Facultad de Filosofa y Letras

Mster en Estudios Territoriales y de la Poblacin

Ordenamiento Territorial

TRABAJO DE FIN DE MASTER

PROPUESTA METODOLGICA PARA EL ANLISIS DE LA PLANIFICACIN
TERRITORIAL EN EL ECUADOR

Tutores:

Alumna:

Dr. Enric Mendizabal

Catalina Erazo

Dra. Anna Badia

24/07/2012

INDICE
1. PRESENTACIN ........................................................................................................................................ 2
1.1 INTRODUCCIN ................................................................................................................... 2
1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................................ 5
1.3 METODOLOGA .................................................................................................................... 5
2. ASPECTOS GEOGRFICOS DEL ECUADOR ............................................................................. 6
2.1 RELIEVE ................................................................................................................................ 7
2.2 REGIONES NATURALES DEL ECUADOR ......................................................................... 99
2.3 HIDROLOGA ...................................................................................................................... 10
2.4 POBLACIN ........................................................................................................................ 10
2.5 INDUSTRIA .......................................................................................................................... 10
2.6 DIVISIN POLTICO ADMINISTRATIVA .......................................................................... 10
3. EL SISTEMA DE PLANIFICACION TERRITORIAL Y LA GEOINFORMACIN EN
ECUADOR Y CATALUA .........................................................................................................................17
3.1 MARCO CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................... 17
3.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS EN ESPAA ....................................................................................................... 21
3.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR ................. 24
3.4. LOS SIG EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................................................... 31
3.5 LAS INSFRAESTRUCTURAS DE DATOS ESPACIALES .................................................... 33
3.6 ANLISIS DEL USO DE LA CARTOGRAFA EN EL ECUADOR ESCALAS ................... 35
3.7 COMPARACIN DE ECUADOR Y ESPAA ...................................................................... 36
4. PLANIFICACIN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DEL CARCHI...........................39
4.1 INTRODUCCIN ................................................................................................................. 39
4.2 BREVE DESCRIPCION DE LA PROVINCIA ...................................................................... 40
4.3 OBJETIVOS DEL PLAN:..................................................................................................... 42
4.4 RESULTADOS QUE ME GUSTARIA SUGERIR ................................................................. 49
5. REFLEXIONES ...........................................................................................................................................51
6. BIBLIOGRAFA .........................................................................................................................................56
7. INDICE DE SIGLAS .................................................................................................................................59

1. PRESENTACIN
1.1 INTRODUCCIN

Hace dcadas la planificacin territorial en Ecuador se realizaba sin un marco jurdico, ni con la
informacin adecuada que permitiera elaborar planes, programas y proyectos que atiendan los
problemas socioeconmicos y ambientales del pas.
Desde el 2008, el Gobierno Nacional, conjuntamente con la Asamblea Nacional, cre un marco
normativo para la Planificacin Territorial, empezando por la Constitucin de la Repblica del
Ecuador, seguido por el Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPFP), y el Cdigo de
Organizacin Territorial Autonomas y Descentralizacin (COOTAD), donde se describen
claramente las competencias de cada organismo del Estado.
El Gobierno Nacional, actualmente, se encuentra apoyando la generacin y procesamiento de
geoinformacin, a fin de contar con insumos tcnicos actualizados que permitan el tratamiento de
la planificacin territorial de manera coherente con la realidad local como son:

Cartografa bsica y ortofotos de todo el territorio nacional, elaborados por el Instituto

Geogrfico Militar (IGM)

Cartografa temtica a nivel nacional elaborada por el Centro de Levantamientos Integrados de

Recursos por Sensores Remotos (CLIRSEN)

Censo de Poblacin y Vivienda, elaborado por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos

(INEC)
Esta geoinformacin estar a disposicin de todos los ecuatorianos a partir del 2013 y servir a
los Gobiernos Autnomos Descentralizados para realizar sus planes de ordenamiento territorial
tomando en cuenta las competencias respectivas.
El Instituto Geogrfico Militar, enmarcado en la Ley de la Cartografa Nacional, tiene a su cargo
la elaboracin de la cartografa bsica en las escalas 1:10 000, 1: 25 000, 1:50 000, 1:100 000,
1:250 000, 1:500 000 y 1:1 000 0000, las mismas que sern el soporte para estructurar la
informacin tcnica y temtica necesaria para la planificacin territorial.

A partir del ao 2009, el IGM, en coordinacin con la Secretara Nacional de Planificacin y

Desarrollo (SENPLADES), se encuentra generando informacin bsica a escalas 1:5 000 y
1:25 000 que servirn de base para la planificacin territorial de los cantones y parroquias del
pas, situacin que no se vena dando anteriormente, ya que se contaba con informacin a escalas
pequeas que apoyaban nicamente a la planificacin a nivel provincial, regional y nacional, sin
atender a otras unidades poltico administrativas fundamentales para el desarrollo del pas, como
son los cantones y las parroquias.
El componente fsico territorial de la planificacin era elaborado considerando nicamente los
soportes cartogrficos existentes, situacin que llevaba a resultados poco acertados con la
realidad. Sin embargo, con el marco de referencia actual, es necesario repensar y replantear
metodologas que permitan correlacionar los nuevos escenarios de planificacin territorial de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs) con la informacin georeferenciada que se
encuentra en elaboracin.
El territorio ecuatoriano se encuentra dividido administrativamente en: 24 provincias, 221
cantones, 411 parroquias urbanas y 797 parroquias rurales. El objetivo de este trabajo de fin de
master se presenta a partir del siguiente ejemplo: si, la provincia del Caar, el cantn Lago
Agrio y la parroquia Dayuma, tienen aproximadamente la misma superficie (entre 3.000 y
4.000 km), a qu escala cartogrfica o nivel de detalle se debe trabajar un plan de
ordenamiento territorial de estos gobiernos autnomos descentralizados?
Para responder el interrogante anterior, es necesario mencionar que como se vena haciendo la
planificacin hace 30 aos atrs, donde sin importar las funciones y competencias territoriales, se
hubiese trabajado con una informacin cartogrfica a escala 1: 250 000, indistintamente en las
tres unidades territoriales; primero, porque no existe informacin a mayor detalle, segundo,
porque no existen metodologas adecuadas para abordar esta problemtica (tema de investigacin
propuesto), y, tercero, no se contaba con un marco normativo para la planificacin integral del
territorio.
A partir del 2008, con la aprobacin de la nueva constitucin vigente en el Ecuador, se ha
empezado a dar impulso a todos los elementos que componen el sistema de planificacin esto es:
fortalecimiento de instituciones pblicas, normativas para la elaboracin de planes, programas,

proyectos en relacin con las competencias de cada entidad administrativa, generacin de

cartografa bsica y temtica desde la escala 1:25 000.
Dentro de este marco, el presente trabajo de investigacin pretende brindar una propuesta
metodolgica que permita correlacionar eficientemente la informacin utilizada en los estudios
temticos con las unidades territoriales y sus competencias, descritas en el COOTAD. La
finalidad es de conseguir una planificacin territorial verdadera articulando los niveles de
gobierno de la misma jerarqua y con los de los otros niveles, para conseguir optimizar los
recursos humanos y econmicos, permitiendo homogeneizar la geoinformacin.
Esta propuesta se desarrollar tomando como caso de estudio la Provincia del Carchi;
caracterizada por ser un nodo de gran actividad comercial en el contexto nacional; dicha unidad
de gobierno se encuentra localizada en la Regin Sierra.
Desde Octubre del 2010 se encuentra aprobado el COOTAD, que es parte de la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial. Este trabajo de fin de mster podr ser de gran ayuda a la discusin de
la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, ya que en ella se deber describir los parmetros
normativos de manejo de geoinformacin aplicados a la planificacin territorial provincial,
cantonal y parroquial, logrando de esta manera correlacionar la geoinformacin con las
competencias de los GADs descritas en el COOTAD.
Creo, adems, que la investigacin facilitar la articulacin inter e intrarregional, lo que har que
el Ecuador genere planes, programas y proyectos integrales orientados al cumplimiento de los
objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, que segn la Constitucin del Ecuador, Art.280 es:
El Plan Nacional de Desarrollo , instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y
proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la
asignacin de los recursos pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado
central y los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Su observancia ser de carcter
obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores.
De lo anteriormente expuesto y analizando la gran problemtica que actualmente se est
atravesando en cuestin de escalas, geoinformacin y su manera de utilizarlos correctamente,
dentro de la planificacin territorial, no solo a nivel regional, sino ya a nivel provincial y cantonal
he propuesto esta investigacin a fin de analizar a travs de mtodos comparativos con todo lo
estudiado en Barcelona, qu sera lo ms recomendable utilizar respecto a geoinformacin.
4

1.2 OBJETIVOS
1.2.1 GENERAL
Definir una propuesta metodolgica que permita establecer parmetros de uso de la
geoinformacin necesaria para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial en los
GADs, tomando como caso de estudio, la provincia del Carchi.
1.2.2 ESPECFICOS
Establecer un posible manejo de la geoinformacin que servir a los GADs para realizar su
planificacin territorial en forma articulada.
Estandarizar las diferentes escalas que debera utilizarse para la planificacin territorial
tomando en cuenta las competencias de Gobierno Autnomo Descentralizado descritas en el
COOTAD.
1.3 METODOLOGA
Realizando mtodos comparativos entre escalas utilizadas en los planes de ordenamiento
territorial elaborados en Catalua y la cartografa que se utiliza en el Ecuador, pretendo definir
parmetros de uso de la geoinformacin necesaria para la elaboracin de los planes de
ordenamiento territorial en los GADs, tomando como caso de estudio, la provincia del Carchi.
Para esto se elabora un trabajo de investigacin en que la primera parte se describe la Estructura
Administrativa del Ecuador con sus regiones, seguida de un anlisis sobre competencias de cada
nivel administrativo, basado en la lectura del COOTAD, ao 2010 y el COPFP, ao 2010.
En la segunda parte se pretende mostrar a travs de la comparacin entre la geoinformacin
utilizada en los planes de Catalua y la geoinformacin de Ecuador como se podra realizar la
planificacin a diferentes escalas de una manera integrada.
En la tercera y ltima parte se har una propuesta tomando el caso de la Provincia del Carchi,
donde se analizarn las dinmicas territoriales.
Esta investigacin se basar en los documentos que poseen las diferentes instituciones
generadoras de informacin y de normativas de Ecuador y Catalua.

2. ASPECTOS GEOGRFICOS DEL ECUADOR1

La Repblica del Ecuador (continental e insular) se encuentra situada en el Hemisferio
Occidental, al Noroeste de Amrica del Sur, sus lmites son: al norte Colombia, al sur y al este
con Per y al oeste con el Ocano Pacfico; tiene una extensin total de 256.370 km. La lnea
equinoccial o paralelo 0, atraviesa el pas dividiendo los territorios continentales e insular en
dos, quedando as la mayor parte del territorio ecuatoriano en el Hemisferio Sur.
El territorio insular (Archipilago de Galpagos) est ubicado al este del territorio continental,
aproximadamente a 1.000 km. (figura 1).

Figura 1 Ubicacin del Ecuador en Amrica

Fuente: Atlas del Ecuador, Instituto Geogrfico Militar

La informacin que aparece en el apartado 2 se ha obtenido principalmente del Instituto

Geogrfico Militar, 2010.
6

2.1 RELIEVE
El relieve del pas tiene como punto importante la Cordillera de los Andes, constituida por una
doble cadena montaosa de enormes ramificaciones hacia los flancos exteriores que dividen al
pas continental en tres regiones diferentes: Costa, Sierra y Amazona; cada una de stas
constituye un variadsimo laboratorio de climas, suelos, biodiversidad y paisajes, producto de la
conjuncin del carcter ecuatorial de la zona y la altitud, desigual insolacin, vientos y regmenes
pluviales distintos. Adems del rea continental, integra tambin el pas la regin Insular,
formada por islas que emergen del Ocano Pacfico, por sus sucesivas erupciones de los volcanes
submarinos; constituye una gran reserva con aspectos geogrficos (figura 2).

Figura 2 Mapa Fsico del Ecuador escala 1:4 000.000

Fuente: Instituto Geogrfico Militar

2.2 REGIONES NATURALES DEL ECUADOR

El Ecuador se encuentra dividido en las siguientes regiones naturales (figura 3)

Figura 3 Regiones Naturales del Ecuador

Fuente: Instituto Geogrfico Militar

La Regin Costa se extiende desde la lnea costera hasta la vertiente occidental de la Cordillera
de los Andes con una altitud aproximada de 1.200 m.
La Regin Sierra est formada por dos cordilleras: la Occidental y la Oriental, dispuestas en
direccin meridiana. Estas cordilleras se caracterizan por una declinacin general de altitudes y
una masividad decreciente de norte a sur; as, desde la frontera con Colombia hasta Alaus, estas
cordilleras estn coronadas por dos filas de volcanes de dinamismo explosivo. Hacia el sur, el
relieve es en forma de planicies altas con superficies onduladas.
La Regin Amaznica se localiza a partir del pie de la vertiente Oriental de la cordillera de los

Andes, entre las cotas 500 y 1.500, dirigindose hacia el Este por el lmite con Per.
La Regin Insular est integrada por 13 islas mayores ubicadas a una distancia entre 900 y 1200
km del continente. Estas islas de superficie variable estn constituidas por volcanes que emergen
del mar con laderas suaves. Las calderas de los volcanes culminan a 1.600 m aproximadamente.

2.3 HIDROLOGA
En materia de recursos hdricos, Ecuador en su conjunto puede considerarse un pas privilegiado
dentro del contexto mundial, ya que tiene, aproximadamente, una escorrenta especfica de unos
1.600 mm/ ao, pero debido a su gran variedad de condiciones fsico climticas plantea ciertos
problemas en la distribucin de las precipitaciones: alta en la regin Amaznica y Costa norte, y
baja en las Costa centro y sur, as como en las diferentes cuencas interandinas.
2.4 POBLACIN
En los ltimos cincuenta aos, Ecuador ha sido uno de los pases de Amrica Latina con mayor
ndice de crecimiento, lo que ha significado que la poblacin ecuatoriana se cuadruplique al pasar
de 3.2 millones en 1950 a 12.2 millones en el 2001(INEC), pero se observa que este ndice de
crecimiento tiene una tendencia a disminuir.
Desde la dcada pasada, se observa claramente la intensificacin de los flujos migratorios de los
ecuatorianos hacia el exterior en busca de mercados de trabajo en pases como: Estados Unidos,
Espaa, Italia y Reino Unido, entre otros. El destino preferido de los migrantes segn la
Secretara Nacional del Migrante (SENAMI) es hacia Estados Unidos con un 40%, seguido de
Espaa con 30%, Colombia con 12% e Italia con un 4%, entre los ms importantes.
2.5 INDUSTRIA
La actividad industrial es el sector ms representativo, es el de bienes de consumo; ocupando el
lugar ms destacado dentro de este rubro: alimentos, bebidas, tabaco y los productos qumicos
finales. Sigue en importancia el sector de bienes intermedios, siendo los ms importantes los
textiles, cuero y productos qumicos intermedios.
2.6 DIVISIN POLTICO ADMINISTRATIVA
El Ecuador actual ha sido escenario de un largo proceso histrico cultural, con indudables
repercusiones en el ambiente; este proceso ha conformado, a travs del tiempo, parte del
desarrollo socioeconmico y cultural que finalmente influye en la configuracin poltica del
Estado.

10

Es en este contexto, el COOTAD, en su captulo II Organizacin del Territorio, indica los

diferentes niveles de organizacin territorial del Ecuador, que se organizan en regiones,
provincias, cantones y parroquias.

En el marco de esta organizacin territorial, por razones de conservacin ambiental, tnico

culturales o de poblacin, se constituyen regmenes especiales de gobierno: distritos
metropolitanos, circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indgenas,
afroecuatorianas y montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Galpagos.

Todos estos territorios deben ser planificados de forma integral y participativa donde se incluya
aspectos sociales, educativos, econmicos, ambientales y culturales, el ordenamiento territorial
deber garantizar la conservacin y proteccin de sus ecosistemas y el principio del Sumak
Kawsay2.

A continuacin se describe cada una de las entidades administrativas, cada funcin y

competencia se encuentran descritas tanto en el COOTAD como en la Constitucin de la
Repblica del Ecuador, aprobada por la Asamblea Nacional del Ecuador en el ao 2008.

En lo referente a funciones de las entidades administrativas el Cdigo Orgnico seala en su

artculo 29 tres funciones integradas que son:

a) De legislacin, normatividad y fiscalizacin;

b) De ejecucin y administracin; y,
c) De participacin ciudadana y control social

2.6.1 REGIONES
La regin es la circunscripcin territorial conformada por las provincias; segn los artculos 14 y
15 del COOTAD se dice que dos o ms provincias con continuidad territorial, una superficie
2 Sumak Kawsay es quichua ecuatoriano y expresa la idea de una vida no mejor, ni mejor que la
de otros, ni en continuo desvivir por mejorarla, sino simplemente buena, EL BUEN VIVIR
(Tortosa, Jos Mara, 2009).
11

regional mayor a veinte mil kilmetros cuadrados y un nmero de habitantes que en su conjunto
sea superior al cinco por ciento (5%) de la poblacin nacional.
Las competencias de Gobiernos Regionales Autnomos segn el art. 262, son:
1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, provincial, cantonal y
parroquial.
2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de
cuenca, de acuerdo con la ley.
3. Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo
asuman las municipalidades.
4. Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito regional.
5. Otorgar personalidad jurdica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carcter
regional.
6. Determinar las polticas de investigacin e innovacin del conocimiento, desarrollo y
transferencia de tecnologas, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la
planificacin nacional.
7. Fomentar las actividades productivas regionales.
8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.
9.

Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

2.6.2 PROVINCIAS

Son circunscripciones territoriales integradas por los cantones que legalmente les corresponda.
Segn los artculos 17 y 19 del COOTAD, una provincia debe tener una extensin territorial de al
menos diez mil kilmetros cuadrados y por lo menos el tres por ciento de la poblacin total
nacional, sus lmites territoriales deben estar bien delimitados.
Las competencias de los Gobiernos Provinciales Autnomos segn el art. 263, son:
1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial.
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no incluya las zonas
urbanas.
12

3. Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.

4. La gestin ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
8. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
2.6.3 CANTONES
Los cantones son circunscripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera
cantonal con sus parroquias urbanas. Segn los artculos 20 y 22, los cantones deben tener al
menos cincuenta mil habitantes, de los cuales al menos doce mil debera residir en la futura
cabecera cantonal y su delimitacin fsica debe estar bien descrita.
Las competencias de los Gobiernos Municipales segn el art. 264, son:
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, provincial y
parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural.
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales,
manejo de desechos slidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca
la ley.
5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de
mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico dentro de su territorio
cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y
educacin, as como los espacios pblicos destinados al desarrollo social, cultural y
deportivo, de acuerdo con la ley.
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del cantn y
construir los espacios pblicos para estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

13

10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ros,
lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas
de ros, lagos y lagunas.
12. Regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren
en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras.
13. Gestionar los servicios de prevencin, proteccin, socorro y extincin de incendios.
14. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
2.6.4 PARROQUIAS
Se constituyen circunscripciones territoriales integradas a un cantn a travs de ordenanzas
expedidas por el concejo municipal. Segn los artculos 24 y 26, la parroquia debe tener por lo
menos diez mil habitantes, de los cuales por lo menos dos mil se encuentren domiciliados en la
cabecera parroquial, y sus lmites deben estar bien establecidos. Para las provincias amaznicas,
a fin de justificar la creacin de fronteras vivas (habitantes en las fronteras), se puede formar una
parroquia rural con dos mil habitantes.
Las competencias de los Gobiernos Parroquiales, segn el art. 267, son:
1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en
coordinacin con el gobierno cantonal y provincial.
2. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios
pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los
presupuestos participativos anuales.
3. Planificar y mantener, en coordinacin con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial
rural.
4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la
biodiversidad y la proteccin del ambiente.
5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o
descentralizados por otros niveles de gobierno.
6. Promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos
rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base.
7. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
14

8. Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos.

El INEC, es el organismo que en la actualidad tiene el mandato legal de publicar de manera

peridica las actualizaciones de cifras estadsticas de toda ndole, adems de preparar la
publicacin de la Divisin Poltico- Administrativa de la Repblica del Ecuador: 4 regiones, 24
provincias, 221 cantones, 411 parroquias urbanas y 797 parroquias rurales (vase figura 4).

Figura 4 Divisin Poltico Administrativa del Ecuador, 2008

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos

15

Figura 5 Mapa Poltico del Ecuador escala 1:4000.000

Fuente: INSTITUTO GEOGRFICO MILITAR

16

3. EL SISTEMA DE PLANIFICACION TERRITORIAL Y LA

GEOINFORMACIN EN ECUADOR Y CATALUA

3.1 MARCO CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Domingo Gmez Orea (2008:52) seala un concepto bastante interesante sobre ordenamiento
territorial, indicando que el principal objetivo del Ordenamiento Territorial es identificar,
distribuir, organizar y regular las actividades humanas en un territorio de acuerdo con ciertos
criterios y prioridades.

La ordenacin del territorio se alimenta de los siguientes aspectos: administrativo la participacin

social tomando en cuenta las tendencias econmicas, sociales, culturales, ambientales con sus
consecuencias en un determinado territorio; tcnico: a travs de los diferentes conocimientos
interdisciplinarios, en la ordenacin se realiza anlisis, diagnsticos territoriales y modelacin de
un sistema territorial que vincula planes y proyectos diseados todos ellos en un sistema
territorial; y poltico: son lo poderes polticos los que definen el estilo del desarrollo de un
territorio, a travs de decidir las acciones que se deben o no tomar dentro de una planificacin,
tomando en cuenta que su desarrollo se basa en normas y polticas especficas para cada entidad
administrativa tanto en forma regional como en forma municipal.
En s el ordenamiento territorial es: el anlisis integral de todos los componentes que forman
parte del sistema territorial, siempre orientada ha conseguir la calidad de vida de los pobladores
de un territorio en forma sostenible (Gmez Orea, 2008:55).

El Ordenamiento Territorial de una entidad administrativa se realiza en tres fases: diagnstico,

planificacin y gestin. Estas acciones son desarrolladas, aprobadas y puestas en marcha por la
institucin administrativa pblica competente, utilizando tcnicas, participacin pblica y
concertacin de agentes socioeconmicos.

A travs de formas multi e interdisciplinares el ordenamiento territorial pretende: corregir

desequilibrios territoriales en todas las instancias administrativas territoriales (regiones,
comarcas-provincias, cantones, parroquias); elaborar metodologas de desarrollo sostenible entre
17

el medio fsico, social, econmico, cultural, ambiental, con la finalidad de brindar acciones que
fortalezcan la calidad de vida de los pobladores; y, por ltimo el ordenamiento territorial es un
instrumento preventivo de la gestin ambiental y riesgos naturales que existen en una zona.

En s el ordenamiento territorial tiene tres componentes:

Institucional: veedor del proceso

Cientificotcnico: metodologas y sistemas que brindan el mximo beneficio social

Democracia: se basa en participacin ciudadana conjuntamente con los agentes

socioeconmicos.

Como se ha mencionado anteriormente, la planificacin a diferentes escalas es la base esencial de

un ordenamiento territorial, es as como cada pas tiene su propio sistema de planificacin y cada
plan se encuentra adaptado a la realidad social, econmica, cultural y ambiental de cada entidad
administrativa perteneciente a un territorio.

Dentro de la ordenacin del territorio es importante analizar el sistema territorial mismo que se
construye a travs del desarrollo de una sociedad, esto es, se forma mediante las actividades e
interacciones que la poblacin practica sobre un medio fsico (figura 6)

Medio fsico

Sistema de
Asentamientos
Poblacin
Actividades

SISTEMA
TERRITORIAL

Canales de
conexin
Instituciones Marco legal
Figura.6 Componentes del sistema territorial
Fuente: Gmez Orea, 2008:44

18

Al comparar los documentos de planificacin elaborados por SENPLADES y la descripcin del

sistema territorial se nota claramente que tiene el mismo esquema, donde los subsistemas de este
sistema van segn los diferentes niveles jerrquicos de las entidades administrativas, cada nivel
se integran en las del nivel superior.

Al mismo tiempo cada entidad administrativa tiene su estructura, sus potencialidades, problemas
y competencias propias, siendo as que no se puede planificar desde niveles inferiores las
estructuras que corresponden a los niveles superiores.

Esta condicin no impide que las instituciones de nivel inferior y todos los ciudadanos puedan
participar de las decisiones que adopten los niveles superiores: as es como nace el trmino de
subsidiariedad (cada problema territorial es atendido por el nivel administrativo que le
corresponde) y el trmino coherencia (la toma de decisiones a nivel superior esto es por regin,
pas, debe estar supeditada a los ciudadanos).

3.1.1 LA EXPERIENCIA EN ESPAA

En Ecuador an no se tiene definida cartogrficamente cuales seran los niveles de jerarquizacin
del sistema territorial, pero en Espaa se tiene seis niveles, cada uno de los cuales tiene sus
propias caractersticas:
1.

Supranacional, por ejemplo la Unin Europea, se maneja a escala 1: 1 000 000

2.

Nacional, se maneja a escala 1:1 000 000 o 1:500 000

3.

Regional, a escala 1:50 000/ 1:100 000

4.

Subregional o comarcal, escala 1:25 000

5.

Municipal, escala 1:25 000 a 1:10 000 o mayor

6.

Nivel local (aldeas, polgonos, etc.) escala 1:5 000 o mayor

En Espaa, la ordenacin del territorio (Gmez Orea, 2008) se encuentra plasmada en la

legislacin de las comunidades autnomas. A nivel estatal no existe legislacin especfica si no es
la Ley de Suelo de contenido bsicamente urbanstico; a este nivel tambin se ejecuta toda la
legislacin desarrollada en la Unin Europea en lo referente a cohesin territorial, planificacin

19

regional y muchas legislaciones sectoriales, como por ejemplo la relacionada a las

infraestructuras,

conservacin

de

espacios

naturales,

agua,

costas,

desarrollo

rural,

contaminacin, etc.

Actualmente el ordenamiento territorial est transferido a las comunidades autnomas, las cuales
han elaborado su legislacin propia. La mayor parte estos instrumentos legales han sido
establecidos bajo cuatro figuras legales: las Directrices de Ordenamiento Territorial, los Planes
Integrales, los Planes Sectoriales y los Planes de Ordenacin del Medio Natural. Pero estas tienen
un gran limitante y es que la competencia para la construccin de grandes infraestructuras
permanece en la Administracin Central.

Es importante aadir cuales son los objetivos de la Estrategia Territorial Europea (ETE), que
surge en 1999 y tiene como finalidad la cohesin econmica, social y ambiental de los pases
europeos, tratando de que estos crezcan de forma sostenible, y crear escenarios donde la
competitividad de los territorios europeos sea equilibrada.

Esta estrategia europea pretende tener un modelo territorial equilibrado, polinucleado y en red
donde los asentamientos poblados sin importar su tamao sean compactos y polifuncionales y
que todos ellos estn conectados a travs de grandes infraestructuras de comunicacin que les
proporcione igualdad de oportunidades para el acceso a la salud, ciencia, cultura, ocio, etc.,
donde el mundo rural y el urbano se funden en una misma unidad funcional, cada uno con su
propio papel pero actuando conjuntamente.

3.1.2 LA EXPERIENCIA EN ECUADOR

El territorio ecuatoriano (SENPLADES, 2010) ha sido el depositario de la historia econmica,
poltica, social, cultural, de un pueblo, en donde se ha plasmado diferentes polticas, tanto
pblicas como privadas, siendo la lnea del capitalismo (acumulacin y mala distribucin de
riqueza) la que ha predominado hasta el 2007, donde se da un giro para una lnea poltica
socialista.
Al estudiar el territorio como una integracin entre naturaleza y sociedad, donde la economa y la
cultura son parte de esta relaciones dinmicas complejas que se desarrollan en un territorio, es
20

fcil entender el lineamiento del Plan de Desarrollo que lleva a cabo el gobierno Ecuatoriano,
quien busca a travs de la planificacin mejorar la calidad de vida de los ciudadanos,
distribuyendo equitativamente las riquezas que cada regin o lugar genera. A este plan tambin se
lo denomina Plan del Buen Vivir.
Este Plan es la base de toda la planificacin territorial del Ecuador, es donde se sujetan las
polticas, programas, proyectos del sector pblico, en donde se plasman los lineamientos que
deben seguir los gobiernos autnomos descentralizados.
Para ello es importante analizar como se est realizando el Sistema de Planificacin Territorial
ecuatoriano, empezando por la creacin de regiones o zonas de planificacin, que han logrado la
desconcentracin del poder ejecutivo, hasta analizar como se desagregan los planes
administrativos de desarrollo.
3.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS EN ESPAA
La planificacin de Espaa y sus instrumentos se encuentran en las diferentes comunidades
autnomas (CC.AA.), estos instrumentos pueden generalizarse (Bielza de Ory et al., 2010):

Directrices, planes o estrategias generales (o regionales) de ordenamiento territorial.

Planes o directrices parciales

Planes directores territoriales

Programas de actuacin territorial

Procedimientos de actuacin o gestin coordinada

Proyectos de inters supramunicipal, general o regional

Anlisis y evaluacin de impacto territorial o estructural

Anlisis del impacto paisajstico

En s, toda planificacin en Espaa tiene un plan general al que se le subordinan planes parciales
desarrollados a una escala de mayor detalle. Los planes parciales pueden ser territoriales o
sectoriales. Adems cuenta con planes especiales que se relacionan ms con proyectos sobre
ecosistemas o espacios naturales.

21

Es importante sealar el problema que afronta Espaa en lo referente a la coordinacin

institucional; se seala que la falta de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar
polticas pblicas que afecten a los cuatro niveles administrativos (comunitaria, central,
autonmica y local) ha causado grandes problemas para el gobierno del territorio en Espaa
(Romero y Farins, 2004: 216).
3.2.1 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN UTILIZADOS EN CATALUA3
Catalua ha tenido una trayectoria amplia en la aplicacin de planes para su desarrollo, y han
basado su planificacin desde el urbanismo. El planeamiento urbanstico municipal sigue siendo
la base nica de las regulaciones urbansticas de los usos del suelo.

Desde los aos treinta en Catalua se empez a realizar intentos de planificacin regional como
el Regional Planning, tomando lineamientos anglosajones. Posteriormente se hicieron algunos
intentos con el ordenamiento del territorio entorno de la ciudad de Barcelona: Plan Comarcal de
1953, Plan Provincial de 1959, Plan Director del rea Metropolitana de Barcelona 1966 y el Plan
General Metropolitano 1976, (este ltimo todava vigente).

Desde 1983 en el Parlamento de Catalua empez la discusin sobre la ley de poltica territorial
donde se prevea la elaboracin del Plan Territorial General de Catalua, que fue aprobado el 16
de marzo segn Ley 1/1995, cuyo objetivo principal es el equilibrio territorial de Catalua.
Adems es el marco orientador de las acciones para crear las condiciones adecuadas a fin de
atraer la actividad econmica a los espacios territoriales idneos; su mbito de aplicacin es todo
el territorio de Catalua.
El Plan Territorial General de Catalua tiene como cometido la ordenacin del territorio para
el conjunto de Catalua, mientras que sus prescripciones seran concretadas en mbitos ms
reducidos a travs de los plantes territoriales parciales y en relacin a materias especficas, por
los planes territoriales sectoriales (Nel-lo, 2010: 133)

En el apartado 3.2.1, se utiliza ampliamente las sesiones impartidas por Dr. Oriol Nel-lo en la
Maestra de Estudios Territoriales y de la poblacin, 2011- 2012, adems de su ltimo libro
editado en el 2012
22

Los planes territoriales parciales tratan las siguientes temticas:

Espacios Abiertos; son las actividades primarias, paisaje, espacios protegidos, conectores

Asentamientos: ocupacin del suelo, vivienda, actividad econmica, intervenciones

estratgicas

Infraestructuras: red viaria, red ferroviaria, logstica

Dentro de los instrumentos de planificacin territorial en Catalua, tambin se encuentran los

planes territoriales sectoriales. Estos planes deben contener una estimacin de recursos
disponibles, de las necesidades y los dficits, todo enmarcado en el sector correspondiente.
Tambin contendrn la determinacin de las prioridades de actuacin y la definicin de
estndares y normas de distribucin territorial. Los planes territoriales sectoriales tendrn como
mbito de aplicacin todo el territorio de Catalua y se adaptarn a las orientaciones de los planes
territoriales.

Es importante indicar que para el cumplimiento de este conjunto de planes territoriales las
administraciones tambin poseen instrumentos urbansticos relacionados todos ellos con los
planes territoriales. Para empezar por los ms importantes tenemos los Planes Directores
urbansticos; dichos planes acompaan a los planes territoriales hasta su aprobacin. Los Planes
Directores Urbansticos son agrupados en seis grandes grupos: proteccin de litoral, comarcas de
montaa, preservacin y ordenacin del patrimonio y el paisaje, reas urbanas, infraestructuras y
reas residenciales estratgicas. Se podra decir que estos planes han jugado un papel muy
importante en la definicin y aplicacin de estrategias del planeamiento territorial.

Cada municipio, adicionalmente, debe poseer un plan urbanstico municipal, documento

indispensable para la aplicacin de las estrategias regidas en los planes territoriales pero no todos
los municipios en Catalua posean un plan urbansticos, as que el Gobierno de la Generalitat
aprob en el 2010 normas de planeamiento urbanstico para todos los municipios que no tenan
plan a fin de que lo utilicen hasta que elaboren sus propios planes.

23

3.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR

3.3.1 REGIONES ADMINISTRATIVAS EN EL ECUADOR
Frente a las actuales propuestas de descentralizacin, autonomas y planificacin territorial,
relacionadas con los ms significativos problemas de carcter social, poltico, econmico y
ambiental del Ecuador, el gobierno ecuatoriano, a travs de SENPLADES, ha visto necesario
crear siete zonas administrativas (IGM, 2010) agrupando provincias, con los siguientes
lineamientos generales:

Conformar zonas con provincias contiguas (agrupacin territorial entre provincias

colindantes)
Mantener la divisin poltico actual (no dividir parroquias, cantones, provincias).
Vincular provincias con requerimientos similares.
Considerar a los cantones de Quito y Guayaquil como Distritos Metropolitanos.
Considerar al Archipilago de las Islas Galpagos como zona de tratamiento especial.

Estas siete zonas fueron creadas utilizando una metodologa multicriterio, donde se incluyen
anlisis

de: aspectos

fsicos, aspectos

econmicos,

aspectos

culturales

y aspectos

medioambientales.

Cabe sealar la importancia de las zonas de conservacin (que fueron tomadas como regmenes
especiales): este fue el caso de las Islas Galpagos, que por su condicin de rea protegida
mereci un tratamiento especfico, ya que al ser rea de conservacin todas las actividades que se
panifiquen y realicen en esta zona no pueden afectar el ecosistema frgil (figura 7 y figura 8).

24

Figura 7 Las siete zonas administrativas SENPLADES

Fuente: Instituto Geogrfico Militar

25

Figura 8. Descripcin de las zonas administrativas,

Fuente: Instituto Geogrfico Militar

3.3.2 PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL

ECUADOR4
La Constitucin establece en sus artculos 262 a 267 inclusive, las competencias exclusivas de los
GADs regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, tal como se ha explicado en el
apartado 2.6.

En el apartado 3.3.2, se utiliza el texto de SENPLADES, Lineamientos generales para la

planificacin territorial descentralizada
26

En todos los casos esas competencias estn encabezadas por el siguiente enunciado:
Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de
manera articulada con la planificacin nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial.

Esto define la responsabilidad y competencia de los GADs para formular los instrumentos de
planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, la correspondencia que debe darse
entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre s los Planes de los distintos niveles de
gobierno.
De acuerdo a lo que establece el Art. 41 del COPFP, Los planes de desarrollo son las
directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratgicas de desarrollo en el
territorio. Estos tendrn una visin de largo plazo, y sern implementados a travs del ejercicio
de sus competencias asignadas por la Constitucin de la Repblica y las Leyes, as como de
aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin.
Los Planes de Ordenamiento Territorial, segn que dispone el Art. 43 del COPFP, Son los
instrumentos de la planificacin del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y
armonizar las decisiones estratgicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las
actividades econmico-productivas y el manejo de los recursos naturales en funcin de las
cualidades territoriales, a travs de la definicin de lineamientos para la materializacin del
modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo.

Por lo anterior, es indispensable que los dos tipos de planes guarden absoluta concordancia entre
s. En ese sentido, las directrices de desarrollo que son el sustento de los planes respectivos,
determinan y orientan los contenidos y polticas del ordenamiento territorial y de la gestin del
territorio.

La concordancia debe lograrse en las interrelaciones e interacciones entre los componentes

sistmicos que actan en el territorio: el sistema ambiental vinculado al medio biofsico,
vinculacin que acoge todas las actividades de la poblacin; el sistema econmico, el
sociocultural, el poltico-institucional, el de asentamientos humanos y el de movilidad, energa y
conectividad.

27

Tanto el COOTAD como el COPFP establecen directrices y disposiciones relacionadas con los
procesos de formulacin de los Planes a los que deben ceirse los GADs. Con el fin de enfrentar
esos procesos con visiones concordantes, se abri un espacio de dilogo, entre representantes de
la SENPLADES y los GADs, para definir y concretar los lineamientos para la planificacin del
desarrollo y el ordenamiento territorial. El contenido de los lineamientos, que se lanzaron en julio
de 2010, se relaciona tanto con los propsitos de la planificacin, la necesidad de articulacin que
deben guardar esos instrumentos entre s y con las grandes polticas nacionales, y el fomento de
la planificacin participativa en la formulacin y la transparencia que deben primar en las fases
de concrecin o puesta en marcha de los planes. Estos lineamientos tienen la legitimidad propia
de los consensos y por tanto deben ser un referente para todos los GADs en relacin con la
planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial.

Lineamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades bsicas a travs

de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan
su ejecucin
Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial
Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental
Lineamiento4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo
Lineamiento 5. Promocin de la participacin, la rendicin de cuentas y el control social en los
procesos de planificacin y de ordenamiento territorial que reconozcan la diversidad de
identidades.
Como se ha mencionado anteriormente, los planes de desarrollo son las directrices de los GADs
a todos los niveles territoriales, segn el art.42 de COPFP, los planes de desarrollo deben tener
los siguientes contenidos como mnimo:

Diagnstico: para la elaboracin de un diagnstico los GADs deben describir fortalezas,

debilidades, potencialidades, oportunidades que afronta esta sociedad en el territorio, proyectos
existentes en el territorio y este a su vez articulado con su entorno
Propuesta: Esta ser elaborada en fusin de una visin del territorio de mediano y largo plazo,
con objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas deseadas.

28

Modelo de gestin: Para su elaboracin los GADs deben precisar los datos especficos de los
programas y proyectos, cronogramas, presupuesto, responsables, sistema de monitoreo y
evaluacin, y un sistema de retroalimentacin que ayude a los gobiernos autnomos a rendir
cuentas y tener un control de avances y ejecucin de los proyectos.

En relacin con los Planes de Ordenamiento Territorial, segn el art. 297 del COOTAD se
indica: El ordenamiento del territorio regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, tiene
por objetivo complementar la planificacin econmica, social y ambiental con dimensin
territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su desarrollo y
aprovechamiento sostenible.

Es importante sealar que el alcance de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial va en

funcin con las competencias de cada entidad administrativa, es por este motivo que a
continuacin describo como se deberan realizar los planes segn el territorio y cual es su
alcance:
PLANES PROVINCIALES
Los Planes Provinciales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial son instrumentos
referenciales para los Planes de los otros niveles territoriales, pero no son jerrquicamente
superiores sino que deben estar articulados con ellos, segn lo determina la Constitucin. Por
tanto, deben ser producto de una accin concertada de planificacin entre los responsables de
todos los gobiernos de la provincia, y por ende de sus actores territoriales y tambin de los
representantes del nivel desconcentrado en esas circunscripciones.

PLANES CANTONALES

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial a nivel cantonal pueden ser calificados
como mnimos necesarios desde un punto de vista tcnico y normativo. Debido a las eventuales
carencias en la geoinformacin estos gobiernos pueden elaborar sus planes sin tanta profundidad
en el tratamiento de los temas de los diferentes componentes.

29

En s, el Plan de Desarrollo del GAD a nivel cantonal podra partir de la identificacin y anlisis
(diagnstico) de la situacin de uno o varios aspectos que se consideren prioritarios, y la
definicin de objetivos y soluciones (propuesta) para su resolucin, as como la puesta en marcha
de mecanismos de gestin (modelo) que permitan su concrecin en el menor tiempo posible.
Posteriormente, se podran ir incorporando otros objetivos y metas, hasta contar con instrumentos
de planificacin que aborden, con la profundidad debida, todos los componentes.

La falta de geoinformacin es una limitacin para la toma de decisiones tcnicamente adecuadas.

Sin embargo, en muchos casos, se ha podido comprobar que existen fuentes de informacin de
entidades del nivel desconcentrado, instrumentos de planificacin de territorios vecinos o
provinciales, que pueden proveer informacin confiable y que aunque no sea la ideal, s permite
estructurar la situacin o diagnstico e instrumentar propuestas vlidas. De igual manera, los
procesos de planificacin pueden irse completando conforme la disponibilidad de informacin se
incremente.

Tambin en algunos casos cuando los cantones tienen menores recursos tcnicos, se pueden
construir situaciones sobre la base del conocimiento de los actores territoriales, que pueden
calificar con notable acierto situaciones deficitarias o potencialmente favorables, tendencias y
causalidades sobre aspectos vinculados al desarrollo y al ordenamiento territorial.

Desde otro punto de vista, cualquiera que sea el nivel de profundidad que un cantn otorgue a sus
instrumentos, sus contenidos no pueden desligarse de los que sealan los instrumentos de sus
vecinos ni de los de las provincias o parroquias. Por el contrario, los responsables de los
gobiernos municipales deben aportar a la formulacin de esos instrumentos y retroalimentar el
contenido de los suyos, sobre la base de los acuerdos y decisiones a los que lleguen.
PLANES PARROQUIALES

Al igual que los otros planes deben cumplir con los mandatos que la Constitucin, el COOTAD y
el COPFP establecen para este tipo de instrumentos.

En vista que existe parroquias con recursos limitados, la SENPLADES, formul dos opciones a
fin de que estos GADs puedan disear sus planes: la primera es la planificacin gradual de temas

30

y la segunda es la variaciones en la profundidad del tratamiento de los temas o la posibilidad de

un desarrollo paso por paso.

Estas opciones pueden facilitar el cumplimiento del mandato y satisfacer la necesidad de que esos
gobiernos cuenten con instrumentos vlidos para viabilizar su gestin del territorio.

Como los gobiernos parroquiales pertenecen a la jurisdiccin de un cantn y provincia, pueden

contar con una buena parte de la informacin que sus Planes requieren, extrayndola de los
planes de esos niveles de gobierno. Inclusive las directrices de desarrollo cantonal y provincial,
en cuya construccin participaron, les permiten orientar y detallar los objetivos del desarrollo
parroquial. Sin perjuicio de esta posibilidad, los gobiernos parroquiales pueden formular
diagnsticos cualitativos y propuestas, sobre la base del conocimiento que los actores territoriales
poseen de la realidad de su entorno y con quienes pueden tener mayor cercana.

Adicionalmente, los gobiernos parroquiales tienen un aliado importante en los gobiernos

provinciales para el logro de varios objetivos de desarrollo. Esta condicin hace posible tambin
que se canalicen recursos de inversin que pueden dejar beneficios importantes para la poblacin
parroquial.

Otros aliados importantes de las juntas parroquiales son los Ministerios y niveles
desconcentrados del Ambiente, del Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura, Pesca
(MAGAP), de la Secretaria Nacional del Agua (SENAGUA), entre otros, que buscan en los
gobiernos parroquiales socios confiables en la cogestin sostenible de los recursos.
3.4. LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRAFICA (SIG) EN EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La geoinformacin bsica como mapas, fotografas, documentos tcnicos siempre han sido
documentacin base para el manejo de recurso, el volumen de informacin que se ha ido
generando y los distintos formatos que requieren un gran espacio de almacenamiento, ha
necesitado tambin personal especializado para su manejo (Ruiz Luna y Trelles Ros, 2002).

Actualmente, mediante el uso de los SIG, han dado un giro al almacenamiento, distribucin,
manejo y procesamiento de la geoinformacin indispensable para las diferentes entidades
31

administrativas, este crecimiento ha ido de la mano con un fortalecimiento en el rea de la

informtica, principalmente en el rea de bases de datos (Serie documentos de Gestin Urbana,
2011).

Los Sistemas de Informacin Geogrfica son sistemas flexibles, esto es, que tienen la capacidad
de integrar diferentes fuentes o formatos en el que se encuentra la geoinformacin, es importante
indicar que el manejo de la cartografa y documentos bsicos se los realiza a travs de capas o
niveles, logrando integrar de forma ptima informacin lineal, puntual, polgonos.

Es importante sealar que los SIG son solo un conjunto de herramientas, no garantizan de
ninguna manera que los resultados sean buenos, ya que esto depende de la rigurosidad tcnica y
profesional que desarrollen los diferentes equipos de trabajo de cada entidad administrativa y de
la calidad de la informacin que se ponga en los estudios.

Por ms que una entidad administrativa tenga escasos recursos econmicos, puede siempre tener
acceso a los SIG. Actualmente esto no resulta un desafo, ya que existe software que son open
source (libre acceso).

Adems, estos sistemas se han vuelto cada vez ms amigables con el usuario, por lo que la
implementacin de este sistema en un municipio ayudara al manejo de la geoinformacin de
manera adecuada a travs de bases de datos, a costos bajos y con una dotacin mnima de
personal.
3.4.1 SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIN EN ECUADOR
En este punto es importante sealar como va la generacin de geoinformacin necesaria para la
planificacin, esta informacin base empezar desde la actualizacin de fotografa area, hasta la
generacin de mapas temticos, elaborados por la institucin pblica que le competa.

SENPLADES emprendi esta generacin basndose en los artculos 30 y 31 del COPFP, donde
se indica que esta institucin es la que establecer los mecanismos, metodologas y
procedimiento aplicables a la generacin y administracin de la informacin para la
planificacin.

32

Es as que en el 2011 se crea el Sistema Nacional de Informacin (SNI) (SENPLADES, 2011).

Este es un conjunto organizado de geoinformacin que permite apoyar la planificacin del
desarrollo y las finanzas pblicas a nivel nacional. Este sistema pretende fortalecer la difusin de
datos estadsticos y geogrficos generados por las instituciones del Estado acorde con sus
competencias de esta manera se logra liberar la informacin del Estado, pero este sistema no es
solo un depositario de geoinformacin sino tambin es un conjunto de estndares, lineamientos y
polticas para la homologacin de la informacin generada por los diferentes actores, soportado
en plataformas tecnolgicas fuertes.

La importancia de la informacin geogrfica como parte del SNI radica en su utilizacin para los
procesos de planificacin y toma de decisiones del Estado. Es as que, mediante acuerdos,
actualmente se est trabajando con instituciones pblicas responsables de la generacin de
geoinformacin como son: el IGM, responsable de generar la cartografa bsica del pas a escala
1: 25 000; el CLIRSEN a cargo del levantamiento de cartografa temtica; el MAGAP encargado
de la informacin referente a catastros rurales y INEC, encargado de la informacin estadstica
nacional.

Dicha informacin se pretende tener actualizada en el 2013 a fin de ser utilizada por todos los
ciudadanos ecuatorianos que la requieran.

3.5 LAS INFRAESTRUCTURAS DE DATOS ESPACIALES

El ordenamiento territorial tiene un gran componente de anlisis territorial basado en

geoinformacin. Este conjunto de datos debe estar soportado en una red de servidores, que
almacenan, organizan, distribuyen la informacin por la web.

A este sistema se le han aplicado un conjunto de polticas, leyes, normas, estndares, servicios y
recursos humanos necesarios para la recopilacin, manipulacin, acceso, distribucin y
utilizacin de los datos que se han colocado en base, denomina Infraestructura de Datos
Espaciales (IDES).

33

La visualizacin de esta IDES se hace a travs de un Geoportal, que ayuda al usuario a visualizar
y, localizar el conjunto de datos y servicios a travs de sus metadatos (datos del dato), adems de
utilizar el nomencltor para localizar en un mapa un nombre geogrfico (Bravo y Montenegro,
2010).

En lo referente a la normativa utilizada para las IDES tanto en Espaa, Ecuador y Europa se
utiliza la normas ISO (Internacional Organization for Standardization) y, dentro de este conjunto
de normas, las utilizadas para informacin geogrfica son las ISO/TC211 y las ISO 19100. En el
caso europeo tambin utilizan las CEN (European Comit for Standarization)5.

No puede existir una IDES si esta no es interoperable, esto significa que deben existir normativas
a fin de facilitar el acceso, la manipulacin y el intercambio de informacin en la web, para lo
cual Espaa, Ecuador y Europa han adoptado las normativas dadas por el Consorcio Abierto
Geoespacial (Open Geospatial Consortium, Inc), mejor conocido como OGC.

La Unin Europea tiene su IDES que es alimentada por las IDES de todos los pases Europeos; a
esta se la denomina INSPIRE. Por ende, Espaa posee su propia IDEE (infraestructura de datos
espaciales de Espaa), la misma que resulta de la integracin por la web de los datos, metadatos,
servicios a nivel estatal, autonmico y local; es interoperable cumpliendo con todas las
normativas, protocolos y marcos legales desarrolladas en la ley LISIGE aprobada el 5 de julio del
2010, es importante sealar que la creacin y mantenimiento de IDEE se encuentra a cargo de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.

La infraestructura de datos espaciales de Catalua, se cre el 27 de diciembre del 2005 y se

encuentra a cargo del Institut Cartogrfico de Catalunya, institucin que tiene, entre muchas
otras, la funcin de crear, difundir, estructurar y mantener la IDES.

En Ecuador es el Instituto Geogrfico Militar, el que ha sido pionero en la creacin de la IDES

institucional. Esta ha sido desarrollada con software libre, y sigue los estndares y normas

En el apartado 3.5 se utiliza informacin obtenida de la pgina web del Consejo Superior
Geogrfico, Infraestructura de datos espaciales de Espaa y del Institut Cartogrfico de
Catalunya
34

internacionales de intercambio de informacin. Actualmente, el IGM se encuentra dirigiendo a

diferentes intuiciones pblicas generadoras de informacin a fin de que elaboren sus IDES segn
estndares y plataformas desarrolladas en el departamento de IDES del IGM, a fin de lograr una
homogeneidad y de esta manera alimentar el SNI, logrando la creacin de una IDES nacional que
en la actualidad no existe.
3.6 ANLISIS DEL USO DE LA CARTOGRAFA EN EL ECUADOR ESCALAS

Los planes de ordenamiento territorial tanto en Espaa como en Ecuador, tienen como sustento
base los principios de cohesin y subsidiariedad, que se logran a travs de una homogeneizacin
de normativas para la creacin y puesta en marcha de planes y proyectos, adems, del buen uso
de la informacin geogrfica estandarizada que las instituciones pblicas generan y ponen a
servicio de todos las entidades administrativas.
De este modo, una de las formas de llevar adelante esta cohesin, tanto en el territorio como en
su poltica, es a travs de la cartografa y los sistemas de informacin geogrfica.
Lastimiosamente, por mucho tiempo en Ecuador esta informacin no fue actualizada ni trabajada,
ocasionando un retraso en todo tipo de estudio y produciendo un efecto negativo en la generacin
de informacin temtica y en la planificacin territorial.
A partir del 2010, la SENPLADES con los diferentes organismos del estado generadores de
informacin emprendieron esta maratnica generacin de informacin, sustentada en normativas
jurdicas, a fin de lograr no solo que los planes a nivel parroquial sean ms cercanos a su realidad
sino tambin lograr una cohesin de informacin.
Segn el COOTAD en los captulos I al IV seala las extensiones que debe tener cada entidad
administrativa para su creacin as:

La regin debe ser mayor a 20.000 km

La provincia debe ser mayor a 10.000 km

Para el cantn y parroquia, no existe informacin de superficie

Pero en ningn lado se indica qu escala es la que se debe utilizar analizando la extensin del
territorio y las competencias de cada entidad administrativa, dejando de esto modo un vaco en la
elaboracin de planes de desarrollo.
35

De esta manera, tomando los documentos generados por SENPLADES y utilizando informacin
del libro de Gmez Orea (2008), puedo definir las siguientes escalas cartogrficas que podran ser
utilizadas a diferentes niveles:
- Las escalas 1:250.000 a 1:100.00, se pueden utilizar para analizar la regin y la relacin con
regiones contiguas.
- Las escalas 1:100.000 a 1:50 000 pueden utilizarse como mapas donde se podr visualizar las
entidades geogrficas de una provincia y, adems, sus relaciones con provincias contiguas.
- Las escalas 1:50 000 a 1:25 000, pueden utilizarse como mapa donde se visualizarn entidades
geogrficas de un cantn y sus relaciones con cantones contiguos.
- Las escalas 1:25 000 a 1:10 000, pueden ser utilizadas en planes a nivel parroquial con sus
parroquias contiguas.
- Las escalas 1:10 000 a 1:1000, proyectos puntales de cada ciudad, puede ser utilizadas tambin
para realizar cartografa catastral.
3.7 COMPARACIN DE ECUADOR Y ESPAA
Los sistemas de planificacin utilizados en ambos pases son funcionales esquemticamente,
ambos definen sus niveles de actuacin en base a sus entidades administrativas, sus estructuras se
basan en los principios de coherencia y subsidiariedad. Espaa, claro est, lleva mucho tiempo
organizando su territorio y ha ido de la mano segn la evolucin del modelo europeo; esta
experiencia ha llevado a que el Ordenamiento Territorial sea transferido a las comunidades
autnomas (Gmez Orea, 2008: 31-42), las cuales han elaborado su propia legislacin en esta
materia.

Aunque existe ciertas diferencias entre ellas, las comunidades autnomas han basado sus
ordenamientos en cuatro figuras legales: las Directrices de Ordenamiento Territoriales (en su
mbito de competencia), planes integrales, planes sectoriales, planes de ordenacin del medio
natural. Todo lo concerniente a trazado de grandes infraestructuras est a cargo de la
Administracin Central, y las comunidades autnomas han realizado sus planes de desarrollo
territorial integrando los aspectos econmicos, sociales, culturales, ambientales con el territorio.

36

Esta forma de planificacin ha causado serios problemas al Estado espaol, ya que es muy difcil
la coordinacin y la cooperacin con las comunidades autnomas (Romero y Farins, 2006).
Estas carencias han ocasionado la prdida de eficacia en el funcionamiento del Estado, al punto
que se han creado numerosos planes y proyectos que han sido de gran impacto territorial como
por ejemplo infraestructuras, que han sido elaboradas por el gobierno central sin conocimiento ni
participacin de las comunidades autnomas.

La realidad ecuatoriana en lo referente a ordenamiento territorial y planificacin es ms reciente.

A partir del 2008, en Ecuador hay un cambio radical de pensamiento poltico pasando de una
poltica capitalista a una poltica ms socialista y es esta poltica la que ha empezado el cambio.

Primero, al cambiar la Constitucin y posteriormente, al crear instituciones gubernamentales que

rijan el ordenamiento territorial y crear normativas estructuradas para la inversin pblica a
travs del COOTAD y el Cdigo orgnico de planificacin y finanzas pblicas.

Todo esto est inmerso en un Sistema Nacional de Planificacin, cuyo organismo rector
SENPLADES ha trabajado una serie de documentos normativos, todos ellos propendiendo a una
descentralizacin de los poderes del Estado, empezando con la creacin de zonas administrativas
que apoyan a las provincias, cantones y parroquias inmersas en cada regin a elaborar sus planes
de ordenamiento territorial.

En Ecuador an no se creado la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y solo est actuando

con los cdigos orgnicos anteriormente descritos. Si se contara con esta ley, todas las entidades
administrativas deberan actuar en forma conjunto o articulada, logrando de esta manera tener
una evaluacin permanente de como las estrategias territoriales estn funcionando o no el
territorio (Cordero, 2010).

Es complicado comparar las metodologas que un pas y otro tienen referente a la planificacin
territorial ya que cada realidad es muy diferente. Aunque ambas estn dirigidas a brindar a sus
ciudadanos una calidad de vida en forma sostenible, Espaa y la Unin Europea han sido un
referente en la construccin de las bases de planificacin en Ecuador y en Latinoamrica, aunque
an existen cosas por mejorar, en lo referente a infraestructura viaria, sanitaria, educativa, etc.

37

Ecuador ha comenzado a travs de su gobierno central a mejorar paulatinamente estos servicios,

algo incomparable con Espaa.

La geoinformacin generada en Ecuador por las diferentes instituciones pblicas van

estructuradas en formato digital separadas por capas y estructuradas en el Sistema Nacional de
Informacin de SENPLADES.

Este sistema tiene su base en una Infraestructura de datos cuyo fin es soportar toda la
geoinformacin bajo el mismo estndar normativo, lo que ayudar a los ciudadanos ecuatorianos
a utilizar la informacin en forma eficiente, organizada, coherente, estructurada y catalogada.

Esta infraestructura se est implementando en software libre y se utilizan estndares y normativas

internacionales de intercambio de informacin.

Espaa tiene su cartografa bien estructurada dentro de una IDES estandarizada con normas ISO
e INSPIRE. Es importante saber que Espaa cuenta con un Instituto Geogrfico Nacional (IGN),
y cada comunidad autnoma genera su propia cartografa desde la escala 1: 5 000 y sirve a su vez
al IGN para actualizar la cartografa.

En el caso de Catalua la geoinformacin generada en el Institut de Cartogrfc de Catalunya

(ICC) se encuentra bien estructurada y dentro de una infraestructura de datos, la misma que sigue
la normativa establecida por la ISO e INSPIRE. En cuanto a la informacin generada por cada
municipio se encuentra estructura en diferentes hojas de internet de la Generalitat de Catalunya.

38

4. PLANIFICACIN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DEL CARCHI

4.1 INTRODUCCIN

El Gobierno autnomo descentralizado de la provincia del Carchi desde el 2006 ha venido

trabajando con diferentes planes de desarrollo local. En el 2010 se elabor el primer plan, donde
la participacin de diferentes agentes pblicos y privados representativos de la poblacin
carchense analizaron cinco lneas principales de acciones (GAD del Carchi, 2010-2013):

Ambiente y riesgos: se analizaron lneas de produccin agroecolgicas, puntos

estratgicos ecotursticos, circuitos ecotursticos, recuperacin ecolgica y corredores de
conservacin.

Econmico-Productivo: se analizaron los problemas en las cadenas productivas; se

propuso la necesidad de crear agendas de desarrollo y planes de negocios en cadenas; se
propuso, la implementacin de centros agro ecolgicos as como, la creacin de recintos
feriales para el desarrollo turstico y comercial de la provincia, se propuso la elaboracin
de planes para implementar un sistema de riego provincial; se propuso la creacin de
escuelas especializadas en agricultura, comercio, turismo, ganadera; y se reflexion
sobre las alianzas estratgicas entre las comunidades negras y mestizas.

Gestin Pblica: se analizo la creacin de comits de planificacin por territorios

articulados a la planificacin nacional, la necesidad de crear convenios binacionales, la
descentralizacin de las instituciones pblicas, la desconcentracin de accin de
desarrollo, la especializacin de Educacin Superior y la transferencia tecnolgica.

Fsico-Territorial: se vio la imperiosa necesidad de elaborar planes cantonales y

parroquiales, planes reguladores, la implementacin de sistemas catastrales urbanos y
rurales, la creacin de una nueva red viaria y el mantenimiento de la actual, la mejora de
la calidad del agua y el tratamiento de aguas servidas, la declaratoria de reas especiales
de desarrollo de las culturas Aw y afroecuatoriana, la mejora de prcticas agrcolas y
conservacin del suelo, la construccin de represas, el desarrollo de reservorios, la
mejora de las redes comerciales binacionales, el fomento de la infraestructura
agroindustrial, y la rehabilitacin del aeropuerto.

Social-Cultural: se analiz la necesidad de tener informacin cartogrfica cultural (que

no existe), as como la inclusin en los programas, planes y proyectos de los municipios

39

de la cultura a travs del reconocimiento de saberes populares; se propuso, implantar

corredores tursticos culturales y la implementacin de planes de integracin y seguridad.

Es importante sealar que cada lnea de accin trat de plasmar su anlisis en mapas de la
provincia, al parecer a escala 1:250 000. Los mapas de trabajo, se hicieron con transparencias
en forma manual, sin cartografa, ni ortofotos o imgenes de satlite, ni SIG, como una
informacin basada nicamente en el conocimiento que se tiene del territorio.

Las cinco lneas principales de acciones fueron integradas y analizadas logrando obtener mapas
de problemas y potencialidades de la provincia del Carchi, a escala 1:250 000, utilizando SIG
para un anlisis del modelo territorial.

A partir de esta serie de estudios y de un anlisis por metodologas DAFO se desarrollaron

lineamientos y objetivos especficos que sern la base del plan de desarrollo territorial de la
provincia del Carchi. Estos objetivos y lineamientos buscan un desarrollo econmico y social en
consonancia con su entorno natural, aprovechando adecuadamente los recursos naturales,
canalizando el trabajo generador de la provincia, considerando las capacidades de la naturaleza
para absorber los impactos de las actividades humanos y protegiendo la biodiversidad.

4.2 BREVE DESCRIPCION DE LA PROVINCIA

La Provincia del Carchi est ubicada en el extremo norte de la Repblica del Ecuador, tanto en el
callejn interandino en la Sierra Ecuatoriana como en las vertientes occidentales de la Cordillera
Occidental. Limita al norte con Colombia, al sur con la provincia de Imbabura, al Este con
Sucumbos y al Oeste con Esmeraldas e Imbabura (figura 9). Su altitud vara entre los 4.729
msnm y los 100 msnm (IGM, 2010). Tiene una poblacin de 171.943 habitantes 6.

Datos proyectados al 2010, del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos- VI Censo de

Poblacin y V de vivienda 2001
40

: Lmites

Figura 9 Descripcin de la Provincia del Carchi,

Fuente: Instituto Geogrfico Militar
La Provincia del Carchi, se halla dividida en 6 cantones: Tulcn, San Pedro de Huaca, Montufar,
Bolvar, Espejo, Mira. Los cantones estn formados por, 6 parroquias urbanas y 26 parroquias
rurales. La capital provincial es Tulcn, a una altura de 2.957 msnm. (GADs del Carchi, 2010:
4-7), (ver figuras 10 y 11).

Figura 10 Divisin Cantonal de la Provincia del Carchi

Fuente: GAD de la Provincia del Carchi, 2010

41

Figura 11: Cantones, Parroquias urbanas y Rurales de la Provincia del Carchi,

Fuente: GAD de la Provincia del Carchi, 2010

4.3 OBJETIVOS DEL PLAN:

Fomentar la integracin Territorial y Fsica de la provincia, con proyeccin hacia la regin

norte y abierta al mundo.
Con este objetivo el plan de desarrollo de la provincia del Carchi, que est conformada por
diversos territorios y culturas, pretende crear lneas de integracin fsica y tecnolgica a fin de
conseguir que los habitantes del Carchi tengan acceso a todo tipo de servicios.

Es importante sealar que dicha integracin es vista tanto con otras provincias, ecuatorianas
como fortaleciendo lazos polticos y territoriales con el Departamento de Nario de la Repblica
de Colombia.

A fin de lograr una integracin territorial y fsica de la provincia, el plan crea lneas de accin
encaminadas a proveer infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y servicios bsicos,
logrando una integracin de sus centros poblados, todo esto sustentado en polticas de desarrollo
sustentable.

42

A fin de entender mejor la realidad de Carchi, explicar brevemente como se conforma la red
viaria y como estn los servicios bsicos.

-RED VIARIA

La provincia del Carchi posee como principal va de comunicacin la Carretera Panamericana

Norte; dicha va atraviesa de norte a sur al Ecuador, por el norte conecta con el ramal de la
Panamericana de Colombia por el sitio limtrofe denominado Rumichaca y por el sur se une con
las provincias del interior del pas.
Existen adems otros ramales de carretera que, partiendo desde Tulcn, se comunican con las
cabeceras cantonales de Mira, El ngel, Montufar y San Gabriel. Las cabeceras parroquiales se
unen a su vez con las cantonales y con la capital provincial Tulcn a travs de vas de segundo
orden y tercer orden. Cabe indicar, que existen parroquias con un alto potencial agropecuario
pero debido a sus caminos que son transitables solo en verano se encuentra un tanto aislados
(Maldonado, Tobar Donoso, El Carmelo), (GADs del Carchi, 2010: 269-278), (figura 12).

Figura 12 Red Viaria de la Provincia del Carchi

Fuente: Instituto Geogrfico Militar, 2010

43

- SERVICIOS

Carchi cuenta con una dotacin de servicios de salud y educativos fragmentada y dispersa, las
cabeceras cantonales son las ms atendidas en este tipo de servicios, pero los sectores rurales
tiene una provisin media y en ocasiones nula.

Esto ha ocasionado que la poblacin principalmente rural deba recorrer grandes distancias a fin
de acceder a estos servicios, creando incomodidad y segregacin dentro de la provincia. Un dato
importante, que pienso es neurlgico dentro de un anlisis del territorio que pretende fortalecer y,
mejorar la calidad de vida de sus habitantes es el analfabetismo que tiene la poblacin, que en el
caso de Carchi es de 6.6% (GADs del Carchi, 2010:74-116),(figura 13).

Figura 13 Tasa de analfabetismo de la poblacin de 10 aos y ms, segn rea y sexo, censo 2001
Fuente: GADs del Carchi, 2010: 94

La Provincia del Carchi, segn el censo 2001, tena una poblacin de 171 943 habitantes,
poblacin (el 1.3% del total de la poblacin nacional), de los cuales 99.466 viven en zonas
urbanas y, por tanto, cuentan con mayor dotacin de servicios bsicos y 72.477 se encuentran en
zonas rurales.

En lo que respecta a electricidad, agua potable, alcantarillado, internet, todos estos servicios se
encuentran localizados mayoritariamente en las cabeceras cantonales y poblados cercanos a estas.

44

Promocionar y fortalecer la identidad intercultural, la inclusin social, la participacin, la

equidad y el desarrollo humano integran a travs de la gestin territorial

Carchi es una provincia cuya poblacin es heterognea, as que este objetivo pretende fortalecer
los lazos de integracin a travs del respeto de la identidad cultural. Se pretende tener una
inclusin social donde la participacin y la equidad sean las dos lneas donde se sustente el
desarrollo de los pobladores carchenses.

A fin de dar lineamientos a este objetivo el plan promueve la articulacin y de los territorios e
impulsa el respeto de cada etnia y su cultura a fin de integrarlos en los diferentes procesos
participativos de toma de decisiones administrativas.

Es importante sealar, que en la Provincia del Carchi se encuentra localizado el territorio de la

tribu no contactada de los Aw. Dicho territorio es compartido con Colombia, y a fin de lograr
una integracin de estos territorios al plan de desarrollo, se propone crear polticas binacionales
de respeto y proteccin a este territorio y cultura.

Buscar las lneas de accin a fin de que la gestin pblica sea moderna, participativa y
descentralizada, con enfoque territorial, democrtico, equitativo y solidario

El plan de desarrollo busca fortalecer las interrelaciones entre la provincia, los cantones y las
parroquias, a fin de obtener no solo una gestin participativa sino una gestin descentralizada,
desarrollando las potencialidades de cada territorio que compone la provincia y logrando de esta
manera un desarrollo provincial equilibrado.

Para esto se propone en el plan incrementar la participacin ciudadana tanto del mbito
acadmico como productivo a travs de la conformacin de consejos de planificacin y concejos
de participacin.

45

Fomentar el crecimiento econmico en base al modelo de economa solidaria a travs de la

diversificacin sostenible de productos con equidad territorial

El plan de desarrollo de la provincia del Carchi pretende fomentar y consolidar la infraestructura

productiva

incorporando la

investigacin, tecnologas, fortaleciendo las asociaciones

agroindustriales, agroecolgicas, agrosilvopastoril y el turismo.

Para ello es importante explicar como es la realidad econmica actual de la provincia del Carchi
y de esta manera entender como se pretende fortalecer el crecimiento de la provincia.

Carchi basa su economa principalmente en agricultura, ganadera, extraccin de madera,

industrias de lcteos y comercio, siendo la agricultura, la extraccin de madera y la ganadera las
ramas donde se concentra la ms alta cantidad de trabajadores de la provincia.

En lo referente a la agricultura, la mayor parte de los suelos en la Provincia del Carchi son de
origen volcnicos y por consecuencia son muy frtiles. El Carchi dispone aproximadamente de
111.000 hectreas (un 36% de la superficie provincial) para el uso agropecuario.
Aproximadamente 90.000 hectreas se dedican al cultivo de pastos para ganadera de prioridad
lechera y aproximadamente 21.000 hectreas se dedican a cultivos de ciclo corto. Los principales
productos de ciclo corto y el porcentaje de la produccin carchense son (figura 14), (GADs del
Carchi, 2010a: 170-200).

PRODUCTOS

PORCENTAJES

PAPAS

47

FREJOL

17

MAZ SUAVE CHOCLO

ARVEJA TIERNA

21

CEBOLLA DE BULBO

CEBADA

Figura 14 Produccin agrcola de la provincia del Carchi

Fuente: GADs de la provincia del Carchi, 2010a

46

La papa es el producto principal de la provincia comercializado a nivel nacional como a nivel

internacional.
Es importe mencionar que aproximadamente el 40% de la distribucin de la propiedad de la tierra
son minifundios (propiedades menores a 3 ha), el 36% son pequeas propiedades (entre 3 a 10
ha.) y el resto son grandes propiedades productoras.

La ubicacin geogrfica de la Provincia del Carchi es una gran ventaja para la comercializacin
de los productos agrcolas, ya que al ser fronterizo se abren mercados favorables con el vecino
pas de Colombia. Sin embargo, la gran desventaja es poseer una moneda como es el dlar, lo que
ocasiona un aumento en los precios de muchos productos agrcolas de consumo masivo, dando
as ventajas a los productos de Colombia, lo que podra mejorar los ingresos de la poblacin que
se dedica a la agricultura.

La segunda actividad ms importante en la provincia, aproximadamente el 20% de la superficie,

est orientada a la ganadera. Sus suelos, al ser productores de pasto y forrajes, contribuyen al
desarrollo de la produccin pecuaria en el sector lcteo, sobre todo de bovinos, sin desconocer
otro tipos de ganado como el ovino, caprino, cobayos. De esta actividad se desprende la industrial
que principalmente se basa en la produccin de leche, quesos, yogurt y crema.
La tercera actividad de la provincia es la silvicultura, donde el 60% de la superficie del Carchi, es
apta para bosques, que pueden ser destinados a la proteccin ambiental y tambin para una
produccin maderera sustentable y sostenible en la regin.
El turismo en Carchi es una actividad que dentro del plan de desarrollo es tomado en cuenta
como punto importante en el desarrollo de la provincia; actualmente Carchi, cuenta con algunos
lugares tursticos como son: aguas termales de procedencia volcnica, reservas ecolgicas,
caminatas, grutas, cementerio y bosques que incentiva el turismo y dinamizan la economa.
En lo referente al comercio e industria, Carchi ha centrados sus esfuerzos en la industria de
lcteos y sus derivados (es la principal lnea de produccin), textiles, otros productos
alimenticios, materias primas, no sin olvidarse la industria maderera que trabaja principalmente
con cedro, eucalipto y pino.

47

Las industrias y fbricas artesanales, sobre todo de productos lcteos, se encuentran localizadas
en zonas cercanas a las cabeceras cantonales.

Dentro del desarrollo mismo de la provincia es importante resaltar las dinmicas que tienen los
poblados de la franja fronteriza con los patrones de uso del suelo.

Pueden establecerse

claramente dos formas de integracin: una netamente comercial que se suscita en los sitios donde
se desarrollan actividades productivas, vindose muy favorecida por las vas y puntos de
conexin existentes; y una integracin etno ecolgico cultural, que se evidencia en dos
sectores: en la zona de pramo binacional (entre los pases de Ecuador y Colombia), dentro de la
cual coexisten las comunas indgenas del histrico pueblo Pasto a ambos lados de la frontera; y el
territorio transfronterizo de la nacionalidad Aw, que adems de su patrimonio cultural, est la
importancia de sus recursos naturales.
La riqueza natural y la diversidad tnica y cultural presente en la franja fronteriza Carchi
Nario, debe llevar necesariamente a que los procesos de planificacin superen la concepcin de
la frontera como una lnea que separa, en lugar de pasar a verla como una regin compartida, con
caractersticas comunes y posibilidades de emprendimientos e iniciativas que profundicen una
interdependencia positiva, en beneficio de los pueblos que la habitan.

Mantener

el modelo econmico y social de forma sustentable, con equilibrio ambiental-

territorial y conservacin biolgica y cultural

A travs de este objetivo el plan de desarrollo pretende mantener el modelo econmico

desarrollado en el objetivo anterior mediante el aprovechamiento de los recursos naturales en
forma sustentable.

Para efectuar este desarrollo pretenden fomentar la produccin agropecuaria con tcnicas
ecolgicas y ancestrales que reduzcan los impactos de las actividades productivas, logrando de
esta manera conservar el patrimonio natural, promocionado as el uso sostenible, la conciencia
ecolgica, el aprovechamiento de la biodiversidad en forma sustentable, incorporando dos
acciones importantes como es el desarrollo de la investigacin y el desarrollo turstico en la
regin.

48

4.4 RESULTADOS QUE ME GUSTARIA SUGERIR

El plan de desarrollo del Carchi esta proyectado hasta el 2030 y, pretende consolidar a la
provincia en su infraestructura, servicios, conectividad, identidad, inclusin social, desarrollo
humano integral, crecimiento econmico en base al modelo de economa solidaria, y claro,
tratando de enmarcarse en un modelo sustentable donde el equilibrio ambiental y territorial
gestiona el buen vivir (sumak kawsay) de sus habitantes.

El plan, en mi criterio, es muy visionario y tiene una buena estructura, ya que trata de enmarcar
todos los aspectos importantes para el desarrollo de un territorio y crear modelos basados en
aspectos fsicos, sociales, econmicos, ambientales y culturales.

Para mi criterio, el plan pudo ser planteado en forma ms detallada si se hubiera utilizando
geoinformacin ms precisa. Me refiero principalmente a como se utiliz la cartografa para el
desarrollo de las cinco de accin de donde se desprendi todo los anlisis del plan de desarrollo,
que son: ambiente y riesgo, econmico-productivo, gestin pblica, fsicoterritorial y socialcultural.

La cartografa al parecer utilizada no fue realizada por el IGM por tanto no es una cartografa
oficial, el detalle utilizado es a escala 1:250 000, que para mi criterio es una escala de anlisis
ms regional, en esta escala es muy difcil planificar con un detalle adecuado aspectos como
riesgos, problemas de relieve para una planificacin de vas, servicios, uso de suelo, problemas
ambientales, deteccin de zonas protegidas, etc.

Como lo he sealado anteriormente, las escalas ms idneas para manejar los elementos de un
plan de desarrollo nacional debe ser a escala 1:100 000 a 1:50 000, cabe indicar, que el IGM ha
liberado informacin cartogrfica a escala 1:50 000 en el ao 2011, pienso un poco tarde para
todas las necesidades que tenan y tiene an todas las entidades administrativas para su
planificacin.

Los estudios ambientales, riesgos, proteccin, uso de suelo, industria, servicios, rutas tursticas,
localizacin de zonas patrimoniales, reas protegidas, etc. deberan analizarse a escala 1:50 000,
tomando en cuenta a los cantones, su estructura fsica, social econmica, cultural, ya que
49

dependiendo de las necesidades y falencias que tenga cada cantn, ser su planificacin y
desarrollo.
Debido a esta falta de informacin no solo cartogrfica sino temtica, ha ocasionado que los
planes de desarrollo en general sean un poco vagos- difusos, ya que su base de anlisis es
obsoleta o mal utilizada, a esto hay que aportar con la falta de conocimiento en el mbito
geogrfico de los tcnicos que sustentan estos procesos de planificacin.

Mi reflexin vendra dada por una descentralizacin de la informacin, cosa que est por ocurrir
en los prximos aos, pero tambin debe haber una descentralizacin de conocimientos, esto es
propender a que en cada municipio a cualquier nivel , exista personal capacitado en lo referente a
cartografa, SIG , sensores remotos, IDES, a fin de que el sistema mismo de planificacin vaya
retroalimentndose y no se estanquen en planes que a posterior sin una alimentacin continua
quedarn obsoletos.

Pienso que en este plan especficamente, se tiene muy claro a donde se desea llevar a la provincia
en post de un desarrollo, pero no veo elementos de control de ejecucin de los diferentes planes
programas y proyectos que alimentarn las lneas y objetivos estratgicos.

Tampoco se especifica con claridad como los cantones y parroquias deben fusionarse con el plan
provincial, esto es a que escalas deben manejarse tomando en cuenta sus competencias, no se
analiza los modelos territoriales por separado, me refiero a un anlisis cantonal, donde segn los
requerimientos y necesidades se vayan formando modelos territoriales ajustados a los
lineamientos del plan provincial

Por otro lado, el plan de desarrollo no refleja de ningn modo la relacin que debe existir con las
otras provincias vecinas o contiguas, su estudio se basa nicamente en el desarrollo de la
provincia como ente separado y no cohesionado.

50

5. REFLEXIONES
El Ordenamiento Territorial analizado desde varios puntos de vista tiene una misma direccin y
es brindar calidad de vida en forma sostenible a los ciudadanos que habitan en un territorio.

En Ecuador el ordenamiento territorial era solo un ideal, un deseo de todos los ecuatorianos,
materializado los ltimos cuatro aos desde 2008, donde a travs de una institucin fortalecida se
ha empezado a realizar documentos, coordinaciones y acciones a fin de crear un sistema nacional
de desarrollo territorial, donde todas las instituciones generadoras han entrado en un gran sistema
de informacin geogrfica, fuente de geoinformacin para todas las entidades administrativas.

No se puede deslindar la importancia de la mutidisciplinaridad que conlleva un proceso de

ordenamiento territorial y como soporte de todos los planes, proyectos que lleva a un
ordenamiento est el territorio y sus mltiples redes, mismas que deben ser analizadas siempre
buscando cohesionar territorios, analizando desde lo pequeo para llegar a una planificacin
nacional.

Dentro de cualquier plan de desarrollo territorial, la escala de representacin de sus aspectos

territoriales no puede estar enmarcada en un solo tipo de escala, creo que el plan es dinmico y
por ende las escalas de anlisis son variables dependiendo de la temtica que se analiza.

En Ecuador an se est empezando a fomentar el sistema de desarrollo; existen planes de

ordenamiento a toda escala pero por falta de geoinformacin y por falta an de normativas, se
planifica sin mirar a su alrededor, esto es un cantn no mira la relacin con las parroquias, ni con
la provincia y as, an falta crear formas de planificacin donde la cohesin territorial sea la que
rija en los diferentes planes.

La falta de un Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial causa problemas en la articulacin de

planes de las diferentes entidades administrativas.

Los cdigos orgnicos y de planificacin y finanzas pblicas contiene la mayora de los

accionares que se deben seguir a fin de desarrollar y financiar las diferentes planificaciones pero
an estas herramientas no se encuentran bien depuradas y tienen falencias como las expuestas en
51

la pgina 36 donde al no considerarse una extensin al Cantn y a la Parroquia, los tcnicos que
elaboran los planes no tienen una normativa clara de la escala cartogrfica que se debe manejar y
hasta el da de hoy han realizado los planes con la informacin que han podido recopilar o crear.
Es por esto que he tratado de aprender como se realiza la planificacin territorial, y a que escalas
trabajan en Espaa a fin de comparar con Ecuador y poder apoyar en forma tcnica a los entes
elaboradores de planes cual informacin contribuira o no a la planificacin de un territorio en
concreto.

Muy pronto existir geoinformacin en Ecuador, accesible a todos los ciudadanos que requieran
de ella. Adems existen las normativas, funciones, competencias de cada entidad administrativa,
pero esta faltando algo muy importante y es la capacitacin a tcnicos de las diferentes entidades
administrativas, que sin ello todo el sistema no tendra razn de ser, por lo que es sugerencia de
esta investigacin la creacin de carreras en ordenamiento territorial a nivel superior.

La cartografa y los SIG son herramientas importantes dentro de la planificacin territorial, en

este trabajo de fin de master he analizado lo complicado que resulta enmarcar el territorio dentro
de una escala determinada, como se haba mencionado en la introduccin en Ecuador existen
cantones ms grandes que provincias y parroquias ms grandes en extensin territorial que
cantones, este problema radica principalmente en el momento de sus conformaciones, ya que al
no existir ningn reglamentacin publicada, los criterios para sus limites fueron tomados segn
intereses polticos y no segn una normativa establecida.

Cabe indicar, que en los cantones cuya extensin territorial es ms grande que alguna provincia
se encuentran localizados en la Amazona, y consideran grandes extensiones de selva.

Por la falta de geoinformacin, las planificaciones se hacan en su mayora de ocasiones a escala

1:250.000, inadecuada totalmente en el momento de plasmar todas las relaciones territoriales a
nivel cantonal y parroquial.

Para el 2013 se pondr en marcha el SNI, con esto se conseguir dotar de informacin a todas las
entidades administrativos, pero falta una normativa de uso de cartografa en la planificacin,
normas en lo referente a bases de datos e IDES, mismas que deberan estar acorde con el SNI
estas normativa de gran importancia ayudaran a los diferentes GADs a trabajar en forma
52

cohesionada y homognea logrando un mayor aprovechamiento de la informacin, a menor costo

y tiempo.
Analizando el apartado cuarto de la investigacin y llevndolo ms a un plano tangible, he
tratado de analizar un plan de desarrollo a nivel provincial, siendo una provincia fronteriza,
caracterizada por una diversidad territorial, cultural, social y ambiental.

El desarrollo local es el proceso localizado de cambio social y crecimiento econmico sostenible,

que tiene por finalidad el progreso permanente de una sociedad sea esta urbana o rural, y en s de
cada individuo (Valcrcel-Resalt, 1992). Es as que se puede describir el desarrollo territorial
Un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio urbano o rural
determinado, cuyo fin es reducir la pobreza y dar una mejor calidad de vida. Pero cmo lograr
esto a travs de las transformaciones productivas, las mismas que tiene el propsito de articular
competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos?

No se puede descuidar tampoco el desarrollo institucional que tiene como propsito de estimular
y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales entre s, y entre ellos y los
agentes externos relevantes, a fin de incrementar las oportunidades para el desarrollo, tomando en
cuenta que este debe ser siempre participativo (Schejtman y Berdegu, 2003).

Al apartado cuarto es importante sealar los siguientes puntos que pueden servir a la Provincia
del Carchi en su desarrollo:

El Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales para la generacin de

alternativas en la produccin es eminente en la provincia ya que al tener tanta diversidad
en pisos climticos, suelos muy ricos para la agricultura basa su economa solamente en
agricultura rstica y de autoabastecimiento, sin tomar en cuenta otros campos como
agroturismo, ecoturismo, entre otros. Se debe tomar en cuenta para la proteccin de reas
de bosques el avance de las fronteras agrarias, que sin una debida planificacin la
provincia perder una importante reserva de bosques indispensables para el equilibrio del
territorio.

Fomentar el fortalecimiento y modernizacin de los diferentes sectores productivos,

industriales, comerciales y de servicio y de sus procesos asociativos para la produccin
53

sostenible, al ser una provincia donde predominan los minifundios es indispensable la

asociacin de los productores, de los comerciantes, a fin de tener cooperativas o
consorcios fuertes que puedan innovar, y con ello atraer inversiones externas.

El turismo genera un gran dinamismo en la economa de un territorio, esta actividad

genera una serie de trabajos en conjunto entre las comunidades y los agentes de inversin.

Implementacin de los instrumentos de control y fiscalizacin a fin de apoyar el

desarrollo productivo con oportunidad y equidad social, es as que actualmente a travs el
gobierno con instituciones de planificacin y la asamblea general crearon y aprobaron el
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Gobiernos Autnomos Descentralizados
(Municipio), que establece la organizacin polticoadministrativa del Estado ecuatoriana
en el territorio. El rgimen de los diferentes niveles de gobiernos autnomos
descentralizados y los regmenes especiales, con el fin de garantizar su autonoma
poltica, administrativa, es en este marco donde se define los temas de competencias
territoriales y donde se da facultad a los Municipios a gestionar su infraestructura vial,
ambiental y social. Para ello es indispensable crear polticas de control a fin de dar un
seguimiento a las acciones emprendidas por diferentes agentes responsables de dar
servicios a la poblacin.

Implementacin de instrumentos para asegurar la proteccin ambiental y los recursos

naturales promoviendo un turismo ecolgico, en este punto apenas se ha dado pasos en
favor de la descentralizacin en lo referente a control ambiental, se necesita que el
Ministerio de Ambiente cree diferentes oficinas en las provincias y sean esta quienes
implementen instrumentos de control de forma participativa con la comunidad as esto
ser sustentable y sostenible a lo largo del tiempo.

Al implantarse el Sistema Nacional de Planificacin, las provincias empezaron a organizar sus

planes de forma participativa. El plan de Carchi es muy visionario proyectado al 2030, donde sus
lineamientos estn enmarcados en fortalecer la identidad cultural, la inclusin social la
participacin de los pobladores, la integracin entre la gestin pblica y privada,
descentralizando y dando de esta forma dinamismo, quieren implementar modelos econmicos
solidarios a travs de la diversificacin de los productos con pertinencia territorial, adems que

54

sostiene el modelo sustentable de desarrollo con equilibrio ambiental y territorial, siempre

enfocadas en la conservacin biolgica.

Es importante recalcar el esfuerzo que esta provincia est realizando por concentrar los esfuerzos
pblicos y privados en reas y territorios rurales en los cuales se reconocen la existencia de una
cierta dinmica social y econmica, un potencial comprobado de recursos, un medio natural
apropiado y el inters pblico y privado por realizar inversiones estratgicas, propiciando
procesos de asociacin y cooperacin intercantonal, interprovincial, as como la cooperacin
directa entre pobladores productores, comerciantes de cada sector.

El desarrollo rural y local en general es un desafo y se perfila como un reto a largo plazo. Tras
reconocer la transformacin de la sociedad rural, la heterogeneidad del campesinado, la pobreza
rural como un problema multidimensional, resulta necesario elaborar nuevas estrategia de
desarrollo que se concentren sobre todo en resultados.

55

6. BIBLIOGRAFA
BRUCKMAN, Mnica (2007). Recursos naturales y la geopoltica de la integracin
sudamericana, Amrica Latina en movimiento. p. 1-65.
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58

7. INDICE DE SIGLAS
CC.AA. Comunidades Autnomas
CLIRSEN- Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores
Remotos
COOTAD- Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonmica y Descentralizacin
COPFP Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
ETE- Estrategias Territoriales Europeas
GADs Gobiernos Autnomos Descentralizados
IDEC- Infraestructura de Datos Espaciales de Catalua
IDEE Infraestructura de Datos Espaciales Espaoles
IDES- Infraestructura de Datos Espaciales
IGM (Ecuador) - Instituto Geogrfico Militar (Ecuador)
IGN (Espaa) Instituto Geogrfico Nacional (Espaa)
INEC- Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca
OGC- Open Geospatial Consortium
PEA- Poblacin Econmicamente Activa
SENAGUA Secretaria Nacional del Agua
SENAMI Secretara Nacional del Migrante
SENPLADES Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo
SNI Sistema Nacional de Informacin

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