Wrcoelho 05

O Dficit das Moradias:
Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.
Introduo
Esta dissertao objetiva discutir e avaliar as polticas e programas habitacionais

realisados na decada de 90 (sculo XX), adotando como metodologia de avaliao, a proposta de
quantificao das necessidades habitacionais elaborada pela Fundao Joo Pinheiro - FJP.
Nesta perspectiva, realiza a avaliao ex-pst dos impactos quantitativos produzidos pelos
programas desenvolvidos dentro da poltica habitacional praticada pelos governos, em diferentes
esferas e perodos de atuao com o recorte por mesoregies brasileiras, estado e municpio de
So Paulo.
No processo de pesquisa, analisando estudos recentes sobre o assunto, identificamos
algumas semelhanas em metodologias de clculo em trabalhos contemporneos, que parecem
estar mais prximos da nossa realidade scio-econmica, mas ainda se percebe a ausncia de
alguns itens importantes para uma anlise melhor estruturada, por exemplo ...
A metodologia da FJP aqui discutida foi encomendada pelo governo federal e passou a
ser divulgada, utilizada e aceita por muitos especialistas em habitao, por expressar certa
coerncia nos nmeros e na metodologia empregada, permitindo traar com os programas os seus
possveis impactos de acordo com as categorias elencadas.
O trabalho FJP classifica os
componentes do problema habitacional no Brasil em alguns sub-tipos como o dfict habitacional

(nmero de moradias novas para reposio do estoque) e a inadequao de domiclios (melhorias
em moradias j existentes).
Por isto, esta dissertao no pretende criar uma nova metodologia de quantificao do
dficit habitacional, mas sim discutir como esta metodologia, j aceita, pode servir numa anlise
de eficcia ou, at mesmo, possa sevir para traar metas para a resoluo dos problemas
habitacionais locais, estaduais, regionais ou nacionais.
O trabalho da FJP enfrentou o desafio de matizar a questo habitacional na busca de
uma estimativa mais fina e integrada realidade scioeconmica do Pas, no como um mero
exerccio acadmico ou simplesmente mais um desafio intelectual. Tratava-se, ao contrrio, da
tentativa de colocar ao alcance do poder pblico, parmetros e informaes que lhe permitissem
subsidiar a definio de polticas pblicas e de alocao de recursos na rea habitacional, no
COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:
sentido de contribuir com aquilo que estivesse compatvel com uma misso: a produo e a
disseminao da informao, sintonizada com os mais diversos e importantes segmentos da
sociedade.
Isso tambm aconteceu porque tornava-se evidente no Pas na dcada de 90 a
necessidade de elaborao de um sistema de indicadores que auxiliassem na construo de
parmetros homogneos, com o objetivo de viabilizar comparaes, elencar prioridades,
identificar padres e tendncias para subsidiar o processo decisrio de planejamento e alocao
de recursos, vindo de encontro a uma carncia de parmetros homogneos e confiveis, que
poderiam balizar minimamente a discusso de temas to relevantes.
Apesar disso tudo e da importncia inquestionvel do problema habitacional brasileiro,
este tinha srios problemas no seu dimensionamento, pois os nmeros eram analisados segundo
uma viso estritamente econmica ou poltica, sendo muitas vezes superdimensionados para
beneficiar os interesses de alguns grupos.
Sendo assim, a metodologia da FJP 1995 d um importante passo na direo da
resoluo dos problemas habitacionais. Porm, apesar de trazer novamente tona, a partir de
meados dos anos 90, a discusso sobre o dficit habitacional em vrios meios que se
interessavam pelo assunto, surge tambm com algumas limitaes quanto ao devido tratamento
dos dados. Por causa disso este trabalho enfrentou algumas dificuldades na comparao dos
dados da produo habitacional obtidos: um exemplo foi como adequar as faixas salariais ou
ento como estabelecer o impacto na reduo do dficit de alguns programas que tinham uma
ao muito diversificada. Como e em que proporo poderiam ser classificados na comparao?
Outro problema foi como estabelecer estes critrios de classificao, j que os
programas no tinham nenhum compromisso ou metas com os nmeros ou com os sub-tipos de
dficit habitacional. Por isso este trabalho no pretendeu dar conta de toda a produo de
todos os programas habitacionais implementados na dcada de 90, do sculo XX, apenas foram
triados alguns dos mais signifcativos do perodo que resultaram na produo de unidades novas,
os quais pudessem servir para testar a avalio realizada com um instrumento chamado
quantificao das necessidades habitacionais de acordo com metodologia da FJP.
Toda a avaliao dos programas foi baseada na quantificao do problema em 1991,
realizada com dados do censo demogrfico IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica , e publicada pela FJP em 1995, quando ainda no havia sido realizada a atualizao

dos dados de maneira confivel, sendo apresentada uma nova verso pela Fundao apenas no
final de 2001, quando todos os dados desta anlise j estavam concludos, restando assim
somente fazer alguns esclarecimentos e comparaes.
A atualizao pela FJP acabou incoorporando algumas sugestes proposta por outros
autores que trabalham o assunto e que foram aqui discutidos.
A reavaliao e atualizao do estudo realizado em 1995, no qual foram calculados
indicadores que retratavam a situao habitacional do pas em 1991 foram fetas pela Fundao
Joo Pinheiro, por meio do Centro de Estatstica e Informaes, e em parceria com a Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica - SEDU/PR, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD. (Projeto PNUD BRA/00/019 - Habitar Brasil/BID).
Na reviso da metodologia desenvolvida no estudo "Dficit Habitacional no Brasil"
publicado em 1995, as alteraes principais na metodologia de clculo foram:
O item dficit habitacional passou a incluir dois novos sub-itens: a depreciao das
moradias e a incluso do nus excessivo com aluguel para as faixas de rendas mais baixas, que
antes eram consideradas como parte do item inadequao das moradias;
J no item Inadequao, alm excluir-se a questo do nus excessivo com aluguel,
incluram-se novos sub-itens como a inadequao fundiria urbana, os inadequados em funo da
depreciao e mudanas nos critrios da inadequao pela infra-estrutura.
Tambm houve mudanas na diviso de faixas de renda, a faixa inicial no vai mais at 2
salrios mnimos e sim at 3 s.m., e ainda conserva-se a sub-diviso para as faixas superiores de
5 a 10 e acima de 10 s.m., o que servir para trabalhar melhor com este instrumento em futuras
avaliaes ou no desenvolvimento de programas habitacionais que utilizem estas mesmas faixas
de renda.
Esta dissertao est organizada em captulos que abordam as questes relativas ao
problema habitacional no Brasil, as polticas habitacionais at o perodo recente, a habitao
inserida no planejamento urbano, a discuo sobre a quantificao das necessidades
habitacionais, a metodologia e a sua quantificao pela FJP, e, finalmente, a avaliao da
produo dos programas habitacionais triados e pesquisados para este trabalho, procurando
selecionar alguns dos principais programas adotados na dcada de 90, principalmente em So
Paulo, no municpio e tambm no estado, bem como os programas federais - CAIXA/FGTS em

nvel nacional, analizados pelos seus impactos regionais.
Dessa forma estes assuntos esto organizados como se descreve a seguir:
No Captulo I Poltica habitacional no Brasil: Reviso histrica e programas
recentes, desenvolvemos a reviso da literatura atravs dos antecedentes histricos do
problema habitacional no Brasil a questo das polticas habitacionais desenvolvidas at o perodo
recente, contextualizamos o planejamento urbano e a habitao hoje atravs dos novos
paradigmas de poltica
habitacional e urbana aps a Constituio de 1988 -, o debate da
Reforma Urbana, o Habitat II em Istambul, o Estatuto da Cidade -, e a poltica habitacional no

ps BNH, a atribuio concorrente e novos programas, um panorama geral da poltica
habitacional promovida pelos rgos e governos nos perodo enfocados, atravs da
contextualizao poltica dos programas: da CAIXA-FGTS Caixa Econmica Federal/Fundo de
Garantia por Tempo de Servio, da CDHU/SP Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano do Estado de SP, e os programas promovidos pela prefeitura do municpio de So Paulo.
No Captulo II O Dficit de Moradias:
metodologia e quantificao no Brasil,
discorremos a respeito da caracterizao do dficit habitacional como problema no Brasil,

apresentamos com base na literatura recente sobre o assunto, com algumas das metodologias
propostas em trabalhos sobre o clculo das demandas. Mostramos tambm a mudana na
conceituao do dficit habitacional devido evoluo dos conceitos de adequao da moradia.
Caracterizamos ainda a nova composio de indicadores elaboradas pela Fundao Joo Pinheiro,
resumindo definies, como se compe o dficit habitacional e como passam a ser vistas as
demandas habitacionais a partir de ento.
Mostramos possveis falhas e criticas metodologia FJP, j discutidas por alguns
autores, tais como: a dependencia das bases de dados do IBGE, que gera dvidas quanto
confiabilidade e validade, alm de dificultar atualizao a partir de novos censos. Questionamos
outras deficincias metodolgicas, como a ausncia de itens ou variveis que deveriam constar
na quantificao, como: as questes da regularizao da terra, dos domiclios em reas de risco
ou proteo ambiental, da durabilidade, da vida til do domiclio, da manuteno ou da reposio?
(demolies, depreciao), as quais devido ausncia de estudos e fontes no so aferidas, e por
isso se discute porque e como deveriam entrar no clculo.

Debatemos as perspectivas e as atualizaes, e expomos os interesses em jogo na busca

pelo consenso para a conceituao do dficit habitacional diante das diferentes metodologias
propostas para a devida quantificao das necessidades nabitacionais, outros aspectos que
acabaram sendo incorporadas em alguma proporo, na nova verso apresentada pela FJP no final
de 2001, o qual fruto de uma reavaliao e atualizao do estudo realizado em 1995.
Discutimos tambm a metodologia da Fundao Joo Pinheiro para a quantificao das
reais necessidades habitacionais, o novo conceito formulado pela FJP, resumindo as definies
e frmulas utilizadas na composio a partir das variveis e sub-itens que compe o dficit
habitacional, alm de fornecer um diagontico no Brasil dos dados calculados segundo a
metodologia da Fundao, por ela mesma, e por outros autores e entidades que trabalharam a
questo. Estes dados esto demonstrados pelas mesoregies brasileiras e regies
metropolitanas.
No Captulo III O impacto de programas habitacionais no dficit das moradias no
estado e municpio de So Paulo, tratamos especificamente da utilizao da quantificao como
instrumento de avaliao fornecendo dados e testando formas de como se realizar a avaliao
ex-ps dos impactos quantitativos dos programas habitacionais sobre o dficit, enfocando
especialmente So Paulo. Neste captulo, tratamos do objetivo central deste trabalho que foi
utilizar a metodologia para apoiar os devidos rgos na formulao ou avaliao de programas
habitacionais mais eficazes no enfrentamento do problema da moradia.
Ainda o Captulo III apresentamos um diagnstico com a separao dos dados do dficit
para o estado, regies e municpio de So Paulo, segundo a localizao regional, faixas de renda e
os sub-tipos ou sub-itens que compem as necessidades habitacionais. Desagregamos os dados
para uma anlise diferenciada para cada uma das escalas de interveno, a fim de sabermos quais
seriam os programas que poderiam ou no produzir impactos em alguns dos sub-tipos ou sub-itens
e assim diferenciarmos as faixas de impacto atingidas nos estudos de caso realizados.
A partir dos dados obtidos, foram realizados grficos e tabelas que permitiram a
comparao, a anlise e a avaliao dos programas habitacionais e seus impactos de acordo com
os sub-tipos das necessidades habitacionais definidas pela FJP.
Apresentamos uma avaliao dos resultados quantitativos da produo de programas
habitacionais do governo federal desenvolvidos atravs da CAIXA-FGTS at 1998; da produo
governo estadual de So Paulo CDHU-SP de 1988 a 1999; e da produo governo municipal de
So Paulo de 1992 a 2000, medindo a repercusso destes nos nmeros mensurados no dficit
habitacional brasileiro, realizado pela Fundao Joo Pinheiro, em 1995, isto , comparando aos
sub-itens que o compem.
Como concluso, so comentadas algumas das idias e questes principais levantadas em
cada captulo e as experincias e resultados das avaliaes da produo dos programas
habitacionais, bem como discutidas as possveis crticas, e as dificuldades ou resistncia para se
utilizar o clculo como parmetro de avaliao de programas habitacionais. Comenta ainda sobre
as tentativas das experincias recentes do Conselho Curador do FGTS (Fundo de Garantia por
Tempo de Servio) na construo de uma metodologia de avaliao dos financiamentos da Caixa
Econmica Federal CEF apresentada no trabalho Desenvolvimento de metodologia de
avaliao dos programas de aplicao dos recursos do FGTS, que foi encomendado em 1999 ao
Departamento de Arquitetura da Escola de Engenharia de So Carlos EESC/USP-FIPAE - e
tambm a Avaliao de programas habitacionais municipais pelo IPPUR/UFRJ/Observatrio,
durante a pesquisa sobre a Municipalizao da poltica habitacional. Em ambos os trabalhos
buscou-se discutir e avaliar as polticas e programas hacicionais desenvolvidos, tomando-se como
parmetro de avaliao: a quantificao dos problemas habitacionais realizada pela FJP, de Belo
Horizonte em 1995.
Ressaltamos que o interesse pelo tema desta dissertao, surgiu aps a participao e
experincias vividas como integrante do grupo de pesquisas do Prof. Dr. Adauto L. Cardoso
(Observatrio de Politcas Urbanas e Gesto Municipal IPPUR/UFRJ/FASE projeto Finep),
de 1996 a 1998, principalmente as idias decorrentes da pesquisa A descentralizao e a
experincia recente, a avaliao das polticas habitacionais nos 50 maiores municpios
brasileiros. Por isso este trabalho tem forte influncia dos conhecimentos adquiridos sobre
planejamento urbano e habitao durante a permanncia neste grupo.
Muitas questes
inseridas e discutidas neste trabalho provem da viso adquirida nos processos de pesquisas do
Observatrio IPPUR/UFRJ, tais como: o movimento pela Reforma Urbana, os novos
instrumentos legais de planejamento urbano, as inovaes da Constituio brasileira de 1988 no
campo habitacional, o HABITAT II em Istambul, e a avaliao de polticas municpais.

Captulo I Poltica habitacional no Brasil:

Reviso histrica e programas recentes.
1. Antecedentes histricos:
do Higienismo ao Banco Nacional da Habitao (BNH).
necessrio observar a poltica habitacional, como se implantou e foi discutida no Brasil,

bem como o debate e sua origem, para entender a questo da habitao e assim identificar as
possveis causas do tema. Entendendo tambm e que, durante a dcada de 80 e incio dos anos 90,
o debate sobre o clculo do dficit habitacional esteve ausente da discusso tcnica e da grande
imprensa.
A questo habitacional emergiu no Brasil durante o surto manufatureiro-industrial que
ocorreu, principalmente no Rio de Janeiro, nas das trs ltimas dcadas do sculo XIX, sucedido
pela decadncia da economia cafeeira no Vale do Paraba.
A partir desse perodo, ocorre tambm um fluxo de imigrantes e de escravos recm
libertos para as principais cidades e capitais. Juntos, estes igualmente expulsos do campo,
formaro uma abundante oferta de mo-de-obra para o novo setor emergente da economia
urbana.
A reduo da mortalidade, devido s polticas de saneamento empreendidas pelo Estado,
favoreceu ainda mais o crescimento populacional das cidades e provocou um agravamento da
demanda por habitao no iniciar do sculo XX.
Uma das respostas espontneas para a resoluo desta situao de inchamento

demogrfico das cidades era a habitao coletiva, e por ela entendia-se, oficialmente, aquela que
num mesmo terreno ou sob o mesmo teto abrigava famlias distintas que se constituam em
unidades sociais independentes. Dentro dessa categoria poderiam ser classificados os cortios, as
estalagens, as avenidas, as casas de cmodos, as vilas operrias e as vilas populares. Se essas
formas de Habitao Popular estivessem em locais distantes dos bairros ricos em que habitavam a
nobreza e burguesia local, a sua imagem no seria incmoda, mas como estavam prximas e
comearam a representar uma ameaa de proliferao e de risco de infeces e epidemias para
toda a populao urbana e trouxeram ento tona a discusso de novas normas regulatrias sobre
as cidades, que caracterizaram o higienismo.
Esta soluo popular para as dificuldades de trabalhadores, ou seja as habitaes
coletivas, se transformam num problema para toda a sociedade e passaram a ser tidas como uma
forma de habitar no racional e pouco civilizada, provocadora de males sociais e deformadora do
carter dos trabalhadores, enquanto seus proprietrios ou arrendatrios eram acusados de
especuladores, gananciosos e exploradores da misria do povo. (RIBEIRO & PECHMAN, 19831, p.
55)
Sempre combatidas, mas persistentes, as habitaes coletivas foram sendo afastadas dos
bairros centrais e seus moradores obrigados a procurar outra alternativa de habitao, o que deu
origem a uma nova forma de habitat: a favela, uma ocupao dos morros prximos ou regies
perifricas ao centro da cidade, em terrenos alagadios, margens de canais, rios e mangus, reas
a princpio sem interesses imobilirios. Essa nova forma de morar apareceu pela primeira vez no
Rio de Janeiro em 1895, no morro da Providncia - uma ocupao do 'morro' comeada pelos
soldados que voltaram da Guerra de Canudos.
Constituda por moradias que pouco se
diferenciavam das que os trabalhadores estavam habituados a morar nos cortios espalhados pela
cidade, na favela elas eram ainda mais precrias e insalubres, construdas com toda sorte de
materiais que pudessem ser reaproveitados, alm do difcil acesso fsico e da falta de servios
bsicos como o abastecimento de gua.
Assim a favela tem tambm sua origem na ao do mesmo processo scio-espacial que
determinava a eliminao de alguns dos cortios em reas centrais, por interesses imobilirios e
RIBEIRO, LUIZ C. de QUEIROZ; PECHMAM, ROBERT M.; O que a Questo da Moradia.

Coleo Primeiros Passos, n. 92, s/ data , ed. brasiliense So Paulo. p. 55

econmicos, propiciado pelos processos do higienismo, sobre o pretexto da abertura de novas ruas,
o alargamento das vias, demolies e demais providncias sanitrias para as cidades.
... Assim, a favela s se tornar visvel no Rio por volta dos anos 40 (sculo XX),
quando o Estado ensaiar os primeiros passos no sentido de intervir na questo
habitacional. Assim mesmo, tal interveno ter muito mais um carter paliativo do que
uma soluo para o problema, na medida em que o Estado procura apenas compatibilizar
as necessidades da populao com os interesses da classe dominante, principalmente aos
ligados ao setor imobilirio. (RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 68)2
A legislao, imposta pelo Governo para regular o setor neste perodo, tornou-se um dos
instrumentos mais eficazes na eliminao dos cortios, pois proibia a abertura de novos e
restringia a permanncia dos existentes. Apesar de algumas excees, as habitaes coletivas que
resistiram ao da legislao no sobreviveriam ao ataque de duas novas foras: a renovao
urbana e a valorizao imobiliria.
Na concepo de um novo conceito que pudesse substituir a forma de habitar dos setores
populares foram definidas novas regras para garantir a moradia higinica para essa populao:
Para garantir as condies de higiene, a nova moradia deveria incorporar
inovaes tcnicas e sanitrias de alto custo. Para garantir as condies de ordem,
moralidade e disciplina, a moradia deveria ser ampla, iluminada, arejada e com nmero
moderado de ocupantes, com mais elementos de uso privativo e menos elementos de uso
coletivo, alm de permitir facilidade de controle sobre seus moradores. Para que este
modelo se tornasse real, o custo seria altssimo e incompatvel para o consumo das
classes trabalhadoras. (VAZ, Lilian F. (1998), p. 42)3
A proposta foi difcil de ser posta em prtica, pois o setor imobilirio no tinha interesse
em investimentos to altos sem a possibilidade de se obter lucros rpidos e fceis, tais como o do
processo anterior garantia: produo a baixos custos com alta rentabilidade.
Agravando a crise da moradia, a reestruturao urbana ocorrida nas principais cidades
brasileiras no incio sculo XX e praticada pelos processos do higienismo promoveu a demolio de
uma enorme quantidade de imveis situados no centro das cidades, justamente onde devem e
podem habitar os trabalhadores. Ocorre, neste perodo, a combinao de dois processos que
2
Ibid., p. 68.
10
colaboram para a crise das moradias: o rpido aumento da populao urbana com uma destruio do
parque imobilirio existente.
O aparecimento de algumas aes de carter habitacional no Brasil remete-se
justamente a este perodo, durante o processo de industrializao, que proporcionou um rpido
aumento na populao urbana, estimulada pela imigrao. Havia surgido neste momento uma classe
operria (a maior parte constituda de imigrantes), que precisava ser alojada, e a alternativa
encontrada por estes foi o aluguel.
Para que os domiclios insalubres no proliferassem, o Governo passa a estimular, com leis
e concesses, as indstrias a construrem vilas operrias em condies mnimas e higinicas, ainda
sobre a lgica rentista.
... a produo rentista propiciou o surgimento de vrias modalidades de moradia
para o aluguel. Uma delas foi a vila operria, sob a forma de pequenas moradias
unifamiliares construdas em srie... Existiam duas modalidades muito diversas de vilas
operrias: uma, o assentamento habitacional promovido por empresas e destinados a
seus funcionrios; outra aquela produzida por investidores privados e destinado ao
mercado de locao. (BONDUKI, 1998, p. 47)4
Esses incentivos e a legislao oferecida pelo Governo s fbricas para produo de

habitao operria no obtiveram a aceitao desejada o que tornou inexpressivo esse tipo de
produo. Entretanto, para os trabalhadores a falta de moradia e as pssimas condies de
habitabilidade dos cortios constituam-se em um fator de revolta e os incitava a lutar por um
lugar melhor na cidade.
O fracasso desse modelo proposto - e realizado - para uma Habitao Operria, pode ser
verificado aqui por:
A Habitao dos operrios e artesos era, de incio, a casa coletiva como
priso, junto fbrica, para abrigar operrios escravos e imigrantes em regime de
verdadeira servido temporria; ao lado dos cortios, casas de cmodos, estalagens e
hospedarias para artesos autnomos, nas freguesias do centro da cidade. (p. 40) No
final da dcada de 20, tinha fracassado a poltica estatal direta e indireta de vilas e
casas operrias. A soluo na prtica era a migrao para os subrbios, a favelizao ou
3
VAZ, Lilian F. (1998). Do cortio Favela, in SAMPAIO, Maria Ruth A. de, (org.). Habitao e a Cidade,
FAU-USP So Paulo, 1998. p. 42.

11
as vilas operrias construdas e administradas pelas fbricas que implicavam a submisso

a um regime disciplinar rgido. (p. 118) (LOBO, Eullia ; CARVALHO, Lia A.; STANLEY,
Myrian, 1989.)5
Verifica-se tambm que, neste perodo inicial, ainda no se estabelecia a noo de casa
prpria para a classe trabalhadora:
At meados dos anos 10 e incio dos anos 20 est a presena de moradias
alugadas como forma predominante de habitao popular. A partir de 1886, quando
verdadeiramente surge o problema da habitao, a produo de moradias para operrios
e outros setores de baixa renda tem por base o aluguel, no se concebendo, como idia
corrente, que operrios e trabalhadores comuns pudessem ser proprietrios da
habitao. (BONDUKI (1983). In: VALADARES, Lcia do Prado, 1983)6
As intervenes no setor habitacional ficaram na maior parte limitadas a algumas
experincias implementadas pelo higienismo at o incio dos anos 30, depois pelas novas propostas
modernistas nos anos 40 e 50, mas no pertenciam estas novas idias a uma ao abrangente que
tivesse como fim a soluo, mesmo que em longo prazo, do problema habitacional das cidades,
sendo estas apenas experincias pontuais e para resoluo de alguns problemas emergenciais.
Ao lado dos mdicos e higienistas, como expresso das novas propostas modernistas,
destacou-se tambm o papel dos engenheiros-arquitetos, particularmente por um grupo formado
pela Escola Politcnica de So Paulo que, a partir dos anos 20, do sculo XX, passaram a defender
propostas urbansticas para as cidades, incluindo nestas a questo habitacional.
Alguns destes engenheiros-arquitetos fundaram o Instituto de Engenharia e passaram a
promover encontros, o que culminou, no ano de 1931, na realizao do Primeiro Congresso de
Habitao realizado em So Paulo. Resolver o problema da habitao para eles significava uma
forma de viabilizar um projeto poltico de urbanizao e controle do crescimento da cidade
industrial. Assim, apresentaram diferentes solues para os problemas detectados no meio
urbano, nascendo, no decorrer da dcada de 20, a maneira de pensar a cidade como um todo,
BONDUKI, NABIL; (1994) Origens Da Habitao Social No Brasil, o caso de So Paulo, 1994. Tese
(Doutorado). p.47.
5
LOBO, EULLIA; CARVALHO, LIA A.; STANLEY, MYRIAN; (1989) Questo Habitacional e o Movimento
Operrio Rio de Janeiro, UFRJ, 1989. p.s 40 e 118.
BONDUKI, NABIL; (1983) in VALADARES, LCIA do PRADO; (org.)Repensando a Habitao no Brasil,

Iuperj Zahar Editores, Rio de Janeiro, 1983. pass.
12
inclusive a organizao do espao urbano, preocupando-se com questes polticas e sociais como o
transporte, a habitao, a educao e a formao de bairros operrios, embora seus defensores s
fossem conseguir pr em prtica os projetos urbanos a partir de 1930. (CARPINTRO, M. T.,
1997)7
Durante o perodo populista (a partir da ditadura Vargas), a interveno do Estado na
questo habitacional comea a apresentar uma maior expresso tanto no aumento das experincias
pontuais como nos importantes passos rumo a uma formulao da poltica de interveno no setor
habitacional. Assim a questo habitacional, passou a acontecer de maneira clientelista e atravs do
chamado paternalismo governamental, que se aproveitava do cenrio criado pelos Institutos de
Previdncia e Caixas Econmicas que financiavam o setor habitacional.
O clima poltico, econmico e cultural durante a ditadura Vargas (1930-45)
colocou em cena o tema da habitao social com uma fora jamais vista anteriormente...
Embora continuasse presente, a questo sanitria passou para o segundo plano nos
debates sobre a habitao social e surgiram novos temas, condizentes com o projeto
nacional-desenvolvimentista da era Vargas: primeiro a habitao vista como condio
bsica da reproduo da fora de trabalho e, portanto, como fator econmico na
estratgia de industrializao do Pas; segundo, a habitao como elemento na formao
ideolgica, poltica e moral do trabalhador, e, portanto decisiva na criao do homem
novo e do trabalhador-padro que o regime queria forjar, como sua principal base de
sustentao poltica. (BONDUKI, 1998, p. 73)
A partir de 1930, a questo principal passou a ser viabilizar o acesso casa prpria, onde
os objetivos de salubridade e eliminao das formas coletivas de morar seriam enfim eliminados e
de maneira geral alcanveis em conseqncia da difuso da poltica de casas prprias.
O Estado Empreendedor realizou intervenes tambm de forma direta no mercado
habitacional, com a criao das Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAP), a partir de 1937. J em 1930, quando se criou no Pas o Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, existiam 47 Caixas de Penso, com cerca de 140 mil segurados. Em 1932, Caixas e
Institutos podiam legalmente aplicar parte de sua receita na construo de casas para seus
associados. Em 1933, os IAP substituem as Caixas.
CARPINTRO, MARISA V. TEIXEIRA; (1997) A construo de um sonho: os engenheiros-arquitetos e a

formulao da poltica habitacional no Brasil, Ed. UNICAMP, Campinas, SP, 1997. pass.

13
Uma outra faceta da interferncia do Estado para regular o mercado imobilirio rentista
foi a Lei do Inquilinato, que decretou em 1942 o congelamento dos aluguis, sofrendo diversas
alteraes ao longo dos 22 anos de existncia desse congelamento. Talvez essa existncia tenha
sido determinada por razes distintas, pelo jogo dos interesses que asseguraram a sua
sobrevivncia, onde teria pesado mais a preocupao com a proteo aos inquilinos. A partir do
governo Dutra, sua manuteno deveu-se ao fato de ela ter se tornado instrumento da poltica
econmica, que visava medidas para restringir a especulao imobiliria. (BONDUKI, 1998, p.
245)8.
Mas o congelamento dos aluguis, institudo pela Lei do Inquilinato, acabou por agravar
ainda mais a situao habitacional, desestimulando a colocao de novos imveis no mercado de

locao e ainda provocou uma enxurrada de despejos.
No final deste perodo, em 1945, criado o rgo governamental especfico para unificar a
previdncia no Pas, na forma de instituto, o Instituto de Servio Social do Brasil (ISSB) que
previa a unificao dos IAP. No ano seguinte, em 1946, criou-se a Fundao da Casa Popular como
um orgo especfico para tratar dos problemas habitacionais e que, por sua vez, lanaria as bases
para criao do BNH, quase duas dcadas depois.
No entanto, o fracasso tanto da unificao dos Institutos como da criao de
um rgo habitacional forte eliminou a possibilidade de superar, por meio de uma poltica
integrada e consistente, a precria soluo proposta pelos Institutos para o problema
habitacional. E isto levaria inevitavelmente ao enfraquecimento progressivo da ao dos
Institutos na rea da moradia. (BONDUKI, 1998, p. 114)9.
No perodo populista, com a interveno estatal direta, apareceram tambm os primeiros

dispositivos legais sobre a eliminao de favelas da paisagem urbana, que deveriam ser substitudas
por habitaes proletrias a serem vendidas para a populao pobre. o caso do Servio Social
contra o Mocambo, no Recife, em 1945; do Departamento de Habitao Popular da Prefeitura do
Distrito Federal (DPH, Rio de Janeiro) e da Cruzada So Sebastio, tambm no Rio, em 1955
(primeira e nica experincia do perodo de alojamento na rea da prpria favela urbanizao de
favelas); a criao dos parques proletrios no Rio de Janeiro para a transferncia da populao
favelada (outro e principal vis da interveno do Estado nestes anos).
BONDUKI, NABIL; (1998), Origens Da Habitao Social No Brasil, So Paulo: ed. Estao Liberdade,
1998. p. 245.
9
Ibid., p. 114.
14
Devido existncia de imensa populao favelada nas grandes cidades brasileiras, o

Governo Federal, em 1956, edita a Lei de Favelas, que constitua poder aos governos municipais
para elaborar projetos de transferncias dos favelados para alojamentos provisrios, enquanto se
construam casas de alvenaria, primeiramente pensadas no prprio local, mas essa idia foi
abandonada mais tarde.
Durante o governo militar (1964-1984) foi criado o SFH (Sistema Financeiro da
Habitao) para sustentar as polticas habitacionais que seriam implementadas pelo BNH (Banco
Nacional da Habitao), que viria a se tornar durante alguns anos o segundo maior Banco brasileiro,
uma das principais potncias financeiras do Pas e talvez a maior Instituio mundial voltada
especificamente para o problema da habitao. (Bolaffi, G; 1979, p. 50) 10
Foi enfatizada a produo de casas para a venda, estimulando a indstria da
construo civil e assim aumentando a oferta de empregos com baixa qualificao para
se amenizar os possveis efeitos que o controle da inflao, naquele perodo, pudessem
provocar. A questo da moradia mudaria de foco, tendo a proviso de empregos como
meta e a produo de moradia como meio que forneceria um subproduto politicamente
desejvel. (TASCHNER, 1997, p. 50)11
O modelo institucional montado para a execuo da poltica habitacional no Brasil ps-64
visava atender a demanda habitacional de forma abrangente e contemplava os interesses
imobilirios, principalmente da construo civil e das grandes empreeiteiras, que superestimavam o
dficit habitacional, podendo assim absorver a capacidade do setor privado. A centralizao
normativa era vista como forma de assegurar a eficincia do sistema.
Por ser o perodo de atuao do BNH, durante os duros anos da ditadura militar no Brasil
onde prevaleciam os Atos Institucionais (AI), muitos arquitetos neste perodo voltaram-se para as
questes dos problemas habitacionais e do planejamento urbano, como uma forma de oposio e
crtica poltica ditadura e de atuao perante a censura do governo, como uma forma de poder
exercer alguma presso sobre as foras do governo.
inegvel que a criao do SFH/BNH significou um avano para o setor. No entanto,
como outra face da mesma moeda, esta estrutura, cada vez mais complexa e centralizadora,
impediu o acompanhamento, avaliao e controle da poltica implementada tanto pelos organismos
10
BOLAFFI, GABRIEL; (1979) Questo Urbana: Produo de habitao, construo civil e mercado de
trabalho, En-Hap,1979. p. 50.
11
TASCHNER, Suzana Pasternack;(1997) Favelas e Cortios no Brasil 20 anos de Pesquisas e Polticas,
So Paulo Cadernos LAP-18 FAU , 1997. p. 50.

15
pblicos, quanto pela sociedade. Ao lado disso, surgiram os movimentos populares exercendo uma
forte presso sobre o poder pblico local exigindo solues mais geis.
Mesmo com a criao do BNH e com a crescente participao das Companhias de
Habitao Popular na oferta de moradias, as cifras alcanadas pela produo habitacional pblica
revelam-se modestas se confrontadas com aquela realizada fora de seu alcance.
Destaca-se ainda, que durante a dcada de 70, e at o incio dos anos 80, o BNH no
esteve voltado aos segmentos populares, uma vez que somente 6,4 % do saldo financiado, destinouse a muturios com renda inferior a 3,5 salrios mnimos.
Em meados da dcada de 70 o SFH inverte a tradio da construo de casas para a
venda e criou dois novos programas: o PROFILURB e o PROMORAR. O primeiro, criado em 1975,
permitia ao trabalhador de renda baixa adquirir uma parcela de terra j servida pela infraestrutura bsica gua, luz e esgoto. J o segundo, criado em 1979, props a erradicao das
favelas com a substituio dos barracos por casas de alvenaria na mesma rea e a regularizao da
posse da terra. (TASCHNER, 1997, p. 50)12
As dificuldades econmicas enfrentadas pelo Pas na dcada de 80 esfacelaram o Sistema
Financeiro da Habitao e paralisaram o investimento pblico e privado em habitao popular, o que
tornou inevitvel a configurao da gravssima crise habitacional observada em todo o Pas.
Explicando esta fase final do BNH, segundo Srgio Azevedo, 199613, o SFH, que havia
sido implantado junto com o BNH, pretendia tambm ser capaz de conseguir retorno do capital
aplicado, para tornar maior, progressivamente, a capacidade de investimento na rea habitacional.
Para isto as prestaes foram indexadas a ndices de correo que garantiam esta condio, este
ndice era a UPC Unidade Padro de Capital. Mas esta situao no foi suportvel pelos
muturios, pois as indexaes peridicas das prestaes no coincidiam com os reajustes de seus
salrios. Para contornar esta situao, foi criado o Plano de Equivalncia Salarial, onde as
prestaes eram reajustadas anualmente tendo como parmetro o aumento mdio dos salrios.
Isso gerou um conflito entre o ressarcimento do financiamento e o crescimento do saldo devedor.
Para compensar o possvel dficit criado por este processo, foi estabelecido o FCVS Fundo de
Compensao das Variaes Salariais - para cobrir os eventuais dbitos finais de saldo devedor, o
que acabou no sendo sustentado. A dificuldade dos muturios em honrar as suas prestaes,
acabou gerando uma enorme inadimplncia, tendo como motivo principal, a crise financeira que se
12
Ibid., p 50.
16
abateu sobre o Pas na dcada de 80, levando ao fim o BNH, sendo assim as suas atividades e
atribuies transferidas CAIXA ECONMICA FEDERAL.
Durante o ciclo esgotado em 1986, os problemas de habitao popular se agravaram no
crescimento das favelas, nos cortios, no aluguel de cmodos precrios, na autoconstruo em
loteamentos populares, enquanto a atuao do BNH, por intermdio das COHABs, no respondia a
forte demanda de baixa renda.
Para expressar uma sntese de grande parte do que foi dito aqui sobre a avaliao da
atuao do Estado na proviso e resoluo do problema habitacional no Brasil, uma reflexo:
Resumindo a atuao federal: no perodo populista, ambgua; no perodo militar,

na primeira metade, autoritria, preconizando a remoo de favelas e a transferncia
dos seus moradores para conjuntos perifricos; a partir de 1975, mais flexvel,
proporcionando programas diferenciados e permitindo a urbanizao de favelas. A
partir de 1984, foi confusa, clientelista e desorganizada. (TASCHNER, 1997, p. 52)14
Assim, a partir do final do sculo XIX que o problema habitacional no Brasil foi
reconhecido como tal, mas na verdade os primeiros passos para o seu enfrentamento s foram
dados a partir do incio do sculo XX, sendo, na realidade, efetivamente enfrentado com aes
mais abrangentes a partir da metade do sculo.
13
AZEVEDO, S; (1996), A crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90
texto in RIBEIRO, L. C. de Q; AZEVEDO, S; (org.s) (1996) A crise da moradia nas grandes cidades: da
questo da habitao reforma urbana, ed. UFRJ, Rio de janeiro, 1996. p. 75 et seq.
14
TASCHNER, S. P.;(1997) op. cit., p.52.

17
2. Planejamento urbano e habitao:

Novos paradigmas de poltica habitacional e urbana aps a Constituio de
1988.
A questo habitacional no sculo XXI deve ser entendida como reflexo dos antecedentes
histricos do problema habitacional das primeiras intervenes e experincias, bem como das
conquistas recentes no final do sculo XX, como o planejamento urbano e as inovaes presentes
nas novas legislaes urbanas e mesmo na nova Constituio Brasileira, que dividiu a
responsabilidade pela poltica habitacional entre a Unio, Estados e os Municpios, que tiveram a
capacidade e responsabilidade aumentada na produo da moradia.
A Questo da Habitao sempre esteve presente em alguns planos urbansticos, o que
mereceria um estudo de como foi tratada pelos planos desenvolvidos para as principais cidades
brasileiras, mas isto envolveria um estudo aprofundado que demandaria uma maior dedicao ao
tema, um estudo mais abrangente com uma anlise mais fina e, embora importante para esta
contextualizao, cabe aqui apenas a citao.
Analisando, por exemplo, alguns planos urbanos percebem-se neles o reconhecimento da
importncia de se planejar e equacionar o problema habitacional como um aspecto fundamental no
crescimento da cidade.
A maior parte, por exemplo, dos planos urbanos para So Paulo incluram estudos e
levantamento da situao das necessidades reais de moradias, no momento anterior e inicial da
aplicao dos planos. Alguns tambm realizaram as projees para o futuro, ou seja, para os anos
seguintes aplicao, traaram metas de acordo com os estudos apresentados, elaboraram
diretrizes e enunciaram conceitos que deveriam ser seguidos para que a resoluo do problema
fosse alcanada. Embora houvesse nestes planos um reconhecimento de que a resoluo da
questo habitacional seria um dos pontos fundamentais no planejamento das cidades, no houve
interesse e esforo por parte das administraes locais para por em prtica as idias e propostas
lanadas nos planos urbansticos.
Segundo Bonduki, 1997,15 considerando e concluindo sobre as experincias brasileiras
apresentadas no HABITAT II em Istambul, classifica-se uma nova fase nas polticas pblicas
15
BONDUKI, Nabil;(org.) (1997), Habitat As praticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto
urbana nas cidades brasileiras, 2. Ed. So Paulo: Studio Nobel, 1997. p. 261 et seq.
18
urbanas a partir destas que se contrapem ao modelo de gesto das cidades aplicados
anteriormente, que se denominou central-desenvolvimentista (perodo compreendido basicamente
pelo Estado Novo 1937-45 - e durante o Regime Militar 1964-85).
Os problemas urbanos
agravados aps 1964, no foram equacionados corretamente por um poder pblico despreparado
para enfrentar o processo de urbanizao intenso ocorrido nas ultimas dcadas, pois estava sob os
interesses de agentes econmicos da produo da cidade. Por isso, o planejamento urbano da
poca, propunha como planos natimortos diretrizes que buscavam em longo prazo equacionar os
problemas das cidades.
Assim esse modelo central-desenvolvimentista se caracterizava por uma excessiva e
muitas vezes inqua regulamentao do uso do solo via legislao urbanstica, uma formulao de
gabinete, sem participao popular, com forte influncia de planejadores urbanos. Paralelamente
h um intenso processo de especulao imobiliria sem que haja aes concretas que faam valer a
funo social da propriedade urbana gerando o aumento das ocupaes de terras, das favelas e a
generalizao de abertura de loteamentos irregulares ou clandestinos, totalmente a margem da
legislao. Surge ento no entorno da cidade edificada legalmente pelos agentes imobilirios (a
cidade legal), uma cidade real que habitada precariamente pelo considervel contingente de
populao que no tem acesso a moradia via setor imobilirio, que tambm inexiste para os orgos
pblicos, uma vez que no reconheciam esta cidade espontnea, construda fora das regras prestabelecidas.
... As crticas s polticas urbanas caractersticas do modelo central-
desenvolvimentista aguaram-se concomitantemente ao processo de oposio ao regime

autoritrio, ganhando fora ao longo dos anos 80, quando se processa uma longa transio
para novas propostas de gesto urbana, ... (Bonduki, Nabil G. , 1997, p 263)16
A incoorporao do poder local (prefeituras municipais) se acelerou a partir de 1989, como
uma dessas novas propostas, quando a reforma tributria promovida pela Constituio de 1988, que
ampliou os recursos dos municpios, dando-lhes maior capacidade de investimento e autonomia para
formular polticas pblicas especficas.
O planejamento das cidades no Brasil resultado do modelo tecnocrtico do Planejamento
Urbano que foi largamente difundido no Pas durante os anos 70 e 80 do sculo XX, devendo-se
considerar que essa tradio do planejamento urbano local, estabelecida at ento pelo menos nas
grandes cidades, passam primeiramente durante o regime militar e a partir da dcada de 70, a se
desenvolver em todo o territrio nacional, por influncia do Servio Federal de Habitao e

19
Urbanismo (SERFHAU)17, alcanando posteriormente, muitos municpios por exigncia legal para
liberao de recursos financeiros do Governo Federal, e depois tambm como uma prtica que
acabou legitimada e generalizada para a maior parte dos municpios brasileiros, no processo psconstitucional (Constituio Federal de 1988).
Esse processo de planejamento ocorrido a partir dos anos 70 deixou razes na
administrao municipal, principalmente atravs de um corpo tcnico integrado s secretarias de
planejamento ou urbanismo. Por isso, grande parte dos municpios dispunhe de planos diretores
integrados de uso do solo elaborados nos ltimos 30 anos. Pode-se, assim, pensar que o processo
de elaborao dos planos diretores encontrar como pano de fundo uma cultura tcnica de
planejamento j implantada em muitos centros urbanos.
Tambm no processo de planejamento urbano no Brasil importante para a compreenso
do debate sobre a Questo da Habitao estudar algumas das discusses, experincias, conquistas
e realizaes que foram fundamentais para o planejamento recente, tais como as contribuies do
Habitat II Istambul (1996); as inovaes para o setor habitacional presente na Constituio de
88; os novos instrumentos jurdicos de uso do solo; as conquistas do Movimento pelo reforma
urbana; e a municipalizao das polticas habitacionais no perodo ps-constitucional e mais
recentemente pela aprovao do Estatuto da Cidade.
Uma questo que no est tratada aqui devidamente, mas com certeza estaria no
contexto das realizaes recentes, a questo do Planejamento Estratgico 18, surgido nos anos
90, ligado ao processo capitalista de produo do espao urbano. O conceito est ligado a um dos
novos rumos do planejamento urbano, estando pouco consolidado e ainda passvel de muita
discusso.
O Planejamento Estratgico, em resumo, o tipo de plano que trata a cidade como uma
mercadoria. A participao da sociedade na elaborao do plano se d muito mais pela tica dos
empresrios, que exercem mais influncia do que o poder pblico e as camadas populares, que
devem ser escondidas ou camufladas na maquiagem da cidade. A habitao nestes planos vem mais
16
Ibid., p. 263.
O SERFHAU foi criado em 1967 e a partir da passa a desenvolver uma poltica de incentivos s prefeituras
para que elaborem seus planos de desenvolvimento local integrado. Entre os objetivos bsicos figurava a
modernizao administrativa das prefeituras, principalmente atravs da criao de rgos locais de
planejamento.
17
18
O Planejamento Estratgico caracteriza-se como uma forma de vender servios de aspectos tecnolgicos, econmicos,
tursticos e ambientais, que tornam uma cidade mais atraente e a colocam, por meio de marketing, no roteiro de cidades
globais, sendo estas plos de atrao de grandes investidores mundiais. Alguns autores trabalham o assunto como: (VAINER,
C. B.; 1999) & (MARICATO, E.; 1997).
20
como conseqncia de uma melhoria da imagem urbana, do que como uma prioridade que deve ser
encarada pela administrao municipal para resolver as necessidades habitacionais da populao
sem acesso moradia.
Quanto a Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II - realizada em Istambul em 1996, consolidou um plano internacional de ao, onde
foram priorizadas as polticas mundiais com foco no desenvolvimento social e erradicao da
pobreza, gesto ambiental, desenvolvimento econmico, governana e cooperao internacional.19
No documento bsico internacional, previamente elaborado para o encontro, dois pontos
provocaram grande polmica: o direito moradia como um direito humano e a aplicao dos
direitos humanos nas aes de despejo, condenando a sua realizao. Considerado um marco do
debate social na dcada de noventa, esse evento colocou em evidncia a necessidade de
reestruturao dos mecanismos institucionais de promoo do bem- estar social dos Estados
compromissados com a AGENGA 21 HABITAT - ISTAMBUL, no sentido de transform-los ou
ajust-los para o cumprimento dos novos compromissos exigidos pela sociedade.
No Brasil, o rebatimento deste processo se somou a um intenso movimento poltico e
social, que j vinha ocorrendo desde a dcada de oitenta, quando se iniciou uma reformulao das
polticas pblicas com nfase no campo urbano-habitacional.
Como conseqncia da abertura poltica e da redemocratizao do pas nos anos 80, surge
um segmento da sociedade, caracterizado como o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MNRU, fortemente organizado, unido para apresentar propostas e discutir os problemas e rumos
do espao urbano das cidades.
A Constituio de 88 incorporou parte das propostas que
emergiram do debate levantado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que reuniu setores
da sociedade civil organizada, rgos de classe, instituies acadmicas e segmentos polticos.
Entre as inmeras inovaes introduzidas nesta Constituio, cabe aqui ressaltar a reforma
tributria e a municipalizao das polticas habitacionais.
Tais inovaes, frente s demais
transformaes em curso nos cenrios nacional e internacional, suscitaram uma reviso geral de
atribuies e funes desempenhadas pelas diversas instncias do poder pblico.
A proposta da Reforma Urbana foi o reconhecimento da existncia da cidade como ela
efetivamente , e assim fazendo-a dar tratamento diferenciado s diversas reas e ocupantes da
cidade, segundo as suas peculiaridades.
19
Dficit Habitacional do Estado do Rio de Janeiro, (2000) texto do CIDE - Centro de Informaes e Dados
do Rio de Janeiro e do Observatrio IPPUR/UFRJ-FASE retirado na Internet em 20/09/2000 no Website
do CIDE.

21
O MNRU estabeleceu importantes conquistas para o planejamento urbano brasileiro

contemporneo decorrentes da preocupao entre a cidade legal e a cidade real. Enfrentando
a necessidade de unir estes dois planos conflitantes a fim de democratizar o espao urbano, o
debate fez com que fossem institudos os novos instrumentos de uso do solo urbano, que foram
definidos na Constituio Federal e incorporado pelos municpios em suas novas leis orgnicas e
planos diretores. Destes novos instrumentos, alguns tm forte interferncia nas questes
habitacionais das camadas populares dos municpios, tais como: o usucapio urbano para reas
privadas; a concesso do direito real de uso em terras pblicas; as zonas ou reas de especial
interesse social que estabelecem parmetros diferenciados do restante da cidade para reas
ocupadas (loteamentos irregulares, favelas), vazios urbanos ou ainda propriedades privadas de
interesse para habitaes populares. As Zonas Especiais de Interesse Social podem ainda ser
definidas, em sntese, no reconhecimento da existncia de reas na cidade fora dos padres
formais e legais de ocupao, criando regras especficas para estas reas. Tambm instrumento
poderoso para a regularizao fundiria garantindo a manuteno das populaes de baixa renda
em reas ocupadas, reduzindo os riscos de remoo.
Alm disso, elas reconhecem as
desigualdades existentes entre os ocupantes de uma mesma cidade., diante de uma cidade legal e
de uma cidade real.
Outros instrumentos legais criados pelo processo da Reforma Urbana tambm podem
ajudar, se forem aplicados adequadamente, a amenizar problemas habitacionais, so eles: o Solo
Criado e o IPTU Progressivo, que podem gerar renda para um fundo de desenvolvimento
urbano/habitacional; as Operaes Interligadas ou Urbanas, quando envolvem em suas negociaes
projetos que beneficiam ou privilegiam as Habitaes Populares; e finalmente os conselhos, que se
apresentam quando instalados, regulamentados e devidamente representativos como um canal ou
frum de debates para a participao popular democrtica. O momento particular do processo de
construo desses instrumentos foi o perodo constitucional nos anos 80 (sc. XX), com a feitura
da Constituio Federal, que estabeleceu um marco importante no processo de redemocratizao
do Pas, seja pelos seus resultados, seja pelo envolvimento de movimentos sociais ou associaes de
classe em sua elaborao.
importante lembrar como as foras polticas ligadas ao campo popular se organizaram,
desde 1985, para influir no processo constituinte. Principalmente atravs da ao de organizaes
no governamentais e da Igreja Catlica, foram criadas as Plenrias Pr-Participao Popular na
Constituinte, com mbito local, regional e nacional. A partir dos debates que se deram nestes
22
fruns, foram elaboradas propostas a serem encaminhadas Assemblia Constituinte.

(CARDOSO, A; 1997)
20
O texto constitucional aprovado estabeleceu diretriz geral para o
desenvolvimento de polticas sociais, em regra geral, associando-as a direitos bsicos dos cidados.
A questo da moradia foi tratada na Constituio no mbito da definio das competncias, sendo
considerada competncia comum Unio, Estados e Municpios.
Aps a promulgao da Constituio Federal, em vrios Estados foro criados fruns de
participao popular na elaborao das Constituies Estaduais, visando garantir ou ampliar as
conquistas obtidas. Em algumas Constituies Estaduais a questo habitacional aparece como um
direito da populao a ser atendido pelo Governo, e no apenas como uma competncia estadual. O
mesmo processo ocorrido no mbito estadual se repete em nvel municipal, seja com relao s Leis
Orgnicas, seja com relao aos Planos Diretores. Em estudo do IPPUR/UFRJ, realizado sobre um
universo de 50 grandes cidades brasileiras (Ribeiro, 1994)21, constatou-se que os Municpios
passaram a, cada vez mais, assumir a responsabilidade pelos investimentos pblicos com relao s
polticas de habitao popular. Deve-se ressaltar a importncia destes resultados, uma vez que
estabelecem claramente que, por iniciativa das administraes municipais, a poltica habitacional j
sofria um processo claro de descentralizao e que a urbanizao dos assentamentos populares e a
regularizao fundiria so polticas to importantes - ou mais - que as de construo habitacional,
invertendo assim a lgica que caracterizou a ao do Banco Nacional de Habitao. Estas polticas
ainda dependiam do aporte de recursos pelas instncias federal ou estadual, mas em 19 grandes
cidades analisadas pela pesquisa o IPPUR, j se estabelecia na Lei Orgnica Municipal a exigncia
da previso de recursos oramentrios para a moradia popular, garantindo assim, em princpio, a
continuidade da poltica.
Como decorncia deste perodo anterior est o recente processo ligado aprovao do
Estatuto da Cidade, pela Lei n 10.157 em 10 de julho de 2001, aps 11 anos de tramitao no
Congresso Nacional. Este Estatuto foi sancionado pelo presidente FHC com alguns vetos, mas
conseguiu-se finalmente regulamentar o capitulo da poltica urbana da Constituio de 1988,
representando uma conquista, passando a ser um instrumento para a luta contra os expeculadores
do solo urbano e estando a servio do interesse coletivo das cidades. Nele foram definidas as
funes sociais da propriedade como competncia da esfera municipal, dividindo esta
CARDOSO, Adauto Lucio; (1997). Informaes dos textos: - "Descentralizao e Racionalizao das
Intervenes Pblicas sobre o Habitat Popular", apresentado no Seminrio Nacional Polticas de Saneamento
Ambiental; e "A Reforma e os Planos: Uma breve Avaliao", apresentado no Ciclo de Debates da UFF:
Intervenes Locais e Regionais e suas Conseqncias Scio-Espaciais; mimeos - IPPUR/UFRJ, 1997. passim.
20

23
responsabilidade juntamente com a elaborao e a implementao do Plano Diretor. Ele poder

ainda ser positivo para a prtica dos novos instrumentos jurdicos e sociais, que foram defendidos
pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, e assim permitir a melhoria das condies de vida
da maioria dos moradores das cidades brasileiras. Segundo CARDOSO (2001)22, o Estatuto da
Cidade fruto do processo que teve incio em 1986, atravs do movimento popular, viabilizado pelo
Movimento Nacional pela Reforma Urbana MNRU, onde a defesa a estes novos instrumentos
acabou institucionalizada no Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU, que encaminhou a
Emenda popular ao congresso durante o processo da Constituio de 1988. O Estatuto, consagrou
algumas das propostas originais do FNRU, como a gesto democrticas das cidades, o direito a
cidades sustentveis e socialmente justas e a criao de instrumentos que permitiram enfrentar a
especulao imobiliria, o que contrubui fortemente para a ineficincia da ao pblica e para o
aprofundamento das desigualdades sociais.
Nunca uma Lei foi to discutida pelos segmentos sociais ao longo de tanto tempo, como foi
o Estatuto da Cidade, o que faz notar que poucas vezes se viu tanto interesse e tanta discusso em
torno do planejamento urbano. Vrios segmentos, pblicos e privados, tm promovido debates em
torno do tema, e esse um dos grandes ganhos desta Lei, pois mais do que sua letra fria, seu maior
mrito o interesse que despertou e o processo de discusso desencadeado.
Ainda sobre o assunto diz MARICATO, 2001,23 que se deve ter cuidado para que os
instrumentos no se tornem letra morta ou para que eles no venham ainda mais alimentar a
dinmica do mercado excludente, pois diversos instrumentos foram aprovados de maneira que
permitem uma interpretao dbia para a aplicao, por isso preciso estar atento e vigiar.
... Se foi difcil aprov-la, no menos difcil ser aplic-la, j que os grandes
proprietrios imobilirios sempre tiveram importncia muito grande na poltica
municipal. Preparemo-nos para a nova fase dessa longa batalha pela reforma urbana.
(MARICATO, E; 2001, p. 6)24
Segundo ALFONSIN ; 2001,25 a autora diz que: ... A lei regulamenta uma srie de
instrumentos jurdicos e urbansticos, reafirmando o papel central do Plano Diretor como espinha
dorsal da regulao urbanstica das cidades ... , o que ressalta que todos os instrumentos devero
21
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; (1994) Questo Urbana, Desigualdades Sociais e Polticas Pblicas;
Avaliao do Programa Nacional de Reforma Urbana. IPPUR/FASE/Fundao FORD, 1994.
22
CARDOSO, Adauto L.; 2001, O Estatuto da Cidade, IPPUR/UFRJ, mimeo.
23
MARICATO, Erminia; 2001, Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001, Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro, pg. 3 a 6.
24
Ibid., p. 6
24
ser aplicados em reas estabelecidas, e /ou seguindo critrios, no Plano Diretor. Por isso a Lei
... , delega para os municpios e seus Planos Diretores a tarefa de definir no ambito de cada cidade,
as condies de cumprimento da funo social da propriedade e da prpria cidade ... (ROLNIK, R;
2001a)26, e tambm a nova legislao ... nos afasta da velha fico tecnocrtica dos planos
diretores de desenvolvimento integrado, que tudo prometiam, mas no possuiam instrumentos para
realizar o modelo idealizado proposto ... (ROLNIK, R; 2001b).27 E ainda: ... O Estatuto abre uma
oportunidade nova e desafiantes para os cidados e administradores locais: de intervir,
concretamente, sobre o territrio, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas ...
(ROLNIK, R; 2001a) 28
Considera-se ento que todas essas inovaes do planejamento, da legislao e das
experincias recentes do final do sculo XX, vistas at aqui, foram e so importantes para a
consolidao de prticas bem sucedidas do planejamento habitacional e polticas/programas de
enfrentamento do dficit habitacional, mas ainda no se pensa na quantificao padronizada e
confivel como um instrumento que possa subsidiar e apoiar, ou at mesmo avaliar estas ou novas
polticas habitacionais.
ALFONSIN, Betnia. ; (2001) Enquete Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001,
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, pg.13.
26
ROLNIK, Raquel, (2001a), O Estatuto da Cidade Novas perspectivas para a reforma urbana , informativo
Plis-homepage, 2001, mimeo.
27
Id. ROLNIK, Raquel, (2001b), Enquete Estatuto da Cidade in Cadernos de Urbanismo, ano 3- n.4 2001,
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, pg.16
28
ROLNIK, Raquel; (2001a), loc. Cit.
25

25
3. Poltica habitacional no ps-BNH:

Atribuio concorrente e novos programas.
O processo recente da atuao de polticas habitacionais, nos anos 90, sculo XX, se
caracterizou pelas aes com as responsabilidades divididas entre as esferas de governo: Federal,
Estadual e Municipal. Este perodo caracterizado pelo fim das polticas pblicas de habitao nos
moldes do extinto BNH e tambm decorrente das novas medidas legais do fase ps-constitucional
e da redemocratizao do Pas.
Cabe aqui traar o panorama de alguns dos programas
habitacionais desenvolvidos por estas diferentes esferas de governo, e especificamente no Estado

e Municpio de So Paulo.
Como fonte de estudo e averiguao e fazendo o devido recorte para a anlise foram
escolhidas algumas das recentes experincias em poltica habitacional, restringido-se aos
programas: da Caixa Econmica Federal/Fundo de Garantia por Tempo de Servio - CAIXA/FGTS;
da CDHU-SP - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo; e da
Prefeitura Municipal de So PauloSP, descrevendo-se tambm a contextualizao e as
caractersticas bsicas desses programas desenvolvidos nos anos 90, traando um panorama
dessas polticas recentes, para que se possa comparar os resultados quantitativos obtidos por
esses na ltima dcada com os nmeros mensurados para as necessidades habitacionais, segundo a
metodologia que ser discutida neste trabalho.
As contextualizaes bsicas so a dos Programas desenvolvidos pelos Governos:
Federal - CAIXA/FGTS; Estadual e Municipal de So Paulo, enfocando principalmente a
dcada de 90 do sc. XX.
No se pretende dar conta de todas os programas
habitacionais implementadas no perodo, mas sim embasar a avaliao que ser discutida
no Captulo III, onde sero trabalhados e comentados os programas citados, e que
foram caracterizados de acordo com os perodos polticos e administraes em que
foram implementados, podendo-se assim identificar a ideologia poltica a que estavam
ligados e compreender os interesses e a finalidade a que se prestaram para a devida
anlise .
26
3.1 - Os programas CAIXA-FGTS

Antecedentes histricos das aes CAIXA -FGTS do fim do BNH at 1995.
O governo Sarney.
No incio da Nova Repblica, em 1986, o BNH foi extinto e incorporado Caixa
Econmica Federal como manifestao do fracasso de reformulao do Sistema Financeiro da
Habitao. Suas atribuies foram fragmentadas entre a Caixa, o Banco Central e o Conselho
Monetrio Nacional. Com a extino do BNH houve uma disperso das polticas de habitao e
saneamento, atravs de programas habitacionais de curta durao, seja com recursos do FGTS,
seja com recursos do Oramento Geral da Unio. No que se refere ao saneamento, ocorre uma
desestruturao do Plano Nacional de Saneamento Planasa -, que continuar existindo aps o fim
do BNH, abrindo entretanto a possibilidade de os municpios e companhias autnomas captarem
recursos do FGTS, possibilidade antes limitada s Companhias Estaduais.
No perodo Ps-BNH, a poltica habitacional se desarticulou e passou a estar subordinada a
vrios ministrios. Durante o governo Sarney a
responsabilidade pela habitao passou por
diversas mudanas ministeriais: chegou a estar vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano;

Ministrio da Habitao e Urbanismo e ao Ministrio da Habitao e Bem Estar Social, mas a Caixa
Econmica Federal, como orgo gestor do Sistema Financeiro da Habitao, passou a ser a maior
responsvel pela poltica habitacional implementada.
No final da dcada de 80, a Lei 7.839/89 viria centralizar as contas vinculadas do FGTS
na Caixa Econmica Federal o que significaria um aumento de arrecadao.
A mesma Lei
restabelecia em novas bases o Conselho Curador do Fundo CCFGTS -, que deveria ser o principal
responsvel pelo estabelecimento de diretrizes e programas de alocao de todos os recursos do
FGTS em consonncia com a poltica de desenvolvimento urbano estabelecida pelo Governo Federal.
O governo Collor e Itamar.
Em 1990, a Lei 8.036 promove alterao na distribuio das competncias, com
substituio da Caixa pelo MAS Ministrio da Ao Social - como agente gestor, passando a Caixa
apenas a agente operador e um dos agentes financeiros do Fundo. Coube ao Conselho Curador do
Fundo a aprovao de diretrizes, planos de alocao e peas oramentrias dos recursos, aps sua
apresentao pelo MAS. As resolues do Conselho Curador n 9/90 e n 25/90 fixaram as
diretrizes e os critrios para a aplicao de recursos financeiros, e estabeleceram os parmetros
gerais para a formulao do Oramento Plurianual do Fundo para o perodo 1990-94. Essas
resolues estabeleceram a distribuio de recursos por rea de aplicao, sendo 60 % para a

27
habitao, 30 % para saneamento e 10% para infra-estrutura urbana. Estabeleceram ainda as

taxas de juros diferenciadas para os emprstimos na rea de saneamento bsico e infra-estrutura
urbana, sendo que a regio Norte, Nordeste e Centro Oeste (exceto Distrito Federal) e o estado
do Esprito Santo poderiam tomar emprstimos a uma taxa de juros anual de 6%, enquanto as
regies Sul e Sudeste (menos o estado do Esprito Santo) e o Distrito Federal, a uma taxa anual de
12%. (BONDUKI, 1999)29 Houve tambm a definio de critrios por Unidade da Federao
atravs de ponderaes.
O critrio mais importante na rea de habitao era o dficit
habitacional, e em saneamento o dficit no atendimento de gua e esgoto, vindo a seguir a

participao na arrecadao do FGTS e a populao urbana.
Em 1990, foram iniciados vrios programas financiados com recursos do FGTS, mas o de
maior repercusso foi o PAIH Plano de Ao Imediata para a Habitao -, que propunha atender
245.000 famlias em 180 dias, em trs programas ou linhas de financiamento: Programa de
Moradias Populares, Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Bsica e Programa de Ao Municipal
para Habitao Popular (SOUZA, 1998)30.
Na rea de saneamento foi criado o Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos
PRONURB. Tambm foi criado o PROSANEAR Programa de Saneamento para a Populao de
Baixa Renda -, com recursos internacionais, de agncias como o BIRD Banco Internacional para
Reconstruo e Desenvolvimento.
O FGTS suspendeu a realizao de novas contrataes, de 1992 a 1994, em conseqncia
das irregularidades cometidas, como contrataes acima da disponibilidade do FGTS
descumprimento consciente do MAS da aplicao de recursos por U.F. e faixas de renda aprovadas
pelo CCFGTS, atrasos nos cronogramas e elevao nos custos. Como saldo da paralisao dos
desembolsos, muitas unidades concludas no conseguiram ser comercializadas, porque seu preo
excedia o valor de mercado, o que continuou a ser um desafio para o governo Itamar, que assumiu
com o impedimento de Collor.
Com as contrataes paralisadas, de 93 a 94 a poltica habitacional pretendeu resgatar a
credibilidade pblica ao instituir mecanismos para a concluso e comercializao de todas as obras
financiadas com recursos do Fundo que estavam paralisadas e tambm viabilizar a retomada de
atendimento classe mdia. Foram criados programas destinados a atender a populao de baixa
29
BONDUKI, Nabil ( Coord.) DESENVOLVIMENTO DE METODOLOGIA DE AVALIAO DOS PROGRAMAS

DE APLICAO DOS RECURSOS DO FGTS Relatrio 3 de andamento da proposta. So Carlos - EESC/
USP- FIPAE, 1999. pass.
30
SOUZA, 1998
28
renda com recursos de origem oramentria, com o Habitar Brasil. O impacto destes programas no
dficit habitacional foi bastante reduzido.
Uma iniciativa importante foi a busca de consolidao de uma nova conceituao
de dficit, que gerou o trabalho contratado junto a Fundao Joo Pinheiro, que vem
servindo de base para a definio e quantificao do dficit habitacional. A noo de
dficit desenvolvida pela FJP , na verdade, conseqncia de uma evoluo na concepo
de poltica habitacional, que recentemente tornou-se relativamente hegemnica, estando
presente nos programas implementados pelo FGTS a partir de 1995. Esta quantificao
foi encomendada pelo Governo Federal, no final do governo Itamar Franco, sendo esta,
um dos primeiros acordes da poltica que se implantou no perodo posterior deste, no
governo FHC.
O governo FHC.
Em 1995, ocorre a retomada nos financiamentos de habitao e saneamento com base nos
recursos do FGTS.
Os novos referenciais agora so princpios como: flexibilidade,
descentralizao, diversidade, reconhecimento da cidade real, entre outros, de maneira compatvel

com o debate nacional e internacional, que passou a rejeitar programas convencionais, baseados em
financiamentos diretos produo de grandes conjuntos habitacionais e em processos
centralizados de gesto.
A definio de um novo conceito de dficit habitacional foi um dos reflexos deste novo
ambiente que passou a vigorar na poltica habitacional do Pas. Muito mais do que uma questo
tcnica ou demogrfica, o conceito de dficit est intimamente relacionado com aquilo que uma
sociedade considera moradia adequada e como entende enfrentar este problema; isto influencia
diretamente a concepo de poltica e o desenho dos programas.
O processo de caracterizao do conceito de dficit habitacional, decorrente de uma
evoluo e reconhecimento do problema habitacional no Brasil, foi marcado pela resistncia s
remoes de favelas, pelo reconhecimento da cidade real31, e pela viso de que prticas populares
como autoconstruo em loteamentos perifricos e favelas eram uma soluo e no um problema32,
o que alterou inteiramente o que se entende por moradia aceitvel, adotando-se critrios mais
31
Vrios trabalhos tratam desta luta, destacando-se os de Carlos Nelson dos Santos, Gilda Blank e Machado
da Silva.
32
Esta viso foi formulada e difundida originalmente por John Turner, que desenvolveu uma forte crtica s
polticas tradicionais de habitao baseada na construo de conjuntos habitacionais promovidos pelo Estado
e, portanto, tambm noo de dficit que embasava esta concepo.

29
flexveis e tornando indispensvel a estratificao do que passou a se chamar necessidades
habitacionais, tal qual como foi classificado pela Fundao Joo Pinheiro.
O trabalho da Fundao Joo Pinheiro o qual se tornou a principal referncia para se
tratar desta questo, a partir da metade da dcada de 90 (sc. XX) tem grande importncia
exatamente por rever a noo de dficit para diferenciar as deficincias das moradias33,
reconhecendo que nem toda habitao que no obedea aos padres legais estabelecidos deva ser,
necessria e inteiramente, reposta, podendo receber outros tipos de atendimento. Ao incorporar
a nova conceituao de dficit da Fundao Joo Pinheiro, modificou o que passou a ser entendido
como moradia adequada, reconhecendo a chamada cidade real, ou seja, assentamentos populares
informais e as moradias precrias como um segmento fundamental de interveno pblica, no para
substitu-las, mas para melhor-las. Esta nova viso sobre o dficit central na poltica que se
formulou, pois se criou uma referncia para o desenho de novos programas e modalidades e para a
distribuio dos recursos entre eles.
A principal alterao na poltica de habitao introduzida pelo governo Fernando Henrique
Cardoso foi a criao de programas voltados para o financiamento direto ao muturio final ao
contrrio do que ocorria antes, quando o financiamento estava voltado para a produo (Programas
Carta de Crdito Individual e Associativo).
Em relao ao saneamento, neste perodo, foi
desenvolvido o Pr-Saneamento, que pode ser entendido como uma continuidade do Pronurb e bem
como, a reabertura dos financiamentos com recursos do FGTS (que depois foram paralisados
novamente em 1998).
As Contrataes no perodo 90/91 estiveram acima da capacidade financeira do FGTS, e
uma falta de rigor na contratao de operaes, com as contrataes concentradas em algumas
Unidades da Federao. As consequncias disso foram: a inviabilizao de novas contrataes no
perodo 92/94; a suspenso dos desembolsos financeiros das operaes contratadas; a gerao de
empreendimentos-problema, que fizeram que houvesse a determinao do Conselho Curador de se
efetuar compensaes nas aplicaes dos exerccios seguintes, privilegiando os Estados prejudicados
no perodo 90/91. Houve ento uma alterao do modelo, onde o financiamento passou a ser direto ao
cidado e o financiamento ao setor pblico passou a ser para atendimento populao de menor
renda, sem capacidade de acesso ao crdito do SFH. Houve o estmulo ao autofinanciamento e a
distribuio de recursos entre as Unidades da Federao passou a ser pelos critrios de populao
urbana, arrecadao do FGTS e dficit habitacional e de saneamento.
33
FUNDAO Joo Pinheiro. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995.
30
A distribuio de recursos entre reas de aplicao foi de: 60% para a Habitao e 40%
para o Saneamento. Para distribuio de recursos entre Unidades da Federao os critrios foram:
30% para a Populao Urbana; 17% para a Arrecadao Bruta; 53% para o Dficit. Para o dficit de
saneamento a distribuio de recursos ficou em 25% para gua e 75% para Esgoto.
Quanto distribuio de recursos por faixa de renda para a habitao, foram estabelecidas
4 faixas de renda - at 3 sm, 3 a 5 sm, 5 a 8 sm, 8 a 12 sm -, e o dficit por faixa de renda em cada
UF, para efeito de distribuio de recursos, foi reduzido ao percentual do dficit da Faixa I, de
44,54% para 37%, por se tratar de faixa de renda atendida por recursos da Unio. Os outros
percentuais definidos foram: Faixa II - 14,14%; Faixa III - 20,81% e a Faixa IV - 28,05%. As taxas
de juros para o setor de saneamento passaram a ser tanto mais altas quanto maior for a riqueza do
Estado. A Riqueza do Estado medida pela arrecadao bruta do FGTS e do ICMS per capita.
Foram definidos 3 grupos de taxas: Grupo I - SP, DF, SC, RJ, ES e RS ; Grupo II - PR, AM, MG, MT,
MS e GO ; Grupo III - PE, RN, BA, SE, CE, PA, RR, RN, AL, AP, AC, PB, TO, MA e PI. A distribuio
de recursos foi feita 50% em municpios com adensamento superior mdia do Estado e 25% em
municpios que participavam do Programa Comunidade Solidria, e os projetos prioritrios foram: as
reas insalubres; onde havia maior contrapartida; em projetos integrados, onde a populao era
mantida no local de origem (habitao); em vazios urbanos (habitao); em concluso de obras
(saneamento); em receitas tarifrias compatveis (saneamento); com baixo ndice de perdas
(saneamento); em custo per capita (saneamento); em ndice de cobertura (saneamento).
O incio do perodo FHC, se caracteriza como um momento de renovao efetiva da poltica
habitacional, implementada nos ltimos anos pelo governo federal. H propostas de novas polticas
que no privilegiem a remoo dos assentamentos, e sim a urbanizao, procurando fugir do modelo
de construo de imensos conjuntos habitacionais nos moldes do BNH, mas este governo falha no
atendimento em grande escala populao de baixa renda, onde se concentra o maior volume do
dficit habitacional, sendo a maior parte dos programas desenvolvidos para faixas de renda com
maior poder aquisitivo.

31
Os programas e a poltica habitacional federal CAIXA/FGTS. 34
Como decorrncia da quantificao realizada pela FJP para as necessidades habitacionais, os

programas implementados pelo Governo Federal a partir de 1995, foram os Programas CAIXA FGTS, que respondem pelas polticas de saneamento e habitao do governo FHC. Eles foram
montados e criados inicialmente para a populao com renda de at 12 salrios mnimos, e passaram a
ter suas metas de aplicao segundo a diviso regional apontada pela quantificao FJP, que
caracterizava proporcionalmente o volume das demandas habitacionais regionais. Diante do perfil
apontado por esta foram elaboradas as seguintes Linhas de Financiamento:
1-
Ao Setor Pblico.
- Programa Pr-Saneamento- PROSANEAR.

- Programa Pr-Moradia.
2-
Ao Cidado.
- Programa Carta de Crdito Individual e Associativo.

3-
Ao Setor Privado.
- Programa de Apoio Produo de Habitaes;

No FINANCIAMENTO AO SETOR PBLICO,
o programa PR-SANEAMENTO que visava a reduo do dficit de saneamento,
esteve dividido nas seguintes MODALIDADES: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio;
tratamento e disposio final de resduos slidos; drenagem urbana; permitindo aes que vo
desde a extenso de redes de gua e esgoto, at o tratamento e disposio final de resduos
slidos (Dentro deste programa existiu a modalidade PROSANEAR com aes integradas
gua/esgoto/trabalho social em reas ocupadas para famlias com renda inferior a 3 sm (R$
408), desenvolvimento institucional e estudos e projetos - Saneamento Integrado, que se
comportou como um programa, e estava voltado para o atendimento de populaes que viviam em
reas degradadas ou que ofereciam risco sade e vida). Teve como seus objetivos Aumentar
a cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e apoiar as aes de
saneamento integrado para a populao de baixa renda alvo dos programas do FGTS".35 ... E a
partir de 1997 para Promover a melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da
populao por meio de aes de saneamento, integradas e articuladas com outras polticas
34
35
BONDUKI, ( Coord.), 1999. op. cit., pass.

Resoluo do CCFGTS n 189, de 29/08/1995.
32
setoriais, atravs de empreendimentos destinados ao aumento da cobertura dos servios de

abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e tratamento e disposio final
de resduos slidos.36
O programa PR-MORADIA, que tinha como muturios os: Estados, Municpios, o
Distrito Federal ou rgos das respectivas administraes direta e indireta, os quais atuavam
tambm como Agentes Promotores e Garantidores do financiamento, permitiu vrios tipos de
aes pblicas, desde a urbanizao de reas ocupadas at a construo de conjuntos
habitacionais.
Seu objetivo foi o Apoio ao poder pblico no desenvolvimento de aes
integradas e articuladas com outras polticas setoriais, que resultem na melhoria da qualidade de
vida da populao de menor renda (at 3 salrios mnimos), por meio da oferta de alternativas
para as famlias que habitam em reas degradadas para o uso habitacional. 37
O PR-MORADIA foi dividido em diversas modalidades: Aquisio e/ou produo de Lotes
urbanizados; Produo de conjuntos habitacionais; Urbanizao de reas; Parcelamento e
Regularizao fundiria de reas; Cestas de materiais de construo; e Infra-estrutura em
conjuntos habitacionais.
No FINANCIAMENTO AO CIDADO, o programa CARTA DE CRDITO, se propunha a
satisfao das necessidades de moradia das famlias com renda inferior a 12 salrios mnimos (R$
1.632) no individual e 20 salrios mnimos (R$ 2.720) no associativo.
A modalidade CARTA DE CRDITO INDIVIDUAL foi destinada aquisio de
habitaes ou de lotes urbanizados, construo e melhoria de habitaes, aquisio de materiais
de construo, onde o muturio foi o beneficirio final, independente de quem fez toda a
tramitao para obter o financiamento. Com o seguinte objetivo Proporcionar melhores
condies de moradia de famlias com renda mensal at 12 salrios mnimos, mediante a
concesso de recursos diretamente ao Muturio Final pessoa fsica atravs de Carta de Crdito,
com preferncia de atendimento aos detentores de conta vinculada do FGTS.38 E a partir de
1997 para Concesso de financiamentos a pessoas fsicas, adquirentes/proprietrios de
habitaes ou lotes, integrantes da populao-alvo do FGTS.39
A modalidade CARTA DE CRDITO ASSOCIATIVA foi para a construo de
habitaes, execuo de lotes urbanizados, onde os intervenientes eram os muturios - pessoas

fsicas com renda mensal de at 20 salrios mnimos (R$ 2.720). A modalidade esteve voltada
36
Resoluo do CCFGTS n 250, de 10/12/1196 e instruo normativa n 04/97.

38
37

33
para o setor privado. Seu objetivo foi Destinar recursos para a construo de unidades
habitacionais e a execuo de lotes urbanizados atravs da concesso de financiamentos a
pessoas fsicas, adquirentes de habitao ou lotes, agrupadas em condomnio ou por sindicatos,
cooperativas, associaes ou pessoas jurdicas voltadas produo habitacional, promovidos por
Companhias de Habitao e rgos Assemelhados COHABs.40
No FINANCIAMENTO AO SETOR PRIVADO,
o programa APOIO PRODUO DE HABITAES foi destinado produo
de novas moradias para as famlias com renda inferior a 12 salrios mnimos (R$ 1. 632), com
desembolso vinculado comercializao de cinqenta por cento das unidades habitacionais, onde
os Muturios foram pessoas jurdicas voltadas para a produo habitacional. Voltado para o
setor privado, o muturio o empreendedor (agente promotor privado). Objetivo: Destinar
recursos financeiros para a produo de empreendimentos habitacionais voltados populao
alvo do FGTS, previamente aprovados pelo Agente Financeiro e com desembolso vinculado
comercializao efetiva de, no mnimo, 50 % (cinqenta por cento) das unidades habitacionais.41
Os RECURSOS PARA OS PROGRAMAS foram os seguintes:
- Para a HABITAO foi definido mnimo de 60 % da aplicao dos recursos totais, nos
programas: o PR-MORADIA com mximo de 18,5 %; no CARTA DE CRDITO Individual com
mnimo de 20 %; em Grupos Associativos com mximo de 50 %; e no APOIO PRODUO com
mximo de 10 %.
- Para o SANEAMENTO foi definido mximo de 40 % da aplicao dos recursos totais, nos
programas de Esgotamento Sanitrio, com 40 % desses; no PROSANEAR com 20 %; e em outras
modalidades os 40 % restantes.
Estes programas pblicos encontram-se com sua contratao paralisada desde julho de
1998, quando ocorreu o contingenciamento do setor pblico. Nos ltimos anos do perodo analisado,
foi ampliado o teto de financiamento da Carta de Crdito Associativo, com recursos do FGTS, para
famlias com renda at 20 salrios mnimos.
39

41
Resoluo do CCFGTS n293, de 30/06/1998 e instruo normativa n 09/98.
40
34
3.2 - Os programas CDHU-SP

Origens e histrico da criao e evoluo da CDHU.42
A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo,

como a conhecemos hoje, veio substituir instituies com objetivos muito semelhantes
que j foram designadas por diferentes nomes. A seguir pode se ver como foi essa
evoluo, quando ocorreram as mudanas e a legislao envolvida.
Em 1949 houve a criao da CECAP - Caixa Estadual de Casas para o Povo - autarquia da
Secretaria do Trabalho, Indstria e Comrcio, visando atender a populao de baixa e mdia renda.
A lei de criao desta s foi regulamentada em 28 de fevereiro de 1964, pelo Dec. n 43.107.
Em 30 de outubro de 1968, a Lei n 10.262 d autorizao para a CECAP obter
financiamentos do recm-criado SFH Sistema Financeiro da Habitao para a construo de
moradias sob o controle do tambm recm-criado Banco Nacional da Habitao - BNH.
Em 18 de dezembro de 1975, na Lei 905, constituiu-se a Companhia Estadual de Casas
Populares (CECAP- mesma sigla, outra denominao). A expresso "Casas para o Povo"
substituda por "Casas Populares". A Companhia deixa de ser Autarquia e passa a se
constituir como Sociedade Annima por Aes. Esta designao vigorou at ser desativada
em 07 de agosto de 1980, pelo Dec. n 15.468, quando a denominao da Companhia mudou para
CODESPAULO Companhia de Desenvolvimento de So Paulo atravs do Dec. n 16.512 de 19 de
janeiro de 1981, mas essa mudana de nome no altera significativamente o perfil de
atuao da Instituio, que continua operando com os recursos do SFH.
O Dec. n 22.061, de 28 de maro de 1984, transformou a CODESPAULO na CDH
Companhia de Desenvolvimento Habitacional vinculada Secretaria Executiva da Habitao
(criada em 3 de novembro de 1983, pelo Decreto 21.592 e subordinada ao Governador do
Estado). Neste momento se formula, um novo perfil de atuao para a Companhia, calcado
basicamente na utilizao de recursos do Tesouro do Estado.
42
FONTE: Documentos Internos da CDHU e informaes obtidas e consultadas em visita a sede na AV. 9 de
julho, n 4939, So Paulo SP (Biblioteca, Departamento de Ao Regional e ao Departamento de Projetos e
Planejamento) em janeiro de 2001.

35
Em 14 de dezembro de 1988 ocorre a extino da Secretaria de Estado da Habitao que

alterada para a Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano, quando tem suas funes
ampliadas, somando as funes do DEOP Departamento de Obras Pblicas e a Conesp
Companhia de Construo Escolar de SP. A partir da reforma administrativa de 1988, a companhia
passa a ser a nica empresa estadual de construo, sendo a partir da denominada CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano.
Segundo os documentos da CDHU, a interveno autnoma do Governo do Estado
na questo habitacional a partir de diretrizes e recursos prprios recente. At a
dcada de 80, o poder pblico estadual atuava como executor de programas
desarticulados, formulados e financiados pelo Governo Federal. As esferas estaduais e
municipais no participavam da identificao das prioridades sociais e to pouco do
processo decisrio sobre a operacionalizao dos programas a serem implantados.
Uma experincia que marca as tentativas de romper com os processos adotados para
construo de conjuntos habitacionais durante os governos militares, foi patrocinada pela
Companhia, a partir de 1967, quando ainda era denominada CECAP - Caixa Estadual de Casas para
o Povo - e se expressou pela construo do conjunto habitacional Zezinho Magalhes Prado,
tambm conhecido como conjunto Cecap-Cumbica, no municpio de Guarulhos, na grande So Paulo.
O projeto de autoria de trs expoentes da arquitetura moderna paulista: Vilanova Artigas, Fabio
Penteado e Paulo Mendes da Rocha, que faziam parte dos arquitetos que se opunham politicamente
ao regime militar, mas estavam interessados na causa habitacional. ...Tratava-se de um conjunto
planejado para uma populao de 55 mil habitantes em 130 hectares de rea, contando com infraestrutura urbana: escolas, hospital, centro de sade, posto de puericultura, estdio, cinemas, hotel,
teatro, comrcio prprio, clube e transporte (no conceito de freguesia, uma derivao do conceito
de super quadra de Lucio Costa em Braslia)... (SEGAWA, 1999, p. 181)43
Os programas da CDHU por Perodos

Os perodos de atuao do CDHU podem ser caracterizados assim:
O primeiro perodo de atuao efetiva da ento Caixa Estadual de Casas para o
Povo - CECAP, vai de 1967 at 1983. nessa etapa, com predominncia entre
1977/1978, que a CECAP comeou a se afirmar como Agente Promotor, utilizando
recursos financeiros da Caixa Econmica do Estado de So Paulo (CEESP), que cumpria o
36
papel de Agente Financeiro. As normas que orientavam as operaes de captao de

recursos, comercializao de unidades e retorno de crditos emanavam do Banco
Nacional da Habitao - BNH.
Um segundo perodo de atuao, delimitado entre 1979 e 1987 (com
predominncia entre 1979 e 1980), caracterizado pela CECAP como tomadora de
recursos do BNH, afirmando-se como Agente Promotor e Financeiro.
A primeira metade da dcada de 80 foi marcada pelo declnio e colapso do Banco
Nacional da Habitao. A partir de 1980, cessam os aportes de novos recursos
financeiros CODESPAULO/CDH. O governo estadual que assumiu em 1983 tinha como
programa de governo a descentralizao das aes administrativas e participao da
sociedade.
Classificando esses perodos pelas gestes a que esto ligados, pode-se construir tambm
a caracterizao dos programas, como so apresentados a seguir:
Perodo de 1983 a 1986 - Governo Montoro PMDB 03/1983 at 03/1987;
PMH Programa Municipal de Habitao. Iniciado em 1985, objetivava a construo de

pequenos conjuntos habitacionais, em cidades de mdio e pequeno porte no interior do Estado
de So Paulo. O PMH, devido aos seus baixos custos incidentes, permitiu o
atendimento de famlias com renda a partir de 1 salrio mnimo, com um baixo nvel
de comprometimento da renda familiar e com prazos bem menores dos que eram
praticados pelo SFH.
Tendo como princpio a descentralizao da atuao do Governo na rea da habitao,
foram alocados recursos do Tesouro aos municpios para que estes promovessem diretamente as
obras habitacionais, principalmente atravs de mutiro. Dentro das diretrizes de
descentralizao e participao, da gesto 1983/86 (Montoro), o Programa foi
concebido a partir de participao do Governo Estadual SEH e CDH das Prefeituras
Municipais e da incorporao da populao no processo de definio e elaborao dos
projetos (mutiro, auto-ajuda, autoconstruo).
Abre linha de crdito para as
prefeituras para a compra de material de construo, cuja receita convertida num

Fundo Municipal, administrado pelo CDH em conta vinculada ao Municpio, que permite
43
SEGAWA, Hugo (1999), Arquiteturas no Brasil 1900 1990. Ed. EDUSP, So Paulo, 2 ed., 1999, p. 181

37
novos investimentos em habitao popular no mesmo. No PMH Programa Municipal de

Habitao a CDHU teve por atribuio principal repassar os recursos estaduais aos
municpios e fornecer o apoio tcnico necessrios aos mesmos, tais como: elaborao dos
projetos de arquitetura e engenharia (loteamento e unidade habitacional); apoio tcnico
na preparao da obra (treinamento de equipe local); desenvolvimento social e
comunitrio
dos
beneficirios;
gesto
dos
financiamentos
de
cada
conjunto,
comercializao e regularizao jurdica das propriedades.
Perodo de 1987 a 1990 - Governo Qurcia PMDB 03/1987 at 03/1991.

Programas da Modalidade Empreitada Global SH-1, SH-2, SH-3 e SH-4. Programas
feitos em reas disponveis, ou doadas pelas prefeituras, adquiridas pela CDHU ou obtidas
pelo Estado atravs de processo de desapropriao. Os empreendimentos habitacionais
so construdos por meio de concorrncia pblica e com a parceria das prefeituras
(no interior, a contrapartida municipal a execuo de infra-estrutura do
loteamento e a doao de terrenos).
SH-1 - Programa Habitacional da RMSP (Regio Metropolitana de SP). Iniciado em 1987,
o programa de construo de conjuntos habitacionais na RMSP visava, fundamentalmente,
responder s presses de populao favelada e grupos sociais organizados.
SH-2 - Programa Habitacional do Interior de SP. Lanado em 1987 e iniciado em 1988,
este programa teve como escopo atender em grande escala os municpios do interior do
Estado, em cooperao com o Poder Pblico Municipal, quer no processo de definio de
metas e formas de operao, quer no processo de execuo de obras.
SH-3 - Programa Habitacional da RMSP e do Interior de SP - Iniciado em 1990, este
programa deu continuidade aos SH-1 e SH-2, ampliando suas escalas.
Esse novo perodo, iniciado em 1987, se caracterizou pela desapropriao de
grandes reas na Regio Metropolitana de So Paulo para a execuo de projetos
direcionados a uma demanda organizada que, nos anos de 1986 e 1987, invadira cerca de
duas centenas de terrenos pblicos e privados. Esse conjunto de projetos foi
denominado Programa SH1. Outra caracterstica foi a ampliao do atendimento a
municpios do interior do Estado, num Programa Habitacional chamado SH2, que
guardou algumas semelhanas com o PMH, pela contrapartida exigida Prefeitura
38
Municipal (terreno, infra-estrutura), mas que representava sua negao, pela no

utilizao da mo-de-obra da populao.
Ocorre neste perodo a importante fonte de recursos conseguida a partir da, que foi a Lei
n 6.556 de 1989, que eleva em 1% a alquota de 17% do ICMS (Imposto de Circulao de
Mercadorias e Servios) e destinando este aumento produo habitacional. importante
lembrar que a Lei que aumenta a referida alquota foi sendo renovada anualmente. O
ICMS-Habitao institudo e a partir da, com estes recursos, a CDHU muda a escala
da oferta habitacional do Estado, face absoluta ausncia de recursos federais. D-se
uma expressiva alterao na ao do estado, mediante a instituio de mecanismos
prprios de financiamento, para o enfrentamento da questo habitacional. Tambm neste
perodo, h captao de novos recursos para HIS Habitao de Interesse Social atravs da
raspadinha, Loteria Estadual da Habitao, criada em setembro de 1989, que financiou pequena
parcela dos investimentos habitacionais. Posteriormente a arrecadao foi bloqueada pelo Governo
Federal e os recursos destinados Previdncia Social.
Perodo de 1991 a 1994 -Governo Fleury PMDB 03/1991 at 03/1994;

SH-4 Programa Habitacional da RMSP e do Interior de SP - Iniciado em 1993, este
programa deu continuidade aos SH-1 SH-2 e SH-3.
CE Chamamento Empresarial Iniciado em 1994, os conjuntos habitacionais so
construdos por empreiteiros que participavam de concorrncia pblica para construo de
conjunto habitacional completo, atravs de licitao. Compreende um pacote fechado
tipo chave na mo. Neste caso a CDHU no compra terrenos, nem projetos,
terraplanagem, infra-estrutura, guia, sarjeta, centro comunitrio. Compra o
conjunto habitacional completo.
Os reflexos da arrecadao do ICMS geraram recursos da ordem de US$ 320 milhes

anuais. Em quatro anos foram comercializados 90.984 U.H.44, numa poltica de subsdios famlia,
atravs de bnus, calcula-se que 90% da demanda recebeu algum tipo de subsdio.45 A produo
44
Antes do inicio da gesto do governador Qurcia, 1987-1990, haviam sido produzidas pela
Companhia 36.792 U.H. (unidades habitacionais), durante seu governo foram produzidas 43 mil unidades
finalizadas e 60 mil estavam em obra no final da gesto.
45
Subsdios definidos pela Lei do ICMS de1992, Prestaes definidas e compatveis em:
at 15% de comprometimento da renda para as famlias de 1 a 3 sal. min.;
at 20% de comprometimento da renda para as famlias de 3 a 5 sal. min.;

39
dos conjuntos habitacionais foi realizada atravs da modalidade Empreitada Global, onde 75% das
famlias cadastradas apresentavam renda de at 3 salrios mnimos.
Perodo de 1995 a 1999 - Governo Covas PSDB 01/1995 at 02/2001;
Habiteto Cestas de materiais e Autoconstruo (auto-ajuda ou mutiro). Iniciado em 1995, o

programa foi desenvolvido no interior, onde as casa foram construdas em regime de
autoconstruo e as moradias so erguidas pelos prprios muturios, em terrenos
doados CDHU. Os recursos so repassados s prefeituras que compram as cestas
de materiais e administram as obras.
Mutiro com autogesto de recursos e obras pelas Associaes Comunitrias. Iniciado em
1996, o programa foi desenvolvido somente na Regio Metropolitana da Capital e administrado
em parceria com vrias associaes, onde a CDHU repassa os recursos para as entidades
organizadas, que administram estes recursos e constroem as casas ou apartamentos em regime
de mutiro. Os terrenos so da CDHU ou doados pelas associaes cadastradas na
Companhia como empresas jurdicas.
Nesse perodo h mudana no perfil de atendimento das famlias a casa prpria para a
faixa de populao que vive com um a dez salrios mnimos. Os empreendimentos desenvolvidos
atravs das linhas de programas so o Habiteto, a Empreitada Global, o Mutiro, o Chamamento
Empresarial e os Programas Especiais.
A poltica habitacional do Estado, desde 1990, se ancorava no adicional de 1% da alquota
do ICMS destinado a esta finalidade. A iniciativa tinha tranqila continuidade e constitua a fonte
segura dos recursos direcionados para os programas habitacionais. Do montante de recursos do
adicional do ICMS arrecadado, 75% ficavam para o Estado e 25% seguiam para os Municpios.
A partir de 1998, a CDHU j no contava mais com a vinculao automtica dos recursos
provenientes do ICMS, a manuteno ou aumento do volume dos recursos para a habitao, passa
ento a depender da vontade poltica do governo e da Assemblia Legislativa em exerccio. O
Governo vigente conseguiu sustentar politicamente o fluxo de recursos anteriormente previstos.46
As Fontes de Recursos da CDHU
Com o fim da obrigatoriedade legal da destinao para habitao, vinda da arrecadao
-
at 25% de comprometimento da renda para as famlias de 5 a 8,5 sal. min.;

at 30% de comprometimento da renda para as famlias de 8,5 a 10 sal. min.
40
do adicional 1 % do ICMS, a CDHU depende basicamente que a manuteno desses recursos venha
atravs da discusso oramentria na Assemblia Legislativa do Estado de SP, de dotaes
oramentrias e suplementaes de verbas durante o exerccio. Uma outra possibilidade de
recursos seria atravs da CAIXA Caixa Econmica Federal que substituiu o extinto BNH
Banco Nacional da Habitao, mas a CDHU no tem solicitado estes recursos.
Tambm se obtm pequenas receitas para a Companhia atravs:
a) dos recebimentos de contratos com muturios, onde feito o repasse das
prestaes CAIXA e retida a taxa de administrao para a receita da CDHU.
b) dos contratos de prestao de servio outras secretarias (projetos tcnicos
e assessoria).
c) da Loteria da Habitao, do Governo Federal (Habitar Brasil), do Banco
Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
3.3 - Os programas da Prefeitura Municipal de So Paulo SP (1990/2000)
As
gestes
durante
este
perodo
foram
(trs),
respectivamente,
caracterizadas em 3 (trs) perodos: o primeiro pelo final da gesto da Prefeita Luiza

Erundina, do PT Partido dos Trabalhadores -, at 1992; o segundo pelo Prefeito Paulo
Maluf, de 1993 a 1996, que elegeu como seu sucessor o Prefeito Celso Pita no terceiro
perodo, de 1997 a 2000, ambos do PPB - Partido Progressista Brasileiro quando foram
eleitos.
Quanto s polticas habitacionais empreendidas por estas administraes,
tiveram carter de atendimento demanda e populao bem diferenciados pela forma

de ao e realizao.
A Prefeitura no governo de Luiza Erundina desenvolveu poltica habitacional ampla, de
perfil popular e com nfase na incorporao da participao popular no modelo de gesto da
poltica. Construiu um programa habitacional pioneiro no Brasil, baseado no mutiro autogerido e
conhecido como Funaps Comunitrio, estruturado no financiamento a associaes comunitrias, que
viabilizaram a construo de moradias sob a forma de mutiro, gerido pelos prprios moradores
46
Investimentos na produo habitacional passaram do nvel de R$ 203 milhes em 1995 para um patamar de
R$ 670 milhes em 1996. Ao longo do exerccio de 1998, j sem o ICMS automtico via legislao, a CDHU
investiu R$ 469 milhes.

41
selecionados.
Nesse programa pioneiro no Pas, associaes comunitrias de construo,
verdadeiras cooperativas habitacionais, assinaram convnio com o Funaps (Fundo de
Atendimento a Populao Moradora em Habitaes Subnormais), administrado pela
Superintendncia de Habitao Popular (Habi) da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano (Sehab), para receber um financiamento e promover a
construo das moradias. Durante a administrao municipal, foram firmados 84
convnios com associaes comunitrias de construo, atendendo cerca de 11 mil
famlias. (BONDUKI, 2000)47
A gesto Paulo Maluf ficou marcada pelo estilo de governo radicalmente antagnico em
relao gesto anterior de Erundina. Inicialmente, o governo Maluf, se dedica, portanto, a fazer
profunda reviso da poltica habitacional anterior e a implantar outro modelo de gesto, destruindo
as HABI-Regionais (Departamentos Regionais da Superintendncia de Habitao), modificando a
operacionalizao do Fundo - criado pelas gestes anteriores - de fins especficos para programas
habitacionais, porm no fez alteraes profundas na estrutura administrativa do setor
habitacional.
Na gesto Celso Pita, ex-secretario de finanas na gesto de Maluf, houve uma linha de
segmento natural da poltica habitacional implantada pela gesto do seu antecessor, sendo o
maior volume de unidades habitacionais dos programas desenvolvidos entregues nesta poca.
Estes programas comearam a ser desenvolvidos e aplicados pelas duas gestes anteriores,
inclusive alguns mutires que foram paralisados na gesto anterior e que aguardavam resoluo
legal para prosseguir as obras, tambm foram concludos. No final da gesto, por motivos
polticos e eleitorais, houve o rompimento de Pita com Maluf, mas a poltica habitacional
implementada no se modificou e sim se estagnou, provavelmente pela ausncia de novos recursos
financeiros ou pela m gesto dos recursos at ali disponibilizados.
A gesto Maluf/Pita caracterizada por eles como a reviso total da poltica do governo
anterior, ou seja, o abandono e destruio de tudo que havia sido formulado antes. Colocou crticas
aos procedimentos adotados na produo dos mutires autogestionrios da gesto Erundina, com
os argumentos de que as operaes eram realizados em empreendimentos clandestinos, havendo
problemas de ordem fundiria, de projeto, de implantao, com lotes no cadastrados, prestaes
de contas erradas e no aceitas pelo Tribunal. Comearam ento as negociaes com o Ministrio
Pblico para adiamento do prazo de fechamento das contas anteriores e simplificao do formato
47
BONDUKI, Nabil (2000); Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana, So Paulo, Ed. Estao
Liberdade, 2000, p.36.

das prestaes de contas pendentes.
42
Assim muitas obras foram paralisadas e passaram a
aguardar uma definio por parte do Tribunal e do Ministrio Pblico para que pudessem dar
andamento novamente.
A primeira fase da gesto da poltica habitacional - 93/94 - Maluf - foi dedicada elaborao
da nova poltica, onde os Mutires no eram prioritrios. Prope acabar os com convnios em
andamento e priorizar outras prticas. Encomendou-se, por meio de consultorias, levantamentos
sobre a demanda e a situao em favelas, determinou-se tambm a elaborao de um documento
com um diagnstico e as diretrizes da poltica habitacional, que culminou no documento A Poltica
Setorial do Governo Municipal para a Habitao, oficialmente definido em 94 e publicado no D.O.
do Municpio de 05/01/95. A coordenao da elaborao do documento ficou a cargo da firma de
consultoria Ductor - Implantao de Projetos S.A. .
O resumo da poltica expressa neste
documento seria a Verticalizao de Favelas, trabalhando com favelas consolidadas. Tambm

designava para a prefeitura uma regra baseada em no fugir do mercado, fazendo da Prefeitura
um agente indutor do mercado imobilirio, provavelmente atravs das operaes urbanas e das
interligadas.
Foi expressivamente contra os subsdios e determinava que no se devia mais
trabalhar com produo de habitao a fundo perdido. Dentro dos objetivos e diretrizes traadas
para a nova poltica implementada na gesto Maluf foram definidos os programas direcionados a
atender a demanda habitacional do municpio de So Paulo. Dessa forma foram delimitados os
seguintes programas:
- Concluso dos Mutires Autogestionrios em andamento no incio da gesto Maluf.
- PROVER - Programa de Verticalizao e Urbanizao de Favelas, que foi popularmente
divulgado e propagandeado pela gesto com o nome de Projeto Cingapura.
- PROCAV Programa de Canalizao de Crregos.
- Projetos Especiais como as Operaes Interligadas e Operaes Urbanas.
Programa Guarapiranga - Programa de Saneamento Ambiental para a Bacia do
Guarapiranga, parceria entre o governo do Estado, a Prefeitura de So Paulo e o BIRD.

43
Os programas e a poltica habitacional do municpio de So Paulo 1993/2000. 48
Para que se possa entender a Poltica Habitacional praticada pelo municpio de So Paulo no
perodo estudado necessrio conhecer um pouco mais sobre cada particularidade e caractersticas
da formulao e desenvolvimento de cada um dos programas que foram triados para esta anlise.
Ento, descrevem-se os programas:
Os Mutires Autogestionrios , como passaram a ser identificados, tiveram sua origem na
gesto da prefeita Luiza Erundina (89/92), que assinou todos os 94 convnios do programa que
dariam origem aproximadamente 12.000 uhs. at 95. Naquele governo o programa adquiriu a
denominao de FUNAPS Comunitrio, ou FUNACOM, numa referncia ao Fundo de Atendimento
Populao Moradora em Habitao Subnormal49. O programa caracterizou-se pela construo de
conjuntos habitacionais atravs de sistema de parceria entre Prefeitura e futuros moradores, onde
se utilizou mo de obra total ou parcial dos mesmos em processo amplo de autogesto do
empreendimento. O programa previa a participao integral dos beneficirios em todas as etapas do
processo, desde a forma de acesso terra 50,
A trajetria dos Mutires no governo Maluf foi caracterizada como o perodo onde nenhum
convnio foi assinado. No entendimento do governo, os mutires seriam uma alternativa que
funcionaria melhor numa escala menor, em cidades mdias ou pequenas, alm do que davam problemas
de difcil soluo, como controle de estoque, roubo de materiais. Tambm no concordavam com a
excessiva autonomia que tinham as associaes de mutirantes na contratao das assessorias
tcnicas. O Tribunal de Contas vinha questionando as prestaes de contas e exigindo da Prefeitura
que regularizasse essas contas num determinado prazo, pois do contrrio os financiamentos teriam
que ser suspensos. A administrao teria negociado diretamente com o Tribunal uma prorrogao de
seis meses para que as associaes acertassem as contas sem que fosse necessrio suspender as
obras.
Entretanto, ao final de 93 a Unio dos Movimentos de Moradia questiona na justia a
48
Fontes: Documentos e Relatrios internos da Prefeitura Municipal de So Paulo Gesto Maluf/Pita, e o

relatrio-estudo de caso do Municpio de So Paulo realizado na pesquisa Municipalizao das Polticas
Habitacionais (1993-1996), Observatrio IPPUR/UFRJ FASE, 2000. pass.
49
Criado em 79, o fundo atendia populao com renda at 4 sm, mas de forma individual. Na gesto Erundina
passou a operar de forma comunitria.
50
A aquisio dos terrenos era feita atravs de desapropriaes promovidas pela HABI, incorporao de
reas da COHAB ou do Estado (CDHU), ou ainda atravs de doao e compra pelo prprio movimento de
moradia.
44
competncia legal do Tribunal de exigir as contas na forma que pedia 51. O Tribunal reage decidindo
pela suspenso do desembolso para as Associaes que no tinham suas contas aprovadas, deciso
esta plenamente acatada pela Prefeitura. A repercurso imediata deste fato foi a suspenso das
obras, atrasando todo o cronograma do projeto. Diante disso, as associaes atingidas se organizam
atravs de uma entidade recm criada, o Frum de Mutires, da Unio de Movimentos de Moradia,
ou da Central de Movimentos Populares, para discusso e encaminhamento dos problemas e propostas
comuns. Com o bloqueio da sada dos recursos, quase todas as associaes procuram coletar recursos
prprios para dar continuidade s obras.
O PROVER -
Programa de Verticalizao e Urbanizao de Favelas foi o
principal programa da gesto Maluf e Pita, que foi popularmente divulgado e propagandiado pela
gesto com o nome de Projeto Cingapura, concebido, segundo a administrao, para atender
demanda por habitao das populaes faveladas sem a necessidade de remov-las para outras reas
da cidade, recuperando reas degradadas do tecido urbano e revalorizando as reas do entorno.
Figura n 1- Projeto Cingapura

Folheto de propaganda1 Prefeitura Municipal SP
51
Aps auditoria nas contas, o Tribunal adota uma nova sistemtica na prestao de contas, fazendo novas
exigncias, tais como adequao retroativa de todas as contas j prestadas e novos cronogramas

45
As premissas e objetivos gerais: criar novos bairros no lugar das favelas; permitir a
permanncia das populaes na mesma rea, respeitando os vnculos estabelecidos com o local onde
residem; implantar projetos urbansticos compatveis com as caractersticas scio-culturais dos
beneficiados; melhorar a qualidade de vida; equacionar as situaes de risco dos locais de moradia;
regularizar parcelamento, fornecendo ttulo de propriedade dos imveis. O projeto previa a
urbanizao de favelas com transferncia de parte das famlias para prdios construdos no
prprio local. Primeiramente, parte dos moradores so transferidos dos barracos para alojamentos
provisrios construdos nas proximidades, abrindo espao para o comeo das obras na favela.
Figura n 2 - Projeto Cingapura

Projeto Padro dos Edifcios Prefeitura Municipal SP.
O espao aberto com este remanejamento permitiria o desadensamento da

favela com a rediviso dos lotes, a implantao de redes e sistema virio, e a construo
46
de equipamentos comunitrios. Os prdios tinham, em geral, cinco pavimentos, com

quatro apartamentos por andar, medindo 45.88 m incluindo rea comum. Paralelamente os
prdios vo sendo construdos e ocupados pelas famlias dos alojamentos que cedem lugar a outras
tantas, e assim por diante. Esta foi a idia bsica para a implantao do projeto.
A escolha pelo financiamento, e no pela doao das unidades construdas, foi justificada
pela gesto com base nos resultados de uma pesquisa, encomendada pela Prefeitura FIPE Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, que acusou mudanas no perfil da renda de famlias
faveladas em So Paulo, indicando a possibilidade de que uma parcela maior de famlias terem
condies de arcar com o financiamento de apartamentos de um padro melhor. Esta pesquisa
atuou especificamente sobre o perfil das favelas e cortios na cidade de So Paulo, foi realizada
entre julho/93 e maro/94, acusando um aumento de 152% no n de domiclios em favelas - de
150.452 em 87, para 378.863 barracos em 93 -, correspondendo a 19% da populao paulistana
levantada pelo Censo 91.
As negociaes com o BID Banco Interamericano de Desenvolvimento - para o Cingapura
surgiram, na verdade, a partir das discusses acerca de um outro convnio para financiamento de um
programa iniciado na gesto anterior, o PROCAV, um programa orientado para a canalizao de
crregos, implantao de virio e, eventualmente, reassentamento de famlias moradoras nas
margens dos rios. O BID condicionava a assinatura de uma segunda etapa do programa elaborao
de um plano de reassentamento definitivo para as famlias52.
nesse contexto que a equipe de negociao da Prefeitura prope novo financiamento para o
PROVER/Cingapura para as favelas. Em 95, entretanto, as negociaes sofrem paralizao em virtude
da posse do novo Governo Federal. A expectativa de que os recursos externos poderiam ser liberados
em maio/junho 95 s se concretizaria em junho de 96. Comprometida com contratos em andamento,
tendo, inclusive, adiantado recursos para obras, que poderiam posteriormente ser considerados como
contrapartida, a Prefeitura teve que prosseguir por conta prpria, drenando parte dos recursos
disponveis para o Cingapura. Na realidade, verificando os nmeros da produo habitacional dos
programas federais da CAIXA/FGTS, nota-se que a maior parte dos recursos para a produo do
Cingapura no municpio de So Paulo vieram do programa Pr-Moradia, sendo assim no se pode
atribuir todo o esforo de recursos somente ao BID e a Prefeitura Municipal.
52
Na fase anterior, as famlias eram remuneradas para adquirir uma nova moradia em outro lugar ou se
dirigiam para alojamentos provisrios at que fossem construdas novas casas.

47
Figura n 3 - Projeto Cingapura- Mapa de localizao dos empreendimentos Prefeitura Municipal SP.
Na falta de critrios mais precisos para definio das favelas a serem

beneficiadas com o projeto, optou-se, com base em informaes j disponveis na
SEHAB, por trabalhar com favelas consolidadas com possibilidade de ser integrada
vizinhana - sem rejeio do entrno, assentadas em terrenos da Prefeitura ou da
COHAB. Foram ainda consideradas pela gesto, favelas que possuiam maior nvel de
adensamento e aquelas com grande ocorrncia de barracos em reas de risco. Como
crtica, apontada por muitos tcnicos do setor habitacional, a presena efetiva dos
empreendimentos se deu em locais mais visveis da cidade, como as margens das
principais vias expressas, com a inteno do marketing poltico do programa Cingapura
na gesto Maluf.
48
O PROCAV Programa de Canalizao de Crregos, Implantao de Vias e Recuperao

Ambiental e Social de Fundos de Vale, foi concebido e implantado no governo anterior, Erundina,
atravs de convnio com o BID, para financiamento de obras de canalizao de crregos e
implantao de vias, incluindo tambm de remanejamento de famlias que estivessem morando nas
margens de crregos. O objetivo principal foi o melhoramento das condies de vida e salubridade
dos moradores dos fundos de vale das sub-bacias mais crticas do Municpio de So Paulo,
mediante a canalizao dos crregos e obras conexas de vias e habitaes, ficando a execuo a
cargo da Prefeitura do Municpio de So Paulo. O Programa previa a relocao das famlias na
prpria rea da favela ou em locais prximos, em trechos a serem urbanizados.
Na gesto anterior, durante a 1 etapa do projeto, as famlias eram transferidas para

alojamentos provisrios at que houvessem novas moradias construdas pela Prefeitura. Outra
soluo adotada era a remunerao das famlias para que adquirissem moradia em outro local. Na
renovao do convnio para execuo da 2 etapa do programa, j na gesto Maluf, o BID teria
condicionado a liberao dos recursos elaborao de um plano de reassentamento com solues
mais definitivas, o que deu origem construo de conjuntos habitacionais.
A segunda fase do programa, coordenado pela Secretaria de Vias Pblicas,

previa a canalizao de 40 km de crregos e o reassentamento de 1200 famlias, o que
caberia SEHAB, que chegou a construir 232 unidades num padro semelhante ao
projeto Cingapura - aptos. de 42m - a um custo mdio de R$18 mil a unidade 232 x
R$18.000,00 = R$4.176.000,00. O programa gerou 3 (trs) reas para reassentamento onde
foram construdos grandes conjuntos habitacionais, so eles: O Garagem, no bairro de So Miguel
Paulista; O City Jaragu, no bairro de Jaragu; e o Incio Monteiro em Guaianazes.

49
Figura n 4 Programa ProcavMapa de localizao dos empreendimentos Prefeitura Municipal SP.
Os Projetos Especiais. (operaes interligadas e operaes urbanas)

Na realidade no devem ser classificados como programas, pois tratam-se de
instrumentos jurdicos da legislao urbana, que tem como objetivo principal gerar
fontes de recursos para o desenvolvimento de programas habitacionais no municpio, mas
resultaram em construo de unidades contabilizadas na produo do municpio.
As Operaes Interligadas e
Operaes Urbanas - embora no estivesse entre as

motivaes centrais nas Operaes Urbanas programadas at 1996
50
- Anhangaba/91, Faria
Lima/95 e gua Branca/95 -, a contribuio de aportes construo de moradias populares aparece

enquanto componente subjacente da contrapartida em duas delas, como soluo para os ncleos
favelados implantados nas reas onde as mudanas estavam sendo propostas, constando no seu
programa de investimentos a construo de HIS Habitao de Interesse Social, para a
transferncia destas populaes. Uma outra operao comeou informalmente a partir 96 - guas
Espraiadas.
Neste caso, tratava-se da reurbanizao de uma rea cortada por um crrego,
sujeita inundao e com um grande nmero de famlias faveladas - em torno de 10.000 barracos
(populao expulsa).
Quanto s Operaes Interligadas, na verdade, tratavam-se de um mecanismo de
negociao da esfera pblica com a privada, atravs do qual so permitidas determinados tipos de
excesses legislao urbanstica para determinado terreno, com a conseqente gerao de
sobrelucros para os promotores imobilirios, que retornam municipalidade uma parcela das
vantagens diferenciais auferidas com as alteraes, na forma de recursos para produo
habitacional.
Embora tenha sido herdado de governos anteriores, o mecanismo sofreu
modificaes durante a gesto Maluf, tanto quanto sua conceituao como na forma de
operacionalizao. Sua insero na legislao urbanstica de So Paulo vem de 1986, durante o
governo Jnio Quadros. Originalmente a chamada Lei do Desfavelamento, estabelecia que as
unidades habitacionais como contrapartida seriam construdas pelo prprio empreendedor, no
chegando, entretanto, a entrar em prtica desta forma.
A Lei 10.209/96, estabelece em seu art.1 que:
Os proprietrios de terrenos ocupados por favelas ou ncleos podero
requerer Prefeitura (...) modificaes dos ndices e caractersticas de uso e
ocupao do solo do prprio terreno ocupado pela favela, ou de outros, de sua
propriedade, desde que se obriguem a construir e a doar ao Poder Pblico,
habitaes de interesse social para a populao favelada (...).
Somente em 88 a Lei regulamentada atravs de decreto, transferindo ao FUNAPS a
responsabilidade pela construo das HIS e pelas obras de infraestrutura dos conjuntos. Segundo o
mesmo decreto, a contrapartida no poderia ser inferior a 50% do valor do benefcio concedido. O
governo seguinte, de Luiza Erundina, continuou a utilizar o mecanismo, propondo mudanas na forma
de operacionalizao.
Na gesto Maluf, j segue-se com a aplicao das OI, introduzindo, a
partir de 95, alteraes significativas na Lei do Desfavelamento, atravs da aprovao de projeto

51
que permitiu a participao dos moradores de cortio no programa, proibiu as operaes em zonas
estritamente residenciais, em reas tombadas, em zonas rurais e nas reas de proteo de
mananciais.
O pagamento da contrapartida passou a ser em dinheiro, diretamente ao Fundo
Municipal de Habitao, criado pela Lei 11.632/94, em substituio ao FUNAPS e em atendimento a

editais de chamamento do executivo, nos quais estariam especificadas, entre outras condicionantes,
as favelas/ ncleos habitacionais a serem atendidos pelas O.I.'s durante a vigncia do edital. O
instrumento passou a ser vinculado ao Programa Direito Moradia, na prtica canalizando
recursos para o projeto Cingapura, pois os empreendimentos eram construdos nos moldes deste
programa, portanto sobre os mesmos processos e formas Prdios, plantas e fachadas nos mesmos
moldes do PROVER ou do PROCAV, dando ainda mais fora a imagem poltica e de propaganda que o
projeto Cingapura assumiu nos Governos Maluf/Pita.
O Programa Guarapiranga - Programa de Saneamento Ambiental para a Bacia do
Guarapiranga, foi outro programa desenvolvido a
partir da gesto Maluf/Pita, mas j havia sido
formulada antes pela gesto Erundina, tm
impactos habitacionais, um Programa de
parceria entre o governo do Estado, a Prefeitura
de So Paulo e o BIRD, que entra com parte dos
recursos, com a finalidade de recuperar a
qualidade da gua da Bacia do Guarapiranga ... e
de melhorar a condio de vida dos moradores
que vivem nesta rea.
Figura n 5 - Programa Guarapiranga- folheto de propaganda 1 Prefeitura Municipal.
A coordenao do Programa Guarapiranga cabe ao Governo do Estado, que o tomador

do emprstimo, atravs da UGP - Unidade de Gerenciamento do Programa, ligada Secretaria de
Recursos Hdricos do Estado, e so 4 os executores:
- SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo responsvel pela
complementao das redes de infra-estrutura e estaes elevatrias para tirar o esgoto a ser
tratado em outra rea.
52
- CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano gerencia o programa nos

municpios vizinhos que no tm estrutura necessria.
- Secretaria Estadual do Meio Ambiente responsvel pela fiscalizao ambiental,
atribuio esta definida pela Lei de Proteo de Mananciais, e tambm algumas obras de recuperao
das margens.
A Prefeitura do Municpio de So Paulo, responde pelas atividades dentro do
municpio,
fazendo
urbanizao
de
favelas
e a
recuperao urbana em favelas

e
loteamentos
Tambm
ficou
irregulares.
responsvel
tambm por:
construo
de
um
parque
ambiental
trabalho de ps-urbanizao
com atividades de educao
ambiental
construo
de
528
uhs.
afastadas da represa, que era

parte do nmero necessrio
para abrigar cerca de 3000
pessoas/700 famlias a serem
reassentadas em funo das
obras
de
urbanizao53
(o
restante das u.h.s ficaria por

conta da CDHU).
Figura n 6 - Programa Guarapiranga- folheto de propaganda 2 Prefeitura Municipal.
53
O nmero de remoes foi grande em virtude de exigncias rgidas da SABESP para a urbanizao dos
assentamentos favelas na bacia, inclusive largura mnima de 4 m para logradouros.

53
Outros programas de carter habitacional ainda integrariam, as diferentes gestes, no

perodo desta anlise que de 1991 a 2000, mas estes descritos so os principais e tiveram uma
produo significativa para a anlise de impactos sobre a quantificao do dficit habitacional que
ser realizada neste trabalho.
Em resumo, os programas federais CAIXA/FGTS foram decorrentes do processo de
extino do BNH, onde a CAIXA herdou a gesto da poltica habitacional federal e dos recursos
vindos do FGTS. Para se estabelecer as regras e prioridades destes recursos, e talvez a pedido do
Conselho Curador do FGTS, era preciso estabelecer uma quantificao mais precisa das
necessidades habitacionais no Pas, o que culminou no trabalho que foi realizado pela Fundao
Joo Pinheiro de Belo Horizonte, o qual passou a ser utilizado como parmetro na elaborao e na
diviso de recursos dos novos programas implementados pela CAIXA.
Quanto aos programas da CDHU-SP, embora a origem da Companhia remonte aos anos
50, at os anos 80 esteve articulada e submetida execuo dos programas federais vinculados ao
BNH. Sua produo mais expressiva com recursos estaduais se d exatamente a partir dos anos
90 com o aporte financeiro de 1% da alquota de 17%, que arrecada o ICMS no estado de So
Paulo. De 1991 a 1995 cerca de 85% das moradias produzidas foram entregues populao com
renda at 5 (cinco) salrios mnimos. Aps 1995 ocorre a mudana no perfil de atendimento das
famlias um a dez salrios mnimos, por isso no possvel garantir que esse percentual tenha se
mantido.
No caso do municpio de So Paulo, a situao poltica mostra ter sido a maior particularidade
dos programas desenvolvidos no perodo de 1990 a 2000. Inicialmente h uma guerra poltica e at
mesmo judicial, entre o governo anterior Erundina - e as gestes Maluf/Pita, que se preocuparam
em negar as polticas anteriores para a habitao, implementadas no municpio. Estes, em vez da
continuidade, preferiram adotar novos programas, que na realidade no apresentavam novidades.
Foram programas que j existiam timidamente em gestes anteriores e passaram por
reformulaes ou foram maquiados, assumindo um papel de propaganda da gesto Maluf. Ainda os
projetos especiais, que no podem ser considerados programas, mas que geram recursos para a
produo de habitao, so manipulados, e tem seus resultados questionveis, como as Operaes
Urbanas e as Operaes Interligadas, pois so usados aparentemente sem um controle mais rgido
para a delimitao das reas, recursos e regras a serem seguidas pelas partes envolvidas. O
programa Prover Cingapura, a maior marca do governo Maluf/Pita, no foi um programa municipal
54
pois acabou recebendo a maior parte dos recursos financeiros do programa federal Pr-Moradia CAIXA/FGTS.
Parte dos Mutires Autogestionrios acabaram sendo concludos, durante a gesto Pita,
devido demora na resoluo dos problemas judiciais. Por causa disso, em sua maior parte, as
obras foram terminadas com recursos dos prprios moradores, que no agentaram esperar por
uma soluo por parte do Municpio ou da Justia. Outra parte das obras tiveram finalmente os
recursos liberados judicialmente durante a ltima gesto, por isso so contabilizadas na produo
de unidades do ltimo perodo, embora tenham sido comeados e assinados os convnios ainda
durante a gesto do governo Erundina.
Por fim, cabe ainda dizer que estes programas habitacionais, so apresentados neste
captulo como exemplos da atribuio concorrente e de novos programas desenvolvidos no Pas,
estados e municpios, tambm como reflexo da poltica habitacional no ps-BNH. Programas estes
envolvidos com objetivos centrados em resolver os mais graves problemas relacionados questo
da moradia no Brasil, como: a precariedade habitacional; os assentamentos populares, favelas e
loteamentos irregulares; a ausncia de saneamento bsico; a excasses de moradias para a
populao de baixa renda; a incapacidade de compra da moradia por populares. Para que esses
problemas pudessem ser resolvidos, foi preciso estabelecer indicadores e parmetros confiveis.
A partir disso a quantificao das reais necessidades habitacionais, que inclui o dficit, passa a ser
questo de extremo interesse por diversos nveis de governo, que com o conhecimento dos seus
problemas locais pode traar metas e prioridades no desenvolvimento das suas polticas
habitacionais.
Assim, um dos principais resultados deste cenrio foi o trabalho realizado pela FJP em
1995, que veio contribuir para a rediscusso de tema at ento ausente, pelo menos durante o final
da dcada de 80 e meados dos anos 90, contribuindo com a formulao de uma nova conceituao a
ser utilizada para o conhecimento dos problemas habitacionais no Brasil.

55
Captulo II O Dficit de Moradias:

Metodologia e quantificao no Brasil
4. Breve histrico da conceituao e necessidade de quantificao do dficit de

moradias no Brasil.
Segundo texto do CIDE - Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro54-,

desde a metade do sculo XIX, no mbito do higienismo, surgiu o debate sobre as
questes da habitao a partir do pensamento e das prticas de mdicos e engenheiros,
que formularam critrios bsicos de normalidade, pelos quais se poderia, ento,
classificar parte do estoque habitacional existente como "subnormal", estabelecendo um
ideal a ser alcanado, a moradia higinica. No final do sculo XIX, tanto no Rio de
Janeiro como em So Paulo, o problema da habitao ainda no se fazia presente nas
discusses sobre as reformas urbanas sanitaristas, pois as autoridades cuidavam apenas
de afastar do centro da cidade as imagens degradantes dos cortios.
O conceito de "habitao insalubre", colocado como uma poltica, resultou numa enorme
operao de demolio dos bairros populares ou quarteires inadequados, tidos como focos de
transmisso de doenas epidmicas, classificados como "degradados", anti-higinicos, insalubres
etc, onde o propsito bsico foi a demolio e realizou-se como uma ao de "limpeza", sem se
preocupar com a relocao dessa populao. Mas no bastava demolir, como fez Haussmann em
Paris, e Pereira Passos no Rio de Janeiro, era tambm necessria uma atuao de regulao do
mercado habitacional, baseada nos padres mnimos estabelecidos para a habitao higinica. Para
cumprirem essa finalidade, ento, foram criados os primeiros regulamentos de edificaes e leis
de zoneamento. Mesmo assim essa ao regulatria foi insuficiente. Ento os responsveis pela
elaborao de aes preventivas e corretoras do problema habitacional passaram a discutir e
Dficit Habitacional do Estado do Rio de Janeiro - 2000 texto do CIDE - Centro de Informaes e Dados
do Rio de Janeiro e do Observatrio de Polticas Pblicas e Gesto - IPPUR/UFRJ-FASE disponvel na
Internet em http//www.cide.rj.gov.br/ extrado em 20/09/2000 as 14:00 h.
54
56
implementar polticas de atendimento moradia para a populao excluda do processo, que com
seus prprios recursos no poderiam ter condies de acesso ao mercado habitacional formal
sem que fossem beneficiados por longos financiamentos e/ou subsdios habitacionais.
Neste momento surge a noo de dficit e foi classificado como uma insuficincia do
estoque domiciliar construdo, que no alimentado pela oferta de novas moradias ou atendida
por uma oferta de baixa qualidade, criando uma lacuna de atendimento demanda do mercado
imobilirio. Outras formas alternativas de acesso moradia eram desconsideradas, tais como a
autoconstruo, loteamentos populares, urbanizao de favelas. Seguindo esses princpios, os
nmeros do dficit tinham como fundamento a substituio de todas as moradias identificadas
como subnormais, mais o atendimento demanda no solvvel, isto , a parcela da populao sem
capacidade de endividamento para adquirir uma moradia no mercado. A solvabilidade da
habitao, uma questo extremamente ligada ao processo de acumulao e explorao de uma
economia baseada no capitalismo e na explorao da mo-de-obra da classe de trabalhadora:
O problema da solvabilidade, isto , da capacidade de compra, definida
pelo alto valor relativo da mercadoria moradia, comparativamente ao poder de compra
do conjunto da populao. Isto acontece pelas dificuldades encontradas pelo capital
para industrializar o setor, o que acarretaria uma diminuio do valor unitrio da
moradia. Mas, por outro lado, a demanda formada por aqueles que tm capacidade de
compra (demanda solvvel) tende a ser reduzida tambm, na medida em que o
desenvolvimento da produo capitalista leva proletarizao do conjunto da
populao, fazendo com que o salrio seja a forma predominante de acesso aos bens...
(RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 38)55
Ainda sobre esta questo e tentando entender o Problema da Habitao e a existncia
do Dficit Habitacional, importante observar estas reflexes para se reconhecer a existncia
de um problema de difcil resoluo:
Sempre haver o nmero exato de habitaes (a no ser eventual e
transitoriamente) para o qual existe uma demanda monetria. A classe dominante
ento obrigada a ter uma resposta
para o problema habitacional, porm sem
reconhecer que ele inerente economia de mercado. Isso ela no pode dizer. Ela
cria ento um falso problema; o de que existe um dficit habitacional. E ento
55
RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAN, R. (1983), col. Primeiros Passos 99, 1983, p. 38.

57
obrigada a afirmar que se prope a elimin-lo, coisa que ela no tem condies de
fazer. (BOLAFFI, G., 1979)56
E a questo do crescimento populacional no a razo relacionada para a impossibilidade
de uma resoluo frente ao dficit habitacional:
O dficit habitacional no pode ser explicado por um acelerado ritmo de
crescimento da populao urbana, na sociedade capitalista a demanda por habitaes
apenas a demanda solvvel, constituda pelos indivduos que podem pagar o seu preo.
(RIBEIRO & PECHMAN, 1983, p. 9, col. Primeiros Passos 99) 57
Ento, o dficit habitacional trata-se de um conceito totalmente esprio e destitudo de
significado, pelo menos quando utilizado numa economia de mercado. O importante ressaltar
que, quando o problema da habitao foi selecionado como uma das prioridades bsicas sobre as
quais devia concentrar-se o esforo econmico da nao, a partir do conceito de dficit
habitacional, a pergunta no s no foi respondida, como sequer parece ter sido formulada.
(Bolaffi, G; 1979,p. 52 e 53) 58
Segundo estes pensamentos, desde que se reconhece o problema habitacional no Brasil,
passa-se a dizer que preciso reduzir um dficit de moradias, mas ningum ou nenhuma
instituio, privada ou pblica, foi capaz de definir ou conceituar corretamente como
caracterizar e quantificar este dficit, talvez como conseqncia de que o Brasil possui
exatamente o nmero de habitaes para o qual existe uma demanda monetria, como ocorre
com qualquer outra mercadoria.
Para uma possvel reduo do chamado dficit habitacional, a produo de moradia
passa a depender da existncia de um financiamento especial que solvabilise amplamente a
demanda, isto , de longo prazo e com baixa taxa de juros. O comprador recebe uma moradia:
produto acabado, construdo com a inteno de atender a sua faixa de renda, que pagar
durante perodo prolongado. Para que os compradores consigam pag-la, a casa deve ser de
custo baixo, e durar pelo menos o tempo de amortizao da dvida.
At a existncia do BNH, e at mesmo nos seus anos iniciais, era sabida a presena de
um dficit habitacional no pas, mas por outro lado no havia nenhum conhecimento preciso sobre
a sua composio e conceituao, sendo ele apenas o reconhecimento do problema. Sendo
56
BOLAFFI, G; (1979) Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema, in MARICATO, E. , A Produo capitalista
da casa e da Cidade no Brasil Industrial; SP, Alfa-Omega, 1979, p.
57
RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAN, R. (1983), op. cit, p. 9.
58
BOLAFFI, G; (1979) op. cit, p.52 e 53.
58
repetido como uma expresso de uso poltico, e manipulado o seu significado conforme as
circunstncias momentneas exigiam, isso acabou por gerar enormes deformaes na
quantificao das "reais" necessidades habitacionais.
As discusses quanto aos conceitos de dficit habitacional e a questo da moradia, dos
perodos anteriores criao do BNH, remetem-se principalmente identificao dos
problemas da habitao e suas conseqncias para a cidade, onde so debatidas e
experimentadas vrias formas para instituio da moradia adequada, decente e higinica.
Insere-se assim um conceito diretamente relacionado, mas ao mesmo tempo oposto ao que seria
o dficit, ou seja o que "no dficit", o conceito de habitao adequada:
Nota-se o perigo de empregar termos como adequado, decente, normal,
sobretudo quando, no representam o mesmo para cada camada social e para cada
momento histrico... No consenso internacional a habitao adequada aquela que
atende a requisitos de ordem estrutural e espacial, de tal modo que assegura
condies existenciais para seus moradores compatveis com as conquistas da
tecnologia e da cincia. A segurana e a durabilidade de um lado so elementos de
aferio do nvel de adequao da residncia. (TASCHNER, Suzana P. ; 1975, p. 179)59
Ainda neste trabalho de TASCHNER (1975) esto identificados alguns trabalhos de
autores que desenvolveram o tema principalmente durante os anos 60 e 70, dos quais se
apresentam, a seguir, resumidamente, os conceitos ou a viso, ali expressados, sobre o assunto.
No Diagnstico Preliminar do Setor Habitao (Brasil, 1966)60, busca-se estabelecer um
padro habitacional para as reas urbanas: ...ter caractersticas construtivas que lhe
assegurem solidez, com instalaes domsticas indispensveis (luz eltrica, gua encanada,
saneamento etc), dimensionadas de acordo com o tamanho da famlia, com um espao mnimo
compatvel com as recomendaes dos higienistas e psiclogos.
O Comit de Especialistas em Higiene da Habitao, OMS - Organizao Mundial de
Sade - (1967)61, definia que os requisitos fundamentais para um ambiente residencial saudvel
estariam relacionados : nmero de cmodos, rea til, higiene adequada s normas culturais de
cada regio, sem confinamento nos dormitrios e locais de estar; separao adequada de acordo
com as funes dos cmodos (servios, estar e dormitrios); saneamento, abastecimento,
TASCHNER, Suzana P. ; 1975, Espao e populao: Contribuio ao Estudo da Habitao e da Famlia no
Municpio de Rio Claro, Tese Dissertao de Mestrado - Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo, p. 179
60
apud TASCHNER (1975)
61
Ibid.
59

59
segurana, conforto trmico, acesso a servios pblicos e privados no entorno ou proximidade da

moradia, bem como ao transporte coletivo.
Discutindo o conceito do dficit habitacional,
Mrio Laranjeira de MENDONA
(1966)62, diagnostica 3 grupos principais de habitao inadequada, onde o primeiro grupo

representado pelas habitaes estruturalmente inadequadas, a serem substitudas (favelas,
barracos, mocambos); o segundo grupo rene cortios e casas de cmodo, caracterizado como
estruturalmente slidos, mas com ndice de ocupao excessivo e deficincias nas instalaes
sanitrias e hidrulicas; o terceiro grupo seria constitudo pelas chamadas casas de periferia,
casas precrias, executadas com tcnicas rudimentares pelos prprios interessados e que
sofrem muitas vezes ampliaes e melhoramentos aos poucos.
OLIVEIRA (1966)63, diz que especialistas em saneamento do meio colocam como o
mnimo admitido para cada famlia e existncia de pelo menos um cmodo habitvel (para estar,
comer e dormir); uma cozinha (cmodo usado em parte ou todo para preparar e cozer alimentos);
sanitrio (chuveiro, privada e lavatrio) e local para lavagem de roupas.
DIETZ (1965)64, comenta que no h definio clara do que se entende por casa mnima.
Os equipamentos mnimos geralmente so estabelecidos como materiais permanentes que no
permitam a transmisso de doenas, equipamentos sanitrios, rea e facilidades adequadas para
o tamanho da famlia.
No relatrio final do CODESCO, BOSCHI (1970)65 tenta definir um dos tipos de
habitao subnormal a Favela colocando-a como um subsistema da cidade cujos limites so
definidos por problemas legais quanto propriedade do terreno e pelas relaes informais".
O PUB (Plano Urbanstico Bsico para o Municpio de So Paulo, 1969) comenta o
conceito de habitao inadequada, que segundo ele so aquelas que no apresentam nveis
mnimos de segurana, durabilidade, tamanho e salubridade, onde uma unidade inadequada: eria
construda com outros materiais que no alvenaria; tendo rea construda menor que 25m; sem
gua encanada; sem esgoto ou fossa sptica; sem instalaes sanitrias.
O Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB, 1971)66 conclui que os conceitos so
bastante vagos e, salvo o do PUB, de difcil operacionalizao, o que normalmente acontece que
62
63
64
65
66
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
60
todas as formas de moradia estranhas arquitetura e ao urbanismo oficial ou legtimo, ganham

o nome genrico de habitao subnormal.
TASCHNER (1975), conclui a anlise destes autores assim:
Os parmetros aceitveis de habitabilidade so ditados, essencialmente,
pelas concepes de vida dos estratos sociais a que pertencem os responsveis pela
formulao da poltica habitacional. Alis, percebeu-se j que no h muito sentido no
estabelecimento de normas mnimas de aceitao ou rechao de condies
habitacionais no existe acordo num conceito definitivo de mnimo. As normas
devem ser flexveis para adaptar-se diversidade de situaes e a realidade
dominante.
As quantificaes dos problemas habitacionais que existiam at ento davam conta,
quando existiam dados, da populao em cortios, favelas e mocambos, que eram classificados
como domiclios subnormais, mesmo assim apenas para as grandes cidades. O clculo e uma
conceituao precisa s passaram a ser possveis quando algumas variveis que levantavam
questes da habitao passaram a ser levantadas pelo censo demogrfico - principalmente, a
partir do Censo de 1970 onde, pelo interesse do Governo, estas questes foram includas, para
que pudessem servir de apoio para sustentar a continuidade da implantao da poltica nacional
habitacional do regime militar, e
assim justificar o aumento de investimentos no setor a
qualquer custo. Este sistema financeiro foi, na verdade, abastecido de capitais subremunerados, oriundos de pequenos poupadores (cadernetas de poupana) e de recursos dos
assalariados (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), mas acabou tendo um carter
redistributivo s avessas, pois dos 4,5 milhes de habitaes financiadas durante o perodo do
BNH, somente 1,5 milhes (33%) foi destinado aos setores populares (AZEVEDO, 1988)67.
Tudo leva a crer que o setor da indstria da construo e o setor imobilirio foram os
grandes beneficiados por este processo, por isto estes estavam interessados tambm em
dimensionar o dficit habitacional (superestimando os nmeros para obterem ainda maiores
benefcios e financiamentos). A discrepncia da quantificao tem como efeito perverso, entre
outros, a impossibilidade de se utilizar estes dados de forma operacional, com um mnimo de
segurana, para a definio de aes governamentais (ASEVEDO & RIBEIRO, 1996, p. 75)68.
Sobre esta discrepncia e a superestimao mencionadas h um resumo, descrito na primeira
67
AZEVEDO, S., (1988),

61
nota de rodap do texto A produo da moradia nas grandes cidades de ASEVEDO &
RIBEIRO, 1996,69 que diz o seguinte:
... O dficit habitacional um clculo cujo resultado pode variar, segundo os
parmetros utilizados, havendo entre os especialistas da rea uma grande
controvrsia.
... As cifras sobre a ltima dcada (80 a 90) se situam entre 5 e 10 milhes
de unidades.
Em relao a esta variao, ressalte-se que dados da SUDENE
estimavam o dficit brasileiro em 1989 na ordem de 6,47 milhes de unidades

(SUDENE, 1989). Um documento da Caixa Econmica Federal, por sua vez, calculava o
dficit brasileiro em 1991 como sendo de 8,9 milhes de residncias (CEF, 1992). Por
outro lado, trabalho comparativo da CEPAL (Naes Unidas), sobre o dficit
habitacional dos pases da Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe, entre os anos
1985 e 1992, apontam o dficit brasileiro como sendo de 15,4 milhes de unidades
habitacionais (CEPAL, 1993). O Instituto de Desenvolvimento e Apoio Construo
IDACON - entidade privada ligada construo, avalia que o dficit brasileiro em
1994 superaria 12 milhes de unidades, sendo que, 77 % corresponderia a famlias com
renda de at 3 salrios mnimos.
Segundo o mesmo Instituto, no ano 2000, as
necessidades habitacionais sero da ordem de 18,4 milhes de habitaes, sendo que

14,1 milhes relativas a rea urbana (Folha de So Paulo, 13/11/1994, p. I-6). Em
trabalho recente encomendado pelo Governo Federal, (FJP, 1995) a Fundao Joo
Pinheiro chegou a concluso que o dficit de novas residncias da ordem de 5
milhes, sendo entretanto necessria a interveno em outras esferas do habitat
(saneamento, urbanizao, reforma, legalizao, etc).
O dficit habitacional, desde o reconhecimento da questo habitacional, assim
nomeado, mas dificilmente foi explicado e definido sobre a sua composio, bem como a sua
eliminao dificilmente foi planejada antes dos anos de atuao do BNH. Foi durante os anos do
BNH, principalmente aps o fim da dcada de 70, que alguns trabalhos foram realizados e
versavam justamente sobre as questes pertinentes ao clculo do dficit habitacional. Foram
produzidos algumas vezes pelas diretorias de pesquisa do prprio BNH ou simplesmente com seu
68
ASEVEDO, S.; RIBEIRO, L. C. Q., (1996), Crise da Moradia nas Grandes Cidades. Da questo da moradia
reforma urbana Rio de Janeiro, ed. UFRJ, 1996, p. 75.
69
Ibid., p.14.
62
apoio direto ou indireto, pois era preciso um mtodo para quantificar e qualificar a escassez ou
deficincias das moradias brasileiras para que pudessem servir como instrumento para o
desenvolvimento de polticas habitacionais de impacto frente ao dficit habitacional.
A conceituao de dficit est, portanto, intimamente vinculada poltica habitacional.
Por exemplo, durante o perodo do BNH, quando predominou uma poltica voltada para a
construo de unidades, foi reforada a concepo de que todas as moradias fora do padro
mnimo deveriam ser substitudas. Algumas das metodologias que foram adotadas naquele
perodo so excessivamente simplificadas, como a que supe que o dficit seria expresso pela
relao moradias adequadas/nmero de famlias existentes (DDSE/SDS/BNH-1990, p. 17)70.
Alguns destes trabalhos privilegiavam a questo do saneamento e as exigncias mnimas da
funo urbana, a localizao da habitao e de seus requisitos mnimos em termos de
abastecimento e acessibilidade s instalaes pblicas e privadas. (GERM-1973-Porto Alegre, p.
8)71. Outro acordava que necessrio discutir muito bem o critrio das metodologias utilizadas,
por ser o dficit habitacional um conceito pouco preciso e, portanto, sujeito a interpretaes
diversas, (FIDERJ/SIPE/SECPLAN/BNH-1977 - Rio de Janeiro)72. A maioria tem aspectos
em comum, adotando como procedimento bsico classificar o dficit em subtipos, por dficit
quantitativo, calculado como a soma de famlias conviventes e domiclios improvisados, que
pressupe o incremento no estoque de moradias, e o dficit qualitativo, que abrange, alm dos
domiclios rsticos, tambm os domiclios deteriorados, tanto os muito antigos, como aqueles que
apresentam estrutura fsica danificada. (SUDENE/DPG/IES/BNH-1989, p.11.)73.
Antes mesmo da Fundao Joo Pinheiro (FJP), PRADO E PELIN, pesquisadores
da Fipe j haviam desenvolvido uma metodologia que antecipou a conceituao da FJP (o
dficit em subtipos: como moradia conjunta, moradia precria e moradia deficiente)
(FIPE, 1993, p. 14.)74.
Segundo FIPE/CBMM, PRADO e PELIN, 1993, moradias
adequadas, so as que possuem: famlia nica, servida de infra-estrutura, de material
70
DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO SCIO-ECONMICO/SUPERINTENDNCIA DO DESEV. SOCIAL,

GERNCIA DE PESQ. SOCIAL/COORDENAO DE ANLISE, (1990), Estimativa do Dficit Habitacional do
Interior em 1990 (projees sobre o censo de 1980), BNH, So Paulo,1990.
71
GERM- Grupo Executivo da Regio Metropolitana Governo do Estado do Rio Grande do Sul, Documento 25,
Dficit Habitacional Programa para avaliao, Porto Alegre, 1993, p. 8.
72
FIDERJ/SIDE/SECPLAN/GOVERNAD, DO EST. DO RJ, Das condies habitacionais no Est. do RJ Indicadores de Dficit e de conforto habitacional, BNH - Rio de Janeiro,1977.
73
SUDENE/ DPG/ IES/BNH-(1989), Diagnostico Habitacional do Nordeste, Recife, 1989, p. 11.
74
PRADO, E. F. S.; PELIN, E. R. ; (1993) Moradia no Brasil :reflexes sobre o problema habitacional.1a. ed
[So Paulo,] : Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao : Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas,
1993. P.14.

63
durvel de uso especfico para moradia., onde so associados a este, 3 tipos de dficit
(fonte censo de 1980 e PNADS), com cruzamentos realizados por faixas de rendas, grau
de urbanizao e regies.
As diferenas entre as metodologias da FIPE e Fundao Joo Pinheiro residem na
soma dos nmeros obtidos da composio do dficit, que a FIPE classifica como a soma das
categorias: moradia conjunta (MC), moradia precria (MP) e moradia deficiente (MD), onde a
FJP estabelece que o dficit core a soma apenas da coabitao (MC) e das habitaes
precrias (MP) e que a estas s podem ser incorporadas uma outra categoria a demanda
demogrfica que estabelece a demanda por novas habitaes. Mas segundo a FJP, h uma
outra parcela onde o estoque no necessita ser reposto, os domiclios inadequados (MD), dividido
em 3 (trs) tipos: por adensamento, por infra-estrutura e por aluguel maior que 30% da renda.
Juntando e observando o conjunto das metodologias propostas, possvel que se possa
traar indicativos no rumo do consenso, nos processos de clculo do dficit habitacional, e
talvez, a Fundao Joo Pinheiro, tenha dado este primeiro passo.
64
5. A conceituao de dficit habitacional segundo a Fundao Joo Pinheiro e a

partir desta.
Se existe um certo consenso, por um lado, sobre a gravidade do problema

habitacional no Pas, verifica-se, por outro lado, uma discrepncia entre os nmeros
apresentados. (...) Para que se possa superar os limites ideolgicos desse debate
preciso discutir, primeiro, os termos da metodologia a ser utilizada, buscando construir
categorias de anlise que reflitam, as carncias da populao. CARDOSO (1998; P. 1).
A tentativa que buscou construir estas categorias de anlise foi, ento,
expressa nos anos 90, pelo trabalho da FJP. Neste trabalho, a Fundao mostra porque
os nmeros at ali haviam sido calculados de modo bastante discrepante, onde a
defasagem de domiclios, para suprir o estoque de moradias, resultavam em nmeros que
variaram desde 4 milhes at 20 milhes de unidades.
Esta variao deveu-se
amplitude dos critrios adotados.

Apesar da sua importncia inquestionvel, questo habitacional no Brasil tem
srios problemas no seu dimensionamento. So muitos e diferentes os interesses na
superestimao do nmero: o setor imobilirio manipula para conseguir maiores
incentivos e/ou financiamentos do governo para investir; o prprio governo trabalha os
nmeros de acordo com os seus interesses polticos momentneos; e os institutos e
associaes de classe tambm agem de acordo com os seus interesses particulares.
Para superar este problema, a FJP conceituou a noo de necessidades
habitacionais e a desmembrou em trs categorias: demanda demogrfica, inadequao
das moradias e dficit habitacional, estabelecendo padres mnimos para diferentes

deficincias da moradia, incluindo saneamento e infra-estrutura. Com esta conceituao,
pode-se diferenciar a quantificao das necessidades habitacionais, por cada uma
destas categorias, sendo que os nmeros de cada uma delas no podem, em hiptese
alguma, ser somados, pois uma mesma moradia pode apresentar diferentes tipos de
deficincia.
Assim, em funo de ressalvas que tm sido apresentadas, a metodologia da FJP
tem sido aperfeioada por tcnicos que tm trabalhado com o tema, como GONALVES,

Robson R.
65
(1998)75, da diretoria de pesquisas do IPEA, que utilizou os aspectos da
metodologia da FJP, mas praticamente s trabalhou e desenvolveu o conceito de dficit

core a partir dos conceitos estabelecidos pela FJP e modificou o recorte das faixas de
renda, ampliando de 3 para 10 faixas, e trabalhou os dados a partir das PNAD,
atualizando os nmeros, o que permitiria o acompanhamento da evoluo.
O IPEA (GONALVES, 1998), sobre a base da FJP com a metodologia prxima,
fez a partir dos dados da PNAD a estimativa do que chama de core dficit, permitindo
acompanhamento da evoluo, e neste, o dficit avaliado a partir de elementos
bsicos: rusticidade das estruturas fsicas da habitao; inadequao de unidades fsicas ou funcionais -, domiclios espordicos ou improvisados; e coabitao de famlias.
Pode-se acrescentar adensamentos no domiclio e quarto/cmodos no rsticos, onde
todos so indiscutivelmente associados ao conceito.
Em todos estes so feitos os
cruzamentos por faixas de rendas e Unidades da Federao.

Tambm CARDOSO, Adauto L. (1998), do Observatrio de Polticas Pblicas e
Gesto Urbana IPPUR/UFRJ76, em alguns estudos77 fez crticas e restries
metodologia e desenvolveu adaptaes, como incluir os inadequados por aluguel como um
tipo de dficit habitacional, caracterizando-os tambm como parte da demanda por
novas habitaes, e ainda, simplificou e universalizou os critrios sem distino de renda
para caracterizar os domiclios inadequados pela infra-estrutura.
Os dados foram
trabalhados por municpios com as bases censitrias do IBGE (Censo 1991).
75
GONALVES, Robson R. (1998) O Dficit habitacional Brasileiro: distribuio espacial e por faixas de renda
domiciliar. Rev. Estudos Econmicos da Construo, vol. 2, n 4, 1998.
76
IPPUR-UFRJ. Dficit habitacional na Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: IPPUR, 1998.
77
Para a Baixada Fluminense sobre a base da FJP, para 45 municpios brasileiros alm da Baixada, na pesquisa de avaliao da
poltica habitacional municipal para Finep (1999), e tambm posteriormente, para todos os municpios fluminenses numa parceria
com o CIDE Centro de informaes e Dados do Estado do Rio de Janeiro (2000).
66
Quadro Resumo dos Conceitos Recentes.
Dficit Habitacional - Propostas de Alterao de Metodologia da FJP.
CONCEITO
DEFINIO 78
DADOS Componentes FONTE IBGE
- Habitao Precria
Segundo o IPPURdomiclio improvisado; domiclios rsticos;
Dficit Habitacional
Observatrio,
Necessidade
de
reposio
em - Coabitao familiar.
Cardoso, 1998
sobre a base da Habitao Precrias, Coabitao e em Famlias conviventes;
FJP.
aluguel excessivo no comprometimento Quartos/cmodos cedidos ou alugados.
Necessidades
de 30% da renda, p/ faixa at 5 SM - Domiclio com nus Excessivo com Aluguel; > que
Habitacionais
30% da renda, p/ faixa at 5 SM
Conceito amplo e Inadequao de Moradias
Inadequado pela Infra-estrutura Bsica (carentes
que inclui o
Necessidade de habitaes por mais inadequados*);
dficit,
melhorias da habitao, carentes e Carentes - ausncia de um, ou mais, dos quatro
subdividido em 3 inadequados em infra-estrutura por servios bsicos de infra-estrutura,.
subtipos
critrios universais; Necessidade de simplificao;
(feito para 45
habitaes por Adensamento por Inadequados - universaliza critrios sem distino
municpios
de renda
compartimento domiciliar
brasileiros e
Demanda Demogrfica
Projeo para 2000,
baixada
Construo de novas moradias para da taxa de crescimento populacional, baseada nos
fluminense, censo atender o aumento da populao.
censos anteriores,
1991)
1980, 1991 e 1995.
CONCEITO
DEFINIO
Segundo IPEA/ Gonalves, Onde o dficit avaliado a partir de 3 elementos bsicos;

- Rusticidade das estruturas fsicas da habitao
1998,
- Inadequao de unidades, fsicas ou funcionais, domiclios espordicos ou
sobre a base da FJP.
Metodologia prxima,
improvisados
Estimao do que chama de - Coabitao de famlias
core dficit.
Pode-se acrescentar
Dados da PNAD, que - Adensamentos Quarto/ cmodos no rsticos.
permitem acompanhamento Todos so indiscutivelmente associados ao conceito;
So feitos os seguintes cruzamentos;
da evoluo.
Por faixas de rendas e Unidades da Federao.
CONCEITO
DEFINIO
Segundo FIPE/CBMM, PRADO & PELIN, Dficit por moradia conjunta:

Diferena entre o total de famlias e o total de domiclios
199379.
permanentes.
moradias adequadas, so as que possuem:
famlia nica, servida de infra-estrutura, de Semelhante a FJP em coabitao.
material durvel de uso especfico para Dficit por Moradia Precria.
moradia.
- Moradias improvisadas,
Ento so associados a este 3 tipos de dficit - Moradias precria ou rstica
(fonte censo de 1980 e PNAD) cruzamentos; Semelhante a FJP em Habitao Precria.
Por faixas de rendas, grau de urbanizao e Dficit por Moradia Deficiente.
regies.
sem Canalizao interna de gua e rede de esgoto Semelhante
a FJP em Inadequado pela Infra-estrutura.
78
ver definies dos componentes em FJP e IBGE, ou na pg. 74 deste trabalho.
79
O conceito da FIPE, gera um nico nmero resultante da soma dos 3 tipos de Dficit Habitacional.

3.
67
Detalhamento da metodologia de quantificao do dficit pela FJP.

Apresenta-se aqui a caracterizao da metodologia e a formao de um novo conceito
pela Fundao Joo Pinheiro em 1995, um dos objetivos principais deste trabalho e como uma
das questes a serem discutidas, traando e resumindo as definies e frmulas para
composio das variveis e sub-itens que compe o Dficit Habitacional e as demandas
habitacionais.
A quantificao elaborada pela FJP teve como objetivo a identificao do COMO e o
PORQU? dos procedimentos de quantificao da questo habitacional no Brasil. Assim comea
seu estudo argumentando que as estimativas sobre o tema variaram entre 6,5 a 15,4 milhes de
unidades, devido principalmente diversidade dos mtodos para o clculo, que geraram na
prtica a difuso de nmeros mticos de 10 a 12 milhes repetidos por autoridades
governamentais, estudiosos e empresrios ligados ao setor imobilirio. Observou assim que tal
discrepncia tem como efeito perverso, entre outros, a impossibilidade de se utilizar estes
dados de forma operacional, com um mnimo de segurana, para definio de aes
governamentais.
Partindo do esclarecimento da confuso conceitual, estabeleceu que o conflito ao termo
dficit habitacional d-se em relao aos itens:
Demanda demogrfica
Construo de Moradias
Existem duas situaes diferenciadas na composio da demanda habitacional.
primeira devido ao aumento da populao que est ligado ao crescimento demogrfico das
cidades, onde deve ser previsto um aumento espontneo do estoque de novas habitaes para
suprir este tipo de demanda, sendo diferenciado de uma segunda situao, onde devem ser
contabilizadas as moradias que deveriam ser construdas para suprir problemas existentes
dentro do estoque domiciliar, ou seja, a construo de casas para famlias em condies
precrias de salubridade, segurana e convivncia. Isso levou alguns leigos ou ingnuos a
acreditar e postular que o conceito de dficit habitacional seria expresso em um nico nmero,
o dimensionamento do incremento ao estoque, ou seja a necessidade de construo de novas
moradias (Os sem teto, os em situao de misria, as favelas, cortios, moradias sem
condies sanitrias e estruturais, juntamente com o crescimento demogrfico demanda
solvvel e no-solvvel; todas estas categorias deveriam contabilizar a construo de novas
moradias para a substituio, reposio e at transferncia destas demandas).
68
O que diferencia justamente a quantificao da FJP que nela se reconhece que

existem problemas habitacionais, no meio urbano, que podem ser resolvidos sem que haja
necessidade de construo de novas moradias, no sendo esta a nica soluo para algumas das
demandas conhecidas. Assim so estabelecidos outros dois conceitos, que no fariam parte do
dficit, ou seja da escassez de moradia no estoque construdo, que a partir da FJP em 1995,
seriam definidos como:
A inadequao de moradias classificada como os problemas na qualidade de
vida das residncias, isto , as especifidades das residncias.
(melhorias da habitao)
E a demanda demogrfica nmero de moradias adicionais ao estoque para
atender crescimento demogrfico num determinado intervalo de tempo.
(quem casa quer casa)
Diante destes novos conceitos delimitados, estabeleceu-se que estes estariam ligados a
estratgias diferenciadas para combater, reduzir ou at mesmo erradicar alguns dos problemas
habitacionais, no sendo mais nomeado como dficit habitacional, mas chamando a
quantificao realizada de um levantamento das necessidades habitacionais, um conceito mais
amplo que incluiria os trs itens descritos antes, caracterizando estes novos conceitos atravs
de uma metodologia, onde se trabalhou para definir e esclarecer o que o estoque de
moradias e a questo domiclio adequado. Esclarecendo a confuso conceitual, caracterizouse cada um dos tipos de necessidades habitacionais como sendo:
A Demanda demogrfica: deve dimensionar quantas moradias adicionais devem ser
acrescentadas ao estoque para acomodar condignamente o crescimento populacional em
determinado intervalo de tempo (obs.: no deve ser contado o dficit acumulado, nem a
inadequao de parte do estoque de moradia no ponto inicial);
A Inadequao de moradias: quantificada pelas clientelas potenciais para programas
complementares especficos que conduziriam a melhorias na qualidade de vida de seus
moradores (obs.: no envolve construo de novas moradias, isto , no afeta o tamanho do
estoque);
O Dficit habitacional: a necessidade de construo de novas habitaes para resolver
problemas sociais detectados em certo momento e especficos da habitao (no ponto inicial),
deficincias e escassez no estoque e aos aspectos fsicos da moradia num determinado intervalo
de tempo.

69
Aps essa distino, a FJP elaborou e definiu os 3 conceitos, que possuem

caractersticas diferentes, podendo ser acrescido ao dficit somente a demanda demogrfica,
quando esta for confiavelmente estimada:
Dficit habitacional:
a construo de habitaes para resoluo da deficincia e escassez no
estoque e tambm de problemas sociais acumulados e aos aspectos fsicos da
moradia at um determinado intervalo de tempo.
Inadequao de moradias:
a quantificao das clientelas para programas especficos sem a
necessidade de construo de moradias, mas sim contribuio para a melhoria das
condies de vida desta clientela (Qualidade de Vida).
Demanda demogrfica:
o incremento ao estoque num determinado intervalo de tempo, sem levar
em considerao o Dficit-Habitacional acumulado nem a Inadequao do
estoque no ponto inicial.
Para exemplificar a diferenciao destes conceitos foram usadas frmulas, utilizadas
pela Fundao como uma forma de explicar a diferena dos conceitos, que so demonstrados a
seguir:
t0 - ponto inicial
t1 - ponto final.
t0
H1
t1
Ht0 - estoque habitacional em t0 = H1 + H2

H1- segmento estvel do estoque.
H2- segmento instvel ou precrio do estoque (reposio).
H3- segmento com inadequaes.
H1 - Necessidade de incremento por demanda demogrfica (incremento por crescimento
populacional, exclui dficit acumulado)
H2 - Necessidade de incremento do estoque por coabitao familiar em t0 (por falta de
qualidade habitacional da populao existente).
Ento:
Dficit habitacional em t0 = H2 + H2
Necessidades em t0, de substituio ou incremento por problemas sociais detectados em t0.
Demanda demogrfica = H1
Crescimento do estoque necessrio acomodao do crescimento populacional entre t0 e t1.
70

(esperado, estimado).
Necessidades Habitacionais = H2 + H2 + H3
Situaes que devem ser avaliadas de t0 para t1 quanto ao dficit.
1) Manuteno Absoluta: caso todo incremento no estoque - H1 - tenha ocorrido com
caractersticas estveis = H1 (segmento estvel)
2) Incremento: caso H1 gere problemas sociais (especficos da habitao)
3) Reduo Absoluta no Dficit Habitacional: atuao dos setores em H2 + H2, alm de
atender H1.
Concluso:
H3
Inadequao
H2 + H2
Dficit habitacional
H1
Demanda demogrfica
Os componentes e a descrio dos clculos para a quantificao do dficit e da

inadequao.
Para dimensionar o Dficit habitacional:

Existem 3 pesos importantes:
- o dos domiclios improvisados;
* Habitao precria.
- o dos domiclios rsticos;

- e a coabitao familiar.
Os dois primeiros pesos so a parcela da precariedade habitacional do estoque de
moradias existentes. J o terceiro peso, a coabitao, uma insuficincia do estoque. O
segundo peso, os rsticos, correspondem parcela da necessidade de reposio, que pode ser
definida como os domiclios a serem restaurados, substitudos ou repostos.
Coabitao Familiar - Insuficincia do estoque habitacional no qual so consideradas as
famlias, a partir das secundrias no domiclio, conviventes ou que habitam quartos/cmodos
cedidos ou alugados.

71
Clculos (variveis selecionadas do Censo 1991 ou PNAD IBGE):
Habitao precria
Espcie de domiclio:
Permanente, improvisado,
ou coletivo.
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos.
Tipo de construo:
Durvel ou
Rstica.
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Coabitao
Tipo de domiclio:
Casa, apart., rstico
e quarto/cmodo
Para dimensionar a Inadequao das moradias:

Na Inadequao do estoque habitacional h subdiviso em trs tipos:
a) Domiclio Inadequado pela Infra-Estrutura (carentes mais inadequados):
Carentes - Sem levar em conta a renda do domiclio, foram considerados carentes todos os
domiclios que contassem com a ausncia de um, ou mais, dos quatro servios bsicos de infraestrutura (Iluminao Eltrica, Abastecimento de gua, Esgotamento Sanitrio e Coleta de
Lixo). Foram identificados por apenas cada um dos critrios, por dois critrios (dois a dois), por
trs (trs a trs) e por todos os quatro. Isto resultou em critrios e os indicadores foram
considerados de forma excludente e segundo a ordem de prioridade para evitar a dupla
contagem.
Assim listou-se os domiclios que no contassem com energia eltrica.
Posteriormente foi efetuada uma classificao interna desse grupo, com a identificao
dos que alm de energia eltrica no possussem tambm servios de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo. A seguir listou-se os domiclios que, tendo
energia eltrica, no tivessem tambm servios de abastecimento de gua, sendo feita a
classificao interna dos que no tivessem tambm servios de esgotamento sanitrio e
coleta de lixo. O passo seguinte foi a considerao dos Domiclios, que sendo ligados
rede de energia eltrica no tivessem sido considerados carentes quanto ao
abastecimento de gua, o fossem quanto ao esgotamento sanitrio, com sua classificao
interna. Finalmente foram identificadas as moradias com carncia apenas de servios de
72
coleta de lixo. Assim tem-se o total de carncias de infra-estrutura, sem o perigo de o

domiclio ter sido considerado mais de uma vez. (FJP, Dficit Habitacional no Brasil, 1995)
Inadequados - So aqueles que possuem especificamente os servios de infra-estrutura abaixo

de um padro mnimo de qualidade. Excluindo-se os carentes, tm-se a soma de todos os tipos
de Domiclios Inadequados pela infra-estrutura: (Domiclios Inadequados de Infra-Estrutura
Bsica + de Infra-Estrutura Fsica Interna + Domiclios Inadequado pela Infra-Estrutura de
Servios Bsicos e ao mesmo tempo tambm inadequado pela infra-estrutura Fsica Interna).
Quanto aos critrios de inadequao e acesso aos Servios Bsicos de

Infra-Estrutura, foram assim definidos pela FJP: o inadequado na faixa de at 2
salrios mnimos, que reflete a presena de gua de poo ou nascente com fossa
rudimentar (apenas 1 critrio). Para a faixa de 2 a 5 salrios mnimos, foram
adotados 3 critrios associados entre si: A - Rede de gua sem canalizao; B Poo/Nascente sem canalizao interna; C - Fossa rstica sem escoadouro; A+B =
Rede de gua ou Poo/Nascente sem canalizao interna; A+C = Rede de gua
sem
canalizao
interna
com
Fossa
rstica
sem escoadouro; B+C =
Poo/Nascente sem canalizao interna com fossa rstica sem escoadouro. O

principal critrio para inadequao na faixa acima de 5 salrios foi a ausncia de rede
de gua com canalizao interna.
Tambm so cruzados com os domiclios que no possuem instalaes sanitrias
internas e de uso exclusivo da moradia. Este um critrio exclusivamente em funo da
estrutura fsica.

Para dimensionar a Inadequao pela Infra-estrutura:
Tipo de domiclio:
Classes de renda Abast. Esgot.
Uso
Dest.
Ilumin
Casa, apart., rstico X domiciliar em X de X Sanitr X de
X do
X Eltrica
e quarto/cmodo
Salrios mnimos
gua
Sanit.
Lixo
b) Domiclio com nus Excessivo com Aluguel
Trata-se do exame da questo do peso do aluguel na renda domiciliar. Foi considerado
excessivo o comprometimento a partir de 30% da renda domiciliar.

73

Tipo de domiclio:
e quarto/cmodo
Classes de renda
Tipo de domiclio:
e quarto/cmodo
domiciliar em
Salrios mnimos
Condio de ocupao:
Classes de renda
domiciliar em
Salrios mnimos
Prprio , Alugado ou
Cedido.
Aluguel
Renda mensal
x [ Nominal /
Domiciliar
Nominal
c) Domiclio com Densidade Excessiva ou Adensamento

a densidade de moradores por dormitrio (obs.: para no haver duplicidade com a
dimenso coabitao familiar foram excludos os domiclios urbanos com presena de famlias
conviventes e quartos/cmodos). Foi considerado como suportvel at 3 moradores por

dormitrio, onde o subgrupo relevante o das casas e apartamentos urbanos com famlia nica.

Tipo de domiclio:
Classes de renda
Casa, apart., rstico X domiciliar em

e quarto/cmodo
Salrios mnimos
Densidade de
X Morador por X
Dormitrio
Domiclios
Domiclios
[ sem famlias+com famlias ]

Conviventes Conviventes
A possibilidade de uma moradia ser classificada inadequada em mais de um

componente, de acordo com os conceitos definidos para cada um deles, torna impossvel a soma
dos montantes finais, sob pena de se obter um nmero superestimado, devido ao problema de
dupla contagem. Os sub-tipos da inadequao das moradias no devem ser adicionados ao dficit
habitacional, porque este a necessidade exclusiva de construo de novas moradias.

Para o clculo da demanda demogrfica, foi elaborada uma hiptese para o
perodo de 1995 a 2000, para isto adotou-se 1995 como um cenrio de atualizao,
manuteno do status quo e o comportamento demogrfico strito sensu. Foram
definidas trs faixas de renda para anlise e a caracterizao das necessidades
habitacionais: at 2 salrios mnimos, de 2 a 5 salrios mnimos; e acima de 5 salrios
mnimos.
As fontes dos dados
IBGE,foram:
utilizados
e as variveis principais dos censos
Total dos domiclios particulares permanentes ocupado e as
caractersticas dos domiclios: tipo de construo - (casa, apartamento, cmodo);
74

forma de ocupao - (prprio, alugado, cedido); localizao - (aglomerados
subnormais); populao segundo situao de domiclio; domiclio improvisados
(produto sntese municipal lanado em 1995-verso disquetes),
As lacunas no clculo foram: os domiclio rsticos (categoria ainda a ser gerada na

poca) e o nmero total de famlias por renda familiar, no apenas do chefe.
Foram necessrios alguns recursos metodolgicos para sanar lacunas/deficincias das
fonte de dados - censo demogrfico 1991 do IBGE-, como a utilizao das estruturas de dados
da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio) 1990, ajustados aos nmeros absolutos
de
domiclios
permanentes
ocupados
recenseados
em
1991.
PNAD
perde
em
representatividade, devido grande diferena na frao amostral, mas ganha em flexibilidade,

possibilitando alguns cruzamentos de dados. Nela existem 3 pesos nos domiclios permanentes
urbanos e rurais: o de domiclio; o de famlia; o de pessoa. Os blocos de processamento tambm
so trs: 1 Bloco - situao rural e urbana no Brasil; 2 Bloco Estados, segundo stuao rural e
urbana; 3 Bloco - Regies metropolitanas.
Definies IBGE dos itens componentes do clculo:
Aglomerados Subnormais - Assentamentos humanos informais; favelas, mocambos, alagados,

barrancos de rios...
Apartamento - Domiclio localizado em edifcio com um ou mais pavimentos, com mais de um

domiclio, servidos por espaos comuns (hall de entrada, escadas, corredores, portaria...).
Casa - (IBGE-1991) - Domiclio particular, localizado em um prdio com acesso direto a

logradouro (legal ou no, independente do material usado, estado de conservao ou nmero de
pavimentos) podem ser includos os rsticos.
Cmodo - Domiclio localizado em um ou mais cmodos de uma casa de cmodos, cortio, cabea
de porco.
Famlias conviventes - Famlias excedentes primeira famlia no domiclio, ou seja, todas a partir
das secundrias.

75
Domiclio (IBGE, 1991) - Moradia estruturalmente independente, constituda por um ou mais

cmodos, com entrada privativa.
Domiclios Particulares (IBGE, 1991) - Moradia para 1, 2 ou at 5 famlias (casa de cmodos,

edifcio de apartamentos, fazendas e estncias, so conjuntos de domiclios particulares).
Domiclios Coletivos (IBGE, 1991) - Ocupados por grupos conviventes e/ou famlia na qual a
relao entre moradores restringe-se subordinao de ordem administrativa e ao cumprimento
de normas de convivncia: Hotis, Penses, Penitencirias, Quartis, Asilos, Alojamentos de
Trabalhadores.
Domiclios Particulares Permanentes - Aqueles construdos para fins residenciais permanentes.
Domiclios Particulares Improvisados - Aqueles no construdos para fins residenciais, mas que
estavam servindo de moradia por ocasio do censo (obs. improvisado temporrio - pode vir a
ser permanente, no sentido de tempo, ex. Barcos, Vages de Trem, Trailers, Containers,
Barraces, Galpes, Edificaes ou Prdios abandonados e outros similares).
Domiclios
Permanentes
Rsticos
domiclio
permanente
cuja
construo
predominantemente feita por material improvisado: Paredes de taipa no revestida, de madeira

aproveitada ou material de vasilhame; piso de terra, de madeira aproveitada, de tijolo de barro
cozido ou adobe; cobertura de madeira aproveitada, de palha, de sap ou de material de
vasilhame.
Quartos/Cmodos - Domiclio que ocupa um ou mais cmodos que faam parte de uma casa ou
apartamento, ou ento, uma construo de um s cmodo em lote ou terreno onde exista outra
unidade residencial, ou ainda, localizado em prdio de telhado corrido (nas paredes h
predominncia de material durvel, sem problemas de dupla contagem com os rsticos).
76
Quadro resumo da caracterizao do conceito de necessidades habitacionais FJP, 1995.

CONCEITO
Segundo a
Fundao Joo
Pinheiro, 1995,
classificado
como:
necessidades
habitacionais.
DEFINIO
Dficit habitacional
a construo de
habitaes para
resoluo da deficincia
e escassez no estoque e
tambm de problemas
sociais acumulados e aos
aspectos fsicos da
moradia at um
determinado intervalo
de tempo.
Conceito amplo
e que inclu o
dficit,
subdividido em
Inadequao
3 subtipos
de moradias
Dados censo
IBGE 1991 e
a quantificao das
PNAD 1995 Por clientelas para programas
faixas de
especficos sem a
rendas e
necessidade de
Unidades da
construo de moradias,
Federao,
mas sim contribuio
grau de
para a melhoria das
urbanizao e
condies de vida desta
regies.
clientela (Qualidade de
Vida).
Demanda demogrfica:
o incremento ao
estoque num
determinado intervalo
de tempo, sem levar em
considerao o DficitHab. acumulado nem a
Inadequao do estoque
no ponto inicial.
CARACTERIZAO
- Habitao precria
(improvisados +
rsticos)
- Coabitao familiar.
So de 3 tipos, no
somveis:
- Domiclio Inadequado
pela Infra-estrutura
Bsica (carentes mais
Inadequados*);
- Domiclio com nus
Excessivo com
Aluguel;
- Domiclio com
Densidade Excessiva
ou Adensamento.
Elaborada uma
hiptese para o
clculo para o perodo
de 1995 a 2000. Para
isto adotou-se 1995
como um cenrio de
atualizao.
DADOS Componentes/FONTE IBGE
domiclio improvisado;
domiclios rsticos;
Famlias conviventes;
Quartos/cmodos
cedidos ou alugados.
Carentes - ausncia de um, ou mais, dos

quatro servios bsicos de infraestrutura:- Iluminao Eltrica,Abastecimento de gua,- Esgotamento
Sanitrio,- Coleta de Lixo.
Inadequados exclui-se os carentes,
somam-se critrios de: infra-estrutura
bsica, instalao sanitria interna, os 2
critrios ao mesmo tempo,
Aluguel excessivo,
> que 30% da renda, p/faixa at 5 SM.
Adensamento, famlias conviventes &
quartos/cmodos.
Suportvel at 3 (trs) moradores por
dormitrio. Subgrupo relevante o das
casas e apartamentos urbanos com
famlia nica.
Projeo p/ 2000
da taxa de crescimento populacional,
baseada nos censos anteriores,
1980, 1991 e 1995.

4.
77
Crticas e falhas metodologia da Fundao Joo Pinheiro
O estudo da Fundao Joo Pinheiro, malgrado sua ampla aceitao, foi criticado por estar
baseado em dados censitrios do IBGE, que apresentavam falhas, por exemplo, nas informaes
relativas ao saneamento, e por algumas divergncias localizadas em aspectos especficos do clculo,
como a diferenciao por classe de renda das necessidades bsicas de infra-estrutura. Isto est
longe, entretanto, de invalidar uma metodologia que aponta para um caminho lgico e para a
simplificao e padronizao dos mtodos de quantificao do que se classifica, de modo mais
abrangente, como necessidades habitacionais.
Segundo CARDOSO, A.; 1998,80 a primeira crtica mais evidente metodologia
apresentada sobre as validades lgica e tica que se estabeleceram na inadequao por infraestrutura, diferenciadas por critrios que dependam da faixa de renda. Seria aconselhvel a
extenso do critrio mais abrangente a todas as faixas, universalizando este ao mesmo nvel de
exigncias da adequao domiciliar. Ainda h um outro problema que diz respeito classificao de
todas as famlias com aluguel excessivo como uma inadequao do estoque domiciliar existente e
no integrando o dficit habitacional, mas ao menos as famlias de mais baixa renda deveriam ser
consideradas como tal, j que pagam uma aluguel excessivo e sendo uma populao de carncia
extrema, necessitam de acesso moradia e no de melhorias.
Para encarar essa questo do aluguel como uma inadequao seria necessria uma poltica
de subsdios, um controle dos aluguis ou uma forma de arrendamento com compra compulsria ao
completar um determinado perodo de aluguel de um domiclio, mas isso no faz parte da nossa
experincia recente.
Por outro lado, incluir toda esta demanda como parte de um dficit
habitacional parece ser bastante discutvel, principalmente para os nveis mais elevados de renda
desta quantificao, pois para alguns destes, a questo do aluguel pode ser uma opo de acesso a
servios urbanos ou proximidade do trabalho.
As possveis falhas e criticas metodologia FJP, discutidas por alguns autores, so algumas
delas como depender das bases de dados IBGE, que deixam dvidas quando a confiabilidade,
validade, atualizao em novos censos.
80
CARDOSO, A.; (1998). Dficit habitacional na Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: IPPUR-UFRJ, 1998.
78
O problema de uma abordagem a partir do IBGE, apesar de este ser uma fonte completa e
universal permitindo um diagnstico para o Pas, mesoregies, estados da federao e at mesmo
municpios, fica limitado aquilo que o IBGE recolhe como dado e deixa-se de lado a possibilidade de
se pensar em outras dimenses dos problemas que podem conter as necessidades habitacionais.
Por isso se questionava como poderiam entrar no clculo, as deficincias metodolgicas, de itens ou
variveis que deveriam constar na quantificao, j que devido ausncia de estudos e fontes de
informao, no podem ser aferidos:
A questo da regularizao da terra um dos elementos centrais de polticas
habitacionais e diz respeito ao acesso terra e questo da irregularidade da posse da moradia
popular, que marcada pela forma como a populao tem para enfrentar os limites do mercado
fundirio e habitacional, o que leva a uma precarizao da moradia, seja no aspecto jurdico ou no
urbanstico e de infra-estrutura, tendo como resposta, a faceta do mercado informal, a produo e
proliferao das favelas, dos loteamentos irregulares ou clandestinos e das ocupaes em reas de
risco ou de preservao ambiental.
preciso uma reflexo sobre a classificao do problema como uma inadequao ou
integrante do dficit.
Deveria ser parte do dficit quando a rea no fosse passvel de
regularizao fundiria, colocando-se como soluo o deslocamento dessa populao e

reassentamento em outra rea, quando houver a possibilidade de legalizao ou urbanizao, a
pertenceriam inadequao.
Com relao s fontes de dados, a varivel, apesar de existir no Censo, no se mostra
confivel, j que os entrevistados podem no ter respondido sinceramente a pergunta do
recenseador, mas pode em estudos mais locais (municpios) utilizar-se dados existentes levantados
por instituies locais, prefeituras ou secretarias.
Os domiclios em reas de risco ou proteo ambiental representam outra faceta da
informalidade. O risco e a ocupao de reas de preservao so questes fundamentais para se
pensar na resoluo do dficit habitacional. No so apenas questes s da moradia em si, mas
tambm se referem a interesses mais amplos de toda a populao e no s da que tem a carncia
de moradia, e assim, se includas no universo do debate das necessidades habitacionais, atingiro
objetivos de preservao e tambm uma eficcia no combate ao dficit.
Quanto aos dados para uma quantificao destas categorias, elas tambm s existem
quando existem, em nvel local, o que s permitiria sua incluso no dficit em estudos locais.

79
Classificando se pertenceriam inadequao ou ao dficit, tambm segue-se o mesmo raciocnio

feito para a questo da regularizao da terra, caso haja possibilidade de realizao de obras que
viabilizem a ocupao da rea e, desde que a mesma no acarrete danos ou prejuzo ao meio
ambiente, fariam parte da inadequao do estoque domiciliar, caso contrrio, seriam parte do
dficit.
A questo da durabilidade, da vida til, da manuteno ou
reposio do domiclio
tambm chamada de demanda de reposio ou depreciao;

... Conceitualmente esta parcela representaria um percentual dos domiclios
que se deterioram e necessitam de reposio. usual considerar-se que uma unidade
domiciliar dura, em mdia, 50 anos. Mas o usual no quer dizer real. Nunca foi feita,
em nvel nacional e/ou regional, qualquer pesquisa que fornea base emprica para tal
afirmao. Na Frana, por exemplo, trabalha-se com expectativa de vida mdia de
100 anos para cada unidade... (TASCHNER, 1992)81.
Este dficit de reposio de moradias tambm difcil de se calcular, principalmente

porque baixo o ritmo de construo pelo setor habitacional, e em resumo significa dizer que
calculado no Brasil algo arbitrariamente em torno de 2% ao ano, o que significa que aqui uma casa
dura 50 anos, enquanto que na Frana esta seria de 1% ao ano, onde l teoricamente duraria 100
anos para a substituio de uma moradia por outra nova. Para que se pudesse incluir esta varivel,
seria importante a realizao de uma pesquisa emprica que pudesse desenvolver o assunto e
estabelecer os parmetros necessrios para a devida quantificao, alm de definir, quais seriam
as fontes que pudessem fornecer dados confiveis para a sua realizao.
81
TASCHNER, S. Pasternak; (1992) O Quadro Atual da Habitao No Brasil, 1992.
5.
80
Atualizao dos dados da quantificao para permitir estudo da evoluo do
dficit habitacional.
Cabia ainda uma grande dvida sobre qual o rumo seria tomado para uma nova
quantificao to abrangente, que daria conta de atualizar os nmeros das necessidades
habitacionais, j que muitas das variveis selecionadas para o clculo pertencem ao Censo IBGE e
de acordo com a poltica vigente e os seus interesses momentneos. So variveis extintas ou
modificadas de um recenseamento a outro, como o caso atual do Censo 2000. A atualizao dos
dados de maneira confivel, conseguiu ser realizada e foi apresentada em uma nova verso pela
FJP no final de 2001, e acabou incoorporando algumas sugestes propostas pelos autores
discutidos aqui que trabalharam o assunto. O item dficit habitacional passou a incluir dois novos
sub-itens: a depreciao das moradias e a incluso do nus excessivo com aluguel para as faixas de
rendas mais baixas, que antes eram consideradas como parte da inadequao das moradias. J o
item inadequao, alm de retirar a questo do nus excessivo com aluguel, passou a incluir novos
sub-itens como, a inadequao fundiria urbana, os inadequados em funo da depreciao e
mudanas ocorreram nos critrios da inadequao pela infra-estrutura. Tambm houve mudanas
na diviso de faixas de renda, aonde a faixa inicial no vai mais at 2 salrios mnimos, passou para
at 3 s.m. e ainda conserva sub-diviso para as faixas superiores de 5 a 10 e acima de 10 s.m., o que
pode servir para trabalhar melhor com este instrumento em futuras avaliaes ou no
desenvolvimento de programas habitacionais que atualmente usam estas mesmas faixas de renda.
As atualizaes anteriores a esta nova verso da FJP, em 2001, eram feitas a partir das
amostras expandidas das PNAD, o que poderia causar grandes distores na real quantificao do
problema, pois no so a expresso exata da realidade dos domiclios brasileiros em sua totalidade.
Tambm muito difcil elaborar hipteses ou tendncias para a projeo e evoluo do estoque de
moradias. A projeo do dficit de um ponto a outro na escala do tempo requer a formulao de
vrias hipteses alternativas sobre a evoluo das diversas variveis envolvidas ou de
possibilidades de ocorrncia de eventos, entre eles o prprio combate ao dficit acumulado no
ponto inicial. Podem depender da atuao do setor imobilirio e do setor pblico na produo da
moradia e tambm dos fatores polticos, econmicos e financeiros do perodo estudado.

81
Os rumos e desafios para insero de variveis habitacionais no Censo

IBGE.
Em questo est a busca para obter consenso e gerar metodologia nica, capaz
de sanar todos os problemas do tema. Porm necessrio verificar algumas teorias e
concepes da noo de consenso para se articular com a discusso sobre as
metodologias de clculo do Dficit Habitacional.
A busca de consenso para a Conceituao do Dficit Habitacional a reflexo
sobre o debate das diferentes metodologias propostas para a devida quantificao das
Necessidades Habitacionais. A discusso que se faz da metodologia de clculo do dficit
habitacional de que o consenso parece ser necessrio, mas nunca existir enquanto
estiver restrito a abordagens internas e sob a tica de tcnicos que representam
grupos especficos da sociedade, sejam eles os intelectuais no meio acadmico,
representantes do setor pblico Governo ou do setor privado empresariado ou
burguesia -, pois cada um agir segundo os seus interesses. Ser necessrio reunir
estas esferas para buscar o consenso tico-poltico e articular as suas diferenas em
torno de um interesse nico: a padronizao dos mtodos. A partir da sero analisados
segundo uma viso diferenciada pelos diversos grupos de acordo com seus interesses.
Sendo assim, preciso ouvir a populao e os setores excludos do debate,
fazendo com que se criem canais de participao para que se insiram como um dos grupos
presentes na discusso, sabendo-se que estes so os que esto diretamente relacionados
questo do dimensionamento das necessidades habitacionais, sendo eles os principais
beneficiados no eqacionamento do problema do dficit habitacional, um tema que
sempre necessitar de muita discusso para que se possa conceber um modelo claro e
objetivo. Cabe ainda descobrir qual ser a arena pblica onde surgir o encontro destes
diferentes grupos e se realmente acontecer o debate diante de tantos interesses
conflitantes, revendo as estratgias para que no haja a ausncia de nenhum dos grupos.
Uma das dificuldades da conceituao do dficit habitacional seria como apurlo, tendo como a nica fonte a gerar os dados para a quantificao, o IBGE (Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica), o nico orgo que realiza os censos de maneira
ampla para as variadas partes do territrio brasileiro, e apesar disso, muitos ainda
criticam e contestam a validade e confiabilidade de alguns dados pela forma de
82
aplicao dos questionrios populao. Os dados recolhidos pelos mtodos do IBGE

so questionveis e muitas vezes limitados, e diante disso a FJP fez o que foi possvel
com estes dados para o clculo do dficit, j que estes eram os dados disponveis de
modo abrangente para todo Pas. Outro risco em abordagens feitas a partir do Censo
IBGE que muitas categorias so agrupadas, agregadas ou extintas de um censo
anterior para um outro, segundo eles, atualizado.
A soluo para estes problemas seria que os grupos de interesse na estimativa
do Dficit-Habitacional participassem dos processos de atualizao, definio e seleo
das variveis junto aos responsveis pelo Censo IBGE, antes dos recenseamentos
peridicos, incluindo algumas das variveis necessrias e/ou solicitando a manuteno e
permanncia de outras de vital importncia.
Ou ainda poderia ser estabelecido um
Censo especfico da habitao brasileira, onde seriam levantadas as variveis

habitacionais que interessariam aos setores, para se criarem as diretrizes e metas para
correo das diferentes distorses das necessidades habitacionais brasileiras, se esse
censo no pudesse ser realizado no universo total de residncias do Pas, deveria ser
feito pelo mtodo amostral, mas no se detendo somente s regies metropolitanas,
como realizado atualmente pelas PNADs.
Diante disto, a arena pblica onde se buscaria o consenso e se articulariam os
grupos para discutir e debater o tema, poderia ser em torno deste rgo pblico oficial
(o IBGE). Nesta instncia de Governo, discutiria-se a gesto dos objetivos do censo
atravs de uma participao democrtica, mesmo que ainda imperasse o dissenso entre
os diversos grupos.
Independentemente das suas diferenas e interesses na
quantificao das necessidades habitacionais brasileiras, estes diferentes grupos

reunidos para discutir as aplicaes dos censos fariam assim acontecer a padronizao
dos mtodos, como um interesse nico e comum a todos.

6.
83
Diagnstico geral das reais necessidades habitacionais no Brasil.

A totalizao para o dficit quantitativo urbano de 1991, produzida pela FJP, em 1995,
com base nos dados do Censo Demogrfico do IBGE, foi de 3,3 milhes de unidades a serem
construdas. Ainda para o aspecto qualitativo urbano (estoque inadequado), 5,8 milhes do
estoque apresentam deficincias na infra-estrutura do domiclio e 1,3 milhes so domiclios com
densidade excessiva. Estes no necessariamente precisam ser substitudos, apenas reformadas
ou complementadas. Outro tipo de inadequao no estoque (ou outra parte do dficit
habitacional) o nus maior que 30% da renda do domiclio comprometido no aluguel, que
representam 627 mil domiclios brasileiros, com renda at 5 salrios mnimos.
6.1 - Dados das regies brasileiras - 1991.

Regies
da
Federao
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Brasil
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083
Regies
da
Federao
Habitao Precria Urbana

at 2 sm.
10.469
260.042
90.382
34.604
15.871
411.368
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Brasil
Dficit
Quantitativo
Dficit Quantitativo Urbano

Coabitao Familiar Urbana
de 2 a 5 sm. mais de 5 sm.
10.549
106.426
99.375
26.641
16.558
259.549
at 2 sm.
5.514
97.597
33.873
496.499
37.773
596.989
4.818
139.585
3.657
110.804
85.634 1.441.475
60.941
140.272
352.717
90.624
73.689
718.244
Dfict Qualitativo Urbano

Inadequados
por Infra-Estrutura
por Adensamento
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
33811
226370
1.060.433 1.182.237
684.278 1.234.386
210.762
529.214
139.028
425.963
2.194.111 3.598.170
at 2 sm.
12051
141.278
191.463
54.154
29.744
444.060
37.742
43.720
265.990
57.193
36.669
441.314
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
Alugados Urbanos com

nus maior que
30% da renda
de 2 a 5 sm.
22795
173.466
500.407
109.006
62.200
896.395
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
3587
73.338
171.058
22.793
17.863
288.651
5741
35.316
223.629
42.081
31.863
338.630
Tabela nos - 1 & 2 Fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - Fundao Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
D fic it Q u a n tita tiv o p o r r e n d a e r e g i o - F J P /1 9 9 5
8 0 0 .0 0 0
N o rte
7 0 0 .0 0 0
6 0 0 .0 0 0
N o rd e s te
5 0 0 .0 0 0
4 0 0 .0 0 0
S u d e s te
3 0 0 .0 0 0
S ul
2 0 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
C e n tro O e s te
a t 2 s m .
d e 2 5 sm .
m a is d e 5 s m .
F a ix a s d e r e n d a
Grfico-1 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
84
N o rte (1 )
7%
C e n tro O e s te (2 )
8%
N o rd e s te
32%
S ul
11%
S u d e s te
42%
D is t r ib u i o d o D fic it Q u a n t it a t iv o U r b a n o p o r R e g i e s B r a s ile ir a s - F J P 1995
Grfico-2 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - FUNDAO Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Observao:
Nas Tabelas e nos Grficos utilizados neste trabalho, os Nos a seguir do nome da regio
significam o seguinte:
(1) Dimensionamento FJP, no inclui ainda o Estado do Tocantins na Regio Norte.
(2) Dimensionamento FJP inclui o Estado do Tocantins na Regio Centro-Oeste, ainda fazendo parte do
territrio do estado de Gois.
Em valores absolutos, a regio Sudeste a que possui a maior quantificao, seguida pela
Nordeste, onde corresponde a cerca de dos domiclios durveis da regio.
Dficit Habitacional - FJP /1995
Regies - Brasil
257.248
Centro Oeste (2)
353.465
Sul
-
1.443.226
1.080.832
222.812
Sudeste
Nordeste
Norte (1)
2.000.000
4.000.000
6.000.000
Total de domiclios urbanos durveistotal
8.000.000
10.000.000
de domiclios
12.000.000
14.000.000
16.000.000
Dficit Quantitativo Urbano total
Grfico-3 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - FUNDAO Joo Pinheiro. Dficit
Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Na composio do dficit quantitativo urbano entram habitao precria e coabitao

familiar. Destas parcelas, a que oferece maior peso a segunda, pois representa mais de 75% do
total, e, ainda, pode-se afirmar que 50% do dficit se concentra na faixa de at 2 salrios
mnimos, quando so analisados segundo as regies do Pas ou mesmo ao total Brasil. (ver grfico
n 1)

85
6.2 - Dados das Regies Metropolitanas - 1991.

D fic it Q u a n tita tiv o U rb a n o
R e g i e s M e tro p o lita n a s - F J P /1 9 9 5
2 4 ,3 6 %
2 1 ,5 1 %
1 9 ,4 8 %
1 0 ,1 7 %
1 1 ,1 9 %
8 ,9 4 %
1 6 ,3 0 %
9 ,5 9 %
de
Sa
lv
ad
or
S
o
Pa
ul
o
...
ife
R
Po
io
rto
Al
ec
...
za
le
rta
Fo
C
ur
iti
ba
H
lo
Be
Be
o.
..
1 ,8 4 %
Grfico-4 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP - Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995
Das nove regies metropolitanas do Pas, a que apresenta maior percentual relativo do
dficit quantitativo em relao ao total de domiclios durveis locais a de Belm com 24%
deles, contrastando no extremo temos a regio de Curitiba com apenas 1,84%.
Tabela n 3 Dficit Urbano Quantitativo nas Regies Metropolitanas FJP/1995.
Municpios
RMs
Belm
Belo Horizonte
Curitiba
Fortaleza
Porto Alegre
Recife
Rio de Janeiro
Salvador
So Paulo
urbanos
durveis
275.231
821.143
509.237
480.143
844.230
606.620
2.661.834
548.709
3.871.724
Habitao Precria
Improvisados
Rusticos
730
3.759
1.947
2.001
2.470
1.901
6.554
2.974
11.022
441
1.481
4.625
16.488
15.737
52.320
29.062
20.905
89.119
Total
98,3%
93,7%
29,7%
80,2%
75,9%
58,4%
88,0%
73,3%
73,0%
65.871
78.271
2.776
75.033
57.261
76.262
262.376
65.548
271.281
total
relativo/durveis
absoluto
24,36%
67.042
10,17%
83.511
1,84%
9.348
19,48%
93.522
8,94%
75.468
21,51%
130.483
11,19%
297.992
16,30%
89.427
9,59%
371.422
Fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995
Em nmeros absolutos as regies com maiores problemas foram So Paulo e Rio de

Janeiro, o que se explica pela alta concentrao de populao nestas regies. O que se
pode observar que em praticamente em todo o Pas e na maioria das R.M. a
proporcionalidade dos sub-tipos que compe o dficit quantitativo semelhante, onde a
coabitao responsvel por mais de 70% do total, seguida pelos domiclios improvisados
e depois pelos rsticos. Chama a ateno a R.M. de Curitiba onde os domiclios rsticos
so mais de 50% do total e ao adensamento corresponda somente 29%.
Domiclios Durveis X Necessidades
Regies Metropolitanas -FJP/1995
So Paulo
Rio de Janeiro
Porto Alegre
Curitiba
371.422
89.427 548.709
297.992
2.661.834
130.483 606.620
75.468
844.230
c
93.522480.143
9.348
509.237
83.511
Belm
3.871.724
821.143
67.042
275.231
durveis
Dficit Quantitativo
Grfico-5 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
86
6.3 - O dficit habitacional no Brasil em 2000 FJP.82

Como parte deste diagnstico das reais necessidades habitacionais, cabe ainda
apresentar um resumo do novo trabalho de atualizao e reviso da metodologia,
realizado pela FJP em 2001, mostrando as principais diferenas entre as duas
quantificaes, 1995 e 2001, que acabou incorporando as sugestes e/ou crticas que
haviam sido apresentadas anteriormente. Tambm pode-se comparar e conhecer um
pouco como se deu a evoluo dos nmeros quantificados no perodo.
A nova quantificao FJP, teve como objetivos traar a evoluo das
necessidades habitacionais na ltima dcada, fazer o clculo e atualizao do dficit
habitacional e da inadequao dos domiclios, com a reviso da metodologia desenvolvida
no estudo Dficit habitacional no Brasil publicado em 1995.
As principais diferenas metodolgicas podem ser comparadas nas figuras a
seguir:
METODOLOGIA
DFICIT HABITACIONAL
1991
2000
Renda mdia domiciliar Renda mdia familiar

Reposio do estoque Reposio do estoque
Domiclios Rsticos
Incremento do estoque
Domiclios
Improvisados
Coabitao familiar
Domiclios Rsticos
Depreciao
Incremento do estoque
Domiclios
Improvisados
Coabitao familiar
nus excessivo com
aluguel
METODOLOGIA
INADEQUAO DOS DOMICLIOS
1991
Renda mdia domiciliar
Densidade excessiva
nus excessivo com
aluguel
Inadequao da infraestrutura
2000
Renda mdia familiar
Densidade excessiva
Inadequao fundiria
urbana
Inadequados em funo
da Depreciao
Carncia de servios de
infra-estrutura bsica
Inexistncia de unidade
sanitria domiciliar
interna
Figuras nos 7 & 8 Alteraes Metodolgicas FJP/ 1991 - 2000.

Fontes: FJP/CEI 2001.
82
FJP/CEI - Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estatstica e Informaes, (2001), em parceria com a
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica - SEDU/PR, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
(Projeto PNUD BRA/00/019 - Habitar Brasil/BID) Dficit Habitacional no Brasil em 2000. Belo Horizonte,
dez. 2001.

87
As fontes de dados foram a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

(PNAD) 1999 IBGE e a Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico 2000 IBGE, onde se
verificou a impossibilidade de clculo de indicadores para municpios. Estes dados
possuem algumas limitaes, pois para regio Norte h disponibilidade dos dados apenas
para as reas urbanas. Tambm na PNAD foram pesquisadas apenas nove regies
metropolitanas: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So
Paulo, Curitiba e Porto Alegre, mas estas so compatveis com a quantificao realizada
em 1995.
Dficit habitacional absoluto/FJP - 2000

Segundo a nova quantificao FJP, o dficit habitacional brasileiro foi
quantificado em 6.656.526 unidades. As regies Nordeste e Sudeste representam
75,8% do dficit habitacional brasileiro, onde se verificou que a regio Nordeste possui
parcela expressiva de dficit em reas rurais.
Mapa n. 1 - Dficit habitacional absoluto Brasil/FJP 2000
13.249
19.016
408.021
53.010
575.187
233.622
163.983
139.257
387.941
131.382
86.938
157.640
17.758
35.502
61.325
581.441
91.481
109.895
195.829
632.057
113.359
91.277
0
500
Quilmetros
1000
1.161.757
260.648
120.400
505.287
LEGEND A
Estim ativa do Dficit Habitacional 2000
309.264
Fontes: IBGE - FJP/CEI 2001.
500 .000
250 .000
100 .000
10 .000
a 1.170 .000
a 500 .000
a 250 .000
a 100 .000
88

Dficit habitacional 2000, em termos relativos:
O dficit habitacional equivale a 14,8% dos domiclios particulares permanentes

brasileiros. Nas reas urbanas, 14,5% e nas reas rurais, 16,5%. A maior expresso
relativa do dficit, se localiza nos estados nordestinos e nas reas urbanas da regio
Norte. H concentrao do dficit habitacional em famlias com baixos rendimentos
tanto no total urbano brasileiro quanto nas reas metropolitanas - inclusive a
depreciao.
Mapa n 2 - Dficit habitacional 2000, em termos relativos.
22,4
21,4
11,7
23,2
46,4
25,7
16,4
19,7
23,8
19,6
20,2
19,9
21,9
15,5
18,3
14,0
24.4
20,1
14,0
13,3
13,4
16,1
0
500
11,2
1000
LEGENDA
11,9
20%
15%
10%
8%
9,8
Quilmetros
8,0
10,2
a
a
a
a
50 %
20 %
15 %
10 %
Tabela n 4 - Dficit habitacional urbano por faixas de renda mensal familiar

2000 (% em salrios mnimos)
ESPECIFICAO
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Total das RMs
Fontes: IBGE - FJP/CEI
at 3
de 3 a 5 de 5 a 10 mais de 10
84,0
7,2
6,9
1,6
91,3
5,1
2,1
0,7
77,6
11,0
7,1
3,0
80,9
9,4
6,7
2,5
82,9
7,8
6,5
2,0
83,2
80,0
8,4
10,5
5,4
7,1
2,0
2,4
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

89
Os componentes do dficit - 2000:

A coabitao familiar se destaca em todas as grandes regies. A habitao precria
tem sua maior presena na regio Nordeste, 40,6% (parcela rural).
Grfico-6 / Distribuio do dficit habitacional Brasil 2000
Depreciao
116.998
2%
nus
Excessivo
com Aluguel
1.212.766
18%
Habitao
Precria
1.594.923
24%
Coabitao
Familiar
3.731.839
56%
Inadequao dos domiclios 2000:

So considerados apenas os domiclios urbanos durveis que no fazem parte do
dficit, onde h a relevncia da carncia de infra-estrutura em nmeros absolutos
frente aos demais domiclios. As regies Nordeste e Sudeste concentram a maioria dos
domiclios inadequados, qualquer que seja o critrio considerado.
Tabela n 5 - Inadequao dos domiclios - 2000
AdensaIn a d e q u a o
m e n to
fu n d i r ia
e x c e s s iv o
u rb a n a
1 8 4 .8 2 2
5 6 .3 4 6
3 8 5 .9 1 6
4 3 2 .2 7 0
1 .1 3 3 .6 4 7
6 5 0 .4 0 6
1 9 8 .0 6 2
3 2 5 .9 2 3
1 2 2 .4 9 2
4 3 .7 9 9
E s p e c ific a o
N o r te
N o r d e s te
S u d e s te
Sul
C e n tr o - O e s te
B r a s il
2 .0 2 4 .9 3 9
T o ta l d a s R M 's
9 8 5 .8 5 2
F o n te s : IB G E - F J P /C E I
C a r n c ia
A u s n c ia d e In a d e q u a o
d e in fr a u n id a d e
por
e s tr u tu r a
s a n it r ia
d e p r e c ia o
1 .1 6 5 .6 2 2
1 6 2 .8 6 5
2 0 .1 2 4
4 .0 1 0 .0 7 3
7 1 4 .7 3 8
1 9 5 .7 9 8
2 .1 5 5 .2 7 1
3 1 5 .3 7 9
5 0 5 .5 1 0
1 .4 6 9 .6 4 8
1 7 9 .1 5 4
1 0 0 .7 3 5
1 .4 6 0 .4 6 2
9 4 .5 6 5
1 4 .5 0 2
1 .5 0 8 .7 4 4
7 6 0 .2 4 5
1 0 .2 6 1 .0 7 6
2 .5 2 5 .4 4 3
1 .4 6 6 .7 0 1
3 5 9 .7 3 8
Grfico-7 / Inadequao dos domiclios 2000.

N o rte
N o rd e s te
S u d e s te
S u l
C e n tro -O e s te
7 0
6 0
5 0
4 0
3 0
2 0
1 0
0
en
d
si
ad
F
ri
In
fr
s
-e
tr
n
s
ci
id
ep
re
ci
8 3 6 .6 6 9
3 6 7 .6 7 4
90

Evoluo das necessidades habitacionais entre 1991 e 2000.
DFICIT HABITACIONAL
AJUSTADO
Figura n 9 Ajuste da quantificao
FJP, para comparao 1991/2000.
1991
2000
Dficit Habitacional
Dficit Habitacional
Habitao precria
Habitao precria
Coabitao familiar
Coabitao familiar
Fonte: FJP/CEI 2001.
nus excessivo com
Tabela n 6 - Evoluo das
aluguel
nus excessivo com
necessidades habitacionais entre
aluguel
Depreciao
1991 e 2000.
ESPECIFICAO
Total
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
...
2.314.933
1.889.899
548.107
392.672
1991
2000
urbano
rural
Total
urbano
228.769
...
...
408.792
1.165.942 1.148.991 2.605.804 1.703.071
1.672.854
217.045 2.339.954 2.184.990
390.286
157.821
676.251
575.083
285.743
106.929
486.870
426.010
rural
...
902.733
154.964
101.168
60.860
Brasil
5.374.380 3.743.594 1.630.786 6.539.528 5.297.946 1.241.582
Total das RMs
1.404.615
...
... 1.886.794
...
...
Fontes: IBGE - FJP/CEI
Nos componentes do Dficit Habitacional ajustado, h queda da coabitao

familiar, exceto na regio Nordeste. Tambm h queda da habitao precria, exceto na
regio Norte. Apesar da queda relativa da habitao precria na Nordeste, ainda se
mantm em patamar elevado: 56,2% em 1991 e 40,6% em 2000. Houve o aumento
generalizado do nus excessivo com aluguel.
Grfico-8 / Componentes do Dficit Habitacional
100%
7,2
D e p re c ia o
18,2
80%
n u s E x c e ssi v o
co m A lu g u e l
58,2
60%
56,1
C o a b i ta o
F a m ilia r
40%
20%
34,6
24,0
0%
1991
H a b i ta o
P re c ria
2000
A partir deste perfil das necessidades habitacionais apresentado neste captulo

que foram desenvolvidos os estudos de caso que seguem no captulo III. Quando a
anlise comeou, tomou-se como base FJP/1995, pois ainda no havia sido feita a nova
quantificao FJP/2001.

91
Captulo III O impacto de programas habitacionais no

dficit das moradias no estado e municpio de SP.
1. Notas Preliminares sobre as limitaes e a metodologia.
Neste captulo pretendese discutir e a avaliar o impacto do Dficit como um
indicador de avaliao da poltica e os programas habitacionais, a luz da quantificao,

utilizando a metodologia FJP. Como principal objetivo deste trabalho, procura-se testar
formas de como realizar a avaliao ex-ps de programas habitacionais e os seus
impactos, principalmente, sobre os
aspectos quantitativos do dficit habitacional.
Assim pretende-se testar uma metodologia que buscar apoiar os devidos rgos na
formulao ou avaliao de programas habitacionais mais eficazes no enfrentamento do
problema da moradia.
Esta etapa comeou com a definio de alguns recortes dentro do cenrio
recente das polticas habitacionais, que pudessem servir de base para elaborar as
hipteses de avaliao de impactos de programas habitacionais produzidos pelas
diferentes esferas de poder pblico, sendo elas a Unio, Estado e Municpio.
A anlise aqui apresentada baseia-se em: resultados quantitativos da produo
de programas habitacionais do Governo Federal, desenvolvidos atravs da CAIXA-FGTS
at 1998; na Produo Governo Estadual de So Paulo CDHU-SP, de 1988 a 1999; e na
Produo do Governo Municipal de So Paulo, de 1992 a 2000. Tambm tratando a
repercusso destes, comparando-os aos nmeros mensurados do Dficit Habitacional
Brasileiro, calculado pela Fundao Joo Pinheiro, em 1995, isto , comparando aos subitens que o compe.
92
Dentro das limitaes encontradas para a pesquisa, juntamente com a

dificuldade de conseguir dados relativos aos programas desenvolvidos, algumas
consideraes sero prejudicadas, tais como: o recorte por faixas de renda das
famlias atendidas em alguns programas e a desagregao dos dados para o municpio
de So Paulo. No caso dos programas da CAIXA-FGTS, h especificidades e detalhes
particulares dos programas, onde os dados esto tabulados por Unidade da Federao
e por regies, no sendo possvel traar comparaes por faixas de renda devido
incompatibilidade dos dados da CAIXA. Por isso algumas desagregaes para uma
melhor anlise no foram possveis.
As fontes de dados foram o Dficit Habitacional, segundo a Fundao Joo
Pinheiro, 1995, e a tabulao de dados da CAIXA/FGTS em relatrios de pesquisa do
Grupo USP - EESC, Departamento de Arquitetura, 1999-200183. Os dados da Produo
Governo Estadual de So Paulo CDHU-SP foram retirados tambm de relatrios
internos do CDHU, documentos e material de propaganda84. Do mesmo modo, tambm
em documentos internos, relatrios e material de propaganda foram conseguidos os
dados referentes produo do Municpio de So Paulo85.
Alguns dos programas que sero analisados tm uma vocao clara e facilmente
podem ser identificados a que tipos de dficit estejam ligados, produzindo algum
impacto sobre eles. Outros porm so mais discutveis e merecem bastante cuidado.
Prope-se aqui um modo de analis-los, respeitando os devidos limites que a anlise mais
fina necessitaria. Assim, parte-se do estudo das modalidades dos respectivos programas
e traa-se os respectivos impactos sobre o dficit, dividido segundo a proposta
metodolgica, em quantitativo e qualitativo, onde os programas que tivessem resultados
de produo de unidades novas, incremento no estoque de moradia, estivessem
relacionados ao dficit quantitativo urbano (habitao precria + coabitao + demanda
83
BONDUKI, Nabil ( Coord.) DESENVOLVIMENTO DE METODOLOGIA DE AVALIAO DOS PROGRAMAS

DE APLICAO DOS RECURSOS DO FGTS Relatrio 3 de andamento da proposta. So Carlos - EESC/
USP- FIPAE, 1999.
84
CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, GOVERNO DE
ESTADO DE SO PAULO, (fev. 2000), HABITACO COMO PRIORIDADE SOCIAL- & CDHU Diretoria de
Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia de Planejamento Econmico.
(2000), A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO.
85
DIVISO TCNICA DE PLANEJAMENTO SUPERINTENDNCIA DE HABITAO POPULAR
Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO
RELATRIO DE GETO DE HABI-1, Os Programas Habitacionais, tabelas de empreendimentos realizados,

93
demogrfica) e os programas que possibilitassem algum tipo de melhoria nas condies

de vida relacionados ao dficit qualitativo (domiclios inadequados). Desse modo foram
estabelecidas categorias de modo sinttico, fceis de serem aferidas e, ao mesmo
tempo, com homogeneidade suficiente para permitir comparao com os dados dos
resultados dos programas habitacionais desenvolvidos.
Considerando a magnitude do
dficit nas faixas de renda mais baixas e buscando no criar um nmero muito grande de
faixas, se conserva, como a FJP, para as categorias dficit quantitativo e domiclios
inadequados por adensamento trs faixas de renda: de 0 a 2 salrios mnimos; de 2 a 5

salrios mnimos e por mais de 5 salrios mnimos (principalmente no caso da produo
da CAIXA/FGTS).
Agregando-se diferentes modalidades ou objetos de acordo com sua relao com
as categorias de necessidades, seriam criados tipos especficos de resultados dos
programas, independentemente de resultarem de implementao de diferentes
programas, a saber: a Produo de unidades novas; a reforma, ampliao e concluso de
imveis e a aquisio de imvel usado (produo da CAIXA/FGTS).
A incluso do tipo aquisio de imvel usado tem apenas o sentido de identificar
estas intervenes e garantir a incorporao de todos os resultados, pois eles no
deveriam ser objeto de avaliao em termos de impacto no dficit uma vez que, por um
lado, a aquisio de imvel no significa a incorporao de novas unidades no estoque de
moradias. Talvez este tipo de programa pudesse tambm ser comparado com os
Domiclios Vagos levantados pelo censo, que poderiam tambm estar atuando na demanda
reprimida por Aluguel de residncias, por isso discutvel como se incorporam estes
dados e a que impactos sobre o dficit responderiam.
De acordo com os dados obtidos foram realizados grficos e tabelas que
permitem a comparao, anlise e avaliao dos programas habitacionais e seus impactos
de acordo com os sub-tipos das necessidades habitacionais definidas pela FJP.
A seguir, apresenta-se um diagnstico das necessidades habitacionais para o
Estado de So Paulo, a Capital, a Metrpole e o Interior, para que se possa visualisar
melhor a comparao da gravidade do problema em diferentes regies e entender qual
deveria ser o perfil de recursos aplicados na construo dos programas habitacionais.
perodo 1993-2000, & RELATRIOS DE MONITORAMENTO E AVALIAO DE PROGRAMAS -(NOV.

2000).
94
2. Diagnstico do dficit habitacional do estado de So Paulo: capital,

metrpole e interior.
Os nmeros para o estado de SP segundo FJP, 1995, referentes exclusivamente ao dficit
quantitativo so num total de 738 mil novas habitaes a serem construdas. o maior dficit de
moradias do Pas, correspondendo o Estado a 22% do total do problema no Brasil; para a regio
metropolitana de SP temos um dficit de 372 mil novas unidades habitacionais, 50,5% do problema no
estado; na capital e cidade de So Paulo o nmero de 174 mil unidades, 24% em relao ao Estado,
47% em relao ao problema na RMSP.
Grficos-9 & 10 /fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia:
Sepurb,1995 & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma
Dficit Habitacional
U No
b Estado de
So Paulo 1991
Habitao Precria
So Paulo
365.838
Interior/Litor
al
Metrop.
s/capit
197.592
So Paulo
capital
173.830
-
500.00
Interior/
Litoral
31%
3.511.58
9
So
Paulo
capital
19%
1.513.04
0
2.358.68
4
1.000.00
1.500.00
2.000.00
durveis
2.500.00
3.000.00
3.500.00
Metrops
/capit.
50%
4.000.00
Dficit
Quantitativo
avaliao da experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Regies
de
SP - U.F.
Total de
domiclios
urbanos
durveis
2.358.684
So Paulo capital
%
total do estado
Dficit
Quantitativo

at 2 sm.
mais de 5 sm.
12.571
7%
6.405
4%
8.119
5%
7.383.313
42.090
de 2 a 5 sm.
6%
71.537
30.863
10%
4%
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
20.847
12%
226.334
31%
49.829
29%
198.616
27%
mais de 5 sm.
76.059
44%
167.820
23%
total
173.830
100%
737.260
100%
Tabela n 7 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE. Ibid.
Grficos-11 & 12 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJD fi ci t Habi taci on al
S o Pau l o 1991
H a b ita o P re c ria
E s ta d o d e S o P a u lo
3 0 .8 6 3
7 1 .5 3 7
to ta l d o e sta d o
4 2 .0 9 0
Int erior/
Lit oral
49%
So
P aulo
capit al
24%
6 .4 0 5
1 2 .5 7 1
8 .1 1 9
S o P a u lo c a p ita l
1 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0
3 0 .0 0 0
4 0 .0 0 0
5 0 .0 0 0
6 0 .0 0 0
7 0 .0 0 0
8 0 .0 0 0
n .s d o d fic it
a t 2 sm .
d e 2 5 sm .
FASE, ibid.
m a is d e 5 sm .
Met rop.
Sem a
capit al
27%
A composio da precariedade habitacional em SP mostra que o problema mais grave

encontra-se na regio metropolitana, atingindo cerca de 70% do total do problema no

95
estado, e que cerca da metade deste sub-tipo do dficit quantitativo est localizado na
faixa de 2 a 5 salrios mnimos.
Assim como na maior parte do Brasil, o problema mais representativo do dficit
habitacional em SP encontra-se na dimenso coabitao, destacando-se a grande
quantificao para famlias com renda at 5 salrios mnimos. Na capital a tendncia
invertida, ocorrendo a maior quantificao principalmente acima de 5 salrios mnimos e
menores nmeros so verificados nas faixas de renda mais baixas.
Co ab itao Fam iliar
So Pau lo
Coabitao Fam iliar-So Paulo

300.000
Interior
Litoral
54%
226.334
198.616
167.820
200.000
100.000
20.847
49.829
So
Paulo
c apital
25%
76.059
So Paulo capital
at 2 sm .
Metrops
em a
c apital
21%
totaldo estado
de 2 5 sm .
m aisde 5 sm .
grficos-13 & 14 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJFASE, ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Regies
de
SP - U.F.
So Paulo capital
%
Metrop. s/capit.
%
Interior/Litoral
%
total do estado
Total de
domiclios
durveis
2.358.684
100%
1.513.040
100%
3.511.589
100%

27.095
1%
16%
73.046
5%
37%
44.349
1%
12%

146.735
6%
84%
124.546
8%
63%
321.489
9%
88%
7.383.313
144.490
592.770
Dficit
Quantitativo
total
173.830
100%
197.592
100%
365.838
100%
737.260
Quanto ao problema do estoque de moradias de ordem qualitativa, arredondando

os nmeros, v-se que 530 mil u.h. tm problemas quanto aos servios bsicos de infraestrutura, 343 mil u.h. quanto ao adensamento de pessoas num mesmo domiclio e cerca
de 180 mil tm um nus maior que 30% da renda familiar.
Regies
de
So Paulo U.F.
So Paulo capital
Metrop. s/ capital
Metrop. c/ capital
Interior/Litoral
total do estado
Total de
domiclios
urbanos
durveis
2.358.684
1.513.040
3.871.724
3.511.589
7.383.313
Dfict Qualitativo Urbano

Inadequados
por Infra-Estrutura
por Adensamento
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
at 2 sm.
a
69.762
184.192
34.094
152.077
2.628
49.747
2.981
28.885
72.390
233.939
37.075
180.962
59.612
163.180
23.897
101.438
132.002
397.119
60.972
282.400

nus maior que
30% da renda
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
25.278
73.522
5.621
2.392
30.899
75.914
19.625
54.199
50.524
130.113
96
Quanto ao dficit qualitativo no Estado de So Paulo, a regio metropolitana e a capital tambm

apresentam a maior quantificao na faixa de 2 a 5 salrios mnimos nos itens: inadequados pela infraestrutura; inadequados pelo adensamento; e inadequados pelo nus excessivo com aluguel.
Inadequados pela Infra-estrutura 1991, Est. So Paulo - FJP
at 2 sm.
total do estado
de 2 5 sm.
397.119
132.002
Interior/Litoral
163.180
59.612
Metrop. c/ capital
233.939
72.390
Metrop. s/ capital
2.628
49.747
So Paulo capital
184.192
69.762
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
Grfico-15 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE,
ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Onde h a maior concentrao destes problemas com certeza a capital com um percentual por
volta de 50% sobre o total do Estado.
Inadequados por Adensam ento 1991, Est. So Paulo - FJP
at 2 sm.
de 2 5 sm.
282.400
180.962
152.077
101.438
34.094
2.981
So Paulo capital
28.885
M etrop. s/ capital
37.075
23.897
M etrop. c/ capital
Interior/Litoral
60.972
total do estado
grfico-16 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE, ibid
I n a d e q u a d o s p o r n u s e x e s s i v o c o m a lu g u e l 1 9 9 1 , E s t . S o P a u lo - F J P
a t 2 s m .
d e 2 5 sm .
1 3 0 .1 1 3
7 5 .9 1 4
7 3 .5 2 2
5 4 .1 9 9
5 0 .5 2 4
3 0 .8 9 9
2 5 .2 7 8
1 9 .6 2 5
5 .6 2 1 2 .3 9 2
S o P a u lo c a p it a l
M e t r o p . s / c a p it a l
M e t r o p . c / c a p it a l
I n t e r io r / L it o r a l
to ta l d o e s ta d o
grfico-17 / fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de FJP. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE, ibid

97
3. Avaliao da produo programas habitacionais federais da CEF-FGTS, at 1998.

A avaliao ser realizada com os resultados quantitativos dos programas
habitacionais e de saneamento desenvolvidos no governo FHC, sob a aplicao dos
recursos do FGTS/CAIXA e a sua repercusso nos nmeros mensurados no Dficit
Habitacional Brasileiro, calculado pela Fundao Joo Pinheiro, isto , comparando aos
sub-itens que o compe.
No foram levantados mais dados sobre as especificidades de cada programa
quanto s exigncias e procedimentos para a implementao dos programas, j que o
importante nesta anlise eram os dados da produo. Poderia interessar a uma anlise
mais elaborada alguns dados sobre os projetos especficos das moradias, tais como rea,
tipologia, custo das unidades, mas a grande diversidade e a disperso das variadas
tipologias gerenciadas por uma estrutura descentralizada86 no permitem uma regra ou
um padro adotado de forma geral que assim pudessem ser levantados para uma
avaliao.
Dos programas com impacto no dficit quantitativo foram triados o Pr-Moradia,
o Carta de Crdito Individual, o Carta de Crdito Associativo e o Apoio Produo, onde
foram selecionadas e desmembradas as modalidades compatveis de cada programa (ver
Fluxograma Figura n 10). Quanto ao aspecto qualitativo, o Carta de Crdito Individual,
o Pr-Saneamento e o Pr-Moradia respondem com algum impacto. No caso do programa
Pr-Moradia, foram utilizados os dados obtidos da produo geral, pois no havia como
tabular os dados desmembrados.
Sem se conhecer os nmeros de unidades por
modalidades, estes nmeros quando comparados apenas com o dficit quantitativo (ver
fig. n 10 Fluxograma - pg. 98 neste) certamente esto contabilizando um nmero de
unidades acima do que realmente foi o dedicado para a construo de moradias, incluindo
nos nmeros a produo relativa urbanizao de favelas e reas ocupadas, juntamente
com a produo de infra-estrutura em conjuntos.
Apenas foram mantidos assim para dar uma idia de como se comportou a
produo total dos programas da Caixa perante uma avaliao pela quantificao do
dficit habitacional.
86
A administrao dos processos feita pelos escritrios regionais da CAIXA espalhos pelo Pas.
Lotes urbanizados/reas no ocupadas
Pr - Moradia
Conjuntos Habitacionais
Unidades novas/Concluso-Construo
Dficit
Quantitativo
Carta de
Crdito
Individual
Urbano
Lotes urbanizados
Terrenos + construo
Carta de
Crdito
Associativo
Lotes urbanizados
Unidades novas conjuntos hab.

Dficit
Quantitativo
por Aluguel
acima de 30%
da renda
Apoio
Produo
Carta de Crdito
Individual
Conjuntos Habitacionais
Aquisio de Imvel Usado
Lotes urbanizados reas ocupadas

PrMoradia
Cestas de Materiais
Dficit
Qualitativo
Ampliao
Carta de
Crdito
Individual
Cestas de Materiais
Concluso
Melhoria/Remanescentes
Dficit
Qualitativo Infraestrutura
PrSaneamento
Pr-Moradia
Abastecimento de gua
Esgotamento Sanitrio
Infra-estrutura em conjuntos
Habitacional
Figura n 10
Fluxograma da avaliao dos Programas CAIXA/FGTS e os Impactos sob o Dficit.
Elaborao: Will R. Coelho, 2000
3.1 A produo e o impacto dos programas CEF/FGTS sobre o dficit habitacional.
98

99
Comparando-se o total dos programas CAIXA/FGTS, segundo a diviso de modalidades e

adequao com o dficit quantitativo, tem-se como programas que produzem unidades novas para o
incremento no estoque de moradias: o Pr-Moradia; o Carta de Crdito o Individual e o Associativo; e o
Apoio Produo.
A maior produo quantitativa do Pr-Moradia, que responde por
55% do total dos
programas CEF/FGTS, concentrando 59% deste nas regies Sul e Sudeste, 25% na regio Nordeste e
apenas 14% divididos entre as regies Norte e Centro-Oeste, onde nestas duas ltimas o dficit
quantitativo atinge 737,3 mil unidades habitacionais (22% do total do dficit urbano no Brasil, que de
3,3 milhes de u.h.).
Os programas Carta de Crdito - C.C. o Individual e o Associativo, respectivamente com 27%
e 17% da produo total de unidades com Impactos Quantitativos sobre o Dficit, teve produo muito
pequena nas Regies Norte e Centro-Oeste, com a soma nestas regies equivalente a 14% para o C.C.
Individual e apenas 5% para o C.C. Associativo. O Programa Apoio Produo no representou impacto,
pois no atingiu 1% do total de unidades produzidas pela CAIXA na maior parte das regies do Pas.
Regies
da
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (
Brasil
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (
Brasil
Produo dos Programas CEF/FGTS com impactos Quantitativos

Programas
Programas CEF/ FGTS 1995 a 1998
CEF/ FGTS Pr-Moradia ** C.C. Individual
C. C. Assoc.
Apoi produo
1995 1998
total
total
total
total
unid. do prog.
unid. do prog.
unid. do prog.
unid. do prog.
TOTAIS
19.064
15.713
2.543
808
62.119
130.704
79.128
23.678
316.253
42.941
51.203
50.900
11.605
173.922
10.571
38.331
24.907
9.718
86.070
8.122
39.493
3.074
2.251
53.748
Percentuais dos programas em relao ao total geral

100%
82,42%
13,34%
4,24%
100%
69,13%
17,02%
13,07%
100%
39,17%
29,33%
30,22%
100%
64,33%
31,48%
3,88%
100%
49,01%
41,04%
9,51%
100%
54,99%
27,22%
17,00%
485
1.677
247
104
2.513
0,00%
0,78%
1,28%
0,31%
0,44%
0,79%
Tabela n 10 - fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.87
Analisando a produo total destes programas com impactos quantitativos, que foi de 316,2 mil
unidades habitacionais, segundo a diviso regional a proporo se altera ainda mais, ficando as regies Sul e
Sudeste somadas com 66% das unidades produzidas, a Nordeste com percentual diminudo para 20% e as
87
Obs: ** No Pr-Moradia, os dados no so desmembrados nesta tabela e nos grficos a partir desta,
pois ainda no se disponha da fonte que fornecesse nmero de unidades por modalidades, s o total do
programa, por isso pode incluir urbanizao de favelas, recuperao e melhorias (ver fig. n 10 Fluxograma pg. 98 neste). Do total de recursos investidos no Pr-moradia, foram destinados cerca de 30 %
construo de unidades.
100
regies Norte e Centro-Oeste somadas, mantendo os 14%. Segundo a quantificao regional do dficit, o
Nordeste deveria ficar com 32%, o Sul com 10% e o Sudeste com 36% para que a produo fosse
distribuda de forma mais correta de acordo com as necessidades habitacionais regionais do Pas.
P ro d u o d o s P ro g ram as CE F / F G T S 1995 a 1998 d istrib u io p ercen tu al p o r Reg i es Brasileiras
C entroO este (2)

8%
N orte (1)
6%
Sul
25%
Sudeste
41%
N ordeste
20%
Grfico-18 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid.

D is tr ib u i o p e rc e n tu a l d a p r o d u o d o s P r o g r a m a s F G T S / p o r re g i e s
0 ,4 4 %
9 ,5 1 %
Regies - Brasil
0 ,3 1 %
3 ,8 8 %
0 ,0 0 %
4 ,2 4 %
0 ,0 0 %
1 0 ,0 0 %
C e n tro O e s te (2 )
3 1 ,4 8 %
1 ,2 8 %
0 ,7 8 %
4 1 ,0 4 %
3 0 ,2 2 %
2 9 ,3 3 %
Sul
S u d e ste
1 3 ,0 7 %
1 7 ,0 2 %
N o rd e s te
1 3 ,3 4 %
2 0 ,0 0 %
N o rte (1 )
3 0 ,0 0 %
4 0 ,0 0 %
5 0 ,0 0 %
6 0 ,0 0 %
7 0 ,0 0 %
8 0 ,0 0 %
9 0 ,0 0 %
% ao to ta l p ro d u z id o n o c o n ju n to d o s P ro g . p o r re g i o
A p o i p r o d u o t o t a l d e u n id . d o p r o g .
C a r t a d e C r d . A s s o c . t o t a l d e u n id . d o p r o g .
C a r t a d e C r d . I n d iv id u a l t o t a l d e u n id . d o p r o g .
P r - M o r a d ia * * t o t a l d e u n id . d o p r o g .
grfico-19 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, Ibid.
Elaborao: Will R. Coelho, 2001.87
O Pr-Moradia produziu, proporcionalmente, muito mais que os outros programas nas regies
Norte e Nordeste, mas em nmeros absolutos toda a produo dos programas deveria ter sido muito
maior para que representasse impactos no dficit local destas, mas a produo do programa na regio
Nordeste, foi 75% localizada na modalidade Recuperao e Melhorias, produzindo apenas 25% em
unidades novas (ver tabela na seqncia - n 10.A).
87
Observao: Nas Tabelas e nos Grficos utilizados neste trabalho, os Nos a seguir do nome da regio
significam o seguinte:
(1) Dimensionamento FJP, no inclui ainda o Estado do Tocantins na Regio Norte.
(2) Dimensionamento FJP inclui o Estado do Tocantins na Regio Centro-Oeste,ainda fazendo parte do
territrio do estado de Gois.

101
Tabulando os dados desmembrados para o Pr-Moradia, onde a fonte consultada fornecia nmero
de unidades por modalidades no s o total do programa, nota-se que das 173 mil unidades produzidas pelo
total do programa no Pas, 85% destinaram-se produo de unidades habitacionais novas, onde so
somadas apenas as modalidades Construo e Oferta de Lotes. As regies Sul e Sudeste concentram a
maior parte da produo de unidades do Pas, superior aos 60%. A regio Sul concentra 354 municpios
atendidos, mais da metade dos atendimentos aos municpios pelo programa, ou seja 55,5% do total dos
Programa
Pr-Moradia
Brasil
Estado de SP
Mun. de So Paulo
Regio Sudeste
Regio Sul
Regio Centro Oeste
Regio Norte
Regio Nordeste
Brasil
n de Municpios
atendidos & %
Populao
Nmero de Unidades Novas Produzidas & %
Beneficiada
Construo
Lotes
Recuper./Melhoria
Total / 100%
804.140 124.762 - 72% 22.197 - 13%
26.183 - 15%
634
173.922
45
197.448 30.505 - 90%
1.460 - 4%
2.114 - 6%
34.079
1
144.419 19.647 - 100%
0 - 0%
0 - 0%
19.647
Mesoregies / Percentuais de atendimento em relao ao total Brasil.
121 = 19,5%
337.738 - 42,5%
39,6%
21,3%
6,8%
32,3%
27,4%
30,7%
4,0%
24,1%
354 = 55,5% 127.858 - 15,94%
48 = 7,5%
73.980 - 9,2%
6,0%
14,8%
12,0%
7,9%
6 = 1%
34.578 - 4,3%
11,2%
13,6%
1,0%
9,9%
105 = 16,5%
224.998 - 27,9%
15,9%
19,6%
76,1%
25,7%
634 = 100%
804.140 = 100% 124.762 =100% 22.197 =100%
26.183 =100%
173.922 =100%
634 municpios atendidos no Brasil (ver nmeros da produo e percentuais na tabela a segui r, n 10.A).
Tabela n 10.A - fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de Aplicao dos
Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC- 1999 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2002.
Tambm verifica-se por estes dados que cerca de 72% da produo do programa Pr-moradia
beneficiou a construo de novas moradias e cerca de 13% beneficiou a compra de lotes. Assim apenas
15% desses recursos no beneficiaram a reduo do dficit habitacional.
O Pr-Moradia foi sem dvida o mais representativo desses programas. Foi responsvel por mais
de 50% dos atendimentos em mdia, seguido logo depois pelo Carta de Crdito, como pode ser verificado
no grfico n 20 a seguir:
Apoiono
Percentuais da produo dos Programas no total do impacto

produo
Dficit Quantitativo
Carta de Crd.
1%
Assoc.
17%
Pr-Moradia **
55%
Carta de Crd.
Individual
27%
102
grfico-20 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000, ibid.
No programa Carta de Crdito Individual, as modalidades mais representativas no Dficit

Quantitativo so: Construo, Aquisio de Imvel Novo e Terreno + Construo, respondendo s
vezes por mais de 80% do total do programa, que tambm tem modalidades que atendem ao dficit
qualitativo, que sero analisados adiante.
R e s u lta d o d o C a r ta d e C r d ito In d iv id u a l p o r M o d a lid a d e e R e g i e s
1 6 .0 0 0
n de domicilos
1 4 .0 0 0
1 2 .0 0 0
1 0 .0 0 0
8 .0 0 0
6 .0 0 0
4 .0 0 0
2 .0 0 0
lo tes u rb
c o n c lu s o
c o n s tru o
A q u . Im v .N o v o
T erren o + c o n s tru .
M o d a lid a d e s C .C .I.
N o rte
N o rd e ste
S u d e ste
Sul
C e n tro O e ste
grfico- 21 - fonte: IBGE/1991, executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, Ibid.
A maior produo dentro destas modalidades est na regio Sudeste, com a concesso de
carta de crdito para aquisio de terrenos e a construo de unidades nestes, cerca de 15 mil
cartas. A regio Sul, na modalidade Construo, ofereceu o segundo maior nmero de cartas de
crdito em todo o Brasil, cerca de 9,5 mil cartas, seguida logo depois na regio Sudeste pela
Aquisio de Imvel Novo com 9,3 mil cartas e pela construo de unidades com cerca de 8,2 mil
cartas de crdito individual.

Regies
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
Total de unidades produzidas por

Programas CEF/FGTS 1995 a 1998
Carta de Crdito Individual
Modalidades de Impactos Quantitativos
lotes urb.
concluso
construo
Aqu.Imv.Novo Terreno+constr
28
37
455
752
1.271
221
4.511
3.835
434
9.029
89
1.322
1.096
146
2.690
834
8.197
9.524
2.594
21.604
4.283
9.321
3.029
2.886
20.271
103
TOTAL
2.543
5.144
14.980
7.423
3.658
32.476
Percentuais das Modalidades em relao ao total geral

1,10%
1,45%
17,89%
29,57%
2,09%
0,84%
7,89%
40,52%
11,77%
3,45%
21,38%
24,32%
15,40%
4,40%
38,24%
12,16%
4,47%
1,50%
26,69%
29,70%
10,49%
3,13%
25,10%
23,55%
49,98%
48,66%
39,08%
29,80%
37,64%
37,73%
10.571
38.331
24.907
9.718
86.070
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tabela n 11 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid.
A maior produo em nmeros absolutos foi da modalidade de carta de crdito para

aquisio de terrenos e a construo de unidades, onde no Norte do Pas chegou perto de 50% da
produo total dos programas de impacto quantitativo sobre o dficit. A distribuio percentual no
Brasil dessas modalidades, neste tipo de impacto, foi a que demostra o grfico n 22 a seguir:
Modalidades Impacto Quantitativo - Carta de Crdito Individual % Brasil
lotes urb
Terreno+constr
concluso
10%
u.
3%
38%
Aqu.
Imv.Novo
24%
construo
25%
grfico- 22/ fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Quanto aos aspectos do dficit qualitativo - inadequaes nas outras
modalidades do programa C.C.I. Carta de Crdito Individual foram triadas as cartas

de crdito de: Ampliao, as de Cestas de Materiais de Construo e as de Melhorias
ou Obras Remanescentes. Dentro das modalidades de impactos qualitativos do C.C.I, a
que mais beneficiou unidades em nmeros absolutos foi a de Cestas de Materiais de
Construo, tendo a sua maior produo na regio Sudeste, 36,2 mil cartas deste tipo,
104
43% do total da modalidade no Pas. Em todas as modalidades a regio Norte produziu

muito pouco, no atingindo muitas vezes a 1% da produo no Brasil.
Regies
Federao
Ampliao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil
Programas CEF/ FGTS 1995 a 1998

Modalidades de Impactos Qualitativos Cesta de Mater
melhorias
54
513
231
18.027
1.786
1.971
337
4.661
36.224
18.066
11.038
83.985
TOTAIS
1
53
286
18.593
38.010
20.047
11.375
88.710
10
64
Percentuais das Modalidades em relao ao total geral

Norte (1)
18,88%
80,77%
0,35%
Nordeste
2,76%
96,96%
0,29%
Sudeste
4,70%
95,30%
0,00%
Sul
9,83%
90,12%
0,05%
Centro-Oeste (2)
2,96%
97,04%
0,00%
5,25%
94,67%
0,07%
Brasil
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Tabela n 12- fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid.
O impacto no dficit qualitativo foi analisado comparando-se os resultados aos aspectos:

inadequados pela infra-estrutura e inadequados por adensamento. (ver fig. n 10, pag. 98)
Programa Pr-Saneamento produziu impactos no dficit qualitativo inadequados pela infraestrutura, a partir das modalidades que beneficiam o abastecimento de gua e o esgotamento
sanitrio. Os resultados percentuais em relao a estes podem ser observados na tabela n 13 a
seguir:
Regies
da
Federao
Total de
domiclios
urbanos
durveis
Norte (1)
1.096.710
Nordeste
5.279.822
Sudeste
13.941.294
Sul
4.283.429
Centro-Oeste ( 1.926.828
Brasil
26.528.083
Dficit Qualitativo

Pr-saneamento
Inadequados
por Infra-Estrutura
Totais
abast. de gua
absoluto % ao dficit tota
esgotamento sanit.
absoluto
ao dficit tot
37.265
14,32%
37.842
454.636
20,27%
210.202
9,37%
1.918.664
739.976
641.882
33,45%
764.532
39,85%
381.096
51,50%
325.189
43,95%
564.991
130.716
23,14%
121.798
21,56%
5.792.281
1.645.594
28,41%
1.459.562
25,20%
260.181
2.242.670
14,54%
Tabela n 13 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Neste caso as Regies Nordeste e Norte so as que menos produziram em nmeros

absolutos e por conseqncia tm os menores percentuais de impacto sobre este tipo de Dficit.
O impacto dos inadequados por infra-estrutura relacionado com o Programa PrSaneamento, mas esta comparao pouco precisa, pois os inadequados por infra-estrutura incluem
outros tipos de deficincias alm de gua e esgoto - as modalidades analisadas. Outro problema o
fato de os dados estarem em populao atendida e no em unidades. Para realizar a comparao foi
preciso estimar o nmero de 4 pessoas por unidade. Novamente notou-se que as regies Norte e

105
Nordeste continuaram a ter as menores taxas de atendimento, por volta dos 10%, enquanto que a
regio Sul ultrapassa os 40%,
Em inadequados por adensamento, por no se conseguir desmembrar os dados do PrMoradia (ver fig. n 10 Fluxograma pg. 98), apenas foi verificado o impacto do programa Carta de
Crdito nas modalidades: Ampliao, Cestas de materiais, Melhorias/Remanescentes (para o Dficit
Qualitativo) .
Regies
da
Federao
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Total de Dficit Qualitativo Programas CEF/FGTS 1995 a 1998

domiclios
Urbano
C. Crd. Individual
urbanos
Inadequados
unid. do prog Dficit Qualitativo
durveis por Adensamento
% ao Dficit
absoluto
1.096.710
34.846
0,82%
286
5.279.822
314.744
5,91%
18.593
13.941.294
691.870
5,49%
38.010
4.283.429
163.160
12,29%
20.047
1.926.828
91.944
12,37%
11.375
26.528.083
1.340.455
6,62%
88.710
Tabela n 14 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Im p a c to Q u a lita tiv o d o D fic it p e lo C .C .I.
C e ntro O e s te (2 )
S ul
S ud e s te
N o rd e s te
286
N o rte (1 )
1 1 .3 7 5
9 1 .9 4 4
2 0 .0 4 7
1 6 3 .1 6 0
3 8 .0 1 0
6 9 1 .8 7 0
1 8 .5 9 3
3 1 4 .7 4 4
3 4 .8 4 6
to ta l d e d o m ic lio s e stim a d o s/o u a te nd id o s
D fic it Q ua lita tivo p o r A d e ns a m e nto
C a rta d e C r d ito Ind ivid ua l - A m p lia o /c e s ta d e m a te ria is / re m a ne s c e nte s
grfico-23 / fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
O impacto no adensamento pelo C.C.I. mais significativo nas regies Sul e Centro-Oeste,
cerca de 12%, foi mnimo na regio Norte no chegando a 1%. Em nmeros absolutos a maior produo
foi para a regio Sudeste com cerca de 38 mil cartas de crdito desses tipos de modalidades.
O impacto dos inadequados por aluguel foi realizado como um exerccio para uma melhor
discusso sobre os Domiclios que j pertencem ao estoque, onde h apenas uma espcie de migrao
de um domiclio existente para outro, por isso pertinente compar-los com a modalidade Aquisio
de Imvel Usado do programa Carta de Crdito Individual, onde a mobilidade parecida e tambm os
resultados do nmero de financiamento bastante expressivo para ser ignorado, j que no se
encaixa em nenhuma outra parte da quantificao de dficit.
106
Compatibilizando esta modalidade do CCI com os domiclios alugados urbanos com nus maior
que 30% da renda, no h problema em se nomear este como respondendo ao dficit quantitativo ou
ao qualitativo, pois o mesmo j havia sido dimensionado em separado pela FJP, em 1995 como um tipo
de inadequao, mas includo como um tipo de dficit habitacional na nova quantificao produzida
pela FJP em 2001, por isso este exerccio de hiptese de impacto ainda vlido.
Regies
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Total de
domiclios
urbanos
durveis
1.096.710
5.279.822
13.941.294
4.283.429
1.926.828
26.528.083

nus maior que
30 % da renda
at 2 sm.
de 2 a 5 sm.
Total
3.587
5.741
9.328
73.338
35.316
108.654
171.058 223.629
394.687
22.793
42.081
64.874
17.863
31.863
49.726
288.651 338.630
627.281

Aquisio de Imvel Usado
% de 2 a 5 sm.
absoluto % ao total % at 2 sm.
2.707
29,02%
75,5%
47,2%
35.655
32,82%
48,6%
101,0%
101.186
25,64%
59,2%
45,2%
32.467
50,05%
142,4%
77,2%
16.494
33,17%
92,3%
51,8%
188.509
30,05%
65,3%
55,7%
Tabela n 15 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP -
Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb, 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
No exerccio com os inadequados por aluguel e o impacto da Aquisio de Imvel Usado do

C.C.I., se a hiptese de que as pessoas beneficiadas com este tipo de financiamento viessem todas de
domiclios alugados, o impacto desse Programa seria o mais satisfatrio dentre todos os programas,
pois atingiria a mdia de 30% do dficit por aluguel no Brasil. Se o nmero de atendimentos tivesse
sido a faixa de 2 salrios mnimos, corresponderia a 65 %, e se fosse a faixa de 2 a 5 s.m.
corresponderia 55% do mesmo. Mas isso no corresponde realidade, pois a maioria dos
financiamentos em todos os programas CAIXA/FGTS concedida a faixas salariais mais altas do que
estas.
R eg i es
F e de ra o
N orte (1)
N ordeste
S udeste
S ul
C entro-O este (2)
B ra s il
P ro gra m as
C E F /F G T S
to tal de unid. p or faix as d e re nda
at 3 sm .
m ais de 3 sm .
167
6.812
14.913
57.127
19.237
197.672
9.118
71.363
6.999
32.811
50 .43 4
36 5.7 85
P ro gra m as
C E F /F G T S
pe rce ntuais
at 3 sm .
m ais de
2%
21%
9%
11%
18%
12 %
3 sm .
97,6%
79,3%
91,1%
88,7%
82,4%
87 ,9%
Tabela n 16 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid.
A tabela n 16 apresenta a totalizao global da produo em unidades habitacionais

beneficiadas por programas CEF/FGTS, pela faixa de renda at 3 salrios mnimos e pela acima
disso. No havia esta informao tabulada na fonte pesquisada, desmembrada por programas e suas
modalidades. Esta diviso no permite uma comparao direta com os dados da quantificao do
dficit habitacional da FJP, mas pode-se tecer algumas consideraes a partir dela e compar-la com

107
a tabela n 18, que mostra o perfil da renda por regies calculado pela FJP.
Se o recorte da quantificao fosse a faixa salarial at 3 salrios mnimos, o dficit
quantitativo, tanto nas regies ou no Pas, seria com certeza acima dos 60% e provavelmente no
Nordeste por volta de 80% do problema se concentraria nesta faixa. Os resultados da produo
CEF/FGTS mostram que praticamente no atuaram para esta faixa de renda, pois atenderam com
apenas 12% do total dos programas.
Regies
Dficit
Quantitativo
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste (2)
Brasil

at 2 sm.
108.066
756.541
687.371
174.189
126.675
1.852.843
71.490
246.698
452.092
117.265
90.247
977.793
43.256
77.593
303.763
62.011
40.326
526.948
Percentuais
por faixa de renda
at 2 sm.
49%
70%
48%
49%
49%
55%
32%
23%
31%
33%
35%
29%
19%
7%
21%
18%
16%
16%
Percentuais
na faixa de renda por regies
at 2 sm.
5,8%
40,8%
37,1%
9,4%
6,8%
100,0%
de 2 a 5 sm.
7,3%
25,2%
46,2%
12,0%
9,2%
100,0%
mais de 5 sm.
8,2%
14,7%
57,6%
11,8%
7,7%
100,0%
Tabela n 17 - fonte: FJP - Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995
A produo dos programas esteve muito mais voltada para as faixas de renda superiores,
pois estas podem assegurar o retorno dos recursos investidos para o FGTS. J as faixas mais baixas
de renda , na maior parte das vezes, necessitam de subsdios na compra da moradia ou de longos
financiamentos que o Fundo no pode sustentar sozinho.
Ento na anlise dos impactos quantitativos do total dos programas, sem considerar nenhuma
diviso por faixas de renda, estes seriam baixos no atingindo 10% no Pas. Chama a ateno o
impacto na regio Sul que mais que o dobro do percentual atingido em outras regies, chegando a
22,4% sob o dficit quantitativo na regio.
Regies
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste (2)
Brasil
Total de
Dficit Quantitativo
domiclios
Urbano
urbanos
durveis
total
1.096.710
222.812
5.279.822
1.080.832
13.941.294
1.443.226
4.283.429
353.465
1.926.828
257.248
26.528.083
3.357.584
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
TOTAIS
19.064
62.119
130.704
79.128
23.678
316.253
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
% Dficit Quantitativo
8,56%
5,75%
9,06%
22,39%
9,20%
9,42%
Tabela n 18 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
108

Impacto dos Prog. FGTS no Dficit Habitacional
23.678
Centro Oeste (2)
257.248
79.128
Sul
353.465
130.704
Sudeste
1.443.226
62.119
Nordeste
1.080.832
19.064
Norte (1)
222.812
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
total de domiclios
Dficit Quantitativo Urbano total
Program as CEF/ FGTS 1995 1998 TOTAIS
grfico- 24/ fonte: executado com dados recolhidos de Programas do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 -2000, ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Ajustando as faixas de atendimento de modo semelhante quantificao do dficit

quantitativo e comparando-se a produo CEF/FGTS podemos elaborar duas situaes: a primeira
com os programas atendendo apenas a populao acima de dois salrios mnimos. Seguindo este
modelo os percentuais de resposta ao dficit variariam de 16,6% na regio Norte, at 44% na Sul, a
mdia brasileira estaria em torno de 20%. J na segunda situao, considerando-se o atendimento
acima de cinco salrios mnimos, os resultados apresentariam percentuais ainda maiores, mas neste
caso as regies Norte e Sudeste que ficariam com os menores percentuais de impacto, por volta de
44%, e a regio Sul zeraria o dficit e excederia em 28% a produo necessria para esta faixa de
renda mais alta. A mdia de atendimento no Pas para esta seria de 60%.
Regies
Dficit
Quantitativo
Dficit
Quantitativo
faixas de renda superior
Norte (1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste (2)
Brasil
total
222.812
1.080.832
1.443.226
353.465
257.248
3.357.584
de 2 a 5 sm.
71.490
246.698
452.092
117.265
90.247
977.793
mais de 5 sm.
43.256
77.593
303.763
62.011
40.326
526.948
Programas
CEF/ FGTS
1995 a 1998
TOTAIS
19.064
62.119
130.704
79.128
23.678
316.253
Programas
CEF/ FGTS- 1995 a 1998
% Dficit Quantitativo
acima de 2 sm.
16,61%
19,16%
17,29%
44,14%
18,13%
21,02%
acima de 5 sm.
44%
80%
43%
128%
59%
60%
Tabela n 19 - fonte: executado com dados recolhidos de Programas FGTS GRUPO-USP-EESC.1999 2000. Ibid. & FJP Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb , 1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001.

109
Pelos nmeros obtidos para a produo do municpio de So Paulo, podemos deduzir que o
atendimento s faixas de at 3 salrios mnimos foi preferencialmente, e em grande parte, realizado
pelo programa Pr-Moradia.
Tabela n 20 - fonte: CAIXA Elaborao: Heliane Furtado, 2000
Contrataes do FGTS no municpio de So Paulo, no perodo 1995-1999
Programa
Valor do Emprstimo
Nmero de Unidades
Carta de crdito individual
381.252.616,00
19.705
Carta de crdito associativa
132.104.508,26
5.725
Apoio produo
13.344.990,00
415
Pr-moradia*
74.586.560,39
19.647
601.288.674,65
45.492
Total municpio de So Paulo

Total estado de So Paulo
2.631.223.446,00
162.672
Total Brasil
% mun. SP / estado SP
% mun. SP / Brasil
8.238.766.867,00
22,85%
7,30%
509.352
27,97%
8,93%
*Obs. Os investimentos do Pr- moradia executaram projetos Cingapura
at 3 sm
de 3 a 5 sm
de 5 a 7 sm
de 7 a 9 sm
Tabela n 21 - fonte: CAIXA Elaborao: Heliane Furtado, 2000

Faixa de renda
Valor do Emprstimo
Nmero de Unidades
76.935.406,09
20.402
12.754.618,92
2.195
41.743.885,49
3.597
194.531.196,78
8.945
de 9 a 11 sm
152.907.121,07
6.456
de 11 a 12 sm
87.099.751,21
3.063
de 12 a 20 sm
35.316.695,00
834
601.288.674,65
45.492
total municpio de So Paulo
O impacto da produo, quando analisada pelo municpio e estado de So Paulo,

maior que a mdia brasileira, chegando aos 26% de reduo do dficit
na capital,
quando analisado sem a distino por faixas de renda apenas comparando-se aos totais.
A produo de 1995 a 1999 e o Impactos

So Paulo
Total Geral dos Dficit Quant.. % de impacto
SP - total
Regies
programas - CEF
sob o Dfict
173.830
So Paulo capital
45.492
26%
737.260
total do estado
162.672
22%
total do Brasil
509.352
3.357.584
15%
Tabela n 22 - fonte: executado com dados recolhidos de Tabela de Contrataes do FGTS no municpio de
So Paulo, no perodo 1995-1999-CAIXA/Elaborao: Heliane Furtado, 2000, & Dficit Habitacional no
Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho, 2001
Da produo total no municpio de So Paulo, cerca de 45% estavam voltados para a

populao com renda at 3 salrios mnimos, 5% de 3 a 5 salrios mnimos, e os outros 50% para as
110
faixas de renda acima de 5 salrios mnimos, que podem chegar a atender a populao com renda de
20 salrios mnimos, e definitivamente estas no se incluem como parte de um dficit habitacional
emergencial que precisassem ser resolvidos por programas pblicos.
Os programas pblicos de habitao que visassem a reduo do problema habitacional no
Brasil, deveriam privilegiar as situaes emergenciais, e estas se concentram na populao com renda
at 5 salrios mnimos, mas o governo tem medo de financiar a habitao para estas faixas, pois no
pode confiar que estas consigam pagar por um financiamento, restituindo-se assim as fontes
geradoras dos recursos empregados nestes.
Pela anlise nos nmeros de quantificao do dficit habitacional e dos programas
CEF/FGTS, ficam claras algumas concluses, tais como; embora a aplicao dos recursos siga a lgica
do peso do dficit por regies, ainda as contrataes no conseguem ser efetivadas, por isso no
conseguem gerar impactos significativos nas regies mais carentes. Outro fato que os Programas
na sua totalidade ainda respondem por uma frao pequena na reduo do dficit quantitativo urbano,
pois no atendem a faixas de rendas mais baixas da populao, onde esto concentrado mais de 50%
da demanda. Se os demais programas fossem como o Pr-Moradia, poderia surtir maior efeito no
tipo de impacto para as rendas mais baixas.
O programa Carta de Crdito Individual, tambm surpreende por sua quantidade de
financiamentos, principalmente nos imveis usados, mas deveria se canalizado para faixas de renda
menores, pois atingiria um maior impacto.
A questo principal na anlise dos programas do FGTS, qual seria a parte que lhe caberia
numa poltica habitacional que visasse a reduo e extino do dficit habitacional mdio ou longo
prazo, isto , quais seriam as metas frente ao problema ?

111
4. A avaliao dos programas e da produo da CDHU/SP - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e

Urbano do estado de So Paulo.
Prope-se a anlise, segundo alguns critrios, para que possa se adequar a uma comparao
com as quantificaes realizadas segundo os critrios de calculo da FJP para o dficit habitacional no
estado de So Paulo.
Um primeiro critrio foi a delimitao da produo do perodo ps-1990, pois
quando h um maior volume de recursos para habitao vindos da arrecadao de 1% do
ICMS do estado. Tambm interessa saber o impacto dessa produo, que se d a partir
de 1991, no dficit habitacional calculado/realizado com dados retirados do censo
demogrfico de 1991. Depois disto, a prxima etapa foi verificar os tipos de programas
habitacionais e suas finalidades, as faixas de renda beneficiadas, nmero de famlias ou
domiclios atendidos, para saber se so programas que poderiam ou no produzir
impactos em alguns dos sub-tipos ou sub-itens que compe as necessidades habitacionais
e assim diferenciar as faixas de impacto. Tambm foi importante a separao dos dados
segundo a localizao regional, desagregando os dados da regio metropolitana e da cidade de
So Paulo para uma anlise diferenciada para as escalas de interveno.
4.1 Os programas realizados pela CDHU.
Depois do levantamento e pesquisa na Companhia, onde se conheceu e observaram-se os
antecedentes - histricos, polticos, econmicos relativos CDHU -, foi possvel traar as
caractersticas e o perodo pertencente a cada programa, desenvolvido durante os anos de atuao
desta Companhia, j caracterizados e descritos no capitulo-I, que so estes:
PMH Programa Municipal de Habitao 1985.

Programas da Modalidade Empreitada Global SH-1, SH-2, SH-3 e SH-4
SH1 Programa Habitacional da RMSP (Regio Metropolitana de SP) 1987.
SH2 Programa Habitacional do Interior de SP 1988.
SH3 Programa Habitacional da RMSP e do Interior de SP 1990.
SH4 Programa Habitacional da RMSP e do Interior de SP 1993.
CE Chamamento Empresarial 1994.
Habiteto - Cestas de materiais e Auto-construo (mutiro) 1995.
Mutiro Auto-gesto de recursos, obras por Associaes Comunitrias 1996.
O mais importante para o desenvolvimento da anlise que todos estes programas foram
classificados como os que tm impacto e atacam o dficit habitacional quantitativo. Estes programas
triados para a anlise privilegiaram em sua produo quantitativa a produo da construo de
unidades novas de moradias para alocao da populao que foi beneficiada por estes. Os programas
que tm outros tipos de interveno de melhorias das condies locais habitacionais, como os
112
programas especiais que desenvolvem aes de urbanizao de assentamentos, saneamento bsico e

demais obras de infra-estrutura que beneficiam populaes, como no caso da Represa Guarapiranga,
no foram consideradas por no haver informaes concretas que pudessem balizar uma anlise
somente das habitaes novas produzidas, tendo esses outros tipos, atendido muito mais a questo
qualitativa do dficit.
Como a maior parte dos programas CDHU privilegiam a produo de unidades habitacionais,
optou-se por avali-los apenas quanto quantificao do dficit quantitativo.
4.2 A produo do perodo de 1986 a 1990.
O ano de 1986 quando a CDHU inicia a entrega das primeiras unidades que refletem a
adoo de uma poltica habitacional autnoma para o estado, quer quanto s formas de interveno,
quer quanto origem dos recursos financeiros. Antes deste perodo, a oferta entre os anos de
1967 e 1985, os primeiros 18 anos, a CDHU produziu e comercializou 42.813 unidades habitacionais,
em 75 municpios do interior do estado, como demonstra a tabela a seguir:
Tabela 23.a - Produo CDHU do Perodo - 1967 A 1985 / 89
PERODO
QUANT.
LOCAL
1967 - 1970
2.002
INTERIOR
RECURSOS
OBS.
PREDOMINANTES
CEESP
INTERIOR
1971 - 1979
13.965
1980 - 1985
27.248
INTERIOR
CONJUNTO ZZINHO DE
CEESP
MAGALHES PRADO EM
GDE SO
GUARULHOS
BNH
TOTAL: 42.215 UNIDADES HABITACIONAIS

1986 - 1989
FONTE:
15.224
CAPITAL
INTERIOR
TESOURO
DO ESTADO
PLANHAP
EM
75 CIDADES
MUTIRO E
1 VEZ CAPITAL
CDHU - Apresentao baseada no documento: A Oferta Habitacional da CDHU na Primeira

Dcada (86/96) GPE/Superintendncia de Planejamento e Controle/DPP -Tcnico
Responsvel: Reynaldo Cu -MARO/1998
De 1967 a 1970, foram entregues 2.002 moradias em pequenos conjuntos no interior do

estado, construdas com recursos da Caixa Econmica do estado de So Paulo. De 1971 a 1979, a
companhia entrega 13.965 unidades, tambm no interior do estado. Destas, 4.680 fazem parte do
primeiro programa de impacto da CECAP, o conjunto Zzinho de Magalhes Prado, em Guarulhos. A
partir de 1979, a CECAP colhe os resultados do primeiro plano de habitao popular elaborado para o
Estado, com recursos captados junto ao BNH - o PLANHAP. A empresa comercializa, at 1985,
27.248 moradias, distribudas no interior do estado.
A produo anterior e a produo referente ao perodo de 1986 a 1990 no podem ser
comparadas ao dficit medido em 1991, mas do uma idia da evoluo da aplicao dos recursos
dirigidos poltica habitacional no Estado de So Paulo.
De 1986 a 1989, h um aumento significativo, quer no volume de oferta, quer na abrangncia
espacial dos municpios atendidos, com a incluso da cidade de So Paulo. A mdia de unidades por
municpio passa de 49,11 (na oferta acumulada 86/87) para 247,57 em 86/89. Os programas
desenvolvidos no perodo so da gesto estadual dos governadores Montoro e Qurcia, ambos do

113
partido PMDB, o primeiro responsvel pelo programa PMH - Programa Municipal de Habitao e o
segundo pelos SH-1 - Programa Habitacional da RMSP - e SH-2 - Programa Habitacional do Interior
de SP -, sendo que foram quase que totalmente comercializadas as unidades habitacionais durante
este perodo, restando apenas algumas para o perodo imediatamente posterior.
Produo por anos dos Programas CDHU 1986 -1990
1986
1987
1988
1989
1990
T-86-90
2.215
5.356
352
7.923
791
834
2.649
8.515
11.400
24.189
50
50
220
320
50
150
544
744
791
884
4.964
8.665
12.164
33.176
Regies
So Paulo capital
interior
baixada santista
metropolitana
total do estado
PERODO
QUANT.
1986 - 1989
RECURSOS
PREDOMINANTES
TESOURO
DO ESTADO
LOCAL
CAPITAL
INTERIOR
15.224
%
23,9%
72,9%
1,0%
2,2%
100,0%
OBS.
MUTIRO E
1 VEZ CAPITAL
Tabela n 23.b - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia
de Planejamento Econmico. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
P ro d u o a n u a l C D H U 19 8 6 a 1 9 9 0
1 1 .4 0 0
1 2 .0 0 0
1 0 .0 0 0
8 .5 1 5
8 .0 0 0
5 .3 5 6
6 .0 0 0
4 .0 0 0
2 .0 0 0
-
2 .2 1 5
-
352
2 .6 4 9
834
791
S o P a u lo
c a p it a l
1986
50
-
in t e r io r
1987
1988
50
220
b a ix a d a
s a n t is t a
150
544
50
m e t r o p o lit a n a
1989
1990
Grfico- 25/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
Neste perodo nota-se que a produo esteve muito mais voltada para a produo do Interior
do Estado, sendo quase inexpressiva a produo na regio Metropolitana, excluindo So Paulo capital,
e mnima na baixada litornea.
Produo por programas CDHU 1986 a 1990 - Absoluto & Percentuais
Regies
PMH
SH1
SH2
PMH
SH1
SH2
So Paulo capital
8.602
0%
81%
0%
interior
5.492
21.806
97%
0%
98%
baixada santista
68
334
1%
0%
2%
metropolitana
150
1.996
3%
19%
0%
total do estado
5.642
10.598
22.140
100%
100%
100%
Tabela n 24 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU , (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
114

P r og r a m a s C D H U 1 9 8 6 -1 9 9 0
in te rior
73%
S o P a u lo
ca p ita l
24%
b a ix a d a
s a n tis ta
1%
m e trop olita n
2%
Grfico-26/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
O PMH e o SH-2 tiveram suas aes voltadas para o Interior e o SH-1 para So Paulo capital
incluindo a regio metropolitana. No total foram produzidas cerca de 38 mil u.h. em todo o estado,
o equivalente a 18 % em relao ao que foi produzido na dcada seguinte, os anos 90.
Percentuais da produo CDHU e a distribuio pelo Estado de SP
de 1986 a 1990
PMH
0%
0%
0%
So Paulo capital
SH2
98%
97%
81%
SH1
interior
1%
0%
2%
baixada santista
3%
19%
0%
metropolitana
4.3 A produo do perodo de 1991 a 1999.

A partir de 1990, o estado - contando com o ICMS/habitao - tem relativo desempenho na
oferta habitacional em razo do decrscimo de estoque de habitaes prontas (91/92). O ano de
1992, porm, consagra-se como o ano de maior pico, at ento, na escala produtiva da CDHU. Na
distribuio da produo para as regies, durante a dcada de 90, ainda prevalece o interior do
estado, concentrando 76% das u.h. produzidas, contrariando o perfil do dficit habitacional do
estado que aponta que 51% da demanda por novas habitaes estaria concentrada na capital e regio
metropolitana de So Paulo.

Programas CDHU 1991 -1999

So Paulo
capital
15%
metropolitana
7%
115
interior
76%
baixada santista
2%
Foi reduzido proporcionalmente o percentual de produo para a capital, aumentando o da

regio metropolitana, quando deveria ser reduzido o do interior.
Regies
So Paulo capital
interior
baixada santista
m etropolitana
total do estado
Regies
So Paulo capital
interior
baixada santista
m etropolitana
total do estado
Produo anual dos Program as CDHU 1991 -1999

1991
1992
1993
1994
1995
581
2.160
2.016
4.849
875
8.491
35.289
19.210
20.680
7.787
718
618
337
480
1.302
695
945
2.864
768
9.793
36.702
20.773
23.881
9.035
1996
1997
1998
1999
T -91-99
2.935
3.860
15.602
4.588
37.466
22.548
34.562
37.755
6.635
192.957
712
109
1.773
916
5.663
1.842
2.444
5.372
640
16.872
25.102
37.115
44.900
8.191
252.958
%
14,8%
76,3%
2,2%
6,7%
100,0%
Tabela n 25 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Os picos de produo aconteceram em 1992 com 37 mil uh e em 1998, com o aumento dos
recursos vindos do ICMS, quando foram construdas 45 mil uh.
P rodu o an ual dos P rogram as C D H U 1991 1999
4 5 .0 0 0
4 0 .0 0 0
3 5 .0 0 0
3 0 .0 0 0
2 5 .0 0 0
2 0 .0 0 0
1 5 .0 0 0
1 0 .0 0 0
So Paulo capital
5 .0 0 0
interior
1991 1992
1993 1994
1995 1996
1997 1998
1999
baixada santista
m etropolitana
total do estado
116
Os programas desenvolvidos neste perodo so das gestes dos governos estaduais de

Fleury e Covas, com ajuda importante da lei de recursos de 1% do ICMS para investimentos na
Habitao, que proporcionou o aumento da produo habitacional estadual, dividida pelos programas
SH-3 e SH-4 - Programa Habitacional da RMSP e do interior de SP da Modalidade Empreitada
Global -, pelo CE Chamamento Empresarial , e tambm pelos Habiteto e Mutiro - Cestas de
materiais e Auto-construo.
Produo por program as CDHU
Regies
SH3
So Paulo capital
11.381
interior
80.611
baixada santista
2.065
m etropolitana
6.333
total do estado
100.390
Percentuais
Regies
SH3
So Paulo capital
11%
interior
80%
baixada santista
2%
m etropolitana
6%
total do estado
100%
1991 a 1999 - Absoluto & Percentuais

SH4
CE
Multiro Habiteto
3.576
11.844
10.968
41.425
15.704
184
8.785
2.356
500
56
5.608
2.220
1.868
52.965
30.268
13.020
8.841
1991 a 1999
SH4
CE
Multiro Habiteto
7%
39%
84%
0%
78%
52%
1%
99%
4%
2%
0%
1%
11%
7%
14%
0%
100%
100%
100%
100%
Tabela n 26 - fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Os programas da modalidade Empreitada Global SH3 e SH4 so os que mais produziram,.

Foram baseados e deram continuidade aos SH-1 e SH2 do perodo anterior, tambm foram os que
tiveram atuao no incio da dcada e gozaram dos recursos vindos do ICMS. Os outros, CE
Chamamento Empresarial, Habiteto e Mutiro, so programas mais recentes desenvolvidos pela
ltima gesto que dependem muito mais de recursos do Tesouro Estadual.
Percentual da produo estadual CDHU pelas regies de 1991 a 1999.

SH3
99%
84%
SH4
80%78%
52%
CE
39%
Multiro
Habiteto
11% 7%
0%
So Paulo capital
1%
interior
2% 4% 2% 0% 1%
baixada santista
6% 11% 7%
14%
0%
metropolitana

117
4.4 - O Impacto dos Programas sobre o Dficit Habitacional Estadual.
1991 a 1999
Total dos
Dficit Hab. % de impacto
programas
SP - total
sob o Dfict
37.769
173.830
22%
197.592
16.029
8%
151.686
365.838
41%
737.260
205.484
28%
So Paulo
Regies
So Paulo capital
metropolitana
interior/litoral
total do estado
Tabela n 27- fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU, (2000), CDHU
Diretoria de Planejamento e Projetos. Ibid. & Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb ,1995 Elaborao: Will R. Coelho,
2001.
Analisando os impactos regionais e totais do Estado de So Paulo, os dados que so

demonstrados nestas tabelas e grficos podem revelar ou indicar os traos da situao habitacional
atual, sendo que a poltica da CDHU atendeu muito bem ao dficit no Interior do Estado 41%.
Estas aes podem no ter abrangido da mesma forma todos os municpios que foram
atendidos pelos programas, embora o relatrio do rgo diga que houve uma ampla distribuio dos
recursos pelo interior, atingindo quase a totalidade dos municpios paulistas.
A tendncia de espacializao dos empreendimentos, verificada principalmente na ltima
dcada, justificada pela Companhia em atender ao escopo de uma poltica deliberada do estado, de
enfrentamento do dficit nos municpios, onde o volume da demanda habitacional era pequeno,
podendo ser facilmente zerado. Outro argumento em que se justificava esta tendncia, e que se
prolongou por mais de uma dcada, foi a maior oferta de terrenos de baixo custo nos municpios onde
a presso demogrfica menor, representando elemento facilitador da contrapartida municipal.
% de impacto sob o Dfict do total dos programas

CDHU ps 1991
41%
Total do Estado
Impacto sobre o dficit
28%
22%
8%
So Paulo
capital
metropolitana
interior/litoral
total do estado
Dficit
Hab.
progra
28%
Grficos-31 & 32/ fonte: executado com dados recolhidos de A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
118
Como j foi dito antes, a rea metropolitana, a baixada santista88 e a capital

deveriam ter recebido mais recursos, pois s a metrpole e a capital representavam
juntas, em 1991, 51% do dficit habitacional estadual. No foi possvel precisar
exatamente a produo pelas faixas de renda atendidas, j que a casa prpria foi
definida pela CDHU nestes ltimos anos ... para a faixa de populao que vive com um a
dez salrios mnimos com prestaes que fossem compatveis com a renda familiar e
pela Lei do ICMS o atendimento predominante deveria ser a famlias com renda mensal
de 1 a 3 salrios mnimos.89 Adotou-se, ento, uma poltica de subsdios, que limita os
valores mximos das prestaes a serem pagas, variveis de acordo com os rendimentos
de cada famlia. Os subsdios nas prestaes devem eqivaler diferena entre o valor
resultante da capacidade de endividamento da famlia e o da prestao mensal do
financiamento. Pode ser que a proporcionalidade das famlias atendidas, apresentada at
1995 tenha se mantido at 1999, mas sem os dados que confirmem no possvel
afirmar.
Os impactos sobre as necessidades habitacionais ainda englobariam outros tipos
de demanda tais como as Inadequaes do Estoque, com os sub-itens por infraestrutura, adensamento domiciliar e excessivo nus com aluguel, mas os programas aqui
aferidos no produzem impactos nestes tipos de polticas habitacionais. Na verdade,
quase nada se fez para atacar os outros tipos de necessidades habitacionais levantadas
pela quantificao da FJP. Talvez os programas especiais da CDHU, que desenvolvem
aes no campo das urbanizaes de favelas e assentamentos nas reas de mananciais e
de risco, produzam este efeito, mas no se obteve os dados referentes a estes, por
isso a anlise se deteve principalmente ao dficit habitacional puro e produo de
novas habitaes.
No balano da atuao da CDHU na produo habitacional, convm ressaltar a
importncia que teve a arrecadao de 1% do ICMS, como fonte de recursos certa e
volumosa destinada construo de habitaes populares, mas que deveria ter tido uma
Os dados do dficit habitacional, somente para a baixada santista, no so possveis de serem

desagregados da quantificao do estado feita pela FJP. Seria necessrio calcular em separado
segundo a mesma metodologia FJP, mas isso seria invivel para este trabalho.
88
89
Perfil das famlias atendidas 1991/1995 segundo documento interno do CDHU, mostra o
seguinte perfil: 1 a 3 s.m. 62%, de 3 a 5 s.m. 23%, de 5 a 10 s.m. 15%; embora este perfil
seja questionado sobre a sua veracidade, quase certo que esteja errado ou manipulado, uma vez
que a realidade efetiva dos beneficirios parece ser outra de renda mais alta.

119
melhor distribuio por municpios e regies do Estado. A CDHU justifica-se pela

ausncia de uma quantificao confivel para o problema, parece conhecer a noo e o
perfil das necessidades habitacionais" elaborados em 1995 pela FJP, mas no utiliza em
seus documentos o trabalho, pois justifica que: O trabalho da Fundao Joo Pinheiro,
embora pioneiro no exame cuidadoso da questo habitacional, foi elaborado a partir do
Censo de 1991 e da PNAD 1990, sendo problemtica sua utilizao para os dias atuais.
Diz que a estimativa para 1995, que amenizaria a antigidade da informao, no traz o
dficit decomposto por nveis de renda e segundo os seus componentes, refletindo
apenas os nmeros globais. Reconhece porm que: A partir deste trabalho, os
conceitos, procedimentos e resultados obtidos passaram a ser referncia para tcnicos,
governos e agentes privados.
Utiliza-se ento de um procedimento de clculo das
necessidades habitacionais, realizado pela Fundao SEADE, que desenvolve, a partir

da Pesquisa de Condies de Vida (1998), seguindo alguns dos parmetros definidos pela
FJP. Neste trabalho, as necessidades habitacionais so definidas a partir das
categorias: dficit e inadequao, mas resultam na soma destas duas categorias. Os
programas pblicos habitacionais da Companhia privilegiam as classes populares atravs
da produo de Cestas de Materiais e Auto-construo (auto-ajuda ou mutiro) - com
auto-gesto de recursos e obras pelas Associaes Comunitrias. Os empreendimentos
habitacionais so construdos por meio de concorrncia pblica e com parceria das
prefeituras, mas ainda no privilegiam de forma geral e ampla as faixas de renda mais
baixa da populao.
Apesar da amplitude dos recursos vindos do adicional de 1% da arrecadao
estadual do ICMS, o que se produziu de habitaes muito pouco perto do que estes
recursos poderiam produzir para as camadas da populao que realmente mais
necessitam de moradia. No aspecto social, cabe CDHU - assim como s companhias
congneres - assumir por inteiro um papel descartado pelas empresas que atuam no
mercado, por mais condies privilegiadas que estas o tenham, no que se refere ao
atendimento baixssima renda e populao contingenciada nas reas de risco. O tipo
de recurso do ICMS como fonte pode, ao contrrio de outros recursos que vem de
fontes financiadoras, financiar habitaes em grande parte subsidiadas, pois no
precisa necessariamente do retorno total do valor investido na produo da moradia, j
que, a destinao anual e propicia um fluxo continuo de recursos, que pode at variar,
120
de acordo com a arrecadao do ICMS e as definies oramentrias na cmara

estadual legislativa, porm no podem e nem devem ser extintas para que a produo
habitacional estadual no seja interrompida. Por essa razo a CDHU poderia ter
privilegiado fortemente demanda de habitao popular para as faixas de renda menores,
at 3 s.m., no lugar de privilegiar faixas at 10 s.m. Alm do mais, deveria atacar muito
mais o problema na Metrpole e na Capital, onde nem necessrio se conhecer
exatamente a quantificao do problema habitacional para se saber que nelas que se
encontram as maiores carncias e que deveriam ser beneficiadas prioritariamente por
qualquer programa habitacional. Isso est no censo comum das pessoas que vivem ou
conhecem os problemas urbanos e habitacionais de algumas das grandes cidades
brasileiras.
CDHU Estado de So Paulo

Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
Fotos dos
Empreendimentos
Governo do Estado de So Paulo - Secretaria da Habitao
46

121
5. A produo habitacional dos programas do municpio de So Paulo

Aqui, como nas avaliaes dos programas da CAIXA/FGTS e do CDHU, foram
considerados apenas os programas principais que desenvolveram a aplicao dos seus
recursos privilegiando um grande volume de produo de novas moradias, que tinham
assim impactos diretos no dficit quantitativo, deixando de lado outros programas que
existiam na dcada de 90 que beneficiavam populaes relacionadas ao que seria o
dficit qualitativo, como os programas de urbanizao de favelas, saneamento bsico e
infra-estrutura. Outra limitao foi a dificuldade para se obter dados oficiais sobre as
gestes anteriores, principalmente do governo Erundina, devido poltica de destruio
do governo Maluf de todo o modelo habitacional implementado anteriormente.
Os programas habitacionais principais da gesto Maluf/Pita privilegiaram a
produo de novas unidades em diferentes linhas de programas, que segundo eles
responderiam pela reformulao da poltica habitacional no municpio, como uma forma
de negao a que vinha sendo desenvolvida pelo governo anterior (Erundina). Por isso em
um momento inicial o programa dos Mutires Autogestionrios foi abandonado, mas a
presso das comunidades envolvidas fez com que, ao longo do perodo de governo, as
obras fossem retomadas e concludas em sua maior parte na gesto do prefeito Celso
Pita. Levando em considerao esta situao em particular, optou-se por separar a
produo dos Mutires para uma anlise dos diferentes impactos sobre as necessidades
habitacionais, pois os perodos e programas tiveram carter diferenciados em sua
formulao e aplicao.
Outra observao importante antes de iniciar a anlise explicar que os dados
da produo por faixas de rendas foram estimados de acordo com o perfil da renda dos
beneficiados pelo programa Prover-Cingapura, pois no foi possvel obter esses dados
tabulados para nenhum dos programas. Segundo disseram os tcnicos entrevistados na
prefeitura municipal, esta necessitaria de uma tabulao especial, que ainda no havia
sido realizada e nem sabiam se os dados sobre a renda existiam tabulados,
argumentando que este trabalho demandaria um certo tempo e precisaria de autorizao
especial para sua realizao pelo orgo. Isso inviabilizou esta pesquisa da forma como
havia sido planejada, mas pesquisando outros documentos, descobriu-se que haviam
relatrios de monitoramento das fases de implantao do programa Prover-Cingapura.
Nele constava, atravs de pesquisa amostral dos empreendimentos construdos, o perfil
122
de renda dos beneficiados em diferentes reas dos conjuntos habitacionais. Diante

disso e para que se pudesse estabelecer uma relao de comparao com as faixas de
renda do dficit habitacional em So Paulo, procurou-se ento realizar a mdia
aritimtica simples entre os valores obtidos em cada fase de implantao, obtendo a
mdia percentual por faixa de renda no conjunto do programa. E tomando como hiptese
que os programas atenderam a um pblico alvo muito parecido, j que so implantados em
reas com caractersticas semelhantes, os locais escolhidos pelos programas foram
reas de favelas, densamente ocupadas, com problemas de riscos (desabamento,
enchentes, incndios, proteo de mananciais e saneamento bsico). Sendo estas reas
de populao de baixa renda com um perfil de rendimentos muito semelhante entre s,
resolveu-se aplicar a mesma proporo percentual na distribuio da renda dos
beneficirios do programa Prover-Cingapura, como um perfil comum a todos os
programas realizados no mesmo perodo, pois este foi o recurso utilizado para suprir a
lacuna de dados e prosseguir a avaliao.
Grfico n 35 - Tabela n 28 - Perfil da renda Prover - Cingapura
Perfil da renda mdia das famlias beneficiadas
pelo programa Cingapura-PROVER
acima de
5 S.M.
30%
at 2
S.M.
27%
Perfil da renda mdia

das famlias beneficiadas
at 2 S.M.
27%
de 2 5 S.M.
43%
acima de 5 S.M.
30%
Renda mdia de 4.01 S.M.

de 2 a 5
S.M.
43%
obs.:Salrio Minimo base na poca - R$ 151,00 ;

percentuais estimados conforme pesquisa p/ relat.
de Monitoramento do PROVER - Cingapura.
Fonte: realizados com informaes de RELATRIOS DE MONITORAMENTO E AVALIAO

DE PROGRAMAS (NOV. 2000). - Diviso Tcnica de Planejamento Superintendncia de
Habitao Popular Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano PREFEITURA DO
MUNICPIO DE SO PAULO. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Portanto, nas tabelas e grficos a seguir, devem ser considerados somente os
totais absolutos como os reais resultados dos programas desenvolvidos pela Prefeitura
Municipal de So Paulo no perodo de 1993 a 2000, com exceo do Prover - Cingapura,
pois os totais por faixa de renda de cada categoria ou do programa foram estimados
segundo a proporo percentual de renda do mesmo.

123
Tabela n 29 - Produo dos Programas Habitacionais So Paulo.

Municpio
So Paulo
faixas de renda
F.1-at2sm.
F.2-de2 a 5sm.
F.3- +de 5sm.
Programa
Mutiro
unid. hab.
3.724
5.931
4.138
Total
PROVER
Cingapura
unid. hab.
6479
10318
7199
unid. hab.
1344
2140
1493
23996
4976
13792
PROCAV II
Operaes Interligadas.
GUARAPIRANGA
unid. hab.
unid. hab.
490
780
544
71
113
79
1814
262
Fonte: realizados com informaes de RELATRIO DE GESTO DE HABI-1, Os Programas Habitacionais,

tabelas de empreendimentos realizados, perodo 1993-2000 Superintendncia de Habitao Popular
Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO.
A maior produo absoluta a do programa Cingapura, seguida depois pelo

programa Mutiro. Estes foram os programas que mais produziram unidades
habitacionais novas e foram responsveis, juntos, por 84% do total da produo
habitacional do municpio no perodo estudado. Os 16% restantes ficaram com os
programas PROCAV II, as Operaes Interligadas e o Guarapiranga, que promoveram a
relocao da populao para outras reas, onde foram construdas as novas unidades
habitacionais.
T o ta i s d e u n i d a d e s h a b i ta c i o n a i s p o r p r o g r a m a s e p o r
fa i x a d e r e n d a - M u n i c p i o d e S o P a u l o - 1 9 9 3 - 2 0 0 0
G U A R A P IR A N G A
O pera es
In t e r lig a d a s .
P R O C A V II
262
79
113
71
To ta l
F .3- + de 5s m .
1814
544
780
490
F . 2 -d e 2 5 s m .
4976
1493
2140
1344
F . 1 -a t 2 s m .
7199
C in g a p u r a
6479
23996
10318
13792
4 .1 3 8
5 .9 3 1
3 .7 2 4
P r o g r a m a M u t ir o
Grfico n 36 - Fonte: realizados com informaes de
RELATRIO DE GESTO DE HABI1,ibid." Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Pe rc e n tu a l In d iv id u al s o b re o to ta l d o s Pro g ra m a s
H a b itac io n ais d es e n v o lv id o s p ela Pre fe itu ra M u n ic ip a l d e
S o P au lo - P e ro d o d e 1 9 93 2 0 0 0
4%
1 1%
P ro g ra m a M u tir o
1%
PROVER
3 1%
P R O C A V II
O p e ra e s In te rlig a d a s.
5 3%
Grfico n 37- Fonte: realizados com informaes de
124
5.1 A produo por perodos no Prover-Cingapura.

No programa Cingapura, como se obteve os dados por fase, foi possvel
estabelecer o perodo e a evoluo da produo durante este anos.
Da fase 1 a fase 5
de implantao dos conjuntos. H um crescimento natural da produo, com picos

exatamente nos perodos finais das gestes de Maluf em 1996 e de Pita em 2000, mas
at o inicio de 1997 s haviam sido produzidas 7.692 unidades habitacionais, o que
equivale a 32% da produo total do programa. Embora muitas obras tenham iniciado na
gesto Maluf, assim tambm como aconteceu no caso dos mutires autogestionrios da
gesto Erundina, s foram concludas e entregues na gesto Pita, sendo 28% entregues
nos ltimos anos da gesto.
Tabela n 30
Regies
Produo Cingapura - PROVER -Programa de Verticalizao e Urbanizao de Favelas n de Empr.

1995-1996
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
So Paulo
PROVER
PROVER F-1 PROVER F-2 PROVER F-3 PROVER F-4 PROVER F-5
TOTAIS
PROVER
at 2 S.M.
27%
764
1313
1170
1443
1789
6479
de 2 5 S.M.
43%
1216
2092
1863
2298
2849
10318
acima de 5 S.M
30%
Total -SP/ unid.

n de Empr.
68
848
1459
1300
1604
1988
7199
2828
4864
4333
5345
6626
23996
12
16
11
12
17
68
Fonte: realizados com informaes de
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid.

Elaborao:Will R. Coelho, 2001.
C in g a p u r a / P r o v e r -P r o g r a m a d e V e r tic a liz a o e
U r b a n iz a o d e F a v e la s - F a s e 1 5
1988
1789
1604
2298
1443
1300
1
8
6
3
1170
1459
2092
1313
P R O V E R F -5
P R O V E R F -4
P R O V E R F -3
P R O V E R F -2
848
764
P R O V E R F -1
2849
1216
a t 2 S .M .
d e 2 5 S .M .
a c im a d e 5 S .M .
Grfico n 38 Fonte: realizados com informaes de
C in g a p u ra - P R O V E R -P ro g ra m a d e V e r tic a liz a o e
U r b a n iz a o d e F a ve la s - P r o d u o d a f a s e 1 5
P R O V E R F -1
1 9 9 5 -1 9 9 6
P R O V E R F -2
1 9 9 6 -1 9 9 7
28%
12%
20%
P R O V E R F -3
1 9 9 7 -1 9 9 8
P R O V E R F -4
1 9 9 8 -1 9 9 9
P R O V E R F -5
1 9 9 9 -2 0 0 0
22%
18%
Grfico n 39 Fonte: realizados com informaes de

5.2
125
O Impacto dos Programas Municipais sobre o Dficit Habitacional em
So Paulo.
Como todos os programas desenvolvidos no perodo tem como caracterstica principal a
construo de unidades novas para substituio de unidades em reas degradadas, conveniente
comparar o resultado da produo dos programas com o Dficit Quantitativo, pois no so programas
corretivos ou de melhoramentos que impactariam nos domiclios inadequados que compe o Dficit
Qualitativo. Os programas em geral impactaram em sua maior parte sobre os sub-itens: domiclios
improvisados, rsticos e a coabitao em quartos/cmodos, devido s caractersticas das reas
selecionadas, mas o programa Mutiro pode ter atendido muito mais parcela do sub-item
coabitao de famlias e ao dficit por aluguel excessivo sobre a renda.
Devido s limitaes metodolgicas dos dados obtidos, este pode no ser o cenrio real, mas
pode dar uma idia bem prxima de como se apresenta. Sendo assim, o total dos programas,
excluindo o Mutiro, que foi de 29.234 unidades habitacionais, comparado ao total de domiclios
rsticos mais os improvisados e a coabitao em quartos/cmodos, num total de 48.785, significariam
uma reduo de cerca de 60% no total destes trs sub-tipos do dficit quantitativo, enquanto que o
Multiro pode ter atendido, com a produo de 13.792 unidades habitacionais, cerca de 11% de
reduo, quando comparado ao sub-item das famlias conviventes ou cerca de 8% ao dficit por
aluguel excessivo sobre a renda. Entretanto o item famlias conviventes no dficit por coabitao
corresponde a 72,6 % do dficit quantitativo total.
Tabela n 31 - Dficit Quantitativo em So Paulo.
Municpio
So Paulo
faixas renda
F.1-at2sm.
F.2-de25sm.
F.3- +de 5sm.
Total
Domiclios durveis
Total do
Coabitao Familiar
Improvisados
Rsticos
Famlias Conviventes Qrto/cmod.-ced.alug.
Dficit habitacional
Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % Urb.+Rural % %durv
1678 30%
6875 31%
16692
13%
4844
23%
30089 17% 11%
2294 41%
10638 47%
41201
32%
10210
49%
64343 36% 9%
1578 28%
4957 22%
71619
55%
5711
28%
83865 47% 6%
5550 100%
22470 100% 129512 100%
20765 100% 178297 100% 7%
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A diviso percentual do Dficit das Moradias em So Paulo por faixa de renda, quanto ao
total, sem considerar os sub-itens que o compe, mais concentrada nas faixas acima de 5 salrios
mnimos, correspondendo a 47% do problema habitacional do municpio. Mas se analisarmos quanto
aos aspectos mais precrios da habitao, que so representados pela quantificao dos itens:
rsticos, improvisados e a coabitao em quarto/cmodos alugados, veremos que entre 71% a 78%
esto na faixa de at 5 salrios mnimos, e se consideramos a faixa de 2 a 5 salrios mnimos,
126
representaria um percentual ainda considervel em torno de 41% a cerca de 50% do problema

habitacional, como demonstra tabela anterior (n 34). Por isso, se a lgica adotada na distribuio
das unidades produzidas tenha sido a mesma do perfil de renda dos beneficiados para o programa
Prover-Cingapura, o qual adota-se para esta anlise, isto significaria um atendimento de 70% para
as faixas de renda at 5 s.m. e num recorte para a faixa de 2 a 5 s.m., atendendo a 43% das unidades
produzidas91. Isto mostraria uma certa coerncia nesta diviso por faixas de renda que estaria de
acordo com os nmeros da quantificao do dficit na questo da precariedade da habitao.
O impacto do total dos programas, incluindo o Mutiro, sobre o dficit medido a partir dos
dados do Censo IBGE de 1991 de 24% em relao ao total, mas superior quando comparado com
as faixas mais baixas de renda, com uma reduo de 39% na faixa at 2 s.m. e 29% na faixa de 2 a 5
s.m., o que indicaria bons resultados para estas faixas (ver tabelas e grficos a seguir).
Tabela n 32 - Impacto do Total Programas - So Paulo sobre os tipos do Dficit.
Municpio
Aluguel maior
So Paulo
que 30% da renda
faixas de rendaUrb.+Rural % durv.
F.1-at2sm.
43547 17%
F.2-de25sm.
84018 12%
F.3- +de 5sm.
53662
4%
Total
181227
8%
Total do
Dficit habitacional
Urb.+Rural % durv.
30089 11%
64343
9%
83865
6%
178297
7%
Total de
c/o Mutiro
Domic. durveis
%
unid. hab. % Aluguel % dficit Urb.+Rural
27%
263468 11%
39%
11.617
22%
690607 29%
29%
18.501
24%
1455576 60%
15%
12.908
24%
2409651 100%
43026
24%
TOTAL dos Programas,
Fonte: executado com dados recolhidos de FJP, ibid. & OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE., ibid. &
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Grfico n 40 Im p a c t o d o s P r o g r a m a s - D f i c it d a s M o r a d ia s
S o P a u lo - 1 9 9 3 / 2 0 0 0
178297
83865
64343
30089
1 1 .6 1 7
F .1 - a t 2 s m .
43026
1 8 .5 0 1
1 2 .9 0 8
F .2 - d e 2 5 s m .
F .3 - + d e 5 s m .
T O T A L d o s P ro g ra m a s , c o m o M u tir o
T o ta l
D f i c i t h a b i t a c io n a l
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das Polticas Habitacionais 1993-1996 Relatrio
de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid". Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
91
Ver Grfico n 35 e Tabela n 28 na pg. n 122 - Perfil da renda Prover - Cingapura

127
Tabela n 33- Impacto do Total dos Programas - So Paulo sobre o Dficit.
Municpiode
SoPaulo
faixasderenda
F.1-at2sm.
F.2-de2a5sm.
F.3-+de5sm.
Total
ProgramaMutiro
PROVER
PROCAVII OperaesInterligadas. GUARAPIRANGA
Totaldo
Dficithabitacional
Cingapura
SoPaulo
Urb.+Rural %durv. unid.hab. %dficit unid.hab. %dficitunid.hab.%dficit unid.hab. %dficit unid.hab. %dficit
30089 11%
3.724 12%
6479 22%
1344 4,47%
490 1,63%
71 0,24%
64343 9%
5.931 9%
10318 16%
2140 3,33%
780 1,21%
113 0,18%
6
%
5
%
9
%
1
,
7
8
%
0
,
6
5
%
83865
4.138
7199
1493
544
79 0,09%
178297 7%
13792 8%
23996 13%
4976 2,79%
1814 1,02%
262 0,15%
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1, ibid." Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Ao analisar os impactos dos programas isoladamente e separando os resultados

obtidos da produo dos Mutires, os impactos dos programas propagandiados pela
gesto Maluf Pita, respondem no total a 18% de reduo sobre o dficit, com impactos
pequenos na maioria dos programas, de menos de 1 a 2,8%, sendo a grande marca o
programa Cingapura, com 13% no total, chegando a 22%, para faixa at 2 s.m.,
beneficiados com unidades habitacionais. Entretanto o que se ver adiante neste
trabalho, que o programa contou com recursos do programa federal Pr-Moradia
CAIXA/FGTS e por isso teve essa produo to expressiva.
de programas sobre o Dficit
Percentual de
Impacto Quantitativo
Grfico n 41 - Impacto no Dficit Habitacional dos

Programas So Paulo por faixas de renda
25%
22%
20%
16%
15%
13%
12%
P ro g ra m a M u tir o
10%
9%
PROVER
P R O C A V II
5%
O p e ra e s
In te rlig a d a s .
9%
5%
4 ,4 7 %
3 ,3 3 %
1 ,6 3 %
0%
0 ,2 4 %
F .1 -a t 2 s m .
8%
1 ,2 1 %
0 ,1 8 %
F .2 de25sm .
2 ,7 9 %
1 ,7 8 %
0 ,6 5 %
0 ,0 9 %
F .3 - + d e
5sm .
1 ,0 2 %
0 ,1 5 %
T o ta l
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid."
128

Grficos nos 42 & 43 - Impacto no Dficit Habitacional
Programas So Paulo
Impacto sobre o Dficit

habitacional
dos Programas em So Paulo
TOTAL
dos
Programa
s, com o
Mutiro
24%
Im pacto sobre o Dficit Habitacional

dos Program as em So Paulo
Dficit
habit.
Dficit
habit.
TOTAL
dos
Program a
s,sem o
M utiro
18%
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid." Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
A maior parte das unidades habitacionais novas produzidas no municpio de So Paulo, nos
anos 90 dos sc. XX, so representadas pela produo de dois dos programas: em primeiro lugar o
PROVER-Cingapura, com uma produo expressiva de aproximadamente 24 mil unidades, 55% do
total produzido no perodo analisado, seguido logo depois pelo programa Mutiro, com cerca de 13,2
mil unidades, 30% da produo total. Todos os demais programas juntos no chegam a 7 mil
unidades, o que equivale a 15% do total de 43 mil unidades produzidas pelo conjunto dos programas.
Grfico n 44 - Impacto no Dficit Habitacional dos

Programas So Paulo por faixas de renda nmeros absolutos.
D om iclios - D ficit Q uantitativo - Produo Program as
So Paulo
TO TAL dos P rogram as, com o M utiro

TO TAL dos P rogram as, sem o M utiro
12.908
18.501
11.617
8770
12571
7893
D fict habitacional
30089
53662
43547
A luguel m aior
F.1-at2sm .
64343
F.2-de25sm .
83865
84018
F.3- +de 5sm .
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000. & RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid.
A questo do impacto sobre o dficit ou inadequao por nus excessivo, aluguel maior que
30% da renda das famlias muito discutvel e no podem ser somados ao total do dficit, pois
podem apresentar uma dupla contagem de domiclios contidos em outras categorias da
quantificao. Por isso a demonstrao realizada nestes grficos apenas uma suposio sobre os

129
impactos produzidos se os programas tivessem atuado especificamente para a resoluo deste tipo
de problema habitacional.
Grfico n 45
Im p a c t o d o s P r o g r a m a s S P s o b r e o D f ic it p o r A lu g u e l m a io r
q u e 3 0 % d a r e n d a f a m ilia r .
43026
T o ta l
F .3 - + d e 5 s m .
F .2 -d e 2 5 s m .
F .1 -a t 2 s m .
1 2 .9 0 8
53662
1 8 .5 0 1
1 1 .6 1 7
A lu g u e l m a io r
181227
84018
43547
T O T A L d o s P r o g r a m a s , c o m o M u tir o
RELATRIO DE GESTO DE HABI-1,ibid. Elaborao: Will R. Coelho, 2001.
Segundo as informaes obtidas para os programas do governo federal atravs da CAIXA

- Caixa Econmica Federal com recursos do FGTS, a Prefeitura de So Paulo no perodo de 1995 a
1998 obteve financiamento atravs do Programa Pr-Moradia, no valor de R$ 74.586.560, que
resultaram em 19.647 unidades habitacionais no programa Prover-Cingapura da Prefeitura
Municipal de So Paulo. Isto reduz o total do produo do Programa Prover-Cingapura, com
recursos exclusivamente municipais, de 23.996 unidades para 4.349 unidades habitacionais, o que
se assemelha produo dos demais programas, excluindo a produo dos mutires
autogestionrios.
Talvez o nico ponto positivo para a Prefeitura foi conseguir articulao e os requisitos
necessrios para obter e canalizar estes recursos do financiamento para o municpio. Ento o
impacto do programa Cingapura deve-se muito mais aos recursos federais, da CAIXA/FGTS,
fazendo com que o perfil da renda obtido privilegiasse as faixas de renda mais baixas, pois o PrMoradia deveria, segundo as regras adotadas, beneficiar a populao prioritariamente abaixo de 3
salrios mnimos, prevendo at algum tipo de subsdio nas prestaes dos beneficiados pelo
Programa.
Segundo uma conversa durante a pesquisa com tcnicos municipais, foi verificado que
embora exista uma regra que proba a transferncia ou venda do imvel das famlias atendidas
para outras, isto no impede que na realidade ocorra. Por este fato, no se pode afirmar que a
populao moradora dos conjuntos seja a mesma verificada por ocasio da ocupao dos mesmos.
Dessa forma, pesquisas posteriores ocupao realizadas pela Prefeitura, indicam uma grande
130
mudana no perfil da renda dos moradores. Algumas famlias, pelas impossibilidades financeiras de
arcar com as novas obrigaes do apartamento tais como: a prestao; o condomnio; as taxas de
gua e luz; acabam repassando o imvel e voltando para reas degradadas, s vezes na prpria
favela que foi beneficiada pelo Programa.
Ento deve ser levantada a questo: At que ponto, programas deste tipo, estariam
reduzindo ou resolvendo os problemas do dficit habitacional? Para que realmente isto
acontecesse, seria necessrio que os programas estivessem articulados a polticas que
possibilitassem a sustentabilidade destes beneficirios, como por exemplo, com programas de
gerao de emprego e renda, sociabilidade dos grupos locais, combate violncia e a outros
problemas inerentes habitao social, principalmente nas intervenes em favelas.
Os programas habitacionais municipais desenvolvidos na cidade So Paulo, no perodo de
1992 a 2000, beneficiaram em sua maior parte, populaes situadas em reas que precisavam
nitidamente de intervenes emergenciais, como as favelas e ocupaes perifricas da cidade, mas
os dois principais programas tm grandes diferenas no modo de encarar a questo habitacional no
municpio. O Cingapura procurou amenizar a presena visual marcante desses assentamentos, que
caracterizam o contraste entre a riqueza e a pobreza na cidade, por isso privilegiou o
atendimento a locais que estavam nas partes mais visveis a populao (vias, estradas, ncleos
urbanos centrais, etc.), tambm como parte do marketing poltico das realizaes do governo
Maluf/Pita. J os Mutires Autogestionrios, iniciados na gesto Erundina, tm um aspecto mais
abrangente, privilegiando os movimentos de luta por moradia da cidade, inclusive por vrios locais
da periferia. Nele h maior participao popular nas tomadas de deciso para a realizao dos
projetos e definio dos locais a serem beneficiados pelo programa, alm de experimentar o
repasse da implementao da gesto de obras e recursos pelos prprios moradores.
Claro que programas to diferentes na ideologia que os administravam acabariam tendo
problemas. Um deles foi a continuidade por parte dos Mutires Auto-gestionrios, onde central
o papel realizado pelas lideranas comunitrias locais, dificultando o governo posterior, que no
pode controlar ou manipular o programa mais facilmente para conseguir utilizao poltica, como
fez com o Cingapura, o que acabou gerando muitas crticas pelos opositores dos governos na
dcada de 90.

131
132
6. O impacto de programas habitacionais dos Governos Federal, Estadual e

Municipal sobre o dficit habitacional no municpio de So Paulo.
Fechando este captulo, cabe aqui ainda analisar, de acordo com os resultados
obtidos nas produes habitacionais das trs esferas de governo - a Federal, a Estadual
e a Municipal levantadas neste trabalho, o impacto deste sobre o dficit habitacional
no municpio de So Paulo. Isso pode dar uma mostra de at que ponto os programas
pblicos na rea da habitao tm resolvido ou no o problema da moradia nas grandes
cidades, demonstrando-se assim como foi enfrentado o dficit habitacional na dcada de
90 (sc. XX) no maior e mais populoso municpio do Pas, a cidade de So Paulo.
Para compatibilizar os dados da produo dos trs nveis de Governo, foi necessrio
agregar as duas faixas de renda mais baixas, pois tanto os dados da CAIXA como os da
CDHU, so diferentes na delimitao da renda, a primeira faixa atinge at 3 s.m.,
enquanto que a primeira faixa da quantificao FJP atinge a 2 s.m. . A soluo foi
agregar as primeiras faixas j que todas tinham em comum a faixa de renda de 5 s.m. .
Produo Habitacional no Municpio
de So Paulo
22895
5665
7014
32104
16365
Municpio **
22597
Estado - CDHU
Federal -
***
CEF/FGTS
Esferas ou Nveis de Governo

at 5 s.m.
acima de 5sm
Grfico n 46 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000 ;RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do
grfico: Will R. Coelho, 2002.
A produo habitacional total no municpio de So Paulo dos trs nveis de Governo

atingiu o nmero de 106,6 mil unidades novas. Para no haver a duplicidade na contagem
desta foi estimada uma reduo de parte da produo do municpio, j que o programa
Cingapura recebeu grande parte de seus recursos do programa Federal Pr-Moradia.

133
Produo Habitacional e o Dficit Quantitativo

em So Paulo - Municpio.
178297
Dfi ci t Quanti tati vo
Total no Muni c pi o
106640 = 60 %
94432
71066 = 75%
83865
35574 = 42%
at 5 s.m.
aci ma de 5sm
Total
Grfico n 47 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: FJP, OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE.

Metodologia de Avaliao dos Programas de Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999
2000 RELATRIO DE GESTO DE HABI-1; A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do grfico: Will R. Coelho, 2002.
A produo responderia de modo geral por uma reduo de 60% do dficit

quantitativo, ou seja da demanda reprimida de habitaes, isto sem contar a demanda
demogrfica, que caracteriza o crescimento da populao no perodo.
Percentuais da Produo das Esferas de Governo faixa de renda at 5 s.m.
Estado -
Federal -
CDHU ***
CEF/FGTS
45%
32%
Municpio **
23%
Grfico n 48 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: Metodologia de Avaliao dos Programas de
Aplicao dos Recursos do FGTS GRUPO-USP-EESC. 1999 2000; RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do
grfico: Will R. Coelho, 2002.
Se considerarmos apenas a faixa de at 5 s.m., o percentual de reduo teria sido de

75 %, o que se deve muito mais aos programas do Estado atravs da CDHU, pois parecem
ter privilegiado as faixas de renda abaixo de 5 s.m. respondendo por 34% do impacto at
5 s.m., seguido logo depois pela produo Federal da CAXA/FGTS que representou uma
reduo de 24% (ver tabela n 37), devido principalmente aos resultados do PrMoradia, que respondem por 42% da produo Federal no municpio de So Paulo.
134
Tabela n 34- Impacto do Total dos Programas das 3 Esferas de
Governo,
no Municpio de So Paulo sobre o Dficit.90
Municpio de So Paulo - 1990 -2000
* Total do
Faixas de Renda
Total da Produo Habitacional de Programas

Municpio **
Estado - CDHU *** Federal - CEF/FGTS
16365
32104
22597
7014
5665
22895
23379
37769
45492
Dficit Quantitativo
94432
83865
178297
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
Impactos Percentuais em relao ao Dficit Quantitativo

17%
34%
8%
7%
13%
21%
at 5 s.m.
acima de 5sm
Total
Percentuais da Produo das Esferas de Governo em relao a soma Total das Trs
23%
45%
32%
20%
16%
64%
22%
35%
43%
at 5 s.m.
acima de 5sm
Percentuais por faixa de renda em relao ao total da produo comparando ao Dficit.

53%
70%
85%
50%
47%
30%
15%
50%
Total no Municpio
71066
35574
106640
24%
27%
26%
75%
42%
60%
67%
33%
Fonte: executado com dados recolhidos de: FJP. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia: Sepurb,1995 &
OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE. A Municipalizao das polticas Habitacionais Uma avaliao da
experincia recente 1993-1996 Relatrio de Pesquisa, 2000; RELATRIO DE GESTO DE HABI-1;
2000; A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E DISTRIBUIO, (2000), CDHU Diretoria de
Planejamento e Projetos, Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia de Planejamento Econmico
Percentuais da Produo e do Dficit Quantitativo
em So Paulo pela diviso de renda
at 5 s.m.
47%
53%
Dficit
Quantitativo
30%
70%
Municpio **
acima de 5sm
15%
50%
85%
50%
Estado - CDHU
Federal -
***
CEF/FGTS
33%
67%
Total no Municpio
Grfico n 49 -
Fonte: executado com dados recolhidos de: FJP, OBSERVATRIO-IPPUR/UFRJ-FASE.

2000 RELATRIO DE GESTO DE HABI-1; A OFERTA HABITACIONAL DA CDHU: EVOLUO E
DISTRIBUIO, (2000), CDHU. Elaborao do grfico: Will R. Coelho, 2002.
90
Observaes a respeito da tabela n 37:

* - Faixas agregadas para compatibilidade; Na FJP e nos Prog. Mun., a de at 2 s.m. e a de 2 a 5 sm. ;Nos Prog.
Est. CDHU e Fed. CEF/FGTS; a de at 3 s.m. e de 3 a 5 sm;
** - Excluindo-se a prod. do Cingapura com recurs. da CEF/FGTS.
*** - Segundo o perfil de renda CDHU 1991-1995 que at 5 s.m. de 70% da produo.

135
O perfil do dficit quantitativo no caso especfico do Municpio de So Paulo, para as faixas de

renda at 5 s.m. e acima de 5 s.m., so aproximadamente iguais, por volta de 50%. A produo
habitacional das esferas de Governo respeitaram esta proporcionalidade. A municipal e a estadual
(CDHU) atenderam mais a faixa de at 5 s.m., respectivamente 70% e 85% e somente o governo
federal (CAIXA/FGTS) limitou-se aos 50% para esta faixa de renda.
Tabela n 35 - Crescimento de Populao e de Domiclios Particulares Permanentes,
no Municpio de So Paulo segundo censo IBGE.
Censo IBGE
Populao
Domiclios
Morador/domcilio
1991
9.646.185
2.487.051
3,9
2000
10.405.867
2.985.977
3,5
crescim.- pop.& dom.

759.682
498.926
tx-cresc
8%
20%
Cresc. Esperado - 759 / 3,5 = 217domiclios.
Fonte: site IBGE - Elaborao: Will R. Coelho, 2002
Levando-se em conta que a populao, segundo o Censo Demogrfico IBGE de 1991, era de
9.646.185 e no Censo 2000, a populao Paulistana subiu para 10.405.867 pessoas, um crescimento
demogrfico de cerca de 760 mil pessoas em uma dcada, tomando-se como parmetro a mdia de
3,5 pessoas por domiclio para acomodar este crescimento demogrfico teriamos que acrescentar
cerca de 217 mil novas moradias ao estoque residencial sem contar o dficit acumulado em perodos
anteriores, mas o crescimento dos domiclios particulares permanentes foi efetivamente bem maior
que o crescimento populacional, que foi de 8% do Censo de 1991 para 2000, enquanto que os domiclios
cresceram em 20%, cerca de 499 mil novas unidades. Aproximadamente um quinto desse crescimento
de domiclios da cidade veio da produo das polticas habitacionais pblicas no municpio de So Paulo,
que foi de cerca de 106 mil novas moradias.
Tabela n 36 - Crescimento Estimado das Unidades Habitacionais.

Cresc. Efetivo (domiclios) - Censo IBGE
498.926
Produo (U.H.s novas) no Municpio SP
106.640
diferena entre Produo. & Cresc.efetivo =
392.286
Cresc. Esperado Pop. mdia Mor.p/dom. =
217.939
crescimento alm do esperado pela mdia mor/dom =
174.347
Dficit Quantitativo em SP (demanda reprimida) =
178.297
Fonte: site IBGE FJP CAIXA CDHU Prefeitura SP.
Elaborao: Will R. Coelho, 2002
provvel que boa parte do crescimento de domiclios, alm do esperado pela relao entre o
crescimento populacional e o nmero de moradores por domiclio 174 mil unidades -, foi absorvido
pela produo do mercado imobilirio, atravs de crditos e financiamentos obtidos de bancos
privados. Tambm se pode justificar o crescimento atravs do aumento das solues irregulares,
baseadas na ocupao de terra e na autoconstruo, que em grande parte vo engrossar os
loteamentos perifricos e favelas da cidade.
136
A demanda reprimida, conhecida como dficit habitacional em 1991, segundo a quantificao

Observatrio/IPPUR-UFRJ, nos padres FJP, j era de cerca de 178 mil unidades habitacionais.
Somando-se a essa, ainda deve ser considerada, a demanda demogrfica de moradias mais os
eventuais problemas econmicos-polticos, que podem ter afetado a questo da moradia nas grandes
cidades na ultima dcada. Sem somar a questo do nus excessivo de aluguel sobre a renda, possvel
imaginar que o problema habitacional no municpio alcanaria hoje uma quantificao que chegasse ao
nmero maior de unidades habitacionais do que o levantado em 1991.
A produo de 106 mil moradias num municpio como So Paulo, pode ter servido apenas para
conter o crescimento do dficit habitacional levantado em 1991, pois se entende que a produo
efetiva de moradias deveria ser no mnimo duplicada, para estar prxima de sanar a questo
quantitativa de moradias, isto sem levar em considerao os aspectos qualitativos e deficincias das
moradias existentes, nas questes de acesso a infra-estrutura e aos servios bsicos, pois tambm
teria que dar conta de resolver parte da demanda demogrfica, derivada do crescimento da
populao da cidade durante a dcada. Ainda assim, poderiam ocorrer fatos sociais, polticos ou
financeiros que levassem existncia de dficit habitacional de unidades novas para a populao,
levando a um difcil zeramento do problema na cidade de So Paulo.
Outro aspecto que precisa ser frisado que os programas precisam atender a quem de fato
mais necessita de moradias novas produzidas pelo setor pblico, pois uma parte dos atendidos que
poderiam estar sendo beneficiados pelo setor privado (construtoras e bancos), no o so, j que para
as faixas de renda menores, at 5 salrios mnimos, quase impossvel conseguir estes tipos de
financiamento. O que resta somente a estes so as solues irregulares da cidade ilegal, baseados
na ocupao de terra, na favela, na autoconstruo, na coabitao com outra famlia ou no aluguel de
imvel residencial, estes fatores que dificultam a existncia de uma poupana do cidado, para que
este possa conseguir acesso a uma habitao.
importante que a produo pblica da moradia privilegie o perfil de renda mais carente, e
as regies e locais onde elas mais se concentram, e talvez assim se estaria resolvendo parte dos
problemas que afetam as grandes cidades e levam a outros, como a criminalidade e a violncia urbana
atribudas muitas vezes a existncia das favelas e dos assentamentos urbanos irregulares. A
produo pblica da moradia em larga escala gera empregos diretos e indiretos que podem beneficiar
a populao nos mais variados aspectos, inclusive sociais e econmicos.

137
Concluses:
Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas

Habitacionais
A partir do conhecimento acumulado e discutido ao longo desta dissertao, pelo

qual se queria medir a necessidade de uma quantificao do problema habitacional vista
como um novo instrumento para a avaliao e aplicao de programas habitacionais
consideramos que, apesar das deficincias e crticas apresentadas, e a incompatibilidade
dos dados levantados com os apresentados pela quantificao da Fundao Joo Pinheiro,
e apesar das dificuldades, no inviabilizam a realizao das anlises dos programas
escolhidos para os estudos de caso aqui mostrados. Sendo assim, pode-se dizer que a
metodologia criada pela FJP forneceu as bases que podero ser aprimoradas em novas
avaliaes e at mesmo desenvolver programas habitacionais que quando aplicados,
atacaro partes especficas das necessidades habitacionais levantadas pela quantificao.
A estrutura da dissertao, buscou construir e reconstituir historicamente fatos
mais importantes como: a questo da moradia e a sua relao com o planejamento urbano;
o detalhamento dos programas habitacionais e suas atuaes recentes; o surgimento do
termo dficit habitacional e suas definies no Brasil.
Procuramos conhecer a
metodologia desenvolvida pela FJP, bem como os resultados encontrados, tentando

analis-los segundo a avaliao proposta seguindo os critrios do trabalho da FJP. Para
que desta forma pudssemos definir como seria estabelecida uma avaliao dos impactos
dos programas habitacionais no dficit das moradias no Estado e Municpio de So Paulo.
A exposio inicial a respeito dos antecedentes histricos da moradia no Brasil foi
importante para conhecer as origens do problema habitacional e como a questo foi
enfrentada ao longo do tempo pelos rgos governamentais. No se pretendia abranger
todos os fatos acontecidos com um nvel de detalhamento minucioso - pois este no era um
dos objetos desta dissertao -, apenas queria-se mostrar um panorama geral e a
caracterizao dos momentos mais relevantes da histria da habitao no Brasil, j que
138
existem alguns trabalhos, onde os autores discorrem muito bem sobre a questo histrica
da moradia, optando-se por uma leitura apenas a partir de algum desses.
Traando a evoluo do conceito de dficit habitacional no Brasil identificou-se
que este estaria articulado definio de moradia adequada, uma questo delicada num
Pas onde as diferenas culturais e regionais so enormes, o que dificulta o
estabelecimento de um conceito nico e amplo que contemple a questo no Brasil. Tambm
configura-se uma questo de demanda solvvel, pois a habitao encarada como um bem
material de alto custo, inserido diretamente na economia de mercado. O tratamento do
termo dficit habitacional apresentado como um problema de difcil resoluo, pois a
demanda solvvel constituda por aqueles que potencialmente podem pagar o preo da
habitao.
Como soluo, para que a populao mais pobre possa adquirir este bem
chamado moradia, so necessrios longos financiamentos e ainda assim subsidiados em

grande parte.
Nas primeiras quantificaes do problema, muitos eram os interesses
envolvidos e por isso havia grande discrepncia entre os nmeros apresentados pelas
entidades que os calculavam, j que a maioria das metodologias de clculo colocaram todos
os tipos de problemas habitacionais num mesmo bolo, e argumentavam que estes
domiclios necessitariam de reposio e construo de unidades novas para serem
colocadas no estoque de moradias.
Nas quantificaes que inspiraram o clculo da FJP, assim como as que derivaram
dessa, a vantagem principal que se conseguiu reconhecer a Cidade Real como
efetivamente ela , aceitando certas limitaes que no se encaixariam nos moldes da
Cidade Legal, admitindo que nem toda habitao com problemas precisa necessariamente
ser reposta, demolida ou reconstruda, podendo ser alvo de polticas corretivas do meio
em que est situada e que socorram as inadequaes apresentadas por muitas dessas
moradias.
Outra vantagem da diferenciao em sub-tipos das necessidades habitacionais que
a FJP faz, que permite que sejam elaborados estratgias e programas direcionados a
atender determinadas reas prioritrias, como o caso da habitao precria, um
componente do dficit de moradias por unidades novas que abrange as situaes mais
emergenciais de uma populao que representa, como demonstram os dados na maior parte
dos municpios (por volta de 20% do dficit de moradias por unidades novas, excluindo-se

139
a demanda demogrfica, que est relacionada ao crescimento da populao e do prprio

problema durante dois pontos no tempo).
Uma discusso relevante para a dissertao, foi como manter o padro da
quantificao FJP-1995 atravs de atualizaes que permitissem o acompanhamento da
evoluo dos nmeros, j que muitas das variveis utilizadas so extintas de um censo para
o outro. Uma das solues seria a participao prvia dos atores e setores interessados,
quando da pr-seleo das questes e variveis dos censos histricos promovidos pelo
IBGE. Uma outra idia seria a criao de um Censo especfico das moradias populares
brasileiras, que levantaria as variveis especficas no inseridas nos censos demogrficos
realizados.
A apresentao dos resultados das avaliaes da produo dos programas
habitacionais mostrou que a quantificao da FJP pode ser utilizada como parmetro de
avaliao, apesar das dificuldades na comparao das faixas de renda, devido ausncia
ou incompatibilidade dos dados coletados para os programas pesquisados, bem como no
estabelecimento dos impactos gerados pelos programas, na configurao do tipo de
problema habitacional que estariam voltados a atender, sendo esta uma avaliao ex-ps
de programas, sem compromissos e sem metas baseadas na quantificao da Fundao.
Embora os programas da CEF/FGTS buscassem a diviso proporcional dos recursos
financeiros baseada na distribuio regional do dficit, no respondeu assim
efetivamente. Os programas acabaram financiando na regio Sul muito mais os qus
deveriam; foram prejudicadas as regies Norte e Centro-Oeste, devido principalmente
incapacidade de endividamento dos municpios. Tambm os programas no privilegiaram,
em sua maior parte, as faixas mais baixas de renda que concentram a maior parte do
dficit quantitativo e acabaram por privilegiar as faixas de renda acima de 5 salrios
mnimos. Os programas Estaduais de So Paulo, realizados da CDHU, tiveram produo
significativa e atendimento proporcional s faixas renda mais baixa, talvez pela grande
parte dos recursos vindos da arrecadao do ICMS, mas o maior problema foi
canalizao da maior parte dos recursos para o interior, onde o problema do dficit
menor, prejudicando a regio metropolitana e o litoral, sobretudo a capital e baixada
santista, que necessitariam de maior interveno.
No municpio de So Paulo, os
programas municipais de habitao no perodo tambm tiveram produo considervel, mas

caracterizam-se por produtos de adversrios polticos em gestes diferentes. Os
140
Mutires da gesto Erundina (PT - Partido dos Trabalhadores) produziram quantidades

semelhantes s produzidas pelas gestes Maluf/Pita (PPB Partido Progressista
Brasileiro), mas a maior parte dos recursos do Programa Cingapura veio do programa
federal Pr-Moradia, conseqentemente a produo nas ltimas duas gestes no seria
to vultosa se no contassem com esses recursos federais. As consideraes mais
detalhadas
dos
resultados
dos
programas
analisados
nesta
dissertao
foram
apresentadas ao final de cada anlise dos impactos quantitativos e qualitativos de cada

programa, que foram apresentadas no captulo III.
Analisando os programas das trs esferas de governo - federal, estadual e
municipal -, verifica-se que no h ainda um planejamento das metas a serem alcanadas
pelos programas pblicos para a moradia nas cidades, que visem a reduo do dficit
habitacional de modo eficiente, mesmo que em prazos longos.
No basta conhecer a
quantificao do problema, preciso empenho e grande compromisso dos rgos pblicos,

juntamente com a presso da sociedade, para que as metas sejam estabelecidas e
devidamente cumpridas, pois a construo de uma sociedade igualitria, com melhor
distribuio de renda, passa com certeza pelo acesso moradia digna e estvel.
As inovaes do planejamento, da legislao e das experincias recentes do final
do sculo XX serem importantes para a consolidao de prticas bem sucedidas do
planejamento habitacional e de polticas/programas de enfrentamento do dficit
habitacional, ainda no pensavam na quantificao do mesmo at recentemente, e de modo
geral, como um instrumento que pudesse subsidiar e apoiar ou at mesmo avaliar estas ou
novas polticas. Conclumos que a quantificao das necessidades habitacionais, pode ser
um excelente instrumento para traar metas e programas, na gesto de governos
democrticos, que visem a soluo do problema habitacional, sejam em nvel local, estadual
ou nacional.
Um exemplo recente, da utilizao da quantificao como instrumento, so as
tentativas das experincias recentes do Conselho Curador do FGTS na construo de uma
metodologia de avaliao dos financiamentos da CEF apontavam na direo de perspectivas
de correo dos programas desenvolvidos pela esfera federal, mas houve certa
resistncia na utilizao do clculo como parmetro de avaliao de programas
habitacionais, pois o Fundo no quis se atrelar ou se comprometer com metas que
propunham eliminar o dficit habitacional, mesmo que em longo prazo, pois argumenta que

141
o dinheiro dos trabalhadores e que precisa da remunerao e do reembolso para que o

Fundo no quebre como aconteceu anteriormente com o BNH.
Outro indicativo da utilizao da quantificao da FJP como um bom instrumento
para a avaliao de programas habitacionais municipais a pesquisa sobre a
Municipalizao das polticas habitacionais, realizada pelo Observatrio - IPPUR/UFRJ -,
que buscou discutir e avaliar as polticas e programas habitacionais desenvolvidos pelas
prefeituras, tomando-se como parmetro de avaliao a quantificao dos problemas
habitacionais realizadas pela FJP, calculando-os individualmente para os municpios, com
pequenas modificaes na metodologia. Esta experincia da pesquisa do Observatrio IPPUR foi tambm absorvida pela SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
ligada Presidncia da Repblica -, tomando parte no 1 caderno do Programa Habitar
Brasil BID Orientao para formulao e implementao de Poltica Municipal de
Habitao, que foi preparado para ser distribudo s prefeituras, constando neste a
importncia do diagnstico do dficit habitacional, que seguiria os moldes da quantificao
da FJP. A partir da primeira pesquisa do Observatrio -IPPUR est sendo implementada a
disseminao dessa prtica para outros centros de pesquisa, que formaro uma rede de
observao das polticas habitacionais em cinco regies metropolitanas e que incluem em
seus objetivos a construo dos dficits locais para avaliao dos programas
desenvolvidos em cada localidade.
Portanto, por tudo o que foi dito aqui, este trabalho apresentou o caminho trilhado
para se verificar a coerncia em se utilizar quantificao das necessidades habitacionais
como um instrumento que fornece subsdios e parmetros para uma AVALIAO e/ou
APLICAO de programas ou polticas habitacionais por diferentes esferas pblicas de
governo, e mostrou-se bastante eficiente, apesar da incompatibilidade e da ausncia de
alguns dados que seriam importantes para uma anlise mais detalhada de determinados
impactos dos programas sobre o dficit das moradias, o que no impede que estes
problemas sejam resolvidos e a metodologia seja aperfeioada, podendo assim ser
utilizada por qualquer um dos trs nveis de governo, na resoluo dos problemas
habitacionais brasileiros.
142
Bibliografia Fontes/Obras utilizadas e/ou citadas
ALFONSIN, B. (2001). Enquete estatuto da cidade.
Cadernos de Urbanismo, Rio de
Janeiro, v.3, n.4, p.13.

AZEVEDO, S.; ANDRADE, L.A.G. (1982). Habitao e poder. Rio de Janeiro: Zahar.
AZEVEDO, S.; RIBEIRO, L.C.Q. (1996). Crise da moradia nas grandes cidades. Da questo
da moradia reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ. p. 75.
AZEVEDO, S. (1996). A Crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o
final dos anos 90. In: RIBEIRO, L.C.Q.; AZEVEDO, S. (Org.). (1996). A Crise da
moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de
Janeiro: UFRJ. p.75.
______. (1979). O Programa de financiamento de lotes urbanizados: uma alternativa
habitacional para as classes de baixa renda?.
In: FUNDAO JP. Anlise e
conjuntura. Belo Horizonte.
______. (1975).
[s.n.].
Poltica habitacional para classes de baixa renda. Rio de Janeiro:
AZEVEDO NETTO, D.T. (1966).

Janeiro: [s.n.].
Avaliao das necessidades habitacionais.
BLANK, G. (1977). Experincia em urbanizao de favela carioca: Brs de Pina.

(Mestrado) - COPPE/PUR, UFRJ, IBAM, Rio de Janeiro.
Rio de
Tese
BOLAFFI, G. (1975). Habitao e urbanismo, o problema e falso problema. Local: SBPC.

______. (1979). Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In: MARICATO, E. A
Produo capitalista da casa e da cidade no Brasil industrial. So Paulo: Alfa-Omega.
______. (1979). Questo urbana, produo de habitao, construo civil e mercado de
trabalho. Local: En-Hap. p.50, 52 e 53.
______. (1972). Aspectos scio econmicos do plano nacional de habitao. So Paulo,
[s.n.].
BONDUKI, N. (1998). O Novo papel do municpio na questo da habitao. Revista
Proposta, Local: Rio de Janeiro, n.77, p.64-71, ago.
______. (1998). Origens da habitao social no Brasil. So Paulo: Estao Liberdade.
p. 245.

143
______. (1994). Origens da habitao social no Brasil (1930-1945): o caso de So Paulo.

308 p. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
So Paulo, So Paulo, 1995.
Habitat as prticas bem-sucedidas em habitao, meio

ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. 2.ed. So Paulo: Studio Nobel.
p.261.
______. (Org.). (1997).
______. (1996). HABITAT as prticas bem sucedidas em habitao, meio ambiente e

gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel.
______. (1994). Habitao & autogesto: construindo territrios de utopia. Rio de
Janeiro: Fase.
______. (1983). Ttulo. In: VALADARES, L.P.(Org.). Repensando a habitao no Brasil,
Iuperj. Rio de Janeiro: Zahar.
______. (2000). Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana.
Estao Liberdade. p.36.
So Paulo:
______. (Coord.), (1999). Desenvolvimento de metodologia de avaliao dos programas

de aplicao dos recursos do FGTS. So Carlos: EESC/USP FIPAE. Relatrio 3 de
andamento da proposta.
Descentralizao e racionalizao das intervenes pblicas

sobre o habitat popular. Apresentado no Seminrio Nacional Polticas de Saneamento
Ambiental, Sesso temtica: moradia, saneamento e a questo ambiental nos processos
de produo e gesto das cidades.
CARDOSO, A.L. (1997).
______. (1997). A Reforma e os planos: uma breve avaliao. Apresentado no Ciclo de

Debates da UFF: intervenes locais e regionais e suas conseqncias scio-espaciais,
Mesa 1- reforma urbana, planos diretores e seus desdobramentos.
______. (2001). O Estatuto da cidade. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ. Mimeografado.
______. (1998). Dficit habitacional na Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: IPPUR
UFRJ.
______. (1998). Discutindo o dficit habitacional. Rio de Janeiro, Observatrio de Pol.
Urb. E Gesto municipal, IPPUR/FASE/IAF. (Srie Cadernos da Baixada, 1).
CARPINTRO, M.V.T. (1997). A Construo de um sonho: os engenheiros-arquitetos e a
formulao da poltica habitacional no Brasil. Campinas: Ed. UNICAMP.
CONSELHO CURADOR DO FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIO. (1995a).
Resoluo n 184, de 01/08/1995. Braslia.
______. (1995b). Resoluo n 189, de 29/08/1995. Braslia.
______. (1996a). Resoluo n 215, de 23/04/1996. Braslia.
144
______. (1996b). Resoluo n 239, de 22/10/1996 e instruo normativa n 29/96.

Braslia.
______. (1996c). Resoluo n 248, de 10/12/1996 e instruo normativa n 02/97.
Braslia.
______. (1996d). Resoluo n 250, de 10/12/1196 e instruo normativa n 04/97.
Braslia.
______. (1998). Resoluo n 293, de 30/06/1998 e instruo normativa n 09/98.
Braslia.
COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL E URBANO CDHU ESTADO DE SO PAULO. Secretaria Executiva de Habitao. (1990a). Dficit
habitacional dos municpios do programa SH3: estimativas e confronto com a oferta de
moradias. So Paulo.
______. (1990b). Estimativa do dficit habitacional do interior. So Paulo.
COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL E URBANO CDHU ESTADO DE SO PAULO. Diretoria de Planejamento e Projetos. (1998). A Oferta habitacional
da CDHU na primeira dcada (86/96). So Paulo: Superintendncia de Planejamento e Controle.
Tcnico responsvel: Reynaldo Cu.
______. (2000a). A Oferta habitacional da CDHU: evoluo e distribuio.
Superintendncia de Planejamento e Controle Gerncia de Planejamento Econmico.
So Paulo:
______. (2000b). Habitao como prioridade social. So Paulo: Superintendncia de

Planejamento e Controle Gerncia de Planejamento Econmico.
______. (2001). Documentos internos e informaes. So Paulo: Governo Estadual de
SP. Informaes obtidas e consultadas em visita a sede na Av. 9 de julho, n 4939,
So Paulo, Biblioteca, Departamento de Ao Regional e ao Departamento de Projetos
e Planejamento, em janeiro de 2001.
CENTRO DE INFORMAES E DADOS DO RIO DE JANEIRO - CIDE,Observatrio de
Polticas Urbanas e Gesto Municipal. (2000). Dficit habitacional do estado do Rio de
Janeiro 2000. Disponvel em: http://www.cide.rj.gov.br. Acesso em: 20 set.
DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO SCIO-ECONMICO. Superintendncia do
Desenvolvimento Social. Banco Nacional de Habitao. (1990). Estimativa do dficit
habitacional do interior em 1990 (projees sobre o censo de 1980). So Paulo.
FUNDAO INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E SOCIAL DO RIO
DE JANEIRO. Secretaria do Planejamento. Governo do Estado do Rio de Janeiro.
(1977). Das Condies habitacionais no Estado do Rio de Janeiro - indicadores de
dficit e de conforto habitacional. Rio de Janeiro: BNH.
FUNDAO JOO PINHEIRO. (1995a).
Sepurb.
Dficit habitacional no Brasil.
Braslia:

______. (1995b).
pesquisas.
Dficit habitacional no Brasil.
Belo Horizonte.
145
Relatrio de
FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes. (2001). Dficit

habitacional no Brasil em 2000. Belo Horizonte. (Projeto PNUD BRA/00/019 - Habitar
Brasil/BID). Parceria com a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica - SEDU/PR, o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
GRUPO EXECUTIVO DA REGIO METROPOLITSANA. (1993). Dficit habitacional
programa para avaliao. Porto Alegre: Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
(Documento, 25).
GONALVES, R. R. (1998). O Dficit habitacional brasileiro: distribuio espacial e por
faixas de renda domiciliar. Estudos Econmicos da Construo, So Paulo, v.2, n.4.
Um Mapeamento do dficit habitacional brasileiro: 1981-1995.

Estudos Econmicos da Construo, So Paulo, v.2, n.3 , p.29-51.
______. (1997a).
______. (1997b). O Dficit habitacional no Brasil: uma estimativa a partir dos dados da
PNAD-95. Nova Economia: revista do departamento de cincias econmicas da UFMG,
Belo Horizonte, v.7, n.1, p.99-122, maio.
GRUPO EXECUTIVO DA REGIO METROPOLITANA. (1973). Dficit habitacional: programa para
avaliao. Porto Alegre.
HABI. Diviso Tcnica de Planejamento. (2000). Relatrio de gesto de HABI-1, os
programas habitacionais, tabelas de empreendimentos realizados.
So Paulo:
Superintendncia de Habitao Popular, Secretaria da Habitao e Desenvolvimento
Urbano, Prefeitura do Muncipio de So Paulo.
LOBO, E.; CARVALHO, L.A.; STANLEY, M. (1989). Questo habitacional e o movimento
operrio. Rio de Janeiro: UFRJ. p.40, 118.
NECESSIDADES Habitacionais. (1992). Rio de Janeiro: Caixa Econmica Federal /

Departamento de Saneamento e Desenvolvimento Urbano.
MARICATO, E. (2001). Estatuto da cidade. Cadernos de Urbanismo, Rio de Janeiro,
v.3, n.4, p.3-6.
______. (1997). Brasil 2000: qual planejamento urbano?
Janeiro, n.1-2, jan./dez.
Cadernos IPPUR, Rio de
OBSERVATRIO DE POLTICAS URBANAS E GESTO MUNICIPAL. (2000a).
Relatrio-estudo de caso do Municpio de So Paulo realizado na pesquisa A

Municipalizao das Polticas Habitacionais (1993-1996). Rio de Janeiro IPPUR/UFRJ
FASE.
146
A Municipalizao das polticas habitacionais uma avaliao da

experincia recente 1993-1996. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ-FASE. Relatrio de
Pesquisa.
______. (2000b).
PRADO, E.F.S.; PELIN, E.R. (1993). Moradia no Brasil: reflexes sobre o problema
habitacional. So Paulo: Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao / Fundao
Instituto de Pesquisas Econmicas. p.14.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO. (2000). Documentos e relatrios internos.
So Paulo. Gesto Maluf/Pita.
PRESSBURGER, Miguel; ( Pref.) s / data: 2 . FASE.
PROHAB empenhada em reduzir dficit habitacional. (1988). So Paulo: IBAM. Artigo.

abr.
Questo urbana, desigualdades sociais e polticas pblicas;
avaliao do programa nacional de reforma urbana.
Rio de Janeiro,
IPPUR/FASE/Fundao FORD.
RIBEIRO, L.C.Q. (1994).
RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAM, R.M. (1983). O Que a questo da moradia. So Paulo:

Brasiliense. p.9, 38 e 55. (Coleo Primeiros Passos, 99).
RIBEIRO, L.C.Q.; AZEVEDO, S. (1996). Crise da moradia nas grandes cidades: da
questo da moradia reforma urbana. Rio de Janeiro, UFRJ.
ROMANI, C.M.R. (1978). O Dficit habitacional no estado do Rio de Janeiro. Revista de Administrao
Municipal, Rio de Janeiro, jun.
ROLNIK, R. (2001a), O Estatuto da cidade novas perspectivas para a reforma urbana. Informativo
Plis-homepage, Mimeografado.
ROLNIK, R. (2001b). Enquete estatuto da cidade.
Janeiro, v.3, n.4, p.16.
Cadernos de Urbanismo, Rio de
SAMPAIO, M.R.A. (Coord). (1998). Habitao e a cidade. So Paulo: FAU-USP.

SANTOS, C.N. (1979). Trs movimentos sociais urbanos na Rio de Janeiro.
(Mestrado) Museu Nacional, UFRJ, Rio de Janeiro,
Tese
SEGAWA, H. (1999), Arquiteturas no Brasil 1900 1990. 2,ed, So Paulo: EDUSP. p. 181.
SOUZA, A.G. (1997). Habitar contemporneo. Salvador: UFBA/CADCT.
SUDENE. DPG. (1989), Diagnostico habitacional do Nordeste. Recife. p. 11.
TASCHNER, S.P. (1992). O Quadro atual da habitao no Brasil, o dficit de moradias como
instrumento para avaliao da poltica habitacional. Revista da Administrao
Municipal, Rio de Janeiro, v.39, n.203, p.48-58, abr./jun.

147
______. (1996). Favelas e cortios no Brasil 20 anos de pesquisas e polticas.

Cadernos IPPUR, So Paulo, v.10, n.2, p.89-115, ago./set.
______. (1997a). Poltica habitacional no Brasil: retrospectiva e perspectivas. In:
INTERNATIONAL CONFERENCE HOUSING IN THE 12st CENTURY: Looking
Forward, Alexandria. Proceedings.
______. (1997b). Favelas e cortios no Brasil 20 anos de pesquisas e polticas.
Cadernos LAP-18 FAU, So Paulo, n. 18, p.50.
______. (1987). Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas. [S.l.: s.n.].
______. (1975). Espao e populao: contribuio ao estudo da habitao e da famlia no
municpio de Rio Claro. 179 p. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Sade Pblica,
Universidade de So Paulo,.
TURNER, J.F.C. (1972). Viviendas: todo el poder para los usuarios. Madrid: H.Blume.
VALADARES, L.P.(Org.). (1983a). Repensando a habitao no Brasil. Rio de Janeiro:
Iuperj / Zahar.
______. (1983b). Estudos recentes sobre habitao no Brasil: resenha de literatura.
Rio de Janeiro: Zahar.
______. (1985). Polticas alternativas de habitao popular - um vo sobre a literatura
internacional. So Paulo:
VAINER, C.B. (1999). Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva
do planejamento estratgico urbano. Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ.
VAZ, L.F. (1998). Do Cortio favela. In: SAMPAIO, M.R.A. (Org). Habitao e a
cidade. So Paulo: FAU-USP. p.42.
VARGAS, N. (1994).
Racionalidade e no-racionalizao: o caso da construo
habitacional. So Paulo: Atlas.
VILLAA, F. (1994). Uma Contribuio histria do planejamento urbano no Brasil. So
Carlos: EESC-USP.
148
Bibliografia complementar de apoio e

Fontes/Obras consultadas
ABIKO, A.K. (1990). Dialogo bilinge: a arma italiana contra o dficit habitacional. So
Paulo. Depoimento.
ABREU, M. (1986). Da Habitao ao habitat: a questo da habitao popular no Rio de
Janeiro. Revista do Rio de Janeiro, Niteri, jan./abr.
ABREU, M.; VAZ, L.F. (1991). Sobre as origens da favela. Salvador: ANPUR.
ARRETCHE, M.T.S..(1993). Descaminhos da descentralizao na Poltica Habitacional.
Porto Alegre, Ed.Cidade.
ARRETCHE, M.; SALGADO, I. (1989). Proposta para uma poltica habitacional. Rio de
Janeiro:
ARTIGAS, V. (1969). O Desenho. So Paulo: GFAU.
AYMONINO, C. (1975). La Vivenda. Barcelona: Gustavo Gili.
BIENAL INTERNACIONAL DE ARQUITETURA. (1993). Arquitetura & habitao
social em So Paulo. Organizao de Nabil Bonduki, edio e textos de Carlos R.
Monteiro de Andrade, Nabil Bonduki, Rossella Rossetto; 1989-1992 (2ND : 1993 : SO
PAULO, BRAZIL). So Carlos: Universidade de So Paulo, Escola de Engenharia de
So Carlos, Departamento de Arquitetura e Planejamento.
BLAY, E.A. (1978). Habitao: a poltica e o habitante. Petrpolis: Vozes. (Coletnia de
Artigos: a luta pelo espao IBAM).
BOLAFFI, G. (1977). A Casa das iluses perdidas: aspectos scio-econmicos do plano
nacional de habitao. So Paulo: Brasiliense.
BOTLER, ; MARINHO, . (1997). O Recife e a regularizao dos assentamentos
populares. In: INSTRUMENTOS urbansticos contra a excluso social. So Paulo:
[s.n.]. (Publicao Plis, 29).
CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA (1981).
Brasil : avaliao do dficit habitacional e mercado de trabalho. Braslia: Confea.

149
CONSELHO METROPOLITANO DE MUNICIPIOS (1973). Plano de desenvolvimento

metropolitano: documento 25 - dficit habitacional - programa para avaliao. Porto
Alegre: CMM.
DAMIANI, C. (1970). Mtodo de trabalho para o estudo do problema habitacional em
relao aos valores do povo e da necessidade de relacion. . So Paulo: Fau.
HABITAO cada dia melhor. (1996). Revista da Prefeitura Municipal de Diadema, v.1,
n.1, maio.
ENGELS, F. (1979). Questo da habitao. Belo Horizonte: Aldeia Global. (Coleo
Fundamentos).
______. (1975). El Problema de la vivienda. Barcelona: Gustavo Gilli.
FAGGIN, C.A.M. (1971). Problema habitacional no Brasil. So Paulo: FAU.
FASE-NE (1997). Prezeis: manual para lideranas. Recife: FASE-NE; Cendhec; URB.
FELDMAN, S. (1996). Planejamento e zoneamento: So Paulo, 1947-1972. 207 p. Tese
(Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 1996.
FERRO, S. (1979). O Canteiro e o desenho. So Paulo: Projeto.
FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS (1985). Habitao popular: inventrio da
ao governamental. Rio de Janeiro: FINEP; GAP.
ROCHA, D.M.; RANGEL, V.G.; FREIRE, V.M. (1996). O Prezeis - lei viva um patrimnio
na gesto democrtica da cidade informal. In: BONDUKI, N. Habitat: as prticas
bem sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras.
So Paulo: Nobel. p.145-151.
FUNDACO JOO PINHEIRO (1982). Avaliao do Profilurb no Brasil: resumo. Belo

Horizonte.
GORDILHO DE SOUZA, . (1997). Habitar contemporneo novas questes no Brasil
dos anos 90. Salvador: UFBA.
HABI. Superintendncia de Habitao Popular da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano. (1990). Diretrizes do programa FUNAPS comunitrio. So
Paulo: PMSP; IBAM. (Documento oficial). Mimeografado.
HABI. Superintendncia de Habitao Popular da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano. (1992). Programa de habitao de interesse social relatrio de gesto 1989-1992. So Paulo: IBAM. 12v. (Documento Oficial).
Mimeografado.
150
HARVEY, D. (1982). O Trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente

construdo nas sociedades capitalistas avanadas. Revista Espao e Debates, So
Paulo, n.6.
HEREDA, J.; ALONSO, E. (1996). Poltica urbana e melhoria da qualidade de vida em
Diadema. In: BONDUKI, N. Habitat: as prticas bem sucedidas em habitao, meio
ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Nobel. p.129- 144.
HEREDA, J; NAGAI, ; BALTRUSIS, N. (1997). O Impacto das AEIS no mercado

imobiliria de Diadema. In: INTRUMENTOS urbansticos contra a excluso social.
So Paulo: [s.n.]. (Publicao Plis, 29).
INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL. Centro de Estudos e
Pesquisas Urbanas. (1991). A Questo habitacional. Rio de Janeiro: IBAM/SNH-MAS.
INSTITUTO UUNIVERSITRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO (1980).
Anlise comparativa de pesquisas de avaliao de programas habitacionais de baixa

renda. Rio de Janeiro: BNH.
KOPP, A. (1991). Quando o moderno no era um estilo e sim uma causa. So Paulo:
Nobel; Edusp.
MALZYNER, C. (1975). Subsdios a uma possvel poltica habitacional. So Paulo: Fau.
MARICATO, E. (1984). Industria da construo e poltica habitacional. 1984. 209 p.
Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo,
So Paulo, 1984.
______. (1997). Poltica habitacional no regime militar do milagre brasileiro a crise
econmica. Petrpolis: Vozes.
______. (Org.). (1982). A Produo capitalista da casa ( e da cidade) no Brasil
industrial. Prefcio de Francisco de Oliveira. 2.ed. So Paulo: Alfa-Omega.
MELO, M.A.B.C. (1991). Estado e mercado: a construo social da agenda do Estado na
espera da habitao, 1930 1990. Salvador, ANPUR.
______. (1988). Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979 1988. Recife, UFP.
______. (1984). Poltica de habitao e populismo: o caso da fundao da casa popular.
Recife, UFPE.
ORNSTEIN, S.W. (1984). Deficincias habitacionais na rea urbana paulistana: causas,
consequncias e anlise. 234 p. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e
urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1984.
______. (1985). Alguns nmeros do problema habitacional em So Paulo. Sinopses, So
Paulo, n.8, p.221-228, dez.

151
PERES, L.F.B. (1995). Da Crise do padro habitacional de grande escala expanso das
periferias urbanas: os sem teto como a ponta do iceberg do processo de segregao e
excluso scio espacial. Braslia, ANPUR.
PIERRE, A. (1957). Drama da habitao popular. Rio de Janeiro: Agir.
PRESTES MAIA, F. (1930). Estudo para um plano de avenidas em So Paulo. So Paulo:
Melhoramentos.
ROLNIK, R. (Org.). (1997). Instrumentos urbansticos contra a excluso social. So
Paulo: [s.n.]. (Publicao Plis, 29).
REIS FILHO, N.G. (1994). Habitao popular no Brasil: 1880-1920. So Paulo: FauUSP.
RIBEIRO, L.C.; CARDOSO, A.(1992). O Solo criado como instrumento da reforma
urbana: avaliao do impacto. ENSAIOS FEE, Porto Alegre, v.1, n.13, p.370-381.
SMOLKA, M.O. (1991). Revisitando as relaes entre a poltica habitacional (SFH) e o
mercado imobilirio. [S.l.:s.n.].
SAMPAIO, M.R.A. (1993). Vida na favela. Belo Horizonte: IBAM/ANPUR.
SAMPAIO, M.R. (1984).
FAU/USP.
Habitao popular paulistana auto-construda.
So Paulo:
SANTOS, Carlos Nelson F. (1985). Loteamento na periferia metropolitana. Revista de

Administrao Municipal, Rio de Janeiro, jan./mar.
______. (1981a). Movimentos urbanos no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Zahar.
______. (1981b). Um tema dos mais solicitados - como e o que pesquisar em favelas.
Revista de Administrao Municipal, Rio de janeiro, dez.
______. (Org.). (1981c). Quando a rua vira casa: apropriao de espaos de uso coletivo
em um centro de bairro. Rio de Janeiro: IBAM/CEF.
______. (1978). Voltando a pensar em favelas por causa das periferias. In:
SIMPSIO DE ESTUDOS DE PLANEJAMENTO URBANO E HABITACIONAL, Rio de
Janeiro. Anais...
______. (1978). Metaurbanizao - o caso do Rio de Janeiro. Revista de administrao
municipal, Rio de Janeiro, out./dez.
______. (1988). Cidade como jogo de cartas. Niteri: EDUFF/USP.
______. (1971). Some considerations abaut the possibilitions of squatter settlement
redevelopment plans: the case of Brazil.
______. (Org.). (1989). Assentamientos urbanos marginados y vivienda; acciones para
superar la probreza. Revista de administrao municipal, Rio de Janeiro,
152
PLANO Diretor de So Paulo: Governo Mrio Covas. (1985). So Paulo.

PLANO Urbanstico bsico para So Paulo: Governo Faria Lima. (1969). So Paulo.
SZUBERT, E.B. (1979).
Bahia: Secretaria do
Poltica habitacional no Brasil.
Planejamento, Cincia e Tecnologia; Salvador: Fundao de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana do Recife.
SILVA E SILVA, M.O. (1989). Poltica habitacional brasileira: verso e reverso. So
Paulo, Cortez.
SILVA, H.M.B.; CASTRO, M.C.P. (1997). A Legislao, o mercado e o acesso habitao
em So Paulo. In: WORKSHOP HABITAO: como ampliar o mercado? LAB HAB/
FAU USP, Lincoln, IPT. So Paulo, ago 1997.
SCHOR, S.M. (1997). Polticas pblicas de moradia popular : um velho problema.
Informaes FIPE, So Paulo, , n.203, p.15-17,
O Programa de cooperativas habitacionais do BNH: o

cooperativismo inventado. 161 p. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1999.
SOUZA, M.T.X. (1999).
SZUBERT, E.B. (1979). Poltica habitacional no Brasil. Salvador: Fundao de Pesquisas

Habitao e Urbanismo em Salvador.
Famlia, habitao e dinmica populacional no Brasil atual:

notas muito preliminares. In: GORDILHO SOUZA, A. Habitar contemporneo: novas
questes dos anos 90. Salvador: UFBa; FAUFBa; LAB Habitar.
TASCHNER, S.P. (1997).
TRAMONTANO, M.C. (1993).

Carlos: EESC/USP.
Novos modos de vida novos espaos de morar.
So
______. (1998). Novos modos de vida, novos espaos de morar - Paris, So Paulo, Tokyo.
399 p. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
So Paulo, So Paulo, 1998.
O Espao da habitao social no Brasil: possveis critrios de um

necessrio redesenho. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANTAC, 1995, Rio de Janeiro.
Anais... Rio de Janeiro: ENTAC. V.2, p.836.
______. (1995).
TRINDADE, M. (1969). O Plano nacional da habitao. Rio de Janeiro: [s.n.]

______. (1971). Habitao e desenvolvimento. Petrpolis: Vozes.

Wrcoelho 05

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Wrcoelho 05

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Esta dissertao objetiva discutir e avaliar as polticas e programas habitacionais

O trabalho FJP classifica os

componentes do problema habitacional no Brasil em alguns sub-tipos como o dfict habitacional

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

O Dficit das Moradias:

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Paulo, no municpio e tambm no estado, bem como os programas federais - CAIXA/FGTS em

habitacional e urbana aps a Constituio de 1988 -, o debate da

Reforma Urbana, o Habitat II em Istambul, o Estatuto da Cidade -, e a poltica habitacional no

metodologia e quantificao no Brasil,

discorremos a respeito da caracterizao do dficit habitacional como problema no Brasil,

O Dficit das Moradias:

Debatemos as perspectivas e as atualizaes, e expomos os interesses em jogo na busca

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

O Dficit das Moradias:

Captulo I Poltica habitacional no Brasil:

do Higienismo ao Banco Nacional da Habitao (BNH).

necessrio observar a poltica habitacional, como se implantou e foi discutida no Brasil,

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Uma das respostas espontneas para a resoluo desta situao de inchamento

Constituda por moradias que pouco se

RIBEIRO, LUIZ C. de QUEIROZ; PECHMAM, ROBERT M.; O que a Questo da Moradia.

O Dficit das Moradias:

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Esses incentivos e a legislao oferecida pelo Governo s fbricas para produo de

O Dficit das Moradias:

as vilas operrias construdas e administradas pelas fbricas que implicavam a submisso

BONDUKI, NABIL; (1983) in VALADARES, LCIA do PRADO; (org.)Repensando a Habitao no Brasil,

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

CARPINTRO, MARISA V. TEIXEIRA; (1997) A construo de um sonho: os engenheiros-arquitetos e a

O Dficit das Moradias:

ainda mais a situao habitacional, desestimulando a colocao de novos imveis no mercado de

No perodo populista, com a interveno estatal direta, apareceram tambm os primeiros

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Devido existncia de imensa populao favelada nas grandes cidades brasileiras, o

O Dficit das Moradias:

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

Resumindo a atuao federal: no perodo populista, ambgua; no perodo militar,

O Dficit das Moradias:

2. Planejamento urbano e habitao:

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

desenvolvimentista aguaram-se concomitantemente ao processo de oposio ao regime

O Dficit das Moradias:

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.

A Constituio de 88 incorporou parte das propostas que

Tais inovaes, frente s demais

O Dficit das Moradias:

O MNRU estabeleceu importantes conquistas para o planejamento urbano brasileiro

Alm disso, elas reconhecem as

COELHO, Will Robson (2002) - O Dficit das Moradias:

Instrumento para Avaliao e Aplicao de Programas Habitacionais.