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GUA PARA LA FORMULACIN, IMPLEMENTACIN Y EVALUACIN DE


POLTICAS PBLICAS DISTRITALES.
INTRODUCCIN:
La accin del Estado adquiere forma de poltica pblica al involucrar en su agenda la realidad
de la comunidad que requiere una respuesta integral, consistente y sostenible de su parte, para
ser transformada en pro del bienestar general en el marco constitucional y legal vigente.
Al ser Colombia un Estado social de derecho, la responsabilidad en la garanta, proteccin,
restablecimiento y promocin de los derechos humanos es el propsito y orientacin de toda
accin estatal y en ese marco, las polticas pblicas deben permitir y dirigirse hacia la
generacin de las condiciones reales y materiales para el cumplimiento de las obligaciones del
Estado y por ende el mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas. En este
contexto, para la administracin distrital, las polticas pblicas se constituyen precisamente en
instrumentos de carcter poltico que contribuyen en la construccin de una sociedad justa y
equitativa.
Durante ms de 10 aos, la ciudad ha vivido procesos de formulacin e implementacin de
polticas pblicas, orientadas a la transformacin de situaciones de inequidad y desigualdad de
grupos especficos de poblacin que exigen especial proteccin o a la definicin de soluciones
frente a temas de ciudad relacionados con los derechos consagrados constitucionalmente.
El origen de las polticas pblicas y su desarrollo en la ciudad da cuenta de procesos de
movilizacin social gestados para exigir el reconocimiento y el respeto a la diferencia y al
pluralismo en una ciudad diversa y compleja, lo que ha puesto a la participacin como eje
central del abordaje de las polticas pblicas y de su implementacin no en un plano terico
sino de realidad. De all que quienes se enfrentan a la construccin de poltica pblica en la
ciudad, necesariamente conciben el ciclo de realizacin de la misma, como espacio de
encuentro, negociacin, concertacin entre actores sociales e institucionales en pro de un
mismo objetivo y finalidad: calidad de vida.
Por ello, no puede dejarse de lado en este ejercicio, la importancia central de la participacin
social en el desarrollo del ciclo de cada poltica distrital, transversal a todas las fases, central en
la definicin de sus principales aspectos y trascendental en el seguimiento, evaluacin y control
social. Para el efecto, habr de hacerse uso de todos los escenarios distritales y locales en los
que se garantiza la voz y el voto de la sociedad civil para el proceso decisorio de las polticas
pblicas.
La construccin de las polticas pblicas distritales se ha abordado teniendo como base
algunos elementos orientadores contenidos en los planes de desarrollo y en los enfoques
conceptuales en los que estos se han enmarcado y desde el punto de vista prctico, han

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Pblicas Distritales.
retomado orientaciones metodolgicas de diversos autores y revisado diferentes experiencias,
realizando los anlisis y las adaptaciones propias que exige la dinmica de la ciudad.
Con el fin de aportar unos elementos que faciliten y ordenen el proceso de construccin de
polticas pblicas en la ciudad, se ha elaborado este documento denominado Gua para la
formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas distritales que pretende
orientar el desarrollo de cada una de las fases que componen el Ciclo de Poltica Pblica
definido tericamente, y consolidado a partir de identificar los aspectos comunes en las
diversas experiencias de construccin de poltica pblica con que cuentan cada uno de los
sectores de la administracin pblica de la ciudad.
Este documento contiene i) conceptos bsicos que promuevan la unificacin del lenguaje
utilizado en el abordaje del proceso de construccin de polticas pblicas, ii) describe las
diferentes fases del ciclo de poltica y hace referencia a las acciones estratgicas que deben
tenerse en cuenta en cada una de las mismas incluida la fase de evaluacin iii) finalmente,
aporta algunas referencias metodolgicas y estrategias para el cumplimiento de las fases de la
poltica pblica que podrn ser utilizadas por los responsables de la misma teniendo en cuenta
las particularidades propias de cada proceso.
I. REFERENTES CONCEPTUALES:
Poltica Pblica
Numerosas son las definiciones de poltica pblica elaboradas por los estudiosos del tema a
lo largo de ms de 40 aos. Estas reflexiones tuvieron su origen primordialmente en Estados
Unidos cuando la ciencia poltica involucr la accin pblica, como uno de sus ejes de estudio.
A nivel Latinoamericano, la tendencia a generar doctrina sobre el particular a partir de la
observancia atenta a las prcticas del Estado, se produjo posteriormente finalizando el siglo
pasado.
Como resultado de este avance, resulta pertinente para los objetivos de este documento,
resaltar algunas de las ms concretas acepciones de poltica pblica:

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o
o
o

Meny & Thoenig (1992) sealan que una poltica pblica, en trminos muy generales,
es un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio
geogrfico1.
Vargas (1999) ha dicho que una poltica pblica es el conjunto de sucesivas iniciativas,
y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas y que
buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables2.
Roth (2002), ha propuesto que una poltica pblica existe siempre y cuando
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos
estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar
un estado de cosas percibido como problemtico. El anlisis de las polticas pblicas
consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el
Estado para transformar total o parcialmente la sociedad3
Muller (2002) ha dicho que poltica pblica es un proceso de mediacin social, en la
medida en que el objeto de cada poltica pblica es tomar a cargo los desajustes que
pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la sociedad global4.

Estos referentes de orden conceptual, nos permiten identificar inicialmente, los ejes esenciales
de toda definicin que se intente, a saber:
Construccin y toma de decisiones pblicas.
Transformacin o cambio de las situaciones problemticas o de desajuste social.
Priorizacin de la agenda generada a partir del dialogo con la ciudadana y la
lectura analtica de las realidades sociales, polticas y econmicas.
Reconocimiento de los procesos de participacin y movilizacin social.
La administracin distrital a partir de la experiencia acumulada en el diseo, formulacin e
implementacin de polticas pblicas en particular durante los dos ltimos periodos de
gobierno, ha venido consolidando una definicin de poltica pblica en los siguientes
trminos:
1

Meny Ives, Thoening Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel Ciencia Poltica. Espaa,
1992.
2
Vargas Velsquez, Alejo. Notas sobre el Estado y las polticas pblicas. Bogot. Almudena
Editores. 1999.
3
Roth, Deubel Andr Noel . Polticas pblicas: Formulacin, implementacin y evaluacin.
Bogot. Ed. Aurora, 2002
4
Muller Pierre. Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot. 2002.

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La poltica pblica entendida como el conjunto de decisiones polticas y acciones estratgicas


que llevan a la transformacin de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas
como quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritaria de
transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan
la calidad de vida. La poltica pblica plantea una distribucin diferente de lo existente, en
especial y de manera estructural, del poder y su relacin con la distribucin de los bienes o
servicios, y de stos en atencin a la materializacin de los derechos individuales y colectivos
teniendo en cuenta contextos y territorios polticos y sociales.
Esta definicin ubica tres elementos importantes sobre los que vale la pena profundizar:

Un conjunto de decisiones polticas y acciones estratgicas que llevan a la transformacin


de una realidad social que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan
al Estado han determinado importantes de transformar, en donde se resalta que la poltica
es ante todo el encuentro de actores polticos que motivados por un horizonte de sentido
comn y colectivo asumen decisiones y responsabilidades de orden poltico, enmarcadas
en un continuo ejercicio del poder. As mismo, ubica una concepcin de Estado centrado
en la garanta de derechos y la participacin como principio estructural de transformacin
social.

Condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la vida de la sociedad, lo social y la


bsqueda de la dignidad como el elemento unificador del trabajo entre instituciones que
representan al Estado y la sociedad misma.

Tiene en cuenta que la intervencin del Estado se da en el marco de evitar desigualdades,


inequidades, discriminacin, y que ello supone decisiones y acciones polticas
determinantes en contextos y territorios sociales. Est ligada en su sentido poltico a
estrategias de descentralizacin y desconcentracin5.

II. CICLO DE LA POLITICA PBLICA:


Aunque el proceso de construccin de las polticas no debe verse como un orden estricto y
sucesivo de etapas que estn condicionadas unas a otras, si es necesario establecer un
5

Orientaciones para el diseo, la formulacin y la implementacin de polticas pblicas en Bogot. Secretaria


Distrital de Integracin Social. Junio de 2011.

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I. ELABORACIN DE LA AGENDA PBLICA)
Horizonte de Sentido

punto de partida, un durante y un despus de la poltica, en donde se pueda definir qu se


prioriza en sta o cul es su objeto de accin, los roles que cumplen los actores involucrados
en su formulacin y desarrollo, sus alcances y los mecanismos de implementacin entre otros.
de referencia
En ese sentido se propone como Marco
metodologa
para la construccin de polticas pblicas el
siguiente ciclo compuesto por cinco fases.

Identificacin de la situacin,
Ejercicio gerencial de lo pblico.
potencialidad o problema a
intervenir:
valoracin
factores
Ciclo de Poltica Pblica - secuencia
lgica
de la vida
de una poltica pblica (modelo
basado en Jones (1970), Thoenig y Rothcrticos
(1992)):
FASES DEL CICLO
II. FORMULACIN

Seleccin de alternativas
posibles

Decisin de poltica
Plan de Accin

III. ADOPCIN DE LA
DECISIN

IV. IMPLEMENTACIN

V. EVALUACIN

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A continuacin se describen los contenidos de cada una de las fases, con las acciones
estratgicas mnimas, que deben surtirse en el ciclo de la poltica pblica, de tal suerte que
resulta vlido realizar otras acciones adicionales que se consideren pertinentes y necesarias
para garantizar la solidez del proceso.
Para garantizar mayor efectividad del derecho a la participacin en el desarrollo de cada una de las
fases enunciadas, el hacedor de poltica pblica podr invocar la orientacin de la entidad rectora en
materia de participacin en el Distrito Capital Secretara Distrital de Gobierno -, quien en ejercicio
de su misin, podr apoyar los mecanismos que el hacedor de poltica pblica decida implementar en
tal sentido, en el marco de la Poltica Distrital de Participacin, del Sistema Distrital de Participacin y
de las normas constitucionales y legales vigentes.
.
1. Elaboracin de la agenda pblica6:
En esta fase se establecen participativamente las orientaciones y reflexiones que guiarn todo
el proceso de desarrollo de la poltica pblica; se construye identificando cul es la realidad que
caracteriza a la poblacin y al territorio, teniendo en cuenta las siguientes acciones
estratgicas:
FASE

ACCIONES ESTRATGICAS
Identificacin del Marco de
Referencia

ELABORACIN DE
LA AGENDA
PBLICA

ACCIONES ESPECFICAS

Identificacin del problema, situacin


prioritaria o potencialidad
ACCIONES ESPECFICAS

Revisin previa de marcos y contextos


Determinacin de las causas del problema
*Delimitacin temtica, poblacional y
- Valoracin de factores crticos a enfrentar
espacial
*Elaboracin de Diagnstico participativo

Esta fase ha sido explorada en otras experiencias distritales en la formulacin de polticas pblicas, bajo la
denominacin de horizonte de sentido, para mayor informacin ver: Orientaciones para el diseo, la formulacin y
la implementacin de polticas pblicas en Bogot. Secretaria Distrital de Integracin Social. Junio de 2011

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Identificacin del Marco de Referencia


La construccin del marco de referencia debe abordar los siguientes aspectos:

Revisin previa de los marcos normativo, conceptual, tico poltico y analtico: instrumentos jurdicos y de planeacin
vigentes, documentos conceptuales y analticos.

Delimitacin temtica, poblacional y espacial: Se espera que a travs del reconocimiento colectivo de las circunstancias
que caracterizan la dinmica social se pueda establecer el por qu y el para qu de la poltica pblica

Qu: condiciones, situaciones, problemticas de la poblacin o comunidad que requieren ser transformadas para
mejorar su calidad de vida.

Por qu: Razn que motiva la accin del gobierno sobre una condicin, situacin o problemtica especfica.

Para qu: El propsito o transformacin que se quiere alcanzar o lograr con las acciones de poltica.

Actores involucrados: hace referencia a la administracin pblica, la comunidad, las mltiples formas de
organizacin social, el sector privado y otros actores, los cuales deben ser convocados a un espacio comn de
participacin para la construccin de la poltica.

Identificacin de la Poblacin y territorios objeto de la poltica.

Proyeccin del tiempo de accin de la poltica y su alcance.

Recursos:
Recursos Balance de los recursos destinados a la temtica identificada para tener en cuenta en la formulacin de
la poltica, donde puede considerarse proponer reasignaciones o redistribucin de los mismos.
mismos

Para la definicin precisa del alcance de los factores involucrados, el marco de referencia incluye la elaboracin de un
DIAGNSTICO que permita conocer la situacin real y concreta, para actuar con eficacia.

NOTA 1: La elaboracin de un buen diagnstico permite la lectura de los factores, los


determinantes, entre otros elementos que caracterizan las condiciones, situaciones y
problemticas identificadas como objeto de la poltica, de modo que facilita caracterizar sus
posibles alternativas de solucin y transformacin.
En este ejercicio se debe considerar tambin la construccin de un registro de datos respecto
de la situacin problemtica inicial a partir de indicadores cuantificables con sus respectivas

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lneas base que se constituyen en un instrumento de gestin y evaluacin de la situacin inicial
y final de una determinada poltica pblica7.
NOTA 2: El desarrollo de las actividades propias de la construccin del Marco de Referencia,
incluye actividades participativas que involucran a los principales actores sociales. Este
aspecto puede garantizar mayor objetividad en la descripcin misma de la situacin, condicin
y problema que se espera transformar, y una participacin decisoria durante la fase.
A partir de esta fase y en todas las dems, el hacedor de poltica pblica debe hacer uso de los
espacios que se encuentran establecidos en el Distrito Capital para facilitar el ejercicio
participativo de la sociedad civil y los grupos de inters en la construccin de lo pblico. Es el
caso de los Consejos Consultivos vigentes (artculo 39 del Acuerdo 257 de 2006) y de los
espacios que se organicen en el marco de la Poltica Distrital de Participacin y del Sistema
Distrital de Participacin, que se encuentren vigentes.
b. Identificacin del problema, condicin, situacin o potencialidad
Partir de una situacin, condicin, problemtica, o potencialidad, permite identificar aquello que
se desea transformar mediante las acciones de las autoridades pblicas en el marco de sus
competencias legales y constitucionales. As, el ejercicio inicia su desarrollo con la
caracterizacin de la situacin, condicin o problemtica que se pretende transformar.
Para ello, una vez definida la delimitacin temtica, poblacional y espacial soportada en datos y
evidencia medible, se contina el flujo de decisin hacia la identificacin y caracterizacin de
los factores, los determinantes, entre otros elementos del objeto de anlisis.
Para contar con los elementos que permitan identificar la condicin, situacin y problema es
necesario considerar los siguientes aspectos:

La informacin, sea de orden conceptual, cualitativo, estadstico, normativo, entre otras,


debe caracterizar, describir y delimitar las condiciones, potencialidades, situaciones,
necesidades o problemticas de la poblacin en sus territorios que pueden estar
obstaculizando o potencializando el ejercicio pleno de los derechos. Esto implica el diseo

Ministerio del Interior de Chile. Gua Metodolgica para la Formulacin de Polticas Pblicas Regionales. Octubre
de 2008.

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o identificacin de categoras de anlisis que orienten tanto la fuente de informacin como


el punto de partida y el seguimiento a travs del tiempo.
Contar con escenarios legitimados por los diferentes actores en los que se pueda realizar el
debate pblico, con participantes que representen o den cuenta tanto de la visin
comunitaria, como del gobierno o de la administracin pblica (de orden nacional y distrital),
el sector privado y de los grupos de inters involucrados.
Realizar ejercicios de anlisis frente a la situacin actual y los riesgos que se corren en
trminos de costo social y capacidad del Estado (la administracin pblica, la comunidad
organizada o no, el sector privado, entre otros), al no atender las situaciones, necesidades
o problemticas identificadas.

Existen diversas metodologas cuantitativas y cualitativas para la recopilacin de informacin


que permiten la identificacin y priorizacin tanto de las situaciones, condiciones, necesidades
y problemticas a transformar como de las acciones a desarrollar. Dentro de las posibles
metodologas a utilizar se encuentran: sondeos, censos, encuestas, investigacin documental
para contextualizacin histrica, social y econmica de las poblaciones y territorios, realizacin
de foros de discusin, grupos focales, cartografa social, entre otros.
Finalmente, para lograr la identificacin de la situacin, condicin, o problemtica es necesario
que todos los actores participen en el debate, comprensin, anlisis y posterior acuerdo sobre
el tema de accin de la poltica pblica, diferenciando algunos elementos como: el sector de la
poblacin hacia la cual se orientan las acciones y su territorio, cul es la situacin actual y cul
es la brecha frente a la situacin deseada; adems de realizar un mapeo sobre la competencia
de la administracin pblica, el sector privado y la ciudadana para su implementacin.
2. Formulacin de la poltica:
Esta fase se construye sobre los resultados obtenidos en el anlisis del problema, la situacin o
realidad necesaria de transformar, los cuales determinaron la agenda pblica o el horizonte de
sentido. El propsito de la fase de formulacin es identificar con precisin respuestas integrales
a los factores o determinantes de las situaciones, condiciones, problemticas o potencialidades
identificadas.

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Pblicas Distritales.

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS
Seleccin de
alternativas
posibles
ACCIONES
ESPECFICAS

*Identificacin de
las alternativas de
transformacin de
las situaciones,
FORMULACIN condiciones,
problemticas o
potencialidades
identificadas.
*Valoracin
tcnico -poltica
de las estrategias
de accin
(recursos, tiempo,
riesgos, efectos
generados, etc.)

Definicin y desarrollo
de la estructura de la
poltica
ACCIONES
ESPECFICAS
*Finalidad
*Objetivo general
*Objetivos especficos
*Ejes o lneas de poltica
*Metas
*Acciones o actividades
*Seguimiento, monitoreo
y evaluacin
*Responsables
*Financiacin

Elaboracin del
documento tcnico de
la poltica
*Marcos de la poltica
pblica:
tico,
normativo, conceptual,
analtico.
*Objetivos y fines de la
poltica.
*Estructura de la poltica
pblica
(segn
se
determine)
donde se
Identifican las acciones
estratgicas
*dimensiones,
ejes,
lneas de accin.
*Orientaciones para la
implementacin de la
poltica.

Alternativas posibles.
A partir de la valoracin de cada una de las situaciones, condiciones, problemticas o
potencialidades identificadas como necesarias de transformar, deber construirse una
respuesta integral mediante las estrategias participativas que se consideren procedentes,
teniendo en cuenta que la voz de la sociedad civil afectada o beneficiaria de las propuestas y
de los actores institucionales directamente involucrados, representa un elemento indispensable
para garantizar la solidez poltico- tcnica de las alternativas de solucin a plantear.

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Pblicas Distritales.

REALIDAD DETERMINANTES Y
FACTORES A TRANSFORMAR

ALTERNATIVAS DE
RESPUESTA.

Para realizar la valoracin de la consistencia poltica - tcnica de cada alternativa de respuesta


y obtener una seleccin ptima, se sugiere realizar un anlisis estratgico que agote al menos,
los siguientes pasos8:

Los criterios que pueden manejarse para la valoracin de las diferentes alternativas detectadas
como ptimas son muy variados; se recomiendan algunos de carcter general:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Recursos disponibles: presupuestales, fsicos, humanos.


Tiempo estimado para el logro de los distintos objetivos que se valoran.
Adecuacin a las prioridades de cada una de las partes implicadas en el proceso.
Riesgos identificados en cada una de las alternativas/Probabilidades de logro de los
objetivos.
Contribucin de las diferentes alternativas al logro de objetivos de carcter ms general.
Posibles efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados.
Vinculacin entre las distintas alternativas y los actores seleccionados.
Posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas.

Especficamente para la valoracin estratgica de cada alternativa de respuesta, se sugiere


tener en cuenta lo siguiente:
1. Deber identificarse cules son los actores involucrados y/o interesados en la poltica a
formular, teniendo en cuenta el conocimiento integral de las situaciones, condiciones,
problemticas o potencialidades identificadas.
2. Determinados los actores implicados, se identificar cul es la posicin de cada uno
frente a las alternativas de respuesta configuradas en el momento anterior, lo que
permitir determinar las mejores estrategias de implementacin tanto para sortear las
8

Aspectos tomados del documento Metodologa para la formulacin de polticas pblicas, elaborado por Leonardo
Federico Nivia Guevara. Contrato de Consultora No. 261 de 2009, celebrado con la Secretara Distrital de
Planeacin. Se adapt el texto al esquema metodolgico del presente documento.

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dificultades que puedan presentarse en relacin a conflictos entre actores participes de
la poltica pblica, como para orientar de la mejor forma su experiencia y
potencialidades.
Hecha la valoracin tcnico-poltica de las alternativas posibles de respuesta, es preciso
consolidar el insumo obtenido del ejercicio para culminar la fase de formulacin de la
poltica pblica, con las orientaciones para su implementacin que permiten tener un
marco para la construccin del plan de accin que guiar la siguiente fase.
Para desarrollar este paso, deber realizarse un anlisis puntual que garantice la
identificacin de la finalidad de la poltica pblica que se formula, su objetivo general, su
alcance y estructura.
Definicin y desarrollo de la estructura de la poltica

Es conveniente recordar que el proceso de toma de decisiones debe


ser comprendido y asumido por todas las instancias implicadas,
porque esa asuncin constituye un requisito bsico para el xito de la
futura poltica.
En el desarrollo de esta fase lo que se aborda, es la construccin de la estructura de la poltica
que permitir alcanzar su propsito, para lo cual se deben definir, al menos, los siguientes
aspectos:
Finalidad de la Poltica Pblica. Objetivo superior, Para qu? Cul es el fin? A qu se
quiere contribuir? Circunstancia general a la cual la poltica quiere contribuir mediante el
logro del objetivo que se defina. Se redacta a partir de un verbo en infinitivo que orienta el
resto de la frase que siempre contendr una sola idea.
Objetivo general de la Poltica Pblica. Es la orientacin de la accin pblica que se
constituye en el eje de todo el ejercicio; se define como el enunciado que orienta de
manera global el diseo de una poltica () y debe formularse en trminos de cambios

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Pblicas Distritales.
esperados en la situacin general de la poblacin o grupo con quien se adelanta
(DNP,1994). La determinacin del objetivo general permite articular medios y fines para el
logro del estado de cosas deseado.
Su redaccin es en tiempo presente o pasado, lo esencial es transmitir la idea de que se
trata de algo ya obtenido, aunque en realidad es futuro; esto, para efectos de facilitar
mediciones con indicadores, una vez se haya logrado ese estado deseado. Siempre ser
una sola idea.
Objetivos especficos: enunciados que definen de manera precisa lo que se pretende
alcanzar para lograr una accin pblica vlida que pueda solucionar el problema
identificado. Cada objetivo especfico debe definir en s mismo un resultado esperado
concreto.
Para efectos de orientar la fase de implementacin de la poltica pblica, es necesario definir
adems:
Estructura de la poltica: hace referencia a las reas que componen la poltica diseada y
que permiten organizar la estructura de la accin pblica como punto de partida para su
materializacin. Esta estructura puede conformarse a partir de ejes, dimensiones, lneas de
accin, pilares, entre otros.
Metas: Nmero de productos o servicios que se espera lograr, expresado en unidades y
discriminado por cada eje o lnea de poltica establecida.
Ejes de acciones o actividades: necesarias para lograr las metas ya identificadas.
Seguimiento, monitoreo y evaluacin: esquema que se utilizar para cada uno de estos tres
aspectos y que permitir validar en diferentes momentos, lo que se obtiene con la poltica.
Para el efecto, podrn definirse indicadores como representacin cuantitativa (variable o
relacin entre variables), verificable objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y
presenta la informacin necesaria para medir el avance o retroceso en el logro de un
determinado objetivo9.

Gua Metodolgica para la Formulacin de Indicadores Departamento Nacional de Planeacin- DNP 2009.

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Pblicas Distritales.
Responsables: Actores institucionales directa o indirectamente involucrados en la
implementacin de la poltica en formulacin. Deber identificarse el sector administrativo
distrital que coordinar la implementacin de la poltica.
Financiacin: Definicin de implicaciones presupuestales o costos estimados de la poltica y
sus fuentes de financiacin (con apoyo de la Secretara Distrital de Hacienda y la Secretara
Distrital de Planeacin).
Identificados al menos los aspectos antes enunciados, se deber consolidar esta fase de
formulacin de la poltica pblica, con la elaboracin del documento tcnico de la poltica 10
que consigne los resultados de las fases adelantadas hasta este momento. El documento
debe dar cuenta de por lo menos los siguientes elementos:
1. Marcos de la poltica pblica: tico, normativo, conceptual, analtico.
2. Diagnstico
3. Descripcin analtica del proceso de construccin de la poltica, con la especificidad de
las acciones realizadas para garantizar el derecho a la participacin en toda la construccin
de lo pblico.
4. Finalidad, objetivos y principios de la poltica.
5. Estructura de la poltica pblica (segn se determine): dimensiones, ejes, lneas de
accin.
6. Orientaciones para la implementacin de la poltica.
3. Adopcin de la decisin:
Este aspecto hace referencia de manera simple a los distintos canales de manifestacin del
gobierno hacedor de poltica pblica o de las autoridades administrativas o legislativas
competentes (decretos, acuerdos, resoluciones, etc.), que recogen la decisin formulada de
manera precisa y dan paso a su fase de ejecucin.

10

El escenario adecuado para articular la consolidacin de esta fase es el Comit Sectorial respectivo Decreto 505
de 2007.

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Pblicas Distritales.
En esta fase se elabora y presenta para su trmite, el respectivo proyecto de acto
administrativo distrital que adopta la poltica pblica formulada, con la documentacin que
sustenta su proceso de construccin.

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS
Elaboracin y trmite del proyecto de acto administrativo

ADOPCIN DE
LA DECISIN

ACCIONES ESPECFICAS
*Elaboracin del proyecto de acto administrativo (con la
documentacin que sustenta el proceso de construccin de la
poltica a adoptar).

4. Implementacin:
Este es un momento crucial en todo el flujo de decisin del gobierno distrital hasta aqu
adelantado. En efecto, significa la gestin de la decisin que permite materializarla para
transformar la situacin, condicin, problemtica o potencialidad considerado como objeto de la
poltica pblica.
La implementacin inicia con el proceso de discusin y diseo de los programas, planes,
proyectos y servicios que materializan los objetivos y acciones planteadas en la fase
formulacin, en los cuales es relevante habilitar espacios de participacin social para promover
el modelo de gestin pblica participativo.
FASE
4

IMPLEMENTACIN

ACCIONES ESTRATGICAS
Implementacin de la Poltica

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Pblicas Distritales.
ACCIONES ESPECFICAS
* Coordinacin y concertacin con los sectores involucrados, las
acciones a realizar
* Diseo del Plan de Accin
* Posible armonizacin de planes, programas o proyectos.
Para empezar la ejecucin de lo formulado, debern identificarse y activarse los escenarios de
coordinacin intersectorial11 que permitirn articular y concertar el desarrollo de esta fase de
manera racional y adecuada, en especial, con los actores directamente involucrados.
El sector administrativo o entidad (es) coordinador (as) de la implementacin de la poltica,
planear (n) la ejecucin de esta fase a partir del diseo de una matriz o plan de accin que
oriente la labor con base en todos los aspectos hasta aqu definidos.
En este estado del proceso, es posible que se identifiquen planes, programas y/o proyectos ya
existentes que por su contenido y enfoque, deberan integrarse a la poltica en proceso y que
aportaran insumos para el logro de su objetivo. De ser as, deber desarrollarse un proceso
de armonizacin que facilite esa integracin y promueva no solo la coherencia en la gestin
pblica distrital sino adems, la racionalizacin de esfuerzos y la evaluacin ptima de la
poltica distrital.

Plan:
Plan: conjunto de programas para alcanzar los objetivos generales12.
Programa:
Programa: conjunto de proyectos necesarios y suficientes para el logro de los objetivos
especficos13.
Proyecto:
Proyecto: Unidad bsica que consolida la planeacin, compuesta por un conjunto de acciones y
actividades concretas interrelacionadas y coordinadas, limitadas en cuanto a tiempo, sector,
grupos-meta, recursos y cuyo fin es materializar los objetivos planteados previamente.
11

En este estado del ciclo, el rol de las Comisiones Intersectoriales vigentes, es


fundamental.
12

Gua Distrital de Procesos y Procedimientos. Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot, D. C. Pg., 112
y 113.

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Continuacin de la gua para la formulacin, implementacin y evaluacin de Polticas


Pblicas Distritales.

5. Evaluacin de la poltica implementada:


Seguimiento y Evaluacin de la poltica implementada
El seguimiento es un proceso de apoyo a la gestin (comprendida su retro-alimentacin y
basada en indicadores), orientado a la solucin de problemas que se plantean durante la
ejecucin de la poltica con el fin de verificar si se estn alcanzando los objetivos planteados.
Este se desarrolla en trminos de los recursos utilizados, las metas intermedias cumplidas, as
como el presupuesto previsto y las estrategias de acuerdo con su periodicidad. Es importante
aclarar que un adecuado seguimiento de la poltica servir para llegar al momento de la
evaluacin con ms informacin, adems de permitir la realizacin de ajustes peridicos.
Los propsitos del seguimiento son:
Fomentar la cultura de la evaluacin, la gestin del desempeo y la rendicin de
cuentas en funcin de los resultados esperados.
Ser un elemento importante de la planificacin estratgica.
Alentar el aprendizaje institucional de todos los actores involucrados con la poltica.
Promover el uso de la evidencia que de l se obtiene
Elegir los resultados pertinentes y demostrar cmo y por qu producen los
resultados previstos o cmo mejoran lo esperado.
Es importante resaltar que ste proceso deber crear las condiciones que permitan reconocer y
materializar el derecho a la participacin de la ciudadana y de sus organizaciones en esta fase
de seguimiento, evaluacin y control social de las polticas pblicas, garantizando una apertura
en el flujo ascendente y descendiente de informacin y un espacio para el aprendizaje y el
desarrollo organizacional.
Dentro del proceso de seguimiento es necesario realizar los siguientes pasos:
1. Diseo del Plan de Monitoreo:
13

Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot, D. C. Op. Cit.

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El monitoreo consiste en ir supervisando y evaluando el grado de xito o fracaso en la


ejecucin de la poltica pblica a partir de proyectos y/o programas (actividades programadas y
de gestin) respecto al logro de los objetivos. El objetivo principal se enfoca a identificar las
falencias a tiempo con el fin de realizar las modificaciones pertinentes si es el caso y cumplir
con las metas definidas basadas en los objetivos.
El monitoreo involucra aspectos internos de la implementacin de la poltica en trminos de
eficacia, eficiencia y focalizacin, de tal manera que se evidencien de manera oportuna
desaciertos en el diseo (metas mal planteadas, actividades desenfocadas o con problemas en
su organizacin, falta de coherencia entre las actividades, las metas y su organizacin), errores
en la implementacin (incumplimiento de las metas y actividades que a su vez retrasan el
cumplimento de la poltica en general) y factores no contemplados que tienen injerencia en la
implementacin de la poltica.
Es primordial que las actividades de monitoreo se establezcan antes de la implementacin de
la poltica, con base en sus proyectos y programas, con el objetivo de desarrollarlas en toda la
etapa de implementacin, contar con la informacin necesaria a la hora de realizar la
evaluacin y maximizar la utilidad de ste proceso.
De un adecuado y riguroso monitoreo depende un excelente seguimiento y por lo tanto una
muy buena evaluacin de la poltica.
Una vez identificado el concepto y la importancia del monitoreo, es necesario identificar las
caractersticas que tiene el Plan de Monitoreo:
1.1. Identificar los destinatarios de la informacin
1.2. Establecer los indicadores necesarios (Para construir adecuadamente un indicador
remitirse al Anexo 1)
1.3. Identificar los instrumentos a utilizar
Para recolectar informacin til se debe recurrir a instrumentos adecuados ya sea, los de
generacin de datos primarios (entrevistas, cuestionarios o registros) o los instrumentos de
datos secundarios (estadsticas oficiales, entre otras).

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1.4. Establecer los responsables
1.5. Establecer la periodicidad de la informacin
1.6. Determinar el tipo de informacin a utilizar
2. Recoleccin, procesamiento y supervisin de la informacin
2.1.
2.2.
2.3.
3.

Recoleccin de la informacin. Datos cuantitativos como cualitativos.


Procesamiento de la informacin.
Supervisin de la informacin. Verificar la calidad de los datos y su fuente.

Anlisis de la Informacin
3.1 Determinar las tcnicas a utilizar
Para datos cuantitativos: Pueden ser modelos univariados como medidas de tendencia
central y de posicin.
Para datos cualitativos mediante tcnicas de anlisis de discurso y de contenido.
3.2 Establecer el tipo de anlisis a realizar
Para datos cuantitativos: Determinar si se realiza un anlisis univariado, bivariado o
multivariado.
Para datos cualitativos: Puede ser de contenido o de discurso e implementado
transversalmente o longitudinalmente.
3.3 Anlisis preliminar
Para datos cuantitativos: Tablas de frecuencia, estadsticos, elementos que permitan un
examen preliminar de datos.
Para datos cualitativos: Corresponde a un pre-anlisis de la informacin.

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Pblicas Distritales.

4.

Elaboracin de informes

Estos pueden ser:


Descriptivos Transversales: Presentan un punto de referencia temporal
Comparativos Longitudinales: Presentan ms de un punto de referencia temporal, evidencia
la evolucin de la poltica.
Explicativos /Predictivos: Evidencian las relaciones causa- efecto, que pueden ser
Transversales y longitudinales.
Evaluacin
Segn Durn (1999:170-172) la evaluacin de polticas pblicas constituye una herramienta
para encarar los tres principales retos de los gobiernos contemporneos: comprender,
comunicar y controlar. Los gobiernos deben comprender lo que pasa con los procesos sociales
inducidos por la accin pblica para fundamentar de la manera ms acertada posible las
acciones futuras; los regmenes polticos tienen tambin la obligacin de comunicar para
explicar con base en una informacin argumentada y dialogar con su pblico, con el fin de
conseguir el respaldo de sus acciones; por ltimo los gobiernos no pueden dejar de ejercer un
control sobre las actividades que realizan.
Por su parte, Weiss (1998: 4) considera la evaluacin como La valoracin sistemtica de la
operacin y/o los resultados de una poltica, en comparacin con un conjunto de normas
explcitas o implcitas, como medio de contribuir a la mejora de la poltica. Este concepto se
enfoca no solo en los resultados, sino tambin en los procesos.
Toda accin pblica pretende incidir en la sociedad actuando sobre las necesidades y
problemas detectados con el objetivo de provocar un impacto o cambio de esa realidad. Para
ello, se define y articula un conjunto de objetivos y se pone en marcha una serie de
instrumentos. El propsito de la evaluacin es analizar las distintas etapas, desde que se
decide intervenir hasta que se manifiestan los impactos, comprobando la validez, tanto interna
como externa, de las hiptesis causales de la accin pblica.

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As, este propsito se explica en mejorar el proceso de toma de decisiones de los gestores de
la Poltica Pblica para que sta incida efectivamente en un mayor bienestar de la sociedad.
Tambin para:
- Verificar la eficiencia del gasto en relacin al logro de los objetivos de las polticas
- Identificar fortalezas y debilidades en la implementacin de las polticas
- Cuantificar los resultados de la inversin pblica
- Ejercer control legal, administrativo y financiero
- Promover aprendizaje organizacional (retroalimentacin del personal)
- Optimizar rendicin de cuentas
- Racionalizar la toma de decisiones pblicas
- Reformar las prcticas de la administracin
La evaluacin se hace indispensable tambin en los procesos de formulacin e implementacin
de polticas pblicas por cuanto permite conocer el nivel de coherencia de los resultados que
se obtienen de las acciones pblicas con las necesidades establecidas, siendo ste anlisis
relevante para tomar la decisin de intervenir sobre una problemtica social.
La evaluacin se entiende como un proceso que busca determinar el valor relativo de una
situacin. En el contexto pblico se debe entender como la medicin de la diferencia entre los
estados que son esperados y observados en una situacin de relevancia colectiva o la
valoracin de las actividades que buscan eliminar dicha diferencia.
Dicho lo anterior, es preciso concluir para efectos conceptuales de la presente Gua, que la
evaluacin de las polticas pblicas se entiende como la medicin de la diferencia entre los
estados que son esperados y observados de una situacin que ha sido incorporada a la
agenda pblica y la valoracin de las actividades que buscan eliminar dicha diferencia.
La evaluacin sustenta su importancia en la evidencia de problemas en los diferentes ciclos de
la poltica pblica, tales como: deficiencias en la gestin, falta de gerencia, incapacidad de las
entidades responsables para adecuarse a condiciones cambiantes, excesivas instancias de
decisin, conflictos de intereses, entre los ms recurrentes.
Incorporar en la agenda de la administracin la determinacin clara de procesos comunes
vinculados con la formulacin, seguimiento y evaluacin de las Polticas Pblicas se
fundamenta en que se ha detectado la ausencia de mecanismos eficientes de seguimiento y

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control, aspecto que impide determinar los responsables de los desaciertos y deficiencias del
accionar institucional: generalmente se evala la accin en s misma y no el resultado
alcanzado con la realizacin de las acciones en trminos de eficacia, eficiencia, y si los
resultados polticos y sociales fijados en los objetivos, se consiguieron.
As, esta gua pretende aportar en los componentes de seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas para que la administracin tenga un instrumento de referencia que permita
valorar la accin pblica de forma objetiva, veraz y eficiente.
Etapas de la Evaluacin
Antes de Evaluacin:
Antes de realizar una evaluacin, hay que considerar quines son los destinatarios del proceso
de evaluacin, lo que implica la determinacin del tipo de evaluacin a realizar. De igual forma
se debe determinar el nivel de informacin necesario para el proceso, el fin ltimo del proceso
evaluatorio y qu fuentes de informacin y con qu recursos se cuenta para llevarlo a cabo.
Las respuestas a estas cuestiones determinarn el tipo de evaluacin ms apropiado.
Para continuar con el proceso de evaluacin se debern tener en cuenta los siguientes
elementos:
1. Identificacin de la necesidad de la evaluacin:

Conocer los intereses y motivaciones que hay detrs de la evaluacin


Determinar anticipadamente la utilidad de la evaluacin
Establecer los objetivos de la evaluacin
Determinar qu cuestiones se van a analizar
Con qu tiempo y recursos se cuenta para realizar la evaluacin

En este sentido, en un proceso de evaluacin de polticas pblicas las respuestas estarn


relacionadas con el proceso de formulacin y debern responderse en el mbito del mismo
sentido en que se elaboraron los principios de cumplimiento de metas y objetivos.
2. Identificar los elementos necesarios para realizar la evaluacin

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Con el objetivo de realizar una evaluacin que cuente con los aspectos tcnicos fundamentales
es preciso identificar los elementos necesarios para tal fin, de tal manera que si no se cuenta
con dichos elementos, se construyan u obtengan antes de iniciar esta etapa, permitiendo evitar
gastos y esfuerzos innecesarios.
Por lo tanto se deben identificar 3 elementos: 1) Calidad en la planificacin o programacin de
la poltica, 2) Existencia de informacin necesaria (cantidad y calidad), 3) Capacidad de gestin
de la administracin en relacin con la evaluacin (recursos humanos y presupuestales
disponibles, implicacin de los gestores en la evaluacin).
Con el objetivo de orientar al lector, una vez se identifique el tipo de evaluacin se sugiere
remitirse al Anexo 2: Tabla tipos de evaluacin, la cual contiene los elementos necesarios por
cada tipo de evaluacin.
3. Decidir el tipo de evaluacin que se va a realizar

QUIN
EVALA?
- Interna
- Externa

TIPO DE EVALUACIN
TEMPORALIDAD DE LA
CONTENIDO DE LA
EVALUACIN
EVALUACIN
- Ex ante
- De proceso
- Intermedia
- Resultados e impacto
- Ex post

De acuerdo con quien evala:


a)
Interna: Realizada por personas que gestionan o ejecutan la poltica, la cual
presenta como ventaja el conocimiento de la poltica y sus acciones.
b)
Externa: Realizada por especialistas externos, instituciones, entidades,
organismos, sociedad civil, entre otros, teniendo a su favor la objetividad e
independencia de la evaluacin. Sin embargo, tiene el riesgo de realizarse alejada de la
gestin del programa y de los tomadores de decisiones, con lo que se atenta contra la
disponibilidad de stos para suscribir, comprometerse y actuar en consecuencia con los
resultados de la evaluacin.

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Pblicas Distritales.
Basado en lo anterior se pueden conformar equipos de trabajo mixtos para realizar la
evaluacin.
De acuerdo con la temporalidad:
Muchos de los conceptos de la evaluacin la definen como la valoracin de los resultados de la
poltica, no obstante la evaluacin se utiliza para analizar procesos de diseo e implementacin
de las polticas.
a)

Ex-ante:

La evaluacin ex ante (realizada antes de ejecutar la poltica) es un procedimiento


metodolgico por medio del cual las polticas son cualificadas para establecer si su orden
lgico propuesto cumple con las caractersticas mnimas y calidad tcnica requerida para
responder al problema planteado y su factibilidad de realizar, de impactar indicadores y
de generar nuevos procesos en una dinmica de mejoramiento prospectivo con las
condiciones de una situacin de inters inicial14.
Tiene el objetivo de identificar las actividades que responden a las necesidades declaradas,
especficas y medibles con el fin de maximizar la eficiencia los recursos y obtener los
resultados y el impacto esperado.
Dentro del proceso del ciclo de poltica pblica este tipo de evaluacin se realiza despus de la
identificacin del problema y la formulacin de las alternativas de solucin. Teniendo en cuenta
que esta evaluacin se realiza con la finalidad de determinar la conveniencia de la poltica se
debe identificar, cuantificar y valorar los costos, beneficios y las diferentes alternativas posibles.
Para dar cumplimiento a lo anterior, existen varias tcnicas tales como: Costo Beneficio
basada en indicadores que valoran y cuantifican los costos y beneficios de la poltica; CostoEficiencia, la cual valora los costos y cuantifica los beneficios; y la tcnica Costo-Mnimo que
calcula el costo de la poltica asumiendo que las diferentes alternativas entre las cuales se va
a tomar la decisin de realizar o no el proyecto resuelven de manera similar el problema.

14

Ortega Cristhian, Rodrguez Alexandra. Algunos aspectos referentes a la evaluacin de prospectos La


evaluacin ex ante. Notas generales para su utilizacin. En: Evaluacin e investigacin de soportes.
Universidad Piloto de Colombia, 2006.

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Pblicas Distritales.
b)

Intermedia

Se realiza en la ejecucin de la poltica y consiste en el anlisis crtico del conjunto de datos


recogidos sobre el programa y en la medicin de la forma en la que los objetivos perseguidos
estn siendo alcanzados, explicando las diferencias y estimando anticipadamente los
resultados finales de la intervencin.
Estas evaluaciones generalmente realizan anlisis de los sistemas de seguimiento, lo
apropiado de dichas intervenciones estatales, la viabilidad de los objetivos con el fin de
retroalimentar el proceso de ejecucin de la poltica.
c)

Ex-post:

Presenta dos objetivos: 1) Establecer si las proyecciones coincidieron o no, con los resultados
realmente obtenidos y (2) Determinar las causas que pueden explicar satisfactoriamente por
qu se logr la coincidencia entre los valores esperados y los realmente observados15.
Este tipo de evaluacin se centra en obtener la informacin sobre costo de oportunidad de los
recursos, la importancia de alcanzar las metas y su reconocimiento e importancia de los
resultados generados por la ejecucin de la poltica. Lo anterior significa que se deben
incorporar las dimensiones relevantes del problema para realizar un adecuado anlisis y
generar una evaluacin completa, lo cual implica revisar las posibilidades y restricciones
institucionales, antecedentes y criterios de evaluacin de los resultados.
De acuerdo con el contenido:
a)

Evaluacin de proceso:

Consiste en examinar la forma en la que se gestiona y ejecuta la poltica, esto es, su puesta en
prctica. Trata de medir la capacidad de un organismo en relacin con el diseo, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de las polticas y de valorar el grado de implicacin de los gestores
con dichas tareas, su actitud, formacin, organizacin y la dotacin de recursos para llevarlas a
cabo ptimamente. Por otro lado, la evaluacin de la gestin supone el estudio de la
organizacin encargada de gestionar el programa y de sus procedimientos y criterios de
15

Ortega Cristhian, Rodrguez Alexandra. La evaluacin ex post. Notas generales para su utilizacin. En:
Evaluacin e investigacin de soportes. Universidad Piloto de Colombia. Ao 2006.

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Pblicas Distritales.
funcionamiento interno. Por tanto, afecta a todos los aspectos que influyen en la puesta en
marcha de las actuaciones que llevarn a la ejecucin fsica y financiera de las polticas16.
Esta evaluacin se puede implementar teniendo en cuenta la metodologa de las tres E y tres
D, la cual establece los siguientes criterios:

:
Fuente: Instituto de Desarrollo Regional, Fundacin Universitaria. Gua para la Evaluacin
de Polticas Pblicas
b)

Evaluacin de resultado e impacto:

Trata de conocer hasta qu punto la poltica aplicada est consiguiendo los objetivos
establecidos (cuando es con referencia a objetivos) o est alcanzando los parmetros o
criterios de valor definidos (cuando la evaluacin no est centrada en objetivos), y a que costo
se consiguen (en trminos de tiempo, recursos humanos, recursos materiales y monetarios).
16

Instituto de Desarrollo Regional, Fundacin Universitaria. Gua para la Evaluacin de Polticas Pblicas.
Mxico.

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Pblicas Distritales.
En el primer caso estamos ante una evaluacin de eficacia mientras que cuando se consideran
los costes hablamos de evaluacin de la eficiencia17.
En primera instancia se realiza una evaluacin de resultados basado en los objetivos
inmediatos y directos generados por la poltica, donde se analiza los efectos sobre los
beneficiarios.
En segunda instancia, en la evaluacin de impacto se deben determinar y cuantificar los
efectos y cambios que se han producido en la poblacin objetivo, midiendo sus caractersticas
antes, durante y despus de la Intervencin, luego de identificar la magnitud del cambio es
necesario establecer hasta qu punto se debe a la poltica y no a otros factores.
4. Recoleccin, procesamiento y anlisis de la informacin
Es necesario identificar la informacin (Fuentes, periodicidad, proceso de clculo,
desagregacin, entre otros) y los sistemas que se emplearn para procesar la informacin
recolectada. Adicionalmente, se requiere involucrar a todo el equipo de trabajo en el anlisis
de la informacin.
5. Decisin sobre cmo utilizar, aplicar y difundir los hallazgos
Basado en los resultados de la evaluacin se debe decidir la utilidad de los mismos,
especialmente de los hallazgos encontrados con el fin de cumplir con el objetivo planteado en
la evaluacin como proceso para retroalimentar la poltica y generar resultados para la toma de
decisiones
IV. ANEXOS
Anexo 1: Indicadores
Anexo 2: Tabla tipos de evaluacin
Anexo 3: Ayudas metodolgicas

17

Ibd.

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