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- Buenos Aires, Argentina. Septiembre, 2014 -

Este documento fue elaborado por:

Septiembre, 2014 - Este documento fue elaborado por: en el marco de Autor: Martín E. De

en el marco de

2014 - Este documento fue elaborado por: en el marco de Autor: Martín E. De Simone

Autor:

Martín E. De Simone

Equipo de trabajo:

- Renzo Lavín. Co-Director

- Sebastián Pilo. Coordinador; colaborador en la edición y redacción

- María Victoria Gama, colaboradora en la edición y redacción

- Lucía Laporte, colaboradora en la edición y redacción

La Otra Trama es un espacio colectivo de organizaciones de la sociedad civil que, a través de un enfoque multidisciplinario, busca articular acciones en torno al problema del crimen organizado en la sociedad argentina. La Otra Trama se propone hacer visible la dinámica del crimen organizado en el país, por medio de la investigación, difusión, sensibilización, el fortalecimiento de capacidades y la incidencia pública. Actualmente, integran La Otra Trama: Fundación Avina, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), Fundación Cambio Democrático, Fundación La Alameda,

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ÍNDICE

PRÓLOGO

5

INTRODUCCIÓN

7

DIAGNÓSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

10

Definiendo el Crimen Organizado

10

Narcotráfico

15

Marco Normativo

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Algunos Factores que permiten el avance del narcotráfico en Argentina

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Factores Estructurales

17

Factores Geopolíticos

19

Factores Institucionales

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Diagnóstico

21

Trata de Personas

25

Marco Normativo

27

Algunos factores relevantes

29

Diagnóstico

29

Tráfico de Armas

33

Marco Normativo

34

Diagnóstico

35

CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIÓN Y DETERIORO INSTITUCIONAL

38

Crimen organizado y corrupción

38

Crimen organizado e instituciones democráticas

43

Crimen Organizado y Derechos Humanos

46

El caso de Santa Fe

48

El caso de Córdoba

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PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

53

Introducción

53

Justicia Federal y Crimen Organizado

53

Narcotráfico y Poder Judicial

54

La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

63

Ley de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes

65

Corrupción y Poder Judicial

67

3

POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

70

El fracaso de la Guerra contra las Drogas

70

Las Unidades de Policía Pacificadora en Río de Janeiro

76

Medidas para el recupero de activos

82

La importancia de la participación de la sociedad civil

87

Libera

88

Viva Rio

89

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

93

Definir una estrategia

93

Cooperación internacional

95

Reforma Judicial

95

Perseguir activos y combatir la corrupción

96

Reforma Policial

97

Inteligencia Criminal

99

Evaluación de políticas, sistematización de información y observación de casos

99

ANEXO. NORMATIVA INTERNACIONAL

101

REFERENCIAS

103

Referencias bibliográficas

103

Referencias periodísticas

112

Normas, proyectos y jurisprudencia consultados

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PRÓLOGO

Sin lugar a dudas, la criminalidad organizada se ha constituido, en el último tiempo, como una problemática creciente que merece cada vez mayor atención por parte de los actores públicos, privados y de la sociedad civil.

Cuando el Estado cede su rol, el interés público termina subordinado al de grupos privados. Los derechos en general, y los derechos humanos en particular, se vuelven mercancía, y sólo tienen lugar siempre que no afecten los intereses -económicos, de poder, etc.- de estos grupos. En la medida que se tolere que el Estado comparta el control social de un territorio con grupos paraestatales, o que éstos puedan condicionar en forma efectiva el accionar de las instituciones públicas -ya sea valiéndose de estrategias como el financiamiento de campañas electorales, ya sea por métodos de coacción-, el funcionamiento pleno de nuestra democracia estará amenazado. Redunda agregar que los principales afectados de esta dinámica son los sectores más vulnerabilizados de la sociedad.

Sin embargo, la experiencia comparada nos muestra que las estrategias que han sumado violencia estatal a las situaciones de violencia social existentes, no sólo han fracaso, sino que han acarreado efectos colaterales gravísimos. En cambio, aquellas orientadas a ampliar los derechos de los/as ciudadanos/as han sido significativamente más efectivas y virtuosas.

En este sentido, este documento pretende colaborar en la apertura de un debate necesario en torno a preguntas diversas: ¿Es la criminalidad organizada en Argentina un problema de gravedad tal que amerita que actores públicos, privados y de la sociedad civil le dediquemos buena parte de nuestros esfuerzos?; ¿Qué sabemos de la situación actual de esta problemática en nuestro país?, ¿a qué se dedican las redes que operan en Argentina?, ¿cuáles son las consecuencias de su accionar?; ¿En qué medida los actores estatales han funcionado como obstáculos de estas redes?, ¿en qué medida han sido sus aliados, facilitadores, o socios?; ¿Cualquier política pública contra el crimen organizado debe ser bienvenida?, ¿qué resultados han tenido las experiencias de países que han debido enfrentar este tipo de dificultades antes que nosotros?; ¿Cuentan las instituciones públicas de nuestro país con las condiciones de funcionamiento adecuadas (normativas, de diseño, de recursos, etc.) para ser los actores del cambio que la situación actual demanda?. Y, quizás la más importante, ¿qué podemos hacer?

Para aportar algunas ideas en torno a estas preguntas, nos propusimos hacer una tarea que, producto de lo incipiente de esta temática en la agenda pública nacional, aún se había hecho poco: sistematizar diversos aportes que desde la literatura se han producido sobre el tema, y presentarlos de modo tal que puedan ser utilizados como recurso técnico para todo/a aquel/la que se proponga iniciar una aproximación a la problemática.

Este documento pretende ser el principio de algo y el final de nada. No es el producto de nuestra erudición, sino el fruto de nuestras preocupaciones. El saber académico es un insumo, para un documento que no pretende ser un material de consulta, sino una herramienta de trabajo.

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La Otra Trama” es también un poco eso mismo: un grupo de trabajo. Un colectivo de organizaciones muy diversas, reunidas por una preocupación común, y la vocación unificada de alzar la voz en torno a un problema sobre el que no podemos hacernos los distraídos: el modo en que la criminalidad organizada puede afectar el funcionamiento de nuestra democracia, y la plena vigencia de los derechos humanos en nuestro país.

Y eso explica, entonces, el sentido de este documento: poner en relieve la problemática de la criminalidad organizada en Argentina, enfocados sus consecuencias para el funcionamiento de nuestra democracia, y para la vigencia de los derechos humanos en nuestro país.

Esta debe ser, a nuestro entender, invitación suficiente a su lectura, la que esperamos pueda ser un aporte significativo para todos/as aquellos/as que tienen sobre el tema algo para decir, o -sobre todo- algo para hacer.

Finalmente, agradecemos los aportes que a la versión final del documento han hecho las siguientes personas 1 : Ignacio Asis (Cambio Democrático - LOT), Andrés D´Alessandro (FOPEA - LOT), Facundo Lugo (La Alameda - LOT), María Mérola (LOT), Alfredo Popritkin (Contadores Forenses - LOT), Patricia Torres (Crear vale la pena - LOT), Pablo Vagliente (AVINA - LOT).

1 En orden alfabético.

Renzo Lavín y Sebastián Pilo Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia La Otra Trama

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INTRODUCCIÓN

En los últimos tiempos, y en particular en el último año como nunca antes, el tema del crimen organizado, sus manifestaciones y sus consecuencias ha entrado de manera preponderante en la agenda pública argentina. Este importante avance de la temática en la agenda y en la opinión pública, se debe a una multiplicidad de factores. Por un lado, al incremento de la violencia y de los niveles de inseguridad, en términos objetivos, en algunas zonas del país. Por otro lado, a recientes sucesos que marcan ciertas conexiones entre el poder político y las organizaciones criminales.

Más allá de eso, hay dos factores más que marcan la entrada de estos temas de manera rotunda, ya no sólo en la agenda pública, sino también cada vez más en la agenda de gobierno 2 .

En primer lugar, el hecho de que las campañas políticas recientes, han tomado a la inseguridad como una cuestión a explotar con fines electorales, marcándose por ende diferentes posturas 3 . Por supuesto, este empleo político de la cuestión tiene su origen en las reiteradas encuestas que muestran que durante la última década, la principal preocupación ciudadana ha sido de manera permanente la inseguridad, escoltada en los últimos años por la inflación 4 .

En segundo lugar, y muy asociado a lo anterior, debe mencionarse a la creciente atención que los medios de comunicación le vienen otorgando a los temas de inseguridad y de crimen organizado, fundamentalmente narcotráfico. Es decir, hay una interrelación entre el empleo político electoral, el mediático y, más recientemente, el de las políticas públicas, en lo que respecta al narcotráfico. Un análisis preliminar realizado con la herramienta Google Trends, muestra que las búsquedas sobre el tema narcotráfico y sobre crimen organizado han aumentado de manera exponencial en Argentina desde mayo de 2011, siendo antes insignificantes.

Más allá de este auge del crimen organizado en la agenda pública y mediática, son muy pocos los estudios que se focalizan en la cuestión específica de la delincuencia organizada en Argentina. La literatura sobre esta temática siempre se ha centrado en países como los centroamericanos o Colombia y México, en virtud de la preponderancia de estos temas en la cotidianeidad de esos Estados.

2 El concepto de agenda de gobierno es entendido en los términos de Kingdom (1984) 3 Por mencionar sólo algunos de los casos más notorios, en 2009 Francisco de Narváez ganó las elecciones legislativas en la provincia de Buenos Aires utilizando como principal eje de campaña la inseguridad, y proponiendo ciertas medidas para enfrentarla, en general de corte más represivo que preventivo (ver, por ejemplo, la nota de Balinotti en el diario La Nación, del 12 de agosto de 2013). Más recientemente aún, Sergio Massa también ganó en el mismo distrito y en el mismo tipo de elecciones, con un discurso cuya principal bandera ha sido la inseguridad (ver, por ejemplo, la nota del diario La Nación del 28 de julio de 2013), y con propuestas de la misma índole que las de de Narváez.

4 Si bien a principios de 2014, algunas encuestas -principalmente un sondeo de Raúl Aragón y Asociados (Graña, 2014)-parecen poner por encima por primera vez en mucho tiempo a los problemas económicos, tal cuestión parece ser coyuntural. Las encuestas de Latinobarómetro de la última década confirman esa postura.

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En ese sentido, el presente trabajo pretende contribuir a comenzar a llenar ese hueco de la literatura y, por otra parte, ser de utilidad para la comprensión de la problemática y, consecuentemente, resultar un insumo básico en la elaboración de políticas públicas en la materia.

Para lograr tal cometido, a partir de aquí el trabajo se divide en cinco partes. El segundo capítulo introduce algunos conceptos teóricos, para luego realizar un diagnóstico del crimen organizado en Argentina, focalizando en los tres delitos más relevantes en términos económicos a escala global: el narcotráfico, la trata de personas y el tráfico de armas. Además de describir las peculiaridades de estos fenómenos ilícitos en Argentina, se repasará el marco normativo de cada uno de ellos, y se delinearán algunos lineamientos que podrían erigirse como potenciales explicaciones de su desarrollo.

El tercer capítulo apunta a vislumbrar las conexiones entre el crimen organizado y la corrupción, en términos teóricos y también en el caso argentino. Para ello, se detalla cómo el crimen organizado deteriora las instituciones democráticas y el Estado de Derecho, además de cómo impacta en los Derechos Humanos. También se mencionan algunos casos locales en los que se aprecian los vínculos entre el crimen organizado y el poder político, aunque todo el capítulo gira en torno a lo que denominamos, ampliando un concepto desarrollado por Tokatlián, como “las 4 P”: la conexión entre los políticos, las pandillas, las policías y el sector privado.

El cuarto capítulo se detiene de manera más específica en el tratamiento que el Poder Judicial realiza sobre el crimen organizado. Se detallan los mecanismos institucionales por los cuales la Justicia Federal se halla habilitada para abordar el crimen organizado y se efectúa un análisis del modo en que la misma afronta la problemática del narcotráfico, destacando la saturación de recursos y un enfoque centrado en los consumidores. Además se repasa la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en lo relativo a la tenencia de estupefacientes para consumo personal, temática que tiene claros efectos sobre el modo en que se persigue a las organizaciones narcotraficantes; y se evalúa la aplicación de ley de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes.

El capítulo quinto está dedicado a describir políticas públicas contra la delincuencia organizada que se han implementado en otros países y que van desde orientaciones más punitivas a otras más integrales. El objetivo no es hallar políticas paradigmáticas ni políticas deleznables, sino identificar fortalezas y debilidades de cada una de ellas, y su potencial utilidad para el caso argentino. Entre las políticas que se puntualizan, se hallan el modelo de guerra contra las drogas, las unidades de Policía Pacificadora de Río de Janeiro; las distintas medidas para el recupero de activos y algunas experiencias de participación civil contra el crimen organizado.

Finalmente, el sexto capítulo es a modo de conclusión y, con fines propositivos, delinea algunas recomendaciones de política pública que, si bien deben analizarse con mayor profundidad, pueden ser de utilidad para el caso argentino.

El crimen organizado es un fenómeno dinámico y en contante cambio, y por ello se privilegió el uso de bibliografía lo más actual posible, así como de casos y problemáticas relativamente recientes. Si bien es cierto que ese afán por resaltar las características actuales puede reducir

8

la profundidad del análisis, sin duda es más acorde al objetivo de este trabajo, que al fin y al cabo pretende erigirse como una fuente de consulta para el debate fundado y democrático sobre una cuestión compleja y siempre polémica.

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DIAGNÓSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

Definiendo el Crimen Organizado

La complejidad, las manifestaciones múltiples y la ilicitud del crimen organizado hacen que su definición no sea una tarea sencilla, y por ello no suele haber consenso respecto de la misma.

No obstante, puede afirmarse que existen dos orientaciones principales para definir al crimen organizado: una intensiva y una extensiva. La primera intenta ofrecer características que todo crimen organizado posee necesaria y suficientemente, mientras que la segunda se encarga de mencionar todos los delitos que caen en esta categoría.

Dentro de las definiciones intensivas, Hagan (2006) detalla cuales son las características que más se iteran entre los autores que definen el crimen organizado, mencionando la previsión de lucro, la división del trabajo, la organización jerárquica, el uso de la violencia y algún nivel de complicidad con la esfera estatal. Por su lado, Rojas Aravena (2008) señala que la delincuencia organizada se diferencia de la “común” porque rebasa los controles gubernamentales; establece líneas de operaciones basadas en un sistema complejo de tipo empresarial; persigue el poder económico y social; posee una marcada orientación transnacional y una fuerte especialización.

Desde una perspectiva más jurídica, es meritorio mencionar la definición que realiza la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, también llamada Convención de Palermo, que fue adoptada en 2000 y entró en vigor el 29 de septiembre de 2009, que brinda la siguiente definición de “grupo delictivo organizado” en su artículo 2:

“Por “grupo delictivo organizado” se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.” (ONU, 2004)

En cierto sentido, el Código Penal argentino se halla en correspondencia con tal definición, aunque lo hace respecto de la tipificación de asociación ilícita, en su artículo 210: Será reprimido con prisión o reclusión de tres a diez años, el que tomare parte en una asociación o banda de tres o más personas destinada a cometer delitos por el solo hecho de ser miembro de la asociación. Para los jefes u organizadores de la asociación el mínimo de la pena será de cinco años de prisión o reclusión.”

Por otro lado, las definiciones extensivas consisten en listas de delitos que son tipificados como parte de la delincuencia organizada. No existe una lista determinada, pero pueden mencionarse el narcotráfico, el tráfico de armas, la trata de personas, el tráfico de órganos, el tráfico de bienes culturales, la falsificación de moneda, los delitos ambientales, los delitos cibernéticos, el lavado de dinero y muchos otros. Desde esta perspectiva, Buscaglia (2013), identifica veintitrés dimensiones o modalidades del crimen organizado, incluyendo al lenocinio, la extorsión, el homicidio calificado, el secuestro extorsivo y el robo de vehículos.

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Esta distinción entre definiciones intensivas y extensivas es útil en términos teoréticos, pero también jurídicos, puesto que las leyes que intentan atacar y/o prevenir la delincuencia organizada, suelen seguir alguno de los modelos, y ello tiene implicancias disímiles. En general, las leyes que no emplean listas de delitos suelen tener varias ventajas, puesto que pueden generarse nuevos delitos de manera constante y más aun con el desarrollo de la tecnología. Además, es habitual que los grupos dedicados al crimen organizado no siempre se aboquen a una única actividad, sino que por el contrario suelen realizar varias de manera simultánea, e incluso mutar sus actividades predilectas dependiendo de los incentivos que reciban. En este sentido, la ley de El Salvador 5 y la de Brasil 6 son ejemplos de normas que no emplean una lista de delitos, aunque debe aclararse que esta no es la postura habitual (UNODC, 2012).

Sobre la importancia de estos dos tipos de definiciones para la legislación, caben destacarse las palabras de Dimitri Vlassis en el debate de la Convención de Palermo: “la Convención alcanzará sus metas si está guiada por una conciencia de que la delincuencia organizada puede atacarse mejor, si el foco no está tanto sobre las actividades en las que la delincuencia organizada está involucrada en un momento dado, sino sobre sus estructuras y operaciones. Según los proponentes de este punto de vista, tratar de cubrir en la convención todas las posibles actividades en las cuales están involucrados grupos delictivos organizados, o en las cuales pudieren involucrarse en el futuro, es un ejercicio fútil. Aún si el texto es tan integral como pueda ser, el instrumento estará limitado al momento de terminarlo y firmarlo. La convención debería atacar y buscar destruir las organizaciones delictivas, independientemente de sus actividades.” (Williams y Vlassis, 2001).

De cualquier modo, ambos tipos de definiciones son necesarias para todo tipo de análisis, y si bien aquí se detallarán algunas características propias de cualquier tipo de delito organizado, en el pormenor de cómo se desarrolla el mismo en Argentina, será productivo repasar algunos de los más relevantes delitos y sus peculiaridades. Asimismo, más allá de lo establecido por la Convención de Palermo, el foco del presente trabajo no está puesto en las pequeñas asociaciones criminales que pueden constituirse por tres personas, sino en los grandes grupos que realizan consecutivamente delitos de manera articulada.

En términos generales, puede aseverarse que un grupo dedicado al crimen organizado, como se entenderá en este trabajo, posee, al menos, las siguientes características:

Su fin es el ánimo de lucro: si bien quienes integran bandas criminales pueden influenciar al poder político y social, su telos no es otro que la obtención y distribución entre sus miembros de recursos materiales.

El medio para alcanzar el fin es el desarrollo de actividades ilícitas: la gama de actividades que pueden desarrollar estos grupos es muy amplia, y si bien se centran en acciones ilegales, no debe descartarse que muchos grupos posean fuertes interconexiones con empresas u otras organizaciones lícitas.

Temporalidad: se entiende que un grupo dedicado al crimen organizado no es aquel constituido para realizar un único delito, sino que debe tener cierta continuidad en el tiempo y constancia en el desarrollo de sus actividades.

5 Ley contra el crimen organizado y delitos de realización compleja (2007). 6 Ley N° 9.034, del 3 de mayo de 1995.

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Estructura: todo grupo dedicado al crimen organizado tiene algún tipo de organización, por lo que se constituye a través de cierta estructura. Las actividades delictivas implican un alto riesgo, y más aún cuando es un número elevado de personas las que las desarrollan. Para ello, es necesario generar lazos de confianza usualmente por medio de la existencia de vínculos familiares, étnicos o socioculturales que brindan una identidad común- o, de no ser posible, de coerción, que aseguren la fidelidad de los miembros. La literatura se ha explayado suficientemente en lo relativo a la estructura de los grupos criminales 7 . Un informe de la UNODC (2012), sintetiza los distintos patrones de organización delictiva en los siguientes tipos: Lazos familiares; Mafias; Pandillas; Modelos mixtos con participación de miembros ajenos al grupo; Grupos con conexiones con organizaciones terroristas o paramilitares y Células y redes complejas. Algunas de las estructuras usualmente más difundidas en Latinoamérica son los denominados “carteles”, que suelen manejar porciones de territorio, y las “Bacrim” o bandas criminales, típicas de Colombia. No obstante, como se verá más adelante, estas no son las modalidades habituales de organización en Argentina.

Altos niveles de sofisticación: en comparación con la delincuencia tradicional, la desarrollada por grupos organizados suele caracterizarse por su elevado nivel de sofisticación, con métodos y técnicas elaboradas y, en ocasiones, estandarizadas. Esta elevada sofisticación va de la mano de una alta capacidad de mutabilidad, pues dado que las organizaciones criminales no se rigen por normas formales, no padecen una dependencia de la trayectoria fuerte, haciendo que puedan cambiar y transformarse de manera mucho más rápida que las instituciones estatales.

Más allá de estas características necesarias, hay toda otra serie de peculiaridades que, si bien no siempre están presentes en la delincuencia organizada, sí son muy frecuentes:

Violencia: la violencia es usual en las actividades de los grupos criminales, sin embargo, no siempre la emplean. Inclusive ciertos estudios intentan demostrar que los grupos criminales tratan de reducir al máximo los niveles de violencia con el objetivo de disminuir la visibilidad pública y, por ende, la presión estatal (Kessler, 2011). En términos teóricos, puede decirse que la violencia surge ante dos tipos de circunstancias: cuando distintas bandas criminales se enfrentan por el control de un negocio o un territorio, o cuando una o más bandas se enfrentan con el Estado. Esto es así porque al tratarse de grupos ilícitos, no poseen formas institucionalizadas de resolver sus conflictos, por lo que recurren a métodos no institucionalizados, dentro de los cuales el más obvio es la violencia. Por el contrario, cuando una organización posee el monopolio dentro de un territorio determinado, la probabilidad de que la violencia sea elevada es relativamente baja. En este sentido, puede generarse una situación paradójica según la cual, cuando un Estado pretende enfrentar a las

7 Por ejemplo, en un estudio metodológicamente muy correcto realizado por la UNODC (2002) en base a variables como estructura, tamaño, actividades, nivel de operaciones, identidad, uso de la corrupción, influencia política, penetración en la economía legítima y nivel de cooperación con otros grupos criminales, establece cinco tipos de organizaciones criminales, con distintas organizaciones: standard hierarchy, regional hierarchy, clustered hierarchy, core group y criminal network. Tanto este como otros estudios de la misma índole, describen tipos que pueden llamarse weberianos, y que en la práctica aparecen con fronteras no tan taxativamente definidas.

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organizaciones, el nivel de violencia puede ser más alto que cuando las deja actuar libremente, aunque esta dicotomía se da sólo cuando se posee una concepción de combate a la criminalidad únicamente vinculada al accionar policial. De cualquier modo, aun cuando las circunstancias permiten que los niveles de violencia efectiva a los que recurren estos grupos sean bajos, éstos siempre operan bajo la lógica de una violencia latente que amenaza con aparecer cuando ello resulte necesario (pueden producir temor en la sociedad -e incluso en los operadores estatales- aun en períodos en que no recurren materialmente a la violencia).

Corrupción: casi cualquier organización delictiva de envergadura posee al menos algún vínculo con las esferas estatales, principalmente con funcionarios públicos o aquellos agentes encargados de hacer cumplir la ley mediante el potencial uso de la fuerza, como policías u oficiales penitenciarios. El desarrollo de actividades delictivas de gran tamaño sería imposible sin estos vínculos de complicidad, que se ven facilitados por los altos niveles de ganancia que estas actividades suelen poseer.

Lavado de Dinero: las enormes ganancias que producen las actividades vinculadas al crimen organizado requieren de otras actividades que sirvan para hacer pasar ese dinero por lícito casi de manera inexorable, y por supuesto esta cuestión se asocia muy fuertemente con la corrupción.

Una dimensión cada vez más transnacional: las actividades delictivas organizadas adquieren cada vez más un carácter transnacional, pues los grupos suelen operar de manera simultánea y coordinada en diferentes países, tanto de una misma región como del globo entero. En este sentido es que ha surgido el concepto de “Crimen Organizado Transnacional”, y la problemática es cada vez más aprehendida como una cuestión interméstica, es decir, que abarca tanto dimensiones domésticas como internacionales. Esto entra muchas veces en conflicto con el concepto westphaliano de soberanía, y con la forma de resolver problemas que ese modelo trae aparejado. Algunos autores apuntan que la creciente transnacionalización del crimen es un efecto no deseado de la globalización (Rojas Aravena, 2006).

Implica fuertes costos para los Estados y las sociedades: dado el carácter ilícito del crimen organizado, cualquier estimación de sus costos es siempre aproximada, pero no por ello debe dejar de verse su importancia. Así por ejemplo, Rojas Aravena (2011) sostiene que los costos directos asociados al crimen no sólo al organizado- en Brasil se han estimado entre un 3 y un 5% del PBI al año. Por su parte, Carrillo-Flores (2007) ha informado que el costo para Latinoamérica varía ente un 2 y un 15% del PBI de los países 8 . De cualquier manera, como se verá, no sólo el costo económico es importante, pues no debe dejar de notarse el importantísimo efecto que el crimen organizado acarrea sobre las instituciones en general y sobre la democracia en particular, erosionando además la confianza de la ciudadanía y consecuentemente, el desarrollo humano. Además, la violencia que trae aparejado el delito también posee amplios costos directos sobre la policía, el sistema de salud, el sistema de justicia criminal, la vivienda, los servicios sociales y los derechos humanos en general, y costos indirectos en la salud, la economía y la sociedad (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999).

8 Un buen ejemplo del análisis del costo económico del crimen organizado fue realizado para Perú por UNODC (2011).

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Como corolario de estas características del crimen organizado, es necesario observar tendencias regionales e incluso globales del delito, más allá de que este trabajo focalice en Argentina, porque cualquier enfoque que se cierna a las fronteras nacionales, estará condenado al fracaso.

Por ello resulta pertinente repasar cuáles son las tendencias más recientes en lo referente al crimen organizado en América. Bagley (2012), identifica ocho puntos clave desde el comienzo del siglo XXI, el repaso de cuatro de ellos servirá para introducir algunos conceptos teóricos.

El primer punto es la globalización del consumo de drogas, pues si bien Estados Unidos sigue siendo el principal consumidor, la brecha con el resto del mundo se aminora. En particular en lo que respecta a la cocaína, los niveles de consumo en Estados Unidos han caído desde los 90, mientras que han subido exponencialmente en Europa y crecido en América Latina (Bagley, 2012).

Una segunda tendencia refiere a lo que Bagley (2012) denomina “las victorias parciales” en la Guerra andina contra las drogas. Según el autor, las victorias han sido parciales porque han provocado el desplazamiento de la producción más que su finalización. Hasta mediados de la década del 80, Perú y Bolivia eran los dos principales productores de hoja de coca y de cocaína refinada. En 1985 Perú producía aproximadamente el 65% de la oferta de la hoja de coca, Bolivia el 25 y Colombia sólo el 10. Como consecuencia, Estados Unidos respaldó diferentes acciones: la operación Blast Furnance en Bolivia, en 1986, así como el Plan Dignidad entre 1998 y 2002, y las acciones llevadas adelante por Fujimori en Perú, que incluyeron la interrupción del llamado “puente de aire” que conectaba el Alto Huallaga en Perú con los laboratorios clandestinos en Colombia, a mediados de los 90. Consecuentemente, en los inicios del nuevo milenio Colombia cultivaba alrededor del 90% de la hoja de coca, dejando a los países andinos en valores menores. Por ende, en 2000, la presidencia de Estados Unidos proclamó el Plan Colombia y más apoyo económico fue recibido en la presidencia de Uribe en 2002. Para 2010, el área para el cultivo de coca en Colombia se había reducido un 15% y la violencia había disminuido, no obstante, el foco del tráfico de cocaína giró paulatinamente hacia México (Bagley, 2012). Además del desplazamiento, la guerra contra las drogas ha tenido fuertes efectos en el incremento de la violencia y efectos colaterales en las instituciones sociales, políticas y económicas.

En tercer lugar, se halla el denominado “efecto globo”, concepto que refiere al hecho de que cuando se presiona con políticas represivas a una zona, el crimen organizado se traslada a otra zona muy rápidamente, como al presionar un globo en una de sus puntas el aire se desplaza hacia el otro extremo.

Finalmente, el “efecto cucaracha”, que refiere a la tendencia de las organizaciones criminales a fragmentarse y dispersarse. Las organizaciones de menor tamaño y con cabecillas menos identificables suelen ser más difíciles de desmantelar que las grandes organizaciones con un líder visible. Un caso típico es el de Colombia, que luego de la caída de los carteles de Medellín y Cali, fue testigo del surgimiento de una multiplicidad de organizaciones más dispersas.

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Luego de haber definido el concepto de crimen organizado y estipulado algunas tendencias recientes, a los fines de explicitar cómo es la situación actual en la Argentina, conviene presentar los delitos más importantes por separado: el narcotráfico, el tráfico de armas y la trata de personas. Se han seleccionado estos tres delitos por tratarse de los más relevantes en términos económicos a escala global (Kessler, 2011).

Narcotráfico

El narcotráfico es el tema más resonante en la agenda de la Seguridad Ciudadana argentina del último año. El mismo se erige como la actividad más lucrativa a nivel mundial (DerGhougassian

y Evans, 2013). En América Latina se concentra la producción de gran parte de las drogas, en

especial la cocaína, y en Estados Unidos se concentra la demanda, al ser el país con los valores más altos de consumo. La Organización Panamericana de la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dólares; para fuentes norteamericanas se ubica en 400.000 millones anuales (Dammert, 2009). Bobea (2008), por su parte, estima que el dinero del tráfico de drogas representa el 3,1% del PBI regional, para tomar sólo dos casos nacionales.

A continuación se presenta el marco normativo que rige al narcotráfico en Argentina, para

luego analizar algunos factores que pueden fomentar su desarrollo y, posteriormente, realizar

un diagnóstico de la situación.

Marco Normativo

La Argentina ha ratificado los principales tratados e instrumentos internacionales vinculados al control de los estupefacientes. Deben destacarse la Convención Única sobre Estupefacientes, de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, cuyo objetivo es limitar exclusivamente a usos médicos y científicos el cultivo, la producción, la fabricación, la comercialización, la distribución, la posesión y el empleo de estupefacientes. Por otra parte, en 1971 se aprobó el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas, que establece un sistema de fiscalización internacional de dichas sustancias e introduce controles sobre productos farmacéuticos y otras sustancias psicotrópicas sintéticas, a fin de limitar su empleo a usos científicos y/o medicinales. Más tarde, en 1988, se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, que plantea la necesidad de implementar medidas de control respecto de precursores, productos químicos y disolventes, que se usan normalmente en la fabricación de estupefacientes. En lo relativo al marco estrictamente nacional, la norma más relevante es la Ley N° 23.737, de 1989. El artículo 5 de la Ley castiga con pena de reclusión o prisión de cuatro a quince años y multa al que sin autorización o con destino ilegítimo: a) Siembre o cultive plantas o guarde semillas utilizables para producir estupefacientes, o materias primas, o elementos destinados a su producción o fabricación; b) Produzca, fabrique, extraiga o prepare estupefacientes; y c) Comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación o los tenga con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago, o almacene o transporte. También impone de cuatro a quince años y multa al que introduzca al país estupefacientes fabricados o en cualquier etapa de su fabricación o materias primas destinadas a su fabricación

o producción, habiendo efectuado una presentación correcta ante la Aduana y posteriormente

alterara ilegítimamente su destino o uso. Además estipula una pena de reclusión o prisión de ocho a veinte años y multa al que organice o financie cualquiera de estas actividades ilícitas. La

15

norma posee un enfoque eminentemente represivo, penando no sólo la tenencia (uno a seis años), sino también la tenencia para uso personal (un mes a dos años). Debe puntualizarse que la jurisprudencia de la Corte Suprema, en el caso Arriola, ha declarado la inconstitucionalidad de la punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal, aunque aclarando que las circunstancias deben analizarse en cada caso concreto -asimismo, debe tenerse en cuenta el alcance a las partes de las sentencias judiciales, incluso cuando declaran la inconstitucionalidad de normas 9 -. Más recientemente, en 2005, se dictó la Ley 26.045, que creó el Registro Nacional de Precursores Químicos (RENPRE), que funciona en el ámbito de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR). El Registro debe efectuar el control de la tenencia, utilización, producción, fabricación, extracción, preparación, transporte, almacenamiento, comercialización, exportación, importación, distribución o cualquier tipo de transacción con sustancias o productos químicos autorizados y que por sus características o componentes puedan servir de base o ser utilizados en la elaboración de estupefacientes. La sanción de la Ley constituye un gran avance, puesto que Argentina posee una industria química desarrollada y su falta de control es sin duda una fuente de cultivo para el narcotráfico

Pero más allá de la estructura jurídica, resulta importante señalar cuáles son las instituciones que se abocan a controlar y combatir el narcotráfico. En el Poder Ejecutivo, mientras hasta el año 2013 la totalidad de las funciones le competían a la SEDRONAR, en virtud del reciente dictado del Decreto N° 48/2014 se realizó una escisión en los términos siguientes:

La SEDRONAR tiene la función de elaborar políticas y planificar estrategias nacionales para la prevención y capacitación sobre el uso indebido de estupefacientes, brindar asistencia técnica para la capacitación en la materia del personal de las Fuerzas, centralizar la recopilación de datos y coordinar las actividades de investigación, además de presidir el Consejo Federal para la Prevención y Asistencia de las Adicciones y Control del Narcotráfico.

Por otra parte, en el ámbito de la Secretaría de Seguridad del Ministerio de Seguridad, se creó la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico, que se debe encargar del desarrollo de políticas nacionales y de la planificación de estrategias contra la producción, el tráfico y la comercialización de estupefacientes 10 . Por su lado, el Poder Legislativo cuenta con una Comisión específica dentro de la Cámara de Diputados, para la “Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico” 11 , sin perjuicio de la existencia de las Comisiones de Seguridad Interior propias de cada Cámara.

9 “La sentencia tiene efectos inter partes cuando se limita a prescindir de la aplicación de la norma inconstitucional sólo en la causa en la cual ha sido dictada, dejando subsistentes los efectos de la norma, que se podría aplicar en otros casos”(Ekmekdjian, 2007). 10 Debe mencionarse que desde su creación en 2010, el Ministerio de Seguridad atravesó una multiplicidad de cambios orgánicos. 11 Debe señalarse que también hay proyectos para que la Comisión se aboque únicamente a la Prevención, dejando los proyectos operativos en la Comisión de Seguridad Interior. Puede verse por ejemplo, el reciente proyecto de Resolución del Diputado Pietragalla, que tramita mediante el expediente N° 2413-D-2014

16

El Poder Judicial será tratamiento de un capítulo aparte, y en lo referido al llamado “cuarto poder”, el Ministerio Público, cabe adelantar la existencia de la PROCUNAR o Procuraduría de la Narcocriminalidad, creada el 19 de febrero de 2013. Se encarga de apoyar la tarea de los fiscales en las investigaciones y juicios sobre narcocrimen, reunir información para diseñar políticas de persecución penal e intervenir en los procesos cuando fuese oportuno 12 .

Con antelación a proceder a presentar algunos datos sobre el narcotráfico en Argentina, la siguiente sección estipula algunos factores que inciden en el desarrollo del mismo.

Algunos Factores que permiten el avance del narcotráfico en Argentina

Como todo fenómeno complejo el narcotráfico se distingue por su multicausalidad. Los factores a mencionar pueden agruparse en tres tipos: a) estructurales, relacionados con la economía y los procesos sociales de mediano plazo; b) geopolíticos, asociados al desplazamiento y la expansión de redes criminales de otros países y a la geografía del narcotráfico en sí y c) político-institucionales, referidos a los aspectos normativos internos de Argentina.

Factores Estructurales Por supuesto que el narcotráfico no es nuevo en Argentina, empero, sí parece manifiesto un crecimiento en las últimas décadas de las actividades relacionadas a su desarrollo, así como tendencias antes inexistentes. En términos teóricos simplificados, puede afirmarse que cualquier organización criminal de envergadura dedicada al narcotráfico requiere al menos dos tipos distintos de actores. Por un lado, los líderes o quienes organizan al grupo, que obtienen la mayor parte de las ganancias y que incluso pueden ser en muchas ocasiones delincuentes de cuello blanco, ocasionalmente puede haber también apoyo por parte de personas que no son parte íntegra del grupo, pero colaboran en algunos procesos, como el blanqueo de dinero. Por otro lado, está la mano de obra, sujetos que se encuentran más expuestos, que en muchos casos realizan las tareas de mayor riesgo y menores ganancias y que, usualmente, son reclutados entre los sectores más jóvenes y vulnerables. Este sector ha crecido considerablemente en las últimas décadas y es meritorio estipular algunos posibles lineamientos de por qué esto ha sido así.

Durante la totalidad del siglo XX, el gobierno argentino mantuvo una postura represiva para con los grupos criminales y en especial para con el narcotráfico. Esta perspectiva se solidificó durante la última dictadura militar que privilegió el control social y criminal por sobre la salud pública, la prevención y el bienestar (Eventon, 2013).

Durante los 90, se llevaron a cabo, junto con una descentralización administrativa, medidas de corte neoliberal, que incluyeron privatizaciones, flexibilización laboral, y un rol predominantemente pasivo por parte del Estado. Como resultado, hacia el final de la década se percibía un fuerte incremento de la pobreza y la desigualdad, hecho que junto a otras circunstancias derivó en la crisis del 2001.

Si bien en el nuevo siglo la economía creció fuertemente, y se tomaron medidas mucho más intervencionistas, el impacto del crecimiento no fue igual para todos. En particular, los más

12 Resolución N° 208/2013 de la Procuraduría General de la Nación.

17

afectados parecen ser los más jóvenes, pues según la Encuesta Permanente de Hogares de

2010, aproximadamente un 24% de la población de entre 18 y 24 años no estudia ni trabaja y de ellos un 71% no busca trabajo. El desempleo juvenil es casi el cuádruple del desempleo en adultos (18,5% frente a un 5,1%) (Millán Smitmans, 2012). Además, una gran parte de quiénes

sí trabajan lo hacen en la informalidad. Por otra parte, y de manera previsible, el problema es

mucho más serio en los sectores más pobres. Un 51% de los jóvenes que no estudian ni trabajan provienen del quintil más bajo de la distribución de ingresos, y si se contempla también al quintil siguiente, el guarismo es de un 77% (Millán Smitmans, 2012). También se ha detallado que en Argentina el 54% de los arrestados en 2009 por delitos vinculados al tráfico

de drogas con estatus de empleo conocido, se hallaban desempleados (UNODC, 2012).

En las últimas décadas, según plantea Föhrig, se han roto tres agencias de socialización

fundamentales 13 . Por un lado, el trabajo, pues en la década del ´70 más del 90% de los trabajadores argentinos se hallaban registrados, lo que otorgaba un horizonte de estabilidad y

la capacidad de articular un proyecto de vida en un mundo de certidumbre. Esta situación se

deshizo en el último cuarto de siglo y con especial énfasis en los 90, y más allá del avance en la última década, aún más de un tercio del trabajo es informal. En segundo lugar, la agencia de socialización que es la escuela también se deterioró, no sólo por la ya mencionada presencia de una gran número de jóvenes que no concurren a las instituciones educativas, sino también porque las mismas han mutado su función, y muchas veces actúan como ámbitos de socialización primaria más que secundaria, en donde los niños se alimentan antes que

educarse. En tercer lugar, la familia se ha modificado de manera significativa, porque entre los grupos más vulnerables hay una fuerte presencia de familias monoparentales.

Todo esto origina una fuerte presencia de jóvenes que ya llevan varias generaciones sin pasar por las instituciones de socialización típicas y para quienes la principal institución socializadora se halla completamente desmembrada. Todo este conglomerado de jóvenes es más vulnerable

a ser reclutado por las organizaciones criminales porque constituyen una enorme fuente de

mano de obra barata. Si bien es cierto que les son útiles en particular a las organizaciones de narcotraficantes, para desarrollar las actividades más riesgosas, no debe dejar de recordarse que la interconexión entre el narcotráfico y otros delitos complejos es altísima. Por ende, esta gran masa de jóvenes son víctimas y colaboradores de manera simultánea de las organizaciones criminales. Para ellos, las mismas representan quizá la salida más directa hacia

una fuente de ingresos, mientras el mercado laboral formal los excluye.

Tal vez el mejor reflejo de esta situación lo constituye un sucinto estudio realizado por el Colectivo de Acompañantes Juveniles del Instituto de Recuperación de Adolescentes de Rosario (2012), una ciudad particularmente afectada por la violencia entre bandas, que entrevistó a cuarenta y ocho jóvenes de entre 16 y 18 años que se encontraban a principios de 2012 en el Instituto, por causas que van desde robos a homicidios 14 . Entre los resultados más destacados, se hallan los siguientes:

13 Estas ideas fueron expresadas en una entrevista realizada por el diario Perfil (2014):

http://www.perfil.com/domingo/-El-tema-de--la-niez-con--la-droga--es-crucial-20140329-0101.html.

14 SI bien la muestra es pequeña, los resultados no dejan de ser sugerentes debido a la rotundez de los datos.

18

Respecto de las zonas de residencia, el 94% proviene de barrios periféricos.

En cuanto a la escolarización, el 83% no terminó la escuela primaria y ninguno la secundaria, concordando esto con el deterioro de la función de la escuela.

En lo referente a los lazos familiares, sólo el 23% vive con ambos padres. Otro 23% no vive con ninguno de los padres y el 44% vive solamente con la madre. Además, el 21% tiene alguno de los dos padres fallecido y el 19% tiene alguno de los padres preso. Asimismo, el promedio de hermanos es de 5,8 (incluyendo los hermanastros, dado que el 65% tiene medios hermanos). El 23% tiene al menos un hermano muerto por violencia o sobredosis y el 31% tiene algún hermano en prisión. El 40% tiene hijos, aunque sólo la mitad convive con ellos.

El consumo de drogas comienza generalmente a los doce o trece años. Todos consumen sustancias psicoactivas. El 65% consume cuatro sustancias o más, siendo el tabaco, la marihuana, la cocaína y los psicofármacos las más consumidas. La frecuencia es predominantemente diaria.

Son además múltiples las muestras de que suelen ser los jóvenes y los niños quienes son empleados en los denominados “búnkeres” 15 , pequeños puntos de expendio ilegal en pocas cantidades de droga que suelen hallarse en medio de los barrios carenciados. Estos jóvenes son denominados “soldaditos” y pueden estar horas en una casilla intercambiando a través de una pequeña ranura dinero por drogas. De acuerdo con un estudio de Eventon (2013), a un “soldadito” se le paga aproximadamente $150 por atender un bunker durante todo un día, mientras que el valor es de $400 si se trata de un mayor de edad. En el mismo sentido, los “soldados” que se hallan fuera de los búnkeres con funciones de custodia cobran entre $150 y $300, dependiendo de si están armados. Finalmente, $1500 parece ser el valor que ronda la protección policial.

Factores Geopolíticos Además de estos factores de índole social, existe toda otra serie de factores de carácter geopolítico e histórico que favorecen el avance del narcotráfico en Argentina. Por empezar, el aumento del consumo abrió una nueva fuente de demanda para las organizaciones de otros países, especialmente colombianas, con tasas de retorno más rápidas a la inversión (Rico, 2013). Este autor sostiene que la llegada de las Bacrim a países como Bolivia, Perú, Argentina, España o Brasil, se enmarca en el denominado trasplante criminal. Pero para realizar este trasplante las bandas no contaron con una base de compatriotas afianzada en los países mencionados; por ende, mientras que las Bacrim han sido organizaciones mafiosas 16 en Colombia, el trasplante a estos nuevos países fue sólo en su dimensión criminal, centrándose en tres líneas: tráfico y alianzas para la comercialización al por menor de cocaína; lavado de activos y refugio de cabecillas, que suelen instalarse como prósperos empresarios. El tráfico hacia Europa desde países como Argentina y Brasil comenzó a implicar menores riesgos de incautación que el tráfico desde Colombia. Rico afirma que el trasplante de las Bacrim a países como Argentina se dirigió hacia los centros urbanos más poblados. Esta expansión de las

15 Al respecto, puede verse el reciente informe del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia de la Defensoría de Niños, Niñas y Adolescentes de la Provincia de Santa Fe (2014). 16 Según el autor, que sigue a Reuter (1986) y a Gambetta (1990) las mafias incorporan además de su dimensión estrictamente criminal, una dimensión social y económica, como proveedoras privadas e ilegales de seguridad, lo que les brinda la capacidad de organizar mercados semi legales.

19

bandas hacia países del cono sur trajo aparejado un aumento del consumo en esas zonas:

incluso cuando podía considerarse a Argentina como un país únicamente de tránsito, muchos de los pagos comenzaron a hacerse directamente con droga y eso tendió a aumentar el consumo-. Con el crecimiento de las bandas, las mismas comienzan a cooptar a ciertos estratos del poder por un lado, y a ganar lentamente legitimidad por el otro, sobre todo en los barrios más pobres, donde al Estado le cuesta más llegar, a pesar de los avances que se han dado luego de la crisis de 2001. Otro de los motivos que incentiva a los criminales a situarse en las villas y barrios precarios, es un factor meramente situacional, pues la geografía de las mismas hace que la llegada de las Fuerzas del orden sea más dificultosa.

Por otro lado, el descenso en el flujo de cocaína desde Venezuela hacia África fue compensado por el traspaso de droga desde Brasil y Argentina. Todo ello es parte de una nueva geografía del narcotráfico, en donde ha aumentado la demanda por parte de países europeos y africanos, y ha disminuido la demanda de cocaína por parte de Estados Unidos -que de todos modos sigue siendo el primer consumidor mundial- trasladándose la misma hacia las drogas sintéticas (Garzón Vergara, 2013). La situación de Argentina como país portuario no ayuda en este sentido.

Pero además, hoy en día Perú se ha constituido como el primer productor mundial de hoja de coca y en ese país también se desarrolla la producción de pasta base. En ese contexto, Argentina ingresa como una zona en la que puede completarse el circuito de producción que se inicia en Perú, en parte debido al desarrollo de su industria química.

Factores Institucionales Son múltiples los factores institucionales que pueden resultar incentivos para el crimen organizado, y con estos factores en particular resulta más correcto el concepto de incentivos que el de causas o determinantes. Aquí, vale la pena destacar dos de ellos:

El escaso control en las fronteras, tanto en el espacio aéreo como en el terrestre y el marítimo. Esta situación colaboró primero en la consolidación de Argentina como país de tránsito y parece fomentar en la actualidad el desarrollo de su etapa productiva. Si bien son meritorios los objetivos que el llamado “Operativo Escudo Norte” 17 se plantea -aumentar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo en las fronteras noreste y noroeste del país, así como detener y poner a disposición de las autoridades judiciales a los potenciales criminales- el mismo aún no ha mostrado sus resultados. Recientemente, el Ministerio de Seguridad de la Nación informó la existencia de al menos mil cuatrocientas pistas de aterrizaje clandestinas 18 . En 2004, por medio del Decreto N° 1.407 se creó el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial (SINVICA), con el objetivo de controlar el espacio aéreo y desarrollar radares de industria nacional, a través de la empresa INVAP. No obstante, la implementación de los radares aun es limitada y el ingreso de estupefacientes por vía aérea se ha vuelto más frecuente (DerGhougassian y Evans, 2013).

El escaso control de la industria química. Argentina es uno de los países de Latinoamérica que posee una industria química con alto desarrollo, y muchos de los

17 El operativo fue prorrogado hasta diciembre de 2014 por el Decreto 2221/2013. 18 Ver, por ejemplo, el artículo de Gallo en el diario La Nación, del 16 de junio de 2014.

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precursores químicos que son empleados en el procesamiento de estupefacientes se encuentran disponibles, para fines lícitos, en el país. Estos precursores requieren de un mayor control que imposibilite su uso para fines ilegales. Un avance ha habido con la sanción de la Ley N° 26.045 en 2005 porque al crearse el Registro Nacional de precursores químicos se le impuso un mayor control a la industria. La sanción fue recientemente destacada por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE, 2014). No obstante, los escasos recursos y la escasa cantidad de personal del RENPRE dificultan su accionar, que en gran parte se limita a la generación de una lista de compañías dedicadas a la producción y comercialización de precursores químicos, y a la estipulación de cantidades permitidas de sustancias que cada compañía puede manipular (DerGhougassian y Evans, 2013).

Diagnóstico

Los datos referidos al crimen organizado siempre deben leerse con cautela, porque su certeza siempre es relativa, tratándose justamente de una actividad ilícita.

Hecha esa aclaración, se presentan a continuación algunos datos extraídos de la base de UNODC referidos a las incautaciones de distintas drogas en Argentina. El Gráfico I muestra la cantidad de kilogramos de cannabis incautados en Argentina, llegando la serie hasta 2009. Desde 2005, puede observarse un paulatino aumento, con una leve caída en 2009, siendo el pico en el año 2008 con 107.530 kilogramos. Aquí debe aclararse que el aumento en las incautaciones puede deberse a dos factores: un incremento en la comercialización o uso de las drogas; o un incremento en el esfuerzo operacional o en la eficiencia de las Fuerzas policiales en su labor. Si bien suele afirmarse que las incautaciones rondan el 10% del circulante total, no existen datos fidedignos al respecto.

A nivel regional, en 2009 el país que mayor cantidad incautó fue Colombia, con 208.875
A nivel regional, en 2009 el país que mayor cantidad incautó fue Colombia, con 208.875 kgs.
Gráfico I – Incautaciones de Marihuana en kilogramos
120000,00
107530,42
100000,00
89939,99
91869,39
87525,58
80000,00
60000,00
54785,93
40000,00
36482,14
20000,00
0,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
36482,14 20000,00 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Incautaciones de Cannabis Fuente: Elaboración Propia en

Incautaciones de Cannabis

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.

Por otra parte, a fin de observar la evolución de las incautaciones de cocaína, se presenta el Gráfico II. Aquí la evolución es mucho más rotunda, pasando de poco más de tres mil kilos en 2004 a más del cuádruple (12.643 kgs.) tan sólo cinco años después. En casi todos los países de

21

Sudamérica las cantidades incautadas reportadas se incrementaron fuertemente en los últimos años, siguiendo los datos de Naciones Unidas. No obstante, exceptuando a Uruguay, que incauta cantidades pequeñas, Argentina es el Estado sudamericano cuya tasa de variación en esos cinco años es mayor, con un incremento de un 305%. Empero, estos postulados deben tomarse con mesura, dado que la forma en que los países le reportan los datos a la UNODC puede afectar significativamente las variaciones entre ellos.

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0

Gráfico II – Incautaciones de cocaína en kilogramos 12112,268 12643,256 7533,087 6502,122 5502,568 3114,773 2004
Gráfico II – Incautaciones de cocaína en kilogramos
12112,268 12643,256
7533,087
6502,122
5502,568
3114,773
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.

Pero más allá de las incautaciones, que pueden ofrecer una idea del nivel del tráfico que se desarrolla en el país, es importante también prestar atención a la evolución de los niveles de consumo. Por ello, el Gráfico III presenta la tasa de prevalencia anual 19 para la marihuana, la cocaína y el paco. Como puede observarse, a partir de 2004 se observa un incremento considerable en las tasas de prevalencia, teniendo las mismas un fuerte punto máximo en el año 2006, alcanzando un 7,4% de la población que en el último año había consumido alguna sustancia ilícita. Si bien luego los guarismos descienden y se estabilizan, nunca vuelven a los valores previos a 2004. Las tasas son mayores en hombres y en las poblaciones más jóvenes (SEDRONAR, 2011).

Según un reciente informe de UNODC, la tasa de prevalencia anual de cocaína en América del Sur (1,3%) se halla en niveles comparables a los de Estados Unidos, aunque es mucho más alta que en Centroamérica (0,6%) y el Caribe (0,7%). El informe asevera que el uso de cocaína se ha acentuado significativamente en Brasil, Costa Rica y Perú, pero no ha sufrido grandes cambios en Argentina. Igualmente, destaca que para el cannabis Sudamérica posee una tasa mucho más alta que la media mundial, pues un 5,7% de la población ha consumido esta sustancia en

19 La tasa de prevalencia anual es el porcentaje de personas de cierto rango etario y de un territorio específico que en un momento del tiempo manifiestan haber consumido una sustancia determinada en el último año.

22

el último año. Además, para Europa Occidental y Central, zonas a donde suele considerarse que se dirige la droga que atraviesa Argentina, es de 1,2% (UNODC, 2013).

Gráfico III - Tasa de Prevalencia Anual Personas entre 15 y 64 años

10

5

0

7,4 4,1 4,1 2,6 1,9 1 0,9 0,3 0 0,5 0,2 0,02 2004 2006 2008
7,4
4,1
4,1
2,6
1,9
1
0,9
0,3
0
0,5
0,2
0,02
2004
2006
2008
2010
MARIHUANA
COCAÍNA
PASTA BASE - PACO

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.

Una discusión que ha surgido recientemente en Argentina y que se ha adueñado de las campañas políticas y del tratamiento mediático referido al narcotráfico, es si Argentina sigue siendo un país de tránsito o se ha convertido en productor de estupefacientes. Al respecto, cabe aclarar que según la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, existe una diferencia entre la producción y la fabricación de estupefacientes. La “producción” refiere a “la separación del opio, de las hojas de coca, de la cannabis y de la resina de cannabis, de las plantas de que se obtienen”. La “fabricación” es posterior y hace referencia a “todos los procedimientos, distintos de la producción, que permitan obtener estupefacientes, incluidas la refinación y la transformación de unos estupefacientes en otros”. Por su parte, la SEDRONAR, clasifica los centros de procesamiento ilícito de estupefacientes en centros de producción ilícita, aquellos en donde se determine la presencia de hoja de coca, amapola de opio y otras especies de las cuales puedan extraerse estupefacientes u otros elementos necesarios para el cultivo y cosecha de las hojas de coca; centros de fabricación ilícita, aquellos en donde se detecte la presencia de precursores químicos empleados en la fabricación de estupefacientes o instrumental adecuado para su fabricación (cuando los centros se vinculen a estupefacientes de origen natural pueden ser de extracción, de purificación o de cristalización); y centros de adulteración, donde se encuentren sustancias empleadas en el estiramiento o corte, así como instrumental o precursores químicos para la adulteración (SEDRONAR, marzo de 2011).

El mismo estudio de la SEDRONAR realiza un análisis de un conjunto de causas judiciales y de ellas infiere la existencia de al menos cuarenta y tres centros de procesamiento ilícito de estupefacientes: treinta (68%) vinculados a la adulteración o fraccionamiento y catorce (32%) a la fabricación ilícita. De los centros de adulteración, un 46% se halla en Buenos Aires, un 27% en Córdoba, un 13% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), un 7% en Salta y otro 7% en Tucumán. Es decir, se percibe una fuerte concentración en las grandes ciudades. Por otra parte, de los centros de fabricación un 72% se encuentra en Buenos Aires, repartiéndose el resto entre Tucumán, Jujuy, CABA y Córdoba. No se verificó la existencia de centros de producción (SEDRONAR, marzo de 2011).

23

El análisis de las causas muestra que los centros desarrollan sus actividades en instalaciones precarias que, no obstante, suelen estar separadas de las construcciones principales de las propiedades. No es raro tampoco que se instalen en casas quintas (SEDRONAR, marzo de

2011).

Por otra parte, según información otorgada por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, en sus informes al Congreso de la Nación, entre los años 2000-2006, según las estadísticas de la Base de Datos Estadísticos de Procedimientos por Infracción a la Ley 23.737, se informaron un total de 80 centros de procesamiento ilícito. En cuanto a su ubicación geográfica, la gran mayoría se hallan en la Provincia de Buenos Aires (53), 8 en Capital Federal, 6 en la Provincia de Salta, 5 en la Provincia de Santa Fe, y el resto se distribuyen entre Córdoba, Tucumán, Entre Ríos y Jujuy. En el periodo 2012 se desarticularon 31 centros de procesamiento ilícito, mientras que en el año 2013, se informó la desarticulación de 14 centros de procesamiento ilícito de estupefacientes: 5 en Santa Fe, 1 en Mendoza, 1 en Salta, 7 en Gran Buenos Aires, 1 en la CABA. Asimismo, en el período 2000-2012 el 69% de los centros de procesamiento ilícito se hallaron en Buenos Aires, y un 12% en la CABA (Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, 2014). El Gobierno también ha desmentido a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, que en un informe del 2012 arguyó que según estadísticas del propio gobierno la cantidad de centros de procesamiento se había acrecentado (JIFE,

2012).

Son justamente estos centros de fraccionamiento y adulteramiento los que son usualmente denominados como “cocinas”.

En cuanto los laboratorios descubiertos durante el año 2013, se ve una prevalencia de las llamadas “cocinas”, que son utilizadas para el fraccionamiento y la adulteración de la pasta base. En síntesis, puede percibirse que Argentina sigue siendo principalmente un país de tránsito de estupefacientes, con destino principalmente europeo y crecientemente hacia otras zonas. Sin embargo, la intervención en el proceso de las últimas etapas de producción de drogas mediante los precursores químicos sí se encuentra presente en Argentina.

Resulta innegable que también hay cierto nivel de elaboración de estupefacientes y dependiendo de la definición conceptual que se emplee puede hablarse de distintos niveles. Si se usa una definición acotada, como lo hace SEDRONAR, puede entenderse que lo que prima no es la producción, sino la fabricación y, principalmente, la adulteración y el fraccionamiento. No obstante, incluso con esta definición acotada hay al menos un caso en donde se ha descubierto producción. Se trata de lo hallado recientemente mediante el llamado “Operativo Flipper” 20 , en donde en Funes, Santa Fe, se detuvo al llamado “Delfín” David Zacarías y se incautaron aproximadamente trescientos kilogramos de pasta base y clorhidrato de cocaína ya procesado, alrededor de mil trescientos litros de precursores químicos, dinero en efectivo y divisas extranjeras, varios vehículos automotores y un sofisticado laboratorio de producción de clorhidrato de cocaína, que poseía una secadora importada de grandes dimensiones, y una envasadora de vacío.

20 Ver, por ejemplo, el artículo del Boletín de Noticias del Ministerio de Seguridad de la Nación del

6/9/2013.

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A propósito de este suceso, ocurrido en las cercanías de Rosario, es menester hacer mención al

hecho de que Rosario, ubicada en la Provincia de Santa Fe, es tal vez la provincia que más difusión ha adquirido en lo relativo al narcotráfico. Ello se debe primordialmente a que ha elevado de forma abrupta sus niveles de violencia, hecho que se ve reflejado en la suba en la

tasa de homicidios de la ciudad.

En 2004 Rosario experimentó 89 homicidios, valor éste que no ha parado de ascender: 108 en 2005, 90 en 2006, 113 en 2007, 121 en 2008, 130 en 2009, 124 en 2010, 169 en 2011, 182 en 2012 y más de 220 en 2013, elevándose así la tasa de homicidios a 15,1 cada cien mil habitantes, un valor muy alto si se considera que la media del país ronda los 5 por cada 100.000 y que en Buenos Aires es de 7,6 (Eventon, 2013). Hasta fines de septiembre de 2014, las víctimas de homicidio en Rosario ascienden ya a 190 21 .

Siguiendo a Eventon (2013), es altamente probable que el incremento en los asesinatos sea producto de la competición territorial entre diferentes bandas 22 , en particular entre la denominada “Los Monos”, y otros grupos. El 70% de los homicidios del pasado año se efectuó con armas de fuego y la mayor parte de las víctimas fueron hombres de entre 16 y 39 años, provenientes de las villas (Eventon, 2013). Los Monos son quizá uno de los grupos más poderosos. Liderada por la familia Cantero, esta banda creció en la década del 90 a través de diversas actividades criminales como la importación de marihuana desde Paraguay. Hacia los 2000, adquirió todas las características de una organización criminal al comenzar a disputar territorio con otras bandas. Además, suelen reinvertir una parte de sus ganancias en las comunidades, como una forma de lograr legitimidad (Eventon, 2013), asimilándose en ciertos aspectos al accionar estatal.

Otra de las características de los grupos vinculados a las drogas en Argentina que también se refleja en Rosario, es la conexión con los denominados “barras bravas”, quienes suelen intervenir como proveedores de violencia, soldados, o vendedores de drogas por ejemplo, al interior de los estadios. Los Monos han tenido contacto tanto con la barra de Rosario Central como con la de Newells Old Boys, ambos clubes rosarinos (Eventon, 2013).

Luego de varias disputas entre el gobierno provincial y el nacional, a principios de abril desde

el Ministerio de Seguridad de la Nación se encaró un operativo de gran talante en la ciudad de

Rosario, con el objetivo de ocupar la ciudad, con una presencia inicial de 3000 efectivos de

distintas Fuerzas. Es muy reciente como para sacar conclusiones, mas hasta el momento el foco ha estado únicamente en el combate a los búnkeres y a los pequeños puntos de venta, y debe tenerse precaución con que no se genere el efecto globo, desplazándose el crimen hacia otras ciudades.

Trata de Personas

La trata de personas no es un fenómeno reciente en Argentina. Grupos organizados operan ya desde hace tiempo, y quizá el más conocido de principios del siglo XX haya sido el de la Zwi Migdal, una organización mundial de trata de personas que traía mujeres desde Europa del

21 Dato extraído del artículo de La Voz del 29 de septiembre de 2014. 22 Ver, por ejemplo, la nota del diario Clarín del 8 de mayo de 2014.

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Este para prostituirlas fundamentalmente en Buenos Aires, que llegó a perdurar por dos décadas, en gran parte gracias a la connivencia de los agentes del orden (Schnabel, s/d).

Mientras que el narcotráfico y el tráfico de armas representan delitos de alta gravedad fundamentalmente por las consecuencias que acarrean, la trata de personas es además muy grave en sí misma, pues se erige como una severa violación a los derechos humanos, constituyendo un atentado contra la dignidad y la libertad humana.

Siguiendo al Protocolo de Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que es complementario de la ya mencionada Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, puede definirse a la trata como:

“la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos.”

En la definición se identifican, en primer lugar, las diferentes etapas de este proceso:

captación, traslado y recepción de personas con la finalidad de que sean explotadas. Se incluyen además, los distintas modalidades que puede incluir la explotación: sexual, laboral, servidumbre e incluso extracción de órganos.

Como ya se mencionó con anterioridad, la trata de personas es el tercer negocio más lucrativo del mundo, luego del narcotráfico y del tráfico de armas (Kessler, 2011). Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), genera ganancias estimadas en treinta y dos mil millones de dólares anuales, de los cuales un 85% es originario de la trata sexual. Se somete por año a millones de personas en condiciones de esclavitud (OIT, 2008). En términos generales, las principales corrientes proceden de países en desarrollo con destino a países más prósperos (UNICEF, 2012).

En general se entiende que hay tres actores con distintos roles para que el delito de trata se produzca (UNICEF, 2012). Por un lado, por supuesto, las víctimas, aquellas que son explotadas con diferentes modalidades, siendo las más usuales la sexual y la laboral.

En segundo lugar, las organizaciones criminales. Aquí debe tenerse en cuenta que puede tratarse de grandes grupos criminales transnacionales, hasta pequeñas asociaciones que muchas veces explotan a miembros de su misma familia. El concepto de tratante posee una definición amplia que refiere a quienes “se dediquen a la captación y el transporte de personas, quienes ejerzan control sobre las víctimas de la trata, quienes las trasladen o mantengan en situaciones de explotación, quienes participen en delitos conexos y obtengan un lucro directo o indirecto de la trata, sus actos constitutivos y sus delitos conexos” (ONU, 2002).

26

Aquí debe señalarse que si bien la trata es un delito de trascendencia global, a diferencia del narcotráfico y el tráfico de armas, suele desarrollarse de manera intrarregional (Santamaría, 2013), y las organizaciones más pequeñas actúan dentro de las fronteras de un mismo país y entre provincias. Al respecto, la Organización Internacional de Migraciones (OIM), ha señalado que en Argentina la trata interna es preponderante por sobre la transnacional.

Los roles más habituales dentro de una organización dedicada a la trata, son los siguientes (UNICEF, 2012):

Captador: capta a las víctimas, generalmente a través de la generación de una relación de confianza

Reclutador: reúne y traslada a las víctimas ya captadas, aunque no se encargue del transporte en sí.

Transportador: lleva a las víctimas desde el lugar de origen al de destino.

Intermediario: se ocupa de actividades que podrían considerarse de apoyo, como la provisión de información, la falsificación de documentación y, ocasionalmente, el vínculo con funcionarios.

Regente de prostíbulo: administra los locales en donde las víctimas son explotadas

Proxeneta: no posee su propio local pero tienen cautivas a las víctimas, a las que cede por dinero y usualmente con el llamado “sistema de plazas”, que restringe la permanencia de las víctimas en un prostíbulo a determinados lapsos, imposibilitando la generación de vínculos entre las víctimas o entre ellas y los clientes.

Si bien estos roles son tipos teóricos, no debe descartarse que varios de ellos sean ejercidos por la misma persona. Los tratantes ejercen violencia, efectiva o potencial, mediante amenazas, para la retención de sus víctimas.

Las víctimas y los tratantes componen la oferta de este mercado ilícito, mientras que la demanda es sostenida por el tercer actor relevante: los clientes. Ha tenido grandes repercusiones la reciente campaña referida a que “Sin clientes no hay trata”, que comenzó por iniciativa de organizaciones de la sociedad civil y fue posteriormente impulsada por el Ministerio de Justicia de la Nación, que apunta a combatir la demanda de cualquier forma de trata de personas.

A continuación, se sintetiza el marco normativo vinculado a la trata en Argentina y a nivel internacional.

Marco Normativo

El instrumento internacional 23 más relevante en la materia, es el Protocolo de Palermo, o “Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños”, que es complementario de la Convención de Palermo.

A nivel nacional, la norma más importante es la Ley N° 26.364 de “Prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas”, sancionada en 2008. La misma adopta la definición del Protocolo de Palermo y realiza una aclaración para el caso de víctimas menores,

23 Para un buen resumen sobre los instrumentos internacionales vinculados a la trata, puede consultarse UNICEF (2012).

27

estableciendo que en estos casos no es necesario el engaño, fraude, violencia o cualquier modo de coerción o intimidación para que se considere a un acto como trata.

La norma fue modificada por la Ley N° 26.842 en diciembre de 2012, estableciéndose que “el consentimiento dado por la víctima de la trata y explotación de personas no constituirá en ningún caso causal de eximición de responsabilidad penal, civil o administrativa de los autores, partícipes, cooperadores o instigadores.”

El Título III de la ley de trata detalla las penas para los diferentes delitos tipificados, entendiéndose que la trata incluye las diferentes etapas de este proceso ya descriptas anteriormente, aunque no se llegue de manera efectiva a la explotación.

Para las víctimas, la ley de trata les ofrece cierta asistencia y garantías:

Recibir información sobre los derechos que les asisten en su idioma y en forma accesible a su edad y madurez.

Recibir asistencia psicológica y médica gratuitas.

Recibir alojamiento apropiado, manutención, alimentación y elementos de higiene.

Recibir capacitación laboral y ayuda en la búsqueda de empleo, así como

incorporación o reinserción en el sistema educativo.

Recibir protección eficaz frente a toda posible represalia contra su persona o su

familia.

Permanecer en el país o retornar a su lugar de origen.

Una serie de garantías procesales, como asistencia jurídica e información respecto de

las etapas del proceso.

En caso de tratarse de una víctima menor de edad se debe garantizar también que los

procedimientos reconozcan sus necesidades especiales.

Según el Ministerio de Justicia de la Nación, desde la sanción de la Ley N° 26.364 hasta fines de junio de 2014, se rescataron 6.992 víctimas 24 .

Respecto de las instituciones gubernamentales encargadas de abordar la problemática de la trata de personas, por un lado se halla el Ministerio de Justicia, que posee un área específica, y por otro el Ministerio de Seguridad de la Nación, cuya Subsecretaría de Investigación del Delito Organizado y Complejo tiene entre sus funciones la de asistir a la Secretaría de Seguridad en la dirección de investigaciones de los delitos de trata de personas (Decreto N° 328/2012).

Asimismo, en el Ministerio Público Fiscal, se encuentra la Procuraduría de Trata y Explotación de Personas, que reemplaza a la anterior Unidad de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata de Personas. Su función es la de prestar asistencia a las Fiscalías de todo el país en el trámite de las causas por hechos de secuestro extorsivo, trata de personas y delitos conexos a la trata y asistir a la Procuradora General de la Nación en el diseño de la política criminal del Ministerio

24 Dato extraído de http://www.jus.gob.ar/noalatrata.aspx (Acceso 27/04/2014).

28

Público con relación a estos delitos (Resolución de la Procuraduría General de la Nación N°

805/2013).

A continuación, se presentan algunos factores que pueden incrementar la vulnerabilidad de ciertas personas o colectivos a ser víctimas de trata.

Algunos factores relevantes

Los principales factores que aumentan el riesgo de ciertos grupos de personas a ser víctimas de trata, son factores de índole social y cultural.

Fundamentalmente, la pobreza y la falta de oportunidades de inserción social llevan a que miles de personas por año sean más fácilmente reclutables por parte de las organizaciones criminales. Los incentivos económicos o las promesas de trabajo hacen que las personas con mayores niveles de carencias sociales sean más proclives no sólo al engaño, sino a asumir riesgos partiendo hacia posibles trabajos sin la certeza de que sean tales. En este sentido, la deserción escolar también contribuye a este fenómeno, al tener un impacto en la desocupación. Estos actúan como factores de empuje y, en el caso de la trata sexual, se agrega muchas veces una concepción de dominación del hombre hacia la mujer que naturaliza la prostitución.

Por supuesto que también existen factores institucionales que incrementan el delito de trata. En particular, la ausencia del Estado y de sus instituciones en algunas regiones del país ocasiona que muchos habitantes vivan indocumentados muchas veces personas pertenecientes a pueblos originarios- formándose así un núcleo de personas tendientes a ser reclutadas sin complicaciones legales. Además, al igual que en todos los delitos organizados, la complicidad de policías y esferas estatales resulta crucial. Asimismo, la elevada tasa de empleo en negro que actualmente padece el país, a pesar de los avances en los últimos años, implica sin duda una ventaja para encubrir casos de trata laboral.

Diagnóstico

Existen básicamente dos fuentes secundarias de las cuales puede extraerse información para caracterizar el delito de trata en Argentina. La primera de ellas es el Sistema Integrado de Información Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata) 25 . La segunda se origina en los datos provistos por la Unidad Especial de Trata de Personas del Ministerio Público Fiscal, respecto del seguimiento de causas del período 2008-2011. Si bien se focalizará en ambas, la atención se pondrá sobre la primera porque posee un número mayor de casos registrados. Ambas tienen como debilidad basarse solamente en casos descubiertos, por lo que las estadísticas deben leerse con precaución.

En este sentido, de las víctimas de trata 26 rescatadas en 2011 (938) en total, un 77% fueron víctimas de trata laboral (723), mientras que 215 (23%) lo fueron de trata sexual. Esto no indica que sean menos los casos de trata sexual, sino que en general, en los casos de trata laboral suele haber muchas víctimas de manera simultánea, dada la existencia de ciertos trabajos (en

25 Este sistema se creó mediante la Resolución N° 848/2011 del Ministerio de Seguridad de la Nación. 26 El total de víctimas de trata es sumamente difícil de estimar, dadas las peculiaridades del fenómeno. No obstante, a modo de estimación, pueden tomarse en consideración los datos presentados por la fundación Walk Free (2014), que calculan 35.368 víctimas de trata en Argentina para 2013.

29

general textiles o agrarios) que requieren de la existencia de muchos trabajadores y pocos supervisores. Por el contrario, del total de allanamientos realizados por las Fuerzas de Seguridad, 340 fueron para casos de trata sexual y 196 de trata laboral (Ministerio de Seguridad, 2012).

Con respecto al género, para el caso de la trata con fines de explotación sexual se trata en casi la totalidad de los casos de mujeres. Por el contrario, en los casos de explotación laboral predominan los hombres, siendo estos un 77%.

Respecto de la edad, si bien la mayoría de las víctimas son mayores, también hay casos de menores. Para la trata laboral, un 16% del total de las víctimas de quienes se pudo conocer la edad (452) eran menores. En el caso de la trata sexual, es un 15% (147), este último guarismo alcanza un 27% en el relevamiento de causas desarrollado por la UFASE e INECIP (2012). De cualquier manera, es probable que el porcentaje de menores, primordialmente en la trata de orden sexual, se halle sub-representado, pues las víctimas menores no se encuentran igualmente expuestas que las mayores, por lo que es difícil encontrarlas en los allanamientos (UFASE e INECIP, 2012), lo que puede deberse a las penas más duras que la ley impone para la explotación de menores. Es habitual que las víctimas menores de trata sean ofrecidas sólo a clientes habituales o a quienes poseen alto poder adquisitivo (UFASE e INECIP, 2012).

En lo relativo a la nacionalidad de las víctimas, debe destacarse que para el caso de la trata sexual un 70% no son argentinas, lo que parece desmentir que la trata en Argentina sea un fenómeno principalmente doméstico. En cambio, para el caso de la trata bajo la modalidad laboral, un 45% de las víctimas son extranjeras. El Gráfico IV resalta la nacionalidad de las víctimas extranjeras. Como puede percibirse, los patrones son bien diferentes si se desagrega por tipo de trata: para el caso de la modalidad sexual, un 77% de las víctimas (116) son de Paraguay, seguidas por las oriundas de República Dominicana (27, que representan un 18%). Este último es un caso llamativo puesto que se trata de un país muy alejado geográficamente. Para el caso de la trata de personas con fines de explotación laboral, por el contrario, una amplia mayoría de las víctimas es de nacionalidad boliviana (84%, con un total de 261 casos relevados).

En la mayoría de los casos, las víctimas ingresan al país con documentación de su país de origen y por lugares habilitados. No obstante, no siempre lo hacen con la documentación migratoria pertinente: suelen permanecer en Argentina por más tiempo que el permitido sin documentación especial (UFASE e INECIP, 2012). Además, las víctimas suelen pertenecer a los estratos sociales más bajos, con escasos niveles de escolarización (OIM, 2008).

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Gráfico IV Nacionalidad de las víctimas de trata extranjeras

Trata Sexual

3% 0% 1% 1 18% 77%
3%
0%
1%
1
18%
77%

de trata extranjeras Trata Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA

de trata extranjeras Trata Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA

de trata extranjeras Trata Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA

PARAGUAYA

BOLIVIANA

PERUANA

Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA URUGUAYA Trata Laboral 5%

Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA URUGUAYA Trata Laboral 5%

Sexual 3% 0% 1% 1 18% 77% PARAGUAYA BOLIVIANA PERUANA DOMINICANA COLOMBIANA URUGUAYA Trata Laboral 5%

DOMINICANA

COLOMBIANA

URUGUAYA

Trata Laboral

5% 2% 0% 9% 84%
5%
2% 0%
9%
84%

BOLIVIANACOLOMBIANA URUGUAYA Trata Laboral 5% 2% 0% 9% 84% CHINA PARAGUAYA PERUANA CHILENA Fuente: Elaboración propia

URUGUAYA Trata Laboral 5% 2% 0% 9% 84% BOLIVIANA CHINA PARAGUAYA PERUANA CHILENA Fuente: Elaboración propia

CHINA

PARAGUAYA

PERUANATrata Laboral 5% 2% 0% 9% 84% BOLIVIANA CHINA PARAGUAYA CHILENA Fuente: Elaboración propia en base

Laboral 5% 2% 0% 9% 84% BOLIVIANA CHINA PARAGUAYA PERUANA CHILENA Fuente: Elaboración propia en base

Laboral 5% 2% 0% 9% 84% BOLIVIANA CHINA PARAGUAYA PERUANA CHILENA Fuente: Elaboración propia en base

CHILENA

Fuente: Elaboración propia en base a datos de UFASE e INECIP (2012).

Otro dato relevante a considerar, porque puede dar una idea de cómo es el recorrido de las redes criminales, es el lugar en donde las víctimas fueron halladas. En el caso de la trata con fines sexuales, un 45% (96) de las víctimas fueron halladas en Buenos Aires y un 15% en la Ciudad Autónoma (33). Además, se localizó a un 13% en Córdoba, un 8% en Misiones y un 5% en Corrientes. La tendencia es palmaria: el destino de las víctimas se halla en los centros urbanos, en especial de la Provincia de Buenos Aires y muchas veces se las encuentra en la zona del noreste argentino, dada la cercanía de la misma con Paraguay, en especial con la triple frontera.

En cuanto a las formas de sometimiento, es usual la dependencia económica, mediante la formulación de deudas que empiezan por el mismo pasaje hacia el lugar del destino. Al respecto, el traslado hacia los sitios de explotación puede ser en compañía o por parte de la víctima individualmente, y no es extraña la complicidad de choferes de algunas empresas de ómnibus para hacer paradas extra. Otras formas de sometimiento son la restricción de la libertad ambulatoria, el consumo forzado de drogas, la violencia física y la retención de documentación. Sin embargo, más que medios físicos, es frecuente el uso de la coerción psíquica, por ejemplo, mediante la instrumentación de amenazas (UFASE e INECIP, 2012).

En el caso de las víctimas de trata con fines de explotación laboral, nuevamente predomina Buenos Aires con un 66% (474) de las víctimas halladas allí. El resto de las provincias posee valores relativamente marginales: Neuquén 8%, Salta 7%, CABA 5%, La Pampa 5%, Río Negro 4%. Se destaca la presencia de provincias cercanas a Bolivia, como Jujuy, con 14 víctimas, y la ya mencionada Salta.

Respecto del mecanismos por los cuales las víctimas son captadas, es menester señalar que en Argentina, y en particular para la trata sexual, hay una fuerte predominancia del engaño por sobre el secuestro. Los engaños suelen referir a promesas de trabajo falsas, como trabajos domésticos, en restaurantes o como niñeras. También hay situaciones en las que las víctimas aceptan la futura prostitución, pero son engañadas respecto de las condiciones en las que la misma se desarrollará. No deja de ser habitual la generación de un vínculo de intimidad a través de una relación como medio para la captación de las víctimas. Además, la captación suele realizarse en forma personal y en ciudades de pocos habitantes y en general quien

31

recluta no suele ser conocido por la víctima de antemano y si lo es, no es extraño que sea algún familiar (UFASE e INECIP, 2012). Una vez que las mujeres llegan a los lugares de destino, en el caso de rebelarse contra el engaño del que son parte, suelen ser víctimas de fuertes actos de violencia física y sexual (OIM, 2008).

En lo referente a los trabajos para los que son reclutadas las víctimas de trata laboral, se destacan dos áreas específicas: la de las fincas agrícolas y la de los talleres textiles, ambas con diferencias sustanciales en cuanto al género de las víctimas. En el caso de los hombres, al menos un 70% de los mismos son reclutados para realizar trabajos agrícolas, y al menos un 7,7% para talleres textiles. En cambio, en las mujeres priman los talleres (36,7%), seguidos por las fincas (30,9%) (Ministerio de Seguridad, 2012). Según un escueto relevamiento de noticias periodísticas, los talleres textiles suelen estar relacionados con los mercados de venta minorista ilegal y ubicarse en centros urbanos 27 .

En relación a los sitios físicos de explotación sexual, hay una mayoría de lugares públicos como pubs, por sobre lugares privados. No obstante, es posible que los privados se hallen sub- representados y que se ubiquen sobre todo en centros urbanos: en la CABA, UFASE reportó la existencia de 190 departamentos privados en donde se ejerce la prostitución ajena, muchas veces con señales de la existencia de trata.

Finalmente, en relación a los tratantes, los mismos suelen ser hombres. Empero, para el caso de la trata sexual, la tasa de mujeres tratantes (alrededor del 43%) es muchísimo más alta que en cualquier otro delito. Una posible interpretación, es que luego de haber sido víctimas, muchas mujeres adquieren el rol de victimarias, pasando a formar parte de las organizaciones criminales que las explotaron (Ministerio de Seguridad, 2012), posiblemente como una forma de ascender socialmente o, en otras ocasiones, de comprar su libertad (OIM, 2008). Asimismo, gran parte de los delitos de trata son llevados adelante por personas de la misma nacionalidad que sus víctimas. Algunos estudios sugieren que en la recepción y la captación, es equitativa la presencia de hombres y mujeres, mientras que en la explotación priman los hombres (UFASE e INECIP, 2012). El mismo estudio señala que entre las ocupaciones de los tratantes, lo más peculiar es la presencia de ex miembros de fuerzas policiales, lo que puede dar indicios de las vinculaciones de las Fuerzas con estos delitos.

Además, parece ser que las organizaciones dedicadas a la trata, al menos en Argentina, en general son menos verticales y más ad hoc que las que se abocan al narcotráfico. Es usual que sean grupos familiares y que los miembros cumplan varios roles. Sobre esto, el informe de la UFASE destaca que sobre 192 imputados, 132 cumplían más de un rol. Es extraño también que exista una diferenciación funcional entre redes abocadas a la trata y redes que se dedican a la prostitución, más bien las actividades se dan de manera simultánea. No obstante, esto no implica la inexistencia de redes amplias, por el contrario, algunas de ellas se componen de familias enteras que actúan en varias provincias (OIM, 2008) y que se apoyan de operadores secundarios que efectúan actividades de apoyo.

27 Ver, por ejemplo Tomino, Pablo. "Los Talleres textiles ilegales proliferan en más barrios", en La Nación, 31/10/2011. http://www.lanacion.com.ar/1419155-los-talleres-textiles-ilegales-proliferan-en- mas-barrios (Acceso el 20/04/2014).

32

Del análisis parece deducirse que una de las principales rutas asociadas a la trata sexual es la que conecta a Paraguay con Argentina. En este sentido, este delito adquiere patrones significativamente diferentes de otras modalidades de criminalidad organizada. Además, Argentina parece ser mucho más un país de destino que de origen de las víctimas. Por otro lado, en la trata laboral parece ser de más relevancia la frontera con Bolivia.

Tráfico de Armas

Mientras que el narcotráfico representa un fuerte problema por las consecuencias que causa y

la trata de personas por ser en sí misma una fuerte violación a los derechos humanos y a la

dignidad de las personas, el tráfico de armas se erige como un serio flagelo por los serios daños que causa en relación al incremento de la violencia y sus consecuencias, y por brindar el sustento para que muchos de los otros delitos propios de la criminalidad organizada se

desarrollen.

Aproximadamente el 75% de los 875 millones de armas de fuego en el mundo son poseídas por civiles. En cambio, sólo un 1,3% se halla en manos de grupos no estatales o pandillas, y alrededor del 25% se encuentra en poder de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y de las Fuerzas Armadas (Small Arms Survey, 2013). Se calcula también que entre en un 42 y un 60% de los actos de violencia que ocasionan la muerte en el mundo intervienen armas de fuego y que por cada víctima letal de un arma de fuego existen por lo menos tres más que sobreviven

a una herida de bala (Small Arms Survey, 2013). Además, y tal como se hizo alusión

anteriormente, el tráfico de armas representa el segundo negocio más lucrativo del mundo, secundando al narcotráfico (Kessler, 2011).

Según el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, este delito se entiende como “la importación, exportación, adquisición, venta, entregas, traslado o transferencia de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones desde o a través del territorio de un Estado Parte al de otro Estado Parte” si cualquiera de los Estados interesados no lo autoriza, conforme a lo estipulado por ese protocolo, o si las armas no son marcadas tal como lo estipula ese protocolo.

Por otro lado, mientras que los datos referidos a las actividades criminales siempre son difíciles de conseguir debido a la ilicitud de este tipo de acciones, el panorama es aún más complejo para el tráfico de armas. Los datos suelen ser escasos y de dudosa confiabilidad, y para el caso argentino en particular es difícil obtener información, debido a que la temática nunca está en la agenda de prioridades, y dentro del plano de la seguridad es desplazada por otras cuestiones de mayor visibilidad.

De cualquier manera, es importante mencionar que prácticamente la totalidad de las armas de fuego que se comercian de manera ilegal, pertenecieron alguna vez al circuito legal (DerGhougassian y Fleitas, 2007), pues la producción artesanal de armas de fuego es casi inexistente. Los mecanismos por los cuales pasan del mercado legal al criminal son diversos:

robo de armas a hogares, desvíos con la complicidad de funcionarios políticos y policiales y las provenientes de lo que DherGhougassian y Fleitas (2007) denominan como “mercado gris”, armas que están en manos de poseedores legítimos que las venden por mecanismos ilegales.

33

A continuación, se sintetiza brevemente el marco normativo de lo vinculado a las armas en Argentina para luego presentar algunos datos de relevancia.

Marco Normativo

Son varias las normas a nivel internacional que intentan apuntar a reducir el tráfico de armas o a alguna de sus cuestiones conexas. En este sentido, Argentina firmó el 14 de noviembre de 1997 la Convención Interamericana contra la Producción y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Explosivos, Municiones y otros Materiales relacionados (CIFTA, por sus siglas en inglés), un tratado internacional vinculante que recalca la necesidad de promover y facilitar el intercambio de información y experiencia entre los Estados, así como de establecer autorizaciones y licencias para el comercio y el tránsito de armas de fuego. La Convención fue ratificada por Argentina en el año 2001, luego de la sanción de la Ley N° 25.499.

Por otra parte, respecto del Tratado de Comercio de Armas (ATT por sus siglas en inglés), debe señalarse que si bien Argentina lo ha firmado, aun no lo ha ratificado 28 . Se trata de un tratado adoptado el 2 de abril de 2013 por la Asamblea General de las Naciones Unidas que regula el comercio internacional de armas, desde las pequeñas armas hasta los grandes tanques. De todos modos, si bien el tratado fue firmado por 118 Estados, todavía no entró en vigencia por cuanto sólo 40 lo han ratificado, y se requieren 50 (UNODA, 2013).

Asimismo, Argentina ha firmado y ratificado el Protocolo de las Naciones Unidas contra la Producción y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, sus partes y componentes y Municiones, que suplementa la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional y tiene como objeto, según versa su artículo 2, promover, facilitar, y reforzar la cooperación entre los Estados parte a los fines de prevenir, combatir y erradicar la producción y el tráfico ilícito de armas de fuego, sus partes, componentes y municiones (UNGA, 2001).

Por otro lado, en lo referente a la regulación específicamente nacional, la normativa más relevante es la Ley Nº 20.429 o Ley Nacional de Armas y Explosivos, que según su artículo 1º regula la “adquisición, uso, tenencia, portación, transmisión por cualquier título, transporte, introducción al país e importación de armas de fuego y de lanzamiento a mano o por cualquier clase de dispositivo, agresivos químicos de toda naturaleza y demás materiales que se clasifiquen como arma de guerra, pólvoras, explosivos y afines, y armas, municiones y demás materiales clasificados de uso civil”. También es sumamente relevante la Ley Nº 24.492, que crea la figura del Legítimo Usuario de Armas de Fuego y le otorga al RENAR la capacidad de acreditar a los mismos.

Para adquirir la licencia es necesario demostrar razones genuinas y la edad mínima es de 21 años para armas militares y 18 para civiles (ONU, 1999).

Además, la Ley Nº 25.938 establece el Registro Nacional de Armas de Fuego y Materiales Controlados, Secuestrados o Incautados, a los fines de asentar las armas y otros elementos aludidos en la Ley Nacional de Armas y Explosivos que sean secuestrados o incautados.

28 Aunque recientemente la aprobación legislativa del Tratado obtuvo media sanción del Senado. Al respecto puede consultarse el expediente N° 62-S-2014 de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación.

34

Determina además cómo deben producirse el depósito transitorio, el depósito definitivo, la devolución, el decomiso, la destrucción y a gestión de arsenales de estos elementos.

Finalmente, la Ley Nº 26.216 declara la emergencia nacional en materia de armas de fuego y materiales controlados, y crea el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego, que consiste en la entrega voluntaria y anónima de armas por parte de la población a cambio de un incentivo y que es administrado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El programa fue prorrogado por las leyes Nº 26.644, 26.792 y 26.919, estando actualmente en vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015. Desde su creación, se han entregado y destruido 155.656 armas (RENAR, 2014).

Cabe aclarar que el artículo 189 bis del Código Penal reprime con prisión la tenencia de armas sin la autorización correspondiente, y que el principal organismo relacionado con la temática de las armas es el RENAR, o Registro Nacional de Armas, dependiente actualmente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, encargado de registrar, fiscalizar y controlar toda actividad vinculada con armas de fuego, pólvoras, explosivos y afines y otros materiales regulados y a sus usuarios, dentro del territorio nacional, excluyendo al armamento propio de las Fuerzas Armadas. Asimismo, propone e implementa políticas para el mejor cumplimiento de la legislación vigente.

Diagnóstico

Son dos las peculiaridades de los datos relacionados al tráfico de armas. En primer lugar, su escasez, lo que hace que los pocos datos suministrados deban leerse con cautela y ser tomados como aproximaciones. En segundo lugar, el hecho de que refieren más específicamente a los efectos del tráfico de armas que a la dinámica del tráfico en sí. No obstante, algunos datos sobre las consecuencias de la proliferación de armas pueden contribuir a delinear mínimas inferencias sobre el delito en sí mismo.

En primera instancia, como ya se mencionó, casi cualquier arma que se emplee en el mundo criminal tuvo sus orígenes en la producción legal de armas. En este sentido, es menester afirmar que en Argentina se producen armas ya desde la década del 30 (Dreyfus, 2000; Solingen, 1998). Durante los 80 existían más de veinte pequeñas empresas productoras de armas, en general situadas en Buenos Aires, además de la producción estatal, comandada por la Dirección General de Fabricaciones Militares, que atravesó una fuerte crisis durante los 90 como consecuencia del proceso de privatizaciones. Entre las compañías privadas se destacan Bersa, Rexio y Reno (ex Mahely Ind. & Co) (Dreyfus, 2000). A pesar de esta producción existente, en una clasificación de grandes, medianos y pequeños productores de armas, Argentina es ubicada entre los pequeños (Small Arms Survey, 2001).

Sin embargo, el hecho de que en Argentina se produzcan armas constituye un factor necesario para que las mismas sean desviadas a los mercados informales y posteriormente comerciadas de manera ilegal. De hecho la producción en Argentina no sólo se orienta al mercado interno, sino que también logra erigir al país como el tercer país exportador de América Latina con un 6% del total (el 11% corresponde a México y el 79% a Brasil) (Fleitas, 2009). En 2011, el valor total de las exportaciones de armas y municiones de Argentina rondó los US$18.851.002 (Marsh, 2013; Pavesi y Rigual, 2013), lo que ubica a Argentina como un exportador “mediano” (Small Arms Survey, 2001: 148).

35

Otro factor que más a largo plazo ha incentivado la oferta de armas disponibles para ser

desviadas al mercado informal, es la existencia de una gran cantidad de armamento que pasó

a ser innecesario para el Estado, producto de que luego de la última dictadura militar la

confianza en las Fuerzas Armadas descendió rotundamente, y también lo hizo el gasto militar.

El descenso en la cantidad de personal militar originó al menos un exceso de 400.000 armas:

mientras alrededor de la mitad se hallaban en desuso, de la otra parte muchas han sido

encontradas en manos de delincuentes en las últimas décadas (Karp, 2009).

Pero no sólo la producción interna contribuye a que exista un flujo de armas que potencialmente puede desviarse hacia el mundo criminal, pues también el hecho de que Brasil produzca una enorme cantidad de armas es fundamental. En el mercado formal, Argentina fue

el segundo destino de las exportaciones brasileñas de armas en 2011, con 215.000 unidades,

por debajo de Estados Unidos con 846.000 (América Economía, 2013). En el mercado formal Argentina importó armas y municiones por un total de US$21.463.336 en 2011 (Marsh, 2013;

Pavesi y Rigual, 2013).

El caso de Paraguay también es relevante, aunque desde el punto de vista informal, porque es

un sitio de triangulación de armas hacia otros países y porque, como arguye Kessler, en su territorio se halla Ciudad del Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, territorio clave donde parece producirse un importante tráfico hacia organizaciones criminales tanto

argentinas como brasileñas (Kessler, 2011).

En lo referente a los mecanismos por los cuales las armas pasan del mercado formal al informal, para ser posteriormente comerciadas de manera ilegal, se destaca sin duda alguna el robo a particulares. En este sentido, Dreyfus (2007) asevera que la mayor disponibilidad de armas en los hogares incrementa la posibilidad de que, ante un aumento de la criminalidad, esas armas sean hurtadas o robadas e ingresen en los circuitos y mercados ilícitos. Es por eso que el autor sostiene que el 83% de las armas con pedido de secuestro y secuestradas en la Provincia de Buenos Aires pertenecían a individuos particulares, mientras que sólo un 6% pertenecían al Estado, un 1,64% a entidades de seguridad privada y sólo un 0,53% a armerías o fábricas de armas. La gran mayoría de estas armas son de producción argentina y predominan las de bajo calibre y calidad (Dreyfus, 2007).

Sobre este mismo punto Dreyfus remarca que el traspaso de armas desde poseedores legítimos hacia la informalidad se ve incentivada por la existencia de cierta facilidad por parte del RENAR en la autorización de compra de armas 9 mm (Dreyfus, 2007).

Por ello es conveniente observar la posesión de armas en manos de civiles. De manera legal, en 2006 se reportó un total de 1.185.467 en manos de civiles, distribuidas en un total de

569.979 propietarios, pero debe tenerse en consideración que en 2001 el valor reportado fue

de 2.597.122. Legalidad aparte, las armas no reportadas en manos de civiles se estiman entre

700.000 y 2 millones, por lo que el total de armas en manos de la ciudadanía es de entre 1,9 y

4,6 millones (Karp, 2009), aunque algunas estimaciones dan un máximo de 5,6 millones (Karp, 2007), rondando el ratio de civiles con posesión de armas, tanto legales como ilegales, entre un 10,7 y un 14,6 cada 100 habitantes. Estos datos ubican a Argentina en el puesto 18 entre 178 países en los valores absolutos en posesión de armas en manos civiles, pero en el puesto 62 en términos relativos (Karp, 2007). Asimismo, fuera de las manos civiles, las Fuerzas

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policiales y de seguridad de todos los niveles poseen alrededor de 270.000 armas de fuego (Karp, 2012) y las Fuerzas Armadas 555.000 (Karp, 2009).

Asimismo, una vez que las armas ingresan al circuito ilegal, dentro de los principales receptores es posible identificar a las organizaciones criminales, que desarrollan actividades como el narcotráfico y la trata de personas, y ejercen violencia como un medio para cumplir sus cometidos. Es así que las diferentes modalidades de criminalidad compleja tienden a retroalimentarse. De hecho, puede sostenerse que el principal motor del tráfico de armas es la existencia de toda otra serie de delitos que requieren intimidación o violencia para ser cometidos.

Empero, algunos autores puntualizan en el hecho de que la principal demanda de armas no proviene de grupos vinculados al narcotráfico, sino de la delincuencia común (DerGhougassian,

2009).

En otro sentido, y más allá de lo que específicamente se clasifica como tráfico por parte de organizaciones criminales, también existen casos de transferencias estatales problemáticas, posiblemente violatorias de embargos internacionales. Por nombrar algunas: exportaciones de revólveres y pistolas a Libia en 1995, exportaciones a Yemen por parte no sólo de Argentina sino también de Brasil, exportaciones de armas pequeñas y municiones a República Dominicana en momentos en que ese país se caracterizaba por sus débiles controles y por ser un lugar de desvío hacia Haití, en donde Argentina posee misiones de paz (Fleitas, 2009) y, por supuesto, el emblemático caso de la venta de armas a Croacia y Ecuador durante la presidencia de Menem.

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CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIÓN Y DETERIORO INSTITUCIONAL

Como ya se destacó en el capítulo previo, el consenso respecto de la definición de crimen organizado es escaso. No obstante, casi todas las definiciones sobre este fenómeno de amplia complejidad coinciden en incluir, ya sea como una característica necesaria o complementaria, a la corrupción como una peculiaridad (Finckenauer, 2005).

Pero a pesar de ese consenso, lo cierto es que las conexiones entre la corrupción y el crimen organizado han sido escasamente abordadas por la literatura académica y por los informes orientados a la generación de políticas públicas. Sin embargo, las diferentes investigaciones abocadas a observar la relación entre la corrupción y el crimen organizado sí suelen mencionar la existencia de una abundante evidencia circunstancial no sistematizada respecto de estos vínculos (Chêne y Hodess, 2008). Por supuesto que la ilegalidad de ambos fenómenos contribuye enormemente a que la investigación de ellos carezca de fuentes de información fiables.

Además de sus vínculos con la corrupción, no puede negarse que el incremento del crimen organizado origina un deterioro institucional de grandes dimensiones, tanto para las instituciones políticas como para las económicas.

Bajo esas premisas, este capítulo posee una primera parte que analiza las conexiones entre el crimen organizado y la corrupción en sus diversas modalidades, para luego focalizar en cómo el delito organizado afecta a las instituciones políticas y a los Derechos. Finalmente, se realiza una breve reseña de los casos recientes de conexiones entre agencias estatales y bandas criminales en Santa Fe y en Córdoba, a los fines de que los diversos argumentos teóricos se vean plasmados en sucesos actuales.

Crimen organizado y corrupción

La corrupción en la que intervienen actores estatales puede definirse como el abuso del poder público a los fines de obtener un beneficio privado (Buscaglia y van Dijk, 2003). Dada la dificultad de medir la corrupción, suele emplearse la percepción sobre la corrupción como un indicador útil. Según el último reporte de Transparencia Internacional 29 , en Argentina el 72% de los encuestados en 2013 respondió que el nivel de corrupción se incrementó en los últimos dos años. Además, el 74% sostuvo que la acción del gobierno en la lucha contra la corrupción es muy ineficaz o ineficaz. Respecto de las instituciones consideradas más corruptas, el listado lo lideran los partidos políticos, puesto que el 78% los consideró corruptos o extremadamente corruptos. Los partidos fueron seguidos por los funcionarios públicos (77%), el Congreso (72%), la Policía (70%) y el Poder Judicial (65%) (Transparencia Internacional, 2013), es decir, todas entidades vinculadas de manera directa a la lucha contra el crimen organizado.

29 Para el caso argentino, los datos fueron recabados por Transparencia Internacional en base a una encuesta con una muestra de 1001 individuos, de cobertura nacional.

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Existe una serie de estudios que intentan establecer ciertos vínculos a nivel teorético entre la corrupción y el crimen. Entre ellos es meritorio mencionar un trabajo de Kugler, Verdier y Zenou (2005) que vincula al crimen organizado y a la corrupción con la eficacia de los castigos. Los autores sostienen que cuando las fuerzas policiales se hallan bien pagas y son difíciles de sobornar y la detección de la corrupción es muy probable, el aumento de la vigilancia policial o las sanciones tienen fuertes efectos en la disminución del crimen. Cuando el caso es el contrario y existe un entorno de débil institucionalidad, el aumento de la vigilancia y las sanciones puede tender inclusive a aumentar el crimen. No obstante, este estudio no se focaliza en el caso del crimen organizado, que suele contar con muchos más recursos para recurrir a corrupción -no sólo con los "agentes del orden"- que la criminalidad convencional.

Respecto de los estudios que se abocan específicamente a examinar los vínculos entre el crimen organizado y la corrupción, la realidad es que la literatura aún no ha podido explicar de manera fehaciente el modo causal en que se produce la conexión. Los estudios que muestran que existe una relación no ahondan en las causas de la misma y los que sugieren explicaciones causales no alcanzan niveles óptimos de comprobación empírica (Center for the Study of Democracy, 2010).

Dentro de las investigaciones que se encargan de demostrar la conexión palmaria que existe entre el crimen organizado y la corrupción, se destaca la de Buscaglia y van Dijk (2003), que muestra la correlación existente entre ambos fenómenos, explicitando que cada uno de ellos retroalimenta al otro. Los autores distinguen cinco niveles en las que las organizaciones criminales se infiltran en el sector público:

Actos esporádicos de soborno: son intercambios únicos para obtener ciertas autorizaciones o informaciones o evitar castigos.

Actos regulares de soborno: consiste en el intercambio continuo entre organizaciones criminales y oficiales públicos, a los fines de obtener una protección constante o facilitar el desarrollo de actividades ilegales.

Infiltración en agencias gubernamentales: en este nivel los grupos criminales se infiltran en los niveles medios de las agencias estatales y de las fuerzas de seguridad para facilitar sus operaciones criminales.

Infiltración en altos niveles de gobierno: en este caso las redes criminales se conectan con altos rangos públicos para obtener beneficios de largo plazo y protección, así como para ganar acceso a información criminal.

Infiltración en la arena política: este nivel involucra intercambios con funcionarios como legisladores, ministros e incluso jefes ejecutivos y miembros del poder judicial, con el objetivo de influenciar la generación de normas y la toma de decisiones judiciales.

Las relaciones entre el crimen organizado y la corrupción son múltiples y complejas. Por un lado, la corrupción funciona como catalizadora del crimen organizado (Chêne y Hodess, 2008):

en las sociedades altamente corruptas existen pocas oportunidades de progreso en el marco legal y la corrupción impide el desarrollo y el crecimiento económico, por lo que el crimen organizado suele representar una alternativa de empleo, principalmente para los jóvenes excluidos de los procesos económicos (Shelley, 2004). En el caso argentino, como ya se

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destacó, los factores estructural-económicos parecen ser sumamente relevantes para explicar el desarrollo del crimen organizado, en particular del narcotráfico, e incluso, según un dato del 2009, el 54% de los arrestados en Argentina por delitos vinculados al narcotráfico con situación de empleo conocida, se hallaba desempleado (UNODC, 2012). Otros trabajos muestran, para los encarcelados condenados por cualquier delito, que quienes sí poseían empleo solían hacerlo en condiciones precarias o con trabajos de baja calificación (CELIV, 2014).

Pero por otra parte, la corrupción también actúa como facilitadora del crimen organizado (Chêne y Hodess, 2008), porque los grupos dedicados a la criminalidad compleja logran operar con mayor seguridad gracias a las alianzas con los agentes del orden y gubernamentales, obtener impunidad por la acción coordinada con el Poder Judicial y blanquear dinero mediante la corrupción de las entidades financieras.

En este sentido, se erige lo que Juan Gabriel Tokatlián ha denominado como “la triple P”, el entrelazamiento entre pandillas, policías y políticos conformando una “coalición del crimen” (Tokatlián, 2011) que ha logrado mayor autonomía, sofisticación y violencia en los últimos años. Según el autor, la alianza entre estos tres grupos es redituable para cada uno de ellos. Las pandillas necesitan zonas liberadas y protección para actuar ilegalmente; los cuerpos policiales, por su parte, permiten el despliegue territorial de los grupos criminales avalando la impunidad y a cambio se nutren de recursos de la clandestinidad y los políticos se benefician de las transacciones ilícitas y se despreocupan de impulsar medidas para controlarlas. Además, la política, como el narcotráfico, es territorial 30 , es por eso que los mismos grupos que suelen actuar en el ámbito político actúan también en redes criminales, fundamentalmente asociadas al narcotráfico. En muchas ocasiones los mismos grupos son empleados para ejercer la violencia por grupos criminales y por políticos.

Tokatlián arguye, siguiendo un postulado de Andreas y Nadelmann (2006), que existen tres etapas que la Triple P suele atravesar. En principio, una fase “predatoria” caracterizada por la afirmación territorial de los grupos criminales, asegurando su territorio por medio del uso de la fuerza. En segunda instancia, una etapa “parasitaria” que combina la violencia con la cooptación social y la distribución de algunos beneficios materiales, lo que deriva en una mayor legitimidad social hacia las organizaciones criminales, y en un mayor poder para corromper instituciones. Finalmente, una fase “simbiótica”, en donde el poder político y económico se tornan dependientes del crimen organizado y éste de las relaciones entabladas, originándose una “pax mafiosa”: el establecimiento de una clase social criminal que puede establecer un orden determinado, el dominio de la ilegalidad. El autor sostiene que existe cierta evidencia de que se ha comenzado a transitar la etapa predatoria en Argentina, especialmente en algunas zonas del conurbano bonaerense.

En el presente trabajo, se argumenta que puede hablarse incluso de una “cuádruple P”, pues el sector privado también forma parte en muchas ocasiones de una sociedad dedicada a actividades criminales, dado que muchas veces empresas legales actúan en distintos procesos relacionados con la criminalidad organizada, por ejemplo a través del lavado de dinero. El involucramiento del sector privado puede darse mediante la presencia de empresas cuyos

30 Este argumento fue realizado por Alberto Föhrig en una entrevista realizada por el diario La Nación el 27 de octubre de 2013.

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propietarios son personas que también conducen emprendimientos ilegales, o mediante alianzas entre actores de la economía legal y la ilegal. Otra manera en que las empresas pueden ingresar a esta coalición del crimen es actuando como articuladoras o centros físicos en las que se perpetran distintas modalidades delictivas: un típico caso es el de los bares nocturnos constituidos legalmente que avalan la comercialización de estupefacientes o la trata en su interior, a cambio de beneficios materiales. Por supuesto que en el caso de la trata laboral, las entidades privadas poseen un rol mucho más directo en las acciones criminales.

Según Schneider (2010), el lavado de dinero es necesario para las organizaciones criminales dado que casi la totalidad de sus transacciones son hechas en efectivo. En muchos casos la economía formal y la informal se fusionan de tal manera que actúan con los mismos medios, hecho favorecido por la ausencia de una clara aplicación de la ley. En el caso argentino, se considera que los principales rubros hacia los cuales se desvía el dinero proveniente de los grupos criminales y en particular del narcotráfico, son el inmobiliario, el de la construcción, el de clubes nocturnos y el de concesionarios de automotores (Eventon, 2013).

Los vínculos entre la policía y el crimen organizado se dan de diferentes maneras y por mecanismos complejos, y si bien la corrupción policial ha sido ampliamente estudiada, no ocurre lo mismo con la corrupción cuyo agente es una organización dedicada al crimen organizado (Center for the Study of Democracy, 2010). Entre las principales razones por las que se corrompe a la policía se hallan las extorsiones, que implican el pago de un soborno a cambio de no proseguir una investigación criminal, de no hacer un arresto o no efectuar incautaciones (Center for the Study of Democracy, 2010). También se destaca la protección de actividades ilegales, garantizando su continuidad, a cambio de retribuciones económicas, el bloqueo de las investigaciones y finalmente, la acción criminal directa, en la cual el agente policial se inmiscuye de manera inmediata en las actividades criminales (Center for the Study of Democracy, 2010). La venta de información confidencial y la cooperación logística también son actividades usuales (Van de Bunt, 2004).

Newburn (citado por Center for the Study of Democracy, 2010), señala que en toda organización policíaca existen ciertas peculiaridades que actúan como factores que favorecen la corrupción policial. En primera instancia, el contacto constante con los criminales y la discreción, puesto que si bien la misma se erige como una característica propia de las actividades policiales, a la vez favorece los vínculos ilícitos. En segunda instancia, la escasa visibilidad pública de las actividades policiales, en conjunto con una cultura entre policías que suele estar caracterizada por la solidaridad interna y por ende, por la complicidad al menos implícita ante actividades ilegales, favoreciendo una especie de “secreto organizacional”. También influye el hecho de que generalmente los oficiales policiales no poseen buenos salarios. En el caso de Argentina, los policías se encuentran entre los trabajadores formales más precarizados, lo que se constituyó como uno de los causales principales de la ola de protestas policiales vivenciada en diciembre de 2013 31 . Para casi todas las fuerzas policiales argentinas, de cualquier nivel de gobierno, la precarización laboral no se refleja únicamente en los escasos salarios, sino también en las abultadas diferencias salariales entre las cúpulas y los agentes de bajo rango, en la cantidad de horas de trabajo, que suele ser mayor a cuarenta por

31 Ver, por ejemplo, la nota de La Nación del 11 de diciembre de 2013.

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semana y en el deterioro de la salud física y mental, sin considerar ni siquiera la ausencia de cualquier tipo de mecanismo de representación de los trabajadores policiales (Saín, 2013 32 ).

Además de estos factores que suelen estar presentes en la mayoría de las organizaciones policiales del mundo, influyen otro tipo de determinantes de orden más local. Un claro ejemplo de este tipo de causales es la carestía de un adecuado manejo civil y político de las actividades policiales, principalmente a nivel provincial, en donde muchas fuerzas aún poseen una cultura propia de la época dictatorial, y no han atravesado procesos de reforma serios. Por supuesto que el escaso enforcement de la ley también es relevante para comprender los altos niveles de corrupción, y ya no sólo la policial.

Algunos autores también sostienen que la mayor descentralización policial favorece al aumento de la corrupción (Edelbacher y Peruci, 2004; Palmiotti, 2005), lo que sin lugar a dudas debe considerarse en el actual avance de las policías municipales en la provincia de Buenos Aires. Las policías locales suelen ser el primer eslabón que las organizaciones criminales cooptan (De Simone, 2014), fundamentalmente porque al ser de pequeña escala son más fácilmente corruptibles en su totalidad, incluso por grupos criminales no demasiado grandes 33 .

Finalmente, debe hacerse alusión al hecho de que la corrupción policial suele incrementarse cuando se vincula con el mercado de las drogas (Amir y Einstein, 2004), puesto que las tasas de ganancia son mucho más amplias que para otros delitos. Además, en el combate contra las drogas el uso de informantes es habitual e incluso muchos policías deben inmiscuirse, como parte de su trabajo, en el mercado ilegal del comercio de drogas (Center for the Study of Democracy, 2010). Por ello mismo, ante el aumento del narcotráfico en Argentina, descripto en el capítulo anterior, no sería extraño que se evidencie también un incremento de la corrupción policial.

En cuanto a los lugares físicos donde suelen producirse los intercambios entre la policía y los miembros de bandas criminales, la literatura a nivel global destaca que suelen ser lugares de ocio, como por ejemplo clubes nocturnos (Center for the Study of Democracy, 2010), en ocasiones sitios en los que no se practica sólo una única modalidad delictiva.

Debe señalarse que en múltiples ocasiones, la variedad de denuncias de corrupción de las fuerzas policiales han derivado en procesos de reforma de las mismas, que casi siempre han quedado truncos, en gran parte debido a la falta de voluntad política o a los vaivenes de la misma, en ocasiones fluctuante al mismo ritmo en el que las posturas represivas han aflorado en la escena pública como protagonistas frente a la suba de las cuestiones asociadas a la inseguridad en el debate. En otras ocasiones, las propuestas de reforma se han centrado predominantemente en el desarrollo de sistemas de información, capacitación y entrenamiento de agentes, así como en el funcionamiento de sistemas de control interno de

32 Tales ideas fueron expuestas por Marcelo Saín en el “Seminario de discusión en Latinoamérica sobre Condiciones Laborales y Sindicalización policial, realizado en junio de 2013 en la Universidad Metropolitana por la Educación y el Trabajo. 33 Este argumento también es esgrimido por Alberto Föhrig en el artículo del diario Infobae del 2 de julio de 2014. En el mismo, se explaya también que México tiene cerca de 5.300 policías y, luego de padecer miles de muertes en la lucha contra el crimen organizado, ha decidido retornar a la centralización de las fuerzas, siguiendo el camino contrario al que ha empezado a emprender Buenos Aires.

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abusos y de corrupción (Saín, 2003). Sin embargo, las reformas no han apuntado a moldear los ámbitos de socialización de los agentes policiales, en donde adquieren sus principales hábitos y prácticas (Saín, 2003).

La experiencia de reforma policial más grande de Argentina es la que atravesó la policía bonaerense, que en diciembre de 1997 fue intervenida civilmente durante tres meses y luego tuvo dos procesos de reforma de gestiones ministeriales entre 1998 y 1999 y entre 2004 y 2007. No obstante, posteriormente se iniciaron movimientos contra reformistas que han tendido nuevamente al autogobierno policial. Casos similares han vivenciado las únicas otras dos instituciones policiales que tuvieron movimientos reformistas de relevancia: las policías de Santa Fe y Mendoza en 1998 y 1999 respectivamente (Arias, Rosada-Granados y Saín, 2012).

A nivel nacional, a pesar del avance que representó la creación del Ministerio de Seguridad a

fines de 2010, hasta el momento la conducción política de las fuerzas no ha alcanzado los niveles óptimos, persistiendo en cierta medida el autogobierno policial característico, situación

que se pronuncia aún más en la mayoría de las fuerzas provinciales.

Entre las agencias estatales armadas que en ocasiones se han visto entrometidas en vínculos con el crimen organizado, también se halla el servicio penitenciario. En este caso, las tramas corruptas suelen tener como fin la continuidad de las actividades criminales desde el interior de las prisiones o la cooperación para escapes de las cárceles 34 . Además, los centros penitenciarios también suelen concentrar a consumidores de drogas, por lo que son un mercado predilecto para los grupos criminales narcotraficantes (Center for the Study of Democracy, 2010).

Las intrincadas e interdependientes relaciones entre el crimen organizado y la corrupción afectan a través de diversos mecanismos a las instituciones democráticas, por lo que analizar tal cuestión resulta sumamente relevante.

Crimen organizado e instituciones democráticas

El crimen organizado afecta de manera directa al Estado, entendido en términos weberianos

como aquella institución que detenta el monopolio de la violencia legítima en un territorio determinado. Esto es así porque la mayoría de las organizaciones criminales organizadas poseen una estructura y un despliegue territorial: intentan monopolizar determinados territorios para maximizar sus ganancias, y para eso en muchas ocasiones recurren a la violencia. Las bandas requieren un territorio que les brinde la seguridad suficiente para elaborar, transportar y comercializar los bienes ilícitos, especialmente cuando se abocan al narcotráfico, y al no existir mecanismos formales de resolución de conflictos, los mismos tienen su desenlace a través de la violencia. En este sentido, algunas organizaciones criminales ya no sólo cooptan al Estado para obtener beneficios que les permitan operar libremente, sino

que incluso lo desplazan.

Siguiendo este análisis, es difícil afirmar que en algunas zonas, generalmente dentro de barrios pobres, sea realmente el Estado el que ejerce el dominio. Por el contrario, en algunos

34 Ver, por ejemplo, el artículo del diario Clarín del 5 de mayo de 2014.

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territorios el poder de las organizaciones criminales es tal que en ciertas circunstancias los grupos delictivos no se conforman con un poder ejercido mediante la violencia e incluso ganan legitimidad de las poblaciones, a través de la distribución de los beneficios, lo que explica como algunos líderes narcotraficantes tienen una doble cara en la opinión pública.

Desde esta perspectiva, los grandes grupos criminales se desarrollan como sustitutos de las funciones estatales, tanto las vinculadas a la provisión de bienes públicos, como las relacionadas al poder sancionatorio (Milhaupt y West, 2000). Por lo tanto, las ineficacias estatales en esas dos funciones primordiales constituyen un factor que promueve el crecimiento de organizaciones criminales y las transforma en lo que Strange (2001) denomina “contra-gobierno organizado”. El principal problema de este desplazamiento del Estado, es que el poder pasa a ejercerse con escasa previsibilidad, dada la ausencia de mecanismos formales, lo que genera que la violencia tenga consecuencias severas para la población y sus derechos, generando además fuertes externalidades negativas para aquellos ciudadanos sin ninguna relación con las actividades criminales.

En algunos casos extremos, se produce cierta fusión entre el Estado y las organizaciones criminales, de tal manera que ya no existe un vínculo entre ambos grupos sino una combinación que no permite distinguir claramente las fronteras entre unos y otro. En estos casos, la agenda política y la criminal se transforman en una única agenda (Galeotti, 2004). Si bien este no parece ser el caso argentino en términos generales, no debe descartarse que sí ocurra en niveles locales de gobierno. En otros casos, los líderes criminales participan de manera directa de las instituciones democráticas: quizá el caso más famoso es el de Pablo Escobar, que llegó ser legislador, pero existen muchos otros ejemplos alrededor del mundo (Center for the Study of Democracy, 2010).

La cooptación de las instituciones estatales por parte de las organizaciones criminales se denomina como “captura del Estado”, e implica elevados niveles de corrupción de características sofisticadas a los fines de desviar las políticas públicas para que beneficien a las organizaciones criminales (Buscaglia y van Dijk, 2003).

En cuanto a la relación entre el crimen organizado y la democracia, vale decir que los mismos se basan en principios que se hallan unos en las antípodas de los otros. Mientras que un Estado democrático puja por la soberanía de la nación y asegura la protección de los derechos individuales más allá de las diferencias de género, de estatus social, racial o religioso, el crimen organizado se construye mediante el patronazgo, descansado en un manejo feudal y sin vacilar ante el abuso de los derechos humanos (Buscaglia y van Dijk, 2003).

El crimen organizado afecta de manera directa a los partidos políticos. Algunos estudios mencionan el hecho de que los sistemas de partido único tienden a incrementar la conexión entre el crimen y la política (v.gr. Center for the Study of Democracy, 2010). En este sentido, si bien Argentina no posee un sistema de partido único, sí tiene en muchos niveles de gobierno un régimen de partido dominante, en el sentido de que una misma agrupación política adquiere el control del aparato gubernamental por largos períodos de tiempo, lo que de algún modo también puede contribuir al refuerzo del nexo entre criminales organizados y políticos. Así, por ejemplo, la escasa competencia inter partidaria deriva en muchos casos en la existencia de ejecutivos municipales que se establecen en el poder por una gran cantidad de

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años, facilitando las relaciones de complicidad y la confianza mutua entre intendentes y bandas delictivas 35 .

Siguiendo a Allum y Siebert (2003), los partidos políticos dependen en gran medida del financiamiento externo, y eso los hace especialmente vulnerables a la corrupción. Pero el motivo del financiamiento que en general necesitan las organizaciones partidarias descansa en su necesidad de obtener votos, y es aquí donde se generan dos mecanismos por los cuales se produce la mayor parte de las conexiones entre crimen organizado y partidos políticos. En primer lugar, las organizaciones criminales pueden actuar como proveedoras de votantes, dado su amplio control territorial, a cambio de obtener beneficios futuros. Los grupos dedicados al crimen organizado pueden ofrecer votantes ya sea a través de la coerción o de su legitimidad generada, en ambos casos mediante un fuerte dominio territorial. En muchos casos en estos procesos, para el caso argentino, se ven también incursas las barras de clubes de fútbol, que como ya se mencionó suelen estar vinculadas de manera directa a distintas modalidades delictivas y, además, actúan como fuerza de choque para intimidar.

Pero un segundo mecanismo posee un mayor impacto aunque menor visibilidad: el financiamiento de campañas políticas por parte de organizaciones delictivas a cambio de beneficios que les permitan operar sin mayores dificultades. Se trata de situaciones de real severidad porque afectan a los estratos más altos de las esferas políticas, implicando la existencia de niveles de connivencia que tornan vanos los esfuerzos de niveles inferiores de gobierno en la lucha contra el crimen organizado.

En Argentina, y respecto de campañas nacionales, existe una denuncia concreta en relación al financiamiento de las campañas por organizaciones delictivas, en este caso vinculadas al tráfico de estupefacientes. Se trata de la campaña para las elecciones presidenciales de 2007, para la cual un grupo de legisladores 36 denunció que la fuerza partidaria que llevó la fórmula presidencial ganadora (encabezada por Cristina Fernández de Kirchner y Julio Cobos), recibió $14.947.390 como ingresos totales para la campaña política, de los cuales $12.740.000 fueron contribuciones privadas. Entre los mayores aportantes, se hallaban varias empresas del rubro farmacéutico, que según algunos informes se hallan sospechadas de tener grandes vínculos con organizaciones narcotraficantes de escala global. La sospecha es que el aporte de las empresas fue un método para blanquear dinero proveniente del narcotráfico (Farah, 2013).

Según la jueza federal María Servini de Cubría, entre 1999 y 2010 se importaron 55.900 kilogramos de efedrina, mientras sólo 156 kilogramos anuales eran suficientes para cubrir los insumos necesarios para la producción farmacéutica. Las importaciones fueron realizadas únicamente por cinco empresas, entre las que se hallaba Unifarma, compañía que aportó fondos para la campaña electoral kirchnerista de 2007. Además, Unifarma era propiedad de Ariel Vilán, quien aparentemente se suicidó y era socio de las víctimas del llamado "Triple Crimen de General Rodríguez" (La Nación, 29/08/2014). En este caso, se hallaron muertos en General Rodríguez tres empresarios, y aunque el caso se trató de manera escindida a la causa

35 Este argumento fue desarrollado por Alberto Föhrig en una entrevista realizada por el diario La Nación el 27 de octubre de 2013.

36 Se trata de un informe del Centro de Investigación de la Coalición Cívica presentado en diciembre de 2009 que vincula a las organizaciones dedicadas al narcotráfico y al crimen organizado con las políticas gubernamentales (Centro de Investigación de la Coalición Cívica, 2009).

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de la efedrina, ambos tienen varios puntos en común, entre los cuales se encuentra el hecho de que Jesús María Espinoza, mexicano apuntalado como presunto jefe narco e involucrado en la causa de la efedrina, decía conocer a Sebastián Forza -uno de los asesinados- y declaró que éste le había ofrecido el negocio de una droguería (La Nación, 07/08/2013).

Por otro lado, también existe una denuncia contra el jefe de gobierno porteño, Mauricio Macri, según la cual Raúl Martins Coggiola financió la campaña de dicho candidato en 2011. Martins es un ex agente de la Secretaría de Inteligencia del Estado, sospechado de ser propietario de varios clubes nocturnos asociados a la trata de personas, tanto en Buenos Aires como en México. La denuncia fue efectuada por Lorena Cristina Martins, hija del ex espía, que ofreció detalles del funcionamiento de la red de trata en complicidad con diversas comisarías, que a cambio de dinero habrían permitido el libre funcionamiento de los prostíbulos. Además, informó que Martins habría colaborado en la campaña política de Mauricio Macri en 2011, mediante la cual fue reelecto como Jefe de Gobierno porteño, a cambio de que los prostíbulos sigan funcionando y consigan habilitaciones sin contar con medidas de seguridad. El caso quedó en manos del juez Norberto Oyarbide, quien conoce personalmente a Martins 37 .

Justamente este último punto abre las puertas para mencionar que no sólo el Poder Ejecutivo es cooptado por organizaciones criminales, pues por el contrario, como se verá en un capítulo específico, también al Poder Judicial suelen apuntar estos grupos, con el fin de garantizar impunidad; y en general la inmunidad y los largos mandatos de jueces y fiscales suelen acentuar la connivencia (Center for the Study of Democracy, 2010). También el Poder Legislativo puede hallarse en el foco de las organizaciones criminales a la hora de moldear ciertas políticas, ya que aunque los mecanismos para corromper a un cuerpo colegiado son más dificultosos sí pueden apuntar a legisladores clave.

Es decir que las organizaciones criminales corroen y erosionan a las instituciones estatales y de gobierno, ya sea mediante el desplazamiento del Estado en ciertas zonas, reemplazando de manera no formal sus acciones, o a través de la cooptación y de la corrupción de funcionarios de los diferentes poderes de gobierno y de los distintos niveles federales. Asimismo, la corrupción producto del crimen organizado sin duda alguna disminuye la confianza en las instituciones de la ciudadanía, teniendo esto como corolario un menor nivel de participación en las decisiones públicas y un respaldo no tan fuerte a la democracia y al Estado de derecho (Rojas Aravena, 2008). Por otra parte, como menciona el apartado siguiente, no debe dejarse de lado el deletéreo impacto que el crimen organizado tiene sobre los Derechos Humanos.

Crimen Organizado y Derechos Humanos

Independientemente de la filosofía del derecho que se considere, resulta ineluctable que el crimen organizado afecta fuertemente al goce de los Derechos Humanos, cuestión que se intenta resaltar en todo este trabajo. Mientras que a lo largo de la historia se ha considerado que los Estados son los encargados de garantizar los Derechos Humanos y, por ende, los que tienen la responsabilidad ante las violaciones, en la actualidad se entiende que también las

37 Según notas publicadas por los diarios Perfil.com y La Gaceta los días 11 y 12 de enero de 2012 respectivamente.

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organizaciones criminales pueden afectar fuertemente al respeto de los Derechos Humanos (Schmid, 1995). En particular, es posible afirmar que la criminalidad compleja impacta al menos de dos formas sobre los Derechos Humanos.

Por una parte, el crimen organizado afecta de manera directa a los Derechos Humanos, puesto que algunas modalidades de la delincuencia organizada impactan sobre el humano en sí mismo. En particular, la trata de personas no respeta la dignidad de las personas, e incluso suele ir de la mano de torturas y maltratos psicológicos, lo que ha llevado a que sea considerada como “la forma moderna de esclavitud” (UNICEF, 2012), impactando de manera completamente directa sobre los artículos 4 y 5 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, entre varios otros. Asimismo, el avance del crimen organizado suele generar condiciones de inseguridad en la sociedad, lo que afecta al derecho a la seguridad que las personas tienen según el artículo 3 de la Declaración de Derechos Humanos.

Por otra parte, la criminalidad organizada afecta a los Derechos Humanos de manera indirecta -pero no por ello menos rotunda- debido a que emplea a grupos vulnerables como mano de obra, retroalimentando las condiciones de exclusión y estigmatización social. Además, genera gastos exagerados para las sociedades en la lucha contra la criminalidad, que implican un costo de oportunidad en medidas para mejorar las condiciones socioculturales de la población. Asimismo, la inseguridad física y jurídica que el crimen organizado origina, limita de manera concreta las posibilidades de desarrollo personal de los ciudadanos.

Finalmente, y como se verá más adelante, en muchas ocasiones son las metodologías empleadas para combatir a la criminalidad organizada las que terminan profundizando la afección a los Derechos Humanos, por medio de prácticas violentas y estigmatizantes.

En suma, el respeto de los Derechos Humanos debe erigirse como el principal motivo por el cual las sociedades en general, y los Estados en especial, deben bregar para detener el avance de las organizaciones delictivas. El principal motivo para afrontar a las bandas criminales no es una cuestión intrínseca a las mismas, sino que es el fuerte impacto en los derechos que todo ser humano tiene de manera inalienable que el accionar criminal produce. Por eso mismo, cualquier metodología para combatir al crimen organizado debe tener como punto de partida el respeto de los derechos de las personas. Si al perseguir a las bandas criminales se interfieren los derechos, la principal razón para desarticular a los grupos criminales pierde su razón de ser. Por ello resulta primordial que el marco conceptual desde el cual se aborden las problemáticas sociales de inseguridad sea el de la Seguridad Ciudadana y, dentro de ella, de la Seguridad Humana, poniendo el foco en el individuo y en sus derechos, protegiendo a la persona de las intervenciones arbitrarias del Estado. 38

Luego de este repaso del impacto del crimen organizado, se presentan a continuación dos casos que pueden resultar útiles para ejemplificar los mecanismos por los cuales se producen y desarrollan las vinculaciones entre el Estado, las policías y el crimen organizado, mediante

38 Para un debate respecto de los conceptos de Seguridad Interior, Pública y Ciudadana, puede consultarse a González (2003).

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nexos de corrupción: se trata de los recientes casos de connivencia policial con bandas criminales en Santa Fe y en Córdoba.

El caso de Santa Fe

El caso que indaga la connivencia entre policías y narcotraficantes en Rosario, provincia de Santa Fe, se inició como consecuencia de una investigación sobre una red de trata de mujeres efectuada por la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) entre noviembre de 2011 y abril de 2012. En ese marco, se accedió a una escucha telefónica en la que el dueño de un prostíbulo santafesino le preguntaba a un comisario mayor acerca de las tratativas necesarias para vender cocaína. El por entonces comisario mayor Oscar Ledesma respondió a través de un mensaje de texto que era necesario pagar $30.000 de manera mensual de manera directa al, hasta ese momento, Jefe de la división drogas peligrosas de la Policía provincial: Hugo Tognoli, que cuando la investigación salió a la luz era el Jefe de la Policía. Otra de las pruebas en contra de Tognoli surgía por el hecho de que un líder narcotraficante llamado Carlos Ascaíni -alias “el vasco”- recibió la información de que lo estaban persiguiendo automóviles ignotos y logró huir. Posteriormente se conoció que alguien con la clave de acceso de Tognoli había consultado en el Registro de la Propiedad Automotor por las patentes de los vehículos, y recibió el dato de que pertenecían a la PSA, el 25 de noviembre de 2011 (Página 12, 19/10/2012).

Luego de que la denuncia tomara estado público, en octubre de 2012, Tognoli presentó su renuncia (Perfil, 19/10/2012). Sin embargo, ya existían ciertas denuncias previas contra él, pues en septiembre de ese año Alberto Martínez, titular de la Asociación Profesional Policial de Santa Fe (Apropol) había sostenido en el marco de una protesta policial que Tognoli permitía la existencia de kioskos de expendio de drogas y negociaba con “Los Monos”, una de las bandas de más renombre en Rosario (Perfil, 19/10/2012). El día de la renuncia de Tognoli, su segundo, Cristian Solá, también presentó su dimisión, aunque el ministro de Seguridad provincial, Raúl Lamberto, decidió no aceptarle la renuncia y designarlo como el nuevo jefe de la fuerza provincial (La Capital, 19/10/2012), a pesar de que posteriormente fue destituido y está siendo investigado por enriquecimiento ilícito (La Política Online, 24/10/2012).

El expediente del caso explicita también que en muchas ocasiones en las cercanías de los búnkeres hay policías en servicio de custodia y que en un departamento de un policía había cocaína para proveer a los puntos de venta. También hay una escucha en la que otro narcotraficante conocido como “Ojito” conversa con un policía sobre un asesinato y acerca del plan de tirar el cuerpo del fallecido a un río (Página 12, 19/10/2012).

Ante los hechos, el juez Vera Barros solicitó mediante una orden de captura internacional la detención de Tognoli, que luego de estar dos días prófugo se entregó ante el Poder Judicial el 21 de octubre de 2012 (Diario Panorama, 22/10/2012).

Resulta interesante observar la reacción de la esfera política ante los acontecimientos. El entonces gobernador de la provincia de Santa Fe, Antonio Bonfatti señaló que se enteró de la noticia por los medios de comunicación, puesto que la Ministra de Seguridad Nilda Garré y el Ministro de Justicia Julio Alak, ambos de la esfera nacional, no lo habían notificado (La Política Online, 22/10/2012). Al día siguiente de la detención de Tognoli renunció el Secretario de Seguridad provincial, Marcos Escajadillo (La Política Online, 23/10/2012).

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A inicios de noviembre fueron detenidos otros policías vinculados a la causa, incluyendo al Jefe de la Comisaría Segunda de Rosario, Néstor Fernández (LM Neuquén, 4/11/2012), pues con el avance de la causa se determinó que él había empleado la clave suministrada por Tognoli que permitió el acceso al Registro de la Propiedad Automotor que permitió dar aviso a Ascaíni, quien por cierto ya había sido detenido cuando la causa salió a la luz, al encontrárselo con un kilogramo de cocaína.

En abril de 2013 Tognoli fue procesado nuevamente, junto al ex comisario José Luis Baella, acusados ambos de haber encubierto a Daniel Mendoza, quien había sido detenido con catorce kilos de cocaína y procesado por fabricación y comercio de estupefacientes. Además, ambos fueron procesados también por coacción a Norma Castaños, de la organización “Madres Solidarias”, quien los había denunciado por vínculos con el comercio de drogas. La coacción se produjo mediante amenazas con un video que filmó el también agente de la brigada de Drogas Peligrosas Mauricio Otaduy, en el que se ve a Castaños conversando con Mendoza, a los fines de que la mujer retirara la denuncia contra Tognoli (Infonews, 4/4/2013). En mayo esta causa fue elevada a juicio oral cuando el fiscal consideró que mientras Tognoli denunciaba infracciones menores a la ley de estupefacientes, omitía casos de mayor cuantía como el de Mendoza (Infojus Noticias, 14/05/2013).

También en mayo de 2013 Juan Fernández fue procesado junto con Tognoli y Ascaíni por la causa surgida gracias a la investigación de la PSA, por conformar una “empresa criminal conjunta para narcotráfico” (Infojus Noticias, 17/5/2014).

Si bien estos son los hechos que han adquirido mayor notoriedad pública, parece no tratarse de hechos aislados en la fuerza provincial. De hecho, en junio de 2013 fue también detenido el jefe de la Brigada Policial de Delitos Complejos, Gustavo Pereyra, y el sargento Juan Maciel, acusados de filtrar información confidencial a integrantes de la banda “Los Monos” (Télam,

6/6/2013).

Recientemente, se confirmó la elevación a juicio oral de la causa en la que se investiga la vinculación de Tognoli con Mendoza y la coacción hacia Norma Castaños (Infojus Noticias,

9/6/2014).

Si bien las causas aún están en proceso, son varias las luces que arrojan sobre la vinculación entre policías y redes criminales. Una de las cosas que más ilumina la cuestión es el hecho de que las diferentes modalidades de la criminalidad organizada actúan de manera fusionada y se desarrollan en espacios comunes. Es por ello que quien solicita información sobre la manera de conseguir droga y obtener protección en la causa iniciada por la PSA es quien regentea un prostíbulo asociado a la trata de personas con fines de explotación sexual.

Por otro lado, es notorio que los intercambios se producen tal como la teoría lo expone: a cambio de dinero, la policía ofrece a los grupos criminales protección o información clasificada. Pero lo que no debe dejar de recalcarse es el hecho de que el caso santafesino muestra que la criminalidad organizada ha desarrollado vínculos tan profundos con las agencias estatales, que ya no sólo corrompe a las instituciones por medio de coimas o sobornos, esporádicos o regulares, a agentes que realizan actividades de patrullaje. Por el contrario, los involucrados ascienden en la cadena de mando hasta alcanzar al menos al jefe de la fuerza, quien

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anteriormente comandó el área de Drogas de la Fuerza provincial. Con ese nivel de complicidad es imposible esperar que no avance el crimen organizado.

En el caso de Rosario, se considera también que la Policía suministra armas a los “soldados” y presta su conformidad, o su indiferencia, frente a la existencia de búnkeres, cuya ubicación es bien conocida dada la existencia de filas de personas a sus puertas (Eventon, 2013). Cuando aleatoriamente se actúa contra algún búnker, parece difícil decir que no se trate de un acto publicitario más que de una verdadera política contra el narcotráfico. Al fin y al cabo, como han expresado algunos testigos, quien termina dominando es quien tiene un mejor trato con el área de Drogas Peligrosas (Eventon, 2013).

Existe además un altercado en el cuerpo policial, entre el área de Drogas Peligrosas y el llamado “Comando Radioeléctrico”, que se disputan las zonas en las que se obtienen más beneficios como producto de la connivencia con el narcotráfico. Se ha denunciado también la existencia de “cajas negras”, que implican la reunión de los ingresos provenientes de las actividades ilícitas para la posterior distribución entre los miembros de la fuerza. Inclusive se ha sugerido que estos recursos han servido para financiar campañas políticas locales de partidos que cuentan con el apoyo de la policía (Eventon, 2013): la Triple P en su mayor preeminencia. Si a esto se le agrega la complicidad de empresarios, fundamentalmente de bares y clubes nocturnos que prestan sus instalaciones para la venta de estupefacientes o para realizar los pactos, se percibe claramente la existencia de la Cuádruple P, y más aún si se considera, siguiendo a Eventon (2013), que las organizaciones cuentan con contables, asesores financieros y abogados que actúan en las maniobras de lavado de dinero, primordialmente por medio de empresas constructoras, inmobiliarias y concesionarias automotrices, además de sitios de recreación.

Más allá de estas circunstancias y de los cambios de nombres, aún no ha habido cambios institucionales relevantes en las fuerzas de seguridad provinciales.

El caso de Córdoba

El caso cordobés que ha tomado repercusión en la opinión pública lo hizo gracias a un programa de televisión que mediante una investigación periodística reveló algunas de las tramas entre policías y narcotraficantes. Juan “el francés” Viarnes fue detenido en julio de 2013 por haber comprado tres automóviles con dólares apócrifos y porque en su vivienda fueron encontrados 340 mil dólares de tal talante. Luego de veintiún días de estar detenido se presentó en un programa televisivo local para difundir los vínculos espurios. Al parecer, cuando la policía incautaba droga, un porcentaje era desviado al informante que pasaba el dato que permitía el allanamiento y otro porcentaje lo mantenía la policía para venderlo a organizaciones criminales (Infojus Noticias, 6/9/2013). Viarnes sostuvo además que actuó durante mucho tiempo como agente encubierto de la División de Drogas Peligrosas, a pesar de no ser parte de la fuerza.

Al parecer, los vínculos alcanzan también a la esfera política pues el ex Secretario de Prevención de Adicciones y Lucha contra el Narcotráfico, Sebastián García Díaz, afirmó que lo habían echado por presentar un informe al gobernador y al ministro donde argumentaba que

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la cuestión del tráfico de estupefacientes en la provincia no era un problema de venta al menudeo, sino de grandes organizaciones (Cadena 3, 11/9/2013).

Por las denuncias, el fiscal Senestrari -quien argumentó que la investigación se venía realizando de manera previa a la denuncia televisiva- ordenó, según mandato del juez federal Ricardo Bustos Fierro, la detención del Comisario Rafael Sosa, por entonces Director General de Lucha contra el Narcotráfico y de otros cuatro efectivos: Alfredo Saine, Franco Argüello, Fabián Dáttoli y Mario Osorio, todos imputados por los delitos de asociación ilícita, privación ilegítima de la libertad y falsedad ideológica (Cadena 3, 11/9/2013). Los narcotraficantes vinculados a la causa fueron Daniel Córdoba y el conocido como “el tuerto Cacho” (Clarín,

11/9/2013).

Viarnes también había incluido en su denuncia al oficial Juan Antonio Alós, quien pocos días después fue hallado muerto en un camino rural con síntomas de haberse suicidado. En el sepelio, el jefe de la policía cordobesa, Ramón Frías, manifestó su apoyo al fallecido en un acto que pareció mostrar la solidaridad entre los policías hacia los acusados (Clarín, 12/9/2013). También debe puntualizarse en el hecho de que mientras se producían los allanamientos y detenciones, el bloque del justicialismo en la legislatura apoyó a los policías investigados (Clarín, 11/9/2013).

Días más tarde, el 13 de septiembre de 2013, el jefe de la policía y el Ministro de Seguridad, Alejo Paredes, renunciaron a sus funciones. Paredes además de Ministro era policía, lo que muestra la escasa conducción política presente en la provincia. Asimismo, en diferentes allanamientos se encontraron armas con la numeración borrada y droga no identificada que según Senestrari se empleaba usualmente para “plantársela” a inocentes para luego extorsionarlos (Infojus Noticias, 13/9/2013).

Luego de la renuncia de Paredes, asumió en su cargo su principal asesora, Alejandra Monteoliva, quien en noviembre afirmó públicamente que los policías procesados eran inocentes (Infojus Noticias, 13/11/2013).

Además de la causa central, se generaron una multiplicidad de causas satélites por delitos vinculados al narcotráfico (Infojus Noticias, 30/09/2013) y el Tribunal Oral Federal N° 2 de Córdoba solicitó la urgente intervención de la Procuraduría General de la Nación (Infojus Noticias, 24/9/2013). En noviembre se detuvo a Gustavo González, jefe de Inteligencia de Drogas Peligrosas, aunque en diciembre la Cámara Federal de Apelaciones le otorgó al libertad bajo fianza con la prohibición de acercarse a dependencias policiales (Infojus Noticias,

20/12/20143).

En febrero de 2014, ocho de los policías involucrados, incluyendo a Sosa y al comisario general retirado Jorge Mario Nieto, como jefes de una asociación ilícita, fueron procesados, de manera conjunta con Viarnes (La Nación, 6/2/2014). Nieto es el ex titular de la Dirección de Lucha contra el Narcotráfico. Sobre los bienes de Sosa y Nieto se trabó embargo por un total de cien mil pesos.

El caso cordobés, si bien aún se investiga, parece también revelar e ilustrar las conexiones entre los altos rangos policiales y las organizaciones criminales. En este caso no sólo los

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policías habrían actuado como fuente de información de narcotraficantes, sino que también se da el caso contrario en el que grupos criminales habrían brindado información a la policía a cambio de drogas allanadas en otros operativos. También existe la particularidad según la cual parece haber casos en los que la policía culpa a inocentes “plantándoles” droga, mientras deja libres a las bandas criminales.

Si bien en Córdoba los sucesos no han alcanzado tanta violencia como en el caso rosarino y, por ende, no han adquirido tanta visibilidad, la cuestión reviste una fuerte gravedad institucional y, sin embargo, aún tampoco se han vislumbrado cambios sustanciales.

En suma, los casos ilustran el hecho de que el crimen organizado erosiona y coopta a las instituciones públicas y a sus miembros. Mientras las esferas políticas sigan viéndose beneficiadas por el accionar criminal, las redes seguirán influyendo en la arena política y por ende, deteriorando no sólo la democracia sino el Estado mismo, reflejado en cada una de sus instituciones, desde la policía, hasta las cúpulas de cada uno de los poderes del Estado.

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PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

Introducción

La necesidad de recurrir al Poder Judicial para la persecución penal del crimen organizado, al igual que de cualquier otro delito, supone un fracaso de todas las políticas preventivas y

alternativas. A pesar de ello, la actuación del Poder Judicial sigue siendo sumamente relevante

a la hora de focalizar la atención en el crimen organizado. Esto es así porque un Poder Judicial debilitado puede tornar estériles los esfuerzos de los otros Poderes en la persecución de las redes de criminalidad organizada: por más de que existan normas que apunten a estos grupos

y que los mismos sean detectados, detenidos y desmembrados, si no existen procesos que los

juzguen correctamente no sólo podrán volver a actuar en el futuro sino que además se generarán incentivos para que otros grupos de la misma índole aún no detectados persistan o

incrementen su accionar delictivo.

Es por ello que resulta crucial poner atención en el funcionamiento del Poder Judicial respecto del crimen organizado. Con ese objetivo, este capítulo describe en primera instancia la estructura del Poder Judicial que aborda el crimen organizado, para luego puntualizar en el accionar de la rama judicial contra el narcotráfico, por tratarse del delito de mayor trascendencia pública en la actualidad. En ese marco, se repasa también la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la tenencia de estupefacientes para consumo personal y, finalmente, se hace alusión a la ley de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes.

Justicia Federal y Crimen Organizado

Los delitos que en general suelen desarrollarse por medio de redes de criminalidad organizada, son delitos federales, es decir que son juzgados por el Poder Judicial de nivel federal. La competencia de los juzgados federales, se halla establecida en el artículo 116 de la Constitución Nacional y la Ley Nro. 48. Además, el título segundo de la sección primera del Código Procesal Penal de la Nación, establece la competencia en razón de la materia. En particular, el artículo 33 del Código menciona los delitos que les competen a los jueces federales, incluyendo los que han venido siendo tratados en este trabajo. Asimismo, las leyes especiales de cada uno de los delitos también establecen que es la justicia federal la encargada de juzgarlos. El artículo 34 de la Ley N° 23.737 sobre estupefacientes, postula que la jurisdicción competente es la de nivel federal. No obstante, debe considerarse que justamente para el narcotráfico existen ciertas excepciones, a raíz de la sanción de la Ley N° 26.052, que “desfederalizó”, los delitos de narcotráfico de menor relevancia, haciendo que la competencia en tales casos pueda ubicarse en las diversas jurisdicciones provinciales, aunque sean pocas las provincias que han adherido a la ley.

En este sentido, siendo que el Poder Judicial Federal se organiza en varias jurisdicciones territoriales distintas, cada una de esas jurisdicciones cuenta con distintos juzgados federales de primera instancia, que son los encargados de realizar las investigaciones al surgimiento de una causa, desarrollando la denominada etapa de instrucción. Además, cada jurisdicción

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cuenta con tribunales orales, encargados de efectuar los juicios orales en el caso de que la instrucción haya determinado el procesamiento de los imputados y su elevación a juicio. Asimismo, las jurisdicciones poseen una Cámara Federal de Apelaciones que actúa como segunda instancia. La Cámara Federal de Casación Penal, las Supremas Cortes de Justicia Provinciales y la Corte Suprema de Justicia de la Nación actúan como instancias superiores a las que se puede recurrir con criterios cada vez más estrictos.

Por otro lado, el Ministerio Público Fiscal también cumple un rol fundamental en el proceso de administración de justicia. Su existencia se encuentra establecida por el artículo 120 de la Constitución Nacional, y la Ley N° 24.946 regula su organización, integración, misiones y funciones. Se trata de un órgano independiente y autónomo funcional y financieramente, encabezado por un Procurador General que es propuesto por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Congreso Nacional.

Los fiscales que conforman el Ministerio Público tienen la función de defender los intereses de la sociedad, y para eso llevan adelante la investigación de los delitos, a los fines de que los jueces tengan únicamente la función de juzgar. A ello se denomina sistema procesal acusatorio. No obstante, a nivel federal todavía no existe un sistema acusatorio puro en el cual el fiscal sólo investiga y el juez sólo juzga, sino que en muchos casos se mantienen características del viejo sistema inquisitivo en donde se superponen sus funciones, generando serias dilaciones en los procesos judiciales y obstaculizando la total imparcialidad de los jueces 39 .

El Ministerio Público Fiscal posee también cinco procuradurías especializadas creadas en 2013 para los temas de lesa humanidad, criminalidad económica y lavado de activos, narcotráfico, trata de personas y violencia institucional. Empero, estas procuradurías no tienen a su cargo causas, sino que solamente realizan investigaciones preliminares y coadyuvan cuando un fiscal federal lo requiere.

La mayor parte del presupuesto del Ministerio Público Fiscal se destina al pago de haberes, ya sea de empleados, funcionarios o magistrados, habiendo implicado los salarios el 96% del presupuesto total en 2013 (MPF, 2014).

Por último, debe tenerse en cuenta que si bien los principales delitos que se desarrollan bajo la modalidad de la delincuencia organizada son de competencia federal, los casos de asociaciones ilícitas que no se vinculen con esos delitos pueden ser tratados por el nivel provincial.

Narcotráfico y Poder Judicial

El narcotráfico no sólo se transformó en los últimos años en un tema candente en la agenda pública, sino que también comenzó a ser una cuestión mencionada por los representantes de los diferentes poderes como una cuestión sumamente relevante, y el Poder Judicial no ha

39 Debe destacarse que existen varios proyectos en el Congreso de la Nación para reformar el Código Procesal Penal de la Nación pasando a un modelo acusatorio. Ver, por ejemplo, los expedientes N° 144- S-2012 985-S-2012, 3640-S-2012 de la Cámara de Senadores y el Expediente 4050-D-2010 de la Cámara de Diputados.

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quedado fuera de esa ola. Por el contrario, recientemente, en la apertura del año judicial de 2014, el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Ricardo Lorenzetti, manifestó que la agenda del “narcotráfico debe ser prioritaria” 40 , en una exhortación no sólo al Poder Judicial, sino también a las otras ramas del Estado.

Esos comentarios de la máxima autoridad judicial tienen su correlato en los previos reclamos de diferentes jueces respecto de la situación del narcotráfico. Así, por ejemplo, los integrantes de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, Jorge Villada y Roberto Loutayf Ranea, escribieron un comunicado dirigido al presidente de la Corte Suprema de Justicia en octubre de 2013, expresando su preocupación por el crecimiento del narcotráfico en la frontera noreste y noroeste del país, de la mano de otras actividades vinculadas al crimen organizado y resaltando la saturación de los juzgados en esas temáticas, dado el incremento de un 84,6% en la jurisdicción Salta-Jujuy, en la cantidad de causas iniciadas por narcotráfico entre 2005 y 2012. Los jueces destacaron también la creciente participación de extranjeros en el negocio criminal en las fronteras (Cámara Federal de Apelaciones de Salta, 24 de octubre de 2013), lo que enfatiza el carácter cada vez más transnacional de la criminalidad organizada.

En el mismo sentido, una gran serie de jueces del norte del país, reunidos en San Ramón de la Nueva Orán -ciudad considerada por los funcionarios como clave en para el ingreso de drogas- el 8 de mayo de 2014, emitieron un comunicado para recalcar la necesidad de que se creen de manera definitiva juzgados federales en Libertador General San Martín, Tartagal, Tucumán, Santiago del Estero, Chaco y Catamarca, así como que se cubra la multiplicidad de cargos vacantes en los distintos juzgados. Además, comunicaron a los Ministerios de Justicia y Seguridad de la Nación la necesidad de contar con más establecimientos penitenciarios federales, dada la saturación de los existentes; y de extremar la provisión de recursos para optimizar las acciones de prevención, investigación y combate a la criminalidad. Esta solicitada obtuvo el respaldo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través de su Resolución N° 1268 del 27 de mayo de 2014, en la que se requirió al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, al de Seguridad, y al Consejo de la Magistratura, a que arbitren las medidas sugeridas por los jueces firmantes de aquel comunicado. Además, una reunión similar a la de mayo de 2014 se produjo en septiembre, en Formosa, donde se iteraron las preocupaciones por el narcotráfico 41 .

La creciente importancia que el Poder Judicial le ha venido otorgando, al menos en términos discursivos, a la cuestión del narcotráfico, amerita detenerse brevemente en cómo el Poder Judicial trata a las causas vinculadas al narcotráfico, considerando con especial atención a qué tipo de causas le otorga prioridad, y en desmedro de cuáles lo hace. Para ello se focalizará en las causas tramitadas durante 2012, para las que el Ministerio Público Fiscal ha realizado un detallado examen (MPF, 2014).

Antes de eso, debe tenerse en cuenta que las peculiaridades de las causas iniciadas no reflejan necesariamente las características del fenómeno narcocriminal, puesto que hay filtros que posee el sistema penal que hacen que determinados casos no sean judicializados (MPF, 2014).

40 Extraído de la nota de La Nación del 7 de marzo de 2014. 41 Al respecto, puede verse el artículo del diario La Nación del 11 de septiembre de 2014.

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En cuanto al inicio que tienen las causas, se destaca que del total de las iniciadas por estupefacientes en el año 2012, un 67% tuvo su origen en la intervención de alguna fuerza de seguridad, aunque el valor real seguramente es mayor -cercano al 80%- por la existencia de las causas que poseen origen registrado como “otro” (MPF, 2014) 42 .

Del total de causas iniciadas durante 2012 en las fiscalías nacionales en lo Criminal y Correccional Federal y en lo Penal Económico con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 48% (7843) corresponde a estupefacientes. En el resto de las jurisdicciones, los

porcentajes se alteran desde un 68% para la Jurisdicción Federal de Rosario, hasta un 8% para

la de La Plata, aunque en términos absolutos priman Mendoza (3203 causas), Córdoba (2860),

Rosario (2283), Salta (1757) y Resistencia (1146). Los datos muestran que las causas vinculadas

a las drogas son un porcentaje muy alto del total de causas de los juzgados federales (MPF,

2014).

Entonces, del total de las causas iniciadas por estupefacientes en 2012, un 32% corresponde a CABA, un 13% a Mendoza, un 12% a Córdoba, un 9% a Rosario y un 7% a Salta, tal como muestra el Gráfico V. Si bien la desagregación se efectúa por distritos judiciales, debe resaltarse que la provincia de Buenos Aires tiene un lugar preponderante, no sólo por la suma de las distintas jurisdicciones del poder judicial con territorio en la provincia, sino porque la misma ha adherido a la ley de desfederalización parcial de la competencia penal que más adelante se detalla.

Gráfico V Causas iniciadas por estupefacientes en 2012 según Jurisdicción en 2012

1% 1% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 5% 5% 32% 5% 7% 13% 9%
1%
1%
4%
2% 2%
2% 1% 1%
5%
5%
32%
5%
7%
13%
9%
12%

1% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 5% 5% 32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA

1% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 5% 5% 32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA

1% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 5% 5% 32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA

1% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 5% 5% 32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA

CABA

Rosario

Gral. Roca

Posadas

32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA Rosario Gral. Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San

32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA Rosario Gral. Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San

32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA Rosario Gral. Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San

32% 5% 7% 13% 9% 12% CABA Rosario Gral. Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San

Mendoza Salta Comodoro Rivadavia

San Martín

Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San Martín Córdoba Resistencia Tucumán Paraná 4 2 Al referirse

Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San Martín Córdoba Resistencia Tucumán Paraná 4 2 Al referirse

Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San Martín Córdoba Resistencia Tucumán Paraná 4 2 Al referirse

Roca Posadas Mendoza Salta Comodoro Rivadavia San Martín Córdoba Resistencia Tucumán Paraná 4 2 Al referirse

Córdoba

Resistencia

Tucumán

Paraná

42 Al referirse a causas iniciadas por “otro” se refiere generalmente a causas iniciadas por actores cuyas identidades intentaron preservarse; testigos, colaboradores, etc. Se permite el inicio de procesos de este modo debido a las particularidades del delito de narcotráfico, sin embargo, es una forma de proceder no aceptada generalmente por los sistemas procesales. Por ejemplo, desde el año 2000, en la provincia de Buenos Aires el Procurador resolvió que “Los integrantes del Ministerio Público Fiscal se abstendrán de dar curso a denuncias anónimas que consecuentemente, no se ajustan a las prescripciones del art. 286 del Código de Procedimiento Penal.” Ello, toda vez que si el objetivo del denunciante, es el asegurar su integridad personal, se cuenta con el instituto previsto en el Código de Procedimiento Penal -artículo 286- mediante el cual se requiere "la estricta reserva de su identidad".

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Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

También es relevante prestar atención a la distribución de las causas sobre estupefacientes en términos relativos entre las distintas jurisdicciones. Para ello, el Gráfico VI muestra la cantidad de causas por estupefacientes según jurisdicción cada 100.000 habitantes. Además de la Ciudad Autónoma, con 271 causas cada 100.00 habitantes, priman Salta (122), Mendoza (112) y Resistencia (96); mientras que Mar del Plata (13), San Martín (6) y La Plata (6), se ubican entre las jurisdicciones con menor tasa de causas por habitante, aunque ello se debe en gran parte a la ley de desfederalización. De la misma manera, es necesario tener en cuenta a la hora de analizar los datos, que en la Ciudad Autónoma circulan a diario muchas más personas de las que efectivamente tienen residencia, lo que también impacta en la fuerte preponderancia relativa de las causas en la capital.

Gráfico VI Causas por estupefacientes cada 100.000 habitantes según jurisdicción

300

250

200

150

100

50

0

271 122 112 96 93 89 74 70 56 39 33 33 25 13 6
271
122
112
96
93
89
74
70
56
39
33
33
25
13
6
6
122 112 96 93 89 74 70 56 39 33 33 25 13 6 6 Causas

Causas iniciadas por 100.000 habitantes

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014). Los datos demográficos corresponden al Censo Nacional de 2010.

Por otro lado, se vislumbra que una gran parte de las causas iniciadas vinculadas a los estupefacientes son por tenencia para consumo personal. Respecto del total, como se observa en la Tabla 1, el 38% de las causas son por tenencia para consumo personal, aunque los valores fluctúan desde un 61% para Mendoza hasta un 1% para La Plata (MPF, 2014). Esto indica que el Poder Judicial gasta recursos significativos en la persecución de consumidores, mientras la persecución de quienes constituyen los ejes de las bandas narcotraficantes adquiere un rol secundario. Esta perspectiva no puede hacer más que acrecentar el problema, fundamentalmente cuando la criminalización del consumo no va acompañada de políticas preventivas y de rehabilitación. A pesar de que por la estructura propia del comercio de estupefacientes siempre hay muchos más consumidores que cabecillas de bandas, evidentemente los amplios porcentajes de causas por tenencia no sólo muestran que la acción policial apunta a los consumidores, sino también que los recursos humanos y financieros del Poder Judicial no se orientan a dónde deberían para disminuir de manera eficiente la criminalidad organizada en torno a los estupefacientes.

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Por tal motivo, y dada la relevancia que ha tenido y tiene la persecución de los consumidores en Argentina, más adelante se dedicará un apartado especial para repasar la pendular jurisprudencia de la Corte Suprema en la materia. Más allá de eso, cabe destacar que existe jurisprudencia sumamente encontrada en torno al tema. Mientras varias Cámaras se declaran manifiestamente en contra de la constitucionalidad de la penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal (así por ejemplo, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, ha expresado en reiteradas ocasiones que corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 14, apartado segundo, de la Ley N° 23.737, por traducirse en una irrazonable restricción de la libertado personal y menoscabar el libre acceso del derecho a la salud43 ); en el mismo período, varias Cámaras Federales del interior del país y la Cámara Nacional de Casación Penal han optado por declarar la validez del artículo mencionado (Bothamley, 2009), como se verifica, por ejemplo en el fallo “Navarrete Venegas”, de la Cámara Nacional de Casación Penal: “la escasa cantidad de droga podrá incidir sobre la calificación seleccionada y la individualización de la pena, pero en ningún caso habilita la desincriminación del encausado.

Respecto de las causas sobre comercio de estupefacientes, entendido en los términos del artículo 5 inciso c de la Ley Nº 23.737 44 , las mismas constituyen un 35% del total de las de 2012, con valores que oscilan entre un 14% para Córdoba y un 85% para Corrientes (MPF, 2014). En este sentido puede observarse cierta heterogeneidad en las diferentes jurisdicciones en los delitos tratados, aunque es difícil vislumbrar si ello es debido a diferencias existentes en la fenomenología delictiva o en el enfoque de política criminal. De cualquier manera, dadas las amplias distas imperantes entre las diversas jurisdicciones, es inevitable pensar que sí hay diversos grados de eficiencia en el combate a las organizaciones criminales.

La peculiaridad de las causas en las que se juzga el comercio de estupefacientes, o la tenencia con fines de comercialización, es que en las mismas el punto central pasa por determinar cuáles son los actos o conductas de los que se desprende la intención de comercializar. En general, tal determinación se produce gracias al secuestro de elementos de corte o balanzas (Bothamley, 2009).

Como se constata en un fallo de 2013 del Tribunal Oral Federal de Mar del Plata 45 :

En el caso de marras, la preordenación al tráfico ilícito o transmisión a terceras personas, se encuentra acreditada no solo por la elevada cantidad de estupefaciente secuestrada, que excede con creces la necesaria para el consumo personal, sino además por los claros indicios reveladores de que dicho material se hallaba destinado a su comercialización. Se puede enumerar así, el secuestro junto a la droga, de elementos conocidamente utilizados para su fraccionamiento y envoltorio, tales como un plato de vidrio color marrón con restos de

43 Tal afirmación se ve iterada en varios fallos de la Cámara, pero lo más interesante aún es que muchos de ellos son previos al fallo “Arriola”, de la Corte Suprema de Justicia. Ver por ejemplo, los fallos “M.,P.”; “N.,A.S.”; “Astete, Miguel Alejandro”; “Ávila, Claudio Fabián”; “Suárez Taborda, Hernán”.

44 Artículo 5 inciso c): “Comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación o los tenga con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago, o almacene o transporte.”

45 Se trata de la causa caratulada como “García, Carlos Manuel; Paris, Andrea Paula y Gómez, Pablo Osvaldo s/ inf. ley 23.737”

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sustancia blanca, una cuchara de tipo sopera metálica, con restos de sustancia blanca, media tarjeta magnética con restos de sustancia blanca, y una balanza de precisión marca SF-700, capacidad de 0.01 gramos-máximo de cien gramos, con restos de sustancia blanca, una bobina de bolsas trasparentes de arranque y una balanza electrónica marca Ferton Profesional, modelo ACS-F, con capacidad para 30 kilogramos.”

Sin embargo, el avance del crimen organizado hace que la tarea de probar la tenencia con fines de comercialización sea cada vez más compleja.

En el fallo "Kosiuk, Flavia Lorena S/ sup. infracc. Ley N° 23.737", dictado por el Tribunal Oral Criminal Federal de Resistencia, se vislumbra esta cuestión. En el mismo, la defensa arguyó que la acusación por tenencia de estupefacientes con fines de comercialización no correspondía, dado que en los diferentes procedimientos no se habían incautado balanzas, elementos de corte, ni vidrios fluorescentes. Ante ello, el Tribunal argumentó lo siguiente:

Es dable remarcar por la experiencia recogida en este Tribunal que las redes de narcotraficantes en punto a la distribución de la droga se van adecuando a modalidades que le resultan cada vez más fáciles y prácticas; ya no se encuentran elementos de fraccionamiento doméstico (balanzas de cocina de relativa precisión, elementos de corte, etc.) más aún en la clase de estupefacientes que es objeto del sub examine, la cocaína es de mayor precio y un gramo hace diferencia; avalando lo manifestado adviértase que en la exhibición de elementos secuestrados para extracción de muestras de pericia que luce a fs. 373/381 y vta., los 228 cilindros alcanzaban un peso muy cercano a los 10 gramos cada tiza. Reafirmando lo expuesto, es llamativa la precisión alcanzada: en un paquete de 50 tizas hay 502 gramos, en el de 80 tizas: 803 gramos y el de 98 tizas tenía 981 gramos (cfr. acta de fs. 291/293) esto no puede lograrse con una actividad doméstica y demuestra también el respaldo de una organización.

En el caso, se condenó a Kosiuk a cuatro años y seis meses de prisión, por tener escondidos bajo tierra 2,847 kilogramos de cocaína para comercializar ya fraccionada. Como elementos probatorios, el Tribunal adujo que la señora Kosiuk habitaba únicamente con sus dos hijas menores la vivienda allanada; consistiendo la misma en un predio cerrado con llave en el que no se constató el ingreso de terceros; y que tenía un patio con un pozo cavado, una pala y tierra removida, en donde se encontró el estupefaciente fraccionado en forma de "tiza", listo ya para su comercialización. Además, el Tribunal mencionó, para confirmar su hipótesis, la existencia de llamadas telefónicas intervenidas, en las que se apreciaba un lenguaje críptico, que hacía referencia al entorno operacional de la imputada y a la red de tráfico de estupefacientes a la que pertenecía.

Finalmente, si bien las causas por contrabando 46 son una minoría -un 3% del total de 2012- las mismas se encuentran entre las que tratan delitos de los más severos asociados a estupefacientes. Las causas por contrabando se encuentran más representadas sobre el total de las causas por estupefacientes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en 8% del total de las causas por estupefacientes se tipifican en esta categoría) y en juzgados con jurisdicción en el norte del país, especialmente en provincias limítrofes: Posadas (14%), Resistencia (3%), Salta (2%) y Paraná (2%) (MPF, 2014). Considerando que estas jurisdicciones no son las de mayor

46 El contrabando de estupefacientes se tipifica en el artículo 866 del Código Aduanero (Ley Nº 22.415).

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población, puede observarse que la problemática transnacional del narcotráfico se observa en este delito, dado el carácter fronterizo de las jurisdicciones señaladas. La escasa cuantía de las causas por contrabando, uno de los delitos más graves de los vinculados a estupefacientes, en conjunción con la gran cantidad de droga que entra y sale del país -según lo mencionado en el segundo capítulo- muestra cómo el Poder Judicial no apunta de manera eficaz al combate de los verdaderos núcleos de poder de las organizaciones delictivas.

Por las características del narcotráfico en Argentina descriptas en el capítulo de diagnóstico del crimen organizado, es posible inferir que gran parte de las causas de la Ciudad Autónoma sobre contrabando son por exportación ilícita, mientras que las de las provincias norteñas son por importación.

En el fallo "Bogunovic, José Jorge s/ Infracción Ley Nº 22.415", del Tribunal Oral en lo Penal Económico Nº 3, se condenó al mencionado a siete años de prisión por haberse comprobado que fue responsable del delito de contrabando por ocultamiento, agravado por tratarse de estupefacientes. La causa se inició cuando en febrero de 2010 en Valencia, España, se secuestraron 479,76 kilogramos de cocaína adicionada en 480 paquetes ocultos en el interior de 240 tubos metálicos modificados para la ocasión, provenientes de Argentina. El contrabando se efectuó mediante la exportación documentada por una empresa, la sociedad exportadora Hirros S.R.L., de diversos tubos de metal, que habían sido ahuecados para contener la droga, y que tenían el grosor suficiente para dificultar la detección de los escáneres.

La defensa de Bogunovic intentó argumentar que él no tenía conocimiento de que los tubos metálicos contenían estupefacientes en su interior, puesto que su accionar se desarrollaba como empleado de la empresa Hirros, y que la responsabilidad penal le correspondía a su jefe, sito en España, el señor Francisco Javier García Giménez. Empero, el Tribunal argumentó que se desprende la intervención de Bogunovic en cada uno de los pasos necesarios para concretar el egreso de la sustancia estupefaciente oculta en los barrotes de aluminio. En efecto, fue apoderado de la sociedad declarada como exportadora de la mercadería en la cual se ocultó la sustancia, intervino en la compra y pago de los tubos de aluminio utilizados para la elaboración del ardid, en el almacenamiento de mercadería, en sus pasos previos a la exportación y en los diferentes traslados a los cuales fue sometida la mercadería, incluidos aquéllos vinculados a la llegada de la misma al puerto desde el cual la exportación fue realizada. (…). Que en lo atinente al elemento subjetivo del accionar de Bogunovic, los sucesos hasta aquí apuntados ponen de relieve el conocimiento que aquél tuvo de la maniobra investigada al haber estado involucrado en las diferentes facetas organizativas de la misma. El amplio espectro de actuación en las distintas etapas de la operación, no se condice con el desconocimiento de sus ribetes esenciales y, en consecuencia, permite afirmar que el imputado conoció el verdadero objetivo de la exportación cuestionada.”

Es decir que los magistrados dedujeron de la participación activa del imputado en cada una de las etapas del proceso de contrabando, su necesario conocimiento de la situación ilícita que se estaba desarrollando: los argumentos de la defensa relativos a que el verdadero control de la sociedad lo tenía Francisco Javier García Giménez, en nada escinden de responsabilidad del imputado, por cuanto era Bogunovic quién, en complicidad con aquél y el resto de los

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imputados prófugos, colaboraba activamente en cada uno de los pasos tendientes a la indebida exportación de estupefacientes. Ello es lo que resulta relevante a la hora de analizar la responsabilidad del imputado, ya que la existencia de una persona con mayor poder decisorio en el extranjero, no modifica la plataforma sobre la que se basa la acusación”. Para avalar ello el Tribunal se valió de diferentes declaraciones testimoniales y de las contradicciones del propio Bogunovic.

Tabla 1 Clasificación de las causas sobre estupefacientes por Jurisdicción en 2012

 

Tenencia

Causas no

Porcentajes

         

Jurisdicción

para

vinculadas

de tenencia

Comercio

Porcentaje

Contrabando

Porcentaje

Total

al

para

Comercio

Contrabando

consumo

consumo

consumo

Mendoza

1943

1260

61%

607

19%

22

1%

3203

Córdoba

1493

1367

52%

408

14%

14

0%

2860

Resistencia

590

556

51%

265

23%

38

3%

1146

CABA

3186

4657

41%

2662

34%

612

8%

7843

Gral. Roca

432

695

38%

307

27%

4

0%

1127

Rosario

818

1465

36%

1284

56%

5

0%

2283

Bahía Blanca

103

255

29%

218

61%

0

0%

358

Tucumán

254

640

28%

390

44%

2

0%

894

Cdoro. Rivadavia

134

759

15%

219

25%

1

0%

893

Salta

260

1497

15%

1030

59%

34

2%

1757

Paraná

57

340

14%

155

39%

8

2%

397

Posadas

88

530

14%

280

45%

84

14%

618

Mar del Plata

28

193

13%

150

68%

3

1%

221

San Martín

20

416

5%

277

64%

3

1%

436

Corrientes

6

243

2%

211

85%

2

1%

249

La Plata

2

312

1%

190

61%

3

1%

314

Total

9414

15185

38%

8653

35%

835

3%

24599

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

Para describir cuál es la situación en la que se encuentra el Poder Judicial para tratar las cuestiones vinculadas al narcotráfico, también es pertinente observar con qué recursos cuenta cada jurisdicción y una buena forma de hacerlo es observar la cantidad de empleados que hay por cantidad de causas iniciadas en cada una de las jurisdicciones, como lo hace el Gráfico VII.

Si se consideran sólo las causas de estupefacientes, Mendoza se configura como la jurisdicción

más saturada, en donde cada empleado inicia en promedio 71 causas sobre delitos vinculados

a las drogas y 111 causas de todos los tipos penales por año. Salta (43), provincia clave en el

ingreso de drogas y Rosario (41), donde más se ha manifestado la violencia entre bandas, son las jurisdicciones que siguen en la lista, además de Córdoba (40), Posadas (31), la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (30) y Resistencia (28). Las jurisdicciones menos saturadas -aunque considerando sólo las causas sobre estupefacientes- son las de La Plata (5), Mar del Plata (4) y San Martín (4) (MPF, 2014), para las cuales es necesario recordar nuevamente la influencia de

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la ley de desfederalización. Se percibe también que no necesariamente las jurisdicciones más saturadas en la temática de las drogas lo son también para todos los tipos penales.

Gráfico VII Cantidad de causas iniciadas por empleado según jurisdicción, para todos los tipos penales y para causas sobre estupefacientes, 2012

111 120 100 84 77 71 80 60 61 63 58 60 55 60 43
111
120
100
84
77
71
80
60
61
63
58
60
55
60
43
45
41
43
43
40
38
34
31
30
31
40
28
26
24
26
22
20
16
11
20
5
4
4
0

Cantidad media de causas iniciadas por empleado para causas sobre estupefacientes30 31 40 28 26 24 26 22 20 16 11 20 5 4 4 0

Cantidad media de causas iniciadaspor empleado para todos los tipos penalesiniciadas por empleado para causas sobre estupefacientes Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

Cabe al respecto agregar que la cantidad de causas por empleado exhibe solamente una parte de la saturación de los juzgados y fiscalías penales. Ello, por cuando debido a la forma y modo en que se debe trabajar dentro de un juzgado o fiscalía, las decisiones deben ser suscriptas por el Secretario cada vez que se realiza una medida investigativa y por el magistrado en aquellos momentos de decisión (detención, allanamiento, etc.) Por ello, ni siquiera aumentando el número de empleados se solucionaría completamente el problema de sobrecarga en el personal, ya que se produce un “cuello de botella” hacia los funcionarios y/o magistrados.

Asimismo, la falta de recursos técnicos calificados para la investigación de delitos complejos, tiende a perpetuar las situaciones de impunidad de las bandas más poderosas, y de persecución de delitos de complejidad probatoria menor. La lucha contra el crimen organizado requiere de medios especiales de investigación, conocimientos específicos y capacitación sobre diversos temas. Sólo de ese modo los fiscales o investigadores pueden hacer frente al desafío que representan estas organizaciones delictuales dinámicas.

Sin embargo, dentro del Poder Judicial, la capacitación permanente y específica para empleados, funcionarios y magistrados en temas de crimen organizado es casi inexistente. Aún más, esta falta de capacitación ha provocado que el Poder Judicial no logre todavía adaptarse a la dinámica cambiante de una lucha contra el delito complejo; no solamente los delitos continúan desarrollándose mientras se realizan las investigaciones sino que además se trata de un enjambre de delitos varios y diferentes, perpetrados por diferentes actores en diversos lugares y momentos. Pero además, resultaría necesario que el Poder Judicial cuente con

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herramientas que permitan acceder de manera inmediata, plena y confiable a información relevante; por ejemplo, situación patrimonial de posibles personas vinculadas con el delito, información sobre bienes inmuebles, registros civiles y migratorios, etc. Esta falta de adaptación y de capacitación se transforma en un obstáculo casi insorteable a la hora de lograr investigaciones eficaces.

En suma, lo que se observa en el tratamiento del narcotráfico por parte del Poder Judicial es, en primera instancia, una fuerte saturación de los recursos y su falta de capacidad técnica para los aspectos no-jurídicos de la investigación y, en segundo lugar, la destinación de los mismos hacia la persecución de los consumidores más que hacia los ejes centrales de los grupos narcocriminales. Tales circunstancias incentivan el repaso de la oscilante postura de la Corte Suprema de Justicia sobre la penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal.

La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

A simple vista, puede parecer que analizar la jurisprudencia respecto de la punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal no es una tarea que pueda contribuir al entendimiento de la persecución del crimen organizado. No obstante, si se considera, como se ha aducido en el apartado previo, que ello tiene efectos en torno al modo y las prioridades en que el Poder Judicial persigue al conjunto de delitos vinculados a la problemática de las drogas, observar cómo ha sido la opinión de la Corte en la materia se torna de vital importancia.

La fluctuante postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en lo que respecta a la tenencia de estupefacientes para consumo personal, y en particular del cannabis, puede sintetizarse en cuatro fallos de enorme relevancia: “Colavini”, de 1978; Bazterrica (1986), Montalvo (1990) y Arriola (2009).

En el fallo “Colavini”, del 28 de marzo de 1978, la Corte Suprema condenó con multa y dos años de prisión en suspenso a una persona que fue encontrada en una plaza con dos cigarrillos de marihuana, sosteniendo que la represión de la tenencia de estupefacientes para uso personal, prevista en el entonces artículo 6° de la ley 20.771, no era violatoria de la garantía determinada por el artículo 19 de la Constitución Nacional 47 . Entre los fundamentos, se destacaba que “no es ocioso, pese a su pública notoriedad, evocar la deletérea influencia de la toxicomanía en el mundo entero, calamidad social comparable a las guerras que asuelan a la humanidad, o a las pestes que en tiempos pretéritos la diezmaban y habida cuenta de las

47 El artículo 19 de la Constitución garantiza el derecho a la privacidad: “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe."

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consecuencias tremendas de esta plaga, tanto en cuanto a la práctica aniquilación de los individuos, como a su gravitación en la moral y la economía de los pueblos, traducida en la ociosidad, la delincuencia común y subversiva, la incapacidad de realizaciones que requieren una fuerte voluntad de superación y la destrucción de la familia, institución básica de nuestra civilización, resultaría una responsabilidad inaceptable que los gobiernos de los Estados civilizados no instrumentaran todos los medios idóneos, conducentes a erradicar de manera drástica ese mal o, por lo menos, si ello no fuera posible ,a circunscribirlo a sus expresiones mínimas” 48 .

El fallo Colavini se inscribió en el contexto de la última dictadura militar argentina, se basó en la doctrina de la seguridad nacional (Touzé, 2010) y reafirmó el artículo 6° de la Ley N° 20.771, sancionada en ese mismo contexto en 1974, que imponía penas de 1 a 6 años y multas frente a la tenencia de estupefacientes, incluso en el caso de que sean para consumo personal. Esa ley había alterado el artículo 204 del Decreto Ley N° 17.567, de 1968, única norma que el país tuvo hasta el momento que despenalizaba la tenencia de estupefacientes en el caso de que las cantidades no excedieran las propias para el consumo personal (Touzé, 2010).

Ya con el regreso de la democracia, en agosto de 1986 la Corte emitió el fallo “Bazterrica”, en el que declaró la inconstitucionalidad del artículo 6° de la ley N° 20.771, por considerar que legislar sobre conductas propias de la esfera privada es contrario a la garantía del artículo 19 de la Constitución Nacional. Más importante aún, la Corte empleó un argumento de tinte utilitarista al afirmar que la sanción penal aplicada al consumidor no es un remedio eficaz para el problema de las drogas, y que no está probado que la incriminación de la simple tenencia evite peligros concretos para el orden público 49 .

Pero a pesar de esta sentencia, el Poder Legislativo sancionó en 1989 la actual ley de estupefacientes que, como ya se mencionó, pena la tenencia para consumo personal con un mes a dos años de prisión. De la mano de ello, en 1990 la Corte volvió a mutar su postura a través del fallo “Montalvo”, en el cual el voto de la mayoría avaló la constitucionalidad de la penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal. Entre los argumentos se destacó que lo que se desea proteger no es el interés personal del adicto, sino el interés general que se ubica por encima de él, considerando que la conducta del adicto constituye un medio de difusión de la droga hacia la sociedad, dado el efecto “contagioso” de la drogadicción. Se señaló también que la incriminación apunta no sólo a resguardar la salud pública, sino también los valores morales, la familia, la sociedad, la juventud, la niñez, e inclusive la existencia de la nación y de la humanidad como un todo, puesto que detrás de cada consumidor se halla el “pasador” o los traficantes 50 .

Finalmente, con el fallo Arriola, de 2009, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de la punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal por invadir la esfera de la privacidad, aunque aclarando que las circunstancias deben verificarse en cada caso concreto. El caso resolvió la situación de cinco personas que fueron encontradas con tres cigarrillos de marihuana entre sus pertenencias, cuando salían de una vivienda sospechada de

48 Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Colavini”, 28 de marzo de 1978.

49 Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Bazterrica”, 29 de agosto de 1986.

50 Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Montalvo”, 11 de diciembre de 1990.

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comerciar estupefacientes. En su voto, el Dr. Zaffaroni señaló que la penalización de los consumidores “se convierte en un obstáculo para la recuperación de los pocos que son dependientes, pues no hace más que estigmatizarlos”. Similar posición planteó el Dr. Carlos Fayt: “es indudablemente inhumano criminalizar al individuo, sometiéndolo a un proceso criminal que lo estigmatizará de por vida y aplicándole, en su caso, una pena de prisión. (…) Antes bien, es primariamente en el ámbito sanitario y mediante nuevos modelos de abordaje integral que el consumo personal de drogas debería encontrar la respuesta que se persigue51 .

Ya han pasado cinco años desde el fallo Arriola y las voces de funcionarios políticos a favor de la despenalización se han repetido de manera constante. Incluso recientemente el Secretario de Seguridad de la Nación, Sergio Berni, se mostró a favor de discutir la despenalización “del consumo de todas las drogas” 52 y aparentemente se habría comenzado a trabajar en un proyecto desde diversas áreas del Estado 53 . A pesar de ello, y de los variopintos proyectos que descansan en el Congreso de la Nación, la tenencia para consumo personal aún sigue estando penada por ley.

Este uso ineficaz de los recursos se ha visto intensificado también por la desfederalización de los delitos de “narcomenudeo”, eje del siguiente apartado.

Ley de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes

La Ley N° 26.052, sancionada en 2005, moderó las penas para aquellos delitos donde se entregue, suministre, aplique o facilite estupefacientes de modo ocasional y gratuito. Pero más importante aún, en su artículo segundo estableció que, mediante ley de adhesión, las provincias pueden optar por asumir la competencia de los siguientes delitos estipulados en la ley de estupefacientes:

Artículo 5°, penúltimo párrafo: cuando por la escasa cantidad sembrada o cultivada y demás circunstancias, surja inequívocamente que ella está destinada a obtener estupefacientes para consumo personal";

Artículo 5°, último párrafo: "cuando la entrega, suministro o facilitación fuere ocasional y a título gratuito y por su escasa cantidad y demás circunstancias, surgiere inequívocamente que es para uso personal de quien lo recepta";

Artículo 14°, que estipula que "será reprimido con prisión de uno a seis años y multa de trescientos a seis mil australes el que tuviere en su poder estupefacientes. La pena será de un mes a dos años de prisión cuando, por su escasa cantidad y demás circunstancias, surgiere inequívocamente que la tenencia es para uso personal".

Artículo 29°, referido a la falsificación de recetas;

Artículo 204° del Código Penal y 204° bis, ter y quater, referidos al suministro de sustancias medicinales de manera no acorde a lo estipulado en las recetas.

51 Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Arriola”, 25 de agosto de 2009.

52 Extraído de la nota de La Nación del 20 de julio de 2014.

53 Al respecto, puede consultarse la nota de La Nación del 10 de agosto de 2014.

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Además debe aclararse que, según la ley, el artículo 5 inc. c), que reprime a quien comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación o los tenga con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago o almacene o transporte; será de aplicación provincial únicamente cuando las dosis de estupefacientes fraccionadas lo estén de modo que se infiera que están destinadas al consumidor. Algo similar acontece con el artículo 5° inc. e), que sanciona a quien entregue, suministre, aplique o facilite a otra persona estupefacientes, puesto que la norma estipula que le competerá a la justicia provincial cuando se verifiquen dosis fraccionadas para el consumo.

La Ley N° 26.052, poseía como objetivos descongestionar a la justicia federal y aumentar la eficiencia de la persecución penal. La ley obtuvo la adhesión de Buenos Aires, Córdoba, Salta, Entre Ríos y La Rioja, aunque en estas últimas dos aún no entró en vigencia.

Sin embargo, lo cierto es que los verdaderos efectos de la ley se encuentran muy lejos de ser positivos. Un reciente estudio del Ministerio Público Fiscal (2014), que analiza el impacto de la aplicación de la ley en Buenos Aires, muestra que se incrementó la persecución de la tenencia simple, la tenencia para consumo personal y la comercialización en pequeña escala, sin que ello derive también en el aumento en la persecución de los tipos penales más complejos. Por el contrario, la posibilidad de la Justicia Federal de acceder a ilícitos más complejos se redujo de manera importante, por lo que las causas de tenencia con fines de comercialización, comercio simple, comercio agravado por la intervención de tres o más personas, almacenamiento simple, organización y financiamiento del tráfico y transporte agravado por la intervención de un funcionario público todos claros ejemplos de casos de crimen organizado-, han disminuido entre 2005 y 2008, primeros tres años de aplicación de la ley en Buenos Aires. Una posibilidad es que la incapacidad para perseguir delitos menores, produce una menor capacidad para identificar las redes más complejas que sostienen a esos delitos de inferior relevancia. Quien obtiene información valiosa sobre consumidores o los escalafones más bajos de las organizaciones criminales son organismos judiciales distintos sin los cuales existe una debida cooperación y/o comunicación. De este modo, la Justicia Federal perdió una fuente de información importante. En definitiva, lo que se advierte es una inclinación hacia la persecución de los consumidores y a los escalones más bajos y vulnerables de las redes criminales, sin apuntar a los verdaderos cimientos de las mismas.

Esta falta de comunicación entre los diferentes actores encargados de la persecución penal del narcotráfico se combina con la falta de preparación del personal. La implementación de la ley de desfederalización de drogas no se acompañó de una capacitación coherente y completa para los nuevos magistrados encargados de los delitos “desfederados”. La capacitación es un componente esencial del sistema judicial dado que cualquier ley o reforma que se intente poner en práctica sólo podrá producir los resultados deseados a partir de una implementación óptima por parte de los operadores. En este sentido, se ha expresado, por ejemplo, que el Poder Judicial de la Provincia de Mendoza funcionaría a un 50% de todo su potencial 54 .

54 Ver, por ejemplo, nota del día 15 de Diciembre de 2013 en Los Andes.

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Además, la ley de desfederalización promovió la fragmentación de las capacidades del Estado y el empoderamiento relativo de las justicias y policías provinciales, que en ocasiones confusas adquieren el poder de decidir la competencia de los delitos (PROCUNAR, 2014). Asimismo, en las antípodas de lo que se planteaba con la sanción de la ley, entre los años 2005 y 2009 en Buenos Aires, aumentó de manera significativa la percepción de la facilidad de acceso a estupefacientes por parte de estudiantes secundarios. Los incrementos fueron de un 11% para la marihuana, un 8,6% para el éxtasis, un 8,3% para la pasta base y un 6,5% para la cocaína (Ministerio Público Fiscal, 2014).

Finalmente, son también serias las dudas sobre la constitucionalidad de la Ley de desfederalización parcial: en julio de 2006, el juez Germán Castelli, del juzgado federal en lo Criminal y Correccional N° 1 de Morón, declaró la inconstitucionalidad del artículo 2° inciso 1 de la Ley N° 26.052, que autoriza a las provincias a hacerse cargo del juzgamiento de los delitos de narcomenudeo, sosteniendo que el mismo se halla manifiestamente en contra del principio federal por el que se rige Argentina, y que atenta contra los artículos 1, 115 y 121 de la Constitución Nacional 55 .

En fin, tanto las limitadas capacidades de la Justicia Federal para perseguir al narcotráfico y a otros delitos federales que se sustentan en organizaciones complejas, como los efectos de la desfederalización y de la persecución de los consumidores, confluyen para lograr una acción ineficiente y desarticulada en lo que respecta al juzgamiento de las redes criminales de tal forma que se logre desmembrarlas. El Poder Judicial se muestra debilitado para afrontar problemáticas tan complejas, y requiere reformas prontas que le permitan un accionar más ágil y flexible.

Pero más allá de eso, lo que se requiere inexorablemente es una mejor coordinación entre los distintos poderes: un Poder Legislativo que produzca normas idóneas para la persecución de los verdaderos núcleos de poder de las organizaciones criminales; un Poder Ejecutivo que los persiga; y un Poder Judicial con los recursos financieros, humanos y organizacionales suficientes para garantizar procesos justos, rápidos y eficaces.

Corrupción y Poder Judicial

Como fuera destacado en el capítulo denominado “Crimen organizado y corrupción”, la corrupción resulta ser, cuanto menos, facilitadora del narcotráfico. En aquellas jurisdicciones donde se han observado altos índices de corrupción dentro del Poder Judicial el narcotráfico parece encontrar un lugar propicio para el desarrollo de sus negocios ilícitos. En este sentido, el propio Guillermo Montenegro -Ex Juez Federal y actual Ministro de Justicia y Seguridad de la Ciudad de Buenos Aires- ha expresado que el Poder Judicial es corrupto en muchas oportunidades donde debe investigar el narcotráfico 56 .

55 Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 1 de Morón, Causa N° 5081 sobre la competencia atribuida a este Juzgado Federal, 10 de julio de 2006. 56 Ver, por ejemplo, la nota de La Capital del día 27 de Junio de 2014.

http://www.lacapitalmdp.com/noticias/El-Pais/2014/06/27/264179.htm

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Para la opinión pública, quedó en evidencia la existencia de organizaciones dedicadas al narcotráfico en nuestro país particularmente luego de los crímenes de los colombianos Duque Ceballos y Quintero Gartner ocurridos el día 24 de julio de 2008 en el shopping center “Unicenter” de Martínez, Provincia de Buenos Aires 57 . Dichos homicidios marcaron un antes y un después en el narcotráfico en nuestro país, al menos en cuanto a la importancia otorgada a la problemática. A ellos se sumó el homicidio de Galvis Ramírez, también de nacionalidad colombiana, ocurrido meses después en la localidad de San Fernando 58 .

Sin embargo, las causas por dichos asesinatos se encuentran estancadas 59 . Uno de los Fiscales encargados de su investigación, denunció a su superior, Julio Novo, Fiscal General de San Isidro 60 , por “ofrecer tranquilidad a una red internacional de narcotráfico al sabotear la pesquisa sobre los crímenes de tres colombianos en el Gran Buenos Aires” 61 . El Fiscal explicó que la Fiscalía General impidió de diversos modos la correcta investigación de las causas vinculadas al narcotráfico; entre los que se incluyó falta de recursos suficientes 62 , como así también medidas directas a fin de entorpecer la investigación.

En el marco de la causa iniciada por el Fiscal Angelini, que tramita actualmente en el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional de San Isidro a cargo de la Dra. Arroyo Salgado, se procedió al allanamiento tanto de la Fiscalía General de San Isidro como de la Procuración de la Provincia de Buenos Aires, aunque todavía la causa se encuentra sin una resolución definitiva.

Lamentablemente, quienes se encargan de juzgar también han sido salpicados por el manto de duda respecto a hechos de corrupción. El día 8 de Noviembre de 2012 fue asesinado en manos de un sicario Martín "Fantasma" Paz, de quien era vox populi se vinculaba con la banda narco conocida como "Los Monos". Esta causa recayó en manos del Dr. Juan Carlos Vienna, junto con otros cinco jueces de distintas jurisdicciones 63 . La investigación se conoció como “la causa de Los Monos”, donde más de 35 personas fueron procesadas.

Ya a principios del año 2014 dos imputados habían solicitado el apartamiento de Vienna como Juez de la causa atento su vinculación con la familia Paz 64 pero fue luego de la publicación de una foto en donde se puede ver al magistrado y al padre del fallecido juntos que la vinculación

57 Ver, por ejemplo, Nota de La Nación del día del hecho. http://www.lanacion.com.ar/1033446-ataque- a-tiros-en-un-centro-comercial

58 Ver, por ejemplo, Nota de Clarín del día 24 de Febrero de 2009.

http://edant.clarin.com/diario/2009/02/24/policiales/g-01865034.htm

59 Ver, por ejemplo, Nota del día 27 de Julio de 2014. http://www.laverdadonline.com/noticia-

51820.html

60 Ver, en detalle, Nota de Página 12 del día 31 de marzo de 2013.

http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-217028-2013-03-31.html

61 Ver, en detalle, Nota de Politica Digital http://www.politicadigital.com.ar/nacionales/6080-investigan- el-vinculo-de-julio-novo-con-una-red-internacional-de-narcotrafico

62 Ver, por ejemplo, Nota del día 4 de Noviembre de 2012 en Tiempo Argentino.

http://tiempo.infonews.com/nota/39066/este-hombre-se-muestra-como-un-nexo-fuerte-del-

narcotrafico-aqui

63 Ver Nota de Pagina 12 de fecha 19 de junio de 2013.

http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/9-39374-2013-06-19.html

64 Ver nota La Capital de fecha 9 de mayo de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Ratificaron-

al-juez-Juan-Carlos-Vienna-al-frente-de-la-causa-de-Los-Monos-20140509-0027.html

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tomó estado público. La fotografía fue tomada en una pelea de box en San Antonio, Estados Unidos 65 . El Máximo Tribunal de la Provincia ha expresado que verificarán la autenticidad de la fotografía antes de tomar una decisión al respecto. Por su parte, los imputados pedirán su apartamiento de la causa nuevamente 66

La situación hasta aquí descripta no hace más que mostrar de qué modo importantes sectores del Poder Judicial se encuentran limitados para asumir el rol que les toca en la persecución penal de la criminalidad organizada, requiriendo un profundo saneamiento a los efectos de lograr ser efectivos en esta misión.

65 Ver Nota Infobae de fecha 24 de Septiembre de 2014.

http://www.infobae.com/2014/09/24/1597037-foto-real-o-montaje-un-juez-rosario-y-el-padre-lider-

narco-juntos-una-pelea-maidana

66 Ver Nota de La Capital 29 de Septiembre de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Pediran-

nuevamente-la-recusacion-del-juez-Vienna-en-la-causa-de-Los-Monos-20140925-0005.html

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POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

El presente capítulo se propone efectuar un repaso de algunas políticas públicas llevadas a cabo alrededor del mundo, con diferentes niveles de éxito y eficacia, contra el crimen organizado. En particular, se prestará atención a la acción estatal con diferentes enfoques, desde los más punitivos y represivos, hasta otros más preventivos, pasando por modelos que apuntan a impactar en los actores clave de los grupos organizados y no en los sectores más vulnerables. Se hará también hincapié en la acción de la sociedad civil y su enorme grado de importancia para combatir al crimen organizado.

Vale aclarar que el repaso de las políticas no tiene como intención ocasionar un isomorfismo institucional 67 desmesurado para el caso argentino. Más bien, deben entenderse como puntos de referencia a tener en cuenta en la generación de políticas públicas contra el crimen organizado, siempre con la cautela necesaria de adaptar los modelos a las peculiaridades del caso nacional. Por eso mismo, la exposición de los diversos casos no se realiza con un fin meramente descriptivo, sino siempre prestando atención a la potencial utilidad que pueden representar para Argentina.

En primera instancia se repasa el modelo de guerra contra las drogas para luego analizar experiencias con enfoques alternativos, ya sea a través de nuevos modos de policiamiento, atacando a las estructuras de financiamiento de las redes criminales o con la participación de la sociedad civil en los procesos de resolución de problemas vinculados a las bandas criminales.

El fracaso de la Guerra contra las Drogas

Durante décadas, las políticas públicas contra el narcotráfico estuvieron orientadas por un modelo fomentado por Estados Unidos, el de la “lucha contra las drogas”. Este modelo se enfoca en reducir la oferta de drogas dejando en un segundo plano la demanda de las mismas, con la idea de que al perseguir la oferta los precios aumentarán y, en consecuencia, se reducirá el consumo. A pesar de su predominancia como paradigma contra el tráfico de estupefacientes, desde hace ya algunos años han comenzado a surgir voces en contra de este modelo. Inclusive, un reciente estudio de Werb et. al. (2013) muestra que desde inicios de la década del 90 los precios de las drogas han tendido a descender y su pureza a aumentar, en contra de los postulado por los defensores del modelo.

Según Tokatlián (2013), la concepción de la guerra contra las drogas derivó en una serie de políticas públicas cuyos resultados son difíciles de halagar. En primer lugar, el autor menciona la erradicación de los cultivos ilícitos, que ha sido una política ineficaz, puesto que no afectó el poder de los traficantes de drogas ni mejoró las condiciones socioeconómicas de las áreas afectadas. Además, el “efecto globo”, ya explicado en el capítulo 2 de este trabajo, no sólo funciona a nivel regional, sino que también lo hace al interior de los países, por lo que el desplazamiento de los cultivos por parte de las organizaciones criminales no se soluciona con simples ataques específicos en determinadas áreas.

67 El concepto de “isomorfismo institucional” se emplea en los términos de DiMaggio y Powell (1983) y hace referencia a la tendencia de las instituciones a asemejarse a las de su entorno.

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En segundo lugar, el desmantelamiento de las organizaciones narcotraficantes, especialmente a través del “descabezamiento” de las bandas mediante la captura de sus líderes, que se transformó en una política central durante los 90, porque los resultados de esta metodología han sido mediocres y derivaron en grandes olas de violencia (Tokatlián, 2013).

Una tercera medida ha sido la extradición, implementada fundamentalmente en México, Colombia y República Dominicana, con escasos efectos sobre el tráfico de drogas, puesto que siempre ha surgido alguien dispuesto a reemplazar al extraditado (Tokatlián, 2013).

También la criminalización de toda la cadena del negocio de las drogas, con su correspondiente rechazo a la legalización, ha predominado, pero sus resultados han sido pobres (Tokatlián, 2013). Además, esta tendencia también estigmatiza a los consumidores y los considera como criminales, sin brindarles la asistencia sanitaria que requieren.

Finalmente, y más importante aún, la militarización de la lucha contra las drogas ha sido otro de los pilares fundamentales de la guerra contra las drogas. Esta militarización no sólo no tuvo los resultados esperados, sino que además impactó negativamente en las relaciones entre civiles y militares, en los derechos humanos y en los niveles de corrupción. Como en todas las medidas de la lucha contra las drogas en la región, el rol de Estados Unidos ha sido fundamental para entender la cuestión, puesto que después de los atentados de septiembre de 2001, la diferencia entre seguridad interior y defensa externa se ha disipado en base a la existencia de un “nuevo enemigo” en el que se incluyen los actores terroristas y las organizaciones del crimen organizado (Tokatlián y Briscoe, 2010 y Tokatlián, 2013). Incluso antes de ello, el crimen organizado en Latinoamérica ya había tomado el lugar del “enemigo” que el comunismo había dejado vacante luego de la Guerra Fría, por lo que la militarización que se empleó contra éste bajo la doctrina de la seguridad nacional, se continuó con aquel.

El fracaso de la guerra contra las drogas se vislumbra en el constante desplazamiento del crimen organizado asociado al tráfico de estupefacientes dentro de Latinoamérica, lo que ha hecho que el accionar de Estados Unidos se enfoque en distintos países a lo largo del tiempo, sin abordar la problemática de manera integral.

Hasta la mitad de la década del 80, Bolivia y Perú eran los dos principales productores de hoja de coca -acumulaban el 65% del total de la oferta- y de cocaína refinada. Ante esa situación, Estados Unidos respaldó la operación Blast Furnance en Bolivia, en 1986, así como el Plan Dignidad entre 1998 y 2002. En Perú, apoyó las acciones contra el narcotráfico implementadas por Fujimori, entre las que se destaca a mediados de los 90 la interrupción del “puente de aire” que conectaba el Alto Huallaga en Perú con los laboratorios clandestinos en Colombia. A simple vista, las operaciones pueden haber parecido exitosas, porque a principios del nuevo siglo ambos países habían disminuido sus valores de producción. Empero, esa aparente victoria encubría el crecimiento de la problemática en Colombia, que pasó a cultivar cerca del 90% del total de la hoja de coca (Bagley, 2012). El error ha sido concebir al narcotráfico como un problema propio de los Estados y no tomar en cuenta su dimensión global, dejando de lado los potenciales desplazamientos.

Ya en la década del 90, Colombia, con el respaldo de Estados Unidos, llevó adelante una guerra contra el cartel de Medellín y su líder Pablo Escobar, que finalmente murió en diciembre de

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1993. En 1994-95, durante el gobierno de Ernesto Samper, se le dio fin también al cartel de Cali, el otro gran grupo criminal colombiano. Si bien algunas organizaciones de tamaño considerable continuaron operando, a partir de ese momento se produjo el auge de los denominados "cartelitos", organizaciones más pequeñas pero múltiples, que ocuparon el rol que los grandes carteles habían dejado. Además, hacia fines de los 90, las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC) y las Autodefensas Unidas Colombianas, tomaron el control del cultivo de coca en el área rural de Colombia, lo que aumentó la violencia como consecuencia de la competición entre ambos grupos (Bagley, 2012). En este contexto, Estados Unidos decidió lanzar en el año 2000 el denominado “Plan Colombia”, que fue presentado como una estrategia de cooperación bilateral, con el objetivo de combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado (DNP Colombia, 2006). Si bien el plan no sólo se propuso en su enunciación la lucha contra el narcotráfico, sino también la reactivación socio-económica, el fortalecimiento institucional y el desarme, en los hechos la gran mayoría de los recursos han sido destinados al control de la oferta de drogas, especialmente mediante la erradicación de cultivos. Se ha sostenido, a su vez, que el Plan Colombia tiene como finalidad consolidar el dominio de Estados Unidos en la región, más allá de los objetivos manifiestos (Petras, 2001).

Hacia 2010, Colombia había recibido a lo largo de la década alrededor de ocho mil millones de dólares de ayuda por parte del gobierno de Estados Unidos, por lo que había logrado hacer retroceder a las FARC y disminuir los elevadísimos niveles de violencia asociada a las drogas (Bagley, 2012).

Para 2011, el total de áreas cultivadas con coca en Colombia rondaba las 62.000 hectáreas, 11.000 menos que en 2009 (Bagley, 2012). Más allá de esos avances, Colombia se mantuvo entre los principales países cultivadores de coca con altos niveles de violencia (Bagley, 2012) y los estudios existentes muestran un escaso efecto del Plan Colombia, que ha manifestado una baja efectividad y altos costos. Entre los factores que explican el fracaso de la política orientada a la reducción de la oferta mediante el Plan Colombia, se destaca el hecho de que los grupos criminales, con altos niveles de sofisticación, responden estratégicamente a estas medidas. Además, la demanda de drogas, especialmente la cocaína, suele ser ampliamente inelástica, es decir, no alterarse significativamente ante cambios en los precios. En tercera instancia, enfocarse en erradicar los centros de cultivo es muy ineficiente respecto de su alternativa: interceptar las rutas de distribución y apuntar a los laboratorios en donde la droga ya se ha valorizado 68 ; sin embargo, el Plan se focalizó fuertemente en los centros de producción. Finalmente, los recursos invertidos por los productores de droga en el conflicto por el control de la tierra cultivable son mucho más eficientes que los invertidos por los gobiernos de Colombia y Estados Unidos (Mejía, 2009).

Pero el fracaso del Plan Colombia, al igual que otras medidas, no se percibe mayormente dentro de Colombia, sino cuando se observa la tendencia regional. Gran parte de la violencia vinculada a las drogas y de la criminalidad se dirigió a México, donde varias organizaciones ya rivalizaban por el control del tráfico de estupefacientes hacia Estados Unidos (Bagley, 2012).

68 En las últimas etapas de la cadena comercial, reemplazar las drogas se hace más difícil y costoso para las organizaciones criminales, por lo que el precio de las drogas orgánicas es mucho más alto cuando ya se encuentran cerca de los consumidores, y no cerca de los centros de cultivo o laboratorios (Brombacher, 2010).

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Por ello, también resulta útil visualizar de modo sucinto el combate contra las drogas en México.

La cooperación entre México y Estados Unidos en lo atinente al tráfico de estupefacientes se inició con el “Convenio para la cooperación en la Lucha contra el Narcotráfico”, de 1989. Desde ese momento, durante los 90 Estados Unidos transfirió recursos a su vecino a través del Departamento de Estado y del de Defensa 69 , para que sean utilizados en estrategias de combate a la criminalidad directamente derivadas del modelo de guerra contra las drogas (Rodríguez Luna, 2010). Los resultados fueron realmente magros, ya que se estimuló al mercado negro, aumentaron las disputas violentas, disminuyeron los precios de las drogas, se incrementó la pureza de la cocaína y surgieron nuevas drogas y nuevos grupos narcotraficantes (Rodríguez Luna, 2010).

Hacia 2006, a fines del gobierno de Vicente Fox, el Estado mexicano reconocía la existencia de siete grandes grupos narcotraficantes 70 . Siguiendo a Rodríguez Luna (2010), el avance de los carteles en México se explica por una variedad de motivos. En principio, por la estabilización de un mercado consumidor en Estados Unidos, gracias a la consolidación de un mercado negro fomentado por las políticas punitivas. También influyó el auge de un mercado de consumo dentro de México y, por supuesto, el desplazamiento generado como consecuencia del Plan Colombia.

En ese marco, en octubre de 2007 el presidente de México -Felipe Calderón- y el estadounidense -George W. Bush- anunciaron el lanzamiento de la “Iniciativa Mérida” 71 , ideada para combatir el crimen organizado, especialmente el narcotráfico, y conformado por un fondo inicial de 1,4 miles de millones de dólares por tres años. El programa consiste en la transferencia de tecnología y equipamiento militar e informático, el intercambio de información y la realización de capacitaciones (Rodríguez Luna, 2010). La Iniciativa sigue basada en el modelo de guerra contra las drogas y en la criminalización de todas las etapas del tráfico de estupefacientes, a pesar de los fracasos experimentados anteriormente.

Quizá el mayor indicador de los perversos resultados de la guerra contra las drogas en general y de la Iniciativa en particular, es la existencia de entre 70.000 y 120.000 muertes como consecuencia de la violencia asociada a las drogas en México durante los años 2006 y 2012, bajo la presidencia de Felipe Calderón (Tokatlián, 2013).

La guerra contra las drogas resultará cada vez más costosa en términos fiscales, sociales y políticos, y tendrá efectos cada vez menores en la reducción del consumo y en el combate al crimen organizado (Campero, Vargas y Vergara, 2013).

69 Los recursos son transferidos mediante los programas “Narcotics control and law enforcement”, del Departamento de Estado y la “Section 1004 Counter Drugs Assistance”, del Departamento de Defensa (Rodríguez Luna, 2010).

70 Se trata de los liderados por los Arellano Félix, con centro de operaciones en Tijuana; los Amezcua Contreras, en Jalisco; los Carrillo Félix, en Tamaulipas, Chihuahua, Sonora y Coahuila; Osiel Cárdenas Guillén, en Tamaulipas; Joaquín Guzmán Loera, en Sinaloa; Pedro Díaz Parada en Oaxaca y Luis Valencia Valencia en Jalisco (Rodríguez Luna, 2010).

71 El nombre oficial del plan es “Programa de Cooperación en Seguridad Estados Unidos, México, Centroamérica, República Dominicana y Haití”.

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En suma, quizá el mayor efecto de la política anti drogas estadounidense, se caracteriza por lo que Youngers y Rosin (2005) califican como el “daño colateral”: la guerra contra las drogas perjudica al control civil de las Fuerzas Armadas, aumenta el abuso de los derechos humanos y las libertades civiles, afecta la estabilidad política y democrática, fomenta el descontento popular y, a través del efecto globo, expande el tráfico de drogas hacia más países y regiones. Además, en muchos casos los países aceptan la cooperación de Estados Unidos como un método para no obtener sanciones económicas o comerciales (Youngers y Rosin, 2005). El incremento de la violencia y las muertes mediante el modelo de guerra contra las drogas es indubitable.

Tal vez la arista positiva de la situación es que la creciente manifestación del fracaso de la lucha contra las drogas en su formato típico está llevando al surgimiento de nuevas alternativas en los discursos públicos. En especial, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia 72 ha manifestado que la guerra contra las drogas ha derivado en la creación de un mercado negro controlado por el crimen en el que la prohibición ofrece ganancias exorbitantes, en el desplazamiento de la producción pero no en su decrecimiento, en el dinamismo en el tipo de drogas empleadas y en la estigmatización de personas adictas que no reciben el tratamiento que deberían. Además, la Comisión sostiene que los narcóticos ocasionan consecuencias institucionales severas, destacando el desarrollo de poderes paralelos, el crecimiento de la corrupción y la criminalización de los conflictos políticos. Como alternativa, la Comisión propone que las grandes directrices del nuevo paradigma sean el tratamiento del consumo como una cuestión de salud pública, la reducción de la demanda mediante acciones de información y prevención y la focalización de la represión sobre el crimen organizado en lugar de sobre los consumidores (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2009).

La misma postura ha tomado la Comisión Global sobre Drogas y Democracia, formada por miembros que han tenido grandes cargos decisorios alrededor del mundo, quienes han recomendado cambiar la estrategia hacia la reducción de daños, la despenalización y la regulación del cannabis (Comisión Global sobre Drogas y Democracia, 2011).

La Comisión Latinoamericana ha destacado incluso avances en Argentina, señalando que las más altas autoridades públicas -la presidenta Cristina Fernández de Kirchner y el entonces Ministro de Justicia Aníbal Fernández- se han manifestado a favor de no criminalizar al consumidor y apuntar al crimen organizado desde sus raíces (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2009). Sin embargo, tales planteos aún no se han plasmado en políticas públicas.

También en las políticas han surgido modelos alternativos que sí han mostrado resultados más certeros en la mejora de la inseguridad ocasionada por las bandas criminales. Quizá el ejemplo más habitual es de la ciudad de Medellín, que ha logrado reducir de manera significativa, por ejemplo, sus tasas de homicidio. La ciudad pasó de tener un total de 380,6 homicidios por cada

72 La importancia de la declaración de esta Comisión es que la misma está constituida por ex mandatarios que tuvieron a su cargo las más altas responsabilidades en la lucha contra el narcotráfico. Fue creada por el ex-presidente Fernando Henrique Cardoso de Brasil, César Gaviria de Colombia y Ernesto Zedillo de México.

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cien mil habitantes en 1991 a 34 en 2007 (Ramírez, 2012). Si bien el caso de Medellín no se tratará ampliamente aquí porque la literatura lo ha investigado en gran medida, vale la pena mencionar que la situación luego de la caída del cartel de Medellín no mejoró significativamente en la ciudad, pues sólo desde 2002 los índices de violencia comenzaron a menguar, en particular luego de la "Política de Seguridad Democrática" y del proceso de negociación y desmovilización de los grupos paramilitares (Vargas Velásquez y Pinzón, 2008).

Posteriormente, con el plan de desarrollo "Medellín, un compromiso de toda la ciudadanía 2004-2007" y su programa "Medellín gobernable y participativa", se emprendieron medidas preventivas y se fomentó la participación ciudadana. Además, se impulsaron planes para el manejo del espacio público, la atención a la población infractora, programas de paz y proyectos para la reconciliación de miembros de grupos armados ilegales y su reinserción social (Vargas Velásquez y Pinzón, 2008).

Entre otros programas, se han destacado el "Observatorio de la Juventud", el "Programa Víctimas del Conflicto Armado", la "Red de Prevención de Agresión", la "Metrojuventud" y el plan "Jóvenes con Futuro". En general los resultados han sido buenos en la disminución de los delitos que más preocupan a la ciudadanía (Vargas Velásquez y pinzón, 2008). Más tarde, la planificación estratégica de la seguridad ha continuado con el "Plan de Desarrollo 2008-2011:

Medellín es solidaria y competitiva". Si bien son sumamente preocupantes algunos aspectos como las protestas por violación de derechos humanos por parte de los desmovilizados de grupos armados y la creciente violencia intrafamiliar, resulta ineluctable que las medidas tomadas en Medellín han demostrado ser mucho más certeras que el enfoque típico de guerra contra las drogas. Una perspectiva multiagencial, inclusiva y que privilegie la prevención parece ser más óptima que los modelos meramente punitivos y represivos.

De cualquier manera, la discusión sobre la guerra contra las drogas no es banal en la Argentina actual, en momentos en que el narcotráfico se ha transformado en eje de la agenda pública como nunca antes, y las propuestas para combatirlo han ingresado en el debate electoral de manera rotunda. Considerar el fracaso de la lucha contra las drogas en el resto de América Latina se constituye como una tarea fundamental en la generación de políticas públicas que se propongan combatir la criminalidad organizada, especialmente en su modalidad vinculada al tráfico de estupefacientes. Si bien Argentina se encuentra entre los pocos países que no han recurrido a la militarización para frenar el avance del narcotráfico (Tokatlián, 2013), en los últimos tiempos las propuestas para sumar a las Fuerzas Armadas a la lucha contra el crimen han aflorado desde varios sectores 73 , a pesar de que la Ley de Seguridad Interior -Ley N°24.059- prohíbe explícitamente tales acciones. Por ello, observar los efectos que décadas de políticas represivas, prohibicionistas y no preventivas han dejado en Latinoamérica, es una labor fundamental para los tomadores de decisión actuales, y para los que pretendan serlo en el futuro cercano.

73 Entre quienes han planteado tal postura, se encuentran el Jefe de Gobierno Porteño, Mauricio Macri, y el gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli. Ver, por ejemplo, la nota del 17 de enero de 2014 de Cronista.com.

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Las Unidades de Policía Pacificadora en Río de Janeiro

Hasta finales del siglo pasado, las instituciones policiales en Río de Janeiro formaban a sus miembros con una ideología vinculada a la seguridad nacional, basada en la existencia de un enemigo interno. Luego de la caída del gobierno dictatorial, las disputas con los narcotraficantes ofrecieron el marco para la existencia de otro enemigo a nivel doméstico, lo que derivó en la homogeneización de todos los habitantes de las favelas como enemigos, a los que se trató bajo los mismos marcos conceptuales elaborados para situaciones bien distintas. Sin duda ese enfoque en el que se privilegiaba el combate contra las organizaciones criminales por sobre el entendimiento de la situación de los habitantes de las favelas, ha demostrado no ser exitoso (UNESCO, 2012).

Ante esas circunstancias, surgió recientemente un nuevo enfoque para afrontar al crimen organizado en el ámbito de las favelas: el de las Unidades de Policía de Pacificación (UPPs). El proyecto tuvo inicio el 19 de diciembre de 2008 con el lanzamiento de la primera UPP en Santa Marta, Botafogo, al sur de Río de Janeiro. Desde ese momento, se instalaron treinta y ocho unidades con 9.543 agentes policiales, esperando alcanzar los 12.000 a fines del 2014. Hasta el momento, el programa afecta a cerca de un millón y medio de personas, que serán cerca de 2,3 millones a fines de 2014 (UPP, 2014).

La

intervención de las UPPs en los barrios carenciados se desarrolla a través de distintas fases.

La

primera etapa de la intervención se denomina "intervención táctica", a través del ingreso en

las favelas del Batallón de Operaciones Especiales de la Policía Militar de Río de Janeiro y del

Batallón de Policía de Choque. Según está concebida la estrategia, en estas intervenciones deben tratar de evitarse los enfrentamientos violentos, y dirigir las acciones hacia la detención de delincuentes y armamento, a los fines de ocupar posteriormente el espacio territorial que otrora dominaban las bandas criminales. Una segunda etapa, la "estabilización", es aquella en

la que prosiguen las operaciones tácticas y de ocupación territorial. Seguidamente, se procede

a la implantación de las UPPs propiamente dichas, con funcionarios policiales formados

específicamente para actuar en las unidades a través de un policiamiento de proximidad. Se trata siempre de agentes recientemente formados, puesto que se presume que estos no poseen las prácticas asociadas a otras tácticas de policiamiento que se empleaban hasta antes de la existencia de las UPPs, generalmente asociadas a metodologías violentas. El objetivo es ganar la confianza de la población local. Posteriormente se crean comandos locales con independencia del batallón convencional como diferentes unidades que se subordinan al Comando de Policía Pacificadora, dependiente del jefe de la Policía Militar. A continuación de estas etapas operativas, se inician la evaluación y el monitoreo. Las distintas sedes de las UPPs son instaladas en terrenos de las favelas, muchas veces terrenos estatales inutilizados. En principio, el basamento de las UPPs en las diferentes comunidades se establece sin un plazo

temporal determinado (Rodrigues y Siqueira, 2012).

El gobierno de Río está invirtiendo aproximadamente quince millones de reales en el entrenamiento de agentes en la Academia de Policía, a fin de que en 2016 existan alrededor de sesenta mil policías en el Estado (Rodrigues y Siqueira, 2012).

Según la regulación propia de las UPPs, sus objetivos son consolidar el control estatal sobre las comunidades que padecen una fuerte influencia de la criminalidad organizada y devolver a la

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población local la paz y tranquilidad necesarias para el pleno ejercicio de la ciudadanía, a los fines de permitir el desarrollo económico-social 74 (Rodrigues y Siqueira, 2012).

Las UPPs han recibido una numerosa cantidad de valoraciones positivas que la entienden como un cambio significativo de paradigma respecto de las políticas tradicionales en este ámbito, así como fuertes críticas por sostener en numerosos aspectos el modelo de militarización, estigmatización de las poblaciones vulnerables y los abusos en el uso de la fuerza por parte de las instituciones públicas. Metodológicamente, abordaremos primero aquellos análisis enfocados en sus avances, para luego dar cuenta de los cuestionamientos que ha recibido esta política pública.

Dos aspectos diferencian a las UPPs de los modelos de policiamiento típicos: el propósito de ocupación permanente, sin plazos temporales estipulados, y un enfoque de reducción de la violencia armada originada por el accionar de las organizaciones criminales en lugar de la clásica postura vinculada a la erradicación del tráfico de drogas. Bajo esta nueva concepción, las UPPs priorizan la ocupación territorial (Rodrigues y Siqueira, 2012) y -al menos en la formulación argumental de sus objetivos- la expulsión de los criminales dejó de ser un fin en sí mismo, para pasar a ser un medio a través del cual alcanzar la integración social (UNESCO,

2013).

Según los objetivos que declama, el programa de policía pacificadora intenta establecer canales de diálogo directo entre los residentes de las favelas y los oficiales, y generar, entre otras actividades, mesas de resolución de conflictos, en las cuales la Policía Militar acaba cumpliendo un rol de "solucionadora de problemas". En este sentido, el trabajo de las UPPs trasciende lo específicamente vinculado al orden público, pues también debe promover discusiones sobre diversos asuntos con adolescentes, y los agentes realizan paseos educativos

y lúdicos. En algún sentido, la labor de las UPPs es poner al Estado allí en donde hasta el momento de su intervención no llegaba (Rodrigues y Siqueira, 2012).

Las UPPs se erigen como la principal política desarrollada por la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno del Estado de Río de Janeiro, y se basan en el modelo de policía comunitaria o de proximidad, que plantea el acercamiento entre los miembros de las fuerzas policiales y la comunidad, por medio del desarrollo de actividades sociales (Rodrigues y Siqueira, 2012).

Sin embargo, existen diferencias importantes entre las UPPs y los tipos usuales de policiamiento comunitario, en especial porque el funcionamiento interno de las UPPs es altamente centralizado y si bien las comunidades participan activamente, el proyecto está más guiado desde arriba que las policías comunitarias. Se incrementó en alto grado la cantidad de policías por habitante, pues mientras que en Río de Janeiro ronda el 2,3 cada 1.000 personas, en las UPPs el guarismo asciende a 18, por lo que pensar en este modelo para un país entero es ciertamente dificultoso (FPSP-CAF, 2013).

A su vez, los efectos de las UPPs no se restringen de manera estricta al plano de la seguridad pública, puesto que además de impactar sobre los niveles de criminalidad, tienen efectos

74 Decreto Nº 42.787 del 6 de enero de 2011.

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sobre la sociabilidad de los habitantes de las favelas y sobre las relaciones de estos con la institución policial.

En un estudio de la Fundación Getulio Vargas, que entrevistó a 1200 jefes de hogares de Santa Marta y Ciudad de Dios -donde se instalaron las dos primeras UPPs-, cerca del 60% de los mismos manifestó que la seguridad había mejorado como producto de la reciente intervención de la policía y más del 50% también expresó que la situación de los derechos humanos y la violencia policial también se optimizó. Igualmente, el 70% expresó mejoras en la situación del comercio ilegal y de los homicidios (Fundación Getulio Vargas, 2009).

Otro estudio mostró resultados similares, con altas tasas de conformidad con la entrada en los barrios de las UPPs y con los efectos de las mismas: reducción de la venta de drogas, de la presencia de armas y de tiroteos. El mismo trabajo mostró mejorías en la sociabilidad de los habitantes de las favelas: se sintieron más respetados por "los de afuera", comenzaron a experimentar contacto directo con los policías y a incrementar el intercambio con el exterior de los barrios, puesto que, por ejemplo, distintos servicios empezaron a ingresar a los mismos (IBPS, 2010).

También existieron cambios en los patrones de denuncia contra el tráfico de droga por parte de los residentes: mientras que en algunas favelas disminuyeron las denuncias, presumiblemente por el descenso en los delitos efectivamente cometidos, en otras aumentaron, posiblemente por la generación de mayor confianza en las instituciones policiales y, consecuentemente, en el valor de las denuncias (Disque Denuncia, 2010).

Otros trabajos arguyen que si bien la opinión sobre la UPP suele ser positiva, las diferencias existentes entre las distintas comunidades pueden atribuirse a las variaciones sobre las percepciones de mejoras económicas que luego de la intervención de las unidades experimentan los habitantes (Instituto Mapear, 2010).

Como ya se mencionó, se ha sostenido que la presencia de las UPPs también parece tener efectos positivos sobre la sociabilidad de las comunidades: las personas atestiguan poder tener más conexión con el afuera de las favelas y acceder con mayor facilidad a sitios de ocio (Rodrígues, 2012), lo que sin duda contribuye a la integración de poblaciones típicamente estigmatizadas. También se ha asegurado que ello redundó en una modificación drástica en el trato de los policías para con los niños, de tal manera que se propicia en mayor medida el desarrollo de los mismos y el fomento de la convivencia familiar (Correa, 2013). Asimismo, la actuación de las UPPs suele derivar en la formalización de servicios básicos para la vida urbana, como los de distribución de agua y energía eléctrica. Igualmente, según distintos informes la mayoría considera que la relación con el gobierno mejoró desde que existen las UPPs, y que se empezaron a realizar nuevas actividades desde la llegada de las mismas, además de que se incrementó la participación comunitaria (Rodriguez, Casanova, Siqueira, Mendonca y Guariento, 2012).

Las UPPs suelen actuar en conjunto con asociaciones vecinales. Un estudio demostró que la mayoría de los presidentes de asociaciones vecinales dicen tener una relación buena con la UPP local (Rodrígues, Casanova, Siqueira, Mendonca y Guariento, 2012).

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Asimismo, algunos han sostenido que uno de los efectos más reveladores del accionar de las UPPs es la disminución de la estigmatización de las favelas, haciendo que ya no sea indispensable esconder el lugar de residencia para ganar respeto fuera de los barrios (FBSP- CAF, 2013).

De manera más puntual sobre los efectos en la seguridad, algunos autores destacan como uno de los éxitos principales de las UPPs la contención de la dinámica de la violencia, a través de un cambio de prioridades en el combate a la criminalidad (apuntar a las armas en lugar de a las drogas) y de un cambio de paradigma en la forma de policiamiento. Los habitantes de las favelas manifiestan sentirse mayormente optimistas o a lo sumo indiferentes con la presencia de las UPPs. De hecho, un 36% se definió como optimista o muy optimista, un 43% como indiferente, un 16% como pesimista y un 5% no respondió (Rio Como Vamos, S/D).

Un estudio más reciente y metodológicamente más riguroso concluye que la intervención de las UPPs disminuye notablemente la violencia letal y en menor medida los robos, aunque probablemente también se verifica un aumento en los registros de crímenes contra la propiedad-lo que en realidad puede deberse al aumento en la tasa de denuncias, producto de la mayor confianza que se genera en las instituciones-. Lo más significativo es el descenso de las muertes en intervenciones policiales. El efecto total es de una reducción de 60 muertes cada 100.000 habitantes al año: sumamente significativo. Además, si bien el tráfico de sustancias ilícitas sigue existiendo, lo hace sin involucrar el control territorial ni la violencia elevada (FBSP-CAF, 2013).

En lo referido a las relaciones entre los agentes policiales y los vecinos, vale decir que en la actualidad las percepciones de la organización policial son aun contradictorias, probablemente porque aun las UPPs son más un proceso en marcha que una institución consolidada, y la resignificación de la policía como una institución lleva tiempo. Esta resignificación policial no es sólo desde los ciudadanos hacia los agentes, sino también de estos por sí mismos (UNESCO, 2013). No puede negarse que todavía la policía como un todo sigue siendo percibida en términos ampliamente negativos por los residentes, que destacan la corrupción y la violencia. No obstante, al desagregar a la policía, la percepción sobre las UPPs es preponderantemente positiva. Según un estudio de UNESCO, el 55% de los entrevistados tiene una opinión positiva sobre ellas, mientras que un 21% las evalúa negativamente (UNESCO, 2013).

Mientras que una parte de la población ve a los policías militarizados de las UPPs como más próximos y cordiales que a los policías típicos, otros siguen considerándolos como agentes hostiles, pero la diferencia principal radicaría, según un estudio, en que ahora es posible presentar quejas con mayor esperanza de que las mismas desemboquen en alguna medida. Las mayores fricciones se producen con los jóvenes, probablemente por la función de control que las UPPs ejercen sobre actividades que ellos realizan, como los típicos encuentros asociados a los “bailes funk” (FBSP-CAF, 2013).

Las UPPs también poseen un claro efecto sobre la economía de las comunidades. Por un lado, los inmuebles son valorizados -lo que para algunos resulta un indicador de éxito-, y se generan relaciones sinérgicas entre la seguridad y la economía (Fundación Getulio Vargas, 2011). Sin embargo, otros estudios comienzan a dar cuenta que dichas situaciones pueden traer aparejado un proceso de gentrificación (Banco Mundial, 2012), entendido como una

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transformación urbana por medio de la cual la población vulnerable de un sector o barrio deteriorado es paulatinamente desplazada por otra de mayor nivel socio-económico.

Un análisis realizado en diecisiete comunidades en las que se implementaron las UPPs, verificó un 26% de incremento en las ventas minoristas de tiendas locales, y también un incremento en lo comerciado con zonas más pacíficas (UPP, 2014). Los mismos pobladores perciben en su cotidianeidad el avance en las actividades comerciales (Fundación Getulio Vargas, 2009).

La sola formulación teórica del caso de la Policía Pacificadora es un claro ejemplo de que las políticas de confrontación han fallado y de que nuevos modelos orientados a la reducción de riesgos que adquieran perspectivas menos violentas deben ser desafíos permanentes de los planificadores de políticas públicas.

Pero a pesar de sus conquistas y de su gran difusión pública como un modelo exitoso, las UPPs también tienen serios déficits que merecen ser considerados.

Entre las críticas se encuentra la idea de que existe una definición poco precisa de sus roles, e incluso conceptualmente no se diferencia a la policía de proximidad de la comunitaria. También se critica el uso de términos bélicos como “pacificación”, “arma del gobierno” y “recuperación de territorios” (Rodrigues y Siqueira, 2012), además del cuestionamiento de que la policía ha comenzado a intervenir en todas las dimensiones de la vida social 75 .

Además, la cultura policial predominante y las tensiones sociales latentes dificultan en muchos casos cumplir con lo estipulado (Rodrigues y Siqueira, 2012). Parecen ser tres los factores que producen resistencia por parte de los residentes, y que dificultan la legitimidad de las UPPs: la memoria de la agresividad de las fuerzas policiales; los lazos de sociabilidad existentes entre los vecinos y los traficantes, y el temor a represalias por parte de los mismos -algunos estudios etnográficos detallan que los moradores argumentan tener vínculos incluso de amistad con los criminales, lo que muestra como los mismos intentan generarse legitimidad-; y finalmente, el escepticismo en cuanto a la permanencia de las UPPs como política pública (Rodrigues, 2012).

Asimismo, la regularización de los servicios de agua y luz que suele traer aparejada la intervención de las UPPs, generan algunas tensiones con respecto al hecho de tener que pagar cuentas (Rodrígues, 2012), dadas las situaciones de carencia social.

El modelo tampoco se halla desprovisto de abusos por parte de los policías, pues a pesar del pretendido cambio de concepción, siguen existiendo denuncias de arbitrariedades (Banco Mundial, 2012) y situaciones de violencia extrema. En esto afecta en gran medida la ausencia de controles externos a las unidades policiales, por lo que su creación y fortalecimiento contribuiría a disminuir los riesgos de abuso (Rodrigues y Siqueira, 2012). Son varios los casos que han tomado de difusión, pero quizá entre los más impactantes se encuentra el de Amarildo de Souza, un albañil de la favela de Rocinha que fue detenido por cuatro miembros de la UPP que buscaban posibles narcotraficantes. Aparentemente, de Souza murió luego de sufrir varias torturas como descargas eléctricas y asfixia. Entre los diez oficiales acusados se encuentra el propio comandante de la unidad: Edson dos Santos (Wells, 2013).

75 Al respecto, puede verse la nota de Viomundo, del 27 de mayo de 2014.

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También son frecuentes las quejas por la exposición armada de la policía, que muchos consideran innecesaria, sosteniendo que simplemente se produjo un reemplazo de criminales armados por agentes policiales armados (Banco Mundial, 2012). Se iteran también los cuestionamientos sobre la perdurabilidad del programa, sobre todo porque ya han existido otros planes de intervención comunitaria que no han tenido éxito a lo largo del tiempo. También abundan dudas sobre la continuidad del programa con posterioridad a los Juegos Olímpicos de 2016 (Banco Mundial, 2012). Sin embargo, una diferencia esencial en este caso se da por el apoyo de las clases medias y altas a las UPPs (Olinger, 2013), aunque para que las mismas sean percibidas como un proceso irreversible deben ser acompañadas por reformas integrales de la seguridad pública (Banco Mundial, 2012).

Además, algunos datos sugieren la existencia de un corrimiento del crimen a zonas donde no intervienen las UPPs (Olinger, 2013), constituyendo este un ejemplo claro de desplazamiento del delito. Las UPPs, a pesar de sus peculiaridades innovadoras, constituyen una política que apunta a aquellas “zonas calientes”, en el sentido de que son más conflictivas o violentas y, al focalizar su atención en las mismas, descuida otras áreas en las que potencialmente puede incrementarse la delincuencia.

Las UPPs, también tendrán un desafío grande en la regulación de la vida social, con el serio riesgo de convertir a las comunidades en Estados policiales, puesto que en la actualidad las policías intervienen en los conflictos sociales que anteriormente regulaban algunos grupos criminales legitimados por los habitantes locales (Batista Carvalho, 2012).

Además, parece existir cierta falta de compromiso con la función, puesto que si bien pocos agentes se manifestaron insatisfechos con sus labores, más de dos tercios de los entrevistados dijeron preferir estar asignados a otras tareas (Instituto Mapear, 2010).

Con sus ventajas y desventajas, observar con ojo crítico a las UPPs es sin duda alguna útil a la hora de focalizar en el caso argentino, principalmente porque el debate público suele plantear múltiples propuestas para intervenir en las denominadas “villas” a los fines de afrontar el

crimen organizado, pero en muchas ocasiones sin la evidencia empírica necesaria para fundamentar las distintas estrategias de intervención que se postulan. En ese sentido, el caso de Río de Janeiro resulta provechoso de analizar por los efectos que está mostrando sobre la seguridad, la violencia, la integración comunitaria y la vinculación entre ciudadanos y policías. Prestar atención a sus aciertos, deficiencias e inconvenientes también puede ser de utilidad a

la hora de pensar planes para actuar contra el crimen organizado en barrios carenciados de las

zonas urbanas argentinas.

Y por supuesto, también es relevante visualizar la experiencia de las UPPs porque inclusive existen proyectos específicos que proponen replicar ese modelo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 76 , a pesar de las claras diferencias en la situación de sendas ciudades.

De cualquier manera, quizá el mayor inconveniente de las UPPs como política pública de seguridad ciudadana, es que a pesar de sus avances, sigue erigiéndose como una política de militarización de áreas marginales. Tan solo una visión a los agentes de las unidades policiales

76 Se trata de un proyecto impulsado por el Instituto de Políticas de Pacificación y en particular por su referente, el ex legislador porteño Diego Kravetz.

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devuelve una imagen intimidatoria de un cuerpo fuertemente armado, y es al menos entendible plantear serias dudas sobre la posibilidad de que la paz se logre por medio de las armas. A pesar de lo reciente que es aun la instalación de las UPPs, y de los escasos estudios que han puntualizado en sus efectos, son innegables los avances respecto de políticas anteriores que el modelo representa para la seguridad en las favelas. Empero, la policía pacificadora sigue poniendo el acento en el accionar armado y no intenta tocar las raíces de la criminalidad organizada, y en ese camino las vejaciones a los Derechos Humanos no han cesado y las externalidades negativas no han sido escasas. Es por ello que resulta palmaria la necesidad de analizar también aquellas políticas que apuntan a desarticular a las redes criminales desde el corazón mismo de su existencia: su ánimo de lucro.

Medidas para el recupero de activos

Si las políticas de mano dura y las vinculadas a la militarización no han resultado efectivas en el

continente para contrarrestar el crimen organizado, parece evidente que una buena política contra la delincuencia organizada debe apuntar a los eslabones más altos de las redes

criminales y no focalizar en los sectores más bajos, que suelen pertenecer a grupos vulnerables

y para quienes, actuar en organizaciones criminales suele representar la única salida. No se

trata sólo de una cuestión de lógica sino también de conveniencia presupuestaria: gastar excesivos recursos en perseguir prioritariamente a los individuos menos poderosos de las organizaciones criminales mientras que se deja de lado a los grandes ganadores, es sin duda un

empleo ineficiente de los recursos, que no resuelve el problema de fondo.

Por ello, las políticas contra la delincuencia organizada, si se pretende impactar de modo directo sobre las organizaciones criminales, deben focalizarse en los componentes clave de la industria delictiva, desarrollando fuertemente las herramientas y recursos de la inteligencia criminal y de la investigación de la misma índole.

En este sentido, entre las distintas políticas que intentan focalizar en las altas esferas de las bandas criminales, se encuentran aquellas orientadas a perseguir las ganancias que estas actividades generan. Tal enfoque implica entender al crimen organizado no ya únicamente desde sus componentes criminales, sino también desde sus componentes empresariales. Para que el crimen organizado no continúe floreciendo, la mira de los gobiernos no debe estar prioritariamente en el control del crimen típico, a través de instrumentos policiales e incluso militares, sino que deben crearse instituciones que atenten contra las ganancias de las bandas criminales (Milhaupt y West, 2000).

Un buen ejemplo de este tipo de medidas son las que se orientan a que el Estado recupere el beneficio que las organizaciones criminales obtienen como consecuencia de su accionar. Como sostiene Jorge (2009), el decomiso o la apropiación de los productos del delito se ha convertido en una de las principales estrategias de la política criminal para enfrentar a las organizaciones vinculadas a la delincuencia organizada, hasta tal punto que ya son más de 120 países los que incorporan en su ordenamiento jurídico interno algún tipo de decomiso de los productos del delito. El marco teórico que ofrece sustento a las diferentes políticas que intentan recuperar los bienes que han sido producto de actividades criminales, que han florecido en los último años en América Latina, indica que decomisar las ganancias contribuye

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a reducir los mercados que generan estas transacciones con bienes o servicios que se

encuentran fuera del comercio legítimo (Jorge, 2009). Las políticas de decomiso deben concentrarse en las finanzas de los eslabones superiores de las organizaciones criminales para ser realmente efectivas (Tokatlián, 2009). Por lo tanto, y a la luz del surgimiento de este tipo de políticas en distintos países latinoamericanos, conviene señalar algunas de las experiencias más relevantes.

En primera instancia vale la pena aclarar que este tipo de medidas no solo se instrumentan contra el crimen organizado, pues también apuntan a una de sus principales actividades conexas, ya desarrollada en el capítulo previo: la corrupción. Es por ello que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, incorpora en su artículo 51 a la recuperación de activos como un principio fundamental 77 . Es por este motivo que es meritorio repasar la experiencia peruana en recuperación de activos, ya que en este país, luego del fin del régimen de Fujimori se emprendió un proceso de recupero del producto de los delitos del entorno más cercano a Fujimori y Montesinos (Jorge, 2009). Se recuperó y repatrió dinero por 175 millones de dólares y se congelaron otros 30 millones en diversos países, siendo la mayoría del dinero generado a través de comisiones ilegales del tráfico de armas y defraudaciones de obras públicas. No obstante, estas medidas no lograron consolidar una política pública estable para

el recupero de activos, en parte por las sospechas de que los gobiernos posteriores al régimen

dictatorial también incurrieron en actividades ilegales (Jorge, 2009). Sin embargo, más recientemente Perú sancionó una norma más moderna para la apropiación de bienes ilícitos

que se detallará más abajo.

Más pertinente aún resulta el caso de Brasil, dado que se vincula de manera directa con la

lucha contra el crimen organizado. A principios de 2004, durante el gobierno de Lula da Silva,

se creó el Departamento de Recuperación de Activos y Cooperación Internacional (DRCI) en el

ámbito de la Justicia. El nuevo organismo coordina la Estrategia Nacional de Combate al Lavado de Dinero (ENCLA), que se formula entre una multiplicidad de agencias estatales de distintos niveles. Desde su aparición, el DRCI ha actuado para incrementar la disponibilidad de información para los órganos de investigación, conectando bases de datos policiales, financieras, gubernamentales, registrales y judiciales, para facilitar el trabajo del Ministerio Público y otros órganos dedicados a la investigación (Jorge, 2009). Según Rocha Machado (2006, citado por Jorge, 2009), tales acciones han tenido como corolario una significativa mejoría en la investigación de delitos financieros, en el rastreo de productos de delitos y en su incautación.

Otra buena práctica de la experiencia brasileña ha sido la creación del Registro Nacional de Bienes Incautados, encargado no sólo de registrar los bienes, sino también de evitar su depreciación durante los procesos judiciales. Este caso contrasta con el peruano, en el cual el dinero recobrado se empleó incluso para gastos corrientes. Otra diferencia clave entre ambas experiencias es que mientras en Perú los activos recuperados pertenecían a una mínima cantidad de casos, en Brasil la cuantía ha sido sustancialmente mayor y por un valor aproximado de 500 millones de dólares entre 2004 y 2008 (Jorge, 2009). Además, los sistemas de información creados por el DRCI han colaborado en la detección de casos de corrupción que

77 Esta Convención fue ratificada por Argentina mediante la sanción de la Ley N° 26.097, en 2006.

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posiblemente incluyeron la compra de votos en el Congreso y la financiación ilegal de partidos políticos 78 .

Otra figura de relevancia en el plano del recupero de activos que son producto de actividades vinculadas a la criminalidad organizada es la de la “extinción de dominio”. Tal noción hace referencia a un instituto jurídico dirigido contra los bienes de origen o destinación ilícita (UNODC, 2011). Implica la pérdida del derecho patrimonial sobre un bien a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación alguna para el titular y, fundamentalmente, sin necesidad de que exista una condena penal. Es una acción de carácter autónomo que se declara a través de una sentencia judicial. Pero lo particular de esta figura, que se erige como más moderna que el clásico decomiso porque posee requisitos probatorios menos estrictos, es su independencia del proceso penal, puesto que únicamente apunta a recuperar los bienes que provienen de forma directa o indirecta de actividades ilícitas asociadas al crimen organizado (Trilleras Matoma, 2009). Es decir que es un mecanismo jurídico de naturaleza real, no penal, pues para aplicarlo solo basta una sentencia que determine el origen espurio de los bienes, más allá de quienes sean los culpables (Acosta Aristizábal, 2005).

Mediante la extinción del dominio el Estado procede a la apropiación de un bien cuestionando la titularidad del mismo por considerar que fue obtenido por medio de actividades delictivas. Si el poseedor argumenta haber obtenido los bienes en cuestión de manera lícita, debe proceder a probarlo, lo que ha originado algunas fricciones teóricas entre la extinción de dominio y el principio de la presunción de inocencia. No obstante, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha aceptado la compatibilidad entre ambas figuras, en varios casos que Italia ha enfrentado desde que legisló el instituto en cuestión en 1965. Asimismo, distintos tribunales domésticos tampoco han objetado la constitucionalidad de la extinción de dominio 79 (Jorge, 2009). La misma postura parece tomar la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas al permitir a los Estados parte la inversión de la carga de la prueba respecto del origen de los productos o bienes vinculados al narcotráfico para su decomiso (artículo 5.7) cuando lo permitan los ordenamientos jurídicos. Desde la misma perspectiva, y además de lo ya señalado para la Convención contra la Corrupción, el Convenio de las Naciones Unidas sobre Crimen Organizado de 2001 recomienda exigir al delincuente que demuestre el origen lícito de los bienes discutidos, en su artículo 12.7.

Asimismo, las cuarenta recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) incluyen la posibilidad de que los países implementen procesos civiles de decomiso que impliquen que los infractores tengan que demostrar el origen lícito (Recomendación N° 3) y la misma organización elaboró un documento de mejores prácticas de confiscación (GAFI, 2010).

Colombia es uno de los países que ha instrumentado con mayor premura la extinción de dominio en América Latina, a través de la Ley N° 793 de 2002, que modificó a la N° 333 de 1996. La extinción de dominio procede contra el delito de enriquecimiento ilícito, las

78 Se trata del “escándalo de las mensualidades” o “mensalão”, según el cual varios legisladores habrían recibido sobornos a cambio de apoyar algunas iniciativas del Ejecutivo. Para mayor detalle puede consultarse el artículo de The Economist del 18 de noviembre de 2013. 79 Entre los Tribunales, Jorge (2009) menciona al Tribunal Constitucional de Colombia, a la Corte Constitucional de Sudáfrica, a la Corte Suprema de Estados Unidos y a la Corte Constitucional de Irlanda.

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conductas en perjuicio del Tesoro Público y la criminalidad organizada, en sus modalidades de narcotráfico, delitos contra el medio ambiente, secuestro, trata de personas, tráfico de inmigrantes y proxenetismo, entre otros. La ley creó también un Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, integrado por el producto de la venta y administración de los bienes cuya extinción de dominio ha sido declarada. Recientemente la norma fue derogada por la Ley N° 1708 de 2014, por la cual se estableció un Código entero de extinción de dominio, que establece que la misma procede ante bienes que sean producto directo o indirecto de una actividad ilícita, que correspondan al objeto material de la actividad ilícita, que provengan de la transformación parcial o total de instrumentos u objeto material de actividades ilícitas; que formen parte de un incremento patrimonial injustificado; que hayan sido empleados como medio para la ejecución de actividades ilícitas o que se establezca que están destinados a ejecutar actividades ilegales. Añade también a los bienes de procedencia ilícita empleados para ocultar bienes de procedencia ilícita o mezclados con ellos y los de origen lícito cuyo valor sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una actividad ilícita, cuando no se puedan hallar los bienes ilícitos (Caro Gómez, 2011). El dinamismo de la extinción de dominio por sobre el decomiso es una de sus grandes ventajas, lo que se demuestra en el caso de Colombia, en donde los procesos no duran más de cuatro meses (CICIG, 2010).

Más recientemente, con la Ley N° 55 del 2010, Guatemala sancionó una muy completa normativa para regular la extinción de dominio, que tiene como finalidad la identificación, localización, recuperación, repatriación y regulación de la extinción de los derechos relativos al dominio de los bienes, ganancias, frutos y rendimientos de origen o procedencia ilícita o delictiva, a favor del Estado. La ley se aplica no solamente a la criminalidad organizada sino también al delito común, si bien su principal objetivo son aquellas modalidades de crimen más complejas. La Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio es la encargada de velar por la correcta administración de todos los bienes declarados en extinción de dominio. Además, se halla a cargo de la recepción, identificación, inventario, supervisión, mantenimiento y preservación razonable de los bienes. Le corresponde igualmente darle seguimiento a los bienes sometidos a la Ley y que representen un interés económico para el Estado. Asimismo, es la responsable de enajenar, subastar o donar los bienes declarados en extinción de dominio (Rosales Barrientos, 2011).

Dentro de los países centroamericanos, también Honduras ha sancionado una norma sobre extinción de dominio, a través del Decreto N° 27-2010 que regula la “privación definitiva del dominio de bienes de origen ilícito”. La normativa hondureña crea un Fondo Especial para la Prevención Social y la Lucha contra la Criminalidad, al que se destinan los bienes y activos extinguidos, a fin de que sean dirigidos a las unidades estatales que trabajan de manera directa contra la criminalidad organizada. La normativa representa un cambio significativo en el enfoque que las políticas contra el crimen organizado han tenido en pasados años en Honduras.

Por su parte, México en 2009 ha sancionado la Ley Federal de Extinción de Dominio, de rango constitucional, cuya última modificación data de marzo de 2014, y que establece que el destino de los fondos se debe dirigir primordialmente a la reparación de los daños hacia las

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víctimas, estableciendo específicamente que en ningún caso pueden orientarse a gastos corrientes o de personal (Gluyas Millán, 2008).

Finalmente, como se dijo anteriormente, Perú también avanzó en su normativa respecto de la ya mencionada experiencia de recuperación de activos provenientes de la corrupción propia del régimen de Fujimori. Así, sancionó su Decreto Legislativo N° 1104 del 2012, que tiene la particularidad de haber creado la Comisión Nacional de Bienes Incautados (CONABI), que debe encargarse de destinar los bienes y activos a la lucha contra la minería ilegal, la corrupción y el crimen organizado.

Empero, este tipo de medidas no son exclusivas de América Latina, por el contrario, en Europa existe una figura similar denominada como “decomiso ampliado”, según la cual se puede determinar el comiso de bienes a pesar de que no exista una condena para los imputados en el proceso penal, ya sea por la ausencia de responsabilidad criminal o por haberse esta extinguido (Aguado Correa, 2013).

Esta tendencia a la generación de normas que permitan algún tipo de decomiso de los bienes producto de las actividades del crimen organizado, fundamentalmente aquellas que avalan la existencia de procedimientos por fuera del proceso penal, se produce en el marco del fracaso de los modelos típicos para afrontar a la delincuencia organizada. Si bien es temprano para evalua