normatizar a realizao das audincias e consultas
pblicas que ocorrem em relao a todos os temas em mbito municipal.
Tal normatizao deve prever a ampla divulgao e a disponibilizao
prvia dos documentos objeto de discusso nas mesmas.
A Audincia Pblica sobre o Edital de Licitao de Resduos seja realizada
novamente, j com as incorporaes sugeridas pelo Frum e acatadas
pelo Poder Pblico. A mesma deve ser precedida de ampla divulgao e
disponibilizao integral dos documentos, inclusive por meio eletrnico,
iniciando com no mnimo 30 dias de antecedncia, permitindo que cumpra
suas funes legais e de debate pblico.

4. Indicadores
Indicadores presentes no ANEXO II - Elementos do projeto bsico itens 5 (p.
97) e 7 (p. 100) e ANEXO IX - Diretrizes ambientais em princpios (p. 116).

266

Considerando que os indicadores permitem planejar programas governamentais,

determinar metas, avaliar intervenes e estabelecer comparaes entre
municpios ou entre diferentes gestes em um mesmo municpio, o Frum
prope que:
Seja acrescentada ao Edital a exigncia do uso dos indicadores presentes no
Diagnstico do manejo de resduos slidos urbanos, realizado com informaes
do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento pelo Ministrio das
Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. No que couber, tais
indicadores devem ser elaborados pela SPE e validados pelo Poder Pblico
Municipal.
Esses indicadores contemplam os seguintes temas:

indicadores de carter geral;

indicadores especficos sobre a coleta de resduos domiciliares e pblicos;
indicadores especficos sobre a coleta seletiva;
indicadores especficos sobre a coleta de resduos dos servios de ateno
sade;
indicadores especficos sobre a varrio de vias e logradouros pblicos; e
indicadores especficos sobre a capina de vias e logradouros pblicos.
O uso desses indicadores permitem avaliar no apenas o quesito operacional
presente nos indicadores exigidos no Edital, mas tambm a gesto de resduos
como um todo, sua sustentabilidade financeira e qualidade do sistema. Alm de
permitir a universalidade dos mesmos.
Como a Prefeitura j participa voluntariamente desta pesquisa, sugerimos que
seja exigido a SPE utilizar e divulgar os indicadores pertinentes aos servios
prestados para fins de avaliao da gesto de resduos tanto pela Prefeitura
quanto pelos cidados piracicabanos.

5. Grandes Geradores
De acordo com os artigos 20 e 24 da Poltica Nacional de Resduos Slidos
estabelecimentos comerciais e de prestao de servio que gerem resduos
que, mesmo caracterizados como no perigosos, por sua natureza, composio
ou volume, no sejam equiparados aos resduos domiciliares pelo poder pblico
municipal (art. 20, inciso II, alnea b) precisam elaborar planos de gerenciamento
de resduos, mesmo os que no esto sujeitos ao licenciamento ambiental.
Propomos que o poder pblico defina de forma mais clara qual o volume/peso de
resduos gerados por dia que caracterizam os grandes geradores e quais sero
as aes da SPE em relao a eles e as penalidades cabveis caso a mesma
no cumpra o disposto. A partir desta definio propomos que o poder pblico
defina quais sero suas aes (adequao da legislao, fiscalizao, incentivos
reduo da gerao e a participao na coleta seletiva) em relao aos
grandes geradores e quais so as penalidades cabveis para quem no cumprir
as normas sobre a questo.
Propomos tambm a elaborao de um cadastro de grandes geradores e a
disponibilizao do mesmo no site previsto no Edital. Deste modo a populao

267

pode acessar essas informaes e atuar como colaboradora no processo de

fiscalizao do servio. Alm disso, o Edital deve definir claramente quais sero
as aes do poder pblico em relao aos grandes geradores e quais so as
penalidades cabveis para quem no cumprir o disposto.

6. Coleta Seletiva
6.1 Coleta Seletiva em todo o Municpio, nas reas urbanas e rurais, item
1.3 do Anexo II.
A minuta do edital define que a coleta seletiva deve atender toda rea urbana
do municpio de Piracicaba.
Os participantes do Frum acreditam que esta coleta deve ser realizada em todo
o municpio, nas reas urbanas e rurais conforme a coleta prevista de resduos
domiciliares. O Frum tambm prope que a ampliao da coleta seletiva deve
ser realizada de forma gradativa (atingindo 100% do municpio em 2012,
conforme plano municipal de saneamento bsico), a partir de um projeto piloto,
validando a metodologia, a estrutura logstica e comunicativa de forma
progressiva.
6.2 Diagnstico dos resduos na cidade para a implantao da coleta
domiciliar e da coleta seletiva, item 1.3 do Anexo II.
No embasamento de sua proposta de Plano de Trabalho para Coleta Seletiva
(PTS) e de Plano de Trabalho de Coleta e Transporte de Resduos Domiciliares
(PTR) o Frum prope que a SPE deva realizar um amplo diagnstico sobre os
resduos domiciliares produzidos no municpio. O diagnstico deve ser
disponibilizado no site da SPE e do IPPLAP.
6.3 Coleta seletiva obrigatoriamente em dias diferenciados ao da coleta
comum, item 1.3 do Anexo II.
O Frum considera que a coleta seletiva de reciclveis deve ser realizada
obrigatoriamente em dias no coincidentes com a coleta de resduos
domiciliares, exceto no caso da rea central.
O item 1.3 especifica apenas que a coleta seletiva dever ser realizada com
programao, preferencialmente, em horrio no coincidente com a coleta de
resduos domiciliares. Este procedimento pode gerar uma mistura de materiais,
inviabilizando ou prejudicando a boa conduo da coleta seletiva e
desestimulando os cidados no seu descarte. Isso tambm prejudicaria o
trabalho de educao ambiental realizado.
6.4 Equipe e equipamentos para a realizao da coleta seletiva, item 1.4 do
Anexo II.
O Frum, baseado em informaes da Cooperativa Reciclador Solidrio e das
Cooperativas de Araraquara e So Carlos, acredita que a SPE deve
disponibilizar motoristas e caminhes, identificados de forma diferenciada para a
coleta seletiva, mas a equipe que faz a coleta deve ser da cooperativa qualificada, treinada, identificada e uniformizada. Esta equipe deve ser formada
para serem agentes educadores no servio de coleta porta a porta
6.5 Segregao de resduos orgnicos na fonte geradora
Durante o I Frum de Resduos de Piracicaba realizado no dia 25/11/2010 o Prof
Dr Valdir Schalch (EESC/USP) afirmou que a partir da coleta regular com
resduo no segregado e compactado, mesmo havendo triagem, no possvel

268

produzir composto. Para obter um composto passvel de uso com qualidade

necessria uma coleta seletiva de orgnico. Para a operacionalizao de um
processo anaerbio necessrio a separao.
Prope-se que seja realizado estudo sobre a viabilidade econmica e tcnica da
SPE investir em sistemas de coleta diferenciados para reciclveis, orgnicos e
rejeitos.

7. Cooperativa
Apesar da gesto da Cooperativa no ser atribuio do Edital de Licitao e da
SPE, o Frum decidiu explicitar algumas questes referentes a este tema, uma
vez que o sistema de coleta seletiva proposta no poder funcionar a contento,
caso a cooperativa no esteja bem estruturada.
7.1Contrato de pagamento cooperativa pelos servios prestados Destinao Final dos Resduos, item 1.5 do Anexo II.
A minuta apenas coloca, no item 1.5 que os resduos provenientes da Coleta
Seletiva sero transportados e entregues para as Cooperativas indicadas pelo
rgo Gestor.
O Frum acredita que, para que possa haver um servio de qualidade quanto ao
processamento e venda de materiais reciclados entregue cooperativa, deve
haver um contrato de prestao de servios entre Prefeitura e Cooperativa onde
se prev o pagamento pelos servios prestados, da mesma forma como paga
SPE pelos servios prestados na coleta de resduos domiciliares. Isso estaria de
acordo com a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que estabelece a
necessidade de priorizar a contratao de cooperativas. O Frum entende que o
atual convnio existente entre Prefeitura e Cooperativa no suficiente para
fomentar a autogesto e a profissionalizao daquela.
7.2 Profissionalizao da cooperativa - Destinao Final dos Resduos, item
1.5 do Anexo II.
A minuta apenas coloca, no item 1.5 que os resduos provenientes da Coleta
Seletiva sero transportados e entregues para as Cooperativas indicadas pelo
rgo Gestor.
O Frum acredita que, para que possa haver um servio de qualidade
relacionado coleta seletiva, deve-se elaborar e implementar uma poltica
pblica consistente com participao da SPE e da prpria cooperativa quanto
profissionalizao do empreendimento solidrio. Tal poltica deve visar a
autogesto da cooperativa (capacitao, administrao, contbil, beneficiamento,
segurana ocupacional, formalizao fiscal, legal, produtividade, educao
ambiental etc) incluindo cursos de alfabetizao e outras reas da promoo
social (planejamento familiar, sade, economia domstica, higiene, informtica
etc);
7.3 Gesto da cooperativa por comits - Destinao Final dos Resduos,
item 1.5 do Anexo II.
Para uma melhor gesto da coleta seletiva, a cooperativa deve ter seu
funcionamento modificado. A cooperativa deve ser formada por comits
descentralizados e atuantes em diferentes regies da cidade para atender ao
municpio cada um com infra-estrutura operacional, descentralizando tambm

269

os pontos de coleta. A gesto da cooperativa deve prever um plano de carreira

qualificativo a cargos, funes, operaes e especializaes.
7.4 Incluso de catadores
Deve ser previsto um processo de incluso dos catadores de rua como atores
cooperados na coleta de reciclveis. Este processo deve ser ampliado para
outros setores da cidade, de forma a no permitir que estas pessoas sejam
exploradas por empresas e atravessadores, e por outro lado, ampliando a ao
da cooperativa no municpio.
7.5 Cooperativa com espao permanente na mdia oficial, item 1.5 do Anexo
II.
Visto que a Cooperativa parte fundamental do bom funcionamento da coleta
seletiva prevista na minuta, a Cooperativa e seus agentes devem ter garantido
um espao permanente na mdia oficial (rdios, sites e impressos), visando a
realizao de campanhas permanentes junto populao.

8. Educao Ambiental
8.1 Educao Ambiental realizada por instituio especializada no tema a
ser contratada pela SPE, item 6 e item 9 do Anexo II.
Considerando a complexidade e importncia do trabalho de Educao Ambiental
no municpio, do qual depender a reduo do volume gerado, o sucesso e
aumento progressivo da coleta seletiva de reciclveis e orgnicos e integrao
com outros programas de coleta da Prefeitura, entende-se que o trabalho
previsto de Educao Ambiental no deve ser realizado pela SPE. A mesma
deve fazer um edital de contratao de uma empresa/entidade/instituio etc,
com histrico comprovado de atuao no tema que apresente uma proposta para
todo o municpio a ser aprovada mediante a anuncia do Grupo Multidisciplinar
de Educao Ambiental (conforme Lei que instituiu a Poltica Municipal de
Educao Ambiental). Esta proposta deve conter sua estratgia de interao e
comprometimento com aes e atores j existentes no municpio e com as
polticas nacionais, estaduais e municipais de Educao Ambiental. A SPE tem
para esta contratao o mesmo prazo de 90 dias exigido para apresentao do
Plano de Trabalho de Educao Ambiental (PTE).
Considerou-se que o texto da minuta e a equipe prevista no oferece subsdios
para a elaborao de uma proposta com a qualidade requerida para tal atuao.
8.2 Aumento do valor previsto para aes de Educao Ambiental - item 6
do Anexo II.
As aes de educao ambiental para a sensibilizao dos muncipes para uma
participao efetiva nas aes de reduo, reutilizao e reciclagem de seus
resduos so centrais para o sucesso da gesto de resduos do municpio. A
realizao de tais aes um municpio extenso e com aproximadamente 370 mil
habitantes demanda um investimento significativo de recursos Desta forma o
Frum prope que:
A porcentagem de recurso destinado Educao Ambiental seja
aumentada para 3% do valor da contraprestao mensal recebida pela
SPE (tal porcentagem utilizada para as obras de saneamento bsico
financiadas pela Caixa Econmica Federal).

270

8.3 Educao Ambiental integrada com outros Programas de Coleta da

Prefeitura, item 1 e item 6 do Anexo II.
A Educao Ambiental deve ocorrer de forma integrada com todos os outros
programas de coletas diferenciadas de materiais j existentes na Prefeitura
(pilhas, leo, lmpadas, pneus, poda, assim como de outros tipos de resduos
por ex. de servios de sade humana ou animal), de forma a massificar a
divulgao e diminuir a quantidade de resduos slidos e produtos contaminantes
e ampliar a gama de materiais coletados.
Na minuta do edital, este tipo de integrao no est colocado no texto, sendo
apenas citados outros tipos de resduos que no so considerados como
domiciliares.
8.4 Educao Ambiental com espao permanente na mdia oficial, item 6 do
Anexo II.
Visto que a Educao Ambiental parte fundamental do bom funcionamento da
coleta seletiva de reciclveis e orgnicos prevista na minuta, a equipe de
Educao Ambiental deve ter garantido um espao permanente na mdia oficial
(rdios, sites e impressos), visando a realizao de campanhas permanentes
junto populao.
8.5 Estrutura na Central de Tratamento de Resduos (CTR) para aes de
Educao Ambiental
Dever ser construdo na CTR infra-estrutura especifica para aes de Educao
Ambiental, com no mnimo:
Anfiteatro para 80 pessoas;
Banheiros;
Projetor multimdia;
Estrutura para visitao as diferentes etapas da CTR (triagem,
aterramento, tratamento dos resduos orgnicos, etc)
8.5 Educao Ambiental para estimulo da reduo, reutilizao e
reciclagem aes de compostagem.
O Frum prope que o Programa de Educao Ambiental articulado com as
demais polticas e programas municipais estabelea, entre seus objetivos, aes
voltadas a reduo, reutilizao, reciclagem de materiais e ao estimulo
compostagem descentralizada em residncias, escolas, viveiros entre outros
locais que seja propicio As aes de Educao Ambiental devem incluir as
cooperativas e outros atores locais.

9. Destinao final ambientalmente adequada

dos resduos
Considerando que:
A Poltica Nacional de Resduos Slidos PNRS (Lei Federal 12305/2010) define
em seu art. 3, VII que a destinao final ambientalmente adequada inclui: a
reutilizao; a reciclagem; a compostagem; a recuperao e o aproveitamento
energtico; outras destinaes admitidas pelos rgos competentes do Sisnama,
do SNVS e do Suasa; a disposio final.
Considerando que a disposio final ambientalmente adequada definida pelo
art. 3, VIII da referida Lei como a distribuio ordenada de rejeitos em aterros
sanitrios.

271

Considerando que os rejeitos segundo o art. 3, XV da PNRS so os resduos

slidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e
recuperao por processos tecnolgicos disponveis e economicamente viveis,
no apresentem outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente
adequada.
Objetivando atender os princpios e objetivos da PNRS, apresentamos as
seguintes consideraes sobre a destinao final ambientalmente adequada dos
resduos proposta na Edital:
9.1 Demonstrao dos benefcios do investimento na Central de Tratamento
de Resduos (CTR)
Para evidenciar que o investimento na CTR til devem ser acrescentados no
edital demonstrativos quantitativos e qualitativos dos benefcios econmicos e
ambientais decorrentes da implantao da Central. Esse demonstrativo deve
apresentar dados das metas e da contribuio da CTR para a reduo de
resduos dispostos no aterro, bem como os subprodutos gerados no processo.
9.2 Processo de tratamento dos resduos orgnicos
A PNRS expe em seu art. 6 X que a sociedade tem direito a informao e ao
controle social. Com o objetivo de possibilitar ampla participao social a
informao deve ser clara possibilitando que o cidado entenda o sistema
proposto pela Prefeitura.
Sugere-se que seja explicitado para a sociedade claramente as vantagens e
desvantagens do processo anaerbio justificando o porqu da escolha desse
processo em detrimento ao aerbio.
Alm disso, prope-se que o processo no edital seja aberto para anaerbio ou
aerbio.
9.3 Definio das metas de evoluo do tratamento dos resduos na CTR
Apesar de referir-se a reduo de resduos no aterro como objetivo da
implantao da CTR, no so apresentados dados e metas a ser obtidas pela
SPE para que haja essa reduo de disposio ao longo do perodo. Devem ser
definidas no edital, metas previstas para a evoluo do aproveitamento ou
tratamento dos resduos ao longo do perodo. Deve ser demonstrada a evoluo
do percentual da massa que ser efetivamente de depositada no aterro sanitrio.
9.4 Capacidade de processamento
No Anexo II o item 4 estabelece que o sistema de processamento dos resduos
urbanos da Central de Tratamento de Resduos deve ter capacidade mnima
para 180 t/dia. Deve haver uma reviso desse valor no edital, prevendo uma
capacidade mnima com base na quantidade coletada atualmente (em mdia 260
t/dia, conforme divulgado pela SEDEMA) e tendo em vista a expanso
populacional em 20 anos.
9.5 Separao e triagem dos resduos brutos na CTR
Consta no Anexo II item 4.2 que as tecnologias propostas devero levar em
conta a segregao e triagem dos materiais reciclveis e o aproveitamento da
matria orgnica na produo de composto orgnico. No entanto no especifica
como ser a segregao dos resduos brutos na CTR.
Considera-se que deva ser acrescentado no edital que no caso de separao de
reciclveis a partir de resduo bruto (ou seja, aquele que vem diretamente do
caminho da coleta, compactado) esta dever necessariamente ser efetuada de
forma mecanizada evitando o contato de pessoas com os resduos brutos. A

272

segregao manual s ser admitida no material reciclvel resultante de

segregao mecanizada aps comprovao de garantia das condies de sade
ocupacional.
9.6 Utilizao dos subprodutos da CTR
O anexo II enumera alguns objetivos para as tecnologias a ser implantadas na
CTR como a valorizao dos resduos e aumento da vida til do aterro. Dessa
forma, deve ser acrescento no edital a obrigatoriedade da SPE apresentar planos
de utilizao dos subprodutos.
- Combustvel Derivado de Resduos (CDR): Obrigao de apresentar um plano
de viabilidade tcnica, econmica e ambiental para aproveitamento do CDR.
- Biogs: Sugere-se a obrigatoriedade de aproveitamento do biogs produzido
para gerao de energia eltrica a ser utilizada no prprio aterro e, havendo
excedente dessa energia, deve ser comercializada.
- Composto: A SPE tem a obrigatoriedade de atender aos parmetros da
legislao do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento para produto
final obtido aps processo na CTR.
9.7 Compostagem de resduos provenientes das feiras livres e varejes e
dos servios de podas de rvores:
O Frum prope que, caso no haja coleta segregada na fonte de resduos
orgnicos, a SPE implante um sistema de tratamento por compostagem dos
resduos provenientes das feiras livres e varejes e dos servios de podas de
rvores operados distintamente dos resduos orgnicos domiciliares, cujos
procedimentos devero estar claramente abordados na Proposta Tcnica da
Licitante. O objetivo obter um produto final de maior qualidade para
aproveitamento, por parte do rgo Gestor, para aplicao nas reas verdes
municipais.
9.8 Tratamento do chorume
Acrescentar ao edital que o tratamento do chorume dever ser realizado na rea
do aterro sob responsabilidade da SPE.
9.9 Localizao prevista para a instalao da CTR
O Frum solicita a apresentao por parte do Poder Pblico dos critrios
econmicos e ambientais que determinaram a escolha da rea na qual est
prevista a instalao da Central de Tratamentos de Resduos e disponibilizao
das informaes sobre a exata localizao da mesma.

273

Anexo 3
Listas de Presena dos Participantes
I Frum "Gesto de Resduos de Piracicaba" - 25 de novembro de 2010
LISTA DE PARTICIPANTES
86 pessoas cadastradas
41 instituies

Nome

Instituio

Cidade

1
2
3
4
5
6

Ademir Ademir Antomiceli

AEA ENG

Adriana Cristina Andr

ESALQ

Piracicaba

Alberto Kirilauskas

ESALQ

Piracicaba

Ana Maria Meira

USP Recicla

Piracicaba

Ananias Ferreira de Souza

ESALQ

Piracicaba

Andr Ferreira Costa

Piracicaba

7
8

Antonio R. Oliveira

Assoc. Monte Alegre

Piracicaba

Arthur B.D.F. Lima

UNICAMP - FT

Limeira

Carolina Faanha Wendel

CENA-ESALQ/USP

Piracicaba

10
11
12

Catarine Lopes Nogueira

ESALQ

Piracicaba

Clia

Reciclador Solidrio

Piracicaba

Cinthia Nicolau de Souza

Supricel

Piracicaba

13

Claudia Ramires Queiroz

Supricel

Piracicaba

14

Cleomar Maria de Carvalho

ESALQ

Piracicaba

15

Daniel Nolasco Bucinelli

Piracema

Piracicaba

16
17
18

David Teixeira Pinto

Cooperativa Accia

Araraquara

Denis Schiavinin

Santana

Dilma Ferreira

SODEMAP

Piracicaba

19

Domingos Alves Lima Neto

Lions Clube

Piracicaba

20

Edenir Tabai

Motocana

Piracicaba

21
22

Eduardo Ferraz Arajo

ESALQ

Piracicaba

Erica Gomes

Supricel

Piracicaba

Estela Maria de Azevedo N.

Ferreira

ESALQ

Piracicaba

Evandro Hayashi

e-usinas

Piracicaba

Fabiano de G. Bertin

SEDEMA

Piracicaba

Fabio E. Von Pesquini

EEF Brasil

Piracicaba

27

Felipe Brancalion Giacomelli

Piracicaba

28
29

Felipe Dias Pacheco Vieira

SEDEMA

Piracicaba

Felipe Jos da Silva

Cooperativa Accia

Araraquara

30

Fernando P. Daruge

Magna Ambiental

31
32
33

Francarlos de Lima Felipe

Piracicaba

Gabriela M. Mendona

ESALQ

Piracicaba

Giovanni Batista Campos

SEDEMA

Piracicaba

34

Glauco Arnold Tavares

Lab. Istopos - CENA

Piracicaba

35

Igor Oliveira Marchiori

Viao Piracicema

Piracicaba

23
24
25
26

274

36

Igor Ricardo Arantes

Disk leo Ltda ME

Piracicaba

37

Jacqueline C. Rodrigues

Piracicaba

Jacques Tornisielo

ETEC Dr Jos Coury - Rio das

Pedras

Piracicaba

39

Jair Detz

FAAL

Limeira

40

Joo Jos Couto

ESALQ

Piracicaba

41

Jorge Germano dos Santos

Polcia Ambiental

Piracicaba

42

Jorge Henrique da Silva

TES - Consultoria Ambiental

Piracicaba

43

Jos Carlos Ferreira

ESALQ

Piracicaba

44

Juan A. M. Sebastianes

COMDEMA e PIRACICABA 2010

Piracicaba

45

Julio Cesar Campregher Jr.

Piracicaba

46

Luccas Libardi S. de Barros

CENA-ESALQ/USP

Piracicaba

47

Lucia Vidor de S. Reis

CETESB

Piracicaba

48

Ludmar A. Romanini

SEDEMA-PMP

Piracicaba

49

Luiz Antonio Gallo

ESALQ

Piracicaba

50

Luiz Carlos Morales

COMDEMA

Piracicaba

51

M. Fernanda A. Prado

ESALQ

Piracicaba

52

Marcella Merlo Siqueira

ESALQ

Piracicaba

53

Marcelo Zacarias da Silva

CIAGRI- USP

Piracicaba

54

Marcia Cristina Martilho

UNICAMP - FT

Piracicaba

55

Marco Luis Camargo

SODEMAP

Piracicaba

56

Marcos Sorrentino

ESALQ/OCA

Piracicaba

57

Marcos Y. Kamogawa

ESALQ

Piracicaba

58

Maria da Glria S. Mello

SODEMAP

Piracicaba

59

Mariana Cerca

ESALQ

Piracicaba

Matheus R. Carcalma

Piracicaba

38

60
61

Mauricio Campos

ETEC Dr Jos Coury - Rio das

Pedras
Supricel

62

Mayara P. Carmo

SEDEMA - NEA

Piracicaba

63

Maycon Peterson F. da Silva

ESALQ

Piracicaba

64

Milena Ricoy Ropero

Banco do Brasil - Piracicaba

Piracicaba

65

Nadia Valrio Possignolo

CENA-ESALQ/USP

Piracicaba

66

Nelson Y. Se

Ambitec Ltda.

Piracicaba

67

Patricia Negri

Ciagri

Piracicaba

68

Paulo Mancini

Coordenadoria Meio Ambiente

So Carlos

69

Rafael J Giro

FLORESPI

Piracicaba

70

Regina Helena Gonalves

ESALQ-LKQ

Piracicaba

71

Renata Bergamo Caramez

ESALQ

Piracicaba

72

Renato Morgado

IMAFLORAlCOMDEMA

Piracicaba

73

Ricardo Schmidt

FLORESPI/COMDEMA

Piracicaba

74

Robson Salmazo Rocha

Vitalux Eficincia Energtica

Piracicaba

75

Rogerio Vidal

SEDEMA

Piracicaba

76

Rosngela Ap. da Silva

CETESB

Piracicaba

77

Sergio Arnosti Junior

EEP

Piracicaba

78

Sirlene Ortiz

T eco Meio Ambiente

Piracicaba

Piracicaba

275

79
80
81

Sonia Maria R. Lule

SEDEMA

Piracicaba

Thais Felippe de Meio

CENA-ESALQ/USP

Piracicaba

Valdemar Correr

Ass. Santa Olmpia

Piracicaba

82

Valdir Schalch

USP So Carlos

So Carlos

83

Valria M. Freixdas

Coletivo Educador Piracicau

Piracicaba

84

Vanessa Piazza

SESC Piracicaba

Piracicaba

85
86

Vinicius Casselli

Motocana

Piracicaba

Zlia Maria Angeli Caniatti

Piracicaba

11 Frum "Gesto de Resduos de Piracicaba" - 09 de dezembro de 2010

LISTA DE PARTICIPANTES
29 pessoas cadastradas
24 instituies
N

1
2
3
4
5

6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29

Nome
Ana Maria de Meira
Andr Elia Neto
Carolina Faanha Wendel
Clodemir Ap.Pires
Fabiano de G. Bertin
Fbio E. Penatti
Gabriela M Mendona
Joo Moretti

Instituio
USP Recicla
SEESP
CENA-ESALQ/USP
CSP Metalrgica
SEDEMA
Bioagri
ESALQ
Elring Klinger

Cidade
Piracicaba

Jos Carlos Masson

Lions Vila Rezende

Piracicaba

Juan A. M. Sebastianes
Karine Silva Faleiros
Livia Moreira de Camargo Barreto
Luciana C. Zotelli
Luiz Carlos Morales
Marcia Cristina Martilho
Marcos Sorrentino
Mario Luis Camargo

COMDEMA e SOC ESPANHOLA

land Educao e Sustentabilidade
ESALQ
CTC
COMDEMA
UNICAMP - FT
ESALQ
SODEMAP

Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba

Milena Ricoy Ropero

Banco do Brasil - Piracicaba

Piracicaba

Natalia TBR Grossi

Renato Morgado
Rafael J Giro
Ricardo Schmidt
Sergio Arnosti Junior
Solange Silveira Amncio
Thais Felippe de Meio
Valdemar Correr
Valria M. Freixdas
Vanessa Piazza

ESALQ
Imaflora/COMDEMA
FLORESPI
FLORESPI/COMDEMA
EEP
Solira Solues em Ambincia
CENA-ESALQ/USP
Ass. Santa Olmpia
Coletivo Educador Piracicau
SESC Piracicaba

Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba

Zlia Maria Angeli Caniatti

Piracicaba

Piracicaba

Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba

Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba
Piracicaba

276

Grupo de Trabalho "Gesto de Resduos de Piracicaba" - 07 de dezembro de 2010

LISTA DE PARTICIPANTES
16 pessoas cadastradas
17 instituies
N

Nome

Instituio

Cidade

Ana Maria Meira

USP Recicla

Piracicaba

Fbio E. Penatti

Bioagri

Piracicaba

3
4

Jorge Henrique da Silva

TES - Consultoria Ambiental

Piracicaba

Jos Carlos Ferreira

ESALQ

Piracicaba

Luciana Carnevale

Gazeta de Piracicaba

Piracicaba

Luiz Carlos Morales

COMDEMA

Piracicaba

7
8

Marcia Cristina Martilho

UNICAMP - FT

Piracicaba

Milena Ricoy Ropero

Banco do Brasil - Piracicaba

Piracicaba

Paulo Arruda

Piracicaba 2010

Piracicaba

10

Renato Morgado

IMAFLORA/COMDEMA

Piracicaba

11

Ricardo Schmidt

FLORESPI/COMDEMA

Piracicaba

12

Sergio Arnosti Junior

EEP

Piracicaba

13

Solange Silveira Amncio

Solira Solues em Ambincia

14
15

Thais Felippe de Meio

CENA-ESALQ/USP

Piracicaba

Valdemar Correr

Ass. Santa Olmpia

Piracicaba

16

Valria M. Freixdas

Coletivo Educador Piracicau

Piracicaba

277

278

ANEXO C Comentrios da Prefeitura do Municpio

de Piracicaba Carta do Frum de Gesto de
Resduos

279

Prefeitura do Municpio de Piracicaba

Estado de So Paulo - Brasil

Secretaria Municipal de Defesa do Meio Ambiente

COMENTRIOS CARTA DO FRUM DE GESTO DE RESDUOS

DE PIRACICABA

TEMA 1: SISTEMA DE PAGAMENTO

1. Opo pelo sistema de pagamento global pelos servios prestados

A proposta no ser considerada no Edital.
Com o preo global haver dificuldade para fiscalizar e estabelecer metas ao
concessionrio, j que no haver interesse do mesmo em coletar os resduos
gerados em sua totalidade, principalmente em situaes de emergncia,
quando h maior gerao de resduos. Alm disso, o inevitvel crescimento
populacional ir elevar a quantidade de resduos gerados, originando excesso
de estudos de reequilbrio econmico-financeiro do contrato.
A Concesso da Cidade de So Paulo adota o sistema de pagamento global e
com apenas seis anos de operao j se encontra com o segundo processo
de renegociao. Outra questo a ser considerada que somente os servios
de coleta e transporte para a destinao final so executados pela concesso
citada.

2. Incluso no Edital de metas de reduo de aterramento em funo dos

resduos coletados no municpio
O item 4.2 (Implantao da Unidade de Tratamento de Resduos Domiciliares)
do anexo II do Edital prev essa reduo.
O Edital considera a implantao de uma planta de tratamento de resduos
baseada na biodigesto anaerbia. O produto final gerado por esta planta
um composto que, aps anlises da CETESB, poder ter diferentes usos. At

280

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esta

aprovao

da

CETESB,

composto

ser

encaminhado

ao

aterro

sanitrio.
Considerando que toda a frao orgnica gerada no municpio ser tratada
pelo processo de biodigesto anaerbia e que os reciclveis sero enviados
para a cooperativa haver a reduo de, no mnimo, 70% dos resduos
aterrados. Sendo assim, o Edital obedece a Lei 12.305/2010, pois somente
rejeitos sero encaminhados ao aterro sanitrio.

3. Incluso no Edital de metas para o aumento da porcentagem de resduo

coletado de forma seletiva
As metas para a coleta seletiva so fundamentais para que as metas para a
reduo de resduos aterrados sejam atingidas. De acordo com o Edital, a
concesso ir elaborar um Plano de Trabalho para a Coleta Seletiva (item 9,
anexo 11).

4. Incluso no Edital de incentivos econmicos e/ou penalizaes em funo do

cumprimento ou no pela SPE das metas previstas nas propostas 2 e 3
A proposta atendida na clusula 14 do anexo I (contrato) do Edita/.

5. Reelaborao dos itens anteriores no Edital e realizao de uma nova

audincia pblica
invivel a realizao de uma nova audincia pblica, pois este fato implicaria
em atrasos na licitao.

6. Apresentao de comparativos de custos de gesto de resduos por habitante

e por tonelada de outros municpios

281

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Secretaria Munieipal de Defesa do Meio Ambiente

Visto que o edital da PPP prev o pagamento dos investimentos atravs do

servio

de

coleta

de

resduos

slidos

domiciliares,

no

possvel

comparao com valores de outros tipos de contratos de outras cidades

7. Apresentao de comparativo entre os valores gastos na gesto atual com os

valores da gesto prevista no Edital
Visto que o edital da PPP prev o pagamento dos investimentos atravs do
servio

de

coleta

de

resduos

slidos

domiciliares,

no

possvel

comparao com os valores atuais.

TEMA 2: TRANSPARNCIA

8. Elaborao de um site com todas as informaes existentes sobre a gesto de

resduos do municpio e a execuo do contrato

site est previsto no anexo " do Edital (item 5) e ser estruturado e

alimentado pela SPE.

9. Publicao anual em pelo menos dois jornais do municpio de um relatrio com

todos os indicadores propostos e a evoluo dos mesmos em relao ao ano
anterior.
A proposta no est relacionada ao Edita!. No possvel garantir espao na
mdia, no sendo competncia da SPE publicar relatrios em jornais ou
qualquer outro veculo de informao.
Pelo Edital, a SPE dever entregar relatrios operacionais, geotcnicos,
ambientais, entre outros, e submet-Ios aprovao pelo rgo pblico.

282

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10. Incluso no item 2.3 do Edital e no item 13.4 da minuta do contrato da palavra
transparncia.
Proposta aceita.

11.

Realizao

anual

pela

SPE

de

Reunio

Pblica

para

apresentao

discusso da evoluo dos indicadores com ampla divulgao da mesma.

A proposta no est relacionada ao Edital, porm, eventuais reunies podero
ser agendadas.

12. Incluso de indicadores no carn de IPTU ou em outras contas pblicas.

A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

TEMA 3: PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL

13.Criao pelo Poder Pblico,

no incio

de 2011,

de Agncia de Regulao e

Fiscalizao dos servios de saneamento bsico

A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

14.Criao pelo Poder Pblico de um Conselho Municipal de Saneamento Bsico

que

dever

ser

responsvel

pela

definio

das

diretrizes

Agncia Reguladora
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

de

criao

da

283

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15. Elaborao pelo Poder Pblico e pela sociedade civil de um projeto de lei que
busque normatizar a realizao das audincias e consultas pblicas que
ocorrem em relao a todos os temas em mbito municipal
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

16. Realizao de nova audincia pblica sobre o Editallicitao de resduos

invivel a realizao de uma nova audincia pblica, pois este fato implicaria
em atrasos na licitao.

TEMA 4: INDICADORES

17. Uso dos indicadores presentes no Diagnstico de Manejo de resduos slidos

urbanos, realizado com informaes do Sistema Nacional de Informaes de
Saneamento pelo Ministrio das Cidades

Edital prev a elaborao de Planos de Trabalho (item 9 do anexo 11). Os

indicadores sero definidos na elaborao destes planos.

TEMA 5: GRANDES GERADORES

18. Elaborao de um cadastro de grandes geradores e disponibilizao do

mesmo no site previsto no Edital
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

284

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19. Definio por parte do poder pblico do que caracteriza um grande gerador e
quais sero as aes da SPE em relao a eles e as penalidades cabveis
caso a mesma no cumpra o disposto.
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

20.Definio por parte do poder pblico de quais sero suas aes em relao
aos grandes geradores e quais so as penalidades cabveis para quem no
cumprir o disposto
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.

TEMA 6: COLETA SELETIVA

21. Realizao de coleta seletiva em todo municpio (reas urbanas e rurais)

Apenas a rea urbana ser de competncia da SPE, conforme o item 1.4
(anexo 11) do Edita!.

22.Ampliao da coleta seletiva de forma gradativa (atingindo 100% do municpio

em 2012, conforme plano municipal de saneamento bsico)
A SPE atender a uma meta de aumento da coleta seletiva em 50% ao ano,
atingindo 100% do municpio em 2017, conforme ser apresentado no Plano
de Trabalho para a Coleta Seletiva.

23.Elaborao

pela

SPE

de

diagnstico

sobre

os

RSD

produzidos

no

como condio para o PT de Coleta Seletiva e o PT de Coleta e Transporte de

municpio

285

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Resduos Domiciliares. O diagnstico deve ser divulgado no site da SPE e do

IPPLAP
A SPE elaborar o Estudo da Composio Gravimtrica dos RSD de
Piracicaba, obtendo, entre outros dados, o potencial reciclvel. A sugesto de
divulgao ser analisada e discutida pelo Poder Pblico.

24.A

coleta

no

seletiva

coincidentes

de
com

reciclveis
a

coleta

deve
de

ser

realizada

resduos

obrigatoriamente

domiciliares,

com

em

dias

exceo

das

reas com coleta diria

A proposta ser considerada pela SPE no momento da elaborao do Plano
de Trabalho para a Coleta Seletiva.

25. A equipe que faz a coleta deve ser da(s) cooperativa(s) devendo a SPE
fornecer os caminhes e motoristas identificados de forma diferenciada.
A proposta no ser considerada no Edital. De acordo com o anexo II do Edital
(item 1.5) a SPE realizar a coleta e o transporte dos resduos reciclveis,
atravs de funcionrios devidamente treinados quanto

aos aspectos de

segurana e assiduidade, cabendo a cooperativa somente a triagem dos

mesmos.

26. Realizao de estudo sobre a viabilidade econmica e tcnica da SPE investir

em sistemas de coleta diferenciados para reciclveis, orgnicos e rejeitas
A proposta no ser considerada no Edital, pois o estudo ir gerar custos
desnecessrios. A planta de biometanizao ser capaz de segregar os
resduos orgnicos, os rejeitos e os reciclveis que foram misturados aos
resduos domiciliares de forma automatizada.

286

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Ressaltamos que para haver maior reintegrao ambiental dos resduos

necessria a participao da populao no programa de Coleta Seletiva onde,
nesta PPP, ser escopo do Concessionrio apenas o fornecimento das
guarnies. Portanto, a programao da coleta e o acompanhamento sero de
responsabilidade da SEDEMA.

TEMA 7: COOPERATIVA

27.Existncia

de

um

contrato

de

prestao

de

servios

entre

Prefeitura

cooperativa, onde se prev o pagamento pelos servios prestados

J existe um convnio entre a Cooperativa Reciclador Solidrio e a Prefeitura,
onde a PMP se responsabiliza por parte do custeio da Cooperativa. Essa
sugesto de alterao ser analisada e discutida pelo poder pblico.

28. Elaborar e implementar uma Poltica Pblica com a participao da SPE e da

prpria cooperativa quanto a profissionalizao do empreendimento solidrio,
visando a autogesto da cooperativa.
A Prefeitura j trabalha com essa perspectiva e a sugesto ser analisada e
discutida pelo poder pblico.

29.A

cooperativa

deve

ser

formada

por

comits

descentralizados

atuantes

em

diferentes regies da cidade para atender ao municpio

Essa alterao depende da Cooperativa Reciclador Solidrio, no cabendo ao
Poder Pblico determinar alteraes na mesma.

287

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30. Elaborao e implementao de polticas pblicas para a incluso dos

catadores de rua como atores cooperados na coleta dos reciclveis
A Cooperativa Reciclador Solidrio j aberta para aqueles que desejarem
participar,

seguindo

suas

normas

regulamento.

Essa

sugesto

ser

permanente

nas

analisada e discutida pelo poder pblico.

31.A

cooperativa

seus

agentes

devem

ter

garantido

um

espao

mdias oficiais
A Cooperativa Reciclador Solidrio j tem acesso s mdias oficiais.

TEMA 8: EDUCAO AMBIENTAL

32.As

aes

de

educao

ambiental

devem

ser

realizadas

por

instituio

especializada no tema a ser contratada pela SPE e no pela prpria SPE

No que se refere educao ambiental, a SPE ir apenas repassar recursos
para o PMEA.

33.A educao ambiental deve ocorrer de forma integrada com todos os outros
programas de coletas diferenciadas de materiais j existentes na Prefeitura
As aes de educao ambiental devero atender ao disposto no PMEA e
estar integradas s aes de educao ambiental do poder pblico.

34.Aumento

dos

recursos

destinados

contraprestao mensal recebida pela SPE

educao

ambiental

para

3%

do

valor

da

288

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A proposta no ser atendida. A contra prestao ser de 1 % conforme o

anexo 11 do Edital (item 6.4).

35.As aes de educao ambiental devem ter garantido um espao permanente

nas mdias oficiais
As aes de educao ambiental das diversas secretarias municipais j tm
acesso garantido s mdias oficiais.

36.Construo

de

infra-estrutura

especfica

para

as

aes

de

educao

ambiental

na nova CTR
A proposta ser atendida.

37. O Programa de Educao Ambiental deve estabelecer. entre seus objetivos,

aes voltadas reduo, reutilizao e reciclagem de materiais e ao estmulo
a

compostagem

descentralizada.

incluindo

cooperativas

outros

atores

globais
As aes de educao ambiental devero atender ao disposto no PMEA.

TEMA 9: DESTINAO FINAL

38. Realizar e incorporar ao Edital demonstrativos quantitativos e qualitativos dos

benefcios econmicos e ambientais decorrentes da implantao da CTR
Os benefcios dos investimentos esto claramente demonstrados no Anexo VA. Atravs da implantao da Usina de Biometanizao haver reduo de
RSD depositados em aterro sanitrio e, conseqentemente, a reduo na
gerao de chorume e gases poluentes.

289

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39.

Explicao
processo

clara

anaerbio

para

justificando

sociedade
o

das

porqu

vantagens

da

escolha

e
desse

desvantagens

do

processo

em

detrimento ao aerbio

processo de biometanizao anaerbia, j apresentado para a sociedade,

apresenta as seguintes vantagens: a produo de composto de alta qualidade;

a valorizao dos resduos; a reduo do volume de resduos que so
encaminhados ao aterro sanitrio; o prolongamento da vida til do aterro
sanitrio; a produo de energia; a produo de fertilizantes naturais; permite
obter um combustvel neutro em C02; necessita de rea reduzida para a
construo;

ausncia de

odores

rudos

e as

emisses

atmosfricas

reduzidas.
Por se tratar de um processo natural de biodegradao, porm, acelerado nos
fermentadores, os produtos resultantes podem ser totalmente reaproveitados
como

composto,

lquido

fertilizante

gs

metano,

de

valores

de

comercializao definidos no mercado, alm de propiciar a reintegrao

ambiental dos reciclveis, pois, estes so segregados antes da entrada nos
fermentadores.
No entanto, importante ressaltar que os estudos no sero detalhados
dentro do Edital e sim separadamente.

40. Prope-se que o processo de tratamento dos resduos orgnicos no Edital seja
aberto para anaerbio e aerbio
A proposta no ser considerada no Edital, pois, conforme consultoria tcnica,
o processo de biometanizao considerado o mais adequado para o
municpio de Piracicaba.

290

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41. Definio no Edital de metas previstas para a evoluo do aproveitamento ou

tratamento dos resduos ao longo do perodo
Os dados e metas da evoluo do tratamento dos resduos na CTR sero
definidos quando da concluso dos Estudos de Composio Gravimtrica pelo
Concessionrio.

42.

Realizar
urbanos

reviso
prevendo

da

capacidade

uma

capacidade

do

sistema

mnima

de

com

processamento
base

na

dos

resduos

quantidade

coletada

atualmente (260 Udia) e tendo em vista a expanso populacional em 20 anos

A proposta no ser considerada no Edital, pois, conforme consultoria tcnica,
a capacidade de 180 t/dia apresentada se refere frao orgnica dos
resduos. Ressaltamos que somente a parcela orgnica ser tratada no
processo de biometanizao.

43.A

separao

mecanizada,
segregao
segregao

dos

reciclveis

evitando
manual

contato

somente

mecanizada

dever

ser

aps

de

necessariamente
pessoas

admitida

comprovao

no
de

com
material

ser

efetuada

de

os

resduos

brutos.

resultante

de

reciclvel

garantia

das

forma

condies

de

sade ocupacional
O processo de tratamento projetado automatizado. Os resduos domiciliares
chegam ao local de recepo onde so peneirados para deter reciclveis e
outros materiais como pilhas, baterias, vidros e rejeites. Somente aps a
segregao mecanizada haver triagem manual dos reciclveis que passaram
pelos peneiramentos. Os materiais reciclveis so enviados para a reciclagem
e os outros materiais detidos nas peneiras so encaminhados para uma
destinao adequada.

291

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44. Definio no Edital da obrigatoriedade da SPE apresentar Planos de Utilizao

dos Subprodutos
A proposta ser considerada no Edita!. No entanto, fundamental informar
que o COR no gerado.

45.Sistema

de

feiras-livres

tratamento
e

varejes

por

compostagem

dos

servios

dos
de

resduos
podas

provenientes

de

rvores

das

operados

distintamente dos resduos orgnicos domiciliares

A proposta no ser considerada, pois os investimentos necessrios para a
implantao de dois sistemas de tratamento so economicamente inviveis
para a realidade do municpio de Piracicaba e a demanda de resduos
provenientes das feiras-livres e varejes e dos servios de podas no
suficiente para justificar a implantao de uma nova planta de tratamento.

46.Acrescentar

ao

Edital

que

tratamento

do

chorume

dever

ser

realizado

na

rea do aterro sob responsabilidade da SPE

A proposta no ser incorporada ao Edital, pois haver baixa produo de
chorume, considerando que os resduos orgnicos sero tratados, que os
reciclveis sero segregados e que apenas rejeitos sero encaminhados para
o aterro sanitrio (atendendo a Poltica Nacional de Resduos Slidos). Sendo
assim, no vivel economicamente a instalao de uma estao de
tratamento.

47.Apresentao
escolha
de

da

Resduos

mesma

dos
rea
e

critrios
na

qual

econmicos
est

disponibilizao

prevista
das

e
a

ambientais
instalao

informaes

sobre

que
da
a

Central
exata

determinaram
de

Tratamento

localizao

da

292

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Secretaria Municipal de Defesa do Meio Ambiente

Como j anteriormente pela municipalidade em reunies do Comdema, foi

realizado um estudo no municpio para a determinao das reas com maior
aptido

ambiental para

implantao de

um aterro

sanitrio

zoneamanto

ambiental) e a rea aonde est prevista a instalao da Central de Tratamento de

Resduos foi indicada pelo zoneamento.

293

ANEXO D Documentos do 3 Frum Gesto de

Resduos Slidos de Piracicaba

294

OBjE'fIVO
Elaborar um manifesto da sociedade civil, de empresas e
instituies pblicas sobre as respostas da Prefeitura de
Piracicaba carta de sugestes elaborada no I e II Fruns
Gesto de Resduos de Piracicaba ao Edital da PPP e ao Plano
tvlunicipal de Gesto de Resduos de Piracicaba.

programaao
ABERTURA
Leitura da proposta elaborada pelo Grupo de Trabalho*
Incio dos debates e reelaborao do manifesto
Leitura final do documento e deciso sobre os prximos passos

ENCERRAMENTO

* O Grupo de Trabalho (formado pelas instituies orqanizadoras do Frum) ir preparar uma primeira verso
do documento comparando a primeira carta enviada pelo Frum ao poder pblico, as respostas da Prefeitura
de Piracicaba e a nova verso do Edital da PPP.

Data: 14 de abril de 2011 (58 feira)

Horrio: 14hOO s 18hOO

Local: ESALQ/USP - Sala D07 - Depto. Cincias Florestais
Inscries: Gratuitas, no dia e local do evento

Maiores informaes:
Fone: 3429.4051, falar com Kelly (USP Recicla)
E-mail: forumresiduospira@gmail.com

295

Piracicaba 14 de abril de 2011

Carta Pblica do Hl Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba

Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba, em sua ITI reunio, vem publicamente

manifestar suas consideraes sobre a resposta da Prefeitura carta de sugestes
elaborada ao Edital da PPP - Parceria Pblico Privada e Poltica Municipal de Gesto
de Resduos de Piracicaba.

Edital da PPP de Resduos envolve diferentes aspectos ambientais e de sade pblica,

alm de possuir um custo significativo para os cofres pblicos (o mesmo prev um
contrato de 20 anos com um custo estimado de R$700 milhes de reais). Definies
desta dimenso, com tantas e profundas implicaes ambientais, econmicas e de sade
pblica devem sempre "ser tomadas com uma intensa participao dos diferentes
setores da sociedade.
Desta forma, vrias organizaes ambientais e instituies de ensino do municpio de
Piracicaba se organizaram para facilitar um processo de discusso e elaborao de
proposies ao Edita\. A construo das propostas, nas duas primeiras reunies do
Frum (25 de novembro e 09 de dezembro de 2010), ocorreu com alto subsdio tcnico
e envolveu diferentes setores da sociedade de forma transparente e apartidria. O
Frum contou com a participao de 101 pessoas, dentre diversos tcnicos e
representantes de instituies do municpio que atuam com questes ambientais e
de resduos, como universidades, setores pblicos, privados e organizaes no
govemamentais.

Frum pautou-se nos princpios de transparncia, participao e controle social,

reduo de volume gerado, fortalecimento da reciclagem com incluso social e das
aes de educao ambiental e na existncia de indicadores e metas de gesto.
Princpios estes previstos nas Polticas Nacionais de Resduos Slidos (Lei n
12.305/2010) e de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445/2007), na Poltica
Estadual de Resduos Slidos (Lei Estadual n 12.300/2006) e no Plano Diretor de
Desenvolvimento do Municpio de Piracicaba (Lei Complementar n? 186/2006).
A carta, com seu conjunto de propostas, recebeu o apoio de 34 instituies do
municpio (associaes de bairro, entidades de classe, organizaes ambientalistas,
instituies de ensino, dentre outras), o que demonstra o forte apoio e conexo da
mesma com os anseios da sociedade piracicabana.
No entanto, na anlise realizada nesta III edio do Frum, das 47 propostas e pedidos
de informaes formulados, apenas 06 foram incorporadas ao edital ou
esclarecidas de forma satisfatria (algumas destas proposies esto diretamente

296

relacionadas ao aprimoramento da PPP, outras trazem contribuies para a poltica de

resduos). Este fato demonstra que no houve abertura por parte da Prefeitura Municipal
para esclarecer as dvidas levantadas e para incorporar as sugestes elaboradas,
alterando suas decises previamente definidas.
Entendemos que o Edital da forma como foi lanado, apesar de ser um avano em
relao gesto de resduos atual e ter aprimorado o texto relacionado Educao
Ambiental, no atende de forma integral os princpios preconizados pelo Frum e
pela prpria legislao municipal, estadual e federal relacionada ao tema.
Tornamos pblica a preocupao deste Frum com o no atendimento e a
qualidade das respostas dadas s propostas elaboradas no decorrer deste processo
participativo e com a no realizao de uma nova audincia pblica como solicitado,
j que a mesma seria fundamental para o aprofundamento da discusso sobre o Edita!.
Ressalta-se que a realizao de uma nova audincia pblica implicaria em mais dois
meses de discusso, tempo insignificante frente dimenso do projeto.

Dessa forma, em decorrncia:

da baixa incorporao e considerao s propostas elaboradas pelo FlUm;
das respostas no suficientes da Prefeitura Municipal sobre os questionamentos
encaminhados por este FlUm com relao tecnologia adotada
(biometanizao), coleta seletiva, entre outros aspectos;
da forma como ocorreu a Audincia e Consulta Pblica em 2010 - com ausncia
de ampla divulgao e disponibilizao de documentos objeto de discusso e
no disponibilizao do Edital completo;
da mudana do valor apresentado na audincia pblica, de cerca de 400 milhes
para 700 milhes apresentados no novo Edital;
Solicitamos ao Exmo. Prefeito Barjas Negri a prorrogao do processo licitatrio
para maiores esclarecimentos, discusso pblica e reviso, por parte da Prefeitura
Municipal, das propostas no incorporadas ao Edital.
Salientamos ainda a importncia da continuidade do debate e que o FlUm constitudo
pelas instituies socioambientais de Piracicaba se coloca disposio para contribuir
com a melhoria da gesto de resduos do municpio.
Para um melhor entendimento desta carta e do processo de atuao do Frum,
seguem anexos:
I - Resumo da Anlise do FlUm sobre as respostas da Prefeitura Municipal
II - Anlise das respostas e da verso final do Edital
III - Cronologia de Atuao do Frum

Cordialmente,

Frum de Gesto de Resduos de Piracicaba

297

Anexo I
Resumo da Anlise do Frum sobre as respostas
da
Prefeitura Municipal
Tabela 01 - Resumo das respostas da Prefeitura Municipal com relao s proposies e
questionamentos (por tema)

Sistema de Pagamento
Propostas I a 7

Transparncia
Propostas 8 a 12

Participao
Social

Aceita (proposta ou

No Aceita

justificativa) ou

(proposta ou
justificativa) ou

informao
solicitada
respondida

informao
solicitada no
respondida

Em anlise
pelo Poder
Pblico

Total

10

6*

34

e Controle

Propostas 13 a 16

Indicadores
Proposta 17

Grandes Geradores
Propostas 18 a 20

Coleta Seletiva
Propostas 2 1 a 26

Cooperativa
Propostas 27 a 31

Educao Ambiental
Propostas 32 a 37

Destinao final

10

Propostas 38 a 47

Total

* Este nmero compreende 3 propostas do Frum incorporadas ao Edital e 3 propostas

no incorporadas, mas que o Frum analisou como procedente a justificativa.

47

298

Tabela 02 - Resumo das respostas da Prefeitura Municipal com relao s proposies e

questionamentos (por tipo)
Aceita (proposta

No Aceita

Em anlise

Total

6**

29

42

Informao
suficiente
O

Informao
no suficiente
5

ou justificativa)

Proposta*

Pedidos de Informaes*

* O Frum elaborou 42 propostas ao Edital e a Poltica de Resduos e 05 solicitaes de

informaes em relao aos custos-beneficios econmicos e ambientais do sistema
proposto.
** Este nmero compreende 3 propostas do Frum incorporadas ao Edita! e 3 propostas
no incorporadas, mas que o Frum analisou como procedente a justificativa.

299

2.

Anexo II

Anlise das respostas e da verso final do Edital

Sistema de Pagamento
1. Opo pelo sistema de pagamento global pelos servios prestados e no
por tonelada de resduos coletados; (1)

Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada no Edita!. Com o preo global haver
dificuldade para fiscalizar e estabelecer metas ao concessionrio, j que no
haver interesse do mesmo em coletar os resduos gerados em sua totalidade,
principalmente em situaes de emergncia, quando h maior gerao de
resduos. Alm disso, o inevitvel crescimento populacional ir elevar a
quantidade de resduos gerados, originando excesso de estudos de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato.
A Concesso da Cidade de So Paulo adota o sistema de pagamento
global e com apenas seis anos de operao j se encontra com o segundo
processo de renegociao. Outra questo a ser considerada que somente os
servios de coleta e transporte para a destinao final so executados pela
concesso citada.
Anlise do Frum
No Aceita.

3. Incluso no edital de metas de reduo de aterramento em funo dos

resduos coletados no municpio; (1)
Resposta da Prefeitura
O item 4.2 (Implantao da Unidade de Tratamento de Resduos Domiciliares)
do anexo 11 do Edital prev essa reduo. O Edital considera a implantao de
uma planta de tratamento de resduos baseada na biodigesto anaerbia. O
produto final gerado por esta planta um composto que, aps anlises da

300

CETESB, poder ter diferentes usos. At esta aprovao da CETESB, o

composto ser encaminhado ao aterro sanitrio. Considerando que toda a
frao orgnica gerada no municpio ser tratada pelo processo de biodigesto
anaerbia e que os reciclveis sero enviados para a cooperativa haver a
reduo de, no mnimo, 70% dos resduos aterrados. Sendo assim, o Edital
obedece a Lei 12.305/2010, pois somente rejeitos sero encaminhados ao
aterro sanitrio.
Anlise do Frum
No Aceita.
O item 4.2 mencionado na resposta afirma que "Caber SPE a implantao e
operao de uma UNIDADE DE TRATAMENTO DE RESDUOS, com
capacidade mnima para 180 tldia, que propicie a reduo de volume dos
resduos provenientes da. coleta domiciliar." A reduo mencionada, mas no
existem metas definidas.

3. Incluso no edital de metas para o aumento da porcentagem de resduo

coletado de forma seletiva; (1)
Resposta da Prefeitura
As metas para a coleta seletiva so fundamentais para que as metas para a
reduo de resduos 'aterrados sejam atingidas. De acordo com o Edital, a
concesso ir elaborar um Plano de Trabalho para a Coleta Seletiva (item 9,
anexo 11).
Anlise do Frum
No Aceita.
A proposta do Frum era de incluso de metas no prprio Edital e no no Plano
de Trabalho que ser elaborado pela SPE.

4. Incluso no editai de incentivos econmicos e/ou penalizaes (incluindo

a possibilidade de resciso contratual) em funo do cumprimento ou no
pela SPE das metas previstas nas propostas 2 e 3; (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta atendida na clusula 14 do anexo I (contrato) do Edital.
Anlise do Frum
No Aceita.
O item do contrato refere-se s metas referentes a apresentao de planos,
projetos e construes e no as metas relacionadas a coleta seletiva e ao
aterramento de resduos como proposto pelo Frum.

301

5. Reelaborao dos itens do Edital relacionados s propostas 1, 2, 3 e 4 e

realizao de uma nova audincia pblica;(1)
Resposta da Prefeitura
invivel a realizao de uma nova audincia pblica, pois este fato implicaria
em atrasos na licitao.
Anlise do Frum
No Aceita.
Os itens no foram reelaborados e uma nova audincia pblica no foi
realizada. A realizao de uma nova audincia seria fundamental para o
aprofundamento do da discusso sobre o Edita!. importante frisar que a
licitao prev um contrato de 20 anos com um custo de R$700 milhes reais.
A realizao de uma nova audincia pblica implicaria em mais dois meses de
discusso, tempo insignificante face a dimenso do projeto.

6. Apresentao de comparativo de custos de gesto de resduos por

habitante e por tonelada de outros municpios; (1)
Resposta da Prefeitura
Visto que o edital da PPP prev o pagamento dos investimentos atravs do
servio de coleta de resduos slidos domiciliares, no possvel a
comparao com valores de outros tipos de contratos de outras cidades
Anlise do Frum
No Informado
O comparativo poderia ser elaborado apesar do fato da PPP incorporar os
investimentos citados. Possivelmente os valores do Edital de Piracicaba so
maiores que outros municpios, mas o comparativo seria fundamental para uma
anlise do custo-benefcio ambienta! e econmico do sistema proposto.

7. Apresentao de comparativo entre os valores gastos na gesto atual

(coleta, transporte e destinao final) com os valores da gesto prevista
no Edital. (1)
Resposta da Prefeitura
Visto que o edital da PPP prev o pagamento dos investimentos atravs do
servio de coleta de resduos slidos domiciliares, no possvel a
comparao com os valores atuais.
Anlise do Frum
No Informado
O comparativo poderia ser elaborado apesar do fato da PPP incorporar os
investimentos citados. Certamente os valores do Edital so maiores, mas o
comparativo seria fundamental para uma anlise do custo-benefcio ambiental
e econmico do sistema proposto.

302

Transparncia
8. Elaborao de um site com todas as informaes existentes sobre a
gesto de resduos do municpio e a execuo do contrato; (1)
Resposta da Prefeitura
O site est previsto no anexo 11 do Edital (item 5) e ser estruturado e
alimentado pela SPE.
Anlise do Frum
No Aceito.
O site j estava previsto no Edital anterior com as seguintes informaes:
Programao da coleta dos resduos slidos e da varrio, quantidade de
resduos coletados e reintegrados ao meio ambiente e programao da
educao ambienta!. O Frum sugeriu que TODAS as informaes referentes a
execuo do contrato fossem disponibilizadas no referido site. Foram sugeridos
12 itens para publicao no site.

9. Publicao anual em pelo menos dois jornais do murucrpro de um

relatrio com todos os indicadores propostos e a evoluo dos mesmos
em relao ao ano anterior; (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no est relacionada ao Edital. No possvel garantir espao na
mdia, no sendo competncia da SPE publicar relatrios em jornais ou
qualquer outro veculo de informao. Pelo Edital, a SPE dever entregar
relatrios operacionais, geotcnicos, ambientais, entre outros, e submet-Ios
aprovao pelo rgo pblico.
Anlise do Frum
No Aceito.
O poder pblico poderia exigir em Edital a publicao do referido relatrio.

10.lncluso no item 2.3 do Edital e no item 13.4 da minuta do contrato a

palavra transparncia; (1)
Resposta da Prefeitura
Proposta aceita.
Anlise do Frum
Aceito.

11. Realizao anual pela SPE de Reunio Pblica para apresentao e

discusso da evoluo dos indicadores com ampla divulgao da mesma;

(1 )

303

Resposta da Prefeitura
A proposta no est relacionada ao Edital, porm, eventuais reunies podero
ser agendadas.
Anlise do Frum
No Aceito.
O poder pblico poderia exigir em Edital a promoo da reunio pblica anual
sugerida pelo Frum.

12.lncluso de indicadores no carn de IPTU ou em outras contas pblicas

(custo de gesto de resduos por habitante, dentre outros). (2)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

Participao e Controle Social

13. Criao pelo Poder Pblico, no inicio de 2011, de Agncia de Regulao e
Fiscalizao dos servios de saneamento bsico pautada nos princpios
de independncia e autonomia do poder pblico, transparncia e
participao social; (2)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

14. Criao pelo Poder Pblico de um Conselho Municipal de Saneamento

Bsico que tenha como reas de competncia a questo de resduos,
tratamento e distribuio de gua, esgoto e drenagem urbana, como
previsto no Artigo 47 da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei
Federal no 11.445/2007). Este Conselho dever ser responsvel pela
definio das diretrizes de criao da Agncia Reguladora; (2)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

304

15. Elaborao pelo Poder Pblico e sociedade civil de um projeto de Lei que
busque normatizar a realizao das audincias e consultas pblicas que
ocorrem em relao a todos os temas em mbito municipal. Tal
normatizao deve prever a ampla divulgao e a disponibilizao prvia
dos documentos objeto de discusso nas mesmas; (2)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

16. Realizao de nova audincia pblica sobre o Edital de Licitao de

Resduos, j com as incorporaes sugeridas pelo Frum e incorporadas
pelo Poder Pblico. A mesma deve ser precedida de ampla divulgao e
disponibilizao integral dos documentos, inclusive por meio eletrnico,
iniciando com no mnimo 30 dias de antecedncia, permitindo que
cumpra suas funes legais e de debate pblico. (1)
Resposta da Prefeitura
invivel a realizao de uma nova audincia pblica, pois este fato implicaria
em atrasos na licitao.
Anlise do Frum
No Aceito.
A realizao de uma nova audincia seria fundamental para o aprofundamento
do da discusso sobre o Edital, importante frisar que a licitao prev um
contrato de 20 anos com um custo de R$700 milhes reais. A realizao de
uma nova audincia pblica implicaria em mais dois meses de discusso,
tempo insignificante face a dimenso do projeto.

Indicadores
17. Uso dos indicadores presentes no Diagnstico do manejo de resduos
slidos urbanos, realizado com informaes do Sistema Nacional de
Informaes de Saneamento pelo Ministrio das Cidades, Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental; (1 e 2)
Resposta da Prefeitura
O Edital prev a elaborao de Planos de Trabalho (item 9 do anexo 11). Os
indicadores sero definidos na elaborao destes planos.
Anlise do Frum
No Aceito

305

No existe qualquer detalhamento do sistema de indicadores que ficar a cargo

da SPE Os mesmos s sero apresentados quando da elaborao do Plano
de Trabalho pela empresa.

Grandes Geradores
18. Elaborao de um cadastro de grandes geradores e disponibilizao do
mesmo no site previsto no Edital; (1)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum

No aceito. Alm da elaborao do cadastro, a proposta de disponibiliz-Io

no site. O que no foi includo no Edital.

19. Definio por parte do poder pblico do que caracteriza um grande

gerador e de quais sero as aes da SPE em relao a eles e as
penalidades cabveis caso a mesma no cumpra o disposto; (1)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum

No Aceito.
Existe a definio do grande gerador (acima de 200 litros), mas no esto
estabelecidas as aes da SPE em relao aos mesmos e as penalidade
cabveis como proposto.

20. Definio por parte do poder pblico de quais sero suas aes
(adequao da legislao, fiscalizao, incentivos reduo da gerao e
a participao na coleta seletiva) em relao aos grandes geradores e
quais so as penalidades cabveis para quem no cumprir o disposto. (1 e
2)
Resposta da Prefeitura
A sugesto ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum

No Aceito
No foi identificado qualquer detalhamento
relacionadas aos grandes geradores.

sobre

aes

penalidades

306

Coleta Seletiva
21. Realizao da coleta seletiva em todo municpio (reas urbanas e rurais,
conforme a coleta prevista de resduos domiciliares); (1)
Resposta da Prefeitura
Apenas a rea urbana ser de competncia da SPE, conforme o item 1.4
(anexo 11) do Edital.
Anlise do Frum
No Aceito
ITEM 1.4 do ANEXO II A coleta seletiva de materiais reciclveis dever atender
a toda rea urbana do MUNiCPIO atravs de guarnies especficas e com
programao, obrigatoriamente, em horrio no coincidente com a coleta de
RESDUOS SLIDOS DOMICILIARES.

22.Ampliao da coleta seletiva de forma gradativa (atingindo 100% do

municpio em 2012, conforme plano municipal de saneamento bsico)
para validar a metodologia, logstica e comunicao; (1)
Resposta da Prefeitura
A SPE atender a uma meta de aumento da coleta seletiva em 50% ao ano,
atingindo 100% do municpio em 2017, conforme ser apresentado no Plano de
Trabalho para a Coleta Seletiva.
Anlise do Frum
No Aceito.
A resposta da Prefeitura no esta especificada no Edital.

23. Elaborao pela SPE de diagnstico sobre os resduos domiciliares

produzidos no municpio como condio para elaborao do Plano de
Trabalho para Coleta Seletiva (PTS) e de Plano de Trabalho de Coleta e
Transporte de Resduos Domiciliares (PTR). O diagnstico deve ser
disponibilizado no site da SPE e do IPPLAP; (1)

Resposta da Prefeitura
A SPE elaborar o Estudo da Composio Gravimtrica dos RSD de
Piracicaba, obtendo, entre outros dados, o potencial reciclvel. A sugesto de
divulgao ser analisada e discutida pelo Poder Pblico.
Anlise do Frum
No Aceito.
O Edital no especifica o Estudo mencionado pela Prefeitura.

307
26.

24. A coleta seletiva de reciclveis deve ser realizada

obrigatoriamente
dias no coincidentes com a coleta de resduos domiciliares,
exceo das reas com coleta diria; (1)

em
com

Resposta da Prefeitura
A proposta ser considerada pela SPE no momento da elaborao do Plano de
Trabalho para a Coleta Seletiva.
Anlise do Frum
No Aceito.
O Edital anterior afirmava que a coleta seletiva deveria ocorrer
preferencialmente em horrio no coincidente a coleta regular. A verso final
colocou a obrigatoriedade desta no coincidncia. Houve um avano, mas a
proposta no foi aceita.

25.A equipe que faz a coleta deve ser da(s) cooperativa(s) devendo a SPE
fornecer os caminhes e motoristas identificados de forma diferenciada;
(1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada no Edital. De acordo com o anexo 11 do Edital
(item 1.5) a SPE realizar a coleta e o transporte dos resduos reciclvels,
atravs de funcionrios devidamente treinados quanto aos aspectos de
segurana e assiduidade, cabendo a cooperativa somente a triagem dos
mesmos.
Anlise do Frum
No Aceito.
27. Realizao de estudo sobre a viabilidade econormca e tcnica da SPE
investir em sistemas de coleta diferenciados para reciclveis, orgnicos e
rejeitos. (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada no Edital, pois o estudo ir gerar custos
desnecessrios. A planta de biometanizao ser capaz de segregar os
resduos orgnicos, os rejeitos e os reciclveis que foram misturados aos
resduos domiciliares de forma automatizada.
Anlise do Frum
No Aceito.

308
29.

Cooperativa
27.Existncia de um contrato de prestao de servios entre Prefeitura e
Cooperativa onde se prev o pagamento pelos servios prestados; (2)
Resposta da Prefeitura
J existe um convnio entre a Cooperativa Reciclador Solidrio e a Prefeitura,
onde a PMP se responsabiliza por parte do custeio da Cooperativa. Essa
sugesto de alterao ser analisada e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

28. O Frum acredita que, para que possa haver um servio de qualidade
relacionado coleta seletiva, deve-se elaborar e implementar uma poltica
pblica consistente com participao da SPE e da prpria cooperativa
quanto profissionalizao do empreendimento solidrio. Tal poltica
deve visar autogesto da cooperativa (capacitao, administrao,
contbil, beneficiamento, segurana ocupacional, formalizao fiscal,
legal, produtividade, educao ambiental etc) incluindo cursos de
alfabetizao e outras reas da promoo social (planejamento familiar,
sade, economia domstica, higiene, informtica etc); (1 e 2)
Resposta da Prefeitura
A Prefeitura j trabalha com essa perspectiva e a sugesto ser analisada e
discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

30. A cooperativa deve ser formada por comits descentralizados e atuantes

em diferentes regies da cidade para atender ao municpio; (2)
Resposta da Prefeitura
Essa alterao depende da Cooperativa Reciclador Solidrio, no cabendo ao
Poder Pblico determinar alteraes na mesma.

Anlise do Frum
Justificativa Aceita

30. Elaborao e implementao de Polticas Pblicas para incluso dos

catadores de rua como atores cooperados na coleta dos reciclveis; (2)

Resposta da Prefeitura

309

A Cooperativa Reciclador Solidrio j aberta para aqueles que desejarem

participar, seguindo suas normas e regulamento. Essa sugesto ser analisada
e discutida pelo poder pblico.
Anlise do Frum
Em anlise pelo poder pblico

31. A Cooperativa e seus agentes

permanente nas mdias oficiais; (2)

devem

ter

garantido

um

espao

Resposta da Prefeitura
A Cooperativa Reciclador Solidrio j tem acesso s mdias oficiais.
Anlise do Frum
Justificativa Aceita
Poderiam ter esclarecido quais mdias oficiais a Cooperativa possu acesso.

Educao Ambiental
Houve uma melhora significativa no texto do edital referente a Educao
Ambiental.
32. As aes de Educao Ambiental devem ser realizadas por instituio
especializada no tema a ser contratada pela SPE e no pela prpria SPE;
(1)
Resposta da Prefeitura
No que se refere educao ambiental, a SPE ir apenas repassar recursos
para o PMEA.
Anlise do Frum
No Aceito.
O Anexo 11, Item 6.4 afirma que "A SPE participar da Educao Ambiental
mediante o aporte de 1,0% da sua CONTRAPRESTAO recebida no ms
anterior." No esta especificado que os recursos sero repassados a Poltica
Municipal de Educao Ambienta!.

33. A Educao Ambiental deve ocorrer de forma integrada com todos os

outros programas de coletas diferenciadas de materiais j existentes na
Prefeitura (pilhas, leo, lmpadas, pneus, poda, assim como de outros
tipos de resduos - por ex. de servios de sade); (1 e 2)
Resposta da Prefeitura
As aes de educao ambiental devero atender ao disposto no PMEA e
estar integradas s aes de educao ambiental do poder pblico.

310

Anlise do Frum
Aceito.
O texto atual possui a seguinte redao: "6.3. O Plano de Educao Ambiental,
a ser elaborado pela ENTIDADE REGULADORA, dever: - Estabelecer o
dilogo com o setor de Educao Ambiental da Secretaria de Defesa de Meio
Ambiente de Piracicaba para o desenvolvimento de aes consonantes e
convergentes;"

34. Aumento dos recursos destinados Educao Ambiental para 3% do

valor da contraprestao mensal recebida pela SPE (tal porcentagem
utilizada para as obras de saneamento bsico financiadas pela Caixa
Econmica Federal do PAC); (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser atendida. A contraprestao ser de 1 % conforme o anexo
" do Edital (item 6.4).
Anlise do Frum
No Aceito.

35. As aes de Educao Ambiental devem

permanente nas mdias oficiais; (1 e 2)

ter garantido um

espao

Resposta da Prefeitura
As aes de educao ambiental das diversas secretarias municipais j tm
acesso garantido s mdias oficiais.
Anlise do Frum
Justificativa Aceita
Poderiam ter esclarecido quais mdias oficiais a Educao Ambiental possui
acesso.

36. Construo de infra-estrutura

Ambiental na nova CTR; (1)

especifica

para

aes

de

Educao

Resposta da Prefeitura
A proposta ser atendida.
Anlise do Frum
No Aceito.
O item 4.3 do Anexo 11 estabelece que "Caber SPE a implantao das
seguintes estruturas operacionais e administrativas: b) Ncleo de Meio
Ambiente;" O Frum elaborou a seguinte proposta:

311

Dever ser construdo na CTR infra-estrutura

especifica
para
aes
de
Educao Ambiental, com no mnimo:
Anfiteatro para 80 pessoas;
Banheiros;
Projetor multimdia;
Estrutura para visitao as diferentes etapas da CTR (triagem, aterramento,
tratamento dos resduos orgnicos, etc)

37.0 Programa de Educao Ambiental deve estabelecer, entre seus

objetivos, aes voltadas a reduo, reutilizao, reciclagem de materiais
e ao estimulo de compostagem descentralizada em residncias, escolas,
viveiros entre outros locais que seja propicio. As aes de Educao
Ambiental devem incluir as cooperativas e outros atores locais. (1)
Resposta da Prefeitura
As aes de educao ambiental devero atender ao disposto no PMEA.
Anlise do Frum
Aceito.
O texto atual possui a seguinte redao: "6.3. O Plano de Educao Ambiental,
a ser elaborado pela ENTIDADE REGULADORA, dever: - ter como premissa
que a educao ambiental relacionada aos resduos slidos dever seguir o
princpio dos 3Rs na seguinte escala de prioridade: reduo de consumo e
desperdcio, reutilizao e coleta seletiva de materiais para a reciclagem; estabelecer que a prtica dos 3Rs seja uma prtica adotada no cotidiano da
empresa contratada e na sua equipe de educao ambiental.

Destinao
resduos

final

ambientalmente

adequada

dos

38. Realizar e incorporar ao Edital demonstrativos quantitativos e qualitativos

dos benefcios econmicos e ambientais decorrentes da implantao da
Central; (1)
Resposta da Prefeitura
Os benefcios dos investimentos esto claramente demonstrados no Anexo V A.
Atravs da implantao da Usina de Biometanizao haver reduo de RSD
depositados em aterro sanitrio e, conseqentemente, a reduo na gerao
de chorume e gases poluentes.
Anlise do Frum
No Informado
O anexo VA apresenta a discriminao dos custos relativos a PPP. O item
solicitou maiores informaes sobre os custos e benefcios econmicos e
ambientais da proposta de Central.

312

39. Explicitao clara para a sociedade das vantagens e desvantagens do

processo anaerbio justificando o porqu da escolha desse processo em
detrimento ao aerbio; (1)
Resposta da Prefeitura
O processo de biometanizao anaerbia, j apresentado para a sociedade,
apresenta as seguintes vantagens: a produo de composto de alta qualidade;
a valorizao dos resduos; a reduo do volume de resduos que so
encaminhados ao aterro sanitrio; o prolongamento da vida til do aterro
sanitrio; a produo de energia; a produo de fertilizantes naturais; permite
obter um combustvel neutro em C02; necessita de rea reduzida para a
construo; ausncia de odores e rudos e as emisses atmosfricas
reduzidas.
Por se tratar de um processo natural de biodegradao, porm, acelerado nos
fermentadores, os produtos resultantes podem ser totalmente reaproveitados
como composto, lquido fertilizante e gs metano, de valores de
comercializao definidos no mercado, alm de propiciar a reintegrao
ambiental dos reciclveis, pois, estes so segregados antes da entrada nos
fermentadores.
No entanto, importante ressaltar que os estudos no sero detalhados dentro
do Edital e sim separadamente.
Anlise do Frum
No Informado
O item solicitou maiores informaes sobre os custos e benefcios econmicos
e ambientais da proposta de tratamento anaerbio em detrimento do aerbio. A
resposta versa apenas sobre as vantagens ambientais do tratamento
anaerbio.

40. Prope-se que o processo de tratamento dos resduos orgnicos no edital

seja aberto para anaerbio ou aerbio; (1)

Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada no Edital, pois, conforme consultaria tcnica,
o processo de biometanizao considerado o mais adequado para o
municpio de Piracicaba.
Anlise do Frum
No Aceito.

41. Definio no edital de metas previstas para a evoluo do aproveitamento

ou tratamento dos resduos ao longo do perodo. Deve ser demonstrada a

313

evoluo do percentual da massa que ser efetivamente depositada no

aterro sanitrio; (1)
Resposta da Prefeitura
Os dados e metas da evoluo do tratamento dos resduos na CTR sero
definidos quando da concluso dos Estudos de Composio Gravimtrica pelo
Concessionrio.
Anlise do Frum
No Aceito.
A proposta do Edital definir as metas. Como citado anteriormente o Estudo de
Composio Gravimtrica no menconado no Edita!.

42. Realizar revrsao da capacidade do sistema de processamento dos

resduos urbanos, prevendo uma capacidade mnima com base na
quantidade coletada atualmente (em mdia 260 tldia, conforme divulgado
pela SEDEMA) e tendo em vista a expanso populacional em 20 anos; (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada no Edital, pois, conforme consultoria tcnica,
a capacidade de 180 t/dia apresentada se refere frao orgnica dos
resduos. Ressaltamos que somente a parcela orgnica ser tratada no
processo de biometanizao.
Anlise do Frum
No Aceito.
43. No caso de separao de reciclveis a partir de resduo bruto (ou seja,
aquele que vem diretamente do caminho da coleta, compactado) esta
dever necessariamente ser efetuada de forma mecanizada evitando o
contato de pessoas com os resduos brutos. A segregao manual s
dever admitida no material reciclvel resultante de segregao
mecanizada aps comprovao de garantia das condies de sade
ocupacional; (1)

Resposta da Prefeitura
O processo de tratamento projetado automatizado. Os resduos domiciliares
chegam ao local de recepo onde so peneirados para deter reciclveis e
outros materiais como pilhas, baterias, vidros e rejeitos. Somente aps a
segregao mecanizada haver triagem manual dos reclclveis que passaram
pelos peneiramentos. Os materiais reciclvels so enviados para a recclagem
e os outros materiais detidos nas peneiras so encaminhados para uma
destinao adequada.
Anlise do Frum
No Aceito.
Em nenhum item do Edital especificado que o processo dever ser
automatizado.

314

44. Definio no Edital da obrigatoriedade da SPE apresentar planos de

utilizao dos subprodutos:
Combustvel Derivado de Resduos (COR): Obrigao de apresentar um
plano de viabilidade tcnica, econmica e ambiental para aproveitamento
do COR.
Biogs: Sugere-se a obrigatoriedade de aproveitamento do biogs
produzido para gerao de energia eltrica a ser utilizada no prprio
aterro e, havendo excedente dessa energia, deve ser comercializada.
Composto: A SPE tem a obrigatoriedade de atender aos parmetros da
legislao do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento para
produto final obtido aps processo na CTR. (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta ser considerada no Edital. No entanto, fundamental informar que
o COR no gerado.
Anlise do Frum
No Aceito.
O Edital no especifica as sugestes relacionadas ao Biogs e ao Composto

45. Caso no haja coleta de resduos orgnicos segregada na fonte, Sugerese que a SPE implante um sistema de tratamento por compostagem dos
resduos provenientes das feiras livres e varejes e dos servios de
podas de rvores operados distintamente dos resduos orgnicos
domiciliares, cujos procedimentos devero estar claramente abordados
na Proposta Tcnica da Licitante; (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser considerada, pois os investimentos necessrios para a
implantao de dois sistemas de tratamento so economicamente inviveis
para a realidade do municpio de Piracicaba e a demanda de resduos
provenientes das feiras-livres e varejes e dos servios de podas no
suficiente para justificar a implantao de uma nova planta de tratamento.
Anlise do Frum
No Aceito.

46. Acrescentar ao edital que o tratamento do chorume dever ser realizado

na rea do aterro sob responsabilidade da SPE; (1)
Resposta da Prefeitura
A proposta no ser incorporada ao Edital, pois haver baixa produo de
chorume, considerando que os resduos orgnicos sero tratados, que os
reciclveis sero segregados e que apenas rejeitos sero encaminhados para
o aterro sanitrio (atendendo a Poltica Nacional de Resduos Slidos). Sendo

315

assim, no
tratamento.

vivel

economicamente

instalao

de

uma

estao

de

Anlise
do
Frum
No Aceito.
Mesmo que a produo de chorume seja baixa ele deveria ser tratado devido
sua alta toxicidade.

47. Apresentao dos critrios econmicos e ambientais que

determinaram
a
escolha da rea na qual est prevista a instalao da
Central
de
Tratamentos de Resduos e disponibilizao das
informaes
sobre
a
exata localizao da mesma. (1)
Resposta da Prefeitura
Como j anteriormente pela municipalidade em reuruoes do Comdema, foi
realizado um estudo no municpio para a determinao das reas com maior
aptido ambiental para implantao de um aterro sanitrio ( zoneamanto
ambiental) e a rea aonde est prevista a instalao da Central de Tratamento
de Resduos foi indicada pelo zoneamento.
Anlise
do
Frum
No Informado
A apresentao realizada no COMDEMA refere-se ao zoneamento ambienta I
do municpio que aponta que a REGIO na qual esta prevista a instalao da
CTR. A solicitao de informaes refere-se aos critrios arnbientais que
determinaram
a
escolha
rea
(a
aptido
da
regio
no
significa
necessariamente a aptido do local especifico). Nenhuma informao sobre os
critrios econmicos foi tornada publica at o momento.

316

Anexo III
Cronologia de Atuao do Frum

17 de novembro de 2010
Realizao, pela Prefeitura, de audincia pblica para apresentao da proposta de edital de
licitao da gesto de resduos do municpio. A partir desta audincia a sociedade civil e as
instituies pblicas de Piracicaba tiveram o prazo de 30 dias para manifestar suas sugestes
e opinies sobre o edita!.
25 de novembro de 2010,
Realizao do I Frum "Gesto de Resduos de Piracicaba", com o objetivo de debater
experincias de gesto de resduos de outros municpios e iniciar a elaborao um documento
contendo sugestes da sociedade civil e instituies pblicas para o fortalecimento do plano
municipal e do edital de licitao relacionados gesto de resduos de Piracicaba. Como o
tempo foi insuficiente para finalizar o documento pretendido, as pessoas presentes no Frum
decidiram continuar o processo.
07 de dezembro de 2010
Um grupo de trabalho aberto a todos os interessados reuniu-se no Mirante para elaborar uma
proposta de documento e sistematizar as contribuies que foram enviadas at o dia 05.12
para o email forumresiduospira@gmail.com.
09 de dezembro de 2010
Realizao do 11 Frum "Gesto de Resduos de Piracicaba" no qual o documento foi
debatido e finalizado. As contribuies foram organizadas em nove temas e constituram-se em
47 propostas que pautaram-se nos princpios de transparncia, participao e controle social,
reduo de volume gerado, fortalecimento da reciclagem com incluso social e aes de
educao ambiental e de existncia de indicadores e metas de gesto. Estes princpios esto
previstos nas Polticas Nacionais de Resduos Slidos (Lei n 12.305/2010) e de Saneamento
Bsico (Lei Federal n 11.445/2007), na Poltica Estadual de Resduos Slidos (Lei Estadual n
12.300/2006) e no Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio de Piracicaba (Lei
Complementar n 186/2006).
Os dois primeiros Fruns contaram com a participao de 101 pessoas, dentre diversos
tcnicos e representantes de instituies do municpio que atuam com questes ambientais e
de resduos, como universidades, rgos pblicos, privados e organizaes no
governamentais.
09 a 16 de dezembro
Perodo de manifestao de apoio de instituies e indivduos carta de propostas elaborada
pelo Frum. Aderiram ao documento 34 instituies do municpio (associaes de bairro,
entidades de classe, organizaes ambientalistas, instituies de ensino, dentre outras), alm

317

318

319

ANEXO E Documentos do 4 Frum Gesto de

Resduos Slidos de Piracicaba

320

321

REPRESENTAO AO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL

1. Objeto
O objeto desta representao o Edital de Concorrncia n 05/2011 da
Prefeitura Municipal de Piracicaba para contratao de parceria pblicoprivada, na
modalidade de concesso administrativa, para execuo de servios de limpeza
pblica e manejo de resduos slidos, atravs da coleta, transporte, tratamento e
destinao final de resduos slidos domiciliares, com implantao da Central de
Tratamento de Resduos Palmeiras, no Municpio de Piracicaba.
O edital visa estabelecer uma Parceria Pblico-Privada (PPP), atravs da
qual sero concedidos, empresa vencedora do certame, os servios de: a) coleta
manual e conteineirizada, transporte e destinao final de RESDUOS SLIDOS
DOMICILIARES, bem como resduos provenientes da limpeza pblica de vias e
logradouros pblicos da rea urbana e rural, resultantes de feiras livres, varejes e
terminais, e da varrio manual e mecanizada; b) varrio de vias e logradouros
pblicos; c) execuo de obras de recuperao ambiental, encerramento e
monitoramento do ATERRO PAU QUEIMADO; e d) implantao, operao e
manuteno da CENTRAL DE TRATAMENTO DE RESDUOS PALMEIRAS. O
edital prev a realizao de um contrato de 20 anos com um custo previsto de
aproximadamente R$ 720 milhes de reais.

2. Lista de Anexos
Integram este documento os seguintes anexos:
Anexo 1 - Carta Pblica do II Frum Gesto de Resduos de Piracicaba;
Anexo 2 Respostas da Prefeitura Municipal a Carta Pblica do II Frum
Gesto de Resduos de Piracicaba;
Anexo 3 - Carta Pblica do III Frum Gesto de Resduos de Piracicaba;
Anexo 4 - Cartazes com a programao dos I, II, III e IV Fruns Gesto de
Resduos de Piracicaba;
Anexo 5 - Listas de Presena dos Fruns;
Anexo 6 - Plano de Saneamento de Resduos Slidos Urbanos de Piracicaba;
Anexo 7 - Plano de Saneamento Bsico do Municpio de Piracicaba: coleta,
transporte, tratamento e disposio final de resduos slidos;
Anexo 8 - Estudo comparativo entre o sistema de compostagem aerbico e
anaerbico;
Anexo 9 - Clipping de notcias sobre o Edital de Concorrncia n 05/2011 e os
Fruns Gesto de Resduos de Piracicaba.

3. Contextualizao
Esta representao resultado da realizao de quatro encontros do Frum
de Gesto de Resduos de Piracicaba, processo iniciado aps a Audincia Pblica

322

realizada em 17 de novembro de 2010 pela Prefeitura de Piracicaba para apresentar

a Proposta de Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio (doravante
chamado EDITAL DE CONCORRNCIA n XX/2010). O mesmo foi disponibilizado
pela Prefeitura em seu site nos meses de novembro e dezembro e atualmente pode
ser consultado no blog: http://forumresiduospira.wordpress.com).
O I e II Frum Gesto de Resduos de Piracicaba foram realizados,
respectivamente, em 25 de novembro e 09 de novembro de 2010, com o objetivo de
elaborao de um documento contendo sugestes da sociedade civil e instituies
pblicas para o fortalecimento do plano municipal e do edital de licitao
relacionados gesto de resduos de Piracicaba.
A Carta Pblica do II Frum Gesto de Resduos de Piracicaba foi
entregue ao Exmo. Sr. Barjas Negri, Prefeito do Municpio de Piracicaba, em reunio
realizada no dia 17 de dezembro de 2010. As contribuies foram organizadas em
nove temas e em 47 propostas pautadas nos princpios de transparncia,
participao e controle social, reduo de volume gerado, fortalecimento da
reciclagem com incluso social e aes de educao ambiental e de existncia de
indicadores e metas de gesto. Estes princpios esto previstos na Poltica Nacional
de Resduos Slidos (Lei n 12.30 5/2010), na Poltica Nacional de Saneamento
Bsico (Lei Federal n 11.445/2007), na Poltica Estadual de Resduos Slidos (Lei
Estadual n 12.300/2006) e no Plano Di retor de Desenvolvimento do Municpio de
Piracicaba (Lei Complementar n 186/20 06). A carta, com seu conjunto de
propostas, recebeu o apoio de 34 instituies do municpio (associaes de bairro,
entidades de classe, organizaes ambientalistas, instituies de ensino, empresas,
dentre outras), o que demonstra o forte apoio e conexo da mesma com os anseios
da sociedade piracicabana.
O Frum recebeu da Prefeitura Municipal de Piracicaba as respostas s
suas sugestes simultaneamente ao lanamento oficial, pela mesma instituio, do
EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 (disponvel, na ntegra, no blog:
http://forumresiduospira.wordpress.com), no dia 10 de maro de 2011, o que impediu
maiores debates. A proposta de realizao de uma nova audincia pblica, antes do
lanamento do Edital, no foi atendida.
O III Frum Gesto de Resduos de Piracicaba foi realizado em 14 de
abril de 2011 para elaborao de um manifesto da sociedade civil, empresas e
instituies pblicas sobre as respostas da Prefeitura de Piracicaba carta de
sugestes elaborada pelos Fruns anteriores. A Carta Pblica do III Frum
Gesto de Resduos de Piracicaba foi entregue ao Exmo. Sr. Barjas Negri,
Prefeito do Municpio de Piracicaba, em reunio realizada no dia 18 de abril de 2011.
Em 25 de abril de 2011, o comunicado 01/11 SEDEMA anunciou que a Prefeitura
havia suspendido temporariamente a contagem do prazo do Edital 05/2011,
referente PPP da limpeza pblica, para responder a trs solicitaes de
impugnaes administrativas e que esclareceria dvidas apresentadas pelo Frum
de Resduos.
O IV Frum Gesto de Resduos de Piracicaba, foi ento, organizado
em 26 de maio de 2011 para debater, com a participao da sociedade civil, de
empresas e instituies pblicas, o tema Gesto de Resduos em Piracicaba Luz

323

da Poltica Nacional de Resduos Slidos a partir de anlises jurdicas sobre o Edital

de Concorrncia n 05/2011 , referente PPP Parceria Pblico Privada e sobre a
Poltica Municipal de Gesto de Resduos de Piracicaba.
Neste evento participaram palestrantes que abordaram a Poltica Nacional
de Resduos Slidos, a gesto de resduos slidos de Piracicaba e reas
contaminadas, alm de debatedores convidados provenientes da Procuradoria da
Repblica e da Procuradoria Geral do Municpio. O Sr. Francisco Rogrio Vidal e
Silva, Secretrio Municipal de Meio Ambiente, foi convidado para o debate e para a
apresentao de respostas para as questes elaboradas pelos Fruns anteriores,
consideradas ainda no respondidas pela Prefeitura de forma satisfatria. Na
plenria final deste evento foi decidido que seria elaborada a presente
representao ao Ministrio Pblico Estadual sobre o referido edital.
No total, os quatro fruns contaram com a participao de 180 pessoas e 87
instituies (associaes de bairro, entidades de classe, instituies do municpio
que atuam com questes ambientais e de resduos como universidades, setores
pblicos, privados e organizaes no governamentais, dentre outras).

4. Problemas antecedentes
4.1 Poltica municipal para os resduos slidos
Por fora da Lei de Saneamento n. 11.445/2007 a SE DEMA Secretaria
Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Piracicaba apresentou em Audincia
Pblica, em abril de 2008, uma proposta de Plano de gerenciamento de resduos.
Entretanto, como foram identificadas inconsistncias no documento, o Programa
USP Recicla e o COMDEMA Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de
Piracicaba protocolaram sugestes e se prontificaram a aprimorar o mesmo. Entre
os anos de 2008 e 2009 tcnicos da Prefeitura Municipal, do Programa USP Recicla
e membros do COMDEMA reuniram-se periodicamente para elaborar o Plano de
Gerenciamento de Resduos e os respectivos projetos, convidando sempre para
dilogo e apoio na elaborao do mesmo instituies e grupos envolvidos com
resduos no Municpio, tais como a Cooperativa Reciclador Solidrio, a CETESB, o
Projeto Piracicaba 2010, entre outros.
Em 14 de novembro de 2009 o Plano de Saneamento de Resduos Slidos
Urbanos de Piracicaba foi finalizado (Anexo 6). Entretanto, o mesmo no passou por
audincia pblica, no foi divulgado e discutido com a populao piracicabana, no
foi publicado como parte da legislao municipal. Este documento, at a presente
data, tambm no estava disponvel ao pblico.
Em agosto de 2010 houve a apresentao do Plano de Saneamento Bsico
do Municpio de Piracicaba pelo SEMAE Servio Municipal de gua e Esgoto de
Piracicaba, incluindo os temas resduos slidos, abastecimento de gua potvel,
drenagem e esgotamento sanitrio. Entretanto, o plano de resduos includo quase
nada apresentou de todo o processo e do plano anteriormente construdo. O Plano
de saneamento bsico do municpio de Piracicaba: coleta, transporte,

324

tratamento e disposio final de resduos slidos elaborado pela empresa

Proesplan Engenharia consta no Anexo 7 deste documento.
Ocorre que o referido Plano foi elaborado antes da edio da Poltica
Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12.305/2010). Vale ressaltar os artigos 18 e 19
quanto elaborao do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos,
que deve existir como tal e no apenas inserido dentro do Plano Municipal de
Saneamento Bsico, conforme exigido pelo art. 11, inc. I, da Lei n 11.445/2007,
para a concesso de servios pblicos de saneamento bsico. Alm disso, o
contedo mnimo previsto no art.19 da Lei n 11.445 /2007, deveras singelo em
face do manejo de resduos slidos, no substituindo, de forma alguma, o plano
previsto na Lei n 12.305/2010.
O Plano de saneamento bsico do municpio de Piracicaba: coleta,
transporte, tratamento e disposio final de resduos slidos tambm foi elaborado
antes do Decreto Federal n 7.404/10, que regulamenta a Lei n 12.305/2010.
Destacamos a Seo IV que trata da relao entre os Planos de Resduos
Slidos e dos Planos de Saneamento Bsico no que tange ao componente de
limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos. O art.54, inc.II, 2o tem a
seguinte redao:
O componente de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos dos planos
municipais de gesto integrada de resduos slidos poder estar inserido nos planos
de saneamento bsico previstos no art. 19 da Lei n 11.445, de 2007, devendo ser
respeitado o contedo mnimo referido no art. 19 da Lei n 12.305, de 2010, ou o
disposto no art. 51, conforme o caso. (grifo nosso)
Com efeito, o Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos
muito mais amplo e complexo. O contedo mnimo previsto no art. 19 da Lei
n12.305/2010, contempla, dentre outros aspecto s: o diagnstico da situao dos
resduos slidos gerados (inc. I); identificao de reas favorveis para disposio
final ambientalmente adequada de rejeitos (inc. II); identificao das possibilidades
de implantao de solues consorciadas ou compartilhadas com outros Municpios
(inc. III); indicadores de desempenho operacional e ambiental dos servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos (inc. VI); programas e aes
para a participao dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou
outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis
formadas por pessoas fsicas de baixa renda (inc. XI); sistema de clculo dos custos
da prestao dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos, bem como a forma de cobrana desses servios (inc. XIII); metas de
reduo, reutilizao, coleta seletiva e reciclagem (XIV).
Trata-se, portanto, da definio de uma verdadeira poltica pblica municipal
para o manejo dos resduos slidos, sendo que, na sua elaborao, dever ser
assegurada ampla publicidade ao contedo dos planos de resduos slidos, bem
como controle social em sua formulao, implementao e operacionalizao,
conforme preconiza o pargrafo nico do art. 14 da Lei n 12.305/2010.

325

Devemos observar ainda que o atual Plano Municipal de Resduos Slidos

do Municpio de Piracicaba no contempla os dispositivos constantes da Lei
Estadual n 12.300/2006 em seu art. 20, que assim se expressa:
O Estado apoiar, de modo a ser definido em regulamento, os Municpios que
gerenciarem os resduos urbanos em conformidade com Planos de Gerenciamento
de Resduos Urbanos.
O 1 do art. 20, que aponta que os Planos referidos no caput devero ser
apresentados a cada quatro anos, prev que estes devem contemplar:
1. a origem, a quantidade e a caracterizao dos resduos gerados, bem como os
prazos mximos para sua destinao;
2. a estratgia geral do responsvel pela gerao, reciclagem, tratamento e
disposio dos resduos slidos, inclusive os provenientes dos servios de sade,
com vistas proteo da sade pblica e do meio ambiente;
3. as medidas que conduzam otimizao de recursos, por meio da cooperao
entre os Municpios, assegurada a participao da sociedade civil, com vistas
implantao de solues conjuntas e ao integrada;
4. a definio e a descrio de medidas e solues direcionadas a) s praticas de
preveno poluio, b) minimizao dos resduos gerados, atravs da
reutilizao, reciclagem e recuperao, c) compostagem, d) ao tratamento
ambientalmente adequado;
5. os tipos e a setorizao da coleta;
6. a forma de transporte, armazenamento e disposio final;
7. as aes preventivas e corretivas a serem praticadas no caso de manuseio
incorreto ou de acidentes;
8. as reas para as futuras instalaes de recebimento de resduos, em consonncia
com os Planos Diretores e legislao de uso e ocupao do solo;
9. o diagnstico da situao gerencial atual e a proposta institucional para a futura
gesto do sistema;
10. o diagnstico e as aes sociais, com a avaliao da presena de catadores nos
lixes e nas ruas das cidades, bem como as alternativas da sua incluso social;
11. as fontes de recursos para investimentos, operao do sistema e amortizao de
financiamentos.
Assim, o referido Plano de saneamento bsico do municpio de
Piracicaba: coleta, transporte, tratamento e disposio final de resduos
slidos encontra-se em desacordo com a legislao vigente sobre o tema
Evidente, portanto, o prejuzo sofrido pela comunidade piracicabana com a
cesso de um servio pblico de manejo de resduos slidos domiciliares pelo prazo
mnimo de vinte anos sem a prvia elaborao do Plano Municipal de Gesto
Integrada de Resduos Slidos, mediante pleno acesso s informaes necessrias
e ampla participao social.

4.2 Inexistncia de uma Agncia de Regulao e Fiscalizao

A Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11 .445/2007), que
compreende a gesto de resduos slidos, estabelece que o poder pblico deve

326

definir uma entidade de regulao e fiscalizao. Tal agncia, segundo esta Lei,
deve possuir independncia decisria, autonomia administrativa, oramentria e
financeira e pautar-se nos princpios de transparncia, tecnicidade, celeridade e
objetividade das decises (Art. 21).
Compete a esta agncia, dentre outras atribuies, a definio de padres
econmicos, tcnicos, sociais, de qualidade e atendimento ao pblico da prestao
de servios do saneamento bsico, bem como os mecanismos de participao e
informao (Art. 22 e 23). Desta forma, a agncia possui papel central nos servios
de saneamento bsico.
A Lei prev, inclusive, que a definio desta agncia pr-requisito para a
validade dos contratos de prestao de servios de saneamento bsico (Art. 11).
Desta forma questiona-se a validade legal do EDITAL DE CONCORRNCIA n
05/2011, dado que ainda no existe designao da agncia reguladora como
determina o referido dispositivo legal. Alm disso, questiona-se qual papel ter a
agncia reguladora a ser futuramente definida, dado que todos os padres e
mecanismos de transparncia j estaro definidos no Edital citado.

4.3 No constituio do Conselho Municipal de Acompanhamento e

Controle Social do Servio Pblico de Limpeza Urbana
A Lei Municipal n 5.606/2005 (Consolidada na Lei Complementar n 251/2010)
instituiu o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Servio
Pblico de Limpeza Urbana. Segundo o art. 42 dessa Lei, compete a este Conselho:
Acompanhar e exercer o controle social de todas as operaes, financeiras ou no,
relativas aos servios de coleta, explorao e manuteno de servios integrados de
limpeza urbana, recuperao ambiental do aterro pblico existente no Municpio de
Piracicaba e implantao de novo aterro sanitrio, a ser concedido no mbito do
Municpio de Piracicaba.
De acordo com a referida Lei o Conselho deve ser composto por
representantes de diferentes setores da sociedade civil e poder pblico, sendo um
espao de participao e controle social da gesto de resduos do municpio.
Aps seis anos da aprovao desta Lei, a Prefeitura Municipal no constituiu
o referido Conselho. preocupante que o Poder Pblico Municipal tenha elaborado
o EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 antes do efetivo funcionamento deste
Conselho. O mesmo, por competncia legal, teria trazido significativas contribuies
ao contedo da proposta do Edital e consumado, desde o princpio do processo de
licitao, os princpios de participao e controle social.

5. Processo de Audincia e Consulta Pblica

A participao e o controle social das polticas pblicas so princpios
fundamentais que devem reger a gesto pblica. Estes princpios, alm de
garantidos pela Constituio e em diversos dispositivos da legislao ambiental
brasileira, esto presentes, em relao gesto de resduos, de forma explcita, na

327

Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12.30 5/2010) e na Poltica Nacional

de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007).
A Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12. 305/2010) define que:
Art. 6 So princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos:
...
X - o direito da sociedade informao e ao controle social;
...
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
...
VI - controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam
sociedade informaes e participao nos processos de formulao, implementao
e avaliao das polticas pblicas relacionadas aos resduos slidos;
A Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007) institui que:
Art. 2 Os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos
seguintes princpios fundamentais:
...
IX - transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos
decisrios institucionalizados;
X - controle social;
...
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, considera-se:
...
IV - controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem
sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de
formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios
pblicos de saneamento bsico;
No processo de Audincia e Consulta Pblica realizado pela Prefeitura
existiram uma srie de fatos que feriram, de forma flagrante, estes princpios, como
descrito a seguir:
5.1 Ausncia de ampla divulgao da Audincia Pblica de apresentao da
proposta do Edital
A Audincia Pblica como espao de participao aberta a indivduos e
grupos sociais visando legitimao administrativa - onde o Poder Pblico expe os
atos que influenciaro a coletividade - deve ser amplamente divulgada, para
promover o debate pblico, ouvir o cidado e permitir que este desempenhe o pleno
exerccio da defesa de seus direitos, individualmente ou atravs de associaes,
quando reconhecido um ato contraditrio aos interesses da coletividade. A
divulgao torna-se fundamental para a participao.
Porm, a Audincia Pblica realizada no dia 17 de novembro de 2010 pela
Prefeitura Municipal para a apresentao da Proposta de Edital de Licitao da
Gesto de Resduos do Municpio (EDITAL DE CONCORRNCIA n XX/2010 j
citado), foi divulgada de forma insuficiente. No houve divulgao pelo site da

328

Prefeitura, nem pela Rdio Municipal, canais de comunicao importantes para

tornar pblico as aes da Prefeitura Municipal e sem custo ao errio pblico.
Tambm no houve divulgao atravs de faixas, cartazes, folderes, etc.,
que com um custo extremamente baixo atingiria um pblico amplo. Houve
veiculao de notcias em apenas um jornal de circulao do Municpio. Sendo
assim, a maior parte da populao foi impossibilitada de participar da referida
Audincia Pblica simplesmente por desconhecer a realizao da mesma.

5.2 Ausncia de disponibilizao da proposta do edital antes da

Audincia Pblica
No houve disponibilizao prvia, integral e acessvel dos documentos
objeto de discusso da Audincia Pblica realizada no dia 17 de novembro de 2010.
Tal fato prejudicou de forma profunda o papel da mesma em constituir-se
como espao qualificado e participativo de debates sobre a Proposta de Edital de
Licitao da Gesto de Resduos do Municpio (EDITAL DE CONCORRNCIA n
XX/2010). A sociedade, ao no possuir acesso prvio aos documentos, foi impedida
de formular questes e propostas aprofundadas para serem debatidas na referida
Audincia.

5.3 Disponibilizao incompleta da proposta do edital durante o

processo de Consulta Pblica
A Proposta de Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio
(EDITAL DE CONCORRNCIA n XX/2010) s foi disponibilizada aps a realizao
da Audincia Pblica citada e, mesmo assim, de forma incompleta, estando sem os
seguintes anexos:

ANEXO IIA projeto bsico do encerramento do aterro do pau queimado;

ANEXO IIB projeto bsico da CTR palmeiras;
ANEXO IIC mapa da cidade de Piracicaba;
ANEXO XI Matriz de Riscos.

5.4 Divergncias entre a proposta do edital disponibilizada durante o

processo de Consulta Pblica e o EDITAL DE CONCORRNCIA n
05/2011
Entre a Proposta de Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio
(EDITAL DE CONCORRNCIA n XX/2010) submetida Consulta Pblica e o
EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 possvel observar uma srie de
divergncias, sobre as quais a Prefeitura Municipal no apresentou justificativas. Os
problemas encontrados so descritos a seguir:
No ANEXO VA Preenchido do EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011
existem 14 pginas a mais de tabelas que contemplam as estimativas do gasto
global e dos gastos detalhados da concesso do que o ANEXO V do EDITAL DE

329

CONCORRNCIA n XX/2010 divulgado para Consulta Pblica em novembro de

2010;
Na Proposta de Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio (EDITAL
DE CONCORRNCIA n XX/2010) apresentada em 2010 o valor estimado para
efeitos da licitao era de R$ 424.877.270,89 (p. 23 do referido documento). Porm,
no EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011,disponibilizado para venda, constava o
valor de R$ 711.545.498,54 (p. 24; Anexo VA Preenchido - localizado na p. 3 Tabela Q1 Planilha da contraprestao mensal mdia).
Ora, se o fundamento prtico da realizao da Audincia e da Consulta
Pblica consiste, do interesse pblico, em se produzirem atos legtimos e, do
interesse dos particulares, em apresentar argumentos e provas anteriormente
deciso, os documentos apresentados devem ser transparentes e legtimos. No
entanto, houve alteraes dos valores e outros itens apresentados sociedade em
Audincia e Consulta Pblica, debatendo-se, nessas instncias, contedo diferente
ao edital publicado.
A Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12. 305/2010) expe em seu
art. 6 inc. X que a sociedade tem direito informao e ao controle social.
Com o objetivo de possibilitar ampla participao social, a informao deve
ser disponibilizada corretamente e de forma clara, possibilitando que o cidado
entenda o edital e os valores propostos pela Prefeitura.

5.5 Respostas insuficientes s questes enviadas Prefeitura Municipal

Durante o processo de Consulta Pblica, alm de propostas de
aprimoramento, o Frum Gesto de Resduos de Piracicaba encaminhou ao
Poder Pblico Municipal, solicitao de maiores informaes sobre a Proposta de
Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio (EDITAL DE
CONCORRNCIA n XX/2010) que seguem descritas abaixo:

Apresentao de comparativo de custos com outros municpios sobre gesto de

resduos por habitante e por tonelada; (anexo 1, pg 06, item 1)
Apresentao de comparativo entre os valores gastos na gesto atual (coleta,
transporte e destinao final) com os valores da gesto prevista no EDITAL DE
CONCORRNCIA n XX/2010; (anexo 1, pg 06, item 1)
Elaborao e incorporao no Edital demonstrativos quantitativos e qualitativos dos
benefcios econmicos e ambientais decorrentes da implantao da Central; (anexo
1, pg 17, item 9.1)
Explicitao clara, para a sociedade, das vantagens e desvantagens do processo
anaerbio, justificando o porqu da escolha desse processo em detrimento ao
aerbio; (anexo 1, pg 17, item 9.2)
Apresentao dos critrios econmicos e ambientais que determinaram a escolha
da rea na qual est prevista a instalao da Central de Tratamentos de Resduos e
disponibilizao das informaes sobre a exata localizao da mesma. (anexo 1, pg
19, item 9.9)
Estas solicitaes foram respondidas de forma insatisfatria pela Prefeitura
Municipal como pode ser observado no Anexo 2 (itens 05, 06, 38, 39 e 47). Nas

330

respostas da Prefeitura fica clara a no disposio em responder aos

questionamentos formulados.
Alm disso, as respostas foram encaminhadas organizao do Frum
Gesto de Resduos de Piracicaba, no dia 10 de maro de 2011, somente aps
o encerramento da Consulta Pblica e concomitantemte ao lanamento oficial do
EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011. Tal acontecimento impediu que a
sociedade, a partir das repostas, mesmo que incompletas, pudesse avanar na
compreenso Proposta de Edital de Licitao.

5.6 Disponibilizao do EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 aps

seu lanamento
O EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011, com os respectivos anexos,
ficou disponvel apenas para compra, e apenas pelas empresas interessadas, no
curto perodo de 04/03/2011 a 20/04/2011. Tal conduta importou em desrespeito aos
princpios da publicidade e da participao, alm de impossibilidade de pleno
exerccio do controle social, j que o contedo do referido Edital no era de livre e
amplo acesso populao. Porque no disponibilizar seu contedo completo na
Internet, como preconiza o art. 26, 2, da Lei 11.445/2007?
Segue o contedo desse dispositivo legal:
Art. 26. Dever ser assegurado publicidade aos relatrios, estudos, decises e
instrumentos equivalentes que se refiram regulao ou fiscalizao dos servios,
bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores, a eles podendo ter
acesso qualquer do povo, independentemente da existncia de interesse direto.
1o Excluem-se do disposto no caput deste artigo os documentos considerados
sigilosos em razo de interesse pblico relevante, mediante prvia e motivada
deciso.
2o A publicidade a que se refere o caput deste artigo dever se efetivar,
preferencialmente, por meio de stio mantido na rede mundial de computadores
Internet.
Os fatos descritos nos itens 4.1 a 4.6 demonstram que houve prejuzo
flagrante no papel da Audincia e da Consulta Pblica como espaos qualificados e
participativos de interlocuo entre poder pblico e sociedade civil. Consideramos
que o direito informao e os princpios de transparncia e controle social no
foram contemplados pela Prefeitura Municipal de Piracicaba no decorrer do processo
licitatrio que ora se representa neste documento.

6. Vcios do edital
O EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 contm vcios de diversas
naturezas, os quais, no entender dos representantes, torna-o imprestvel para os
fins a que se destina. Seguem abaixo as principais observaes a esse respeito:

6.1. Ausncia de meno Lei 12.305/2010 e demais legislaes vigentes

331

O EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 no faz qualquer meno Lei

n 12.305/2010, que instituiu a Poltica Naci onal de Resduos Slidos (PNRS).
A par de outras normas legislativas citadas, afirma-se, no item 3 (Legislao
aplicvel) daquele documento que o Edital ser regido, dentre outras legislaes
citadas, pela Lei n 11.445/2007, instituidora das diretrizes nacionais para o
saneamento bsico.
Note-se que, de acordo com seu art. 1, 1, Esto sujeitas observncia
desta Lei as pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou privado, responsveis,
direta ou indiretamente, pela gerao de resduos slidos e as que desenvolvam
aes relacionadas gesto integrada ou ao gerenciamento de resduos slidos..
Assim, a ausncia de referncia, pelo EDITAL DE CONCORRNCIA n
05/2011, das disposies da Lei n 12.305/2010, em especial de que esse Edital e
seu respectivo contrato sero regidos por essa Lei, importam em clara discordncia
com disposio legal transcrito, maculando-o de plano.
Alm dessa Lei tambm no esto expressas e inclusas no item 3 do
referido instrumento licitatrio acima citado as legislaes, regulamentaes e
normas especficas que regulam o manejo de resduos slidos no Estado de So
Paulo e no Brasil:

Decreto Federal n. 7.217/10; que regulamenta a Lei no 11.445, de 5 de

janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, e d outras providncias;
Decreto Federal n. 7.404/10; que regulamenta a Lei no 12.305, de 2 de
agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cria o
Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos e o Comit
Orientador para a Implantao dos Sistemas de Logstica Reversa, e d
outras providncias;
Decreto Federal n. 7.405/10; que institui o Programa Pr-Catador,
denomina Comit Interministerial para Incluso Social e Econmica dos
Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis o Comit Interministerial
da Incluso Social de Catadores de Lixo criado pelo Decreto de 11 de
setembro de 2003, dispe sobre sua organizao e funcionamento, e d
outras providncias.
Lei Estadual n. 12.300/06; que institui a Poltica Estadual de Resduos
Slidos e define princpios e diretrizes
Decreto Estadual n. 54.645/09; que regulamenta dispositivos da Lei n
12.300 de 16 de maro de 2006, que institui a Poltica Estadual de Resduos
Slidos

6.2. Deficincia na definio de resduos slidos domiciliares

Aparentemente, a definio contida no EDITAL DE CONCORRNCIA n
05/2011contraria o disposto no art. 13, I, a, da Lei n 12.305/2010, para a qual os
resduos domiciliares so os originrios de atividades domsticas em residncias
urbanas, podendo a eles ser equiparados, a critrio do poder pblico municipal, os

332

resduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de servidos, em razo de

sua natureza, composio e volume.
O edital conceitua tais resduos como aqueles normalmente produzidos nas
habitaes, bem como resduos comerciais, de prestao de servios e de
indstrias que tenham caractersticas que se assemelhem aos produzidos nas
habitaes. A definio de resduo produzido em habitao dbia, sendo
prefervel a definio da Lei n 12.30 5/2010. Outrossim, a incluso de resduos
industriais nessa categoria afronta o art. 13 da Lei n 12.305/2010.

6.3. Ausncia de referncia e previso, no EDITAL DE CONCORRNCIA

n 05/2011, dos princpios, objetivos e instrumentos da Lei n
12.305/2010.
Mais grave do que a simples ausncia de meno Lei 12.305/2010, a
ausncia de incorporao, no EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011, dos
princpios, objetivos e instrumentos nela previstos. Seguem as principais falhas
decorrentes dessa omisso.
a) Falta de previso de transparncia, participao e controle social
Como j dito, a transparncia e o controle social so princpios da Poltica
Nacional dos Resduos Slidos. A Lei n 12 .305/2010 define controle social como
sendo conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam sociedade
informaes e participao nos processos de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas relacionadas aos resduos slidos.
J foi mencionado o dficit de participao social na formulao do edital de
gesto de resduos slidos domiciliares e da implantao de um novo aterro sanitrio
em Piracicaba. Alm disso, no h, no EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011,
previso de como o controle social ser exercido na implementao e avaliao
desses servios, em desrespeito claro, portanto, Lei n 12.305/2010.
Cabe salientar que o Frum Gesto de Resduos de Piracicaba
elaborou propostas de mecanismos de transparncia, participao e controle social
como: elaborao de um site com todas as informaes existentes sobre a gesto
de resduos do Municpio e a execuo do contrato; publicao anual em pelo
menos dois jornais do Municpio de um relatrio com todos os indicadores propostos
e a evoluo dos mesmos em relao ao ano anterior; incluso no item 2.3 da
Proposta de Edital de Licitao da Gesto de Resduos do Municpio (EDITAL DE
CONCORRNCIA n XX/2010) e no item 13.4 da minuta do contrato a palavra
transparncia; realizao anual pela SPE de Reunio Pblica para apresentao e
discusso da evoluo dos indicadores com ampla divulgao da mesma; dentre
outras (Anexo 1, itens 2 e 3).
De todas as propostas elaboradas, a Prefeitura Municipal aceitou apenas
uma: a incorporao da palavra transparncia no EDITAL DE CONCORRNCIA n
XX/2010 e na minuta de seu contrato. Ou seja, a palavra foi incorporada, mas
nenhum dos mecanismos propostos o foi.

333

b) Ausncia de mecanismos de reduo da gerao de resduos

A Lei n 12.305/2010, em seu art. 7, lista dentre seus objetivos no
gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos slidos, bem
como disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos (inc. II) e estmulo
adoo de padres sustentveis de produo e consumo de bens e servios (inc.
III).
No h, no EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011, mecanismos ou
instrumentos que permitam viabilizar esse objetivo. Ao contrrio, a forma de clculo
da contraprestao devida empresa vencedora do certame vai de encontro ao
princpio da reduo da gerao de resduos slidos.
c) Ausncia de metas para reduo da gerao de resduos, coleta seletiva e
para o aterramento previsto como disposio final
A Poltica Nacional dos Resduos Slidos (Lei n 12 .305/2010) prev que o
Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos deve contemplar metas
para reduo, coleta seletiva, entre outras (art. 19, inc. XIV). No entanto, o EDITAL
DE CONCORRNCIA n 05/2011 no prev as metas a serem atingidas.
Em relao s metas para a coleta seletiva, estas sero, ou devero ser,
previstas num plano de trabalho a ser elaborado pela prpria empresa
concessionria desse servio pblico, e no pela municipalidade, mediante processo
de participao da comunidade, dado o princpio do controle social que deve reger o
manejo de resduos slidos.
Embora na resposta Carta do II Frum (Anexo 1, item 22, pg 06) a
Prefeitura afirme que a totalidade do municpio dever ter coleta seletiva at 2017, o
Plano Municipal de Saneamento estabelece esta mesma meta para 2012. J, no
EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 no h qualquer meno a esta meta.
Em relao reduo de gerao de resduos e ao aterramento previsto
como disposio final, no h meno alguma de metas no referido Edital.
d) Ausncia de incluso dos catadores de materiais reciclveis e reutilizveis
no manejo dos resduos slidos domiciliares
A Lei n 12.305/2010 conferiu um papel de destaque aos catadores de
materiais reciclveis e reutilizveis na questo do manejo de resduos slidos.
Estabeleceu como objetivo da Poltica Nacional dos Resduos Slidos, em seu art.
7, inc. XII, a integrao dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis nas
aes que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos. Acima de tudo, o 1 do art. 36 da Lei n 12.305/2010 determina que,
para o cumprimento das medidas que devero ser adotadas no mbito da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, o titular dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos priorizar a
organizao e o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao
de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de
baixa renda, bem como sua contratao.

334

O EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011, porm, em nenhum momento

contempla alguma forma de efetiva participao dos catadores na elaborao dessa
poltica pblica. No restou a essa categoria de cidados, especialmente privilegiada
pela Lei n 12.305/2010, outra posio que no a de mera espectadora das aes
da municipalidade e da empresa concessionria, as quais definiro o modo e a
periodicidade com que se far a coleta seletiva. Deixou-se de ouvir e de integrar
quem mais entende de coleta seletiva no municpio de Piracicaba.
e) Ausncia dos indicadores
A Lei 12.305/2010 prev em seu art. 19, inc. VI a necessidade de
indicadores ambientais e operacionais na gesto de resduos do Municpio. O
EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 prev indicadores de cunho operacional e
contratuais (item 5, indicadores operacionais da frota, p. 19; item 7. b. avaliao da
eficincia operacional, p. 22; item 7. c. avaliao da qualidade dos servios, p. 22),
no tratando dos aspectos administrativos ou ambientais. Na primeira carta do
Frum Gesto de Resduos de Piracicaba (Anexo 1, item 4, pg. 10) foi proposto a
prefeitura que inclusse no edital a obrigatoriedade da utilizao dos indicadores
presentes no Diagnstico do manejo de resduos slidos urbanos, realizado com
informaes do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento pelo Ministrio
das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. No que coubesse, tais
indicadores deveriam ser elaborados pela SPE e validados pelo Poder Pblico
Municipal. A proposta no foi aceita, mantendo ausentes os indicadores no Edital
citado.

7. Forma de pagamento concessionria

Um dos principais pontos de discordncia em relao ao EDITAL DE
CONCORRNCIA n 05/2011 diz respeito forma de pagamento empresa que
logre vencer o respectivo certame licitatrio.
O referido Edital denomina de contraprestao a remunerao que far jus
concessionria, sendo que a contraprestao ser calculada, principalmente,
mediante frmula aritmtica que privilegia a tonelada de resduos slidos coletados.
Assim, quanto mais resduos slidos a concessionria coletar, maior ser sua
receita; conseqentemente, maior ser seu lucro.
Essa forma de pagamento desestimula a adoo, pela concessionria, de
polticas de incentivo reduo na gerao de resduos slidos. Vai de encontro a
um dos principais objetivos e prioridades da Lei n 12.305/2010. O referido
dispositivo legal define que:
Art. 7 So objetivos da Poltica Nacional de Resduos Slidos:
....
II - no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos slidos,
bem como disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos;
....
Art. 9 Na gesto e gerenciamento de resduos slidos, deve ser observada a
seguinte ordem de prioridade: no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem,

335

tratamento dos resduos slidos e disposio final ambientalmente adequada dos

rejeitos.
A reduo da gerao de resduos est prevista em outros dispositivos
legais como a Poltica Estadual de Resduos Slidos (Lei Estadual n 12.300/2006) e
o Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio de Piracicaba (Lei Complementar
n 186/2006).
A Poltica Estadual de Resduos Slidos (Lei n 12. 300/2006) aponta que:
Art. 2 - So princpios da Poltica Estadual de Resduos Slidos:
...
VI - a minimizao dos resduos por meio de incentivos s prticas ambientalmente
adequadas de reutilizao, reciclagem, reduo e recuperao;
O Plano Diretor de Desenvolvimento do Municpio (Lei Complementar n
186/2006) afirma que:
Art. 20. A poltica ambiental municipal dever seguir as seguintes diretrizes:
,,,
IV - elaborar e implementar o sistema de gesto de resduos slidos, garantindo a
ampliao da coleta seletiva de lixo e da reciclagem, bem como a reduo da
gerao de resduos slidos;
O Frum Gesto de Resduos de Piracicaba (Anexo 1, item 1, pg. 05)
props o pagamento concessionria mediante o sistema de preo global, ou seja,
valor fixo pela prestao do servio concedido, mas essa forma foi rejeitada pela
municipalidade (Anexo 2, item 1, pg. 1) ao argumento de que resultaria em contnuas
renegociaes do contrato ao longo do tempo.
Entende-se que as dificuldades apontadas pela adoo do preo global
como forma de contraprestao dos servios licitados so de longe superadas pelos
seus benefcios. A concessionria ser estimulada a adotar campanhas de reduo
na gerao de resduos slidos, pois ser uma forma de maximizar seus lucros, ante
a diminuio do servio por ela efetivamente prestado. O contrrio, como se viu,
ocorrer: pelo sistema proposto no EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011, o
desinteresse da concessionria em programas dessa natureza tender a sabotar
qualquer iniciativa sria e slida de se buscar a reduo da gerao de resduos
slidos no Municpio de Piracicaba.

8. O problema das receitas extraordinrias

Prev-se, no objeto da licitao, que a CONCESSIONRIA far jus s
RECEITAS EXTRAORDINRIAS, conceituadas, no item 1.31 do EDITAL DE
CONCORRNCIA n 05/2011, como as receitas alternativas, complementares,
acessrias ou oriundas de projetos associados, referidas no art. 11 da Lei n
8.987/1995, incluindo as decorrentes da explorao de crdito de carbono, do
composto orgnico e da explorao do biogs.

336

Contesta-se a incluso desse direito no objeto da licitao. As receitas

extraordinrias deveriam ser tratadas como uma forma de contraprestao. Eventual
explorao de receitas extraordinrias deveria determinar um novo clculo do
equilbrio econmico-financeiro do contrato, em especial a diminuio do valor
mensal da contraprestao da concessionria. Veja-se que o art. 7, X, da Lei n
12.305/2010, prev, como objetivo da Poltica Nacional de Resduos Slidos a
adoo de mecanismos gerenciais e econmicos que assegurem a recuperao
dos custos dos servios prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade
operacional e financeira, observada a Lei n 11.445 /2007.

9. Ausncia de Estudo Prvio de Impacto Ambiental

O EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 prev a implantao da
CENTRAL DE TRATAMENTO DE RESDUOS PALMEIRAS, em rea j pr-definida
e desapropriada pela Prefeitura de Piracicaba.
No entanto, no h Estudo Prvio de Impacto Ambiental para a implantao
de um aterro sanitrio nesse local, conforme expressamente exige o art. 2, X, da
Resoluo CONAMA n 001/1986.
A ausncia de Estudo Prvio de Impacto Ambiental basta, por si s, para
macular o processo licitatrio, j que a municipalidade vir a adjudicar um dos
objetos da licitao, e passar a pagar por ele, sem que exista certeza da viabilidade
ambiental de sua implantao no local previsto no referido Edital.
Caberia a discusso, de qualquer modo inviabilizada pelo modo como o
processo foi conduzido, sobre a convenincia de se estabelecer uma Parceria
Pblico-Privada para a consecuo de to variados servios pblicos (coleta,
varrio e tratamento de resduos slidos), levando-se em considerao, em
especial, a indefinio, inaceitvel em licitao desse porte, sobre a possibilidade de
um dos objetos, implantao de aterro sanitrio, efetivamente se dar nos termos
propostos no Edital citado.

10. O encerramento do Aterro Pau Queimado

No se pode deixar de registrar que, quanto ao encerramento do Aterro Pau
Queimado, dvidas importantes remanescem. Houve efetiva avaliao de sua atual
situao, e das providncias necessrias que devero ser tomadas para sua
remediao no futuro, para se poder aferir a viabilidade da proposta financeira a ser
apresentada pelos licitantes? O que se far, em longo prazo, com a rea hoje
ocupada pelo aterro?
Veja-se que o EDITAL DE CONCORRNCIA n 05/2011 no impe aos
licitantes a obrigao de proceder a uma visita tcnica ao Aterro Pau Queimado, ao
contrrio do que disps a respeito da rea onde ser implantando o novo aterro
sanitrio. Isso poder levar a questionamentos futuros quanto efetiva obrigao da
empresa concessionria a respeito da extenso da remediao desse aterro, com
prejuzo toda a sociedade piracicabana.

337

11. Tecnologia
O Edital direciona o tipo de tecnologia a ser utilizado no novo aterro, por
meio do sistema anaerbico de tratamento dos resduos. Entretanto, no houve
discusso pblica se essa seria a melhor tecnologia para o municpio, em funo
das caractersticas dos resduos, volume, condies climticas, entre outras
variveis.
O Frum Gesto de Resduos de Piracicaba solicitou a Prefeitura
Municipal um estudo comparativo entre as opes tecnolgicas existentes,
entretanto, o arquivo denominado Estudo comparativo entre o sistema de
compostagem aerbico e anaerbico (Anexo 08), elaborado pela empresa Ziguia
Engenharia Ltda, contratado pela Prefeitura Municipal, somente foi enviado ao
Frum em maio de 2011, aps a abertura do edital.
Em relao s tecnologias possveis que poderiam fazer parte do EDITAL
DE CONCORRNCIA n 05/2011 existem quatro, a saber: Incinerao, Aterro
Sanitrio, Biolgica (Biodigesto Aerbia, Biodigesto Anaerbia) e Pirlise
(processo qumico). Estas tecnologias, j consagradas no meio cientfico e
implementadas no Brasil e no exterior, podem atuar sozinhas ou combinadas, No
entanto, a lgica de construo do Edital, em que pese abrir pequeno espao para
tecnologia diversa a do Aterro Sanitrio, quanto institui a criao da Central de
Tratamento de Resduos Palmeiras, restritiva, pois, em seu item 1.35 j determina
o processo tecnolgico a ser empregado, ou seja: biometanizao anaerbia de
resduos.
O Edital citado, ao determinar o uso de tecnologia especfica de biodigesto
anaerbia na Central de Resduos, to restritivo que, mesmo para este tipo de
tecnologia, no permite o uso de Reatores Anaerbios de Alta Eficincia, pois
determina em outra parte deste mesmo Edital penalidades para quem no cumprir
este na ntegra. Ou seja, pode ser anaerbio, porm, da estrita forma determinada.
Apesar de tratarmos especificamente neste tpico sobre tecnologias a serem
empregadas no tratamento dos resduos slidos domiciliares e afins, no h como
deixar de estabelecer a relao tecnologia/meio-ambiente/custo/benefcio.
Este quarteto precisa ser analisado em conjunto e, para tal, necessrio se
faz que o Edital possibilite a assuno de propostas outras que no
necessariamente aquela escolhida pela Prefeitura Municipal.
H vrias combinaes possveis de tecnologias que podem ser adotadas e
cujos resultados seriam positivos na relao meio-ambiente/custo e benefcio.
possvel combinar Biodigesto Anaerbia e Pirlise e assim eliminar a necessidade
de Aterro Sanitrio. possvel combinar Aterro Sanitrio e Pirlise e aumentar
significativamente a vida til do primeiro. possvel combinar Aterro Sanitrio com
Biodigesto Aerbia e aumentar a vida til do primeiro. possvel combinar
Biodigesto Aerbia com Pirlise e Aterro Sanitrio. Ou seja, est claro e objetivo
que este Edital fere frontalmente o que dispe o art. 3, da Lei n 8.666/1993, 1,
inc.I, que assim se descreve sucessivamente: A licitao destinase a garantir a
observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais

338

vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional

sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios
bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade...;
vedado aos agentes pblicos; Admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de
convocao, clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustem o seu
carter competitivo....
Inequivocamente h que se rever este tpico do EDITAL DE
CONCORRNCIA n 05/2011 para que ele cumpra com os ditames da Lei de
Licitaes economia do cidado, ao bem do meio-ambiente, diversidade
tecnolgica, eficincia e eficcia do objeto a ser atingido e ao bem do errio
pblico.

12. Concluso
Considerando que os fatos acima narrados caracterizam, inadequaes do
Edital de Concorrncia 005/2010 (PPP do Lixo) elaborado pela Prefeitura Municipal
de Piracicaba em relao as Leis Federais 12.305/2010 (Poltica Nacional de
Resduos Slidos) e 11.445/2007 (Poltica Nacional de Saneamento Bsico) e
demais dispositivos legais relacionados a gesto de resduos slidos.
Considerando a importncia deste edital na definio do sistema de resduos
para o municpio de Piracicaba para os prximos 20 anos e suas implicaes
econmicas, sociais e ambientais.
O Frum Gesto de Resduos de Piracicaba por meio das pessoas e
entidades participantes abaixo assinadas torna pblica a sua manifestao de
preocupao e requer ao Ministrio Pblico Estadual que sejam tomadas as
medidas legais cabveis.

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ANEXO F - Atas das reunies entre representantes

do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo e
da Prefeitura do Municpio de Piracicaba

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ANEXO G Deciso proferida nos autos da Ao

Civil Pblica n 451.01.2012.021148-5

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