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Repubblica Italiana

REGIONE SICILIANA

Ufficio Legislativo e Legale


della Presidenza della Regione Siciliana

Prot. n. __14509_ / 53/11/2014 del 4-7-2014

Pos. Coll. e Coord. n. 2


Palermo

Assessorato del territorio e dell'ambiente


Dipartimento regionale dell'ambiente
Servizio 6 Pianificazione inquinamento
acustico ed elettromagnetico industrie a rischio
ed aree ad elevato rischio di crisi ambientale
Via Ugo La Malfa, 169
90146 Palermo
(Rif. nota prot. n. 11926 del 27 maggio 2014)

Oggetto: accordi e convenzioni stipulate dall'ex ufficio speciale Sportello unico per il
risanamento delle aree ad elevato rischio di crisi ambientale con l'Organizzazione Mondiale
della Sanit .
1. Con la nota in riferimento codesto Dipartimento rappresenta che la Giunta regionale, con
delibera n. 373/2013, ha istituito una Commissione tecnica per gli interventi di risanamento delle
aree ad elevato rischio di crisi ambientale per l'esame della situazione amministrativa rilevata al
momento della presa in consegna, da parte di codesta Amministrazione, delle attivit del cessato
Ufficio Speciale Risanamento aree a rischio.
Fra tali attivit sono emerse, in Commissione, perplessit in ordine alla natura della convenzione
stipulata con l'O.M.S. per la realizzazione delle attivit previste nell'allegato(annex) n. 1 e sulla
quale si ritenuto di acquisire il parere dello scrivente.
Viene riferito che di detto accordo, riguardante lo svolgimento di un progetto di Valutazione
dell'impatto sanitario e monitoraggio delle condizioni di ambiente e salute nelle aree ad alto rischio
della Sicilia, non si rinviene un originale siglato da entrambe le parti e di data certa;

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U.R.P. tel 091.7074950 fax 091.7074827 email urp@ull.regione.sicilia.it
Avvocato responsabile: Paolo Chiapparrone tel 091.7074833 email paolo.chiapparrone@ull.regione.sicilia.it

- non risulta che l'accordo sia stato preceduto da una delibera a contrarre;
- la durata delle attivit prevista dalla convenzione era compresa fra il 15-9-2011 ed il 31-12-2012
con individuazione dell'OMS come responsabile del monitoraggio e dello svolgimento del progetto;
l'Ufficio speciale veniva individuato come responsabile dell'erogazione dei fondi da corrispondere
all'Organizzazione in tre quote: la prima (euro 636 mila) alla firma dell'accordo, la seconda (euro
477 mila) alla consegna del rapporto tecnico intermedio e la terza (euro 477 mila) alla consegna
della bozza del rapporto tecnico finale;
L'accordo, che prevedeva 5 progetti tematici, stato approvato con decreto del Dirigente
dell'Ufficio speciale n. 24 del 15-9-2011 e rinvia ad un precedente accordo con l'OMS stipulato il
31/5/2006.
Con ulteriori decreti del Dirigente dell'Uff. Speciale (nn. 25-26 e 27) sempre del 15-9-2011,
venivano impegnate le somme previste dal citato accordo assumendo la necessit di dar corso a
quello del 2006 e di dover far coordinare tutte le attivit di studio, risanamento e prevenzione dei
diversi Atenei siciliani, CNR,ANCI ad una struttura che riesca a correlare interventi di risanamento
ambientale e prevenzione dei danni alla salute.
N l'accordo con l'OMS n i decreti di impegno relativi sono stati trasmessi alla Corte dei conti per i
controlli di competenza.
Al momento sono stati erogati all'Organizzazione 636 mila euro e nel giugno dello scorso anno il
responsabile del progetto ha chiesto il secondo pagamento previsto dalla convenzione (477 mila
euro).
A tale istanza codesto Dipartimento ha risposto comunicando di voler sospendere la convenzione al
fine di riesaminarla ed eventualmente rimodularla chiedendo, nel contempo, la produzione della
relativa documentazione stante la lacunosit ed imprecisione di quella avuta in consegna dal
soppresso Ufficio speciale.
L'OMS trasmetteva copia dell'accordo rinviando ad una futura i chiarimenti richiesti; poco dopo
(novembre 2013) trasmetteva il rapporto intermedio delle attivit svolte invocando un accordo fra
le parti (che codesto richiedente riferisce mai concluso) per la proroga al 31-12-2014 del termine
finale della consegna della relazione tecnica sino .
Il 13-3-2014 presso il Dipartimento si tenuto l'incontro con l'OMS per chiarire i dubbi sorti sulla
convenzione in parola.
Tanto premesso, viene rilevato che la convenzione andrebbe equiparata ai Piani di risanamento
per le aree ad elevato rischio di crisi ambientale la cui adozione da parte del cessato Ufficio speciale
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sarebbe viziata da incompetenza in quanto, come confermato dalla recente deliberazione n. 373 del
18 novembre 2012 della Giunta regionale, compete all'Assessore regionale del territorio ed
ambiente. Tale vizio ancorch sanabile per convalida assessoriale lascerebbe comunque sussistere
altri elementi di criticit dell'accordo.
In primo luogo vengono manifestati dubbi sulla natura giuridica della convenzione e sul
quadro normativo di riferimento di un rapporto contrattuale fra un organo regionale ed
un'organizzazione internazionale (convenzione peraltro non sottoposta al controllo della Corte dei
conti).
Viene osservato che in tale convenzione la Regione assume il ruolo di donatore di un
contributo versato all'OMS per le prestazioni convenute ma che il rapporto -che il Dirigente
dell'Ufficio speciale in alcune relazioni qualifica come accordo quadro di collaborazione - non
pu ricondursi agli accordi fra amministrazione di cui all'art. 15 della l. n. 241/1990 avendo ad
oggetto, piuttosto attivit di ricerca e consulenza qualificabili come prestazioni di servizi da
aggiudicare mediante procedure di evidenza pubblica. Tuttavia, poich l'OMS non svolge attivit di
mercato e non partecipa a gare di appalto, potrebbe ricorrere il presupposto di cui all'art. 221 del d.
lgs. n. 163/2006) 1 (esperibilit di procedura negoziata senza gara per appalti destinati a scopi di

D.Lgs. 12-4-2006 n. 163 - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Art. 221. Procedura negoziata senza previa indizione di gara (art. 40, direttiva 2004/17; art. 13, decreto legislativo
n. 158/1995)
1. Ferma restando la facolt di ricorrere alle procedure negoziate previa pubblicazione di avviso con cui si indice la
gara, gli enti aggiudicatori possono ricorrere a una procedura senza previa indizione di una gara nei seguenti casi:
a) quando, in risposta a una procedura con indizione di una gara, non sia pervenuta alcuna offerta o alcuna offerta
appropriata o alcuna candidatura; nella procedura negoziata non possono essere modificate in modo sostanziale le
condizioni originarie dell'appalto;
b) quando un appalto destinato solo a scopi di ricerca, di sperimentazione, di studio o di sviluppo e non per
rendere redditizie o recuperare spese di ricerca e di sviluppo, purch l'aggiudicazione dell'appalto non
pregiudichi l'indizione di gare per gli appalti successivi che perseguano questi scopi;
c) quando, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, l'appalto possa
essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato;
d) nella misura strettamente necessaria, quando per l'estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili per l'ente
aggiudicatore i termini stabiliti per le procedure aperte, ristrette o per le procedure negoziate con previa indizione di
gara non possono essere rispettati; le circostanze invocate a giustificazione dell'estrema urgenza non devono essere
imputabili all'ente aggiudicatore;
e) nel caso di appalti di forniture per consegne complementari effettuate dal fornitore originario e destinate al
rinnovo parziale di forniture o di impianti di uso corrente, o all'ampliamento di forniture o impianti esistenti,
qualora il cambiamento di fornitore obbligherebbe l'ente aggiudicatore ad acquistare materiale con caratteristiche
tecniche differenti, il cui impiego o la cui manutenzione comporterebbero incompatibilit o difficolt tecniche
sproporzionate;
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ricerca, di sperimentazione, di studio o di sviluppo e non per rendere redditizie o recuperare spese di
ricerca e di sviluppo, purch l'aggiudicazione dell'appalto non pregiudichi l'indizione di gare per gli
appalti successivi che perseguano questi scopi).
Viene pure fatto presente che i rappresentanti dell'OMS, nel corso dell'incontro del 13-3-2014,
hanno in proposito manifestato l'avviso che l'intesa in questione costituisca un accordo di
finanziamento del progetto (le cui attivit sono indicate nell'Annex 1) atteso che l'Organizzazione
ha la piena autonomia delle attivit finanziate spettando al donatore soltanto l'onere di provvedere
alla provvista economica.
Anche nel caso di accordo di finanziamento codesto Dipartimento avanza perplessit ritenendo
incompetente la Regione a stipulare accordi con organismi internazionali ed osservando che il
precedente accordo del 2005 era stato inviato dalla stessa OMS al Ministero della salute per
l'apprezzamento.
Alla luce di tale considerazione codesto richiedente ha chiesto l'avviso della Direzione generale dei
rapporti Europei ed internazionali del Ministero della salute sia sulla natura giuridica dell'accordo
che sulla competenza al processo propedeutico alla sua stipula, senza ricevere risposta.
Alle su esposte perplessit si aggiungono gli elementi di incertezza sulla durata del rapporto, la data
di sottoscrizione, l'oggetto dell'attivit da realizzare e la proroga dello stesso.

f) per lavori o servizi complementari, non compresi nel progetto inizialmente aggiudicato e nel contratto iniziale, i
quali siano divenuti necessari, per circostanze impreviste, all'esecuzione dell'appalto, purch questo sia aggiudicato
all'imprenditore o al prestatore di servizi che esegue l'appalto iniziale:
quando tali lavori o servizi complementari non possano essere separati, sotto il profilo tecnico o economico,
dall'appalto iniziale senza recare gravi inconvenienti agli enti aggiudicatori, oppure;
quando tali lavori o servizi complementari, pur essendo separabili dall'esecuzione dell'appalto iniziale, siano
strettamente necessari al suo perfezionamento;
g) nel caso di appalti di lavori, per nuovi lavori che consistano nella ripetizione di lavori simili affidati dagli stessi
enti aggiudicatori all'impresa titolare del primo appalto, purch i nuovi lavori siano conformi a un progetto di base,
aggiudicato con un appalto in seguito all'indizione di una gara; la possibilit di ricorrere a questa procedura
indicata gi al momento dell'indizione della gara per il primo appalto e, ai fini degli articoli 215 e 29 del presente
codice, gli enti aggiudicatori tengono conto dell'importo complessivo previsto per i lavori successivi;
h) quando si tratta di forniture quotate e acquistate in una borsa di materie prime;
i) per gli appalti da aggiudicare in base a un accordo quadro, purch l'accordo sia stato aggiudicato nel rispetto
dell'articolo 222 del presente codice;
j) per gli acquisti d'opportunit, quando possibile, approfittando di un'occasione particolarmente vantaggiosa ma
di breve durata, acquistare forniture il cui prezzo sensibilmente inferiore ai prezzi normalmente praticati sul
mercato;
k) per l'acquisto di forniture a condizioni particolarmente vantaggiose presso un fornitore che cessi definitivamente
l'attivit commerciale oppure da curatori o da liquidatori di un fallimento, di un concordato preventivo, o di una
liquidazione coatta amministrativa o di un'amministrazione straordinaria;
l) quando l'appalto di servizi consegue a un concorso di progettazione organizzato secondo le disposizioni del
presente codice e debba, in base alle norme vigenti, essere aggiudicato al vincitore o ad uno dei vincitori di tale
concorso; in tal caso, tutti i vincitori del concorso di progettazione debbono essere invitati a partecipare ai
negoziati.
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Dopo ulteriori osservazioni circa l'indicazione degli obiettivi previsti nell' allegato 1 all'accordo e la
mancata declinazione dei progetti tematici in programmi specifici viene riferito che il rapporto
delle attivit consegnato nel 2012 privo di documentazione comprovante lo stato di realizzazione
dei progetti mentre col rapporto 2013, sono allegate alcune relazioni tecniche e sono delineate linee
generali e settori nell'ambito dei quali l'OMS ha svolto o svolger attivit che codesto richiedente
ritiene riconducibili a compiti propri della Regione. Mentre con riferimento ai costi da sostenere
dalla Regione, si osserva come non sia possibile individuare parametri idonei a verificarne la
congruit ma, anzi, i rappresentanti dell'OMS hanno chiarito che non prevista alcuna
rendicontazione dei costi sostenuti ma una rapporto finanziario certificato finale basato sui costi
vivi effettivamente sostenuti e i costi del personale cos come risultanti dalla contabilit
dell'Organizzazione.
In sede di incontro fra le parti, in data 13-3-2014, l'OMS ha dichiarato che l'accordo in questione
costituisce prosecuzione del precedente studio effettuato nel periodo 2007-2010 per conto
dell'Ufficio speciale escludendo il proprio ruolo di supervisione e coordinamento delle attivit
relative alla redazione dei piani di risanamento aprendo alla possibilit di di un'attivit di supporto
ove richiesto per aspetti di carattere scientifico.
A tutti gli elementi critici sopra evidenziati si aggiunge il pericolo di un contenzioso con
l'Organizzazione che rivendica il pagamento delle somme previste nell'accordo e ritenendo che la
sospensione comunicata da codesta Amministrazione costituisca una recesso unilaterale ai sensi
dell'art.9 ha continuato l'attivit per sei mesi con addebito dei relativi costi.
Tutto

ci premesso, viene chiesto l'avviso di quest'Ufficio sulle seguenti questioni:

a) se e come sia possibile procedere ad una regolarizzazione amministrativa del contratto;


b) se in caso affermativo sia possibile procedere nel rapporto contrattuale fino al termine
opportunamente rimodulato in funzione del completamento delle attivit previste o se sia opportuno
non riprendere alcuna attivit;
c) se, in caso di insanabilit degli atti, la Regione sia comunque tenuta al pagamento delle somme
richieste dall'OMS e se le carenze rilevate in sede di formalizzazione del contratto e dei relativi
atti approvativi possano essere opposte come motivo di nullit dello stesso;
d) se nel caso di inopportunit all'annullamento dell'accordo possa essere opposta la nullit delle
proroghe concordate con e-mail personale con conseguente obbligo di corresponsione delle attivit
prestate entro la data inizialmente convenuta (31-12-2013);

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e) se in relazione al possibile contenzioso internazionale sia opportuno avvalersi di un arbitrato da


parte di un organo tecnico competente quale il Ministero della salute;
f) se in tale ipotesi la proposta di arbitrato e di una eventuale transazione

debba essere

preventivamente sottoposta all'Avvocatura dello Stato che dovrebbe per legge assumere la difesa
della Regione in caso di contenzioso.

2.

Si premette che a quest'Ufficio non competono funzioni di controllo sulla legittimit di

provvedimenti gi adottati dall'Amministrazione nell'ambito della propria attivit gestionale ma di


consulenza su questioni giuridiche di carattere generale che possano orientarne le determinazioni da
assumere nelle concrete fattispecie.
Peraltro, nel caso in cui si ipotizzi un contenzioso con controparte, sarebbe opportuno acquisire
l'avviso dell'Avvocatura dello Stato che, per legge, chiamata a difendere l'Amministrazione
regionale.
Ci non di meno, nello spirito di una fattiva collaborazione, su quanto rappresentato possono farsi
alcune considerazioni.
Codesto Dipartimento qualifica pi volte come contratto la convenzione con l'OMS ipotizzando
una violazione delle norme sull'aggiudicazione per evidenza pubblica e dubita pure della possibilit
di affidamento diretto ai sensi dell'articolo 221 del d. lgs. n. 163/2006. L'atto, per, non appare
riconducibile allo schema di un contratto di appalto di servizi che presuppone l'individuazione
puntuale dell'oggetto della prestazione e del sinallagmatico corrispettivo. In effetti, come asserito
dall'OMS nella riunione del 13-3-2014, la convenzione ha come oggetto la prosecuzione di un
precedente incarico e si concreta nel finanziamento di iniziative da individuare ed organizzare in via
autonoma dall'Organismo incaricato.
In tale quadro andrebbe verificato se:
- l'affidamento di attivit di studio a soggetti estranei all'Amministrazione regionale rientri fra le
attribuzioni dell'Ufficio speciale;
- gli studi e ricerche delegati alla discrezione dell'OMS

siano

coerenti coi compiti che la

deliberazione della Giunta n. 489/2010 ha attribuito a tale struttura speciale;


Dalla deliberazione di Giunta su indicata si ricava, infatti, che l'Ufficio deve:
-coordinare e gestire l'aggiornamento, la redazione e l'attuazione dei piani di risanamento
ambientale;
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-rilasciare i pareri preliminari sui provvedimenti di competenza della Regione e degli enti locali
relativi a problematiche ambientali o aventi implicazioni sulle aree ad elevato rischio di crisi.
All'Ufficio intestata:
- la responsabilit dell'attuazione della normativa in materia di amianto tramite l'impiego
coordinato delle altre strutture organizzative appartenenti agli altri rami dell'Amministrazione
regionale;
- la gestione e promozione degli interventi di cui all'Agenda 21 Locale, la segreteria del
Coordinamento regionale di Agenda 21, la cura degli adempimenti relativi e l'implementazione
delle e politiche ambientali;
-la promozione e coordinamento dei programmi e progetti per lo sviluppo e l'implementazione delle
politiche ambientali presso gli enti locali;
- la collaborazione col Dipartimento regionale dell'ambiente per i profili concernenti le misure
previste dal P.O. FESR. 207/2013;
- l'avvalimento degli uffici

del Dipartimento dell'ambiente per il rilascio dell'Autorizzazione

integrata ambientale e della V.I.A. (valutazione di impatto ambientale) nel periodo di attuazione dei
piani di risanamento.
Per l'esecuzione di detti compiti all'Ufficio sono assegnate le somme gi stanziate per le tre aree a
rischio .
Dal contenuto di tale delibera sembra che compito principale dell'Ufficio speciale sia l'aggiornamento, la redazione e l'attuazione dei piani di risanamento ambientale e che per tale attivit debba
avvalersi, oltre che della propria struttura, dei servizi dell'Amministrazione regionale

e della

collaborazione degli enti locali interessati.


La necessit di individuare metodi di ricerca, misure, censimenti, acquisizione di dati statistici
utili alla realizzazione dei compiti demandati all'Ufficio avrebbe dovuto condurre alla concreta
individuazione di prestazioni oggetto di un appalto di servizi di studio e ricerca da affidare per
mezzo di procedure di evidenza pubblica.
Il ricorso a convenzioni con organizzazioni esterne ed il finanziamento di ricerche sulla
prevenzione e sicurezza della salute nelle aree a rischio, che per contenuto e modalit operative
vengono lasciate all'organismo finanziato, sembra eccedere il mandato conferito all'Ufficio speciale
con tutte le lamentate conseguenze in ordine all'impossibilit di ricondurre ad un rapporto
sinallagmatico il risultato della ricerca e l'onere del finanziamento.

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La valutazioni degli esatti limiti delle competenze conferite all'Ufficio speciale non pu che
competere comunque alla Giunta, quale organo interprete dei propri atti. Nel caso in cui la stessa
ritenesse non comprese nelle competenze dell'Ufficio il finanziamento delle ricerche demandate
all'OMS ricorrerebbe l'ipotesi di illegittimit della convenzione per incompetenza relativa
dell'organo che l'ha sottoscritta. Tale vizio sarebbe comunque sanabile dalla Giunta con effetto
retroattivo 2. In tal caso codesto richiedente potrebbe esercitare poteri di gestione dell'accordo e
valutare l'opportunit di concedere o meno la proroga richiesta per il completamento delle attivit.
Tanto, nel presupposto che l'accordo risulti formalizzato e sottoscritto da entrambe le parti e che
sia esclusa, per lo stesso, la necessit di un provvedimento preventivo di controllo della Corte dei
conti richiesto soltanto ove le risorse messe a disposizione dell'OMS siano di provenienza comunitaria (cfr.art. 2, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 655/1948 come modificato dal d.lgs n. 200/1999).
Diversamente, tale omissione comporterebbe l'inefficacia delle convenzioni e non sarebbe sanabile
con un controllo successivo.
Ne conseguirebbe, in tal caso, l'obbligo di recedere dall'accordo ed un contenzioso prevedibile in
ordine alla pretesa dell'Organizzazione di ottenere il finanziamento concordato, quantomeno,per le
attivit svolte e nei limiti dell'utilit riconosciuta dall'Amministrazione agli studi ed all'attivit
realizzata.
Esula dalle competenze dello scrivente esprimersi su qualit e congruit degli studi e ricerche
effettuate dall'OMS con gli obiettivi dell'Ufficio speciale.
La natura dell'accordo, non sembra comunque richiedere un intervento arbitrale del Ministero
della Salute per la definizione della controversia che darebbe luogo ad una normale contenzioso
innanzi alla giurisdizione italiana. Sembra tuttavia utile acquisire sulla vicenda l'avviso
dell'Avvocatura dello Stato che sarebbe chiamata a difendere gli interessi dell'Amministrazione in
caso di lite.
(Avv. Paolo Chiapparrone)
f.to

LAVVOCATO GENERALE
Cons. Romeo Palma

Si osserva che la convenzione con la Regione Toscana, portata dall'OMS come esempio, conseguente ad una
deliberazione della Giunta di quella Regione.
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