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Resumo: Este artigo apresenta os resultados da aplicao de um modelo de auditagem sobre as regulamentaes e instituies dos
sistemas de Transporte Intermunicipal Convencional de Passageiros por nibus (TIPO) de trs estados brasileiros, bem como sobre o
sistema nacional de Transporte Interestadual por nibus (TRIP). O modelo apresenta boas prticas regulatrias, baseado nos ensinamentos da Regulao Econmica e em diretrizes apontadas pela International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI),
e leva em conta a caracterizao de servio pblico imposta quelas atividades pela Constituio Federal. Aqui, focou-se ateno nos
elementos mais diretamente relacionados competitividade. Percebe-se que a competio no estimulada pelos regramentos, que h
muitas barreiras entrada nos mercados, que licitaes para delegao dos servios so raras, e que o setor carece de reformas para que
os servios sejam prestados de forma mais eficaz e moderna.
Abstract: This paper shows the results from the application of a proposed model of audit upon the regulations and institutions of the
Intercity Coach Transport (TIPO) systems from three Brazilian States and from the National Interstate Coach Transport (TRIP) system.
The model shows good regulatory practices and it is based on the lessons from the Economic Regulation and from the guidelines of the
INTOSAI. The constitutional characterization of the sector as a public service is also taken into consideration. Here, the attention is
more specifically drawn to competitive elements. It is perceived that competition is not stimulated by the regulations, that there are
many barriers to the entry of new operators, that competitive tendering processes are rare. Hence, the developed analyses show that reforms are in need, and that the state regulation regarding the TIPO provision has to seek a more efficient and modern pattern.
1. INTRODUO
Este artigo aborda aspectos relativos competitividade na regulamentao do servio pblico de transporte
rodovirio passageiros. Essa temtica tem assento
numa questo mais abrangente, e que vem ganhando
importncia desde os anos 1970, e no Brasil notadamente desde a dcada de 1990, que a questo da discusso e da redefinio do relacionamento do Estado
com a Sociedade, e de qual papel aquele deve exercer
sobre as atividades econmicas, e mais precisamente
na proviso dos servios pblicos aos seus cidados.
Para ilustrar sua importncia na economia nacional,
em 2005 o transporte de passageiros por nibus auferiu, atravs de 25.046 empresas, que empregaram
616.792 pessoas, 26% da receita operacional lquida
do setor de transportes, que girou em torno de R$
101,5 bilhes. Considerando-se dados de empresas
com 20 ou mais pessoas ocupadas, a receita operacional lquida do transporte rodovirio regular nourbano de passageiros ficou em torno dos RS 7,2 bilhes (IBGE, 2007). O artigo ora apresentado original, resulta de pesquisa de Mestrado e aborda um pro1
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(CF/1988, artigo 32, 1), e o intermunicipal, seguindo a tradio constitucional, est sob a responsabilidade dos estados (CF/1988, artigo 25, 1).
Porque o TIPO um servio pblico, a Administrao Pblica detm a titularidade dos servios e pode
execut-los diretamente ou deleg-los a particulares.
Neste caso, a delegao tem de obedecer ao artigo 175
da CF/1988, que impe que todo contrato de delegao de servio pblico tem de ser precedido de licitao pblica. Citado artigo disciplinado pela Lei Federal 8.987/1995, que a primeira lei em toda a histria constitucional brasileira a lidar com o tema das delegaes dos servios pblicos.
Historicamente, os servios do TIPO (e de TRIP)
vm sendo operados por empresas privadas, sujeitas
regulao pblica, sem subsdios (Rolim e Brasileiro,
2005), em acertos de longa durao, sem que tenha
havido uma real disputa de mercado para a obteno
dos direitos de operao das linhas. Na maioria dos
casos, os servios vinham, at o advento da CF/1988,
sendo realizados baseados em delegaes precrias,
que eram renovadas quase que automaticamente e sucessivamente findos os prazos estabelecidos. Aps
1988, os contratos continuaram a ser renovados e, aps 1995, em muitos estados, foram sendo transformados em concesses, para adequao ao novo ordenamento, entretanto sem a feitura de licitaes (Rolim,
2007). Assim sendo, a prestao dos servios foge
regra de proviso direta estatal que costumava acontecer no Brasil at os anos 1990 na maior parte dos servios pblicos. Apesar disso, todo o novo arcabouo
regulamentador a que os demais servios recentemente delegados precisam se submeter, tambm ao transporte rodovirio de passageiros deve ser aplicado.
A prestao dos servios vem passando por vrios
problemas, a exemplo de queda na demanda transportada e na arrecadao de impostos, elevao de custos,
paralisao de boa parte das linhas, falta de atendimento a localidades menos privilegiadas, falta de polticas pblicas, deficit de financiamento (Gifoni Neto,
2002), falta de interesse das empresas em melhorar
sua eficincia, omisso governamental na regulao
de situaes que se desviam do modelo de competio
perfeita, conflito de interesses entre os diversos nveis
administrativos envolvidos (Rolim et al., 2007), entre
outros.
A situao reinante injustificvel, e reformas em
nvel infraconstitucional so indispensveis. O arcabouo constitucional para essas mudanas j existe,
mas urgente o surgimento de vontade poltica para
coloc-las em prtica. necessrio o desenvolvimento
de regulamentos que busquem mxima eficincia na
proviso dos servios, bem como ganhos sociais. O
vazio entre legislao e realidade precisa ser eliminado, e h certas instituies que podem contribuir nesse
15
2 - O Ambiente da
Regulao Econmica
3 - O Fornecimento
dos Servios
N
1
Descrio
requerimentos de habilidades
adquirindo habilidades
3
4
5
6
a estrutura regulatria
objetivos, funes e poderes
imparcialidade e integridade
competncia tcnica
necessidades de informao
segurana e fornecimento
10
acesso do consumidor
11
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padres de servio
A - estrutura organizacional
A - estrutura organizacional
B - acesso a informaes da prestao dos
servios
C - definio de atribuies
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
E - alcance dos servios a regies fora do
mercado convencional
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
F - forma de controle de quantidade e qualidade
4 - O Preo do
Servio
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14
15
temas ambientais
controle de preos
16
17
18
19
investimento
20
21
22
5 - Desenvolvendo a
Competio
16
rias, advindos da Regulao Econmica (coluna direita da Tabela 1), sobre os guidelines da International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI, 2001; Marshall, 2000; Rolim, 2007) para
auditagens sobre Regulao Econmica, conforme
Tabela 1. Cabe salientar que o modelo no tem a pretenso de esgotar todos os aspectos envolvidos na
proviso dos servios, em absoluto.
Neste artigo, por questes de espao, resolveu-se
focar ateno nos aspectos relativos competio (seo 5 dos guidelines da INTOSAI). Dessa forma, a
parte correspondente do modelo proposto exibida na
Tabela 2. Considera-se que a melhoria de determinado
regulamento seria atingida pela alterao de seus elementos caracterizados como inadequados, atravs da
introduo de caractersticas tidas como boas, segundo
as explicaes constantes da Tabela 2. Assim, a boa
prtica conduz a um regulamento adequado.
4. APLICAO DO MODELO AOS CASOS
SELECIONADOS
Essa seo sumariza as anlises desenvolvidas sobre
os regulamentos e instituies relacionadas ao TIPO
dos estados da Bahia, Rio de Janeiro e Santa Catarina,
e tambm ao TRIP. Inicialmente feita uma descrio
de cada um dos sistemas, para em seguida serem feitos
comentrios acerca dos marcos regulatrios dos qua-
Guideline da
INTOSAI
20 - reduo de
monoplio e de
dominao de
mercado
Parmetros da Regulao
Econmica
N - estrutura competitiva
5 - Desenvolvendo a Competio
21 - promoo da
escolha do
consumidor
Q - segmentao da oferta
N - estrutura competitiva
22 - combate a
prticas
anticompetitivas
O - forma de contratao e
delegao dos servios
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10.233/2001, que criou a ANTT, posterior ao Decreto 2.521/1998, que dispe sobre o transporte rodovirio interestadual e internacional, e, por conta disso, h
competncias dadas Agncia que outrora eram conferidas ao Ministrio dos Transportes, sem que tenha
havido uma devida harmonizao jurdica dessas atribuies.
A Resoluo AGERBA 27/2007 corresponde ao
marco regulatrio baiano e posterior s leis
6.654/1994 e 7.314/1998 que prevem a sua existncia. No , portanto, decreto autnomo, como si ocorrer com o Decreto 2.521/1998 da Unio.
No Rio de Janeiro, o marco regulatrio (Decreto Estadual 3.893/1981, com alteraes posteriores) foi feito sem que houvesse lei anterior que previsse a sua existncia, o que pode caracteriz-lo como decreto autnomo, da mesma forma que ocorre com o Decreto
2.521/1998 da Unio. O marco tem por fundamento
outro decreto (o antigo Decreto-Lei 276/1975).
Em Santa Catarina, o marco regulatrio (Decreto
12.601/1980, com alteraes posteriores) foi feito em
atendimento determinao de lei anterior que previu
a sua existncia (Lei 5.684/1980, artigo 19).
4.3. Resultados da incidncia do modelo
sobre a regulamentao dos estudos
de caso
A Tabela 3 apresenta resultados concisos das anlises
comparativas feitas nos regulamentos dos quatro sistemas selecionados. Como o modelo contm 16 guidelines, e 25 parmetros esclarecedores, no vivel
discutir cada resultado das anlises feitas, por limitao de espao. Assim, decidiu-se focar nos aspectos
mais relacionados competio, i.e., aos guidelines 20
(reduo de monoplio e de dominao de mercado),
21 (promoo da escolha do consumidor), e 22 (combate a prticas anticompetitivas).
Tabela 3. Anlise comparativa resumida dos regulamentos dos
casos selecionados
Guidelines da
INTOSAI
20 - reduo de
monoplio e de
dominao de
mercado
21 - promoo da
escolha do
consumidor
22 - combate a
prticas
anticompetitivas
Estados selecionados
Parmetro
Unio
9*
8*
8*
9*
9*
8*
8*
8
8*
BA
RJ
SC
9*
8*
8*
8*
8*
9*
8*
8*
8*
8*
8*
8*
Na Tabela 3 h parmetros para os quais so indicadas ambas as prticas, boa e inadequada. Essas situaes esto assinaladas com um asterisco (*), e so
decorrentes dos regulamentos analisados mostrarem
alguns bons aspectos baseados nas disposies da Tabela 2, mesmo quando no inteiramente em acordo
com os critrios para uma boa regulao. Entretanto,
foi decidido destacar, nos comentrios adiante, apenas
as prticas que so mais significativas para cada parmetro. Isso definir como o parmetro foi considerado, de acordo com o modelo proposto, se bom ou
inadequado, aps o balano entre os prs e contras de
seu comportamento em relao aos critrios do modelo.
4.3.1. Guideline 20: reduo de monoplio e de
dominao de mercado
4.3.1.1. Parmetro N: estrutura competitiva
Na Unio e na Bahia as regulamentaes trazem captulo especfico que trata dos direitos e deveres dos usurios, o que bom para a qualidade regulatria.
necessrio, contudo, que esses direitos sejam explicitamente e constantemente divulgados, atravs de campanhas de divulgao permanentes. Constitui boa regulamentao a possibilidade de qualquer cidado ter
acesso a informaes e documentos relativos s licitaes e s delegaes, bem como a garantia do recebimento de informaes corretas sobre as condies dos
servios. Tambm constitui boa prtica a obrigao
permissionria de afixar em lugar visvel, e de fcil
acesso ao usurio, no local de venda das passagens e
nos terminais de embarque e desembarque, os direitos
e deveres dos usurios.
Na Bahia cabe citar uma boa iniciativa da
AGERBA que o desenvolvimento do Projeto Crescendo: Regulao e Cidadania Ativa, atravs do qual
so divulgados os direitos e deveres dos usurios do
19
sistema de transporte intermunicipal nas escolas baianas do ensino mdio e fundamental, atravs da distribuio de material didtico e de atividades pedaggicas (AGERBA, 2007). Isso pode contribuir para uma
cultura de reconhecimento e exerccio de direitos e
deveres por parte dos usurios, atuais e futuros, do
TIPO no estado. Tambm cabe ser mencionada a elaborao, pela AGERBA, de cartilhas informativas
contendo os direitos e deveres dos usurios, bem como informaes acerca da gratuidade e concesso de
desconto para os maiores de sessenta anos de idade, a
serem distribudas junto populao.
No Rio de Janeiro e em Santa Catarina os regulamentos no trazem captulo especfico que trate dos
direitos e deveres dos usurios, o que ruim para a
qualidade regulatria. Seria necessrio, inclusive, que
esses direitos fossem explicitamente e constantemente
divulgados, atravs de campanhas de divulgao permanentes. Cite-se, entretanto, que ambos os regulamentos impem que a transportadora fixe em lugar visvel, nos terminais e interior dos veculos, os certificados de concesso, permisso ou autorizao, conforme o caso, informando as caractersticas do servio
oferecido. Alm disso, no Rio de Janeiro os bilhetes
de passagem devem mencionar a possibilidade de devoluo da importncia paga, em caso de desistncia
da viagem por parte do usurio, e o valor do troco
mximo deve ser transcrito nos locais de venda das
passagens e no interior dos veculos. Na publicidade
das transportadoras devem ser evitados expresses ou
artifcios que induzam o pblico a erros sobre as caractersticas dos servios. Em Santa Catarina devero
ser expostas em lugar de fcil visualizao, no interior
dos veculos e nas agncias, as coberturas e importncias dos seguros facultativos de acidentes pessoais,
que sero feitos por conta dos interessados, e se impe
que seja informado no verso dos bilhetes das passagens que os passageiros, vtimas de acidentes, tm direito a indenizaes.
No h disposies, ou regras especficas, nos quatro estudos de caso, acerca da necessidade de divulgao das diversas possibilidades de acesso aos servios,
sobre preos, sobre alternativas de fornecedores e uso
dos servios e como ter acesso a essas possibilidades.
Acresa-se que, se as quatro regulamentaes estipulassem a necessidade de divulgao aos passageiros
das situaes que podem resultar em multa s transportadoras, poder-se-ia ter uma boa contribuio para
uma melhor prestao dos servios.
4.3.2.2. Parmetro Q: segmentao da oferta
A Lei Federal 8.987/1995 adotou duas espcies de delegao concesses e permisses e a diferena entre elas se assenta nos requerimentos para adoo de
uma ou outra, as primeiras sendo mais exigentes que
as ltimas. Por exemplo, a modalidade concesso s
admite que pessoas jurdicas, isoladas ou consorciadas, participem das licitaes, excluindo, portanto, a
possibilidade de pessoas fsicas licitarem. Ambos os
modos so formalizados via contrato, porm se o poder pblico perceber a necessidade de extino dos
servios antes do advento contratual (e.g. em decorrncia de m conduta do operador ou mau fornecimento do servio, ou at mesmo por razes de interesse pblico) nas permisses o procedimento mais
simples, e as compensaes aos particulares menores.
Ao se analisar a Tabela 3, pode-se observar que a
boa prtica regulatria foi apontada apenas para a Unio. Isso se deve ao fato do sistema federal ser o nico, dentre os analisados, no qual a permisso a modalidade de delegao adotada. Entretanto, o Decreto
2.521/1998 restringiu a permisso apenas pessoa jurdica, criando assim definio diversa da instituda
pela Lei Federal 8.987/1995. Apesar disso, manteveTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009
se a categorizao da prtica da Unio como adequada, haja vista aqui ser entendido que, a despeito do regramento contido no Decreto, as disposies da Lei
Federal lhes so superiores e devem e podem ser seguidas.
Os regulamentos dos trs estados impem a concesso como regra geral para a maioria de suas rotas e,
por isso, as pessoas fsicas so excludas de operarem
nos sistemas e, como conseqncia, barreiras entrada de novos operadores so estabelecidas. Alm de
outras implicaes, isso significa a perda de oportunidades em enfrentar e solucionar o problema do fornecimento dos servios a consumidores vulnerveis (e.g.
locais com pouca demanda ou de difcil acesso). Alm
dessa, outras barreiras tm sido impostas pelos regulamentos.
Na Bahia a regulamentao: a) exige que os potenciais entrantes no sistema possuam no mnimo trs veculos em acordo com as especificaes da AGERBA
e capital integralizado mnimo igual ao valor de dois
veculos novos; b) estabelece como critrio definidor
da melhor proposta na licitao a tradio do concorrente em prover servios similares e a extenso de rotas que a empresa j opera quando da licitao; c)
permite que outros fatores, alm do valor proposto para a tarifa, definam quem ser o vencedor das licitaes, tais como capacidade financeira e administrativa
da empresa, valor patrimonial, tamanho da frota e das
instalaes, tradio dos servios e extenso do nmero de linhas que a empresa j opera.
O Rio de Janeiro requer que os potenciais entrantes
no sistema tenham objetivos exclusivos de transporte
em determinadas categorias, quais sejam, geral, especial, a frete ou transporte privado, de transporte escolar ou social. Dessa forma, uma transportadora que
execute uma das modalidades fica impedida de realizar quaisquer das outras trs, o que uma forte barreira.
A regulamentao do Estado de Santa Catarina: a)
estabelece que nas licitaes, sob as mesmas condies, empresas que j operam no sistema tero preferncia diante de novos interessados; b) concede pontuao adicional, no julgamento das licitaes dos itinerrios a delegar, ao concorrente que j seja concessionrio ou permissionrio do sistema, ou ao que perderia parcela do mercado com a licitao, ou ao que
tenha sua sede localizada em terminais das linhas a licitar; c) dispe como critrio de desempate dos certames privilgio concorrente que possuir sede no prprio Estado de Santa Catarina, ou que j vir explorando atravs de permisso linha que esteja em disputa, ou que percorra a maior extenso da linha em
concorrncia com seo de linha que j lhe tenha sido
concedida ou permitida anteriormente; d) exige que os
interessados em operar no sistema se registrem como
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009
transportadoras e comprovem capital registrado mnimo de 70.000 ufir, alm de propriedade mnima de
dois veculos no alienados, bem como integralizao
mnima de 50% do capital registrado.
Convm mencionar que, a despeito de se ter caracterizado o regulamento da Unio como de boa prtica,
pela adoo das permisses como regra, convm chamar ateno para uma barreira entrada que no s
ele apresenta, mas tambm os outros sistemas analisados, que a possibilidade de se adotar como critrio
definidor do vencedor da licitao outro que no o
menor valor da tarifa a ser cobrada do usurio. Quando se permite que a maior oferta de pagamento pela
delegao seja adotada como critrio, ainda que em
combinao com o menor valor da tarifa, se est a beneficiar empresas mais bem estruturadas diante de
firmas menores. Isso ocorre por conta da necessidade
do proponente ofertar um valor alto pela outorga para
ter alguma chance de vitria. Entretanto, nem sempre
todos interessados podem arcar com esse investimento
inicial, que pode ser bastante significativo. Cite-se, inclusive, que os editais podem estabelecer valores mnimos aceitveis para a outorga, e muitos potenciais
interessados nos servios podem desistir de licitar por
no poderem eventualmente arcar com esse custo.
Dessa forma, um edital de licitao, ao incluir como
critrio de julgamento a maior oferta pela outorga, est erguendo barreiras competio para o mercado.
4.3.3.2. Parmetro N: estrutura competitiva
Na Bahia e em Santa Catarina a possibilidade de alterao de itinerrio e de encurtamento ou prolongamento de linhas, apenas nos casos em que no seja
ameaado o equilbrio econmico-financeiro dos servios de outras transportadoras, desestimula, e at
mesmo impede, a competio, na medida em que garante privilgios a transportadoras que j operam em
determinadas linhas, e no as submete concorrncia
no mercado e a presses competitivas. Esse dispositivo pode ter como finalidade, atravs de aparente proteo a contratos vigentes, garantir privilgios e reserva de mercado. Tambm passvel de crtica a impossibilidade, tanto no Rio de Janeiro quanto em Santa
Catarina, de concesso de descontos, por parte das
transportadoras, que resultem em concorrncia ruinosa
ou que comprometam a estabilidade econmica da explorao de outras transportadoras, porquanto essas
restries no resultam em estmulo competitividade.
Em resumo, e ao extrapolar-se a anlise dos regulamentos, e levarem-se em conta tambm dados empricos dos quatro sistemas selecionados, obtidos de editais de licitaes j realizadas, observa-se que a competio pelo mercado no tem sido uma tnica. Isso se
deve tanto pela adoo, como critrio definidor do
vencedor da disputa, no do menor valor da tarifa ofertada, mas do maior valor de pagamento pela outorga, ainda que em combinao com o menor valor da
tarifa, quanto pela falta de licitaes, como discutido
adiante na subseo que trata da forma de contratao
e delegao dos servios. A competio no mercado,
apesar dos instrumentos legais que prevem seu estabelecimento, rara de ocorrer, haja vista a pequena
quantidade de linhas em que mais de um contratado
opera (cf. TCU, 2005).
4.3.3.3. Parmetro O: forma de contratao e
delegao dos servios
das suas formalizaes mediante termo de compromisso, e no contrato de adeso. Isso agride frontalmente os dispositivos da Lei Federal 8.987/1995 (especialmente pelo que dispem os seus artigos 2, IV,
caput do 6, 18, XVI, 40 caput e pargrafo nico).
Ressalte-se que a lei federal no estabelece essa possibilidade, mas sim a prvia licitao para as delegaes via permisso.
Tambm cabe citar que no Rio de Janeiro h a possibilidade de que se realizem autorizaes para linhas
tercirias e isso implica no realizao de licitao que tero validade at que se realizem as devidas concorrncias. O problema que o regulamento no estabelece prazo para a feitura dessas licitaes e a autorizao pode servir para, efetivamente, perpetuar a delegao dessas linhas tercirias e, assim, burlar a necessidade constitucional de prvia licitao a quaisquer delegaes de servios pblicos.
Outro problema detectado nas quatro regulamentaes analisadas a possibilidade de transferncia das
concesses e das permisses de operadores j estabelecidos para outras companhias, sem que haja prvia
licitao. Alm de mascarar a efetiva inteno de evitar competio, essa prtica tambm fere o princpio
constitucional de necessidade de prvia licitao a
qualquer nova contratao de servio pblico junto a
particulares.
Os regulamentos analisados tambm no indicam
que necessrio que os editais das licitaes prevejam
que, em caso de realizao de transferncias de controles acionrios, a manuteno da delegao dos servios ficaria condicionada posterior aprovao pelo
poder concedente.
Alm de diminuir as barreiras de entrada nos sistemas, conforme mencionado, outro aspecto positivo em
se instituir a permisso como modalidade para a delegao dos servios o seu carter de precariedade e a
revogabilidade unilateral do contrato dela resultante
pelo Poder Concedente. Assim, em caso de extino
dos contratos de adeso, por encampao, ao particular no caberia indenizao por perdas e danos, ou por
lucros cessantes, mas apenas indenizao de eventuais
parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis, ainda no amortizados ou depreciados, que tivessem sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do servio concedido.
Nesse sentido, cabe tambm lembrar entendimento
similar de di Pietro (1999) quanto ao no cabimento
de indenizaes, haja vista o carter de precariedade
das permisses. Por conta dessa permanente presso
que a Administrao pode exercer sobre os particulares, em nome do interesse pblico, a adoo da permisso pode tambm contribuir para conferir uma
maior capacidade ao Poder Pblico em exigir que o
permissionrio cumpra os servios conforme as espeTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009
Contrato
Unio
(permisses)
Estados Analisados
(concesses)
BA
RJ
SC
Inicial
15 anos
10 anos
10 anos
10 anos
Renovao
no permitida
10 anos
10 anos
10 anos
mento dos servios e de disponibilidade de informaes confiveis aos usurios, bem como a importncia
da existncia de unidades responsveis pela recepo
de queixas, reclamaes e sugestes.
Dessa forma, as anlises mostram que reformas em
nvel infraconstitucional so necessrias, e que a regulao estatal acerca da proviso dos transportes rodovirios de passageiros tem de perseguir um padro
mais moderno. Para isso tambm fundamental a propagao de polticas de formao de recursos humanos no setor, bem como o fortalecimento dos organismos de tutela. A aplicao das diretrizes do modelo
de auditagem proposto pode trazer contribuies e
despertar os governos quanto urgncia de conferir
melhor cuidado e ateno ao setor.
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