Calderon 2002

Propiedad y crdito: La formalizacin de la propiedad en el
Per
Julio Caldern Cockburn
Julio Caldern es Profesor de la Universidad
Particular Antenor Orrego de Trujillo, la
Universidad Nacional de San Marcos de Lima y
del Lincoln Institute of Land Policy.
Reporte de investigacin LP02Z05, Lincoln
Institute of Land Policy 2002.
http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/789_calderon
_02.pdf
Introduccin
El objetivo central de este estudio es un anlisis de la poltica de formalizacin de la propiedad
que el Estado peruano desarrolla a partir de 1996, poniendo nfasis en el efecto que la obtencin
de un ttulo de propiedad tiene en el acceso al crdito formal y mejora en la calidad de vida para
las familias beneficiadas. Por formalizacin de la propiedad entiendo una poltica social en favor
de los pobres urbanos que a travs de la posesin de un ttulo de propiedad registrado les
permita mejorar su economa y, por este camino, la de la economa urbana en general.
Las polticas de formalizacin se conciben desde el uso del trmino sector informal que fuera
introducido al discurso del desarrollo hace 30 aos por la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), dando lugar a un tipo de asistencia a los pases en vas de desarrollo: la formalizacin
del sector informal. Esta asistencia fundamentalmente se ha canalizado a travs de programas
de crdito para capital de trabajo y capacitacin a las pequeas empresas y de seguridad en la
tenencia de la tierra y de titulacin de los asentamientos urbanos informales. La lgica de estas
polticas aparece convincente: si los gobiernos cambian su actitud ante los informales y les dan
reconocimiento legal y la consecuente asistencia se incrementar la inversin en viviendas y
negocios, habr productividad y se generar ms ingresos para los pobres (Sanyal, 1996).
Los resultados y las conclusiones de este trabajo no estn sujetos a una revisin detallada y no reflejan
necesariamente opiniones oficiales y polticas del Lincoln Institute of Land Policy.
Despus de imprimir la copia de cortesa inicial, por favor no reproducir este documento en ningn
formato sin permiso del(os) autor(es). Favor de contactar directamente al(os) autor(es) para preguntas o
solicitudes de permiso.
Acceso al suelo urbano para / por los pobres y su gestin en Amrica Latina
Propiedad y crdito: la formalizacin de la propiedad en el Per
Desde entonces por doquier se han incrementado polticas pblicas de apoyo a la formalizacin.
En el Per desde mediados de los ochenta han proliferado polticas a favor de la microempresa y
la entrega de ttulos de propiedad a familias en su origen ilegales. Aunque desde 1961 exista
una poltica de Estado de entrega de ttulos, en 1988 sta fue reforzada con la creacin del
Registro Predial Urbano (RPU), especialmente concebido para las propiedades informales. A
partir de 1996 se asisti a una masiva poltica de titulacin que ser objeto de este estudio. La
experiencia peruana no slo ha sido adecuadamente difundida en el mbito internacional, sino
que diversos gobiernos como los de Egipto, Hait, Filipinas o El Salvador- han emprendido
caminos similares. Complementariamente la cooperacin multilateral aboga de manera
entusiasta por este tipo de medidas, en tanto que los intelectuales que patrocinan estas polticas
gozan de reconocimiento.
Sin embargo, pocos estudios han rigurosamente probado el impacto de la formalizacin. Este
estudio pretende aportar algunas luces sobre la formalizacin de la propiedad en el Per urbano.
Advirtase de inicio la complejidad y amplitud del conjunto de procesos involucrados en el tema
de la formalizacin de la propiedad y el acento puesto en la articulacin con el sistema financiero
y la consolidacin de la vivienda. Aspectos vinculados a la dinmica de la organizacin social, la
familia, las relaciones de gnero nos parecen dignos de estudio, pero no forman parte de este
trabajo.
Se entiende por propiedad privada el derecho de un individuo a excluir a otros del uso o
beneficio de alguna cosa. La relacin social intrnseca a la propiedad privada es la capacidad de
exclusin (a otros) y al ser un derecho no puede ser concebida al margen del Estado cuyo
actuar, de uno u otro modo, implica consensos. Por crdito se entiende una transaccin en que
se entrega un bien (crdito) a un agente (el prestatario), a cambio de una promesa futura de
pago, que puede ser incumplida. A su vez, dado que el orden de fenmenos bajo estudio implica
consideraciones acerca de los comportamientos culturales y mentalidades, entiendo cultura
como el conjunto de costumbres, artefactos, creencias, valores y conocimientos que se aprenden
y los smbolos que se comunican constantemente entre un conjunto de personas que comparten
una forma de vida en comn. Cultura significa una forma de vida completamente aprendida de la
sociedad.
Resulta evidente que seis aos representa un lapso corto para medir el xito de una poltica de
esta naturaleza en un pas como el Per en que las distancias sociales son profundamente
marcadas, las clases abruptamente separadas en el espacio y los espacios sociales objeto de
segregacin, existiendo incluso lugares a los que la banca formal se resiste a ingresar. Pese a
ello, detectar los avances y limitaciones en este corto plazo ayudar a la tarea de comprender
estos procesos, as como entenderlos al interior del contexto econmico y poltico en que se
produce. El caso peruano ha superado ya la etapa del paso de propiedad extralegal a la legal (1,
300,000 ttulos entregados en siete aos) y debe emprender, segn sus promotores, la
transformacin de dicha propiedad legal en capital.
El captulo 1 presenta los aspectos conceptuales de la formalizacin en tanto que el segundo da
cuenta de la poltica ejecutada por los tres regmenes polticos sucedidos entre 1996 y 2002. En
el captulo 3 se aborda la relacin entre la propiedad registrada y el acceso al crdito mientras
que el captulo 4 presenta un anlisis de la relacin entre formalizacin y mejoras en la calidad
de vida y vivienda. En el quinto se muestran los usos de los registros prediales urbanos.
Finalmente se presenta las conclusiones y recomendaciones.
Para el estudio se ha considerado la literatura promovida en torno a la formalizacin por el
Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (Apoyo, 2000b; Cunto, 2001), incluyendo aquella
en que el autor ha participado (DESCO, 2001; SASE, 2002), incluyendo un estudio solicitado por
el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (Caldern, 2000). Estas investigaciones han
recurrido a tcnicas de investigacin cuantitativa (anlisis estadstico) y cualitativa (grupos
focales, entrevistas). Adicionalmente se ha complementado con lectura de fuentes secundarias y
entrevistas al arquitecto Juan Tokeshi de DESCO y al economista Jess Quispe de CENCA, a
quienes el autor agradece.
Este trabajo no hubiera sido posible sin la contribucin de un Award Research del Lincoln
Institute of Land Policy de Cambridge, Estados Unidos de Norteamrica. Debo dejar constancia
de mi agradecimiento, una vez ms, al Lincoln y a Martim Smolka Director de su Programa de
Amrica Latina y el Caribe.
Aunque escrito desde un punto de vista crtico, este estudio dirigido a los funcionarios pblicos,
hacedores de polticas, investigadores y a los propios beneficiarios de este tipo de polticas;
espera contribuir a que la formalizacin efectivamente les permita mejorar sus condiciones de
vida y al desarrollo de las economas urbanas.
1. La formalizacin de la propiedad: aspectos conceptuales

1.1. Antecedentes
La poltica de la formalizacin de la propiedad en el Per tiene como claro antecedente la Ley de
Barrios Marginales de 1961, base jurdica de todo el proceso de legalizacin de las invasiones a
la tierra urbana, privada o pblica que, a su vez, se remonta a 1956 cuando el gobierno de
Manuel Prado (1956-1962) cre la Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda (CRAV) y a
1957 cuando se constituy la Oficina de Asistencia Tcnica. Por entonces las elites discutieron
prolongadamente el tema de otorgar la propiedad a los invasores oscilando las posiciones entre
reconocer una situacin de hecho e inevitable o rechazar el delito y evitar que a futuro nuevas
invasiones se produzcan. Detrs de estas discusiones se encontraba el profundo anhelo de los
pobladores de tener la seguridad de tenencia y los ttulos de propiedad, demanda que fue
expresada en la poca previa a la dacin de la ley de 1961 y durante el largo proceso de
regularizacin de la tenencia de la tierra y de mejoras urbansticas en un proceso conocido como
el saneamiento fsico y legal (Caldern, 2000c).
Administrativamente la titulacin fue cambiando de manos segn los temperamentos de los
gobernantes. En principio fue asumida por el gobierno central (1961-1980), luego pas a la
municipalidad (1981-1995), para regresar al gobierno central por intermedio de la COFOPRI
(1996-2000) y, ltimamente, volvi a manos municipales desde el 2001.
En cuanto a los hitos importantes de la poltica de formalizacin debe destacarse:
En 1968 el primer gobierno democrtico de Fernando Belaunde, ante la presin popular
por ttulos de propiedad, deslig el acceso a los servicios bsicos de la titulacin,
superando lo que hasta entonces representaba un escollo, pero histricamente desligando
un proceso de otro.
En 1986 se public la obra del empresario peruano Hernando de Soto y del Instituto
Libertad y Democracia ILD (El otro sendero), que sera crucial para la gnesis de la
poltica de formalizacin. Dicho autor afirmaba, sobre sus clculos, que en las ciudades
informales peruanas haban 9 mil millones de dlares acumulados en activos prediales e
inversiones inmobiliarias que no podan entrar al mercado por la ausencia de un marco
legal que favoreciera el uso del crdito por parte de los pobres. Su nfasis en el derecho lo
llevaba a ubicarlo incluso como explicacin del propio problema de la informalidad. De all
que De Soto acuara la idea, luego tan cara a la poltica de formalizacin, que la
informalidad existe en tanto la formalidad -entindase el derecho- genera costos mayores
que los pobres no pueden pagar. En otras palabras, en tanto la formalidad sea ms
costosa que la informalidad habr informalidad.
En 1987 el gobierno de Alan Garca (1985-1990) firm un convenio con el Instituto
Libertad y Democracia (ILD).
Producto de lo anterior se expidieron en 1988 los decretos legislativos 469, 495 y 496
referidos a la hipoteca popular, el Registro Predial Urbano (RPU) y el seguro de crdito. El
RPU trat de introducir un sistema de inscripcin de derechos de propiedad con base
catastral, utilizando procedimientos y formularios simplificados. Su objetivo fue formalizar
los derechos de propiedad mediante el reconocimiento de las normas y prcticas
extralegales utilizadas en el sector informal del Per.1 Se haba configurado el marco legal
para que los pobladores accedan al crdito a travs de la hipoteca de su propiedad.
En diciembre de 1995 se despoj a las municipalidades provinciales de la funcin de
titular.
En marzo de 1996 la funcin de titular se entreg a la Comisin de Formalizacin de la
Propiedad Informal (COFOPRI).
1.2. Aspectos ideolgicos de la concepcin
La concepcin de la formalizacin de la propiedad nace de los trabajos del Instituto Libertad y
Democracia (ILD) del Per y de Hernando De Soto, expresada en el libro El Otro Sendero
(1986). Para esta posicin la informalidad no es ms que la incapacidad de del derecho de
ajustarse al modo real en que vive la gente, por lo que conviene aproximarlo a la vida real. La
solucin de poltica prctica se encuentra en la esfera del derecho y no tanto en la economa ni
en la cultura. Tales propuestas cayeron bien en un mundo que sala de la guerra fra. Su
discurso no poda ser ms atractivo: haba que fomentar una suerte de capitalismo popular entre
los pobres, algo que result adecuado al ambiente neoliberal que dominaba las polticas
econmicas. En 1990 los planteamientos vinculados a la formalizacin fueron incluidos por el
Banco Mundial en su Agenda Urbana para la dcada de 1990 como un modo de elevar la
De manera paralela se mantuvo el Registro de la Propiedad Inmueble (RPI) que registraba los predios de
la ciudad formal, la que se generaba cindose a las leyes de habilitaciones urbanas.
productividad de la economa urbana y permitir la mayor insercin de los pobres en ella (Banco
Mundial, 1991).
Un texto fundamental para entender la poltica de formalizacin de la propiedad es el de Path to
Property Association (sin fecha), que circul hacia el ao de 1997.2 Su idea de partida es que la
prosperidad de los pases de economa de mercado ha sido lograda porque dichas sociedades
tienen sistemas de propiedad adecuados para que los mercados puedan funcionar. Por ejemplo,
sostienen, en Alemania se cuenta con un sistema legal que ha creado derechos de propiedad
intercambiables en un amplio mercado. El Per, no. Para que ello ocurra los derechos de
propiedad deben de estar formalizados, entendiendo por ello que se encuentren incorporados
en instrumentos de intercambio estandarizados y universalmente accesibles que se registran en
un sistema central regido por normas legales.
Este hecho otorga a sus tenedores pruebas indiscutibles de su propiedad, protegindolos del
fraude y la incertidumbre (Path to Property, s.f.: 2). De acuerdo a Path to Property estos
derechos formalizados facilitaran la incorporacin de extensiones de tierra al mercado y
multiplicaran por nueve el valor de la tierra, pues los ttulos formalizados abren las puertas del
crdito (op. cit.: 3). Siempre con referencia al mundo desarrollado, se menciona que en Estados
Unidos ms del 70% del crdito que se otorga para nuevos negocios se obtiene gracias al
empleo de ttulos formales de propiedad como garanta hipotecaria.
Path to Property estima que la formacin de asentamientos como los pueblos jvenes en Per, o
sus similares en el resto de Amrica Latina, no son otra cosa que la espontnea e incontrolada
emergencia de la propiedad de origen informal. Por ello, la formalizacin de la propiedad
permitira canalizar la energa de lo informal hacia economas de mercado organizadas y
prsperas. La informalidad, en esta visin, no es ms que la incapacidad de los gobiernos de
que las leyes coincidan con la forma real en que la gente trabaja y vive.
Para una poltica de formalizacin esta institucin sugiere: incorporar a las comunidades para
que aporten su conocimiento sobre los linderos de las parcelas y las pruebas de propiedad
utilizadas localmente, incorporar la formalizacin en los programas de gobierno del ms alto
nivel, reformar la normatividad vinculada a la propiedad, especialmente en torno a los
instrumentos de prueba aceptados por la ley, los procedimientos de resolucin de conflictos y la
Asociacin de la que Hernando de Soto es miembro fundador.
organizacin de la administracin de tierras. Asimismo, reformar las organizaciones vinculadas al

tema de la propiedad, creando una nica institucin dedicada al solo objetivo de incorporar toda
la propiedad informal dentro del sistema legal formal, implementar la formalizacin de la
propiedad a travs de campaas extensivas de titulacin y obtener consenso a travs de
campaas de comunicacin considerando que la formalizacin requiere un programa
multipropsito de educacin.
El ltimo libro de De Soto El Misterio del Capital (2000) contina el desarrollo de esas ideas
profundizando las bases conceptuales de la propuesta del ILD respecto a la formalizacin de la
propiedad. Segn este autor el misterio del capital se encuentra en los sistemas de registros y
ttulos de la propiedad formal y la dificultad de aprehender dicho concepto obedece a su
naturaleza jurdica, ms que tangible, y que puede ser observada a travs de diversos efectos
como que la propiedad fija conceptualmente el potencial econmico de los activos3 y puede ser
garanta hipotecaria de un prstamo; que la informacin de la propiedad tiende a integrarse en
un sistema nico, que vuelve responsable a las personas, etctera. En esta obra De Soto ratifica
la importancia del derecho sobre otros rdenes de la vida social (la economa, la cultura) y,
apelando a la metfora de la campana de vidrio que representa el derecho (F. Braudel), sostiene
la necesidad que los gobiernos se aproximen a las formas extralegales en que sus pueblos
manejan la propiedad a travs de acuerdos y costumbres. A este paso de lo extralegal a lo legal,
siguiendo el ejemplo de los pases capitalistas desarrollados, se abriran las posibilidades utilizar
la propiedad registrada como un mecanismo transformar un capital muerto para el acceso al
crdito, el desarrollo empresarial y la mejora de las condiciones de vida de los pobres en
general. En realidad la obra ratifica, pero ahora para un auditorio gubernamental internacional,
las ideas de El Otro Sendero.
El Misterio del Capital en el marco de un mundo globalizado sostiene que los pases en vas de
desarrollo y los que salen del comunismo requieren, principalmente, de la decisin poltica de
sus gobernantes para ajustar las leyes. La propiedad, concepto eje, se define como la expresin
legal de un consenso econmicamente significativo acerca de ellos; el consenso entre personas
respecto de cmo los activos deben ser posedos, utilizados e intercambiados.
Por ejemplo una casa se diferencia del ttulo de propiedad porque la propiedad no es la casa misma sino
un concepto econmico acerca de la casa, encarnada en una representacin legal (de Soto, 2000: 80).
La concepcin ideolgica de la formalizacin de la propiedad ha sido (y es) objeto de diversos

debates, especialmente en el mbito acadmico europeo. No es objeto de este trabajo
establecer un debate conceptual, aunque algunas apreciaciones deben ser dichas.4
En primer lugar, para quien esto escribe, la informalidad ni su solucin pueden ser restringidas al
abordaje del derecho pues los subsistemas econmicos y socio-culturales tambin son
importantes. De esta observacin se derivan otras como que el triunfo mundial del capitalismo no
puede restringirse a sostener que haya sido porque la mayora de los activos en los pases
occidentales han sido integrados en un nico sistema de representacin formal (de Soto, 2001:
82). La afirmacin suena categrica y en realidad debiera tomarse en cuenta otros fenmenos
sociales como la fase de acumulacin originaria, el intercambio comercial desigual, la
dependencia entre las sociedades y la generacin de un orden racional en occidente, del cual
podran desprenderse el sistema de propiedad moderno. A su vez, la informalidad tambin es
consecuencia de los aspectos econmicos en diversos frentes. En el caso especfico de las
invasiones de terrenos stas responden estructuralmente al modo en que se configura el
mercado de tierra urbana y el mercado de edificaciones.
En segundo lugar, nuestra concepcin de la propiedad parte de la filosofa poltica que concibe a
la propiedad privada como una relacin social. La propiedad privada es el derecho de un
individuo a excluir a otros del uso o beneficio de alguna cosa mientras que la propiedad comn
es el derecho de un conjunto de individuos a no ser excluidos del uso o los beneficios de alguna
cosa. De manera que la relacin social intrnseca a la propiedad privada es la capacidad de
exclusin (a otros) y al sostener que es un derecho nos recuerda que no puede ser concebida al
margen del Estado que, de uno u otro modo, implica consensos. En este campo no existen
diferencias conceptuales sustanciales con la anterior visin. Pero desde la perspectiva
econmico social levantada por la sociologa urbana es necesaria hacer la distincin, clave para
entender los procesos aqu involucrados, entre la propiedad como un medio para garantizar el
consumo de ciertos bienes (la vivienda, por ejemplo) y la propiedad como un medio de
acumulacin (Azuela, 1999-1989: 15-16). En otros trminos, entre la vivienda como valor de uso
o como valor de cambio. Esta perspectiva ser clave para entender nuestro enfoque.
Entre las crticas a esta concepcin desde los procesos de urbanizacin en el tercer mundo ver Gilbert
(2001), Fernandes (2002) y Masas (2001). Para una crtica sobre los efectos de la formalizacin en el
modo de produccin del hbitat popular y el peligro de las hipotecas Riofro (1991).
1.3. Aspectos polticos de la concepcin

La poltica de formalizacin de la propiedad en el Per considera que la propiedad predial es el
mayor activo de la poblacin peruana, pero que sta ha carecido de un ttulo debidamente
registrado que le hubiere conferido un valor de intercambio. La exposicin de motivos del
Decreto Legislativo 803 que en marzo de 1996 cre la Comisin de Formalizacin de la
Propiedad Informal (COFOPRI) sostuvo:
La propiedad predial constituye la mayor parte de los activos de los peruanos de menores
recursos y, sin embargo, no puede ser utilizada en el mercado legal pues carece de un
ttulo debidamente registrado que le confiera valor de intercambio. Los procedimientos...
constituyen un rgimen discriminatorio que los obliga a perder muchos aos en trmites y
realizar un cuantioso gasto. Los ttulos otorgados... han carecido del valor suficiente para
movilizar crditos e inversiones en servicios bsicos sostenibles. El sistema generar el
incremento del valor de los predios de los peruanos de menores recursos. Sin acceso a la
formalizacin... la mayora de los peruanos no puede beneficiarse plenamente de la nueva
poltica econmica. La mayora de los peruanos al no contar con un acceso legal efectivo
a la propiedad predial recurre al acceso extralegal como la invasin, atentando contra la
seguridad de los pocos que han logrado registrar su propiedad y propiciando la
apropiacin ilcita de los servicios bsicos, sobre todo luz y agua (Per, 1996: DL. 803).
El DL. 803 puso nfasis en otorgar un ttulo de propiedad registrado que confiriera a los activos
de los peruanos un valor de intercambio capaz de movilizar crditos e inversiones en servicios
bsicos. Adicionalmente, cuestion el mecanismo de la invasin a las tierras urbanas y asign a
la COFOPRI la tarea de inventariar la tierra pblica y proponer mecanismos de acceso al suelo.
Antes de la emisin del DL. 803, en la Cumbre sobre micro crdito realizada en Washington,
Estados Unidos, el 02 de febrero de 1996 el entonces presidente Alberto Fujimori (1990-2000)
declar:
Millones de peruanos han realizado inversiones hormiga destinando sus ahorros y
pequeas ganancias a la formacin de pequeos negocios y a la autoconstruccin. Estas
inversiones hormiga han sumado 20 mil millones de dlares, pero este capital se tuvo que
quedar inmvil en los aos anteriores porque las viviendas en la que se invirti dicho
monto fueron construidas al margen del Estado y actualmente sus propietarios carecen de
ttulo de propiedad. Es para superar este problema que el gobierno ha diseado el
programa de titulacin de la propiedad informal, que permitir que millones de peruanos se

conviertan en propietarios y, por ende, en sujetos de crdito. De este modo lo que era
desdeable y marginal... se convierte ahora en un elemento fundamental para el desarrollo
nacional y la lucha contra la pobreza (COFOPRI, 1998).
En la concepcin del Presidente Fujimori, y por tanto del gobierno peruano de entonces, la
existencia de una vivienda construida era asimilable a la posesin de un capital por los pobres.
Esto descuida, a mi modo de ver, la diferencia conceptual, entre un bien con valor de uso y otro
con valor de cambio. Muchas veces la vivienda es construida pensndola como abrigo y no
como un valor intercambiable. La segunda gran idea es la vinculacin automtica entre ser
propietario y por ende, en sujetos de crditos. Es decir, para la concepcin de la poltica exista
una asimilacin casi automtica entre propiedad y crdito.
A casi un ao de la constitucin de la COFOPRI, el 18 de marzo de 1998, en la Cumbre de las
Amricas realizada en Santiago de Chile el Presidente Fujimori ratific estos conceptos, aunque
haciendo hincapi en los microempresarios:
Un programa de desarrollo social de combate a la pobreza no debe concebir a los pobres
como entes meramente pasivos, receptores de ayuda sino que debe apuntar a que los
pobres se conviertan en protagonistas de su propio destino. Una realidad aplastante para
los pobres en el Per y probablemente en varios pases de Amrica latina ha sido contar
con propiedades que son producto de un ahorro personal muchas veces de una o dos
dcadas que no estn tituladas y que en consecuencia no pueden constituirse en una
garanta crediticia. Esto es dramtico porque todos sabemos que si tenemos una
propiedad lo lgico es que podamos ser sujetos de crdito. Adems de constituir esta
realidad una gran frustracin constituye tambin un freno a la iniciativa pujante de un
sector de microempresarios. El Estado peruano cre... (la COFOPRI)... para llevar
adelante un programa gil e imaginativo para empezar la titulacin de las miles de
propiedades informales peruanas. Estos ttulos debidamente registrados que se dan con
todas las seguridades legales, a razn de 200 mil por ao, permitirn el acceso al crdito a
los microempresarios. (COFOPRI, 1998).
La COFOPRI se defini como un programa de inversin social, econmica y de lucha contra la
pobreza que buscaba titular y permitir el acceso al crdito a los pobladores de escasos recursos.
Su misin era promover la inversin privada y pblica en terrenos y viviendas. Para ello sus
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principios eran garantizar la definicin, reconocimiento y estabilidad de los derechos propiedad

sobre la tierra urbana para que sea registrada con exactitud y legitimidad. Adems, reconocer el
valor de la inversin realizada por los informales y desarrollar procedimientos legales. Por tanto
el objetivo de la poltica de formalizacin es incrementar el valor de la predios de los peruanos de
menores recursos y utilizarla en el mercado legal para movilizar crditos e inversiones en
servicios bsicos (COFOPRI, 1998).
1.4. El convenio con el Banco Mundial
Entre octubre de 1997 y febrero de 1998 se elabor el Proyecto de Derechos de la Propiedad
Urbana (PDPU) que entrara en vigencia en diciembre de 1998 a travs de un convenio
aprobado entre el Banco Mundial y el gobierno peruano. El Plan de financiamiento original
consider una inversin de 66.3 millones de dlares USD por un periodo de 04 aos entre el 30
de noviembre de 1998 y el 30 de junio de 2003. De ellos 38 aportaba el Banco Mundial, 24.3 el
gobierno peruano y 4.0 los beneficiarios. Las entidades locales responsables eran la COFOPRI y
el Registro Predial Urbano (RPU).
El objetivo central del proyecto defina que una mayor seguridad sobre la propiedad mejorara la
situacin de los propietarios. Por tal motivo respaldara un programa nacional y fortalecera a las
organizaciones responsables. Se entenda que la aplicacin de las reformas econmicas
requera un apoyo en la lucha contra la pobreza en la educacin y servicios de salud, la
infraestructura bsica y la posesin efectiva y los derechos de propiedad. Para el proyecto,
siguiendo a De Soto (1986), la informalidad urbana era el resultado de una deficiencia en las
instituciones, normas legales y otras reglas del juego y de gestiones organizacionales. Por ello
las leyes deberan adaptarse, en lo posible, a la realidad en el campo; los procedimientos
deberan ser simples, la informacin de la propiedad mejor administrada y la resolucin de
conflictos a travs del arbitraje y la mediacin, as como tambin la administracin de la tierra y
una estrategia para evitar invasiones futuras.
El Banco Mundial estimaba a la poltica de formalizacin como una estrategia correcta pues el
reconocimiento de la propiedad a los pobres urbanos permitira el acceso al crdito y, con ello, la
posibilidad de contratar garantas hipotecarias.5
En Banco Mundial (1999) Poverty and social development in Peru, 1994-1997. A World Bank country
study. The World Bank, Washington, citado por Instituto Apoyo, Lima 2000.
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La encuesta de Lnea de Base, realizada despus de iniciado el Proyecto y la labor de la

COFOPRI, destac el conjunto de supuestos e hiptesis con los que trabajaba el PDPU y que
eran resultado de estudios anteriores desarrollados por el Banco Mundial (Apoyo, 2000b).
Hiptesis
Supuesto
Mayor inversin en vivienda
Por seguridad de propiedad
Incremento del valor de propiedad
Por decisiones individuales de inversin y por mayor

provisin de servicios pblicos
Desarrollo de mercado inmobiliario formal
Por inscripcin en el registro
Cambios sociales en la familia y comunidad
Por fortalecimiento de conciencia sobre derechos de

propiedad
Fuente: Apoyo, 2000b: 27-28.
2. La poltica de formalizacin en el Per

En sus poco ms de seis aos de implementacin (1996-2002) la poltica de formalizacin de la
propiedad ha atravesado por la administracin de tres diversos regmenes polticos.
2.1. COFOPRI bajo la administracin de Fujimori (1996-2000)
A. Despojo a la municipalidad de la capacidad de titular
En marzo de 1996 el gobierno de Alberto Fujimori cre la Comisin de Formalizacin de la
Propiedad Informal (COFOPRI) mediante el decreto legislativo 803. Unos meses atrs, el 27 de
diciembre de 1995, la Ley 26557 haba despojado a las municipalidades de la facultad de realizar
el saneamiento fsico legal, la adjudicacin de tierras, la habilitacin urbana y la titulacin de los
asentamientos informales. Para comprender esta situacin conviene remitirse a la campaa de
las elecciones municipales entre setiembre y noviembre de 1995. El presidente Fujimori haba
lanzado un candidato propio a la alcalda -Jaime Yoshiyama- y su principal propuesta era la
distribucin masiva de los ttulos de propiedad en los barrios populares. El candidato oficialista
perdi las elecciones pero ello no amain el inters gubernamental por la titulacin y por ello
despoj al gobierno local de dicha atribucin y, luego, creo la COFOPRI. La ley de despojo se
expidi tres das antes que el electo alcalde, Alberto Andrade, jurara el cargo.
Esta maniobra evidente gener crticas que apuntaban a sealar que no resultaba adecuado que
el organismo pblico encargado de velar por el orden y expansin de la ciudad la
municipalidad- no pudiera tener la capacidad de reconocer a los asentamientos y legalizarlos.
Pero ms an aliment en la oposicin poltica las denuncias de los intentos de Fujimori de
buscar una tercera reeleccin para el ao 2000 y de adecuar las polticas sociales con tal
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objetivo. Obviamente haba otras medidas paralelas en dicha direccin y hoy se sabe que, por
entonces, se despleg un rgimen de corrupcin destinado a la reeleccin.
La COFOPRI naci as en un clima poltico caldeado, bajo severas acusaciones de afectar una
poltica de descentralizacin del pas y de portar intereses partidarios especficos; acusaciones
de las que nunca pudo desprenderse y que alimentaron discusiones polticas en el parlamento y
en la ciudadana.6 La COFOPRI deba formalizar los asentamientos formados por invasiones a
marzo de 1996 y su rango de intervencin se extendi a los asentamientos formados mediante el
mercado ilegal de tierras (asociaciones y cooperativas de vivienda). Adicionalmente el DL. 803
asign a la COFOPRI funciones de adjudicacin de tierras del Estado con fines de vivienda,
tarea que sera precisada por la Ley 27046 del 25 de diciembre de 1998 mediante la cual
continu absorbiendo funciones de la municipalidad.
B. Una masiva distribucin de ttulos
En un ao de funcionamiento la COFOPRI afirm haber distribuido 100 mil ttulos de propiedad.7
El Proyecto de Derechos de la Propiedad Urbana (PDPU), constituido mediante un convenio
entre el gobierno peruano y el Banco Mundial, entr en operaciones hacia diciembre de 1998
trazando las siguientes condiciones para conseguir sus objetivos: un marco legal dinmico,
sensible a las necesidades del pblico, que establezca y mantenga un sistema de derechos de
propiedad formales y que reduzca los incentivos a futuras invasiones; una capacidad
administrativa y un sistema fortalecido del RPU con procedimientos sostenibles y eficientes y
organizaciones responsables, transparentes y aceptables por el pblico; y la creacin de un
marco institucional y una estructura organizativa que acelere, a corto plazo, la creacin de un
mercado de propiedad formal.
Por razones de viabilidad el proyecto inicialmente se desarrollara en ocho reas urbanas del
pas, que eran las ciudades de Lima, Arequipa, Chiclayo, Chimbote, Huaraz, Iquitos, Piura y
Trujillo; que representaban el equivalente al 89% de todas las propiedades urbanas informales.
El PDPU propuso la implementacin de un Plan Nacional de Formalizacin con la meta de
El Coordinador de la COFOPRI, Edgardo Mosqueira, que vena de las canteras del ILD, sola aparecer en
la televisin defendiendo que la idea que la formalizacin la asumiera un ente del gobierno central
responda a un proyecto piloto ensayado hacia 1992 con apoyo del Banco Mundial.
Aviso de la COFOPRI publicado en el diario El Comercio 16.11.97.
13
registrar 960 mil propiedades y 850,000 ttulos de propiedad individual en reas urbanas del
Per.
Tabla 1: Ttulos en el nivel nacional otorgados por la COFOPRI (1996-2000)
Ao
Ttulos registrados por

inscripcin y traslado
Avance respecto al ao
anterior
1996
56,195
1997
91,598
186%
1998
149,750
163%
1999
335,059
163%
416,532
124%
2000
TOTAL
1,049,134
Fuente: Zolezzi y Caldern, sobre informacin de la COFOPRI a enero de 2001.
Como la tabla 1 muestra al ao 2000 se entreg un poco ms de 400 mil ttulos, 7 veces ms
que en 1996. Esta masiva titulacin del ao 2000 coincidi con un periodo electoral en que el
presidente Alberto Fujimori postul a una re-reeleccin que finalmente, aunque de manera
discutida, gan en segunda vuelta, como candidato nico ante el retiro de su opositor. La meta
de alcanzar un milln de ttulos haba sido lograda en cumplimiento de la promesa del Presidente
Fujimori.
A su vez, COFOPRI (tabla 2) haba ido ms all de su inicial intervencin en el plano nacional y
de hecho haba actuado en 18 centros urbanos. Haba otorgado a noviembre del 2000 unos 1,
025,337 ttulos de propiedad, 512,581 en la capital Lima y los restantes 512,756 ttulos en
provincias.
14
Tabla 2: Ttulos formalizados por la COFOPRI e inscritos en el RPU

Departamentos
Ttulos
Lima
512,581
Arequipa
112,631
La Libertad
74,180
Ancash
65,265
Lambayeque
52,257
Piura
44,722
Ica
28,821
Moquegua
21,857
Loreto
28,850
Ayacucho
16,253
Nazca
5,911
Caete
8,205
Tacna
28,773
Cerro de Pasco
Junn
5,137
10,181
Ucayali
7,344
Huacho
2,369
Total
1,025,337
Fuente: Zolezzi- Caldern (2001: 41) sobre informacin de la COFOPRI.
Esta masiva titulacin fue cuestionada por la oposicin poltica al gobierno en el sentido que se
utilizaba para la re reeleccin presidencial y que, como parte de ello, en buena medida la gestin
de la COFOPRI se abocaba a volver a titular a asentamientos que antes haban sido
beneficiados por la gestin municipal (Turkstra y Kagawa, 2001). Ms an cuando paralelamente
los beneficios de otras polticas sociales tambin se haban incrementado durante el periodo
electoral, tales como los prstamos del Banco de Materiales y la distribucin de alimentos en los
barrios populares. Como han subrayado los cientficos polticos una combinacin entre un
neopopulismo con el neoliberalismo (Crabtree, 1999: 56-69). El dinero pblico se utiliz en una
costosa propaganda en los medios de comunicacin para resaltar la obra social.
En el caso especfico de la formalizacin de la propiedad el cuestionamiento a la titulacin
masiva aluda a que la mayora de los beneficiados ya haban recibido antes su ttulo por otros
organismos gubernamentales. Resulta difcil determinar cuntos ttulos distribuidos por la
COFOPRI haban sido previamente entregados. Hacia marzo de 1999 se indic que de 200 mil
15
ttulos entregados por los municipios slo el 15% haba podido ser inscritos en los registros
pblicos. Esto es 180 mil ttulos haban sido reformulados por la COFOPRI.8
La encuesta de Lnea de Base realizada en mayo del 2000 se muestra ambigua frente a esta
informacin, aunque deslizando que un 80% de los beneficiarios ya contaban previamente con
un ttulo o, en todo caso, con un documento probatorio de propiedad anterior al de COFOPRI
(Apoyo, 2000b). Los beneficiarios incluso valoraban ms los ttulos anteriores que los entregados
por la COFOPRI.
En todo caso conviene aclarar el asunto de las dobles titulaciones. La COFOPRI recibi de las
municipalidades los registros de los ttulos otorgados y constat si stos estaban registrados en
el RPU. Una cantidad no precisada de los ttulos no estaban registrados y, por tanto, carecan de
valor frente a las instituciones de crdito. Entonces la COFOPRI inscriba el ttulo en el registro y
entregaba un documento al poblador en que figuraba el nmero de su inscripcin en el RPU, que
se denomin constancia de inscripcin (o trasladados). En su contabilidad, y en su campaa de
difusin, la COFOPRI contaba como nuevos ttulos otorgados a las constancias de inscripcin.
Es as como se lleg a la masiva titulacin.
Durante la gestin de Fujimori la labor de la COFOPRI no se limit al mero acto de distribuir los
ttulos. Como se ha podido detectar en entrevistas grupales con pobladores el Presidente
candidato iba a los barrios pobres a hacer entrega de los ttulos, en una accin coordinada con
dirigencias vecinales progubernamentales. Por ejemplo en las zonas altas de Nueva Esperanza
en Lima. De otro lado, las campaas de la COFOPRI y la decisin de los barrios a beneficiarse
se hacan considerando el nmero de potenciales electores que dichas zonas cobijaban.9
2.2. La formalizacin durante el gobierno de transicin (noviembre 2000-julio 2001)
En noviembre del ao 2000, ante severas crticas por su reeleccin y acusaciones de dirigir un
rgimen corrupto, Alberto Fujimori huy al Japn. El parlamento nombr entonces un gobierno
de transicin presidido por el Dr. Valentn Paniagua (noviembre 2002-julio 2001).
En abril del 2001 el gobierno dio un paso esperado en la poltica de formalizacin al retornar a
las municipalidades la potestad de entregar los ttulos de propiedad. A su vez, la COFOPRI pas
a ser administrada desde el Ministerio de Justicia, siendo que antes lo era desde el Ministerio de
Declaracin de Edgardo Mosqueira, coordinador nacional de la COFOPRI en Expreso 12.03.99.
Entrevista a un ex funcionario de la COFOPRI cuyo nombre me reservo, por razones obvias.
16
Transportes, Comunicaciones y Vivienda. La vigencia de la COFOPRI como un organismo

tcnico respondera a la admisin que, ms all de la manipulacin poltica de la que fue objeto,
representaba un organismo tcnico eficiente para los propsitos de titular y que convena
mantenerla pero ahora al servicio de las municipalidades. Con ello se evitaba retornar al
esquema anterior en el cual cada gobierno local provincial tena su organismo ex profeso.
Adicionalmente, el gobierno peruano deba respetar el convenio con el Banco Mundial que haba
dado origen al Proyecto de Derechos de la Propiedad Urbana (PDPU).
2.3. La formalizacin durante el gobierno de A. Toledo (agosto 2001-julio 2002)
El gobierno del presidente Alejandro Toledo (julio 2001-2006) mantuvo a la COFOPRI bajo
administracin del Ministerio de Justicia atendiendo al hecho que el manejo de los registros de
predios forma parte de esa jurisdiccin. En junio de 2002 el rgimen de Toledo dio dos
dispositivos de enorme importancia para la formalizacin:
En primer lugar, mediante el decreto supremo 021-2002-JUS del Ministerio de Justicia decidi
legalizar las ocupaciones de las tierras estatales, fiscales y municipales ocurridas entre marzo de
1996 y diciembre de 2001. Por ello las invasiones de los ltimos cinco aos pasarn a ser
legalizadas por lo cual la tarea de las municipalidades y la COFOPRI se habr de incrementar.
Slo en la ciudad de Lima la COFOPRI estimaba que se haban creado 214 fuera de los
alcances de la ley, cobijando a 25 mil familias.10 Si bien las invasiones representan un problema
social que el Estado debe enfrentar, no resulta adecuado, y la experiencia peruana lo ha
demostrado ampliamente, estructurar una poltica slo en funcin de la regularizacin de
situaciones ilegales de hecho, sino que el Estado debiera promover procesos ordenados de
acceso al suelo, por lo dems contenido en el decreto legislativo 803 y en el Programa Mi Barrio
constituido en julio del 2001 al concluir el gobierno de transicin. Sin embargo, Mi Barrio an
queda a la zaga respecto a la atencin que el rgimen da al Programa Mi Vivienda, lo que podra
responder a la necesidad de mover la economa a partir del incentivo a la industria de la
construccin.
En segundo lugar, mediante la ley que crea el Registro de Predios (27775) se ha decidido
unificar el Registro de Propiedad Inmueble (RPI), el Registro Predial Urbano (RPU) y la Seccin
Especial de Predios Rurales. Se ha formado una comisin que estima que el 2004 el proceso de
10
Ver El Comercio del 25.02.01.
17
inscripcin de inmuebles ser nico. Actualmente en los registros los predios inscritos suman
4115,434 que, a razn de 20 mil dlares cada uno, representan un valor de 82 mil millones de
dlares. Con esta medida el gobierno estima que una de las ventajas de la fusin ser la
confianza que tendrn los bancos con los ttulos que antes pertenecan al Registro Predial
Urbano (RPU) y a la Seccin Especial de Predios Rurales.11 En efecto, estudios encargados por
la propia COFOPRI y el PDPU haban mostrado que los ttulos inscritos en el RPU eran
percibidos por sus tenedores como de menor valor que los del RPI, as como que eran
desvalorizados por la banca (DESCO, 2001). Esta unificacin resulta totalmente acertada porque
pondr en igualdad a los diversos ttulos y desaparecer el RPU que ha cumplido ya su funcin
histrica de promover un registro rpido y econmico y su presencia como un registro autnomo
no se justificaba.
Durante el primer ao del gobierno del presidente Alejandro Toledo la COFOPRI, entre agosto
de 2001 y julio de 2002, ha entregado ttulos de propiedad a 126,752 familias, lo que mostrara
que dicha institucin ha continuado su labor masiva. Asimismo se haban instalado 23 nuevas
comisiones provinciales y suscritos 62 convenios con municipalidades de todo el pas. Tambin
se ha anunciado la creacin de la Unidad de la Centro de Informacin Positiva de la COFOPRI
que registrar el perfil de los propietarios titulados para facilitar su acceso al crdito.12
3. Propiedad y crdito popular

El captulo 1 mostr que la concepcin del Estado peruano frente a la poltica de formalizacin
estableca una relacin prcticamente automtica entre tener la propiedad y acceder al crdito,
incluso a travs del uso de hipotecas. En este captulo someteremos a prueba esta hiptesis
central de la poltica de formalizacin. Empero dos aspectos deben ser considerados para una
evaluacin adecuada: el corto tiempo transcurrido para una evaluacin de esta naturaleza (seis
aos) y el marco de recesin econmica y de dificultades para el sistema financiero que
acompa la implementacin de la poltica.
Como resultado de la crisis internacional y de la atencin a las consecuencias de fenmenos
naturales se interrumpi el rpido crecimiento que experiment la economa peruana en 19931997 en que el Producto Bruto Interno (PBI) haba crecido a un 7% anual. Entre 1990-98 hubo
11
Declaraciones del superintendente nacional Carlos Gamarra Ugaz en El Comercio, 30.06.02, pp. a 19.
12
Declaracin de Carolina Rouillon, coordinadora nacional. El Comercio 20.07.02, pp. A10.
18
un crecimiento promedio anual de 4.7% y la inflacin se haba reducido a 6.0% en 1998

(Portocarrero, 2000: 13). Sin embargo, en 1998 el PBI registr una cada del 0.4% y en 1999 un
dbil incremento de 1.4%. La consecuente recesin en las actividades orientadas al mercado
interno en 1998-1999 y el menor ingreso de capitales a corto plazo determinaron que el sistema
financiero local tuviera que enfrentar una restriccin en los niveles de liquidez y una elevacin de
la morosidad. Se produjo as una reduccin de las colocaciones bancarias que pasaron de US $
13,320 millones a fines de 1998 a US $ 10,732 millones en abril del 2000 (Portocarrero, 2002:
19).
Como consecuencia la banca comercial tradicional redujo su presencia en el crdito a la
pequea y mediana empresa (PYMES). Para abril del 2000 los prstamos hipotecarios
representaban nicamente un 7.2% de las colocaciones totales, y se orientaban al 3% del total
de deudores que pertenecan a los sectores altos y medios como lo muestra el hecho que el
saldo vigente en promedio por cliente era de US $ 38,278 (Portocarrero, 2002: 20).
De manera que la poltica de formalizacin increment la titulacin en los barrios populares en
forma simultnea a la crisis del sistema financiero tradicional.
3.1. Sectores populares y sistema financiero
En trminos generales la poblacin de menores ingresos enfrenta dificultades para acceder a las
instituciones financieras formales porque la tecnologa utilizada por stas no se adapta a sus
requerimientos y les implica elevados costos de transaccin no monetarios (tiempo de trmite,
exigencia de requisitos como garantas reales). A su vez, para las instituciones financieras
formales tambin resulta costoso otorgar prstamos de pequeos montos (Alvarado, et. al. 2001:
23). Existe una marcada segmentacin del mercado financiero. Al ao 2000, segn la Encuesta
Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) slo el 28% de los hogares peruanos haba recibido
crditos de los bancos (incluyendo un 33% de las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito) y el
resto fue provisto por fuente semi-formales (8.2%) e informales (47.08%) (Alvarado, 2001:
27).13
13
Si bien la Lnea de Base PDPU considera fuentes financieras en formales e informales (Apoyo, 2000b),
nos parece pertinente dividir aquellas consideradas formales en formales cuando son reguladas por la
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y semiformales aquellas prestadas por instituciones que
tienen inscripcin pblica o son pblicas, pero no son reguladas por la SBS (Banco de Materiales, ONG)
(Alvarado, 2001).
19
Los sectores de menores ingresos para la ampliacin de sus viviendas utilizan sus recursos
propios -62% de las familias formalizadas en Lima en 1999 y 43% en el resto urbano- en tanto
que el recurso al crdito se produca en un 38% y 51%, respectivamente (Caldern, 2000). La
mayora de los beneficiados por la poltica de la COFOPRI son pobres (68%), extremos o no,
siendo su tasa de pobreza superior a la de las familias que antes accedieron a un ttulo de
propiedad por la municipalidad o bajo contratos no necesariamente saneados (Apoyo, 2000b).
Un anlisis de la capacidad de ahorro y crdito de los sectores de menores ingresos de las
ciudades peruanas debe considerar que no todos tienen la misma capacidad econmica ni
gozan de la misma calidad de vida.14 Esta heterogeneidad social es captada por las
encuestadoras a travs de la definicin de tres estratos que buscan expresar la gama popular
(sectores C, D y E), en tanto los sectores medios se denominan B y los altos A.
En el marco de la recesin de la economa peruana se estima al ao 2001 en el nivel nacional
que un 1.4% constituyen el sector A, el 9.3% el sector B, el 16.8% el sector C, el 34.8% el sector
D y el 27.7% el sector E (Zubiate, 2002: 86). Lo que equivale a decir que casi el 90% de la
poblacin se estima de bajos ingresos o parte de los sectores populares. Para Lima
Metropolitana, entre 1999 y 2001, el sector A ha pasado de ser el 3,4% al 3,5% de la poblacin y
el sector B de 14,5 al 15,6%. En cuanto a los sectores populares el sector C ha bajado de 33,8%
al 32,3%; el sector D ha bajado de 37% a 36,3% mientras que el sector E ha subido de 11,4% a
12,3% (Apoyo, 2002).
En Lima el sector C en 1999 tena un ingreso familiar mensual de US $ 289 y al ao 2000 se
haba incrementado a US $ 344. En tanto el sector D tena un ingreso de US $ 199 en 1999 y
sta haba disminuido al 2000 a US $ 186. Por su parte el sector E tena un ingreso en 1999 de
US $ 126 que se haba incrementado a US $ 139 en el 2000 (Apoyo: 2002: 252). A modo de
referencia debe indicarse que la banca privada tradicional exige para dar hipotecas un ingreso
mensual de US $ 1,000, lo que excluye a estos sectores.
La relacin de los estratos C, D y E con el sistema financiero puede observarse a travs de la
tenencia de algunas cuentas, cuenta de ahorros o tarjeta de crdito bancaria (tabla 3) Para el
14
En Lima, por ejemplo, pueden encontrarse en un mismo distrito situaciones de vida extremas. En Villa el
Salvador los fundadores de 1971 (del I o II Sector) cuentan con viviendas en materiales definitivos de
ladrillo y cemento y sus hijos han pasado por la educacin superior. A pocos kilmetros de all, los
invasores de Lomo de Corvina, que han ocupado la tierra hace 6 o 7 aos, habitan en viviendas de
esteras y su existencia linda con la supervivencia.
20
caso de Lima Metropolitana el 83.3% de la poblacin tiene una tenue relacin con el sistema
bancario. El estrato C tienen en un 33% alguna cuenta pero slo un 19% tiene cuenta de ahorros
y 2% tarjeta de crdito. El estrato D tiene en un 13% alguna cuenta, un 8% cuenta de ahorros y
1% tarjeta de crdito. El estrato E tiene en un 5% alguna cuenta, en un 2% cuenta de ahorros y
0% tarjeta de crdito.
Tabla 3: Tenencia de cuentas en bancos por sectores sociales, Lima, 2000 (%)
A
Distribucin de personas
3,3
13,4
34
37,2
12,1
Ingreso mensual superior a $300 (promedio)
100
81
40
10
Tenencia de cuenta alguna
92
57
33
13
Tenencia de cuenta de ahorros
81
45
19
Tenencia de tarjeta de crdito bancaria
64
17
Fuente: Apoyo Opinin y Mercado S.A. en El Comercio Apoyo Anuario Estadstico 2000-2001 pp. 246.
No obstante, en los sectores de menores ingresos no existe una relacin directa entre tenencia
de alguna cuenta y capacidad de ahorro. La Encuesta de Lnea de Base del PDPU estim en un
18% de las familias beneficiadas por la formalizacin que tenan capacidad de ahorro (Apoyo
2000b), e incluso, un 41% de la poblacin adulta joven en Lima tendra ahorros (tabla 4).
Tabla 4: Porcentaje de ingresos dedicados al ahorro segn nivel socio econmico
% de ingresos
Total
D/E
Menos del 10%
10
De 10% a 19%
39
15
43
31
48
De 20% a 29%
22
39
25
23
16
De 30% a 39%
12
17
10
15
De 40% a 49%
De 50% a 59%
12
11
14
De 60% a ms
Ns/Nc
22
26
22
23
21
Promedio
Fuente: Maximise. Encuesta aplicada entre el 31 de octubre y 05 de noviembre en Lima y

Callao a un a muestra de 600 personas (margen de error de ms o menos 4,0% y un 95
de nivel de confiabilidad. El Comercio 01-03.02, pp. e1 y e3.
Sin embargo la tendencia de los sectores de menores ingresos es a guardar sus ahorros en
casa. En el ao 2000 segn la Encuesta Nacional de Niveles de Vida un 70% de la poblacin
declaraba tener algn ahorro, pero un 53% lo guardaba en casa y slo un 21% recurra a las
entidades financieras (Alvarado, 2001:98). A su vez, estudios sobre la pequea y mediana
empresa muestran que los empresarios, que viven en los distritos populares de la gran Lima no
21
observan la tendencia a guardar sus excedentes en los bancos.15 De otro lado, funcionarios de
ONG que trabajan en los barrios populares manifiestan que la gente prefiere guardar su dinero
en su casa. Esta actitud se basara en diversas razones: el temor a perder su dinero guardado
en los bancos, pues desconfan de ellos; los altos costos de mantenimiento de las cuentas y los
bajos intereses y, adems, porque existen sistemas informales como las juntas- que les
garantizan mayor rentabilidad.
3.2. Formalizacin y acceso a crditos
El supuesto de la poltica de formalizacin era que la seguridad jurdica del predio reducira las
asimetras de informacin para acceder a un crdito formal ofreciendo un mejor conocimiento de
la capacidad de pago del prestatario, as como posibilitando un mejor manejo del riesgo
crediticio, lo que conllevara un esquema de financiamiento en el sector formal ms favorable
que en el sector informal (en trminos de plazo, tasa de inters, costos de transaccin)
esperndose un aumento en la demanda del crdito (Apoyo, 2000b).
Para entender la relacin entre la formalizacin de la propiedad y el acceso a crditos se
requiere dotarse de una perspectiva comparativa, es decir, contrastar a los beneficiarios de la
poltica de formalizacin con los no beneficiarios. Dado que en el ao 2000 se otorgaron ms de
400 mil ttulos, y se redujo ostensiblemente la brecha entre formalizados o no, una dimensin
temporal para la comparacin se ubica en los aos de 1998 y 1999. Para ese periodo realizamos
una investigacin sobre la base de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que regularmente
desarrolla el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) (Caldern, 2000).
En 1998 en Lima de 26,474 familias con ttulos un 48% recurri a crditos mientras que 46%
utilizaron sus recursos (ahorros) propios, y el resto obtuvo donaciones o regalos. En tanto en
Lima de las familias que no tenan ttulo de propiedad un 72% utiliz sus propios recursos
(ahorros) y un 26% recurri al crdito. Esta informacin mostrara, en un primer nivel, una
relacin entre formalizacin y mayor acceso al crdito. Para el ao 1999, en que se sienten los
efectos de la recesin, en las familias tituladas el rubro recursos propios se incrementa a 62% y
el acceso al crdito se reduce a 38%, esto, es cae, en 10 puntos. Mientras que en las familias no
tituladas el uso de recursos propios se mantiene pero cae el acceso a crdito a 21%, esto es, 5
15
A 1997 los clientes de Accin Comunitaria del Per (hoy Mibanco) tenan ahorros personales pero la
forma ms comn era guardar el dinero en la casa (60%), las juntas (29.4%) y en cuentas de ahorro
(22.4%) (Trivelli, 2002: 102).
22
puntos menos. Esta informacin mostraba los efectos de los problemas del sistema financiero y
tambin la cada en los ingresos.
En el resto de los centros urbanos del pas se observan diferencias. Para las familias tituladas el
acceso al crdito subi de 21% a 51% entre 1998 y 1999 y para las no tituladas subi de 33% a
37%. Puede observarse que, a diferencia de Lima, el acceso al crdito no se redujo sino que
ms bien se increment.
Sin embargo el dato sustancial para evaluar la poltica de formalizacin est representado por la
fuente financiera de la que provino el crdito. Para 1998-1999 las familias tituladas de Lima
obtuvieron el crdito en un 100% de dos entidades pblicas: el Banco de Materiales, cuya
contribucin en 1999 alcanz el 84%, y la Empresa Nacional de Edificaciones (ENACE). En el
caso de las familias tituladas del resto del pas en 1998 el 100% del crdito provino de fuentes
pblicas y en 1999 un 93%, siendo el resto cubierto por el rubro otros que puede expresar el
crdito informal. Esto muestra que la relacin entre formalizacin y acceso al crdito se produce
a travs del apoyo subsidiado del Estado, que podra denominarse crdito semi-formal y no de
la banca tradicional (formal).
En el caso de las familias que an no tenan su ttulo de propiedad en Lima en 1998 el crdito
provino en un 50% del Banco de Materiales y en un 43% del banco privado y el resto de otros.
En 1999 se encuentra una informacin singular: el crdito pblico del Banco de Materiales cae a
31%, el banco privado cae a 28% y se incrementa el rubro de otros a 42%. En resto urbano
mientras que en 1998 el 67% del crdito provino del Banco de Materiales en 1999 dicha
contribucin cay a 55%; en tanto que para los mismos aos el crdito privado subi de 9% a
17% y el de otros pas de 16% a 26%. En estos casos, an siendo familias con propiedad no
formalizada, se observa un acceso al crdito de la banca privada formal y de agentes informales
que incluso al ao 1999 se eleva, al igual que el rubro de otros.
La explicacin plausible a esta situacin es que la banca privada para otorgar sus crditos no
atenda al hecho si las familias contaban o no con ttulo de propiedad sino a su nivel de ingresos
y capacidad de gastos. Para probar ello nuestro estudio (Caldern, 2000) consider como una
variable control el nivel de ingresos de las familias formalizadas y las no formalizadas mostrando
que las segundas tenan mayores ingresos, lo que las haca ms susceptibles de acceder a la
23
banca privada.16 Indirectamente ello mostrara que los titulados por la COFOPRI eran familias
pobres en comparacin con las no tituladas. Probablemente los no titulados viviran en
asentamientos antiguos que complicaban el propio proceso de formalizacin por la entidad
pblica.
Un conocimiento mayor del acceso al crdito se obtiene mediante su destino a otros gastos del
hogar, que no incluyeran la ampliacin de la vivienda, esto es la adquisicin de prstamos para
negocios o para adquirir artculos de consumo como electro domsticos. A 1999 las familias
tituladas de Lima en un 47% recurran a parientes y amigos, en un 28% al banco privado y en un
12% a prestamista. Por su lado, las familias tituladas del resto urbano en un 35% recurran a
parientes o amigos, en un 21% a su centro de trabajo y en un 45% a otros. Por su parte, para
ese mismo ao las familias no formalizadas recurran en Lima en un 43% a parientes y amigos,
38% al banco privado y 8% a prestamistas y 4% al centro de trabajo. En cuanto a las familias no
tituladas del resto urbano en 1999 un 38% recurran a parientes y amigos, 20% a bancos, 19% a
otros y 15% a prestamistas. Obsrvese aqu como categoras asimilables al crdito informal se
incrementan (prestamistas, otros).
De lo que cabe concluir que las familias formalizadas por la COFOPRI accedan a ms crditos
que las no formalizadas pero bajo el apoyo del Banco de Materiales que otorgaba crditos
subsidiados a 7% de tasa anual. Pero accedan mucho menos a crditos de la banca privada
formal, a los que si accedan las familias no tituladas, probablemente porque stas tenan
mayores ingresos.
La encuesta de Lnea de Base del PDPU (Apoyo, 2000b) tambin someti a prueba hacia mayo
del 2000 la relacin entre formalizacin de la propiedad y acceso al crdito. En este caso su
anlisis compar mayores situaciones pues distingui a quienes tenan ttulo COFOPRI, ttulo
municipal, ttulo compra-venta y a quienes carecan de documentos de propiedad; distincin que
la ENAHO no permita. En trminos generales un 57% de todas esas familias no haba solicitado
crdito. Las razones argumentadas por quienes tenan ttulo COFOPRI para no acceder a crdito
formal eran el temor a no poder repagar el prstamo (50%), el riesgo que implica endeudarse
(32%) y las tasas de inters altas (8.8. %). Iguales razones se dieron para no solicitar un crdito
16
En 1998 en las viviendas no formalizadas de Lima haba un 25% de familias con 6 a 7 remuneraciones
mnimas por mes (unos $ USD 747.5) contra slo un 12% de las formalizadas. En resto urbano un 16%
de familias formalizadas contaban con este ingreso contra slo 3% de las no formalizadas (Caldern,
2000)
24
informal. Del 43% restante que s accedi al crdito, aplicando las categoras de Alvarado (2001)
a la informacin de la Lnea de Base, las fuentes formales cubran un 18.6%, las semiformales
un 47.6% y las informales 34% (ver ms adelante punto 3.4.).
La Lnea de de Base tambin estableci la relacin entre la situacin jurdica de los predios y el
tipo de fuente de crdito (tabla 5). All se ratifica la tendencia de quienes tienen ttulo de
COFOPRI a acceder a crditos del Banco de Materiales, que con 44,3% supera a las restantes
categoras. En tanto que el acceso a otras fuentes formales es mucho menor en los titulados de
la COFOPRI (19.1%) con relacin a la de quienes tienen ttulos de compra venta que en un 50%
accedan a fuentes privadas. A su vez, contra lo que podra esperarse de la poltica de
formalizacin, los titulados por la COFOPRI acceden a ms fuentes informales de crdito que las
otras categoras. La encuesta de Lnea de Base seal que quienes tenan ttulos municipales
tenan los ms altos montos promedio de prstamos y que adems:
No se observa una clara vinculacin entre ttulo COFOPRI y mejores condiciones crediticias.
Los montos de los prstamos otorgados por el Banco de Materiales son similares para los
titulados por COFOPRI y aquellos con otros documentos de propiedad... El efecto del ttulo de
propiedad no fue muy claro. Las condiciones crediticias no se diferencian en funcin al ttulo de
propiedad de la familia o a la carencia de este (Apoyo, 2002b: 50).
Tabla 5: Relacin situacin jurdica de propiedad y fuente de crdito
Ttulo
COFOPRI
Ttulo
Municipal
Ttulo compra venta
Sin
documento
Total
Fuente formal
63,4%
72,4%
84,6%
64,7%
66,3%
Banco de Materiales
44,3%
41,4%
34,9%
35,3%
37,2%
Otras fuentes formales
19,1%
30,9%
49,7%
29,4%
29,1%
Fuentes informales
36,6%
27,6%
15,4%
35,3%
33,7%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente. Lnea de Base PDPU, Apoyo (2000b). Por razones de exposicin se ha suprimido la columna de quienes
tienen otros documentos de propiedad.
25
3.3. Formalizacin de la propiedad y acceso a hipotecas

Como claramente puede deducirse las dificultades para acceder al crdito se incrementan si se
trata de acceso a las hipotecas, que en el Per por lo general se han aplicado a sectores altos y
medios, siendo que los de menores ingresos no tienen tradicin en esta prctica.17
En cuanto al acceso de las familias formalizadas al sistema hipotecario dicha informacin
constituy un secreto de estado durante la administracin del Presidente Fujimori. Durante al
gobierno de transicin, en abril del 2001, se pudo acceder a informacin que muestra en el nivel
nacional que sobre 1, 049,000 ttulos otorgados slo el 1.6% accedi a un prstamo hipotecario
(tabla 6). Esto estadsticamente es insignificativo.
Considerando igualmente a las ciudades ms pobladas del pas, como Lima, Arequipa, Trujillo,
Piura, Chiclayo e Iquitos; en todos los casos el acceso a hipotecas ha sido sumamente pobre,
aunque debe hacerse notar el porcentaje obtenido en la ciudad de Arequipa. Al lado de la
columna de hipotecas, que es un posible uso del Registro Predial Urbano (RPU), se ha aadido
tambin el registro de las compras y ventas de viviendas formalizadas. Se advierte all que, en
este caso, los registros unos 35 mil- duplican a aquellas hipotecadas. Esto mostrara una
tendencia mayor al uso del registro que al de la hipoteca.
Tabla 6: Ttulos otorgados, hipotecas y uso de registros a nivel nacional (ao 2000)
Ciudad
Ttulos al 2000
Hipotecas 2000 y
abril 2001
Compra venta
Relacin
ttulo/hipoteca en %
Lima
512,581
5,290
16,316
1.0
Arequipa
141,787
3,357
4,056
2.3
Trujillo
116,692
1,139
3,568
0.9
Piura
58,878
906
744
1.5
Chiclayo
85,045
876
1,490
1.0
Iquitos
36,172
414
1,338
1.1
1,049,134
17,068
35,897
1.6
TOTAL PAIS
Fuente: Informacin entregada al autor por el RPU en junio de 2001 para consultora DESCO (2001).
Estudios promovidos por el PDPU muestran el perfil de las familias formalizadas que han
accedido a crditos hipotecarios. El estudio de Paredes, et. Al. (2002) muestra que se trata de
17
Los ingresos familiares mensuales requeridos por la banca privada para el prstamo a travs de
hipotecas oscila entre US $ 1,000 y US $ 1,500 (Cerrn, 2002: 34) lo que, como se ha visto, desborda la
capacidad de pago de los sectores C, D y E.
26
familias dotadas de un espritu empresarial, disposicin al riesgo, con familias estables, ms de

un ingreso familiar y que tienen una cultura de pago y resultan buenos pagadores. Adems, una
vez que han hipotecado su vivienda y pagado su crdito observan la tendencia a volver a otros
prstamos hipotecarios. Conclusiones similares pueden extraerse del estudio de DESCO (2001)
sobre el uso de la propiedad registrada.
3.4. Las fuentes de crdito
Las fuentes de crdito para los sectores urbanos de menores ingresos estn constituidas por una
amplia gama de recursos que incluye el crdito formal, el semi-formal y el informal (tabla 7). El
crdito formal y el semiformal tienen mayores montos y plazos que el informal.18 La mayor fuente
provino del Banco de Materiales, que absorbi el 37.2% de los prestamistas, y es considerado
como crdito semi-formal. La mayor parte del crdito informal provino de las tiendas (14.1%).
18
Para los sectores de menores ingresos en el ao 2000 en Lima Metropolitana su deuda con los sectores
formales era de US $ 844.6 y con las fuentes no formales de US $ 118.4. En el dominio de la sierra
urbana era de US $ 358.5 con el sistema formal y de US $ 223.8 con el sistema no formal (Trivelli, 2002:
134).
27
Tabla 7: Caractersticas de las fuentes de crdito

Fuente
Das de
espera
para
acceder al
prstamo
Crdito formal
Mibanco
Otro banco comercial
Caja de Ahorro y crdito
Edpyme
Cooperativas de Ahorro y crdito
Otro tipo de cooperativa
Crdito semi-formal
Banco de Materiales
Organizacin de ayuda
Banco comunal
Casa comercial
Otro
Crdito informal
Tienda
pandero/ juntas
Prestamista Local
Algn familiar
Algn amigo
Vendedor ambulante
Alguna otra persona
Monto del
crdito(nuevos
soles)
Plazo
(meses)
10
13
7
6
6
2,178
2,918
1,776
4,500
1,567
16
20
13
10
11
1,600
14
34
10
13
5
28
3,704
3,782
909
1,266
3,636
69
24
8
16
46
1
24
3
4
5
1
1
93
504
923
1,161
387
114
100
1
4
7
11
3
4
2
Distribucin
del nmero de
crditos
18.6%
1.7%
6.2%
9.4%
0.3%
0.7%
0.3%
47.6%
37.2%
0.9%
0.7%
4.2%
4.6%
34.0%
14.1%
6.6%
2.0%
4.0%
2.8%
4.2%
0.1%
Fuente: Encuesta de Lnea de Base del PDPU (Apoyo 2000b: 48).
3.4.1. El crdito formal: la banca privada

A partir del crecimiento econmico (1993-1997) la banca privada tradicional abri programas
experimentales de apoyo a la microempresa e incluso, como en el caso del Banco Wiese, se
involucr con ONG para servir de ventanilla para prstamos para vivienda popular. Sin embargo
la recesin econmica los llev a retroceder (Portocarrero, 2002: 21).19 De all que los grandes
bancos del sistema incluso no tengan agencias en los distritos o zonas densamente pobladas de
Lima Metropolitana, como Canto Grande, principal emporio comercial de un distrito de 800 mil
habitantes como San Juan de Lurigancho en Lima, que slo tiene una agencia de la banca
19
Por ejemplo en abril del 2000 el 28.7% de los micro crditos del Banco Wiese estaban calificados como
prdida y slo el 55.7% figuraban en la categora normal (Portocarrero, 2002. 21).
28
formal (Mibanco) o de Villa el Salvador en la que en 1998 slo qued una agencia (Interbanc)
mientras que las otras se retiraron.
Las dificultades de acceso al crdito formal de los sectores menores ingresos se verifican en la
exigencia de estabilidad laboral (que los trabajadores informales no poseen), en los niveles
mnimos de ingresos (que son difciles de demostrar) y en las tasas de intereses altas en la
medida que el banco asume un riesgo prestar a estos sectores sociales y en las garantas
exigidas (Cunto, 2001).
Como la tabla 7 ha mostrado en la banca privada se destaca el caso de Mibanco. Pero ste no
forma parte de la banca privada tradicional del pas. Esta entidad inici sus operaciones en mayo
de 1998 como resultado de la formalizacin de la ONG norteamericana Accin Comunitaria del
Per (ACP) que haba desarrollado un exitoso programa de micro crdito desde 1969. A junio del
2000 operaba slo en Lima Metropolitana y en la provincia de Chincha. Un 95.8% de su cartera
de US $ 23.8 millones se haba colocado en la microempresa. De lo que debe deducirse que los
pobladores que recurrieron a Mibanco son de Lima y microempresarios.
Tambin se destaca en el crdito formal fuentes como las cooperativas de ahorro, las Cajas
Municipales de Crdito y Ahorro, entre otras que bsicamente actan al servicio de los
microempresarios.20
3.4.2. El crdito semi-formal: Banco de Materiales y ONG
El Banco de Materiales (BANMAT) ha sido la principal fuente de crdito para las familias no
formalizadas y, especialmente, para las formalizadas por la COFOPRI. El BANMAT, creado en
1980, fue concebido como una poltica social destinada a apoyar la construccin de las viviendas
populares. Entre 1990 y 1999 el Banco otorg 682,315 prstamos con una inversin superior a
los 751 millones de dlares. A julio de 1999 el Banco tena 571,504 prestatarios que deban ms
de 1,362 millones de soles. En 1997 la morosidad se estimaba en el 10%, en 1999 en 18.45%
(Zolezzi y Caldern, 2001) y en el 2000 en poco ms del 40% (Morris, 2002). Incluso en 1998 se
form el Frente Unitario de los Pueblos del Per cuya principal demanda era (y es) no pagar las
deudas al BANMAT. Por tal razn, en 1999 se decidi bajar las tasas de prstamos del 9% al 7%
de inters anual, incluyendo a los prstamos ya otorgados. A partir de noviembre de 1999, con la
20
Un amplio desarrollo de estos sistemas se encuentra en Portocarrero (2000, 2002), Wiener- Witte (2000).
29
desaparicin del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) que aportaba sus fondos al BANMAT se
estableci un apoyo del Fondo Mi Vivienda.
En la dcada de 1990 el BANMAT haba pasado a la jurisdiccin del Ministerio de la Presidencia
como parte de la reforma del Estado que acompa al programa de ajuste econmico. Durante
la campaa electoral para la re reeleccin del presidente Fujimori en el 2000 el BANMAT aceler
e increment la entrega de prstamos a las familias populares.
Ms que destacar el uso populista de los fondos pblicos debe mencionarse que frente a los
retos de la poltica de formalizacin, que buscaba acercar a los formalizados a la banca privada,
el uso generoso del BANMAT, que no exiga como requisito para el prstamo tener un ttulo de
propiedad, resultaba incoherente.
A mayo del 2002 la nueva administracin del Banco anunci medidas para enfrentar el problema
de la recuperacin de sus recursos. Su presidente Jos Ortiz indic: No podemos destinar
dinero ligeramente, ni para atender temas meramente polticos como se realiz en el gobierno
pasado. Actualmente estamos exigiendo garantas hipotecarias y evaluando quienes pueden
realmente acceder a un crdito (Sntesis, 28.05.02). Aadi que con las nuevas medidas se ha
bajado la morosidad.
Por su parte las ONG han desarrollado polticas de apoyo a las microempresas para capital de
trabajo y a la poblacin de menores ingresos para la construccin de sus viviendas. Su filosofa
se resume en la necesidad de apoyar a sectores de menores ingresos, tanto grupos como
individuos, a travs de sistemas innovadores de financiamiento que involucren el crdito en tanto
los existentes, tanto formales como informales, son inadecuados para satisfacer sus
necesidades (Arrossi, 1993). En el Per existen diversos proyectos de financiamiento y micro
crdito a cargo de las ONG para prstamos individuales, grupales o asociativos. Una evaluacin
de ellos es una tarea por delante.
Considerando los crditos para mejoramiento de vivienda, y no aquellos para capital de trabajo
(Trivelli, 2002), han existido variadas experiencias que han ido desde el apoyo para la instalacin
de servicios sanitarios, construccin de vivienda inicial y de densificacin o vivienda progresiva
para segundas o terceras plantas.
En saneamiento, por ejemplo, se conocen experiencias de fondos de ayuda para el
mejoramiento de la infraestructura sanitaria en hogares urbanos, organizando a la poblacin en
grupos solidarios para prstamos de montos reducidos. Sin embargo, la propuesta enfrent
30
diversas dificultades y a junio de 1998 de 246 mil dlares entregados se haba recuperado un
44%, en tanto los prstamos morosos de ms de 3 meses representaban el 34% y los prstamos
incobrables un 7% (Nicol y Caldern, 1999: 22).
Entre 1996 y el ao 2002 una ONG ha apoyado la consolidacin de la vivienda inicial bajo una
concepcin de planificacin participativa contando con apoyo externo. La idea es llegar a
sectores de menores ingresos, particularmente el sector E cuyos ingresos mensuales se estiman
en la zona de intervencin de 300 soles para abajo como promedio (unos US $ 86.00). Se aplic,
en un inicio, prstamos 150 dlares como promedio y la metodologa de los grupos solidarios no
funcion. Actualmente el monto promedio de prstamo es en soles el equivalente a US $ 571.00
y el monto mximo de US $ 857.00. Se aplica una tasa de 3.5% de inters mensual, sea en el
nivel individual o de grupo solidario. En mayo del 2002 la morosidad era del orden del 20% y
haba bajado un mes despus a 14%. Incluso se da el intento de ejecutar el embargo de una
garanta. Ello es posible porque la ONG exige copia del ttulo de propiedad.
Entre 1993 y 1998 otra ONG, bajo una concepcin progresiva de la vivienda, impuls procesos
de densificacin para cobijo de los hijos de los propietarios originales. Se trat de juntar a varias
familias vecinas para que construyan juntos, pongan en prctica cierta economa y se garanticen
entre s pero la propuesta no funcion por la desconfianza mutua.
Un intento novedoso fue la participacin en la experiencia de un banco privado con la idea que la
propuesta asuma una continuidad con la lgica del mercado. Con la recesin econmica el
banco se retir y luego fue difcil conseguir otros socios en el sistema financiero formal. Tras una
morosidad de un 20% en la experiencia piloto entre 1993 y 1994, al final la experiencia concluy
con una tasa de morosidad del 30%. El banco privado involucrado no pudo ejecutar embargos
porque el proceso le resultaba lento y costoso.21
En estas experiencias de apoyo a la vivienda tambin existieron ofertas de crdito privado, como
fue el caso de KARPA del Grupo Orin. Su tasa de inters, alrededor de un 60% anual, fue
superior en tres veces al crdito ofertado por las ONG. Tambin BANMAT se estableci como
competencia a las ONG. Asimismo, UNICOM que presta para la construccin de techos.
21
Segn funcionarios del Banco del Trabajo, que presta a microempresarios, han tenido mejores resultados
con la hipoteca de la vivienda. Sin embargo, indica que a la banca privada no le resulta rentable ejecutar
embargos porque toma tiempo y luego no pueden vender las viviendas embargadas. Testimonio de
Fernando Carrasco en la comisin de asesores del Vice Ministerio de Vivienda (14.05.01).
31
3.4.3. El crdito informal

El crdito informal aparece como un elemento vital en el desenvolvimiento de una gran parte de
la economa peruana. Al ao 2000 un 47% de los hogares del pas haban accedido a un crdito
de estas caractersticas (Alvarado, 2001: 27). Pese a que la mayor parte de los estudios se han
referido al mbito rural, sus caractersticas principales son la heterogeneidad de los prestamistas
como la dispersin de las condiciones que se pueden encontrar, aun entre los prestamistas de
un mismo tipo; el prstamo en montos pequeos y de corto plazo, las relaciones cara a cara y
el recurso a redes sociales. Esta transaccin informal cabe en la consideracin de contratos
predominantemente de carcter bilateral que se establece entre los prestamistas y prestatarios.
Las fuentes ms comunes son familiares, amigos o vecinos; comerciantes, casas de empeo y
asociaciones de ahorro y crdito (juntas).
El estudio del crdito informal en las ciudades se ha centrado en los microempresarios porque
ellos, a diferencia de los pobladores comunes y corrientes, requieren ms crditos para capital
de trabajo. En consecuencia se sabe poco sobre el comportamiento de los sectores de menores
ingresos de las ciudades que no son microempresarios, y cuya demanda se dirige a la
construccin o la ampliacin de la vivienda, al crdito de consumo o a la atencin de
necesidades de salud o educacin. El estudio que realizramos sobre la base de la informacin
de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) muestra, cindonos al rubro de otros y al caso
de ampliaciones de la vivienda, que en 1999 en Lima un 42% del crdito de pobladores no
formalizados provino de fuente informales y en resto urbano un 26%. En cuanto a la poblacin
formalizada en resto urbano un 7% habra acudido a este tipo de prstamos. En cambio para
gastos de hogar de las familias formalizadas la presencia del crdito informal era en 1999 de
72% en Lima y 79% en resto urbano. Respecto a la no formalizada, ese mismo ao un 68% en
Lima obtuvieron crdito informal y un 71% en resto urbano (Caldern, 2000).
Complementando informacin con otros estudios (Alvarado, 2001; Espinoza, 2001) podra
concluirse que en el rubro de ampliaciones de vivienda la presencia del crdito semiformal,
representado por el Banco de Materiales, opacaba el acceso al crdito informal. En cambio el
crdito informal para capital de trabajo y gastos del hogar era verdaderamente significativo.22
22
De acuerdo a la sistematizacin de Espinoza (2001) sobre los comerciantes de un distrito de Lima

existan morosos y atrasos en los pagos al crdito informal pero que stos eran superados por la
existencia de relaciones cara a cara cotidianas y la ventaja que, a pesar del atraso, nuevos prstamos
podran ser obtenidos, a diferencia de las modalidades formales o semi-formales.
32
3.5. La cultura de crdito popular

En este captulo se ha observado que los sectores urbanos de menores ingresos tienden a
guardar sus ahorros en sus casas, a construir con recursos propios, a utilizar mecanismos semiformales de crdito pblico subsidiados (Banco de Materiales) y, en general, a recurrir a una
amplia gama de crditos, incluyendo los informales. Adems, no existe relacin necesaria entre
tener un ttulo de propiedad y el acceso al crdito y que las tasas de morosidad resultan altas.
Para la investigacin social an resulta prematuro levantar conclusiones respecto a la cultura
popular de crdito, y las apreciaciones que aqu se presentan son fragmentarias y casusticas.
Para los funcionarios de las financieras operando en el sector urbano marginal no existira una
cultura de pago puntuales y de cumplimiento oportuno, e incluso existiran personas que estando
en posibilidad de hacerlo no se acercan a realizar sus pagos, por lo que perjudican la
recuperacin de crditos. Aunque ciertamente existira una mayor valoracin hacia los
comerciantes o pequeos y medianos empresarios (Cunto, 2001: 115). Para los propios
sectores de menores ingresos, y funcionarios de las organizaciones de ayuda, s existira una
voluntad de pago, pero son circunstancias adversas, provenientes de la precariedad en que
viven, las que dificultaran el cumplimiento de los pagos.
Contrariamente a lo que podra pensarse en la dcada de los 90 los barrios populares han sido
sometidos a diversas fuentes de financiamiento que van desde la banca privada tradicional hasta
el apoyo de las ONG pasando por el acceso al crdito pblico. Ha coincidido esta etapa con una
mayor introduccin de servicios pblicos como la telefona y, por tanto, con mayores costos
econmicos en su vivencia. Las evidencias obtenidas muestran que un estrato de la poblacin,
particularmente el constituido por microempresarios y dirigentes sociales que manejan un
conjunto de relaciones con los agentes externos, accede a una canasta variada de fuentes de
financiamiento.
El cumplimento de las obligaciones que dichos crditos imponen no ha sido uniforme. Debe
indicarse que las diversas fuentes de crdito cuentan con sistemas que evalan la capacidad y la
voluntad de pago, a travs de la exigencia de documentos, garantes, entrevistas personales,
visitas a los domicilios, consultas, a la familia, etctera. A travs de la informacin de la Central
de Riesgos (INFOCORP) se evita prestar a quienes ya cuentan con un prstamo. Existe un
mecanismo de seleccin. Por ejemplo, en una ONG manifestaron que de 300 capacitados
finalmente el prstamo era unos 40. Sin embargo, puede observarse que la tasa de morosidad al
Banco de Materiales lleg a superar el 40% y en las ONG oscil entre en un 20% a 30%.
33
La mentalidad popular, aplicando esquemas de relacin costo/ beneficio, ha establecido una

estrategia de cumplimiento con los crditos que delinea una asociacin entre a mayor sancin
mayor cumplimiento. De manera que cuando se ha accedido a un crdito de la banca privada
tradicional, y existe la garanta hipotecaria del predio y por tanto la eventualidad de un embargo,
los deudores tratarn de ser ms cumplidos. Esto no significa que las otras fuentes de
financiamiento no consideren garantas hipotecarias o que los deudores lo ignoren. Sin embargo,
los pobladores deudores saben que una mayor dureza se encontrar en la respuesta de los
bancos privados tradicionales que, por ejemplo, de las ONG, puesto que unos buscan la
ganancia y las otras actan movidas por un sentimiento de ayuda a los pobres:
Lo nico que vengo arrastrando de (menciona la ONG) es la primera letra... Tengo varias
deudas, con Solventa, Banco de Materiales, Carsa. Pero pienso que tambin a crdito uno
se proyecta y tiene que hacerse responsable. Bueno es un prstamo magnfico (el de la
ONG) porque los intereses son bajos a diferencia de otros crditos que tengo que pagar
(poblador de Nueva Esperanza, grupo focal realizado en 1998).
Una gama de fuentes de financiamiento privado (Solventa, tiendas Carsa), publico (BANMAT) y
de ayuda social (ONG) en torno a las cuales los pobladores establecen una jerarqua de pagos
de deuda que se establece en funcin de las sanciones, moras y embargos que eventualmente
habran de enfrentar (Nicols y Caldern, 1998: 24). El pago a las entidades pblicas se relaciona
con la eventualidad de un corte del servicio (agua, telfono, luz). En cambio con los crditos de
las ONG, con los crditos subsidiados del Banco de Materiales, los deudores saben, por
experiencia, que tras la falta no habr sancin efectiva. Los comerciantes que participaban de
una experiencia de bancos comunales del distrito de Independencia de Lima pagaban sus
deudas con Mibanco pero no lo hacan con la ONG y al grupo solidario. Entendan que de no
pagar a la ONG no habran sanciones y adems que estas instituciones estn ligadas al apoyo
para el desarrollo social (Espinoza, 2001: 6). Incluso se prioriza el pago a los prestamistas
porque el cobro es diario, existe relacin cara a cara, no se incrementan las moras (costo fijo)
y, especialmente, porque tras el atraso volvern a obtener el crdito de los prestamistas. En
cambio, el incumplimiento en los grupos solidarios y bancos comunales se sanciona con la
imposibilidad de acceder a otro crdito dentro del sistema. Por ello se prefiere el pago a los
prestamistas (Espinoza, 2001. 11).
34
El incumplimiento de las deudas aparece, en la mente de quienes incurren en ellos, como

producto de situaciones objetivas marcadas por la precariedad y las circunstancias azarosas de
la vida:
Ahorita yo tengo ENACE, desde la fecha que l se fue (el esposo) hasta ahorita estoy
debiendo. No puedo ni nivelarme en pagar. Tengo que pagar telfono, tengo que pagar
luz. Desde que l se fue me dej recontra endeudada con recibos y todo... tengo que
pagarles a ustedes, tengo que pagar la pensin del colegio de mis hijos que han estado
estudiando en un colegio particular, tengo que araar de por aqu, morder de por all (Sra.
de NuevaEsperanza, 1998).
Si mi cuota es de 200 soles mensual. Cmo no lo la voy a poder pagar? Voy a estar al
da, porque siempre estuve con Accin Comunitaria. Pero qu sucedi? De repente las
cosas cambiaron, de repente comenz a bajar el negocio... no hall de dnde... porque mi
esposo trabaja as de gasfitera, pintura... pero a veces no hay. Y lo que saca no cubre ni
el alimento. Uno se hace responsable, pero a veces no tiene plata... .
Pero cuando no hay plata: de dnde, a ver dgame de dnde voy a poder sacar... La
situacin que estoy viviendo es terrible: mi esposo es taxista y ahora bueno un taxista no
gana como debe ser. Hay mucha competencia y todo eso y, a veces, cuando el carro se
malogra, peor todava (Seoras del Grupo 5 de Villa el Salvador, 1998).
En los bancos comunales de Independencia se aplic una encuesta a los pobladores morosos y
las explicaciones a su no cancelacin de las deudas fueron: hubo un robo, estafa o prdidas en
el negocio (30%), por bajas ventas y gastos (26%), por enfermedad (26%), por pagar otras
deudas (12%) o por estar fiados (6%). (Espinoza, 2001: 12)
Una tercera constatacin es el temor a recurrir a las hipotecas. Los formalizados no ignoran que
pueden hipotecar su vivienda y terreno a cambio de un prstamo pero temen perder el nico bien
(capital) que han podido generar en su vida y que les ha tomado muchos aos de sacrificio. Slo
personas arriesgadas, dotadas de mentalidad empresarial, estn dispuestas a hipotecar, pero
son la minora. En sus mentes acuden fantasmas, reales o imaginarios, de vecinos que han
perdido sus propiedades por el embargo. Especialmente las personas adultas mayores temen
hipotecar, aunque los empresarios ms jvenes s se arriesgaran a ello aunque, claro, son hijos
35
de los invasores originales y la obtencin de la propiedad no represent un sacrificio para ellos

(DESCO, 2001).23
4. Formalizacin y mejoras en la calidad de vida y vivienda

La poltica de formalizacin de la propiedad se ha propuesto mejorar la calidad de vida de la
poblacin beneficiaria a travs de un conjunto de hiptesis sustentadas en varios supuestos. La
seguridad otorgada por la tenencia del ttulo de propiedad conllevara una mayor inversin en la
vivienda. A su vez, esta mayor inversin, incluyendo la provisin de servicios pblicos,
incrementara el valor de la propiedad, lo cual, obviamente, redundara en beneficio de los
propietarios. Por ltimo, las propiedades registradas llevaran al desarrollo de un mercado
inmobiliario formal en los barrios populares lo cual abonara a favor del desarrollo de la
formalidad.
Hiptesis
Supuesto
Mayor inversin en vivienda
Por seguridad de propiedad
Incremento del valor de propiedad
Por decisiones individuales de inversin y por

mayor provisin de servicios pblicos
Desarrollo de mercado inmobiliario formal
Por inscripcin en el registro
Fuente: Apoyo, 2000b: 27-28.
Son stos tres temas lo que sern abordados en este captulo desde la perspectiva de si ellos
efectivamente han contribuido o estn contribuyendo a mejoras en la calidad de vida.
4.1. Ttulo de propiedad e inversin en vivienda
La relacin entre seguridad de tenencia e inversin en la vivienda no es ninguna novedad en el
mundo del urbanismo. De hecho, es reconocido el aporte de John Turner formulado en la dcada
de los 60. Cuando las polticas de regularizacin de la tierra en el Per en los 60 otorgaban
23
En vista de esa situacin Hernando De Soto ha sostenido para el Per que no basta derribar las barreras
de procedimientos administrativos y legales: Pero, cuando uno las baja, como aqu lo hicimos en Per,
nos damos cuenta de que esas no son las nicas barreras; las otras tienen que ver con la posibilidad de
transportar el valor de un lado a otro y hacer al dueo del capital responsable para poder convertirse en
una parte contratante... El documento de propiedad, entonces, tiene que dar una representacin tal al
activo para que lo pueda convertir en liquidez y hacerla transportable a travs de un instrumento legal de
fcil accionar... Por lo tanto ahora los activos tienen etiqueta, pero siguen siendo capital muerto. Es decir,
la enorme cantidad de activos peruanos, como el inmobiliario, por ejemplo, que estimamos en uno US 70
mil millones, no puede entrar en una bolsa de valor porque todava no hay forma. El Comercio
15.10.2000.
36
seguridad de tenencia y no necesariamente los ttulos- los pobladores invertan en su vivienda

sobre la base de la garanta pblica que no seran desalojados.
El estudio de Lnea de Base (Apoyo, 2000b) muestra que las familias tituladas por la COFOPRI
han invertido en mayor proporcin (75%) que aquellas que haban obtenido el ttulo de la
municipalidad (68.5%), o que contaban con un ttulo de compra-venta no necesariamente
saneado (50.8%). Sin embargo, la misma fuente torna relativa esta apreciacin: de un lado,
aquellos titulados por la COFOPRI haban hecho en un 65% sus inversiones antes de obtener
dicho ttulo y slo un 19% haba invertido despus de su entrega. Del otro, aquellos que haban
obtenido el ttulo de COFOPRI antes lo haban recibido tambin de las municipalidades por lo
que resulta difcil discriminar y precisar. En contraste, los hogares con ttulos municipales o
compra-venta que invirtieron en fecha posterior a la entrega de estos ttulos alcanzaron ms de
86% (Apoyo, 2000b: 30).
En realidad la dinmica de los asentamientos humanos muestra una relacin entre mayor
antigedad del asentamiento, ms alguna seguridad de tenencia, y la inversin en vivienda
(SASE, 2002; Kagawa, 2000). Es claro que los pobladores necesitaron algn certificado de
propiedad para efectuar alguna mejora en la vivienda.
En cuanto a la obtencin de servicios bsicos como agua, saneamiento y luz elctrica- el
estudio de Lnea de Base muestra que los hogares titulados por COFOPRI han alcanzado
menos cobertura que los titulados por la municipalidad o ttulo de compra-venta. Pero aclara que,
en realidad, los planes de expansin de los servicios pblicos por parte de las empresas
prestadoras son independientes a los procesos de titulacin de cualquier entidad.
Para
abordar
la
relacin
entre
formalizacin
inversin
en
vivienda
se
requiere
metodolgicamente establecer una comparacin entre las viviendas formalizadas y las no

formalizadas. Consideramos adecuados los aos 1998 y 1999.
Para Lima y el resto de las ciudades se observa que en las viviendas formalizadas han
observado una importante mejora, quizs a excepcin de los pisos de cemento en resto urbano,
que slo crece en 3 puntos (tabla 8). Es plausible asumir que dichas mejoras fueron producto
tanto de la formalizacin y como por los efectos de los crditos subsidiados del Banco de
Materiales.
37
Tabla 8: Nivel de consolidacin de la vivienda en familias formalizadas (1998-1999)

Lima
1998
Paredes de cemento
Resto urbano
1999
1998
1999
58%
72%
67%
76%
Techos de concreto
36%
44%
61%
78%
Piso cemento
41%
64%
73%
76%
Fuente: ENAHO, 1998-1999.

Elaboracin: Caldern, 2000.
En el caso de las viviendas no tituladas (tabla 9) tambin existen mejoras, salvo en el caso de
techos de concreto en Lima, cuyo porcentaje de cobertura baja en 1 punto. Sin embargo, el
progreso no resulta tan evidente como en el caso de las viviendas formalizadas, y en el caso de
resto urbano se observa un aumento de slo 2 puntos en paredes y techos. Puede concluirse
que mayores niveles de consolidacin se han producido en las viviendas formalizadas.
Tabla 9: Nivel de consolidacin de la vivienda en familias no formalizadas (1998-1999)
Lima
1998
Resto urbano
1999
1998
1999
Paredes de cemento
60%
71%
42%
44%
Techos de concreto
39%
38%
21%
23%
Piso acabado
43%
53%
45%
51%
Fuente: ENAHO 1998, 1999.

En la comparacin de familias en viviendas formalizadas y no formalizadas respecto a la

provisin de servicios bsicos a domicilio (agua, servicio higinico y alumbrado) para los mismos
aos (tablas 10 y 11) se observa un progreso en ambas modalidades, aunque mayor en las
propiedades formalizadas. Esto es ostensible en las viviendas formalizadas de resto urbano
respecto a agua y servicio higinico. En cambio en Lima las diferencias no son notorias.
Tabla 10: Provisin de servicios bsicos en vivienda de familias formalizadas 1998-1999
Lima
1998
Resto urbano
1999
1998
1999
Agua
30%
53%
84%
91%
Servicio
23%
51%
73%
84%
98%
100%
100%
100%
higinico
Alumbrado

38
Tabla 11: Provisin de servicios bsicos en vivienda de familias no formalizadas 19981999

Lima
Resto urbano
1998
1999
Agua
53%
57%
55%
1998
1999
61%
Servicio higinico
52%
57%
44%
49%
Alumbrado
97%
98%
80%
83%

Otro modo de establecer la relacin entre formalizacin e inversin en vivienda es considerar

asentamientos de aos similares de formacin pero con diferente estatus jurdico (titulados y no
titulados). Un estudio comparativo aplicado en las ciudades de Lima y Trujillo encontr que las
viviendas que haban sido formalizadas entre 1996 y 1997, pero tambin entre 1998 y 1999,
tenan mejor consolidacin de las paredes y techos de las viviendas que aquellas que no haban
sido tituladas. Un supuesto para explicar esta situacin era que la reciente adquisicin del
estatus de tenencia garantizada daba mayor incentivo a las familias para consolidar su vivienda
que aquellas que no tenan dicho ttulo, en el marco de una difundida poltica de formalizacin.
Una idea similar se esgrima para el caso de los servicios bsicos (Kagawa, 2000: 57, 80).
Se concluye que, aunque con matices, en trminos de consolidacin de la vivienda y provisin
de los servicios bsicos a domicilio se ha generado en las familias formalizadas un dinamismo
que ha permitido mejorar las condiciones de vida. Esto se habra producido gracias a la
utilizacin de recursos propios de las familias, pero tambin con el apoyo de las polticas
sociales, evidentes en el caso del Banco de Materiales para la vivienda, as como de las
empresas prestadoras de servicios pblicos.
4.2. Inversin en vivienda e incremento del valor de la propiedad
La lgica del razonamiento de la poltica de formalizacin seguida hasta ahora supone que la
titulacin conlleva inversiones en vivienda y que, por tanto, se genera un incremento en el valor
de la propiedad. Se ha mostrado en trminos estadsticos que las familias que han sido
formalizadas han exhibido la tendencia a invertir en mejoras de vivienda y provisin de servicios
bsicos. Por tanto, esta inversin ha generado un aumento en el valor y precio de las
propiedades de las familias formalizadas.
Para ello conviene tener presente los tradicionales factores que gobiernan los determinantes de
los precios en el mercado inmobiliario urbano marginal. De acuerdo al estudio cualitativo de
39
Cunto (2001) realizado en Lima stos factores son: ubicacin y zona, tenencia de servicios
pblicos (agua, saneamiento y luz), ttulo de propiedad, cercana colegios, vas de acceso y
seguridad de la zona. En el caso de un predio para vivienda su precio est determinado
principalmente por la ubicacin, la extensin y la tenencia de servicios pblicos; mientras que el
ttulo de propiedad se valora ms como seguridad que como un factor que contribuya
sustancialmente a revalorizar la propiedad. De tal manera que slo algunos entrevistados en los
grupos focales reconocieron estar dispuestos a pagar entre un 20% a 30% ms por un predio
que cuente con ttulo respecto a que otro no lo posee. El ttulo sirve ms como garanta por ser el
nico documento que acredita y legitima la propiedad. En cambio, en los predios para comercio
s se valora ms el ttulo de propiedad porque permite el acceso al crdito.
Un estudio cuantitativo realizado en el ao 2000 en Lima mostr el efecto que tena en la
determinacin del valor y el precio de las viviendas populares la ubicacin, el nivel de edificacin
y la instalacin de servicios bsicos. Prest especial atencin al efecto de la conexin
domiciliaria de agua potable. En la zona intermedia de un gran asentamiento del distrito de San
Juan de Lurigancho, a una misma ubicacin la vivienda con conexin a domicilio costaba US
$78.00 el metro cuadrado y las que no lo tenan a domicilio su precio oscilaba entre US $ 28.000
y US $ 22.00 el metro cuadrado. A su vez, una vivienda en zona en pendiente en el distrito de
San Juan de Miraflores con agua a domicilio se ofreca a US $ 37.50 el metro cuadrado en tanto
que otras, a igual distancia respecto del centro de la ciudad en San Juan de Lurigancho, pero sin
servicio de agua a domicilio, se ofrecan entre US $ 8.00 y US $ 21.00 el metro cuadrado. Poda
concluirse que la conexin domiciliaria de agua incrementaba el precio de oferta de los predios
en 2.5 veces. De otro lado, a similitud del estudio cualitativo de Cunto, la tenencia de ttulo de
propiedad tena poco impacto en el precio y, en las zonas populares consolidadas, la presencia
del ttulo poda representar un 17% ms del valor respecto a los que no contaban con este
documento (Caldern, 2000b).
4.3. Inscripcin en el registro y desarrollo del mercado inmobiliario formal
Una ltima propuesta sostiene que las propiedades registradas llevaran al desarrollo de un
mercado inmobiliario formal en los barrios populares, lo cual abonara a favor del desarrollo de la
formalidad. Se trata de una propuesta de cierta data que sostiene que la formalizacin de la
propiedad llevara al colapso de los mercados duales incrementando la capacidad de los pobres
de acceder a vivienda (Sanyal, 1996). Para comprender ello se requiere introducirse a las
caractersticas que muestra el mercado inmobiliario en el Per urbano. Se trata de un mercado
40
inmobiliario segmentado en el cual las primeras ventas formales (esto es tierra urbanizada
legalmente y con servicios) no estn al acceso de los sectores de menores ingresos. Las
inmobiliarias formales ofrecen en Lima lotes servidos a un precio promedio de US $ 100.00 el
metro cuadrado, lo que no est al alcance incluso del sector C cuyos ingresos familiares
mensuales slo alcanzan US $ 289.00.
De all que el mercado ilegal e informal en Lima, constituido por las asociaciones y cooperativas
de vivienda, se constituya en una alternativa. En 1999 en Lima lotes sin servicios y sin cumplir
los reglamentos tenan un precio promedio de venta de US $ 33.00 el metro cuadrado y en el
Cusco alcanzaba en el ao 2002 unos US $ 25.00 el metro cuadrado. An esta opcin se ve
perturbada por la presencia importante, especialmente en las ciudades de la costa, de las
invasiones de tierras en rigor, un no mercado- que son toleradas por las autoridades y que
canalizan la demanda de la poblacin pobre.
Por tanto el posible desarrollo de un mercado inmobiliario formal en las propiedades registradas
de los sectores de menores ingresos debe atender al hecho que existe una oferta informal y un
acceso sin costo al suelo urbano. Como se ha mencionado las viviendas formalizadas por la
COFOPRI cuentan con un ttulo adecuadamente registrado. Pero esto por s no impulsa al
desarrollo de un mercado formal de segundas ventas como lo muestra el hecho que en el ao
2001 la oferta de predios en el mbito de COFOPRI fluctuaba entre el 1% y 2%, as como que se
verificara incluso all la persistencia de un mercado informal (Cunto, 2001: 8).
El eventual mercado inmobiliario a ser generado por la formalizacin de la propiedad se ubica en
aquellos barrios populares que tuvieron un origen ilegal. En estos asentamientos la formalizacin
ha proporcionado seguridad pero no ha implicado un deseo en los propietarios de ofertar las
viviendas. En trminos generales en las zonas consolidadas y antiguas no se ha desarrollado un
mercado ni procesos de movilidad residencial, aunque en las no consolidadas pero tituladas s
se observan casos de tendencias a la venta.
En los asentamientos antiguos y consolidados los propietarios beneficiados por la COFOPRI
atribuyen a sus predios un gran valor de uso, asociado al simbolismo que represent muchos
aos de esfuerzo o sacrificio, a las redes sociales configuradas, entre otros. Por tanto no desean
ofertar sus viviendas y no se ha producido una movilidad residencial significativa. Los estudios
sobre la oferta de viviendas de las personas naturales muestran que la posibilidad de proceder a
ventas se produce en casos que enfrenten una cada en sus ingresos, por la bsqueda de
41
estatus social definido como seguridad que los llevara a mudarse a mejores zonas y por
factores ambientales relacionados con la salud (Cunto, 2001: 5). A su vez, tambin se esgrimen
para ofertar la vivienda razones familiares o laborales (Caldern, 2000b: 17). Por el lado de la
demanda se observa cierto dinamismo a cargo de pequeos comerciantes que desean viviendas
que tengan ttulos. No se ha verificado que promotoras inmobiliarias formales estn dispuestas a
adquirir viviendas en los barrios populares.
En los asentamientos nuevos y poco consolidados, en cambio, se observa cierto dinamismo en
las ventas. Diversos estudios (Caldern, 2000b; DESCO, 2001) muestran que la formalizacin de
la propiedad lleva a determinados vecinos a ofertar sus lotes no se trata an de viviendasgenerndose as un capital potencial. En las zonas altas de San Juan de Lurigancho en Lima
precarias chozas de 90 metros cuadrados, con instalaciones de luz elctrica, se ofertaban en el
ao 2000 a precios que oscilaban entre US $ 800.00 y US $ 1,000.00. Una caracterstica de la
formalizacin de COFOPRI es que, a diferencia de anteriores leyes protectoras (que ponan un
mnimo de aos antes de poder venderlas), ahora la venta es libre y puede realizarse al da
siguiente de obtener el ttulo.
Ms bien existen indicios que las ventas lotes titulados estn afectando el modo popular de
produccin del hbitat. Antes de la titulacin masiva desarrollada por la COFOPRI la intervencin
pblica tardaba y ello daba tiempo a las organizaciones vecinales para ejercer un control sobre el
territorio y canalizar la accin vecinal en procura de la instalacin de los servicios bsicos y la
auto construccin. La no posibilidad de la venta de lotes no consolidados generaba las
condiciones para una accin colectiva. Eliminadas las restricciones legales se observa casos en
que la poblacin vende sus lotes, o no los ocupa a la espera de una mayor consolidacin, lo que
afecta la accin organizada (DESCO, 2001). Ante ello se han ensayado experiencias novedosas.
Por ejemplo, en el Programa Alto Trujillo, desarrollado por la municipalidad provincial de Trujillo
en convenio con la COFOPRI, se ha puesto como condicin para recibir el ttulo de ciertos aos
de vivencia en el asentamiento y el aporte para el trabajo comunal.
En conclusin todava resulta prematuro sostener que la poltica de formalizacin est
desarrollando un mercado inmobiliario formal en los barrios populares, en sustitucin de las
transacciones informales de antes. Aunque ciertamente la vivienda titulada empieza a valorarse
ms en los sectores populares y podra ser previsible que a futuro esto desplace el mercado
informal de segunda venta (DESCO, 2001). Esto en el contexto de un dbil dinamismo mercantil
42
inmobiliario en las viviendas consolidadas cuyos propietarios las aprecian como valor de uso y
no como valor de cambio.
5 Propiedad popular: usos de los registros

La poltica de formalizacin ha entregado ttulos de propiedad registrados, esto es, inscritos en el
Registro Predial Urbano (RPU). El uso de los registros para los beneficiados abre inmensas
posibilidades a las personas y familias. Puede permitirles adelanto de legtima, esto es, que los
padres transfieran las acciones de la propiedad a sus hijos; declaratoria de herederos que, a la
muerte del propietario, eviten conflictos entre los hijos; la independizacin de los aires, esto
es, las segundas plantas reales o potenciales- y entregarlas a los hijos para que stos
construyan o la hipotequen; la hipoteca de la vivienda para obtener crdito o, en el caso de venta
de la vivienda, su inscripcin por parte del adquiriente para registrarla como suya y evitar
posibles confusiones. Como se observa el uso de los registros se encuentra detrs de todo lo
que se ha abordado en este estudio. La aplicacin de estos diversos usos, sin embargo, requiere
un profundo un cambio cultural en los hbitos de la poblacin. En otros trminos, requiere el
paso de una cultura de la informalidad a otra de formalidad.
5.1. Componentes de la cultura del uso del registro
Se define a la cultura registral como el conjunto de costumbres, creencias, valores y
conocimientos que se exponen en la vida en comn en torno al registro del conjunto de
transacciones y usos de bienes inmuebles (DESCO; 2001). Una cultura del uso de los registros
consta, segn los sectores de menores ingresos, de cuatro componentes:
El ttulo registrado valorado como componente de seguridad en la propiedad del lote. Una
especie de cultura del cartn expresada en la valoracin simblica hacia el documento
como tal, observado como un diploma que da cuenta de un logro que es la posesin de un
bien.24
La valoracin del ttulo registrado como un componente que otorga peso formal a las
transmisiones de propiedad (de padres a hijos) y permite independizar una parte de la
vivienda para ampliarla y permitir su uso por los hijos. No todas las personas de menores
ingresos conocen a ciencia cierta este uso, pero algunos lo intuyen. En los sectores
24
En el lenguaje popular cartn significa un diploma que da fe de haber seguido estudios y haber obtenido
logros. Los padres dicen a sus hijos: tienes que tener tu cartn de la universidad.
43
populares urbanos los jvenes muestran mayor inters por conocer acerca de este
componente. Hipotticamente esto mostrara una mayor relacin entre la socializacin en
las ciudades y la tendencia al uso de registros y documentos.
La valoracin del ttulo registrado como un componente que asegura el acceso a los
mecanismos financieros formales (crditos, garantas para prstamos). La mayora de los
pobres reconocen esta capacidad de un ttulo registrado, aunque de ello no se siga que
estn dispuestos a efectivizarlo, pues existe un claro temor al riesgo y a la posibilidad de
perder una propiedad que les cost mucho esfuerzo y sacrificio. La propiedad inmueble es
el mayor bien econmico que poseen y sus temores suelen alimentarse de referencias a
personas que perdieron su propiedad por haberlas hipotecado. La excepcin, como se ha
reiterado, son los microempresarios que tiene disponibilidad al riesgo y a la hipoteca.
El ttulo registrado como un documento que aade valor a los predios para un eventual
momento de transacciones. El estudio cualitativo de DESCO mostr, sin embargo, que los
pobladores valoraban ms al Registro de Propiedad Inmueble (RPI) que al RPU. Incluso
en la ciudad de Arequipa muchos se quejaban que la COFOPRI los haba trasladado del
RPI al RPU y que los haba perjudicado econmicamente puesto que el RPU era un
registro de segunda. Paralelamente, en Arequipa y Lima restaba la sensacin que la
prctica del uso de notarios y ms an las ventas de palabra estaran progresivamente
decayendo en beneficio del uso de los registros. Un cambio hacia la formalidad.25
Estos componentes muestran diversos escenarios del mundo de la vida social. En los dos
primeros se alude a una relacin del tipo nosotros, es decir, inserta en el mundo popular y que
compromete a los titulares de los lotes y a su ncleo familiar: la valoracin del ttulo como cartn
y bien familiar y las transmisiones de propiedad. En los otros refiere a una relacin de las familias
populares frente a ellos, es decir, actores externos, y que remite al acceso a prstamos o
transacciones que se establece con individuos observados con roles o posiciones (el banco, el
inquilino, el comprador) con las que no necesariamente existe una relacin cara a cara.
25
En ningn caso las consideraciones anteriores respecto a la venta de predios en asentamientos humanos
debe extenderse a los alquileres de predios. Aqu se mantiene la opcin por los mecanismos informales
(no declarar los predios en alquiler) en tanto la legislacin tributaria impone mayores costos. Caso tpico
en que los costos de la formalidad superan a los de la informalidad.
44
5.2. Cultura de uso del registro y niveles de consolidacin

La relacin entre el uso de los registros prediales y el nivel de consolidacin de las viviendas de
los sectores de menores ingresos es crucial para las polticas pblicas que actan sobre
asentamientos creados de facto. Interesa observar esta relacin segn las situaciones diversas a
las que el uso de los registros puede dar lugar.
5.2.1. La vivienda consolidada

Poco ms de la mitad de las viviendas de los barrios, en su origen ilegales, han superado el
estado de la choza y la habilitacin mnima en servicios.26 Se encuentran consolidadas e incluso,
en los casos ms avanzados, con construcciones de dos o tres pisos que dan cabida a los hijos
de los propietarios originales y sus familias (valor de uso) y, en menor medida, a inquilinos (valor
de cambio). La convivencia en los predios de padres e hijos mayores que han formado familia
tiende a expresarse en la ocupacin de los aires mediante construcciones de segundas o
terceras plantas. Por lo general se trata de padres de familias que ocuparon las tierras a inicios
de la dcada de 1970 y se encuentran a un paso de su retiro de la vida productiva y se
aproximan a la tercera edad. Su educacin escolar en muchos casos es incompleta y sus
viviendas cuentan con los servicios bsicos (luz, agua y saneamiento). A diferencia, sus hijos,
que cuentan entre 20 y 30 aos, habitan en las segundas plantas, las que han sido construidas
por ellos mismos o por sus padres. Sin embargo, el elemento clave es que no son propietarios
de la vivienda que ocupan, y su permanencia en ellos ha sido otorgada por los padres de
palabra. Estos hijos han accedido a la educacin secundaria completa e incluso a la educacin
superior universitaria. Han constituido jvenes matrimonios y tienen hijos pequeos.
Venta de propiedades
En Lima y Arequipa las familias populares de las viviendas consolidadas son poco proclives a
vender sus propiedades, aunque ello no niegue la existencia de un mercado de suelo y vivienda
en los barrios populares que, en todo caso, es reducido probablemente porque no existe la
costumbre o deseo de movilidad residencial intraurbana (Cunto, 2001; Caldern, 2000). La
tendencia del mercado inmobiliario en los barrios populares es a ofertar lotes sin construir o con
26
En SASE (2002), sobre la base de informacin de la COFOPRI, se indica que un 55% de las viviendas
tituladas haban superado el nivel de habilitacin mnima.
45
construcciones parciales y no tanto la vivienda terminada, pero ello corresponde ms bien al

siguiente acpite.
Por lo dicho, el uso de los registros prediales urbanos para venta de viviendas consolidadas es
reducido. Cuando ello circunstancialmente ocurre la tendencia es al desarrollo de contratos
privados entre las partes, refrendado ante un notario pblico y no tanto el registro de la
transaccin en el RPU. La idea es que los papeles los hace el comprador pero ello se dificulta
por falta de costumbre, tiempo o, precisamente, ausencia de cultura del uso de los registros.
Uso como garanta
La puesta de la propiedad del inmueble como garanta de un prstamo es un objetivo claramente
definido de la poltica de formalizacin que, adems, ha publicitado este uso como uno de los
beneficios principales, sino el principal. La mentalidad popular considera que esto constituye una
garanta ms para la institucin financiera que otorga un prstamo que para el propietario. La
opinin generalizada de las familias es que un crdito hipotecario es algo demasiado riesgoso de
asumir, debido al gran valor que le otorgan a la vivienda. Las familias consideran que el crdito
es muy caro, el plazo muy largo y tienen desconfianza de las instituciones financieras formales.
Adicionalmente, mostraban un alto grado de desconocimiento respecto al crdito para vivienda.27
En consecuencia las familias mostraban poco inters en acudir al Registro Predial Urbano para
hipotecas. Existe la idea que la hipoteca garantiza (sirve) al banco y no a las familias:
Sabe que, claro, nosotros si tenamos eso (deuda hipotecaria), de utilizarlo. Por eso es
que tambin queramos tenerlo (el ttulo registrado). Pero hemos visto que ahora la
mayora est en eso que se llama embargo de sus casas, porque han sacado el crdito y
no han podido pagar al banco (moradora de Comedor Simn Bolvar de Arequipa).
Si nos hemos prestado con el ttulo...la situacin que estamos para pagar. No hay trabajo.
De dnde se paga? Usted se presta la plata, fcil es prestarse. Usted entrega el ttulo y
por el dinero que usted no paga le quitan la casa. Se queda usted en la calle (moradora
de Comedor Simn Bolvar de Arequipa).
En realidad, reiteramos, quienes estn dispuestos a arriesgarse a hipotecar su vivienda son los
pobladores que, a su vez, son micro empresarios (mentalidad empresarial, disposicin al riesgo).
27
Esto plantea dudas respecto a si la hipoteca es el mecanismo financiero adecuado para financiar la
vivienda de autoconstruccin y si no debieran desarrollarse productos alternativos, como micro crditos.
46
En cambio los hijos de los propietarios, que habitan los aires de la propiedad (segunda o
tercera planta), y que no se sienten ni son propietarios, s tienen una mayor inclinacin a utilizar
la vivienda como garanta de crdito, pero ello no es posible por cuanto no ostentan la propiedad
legal.28
Declaratoria de herederos
Los propietarios de los barrios consolidados se encuentran en situacin de tercera edad y sus
hijos adultos estn considerando seriamente el tema de la herencia. Se trata de un asunto
privado y de difcil abordaje para la investigacin social. Los padres se muestran desconfiados
ante operaciones de adelanto de herencia pues temen que sus hijos, al entregarles legalmente
en vida parte de la propiedad, los expulsen del inmueble:
Porque si le doy a mi hijo, y esto se ve,...se lo doy en vida y l viene y me bota. Se han
visto muchos casos (poblador de Pampa de Camarn, Arequipa).
En la mentalidad popular existe una confusin entre declaratoria de herederos (dejar el bien
inmueble al morir) y el anticipo de legtima (transferir las acciones de la propiedad a los hijos). En
el segundo caso pudiera ocurrir la expulsin de los padres, pero no en el primero. La confusin
se incrementa con la prctica, usual en varios sectores sociales, que los padres para dejar la
propiedad a sus hijos simulen una venta del inmueble ante notario pblico, con lo cual los hijos
pueden inscribir la propiedad en los registros. Aqu tambin existe un peligro de expulsin de los
padres. Sin embargo, stas figuras legales aparecen confundidas y no se observa, como lo
manifestaron, que alguna institucin pblica (la COFOPRI o el RPU) hubiera clarificado estos
aspectos.
Una dificultad adicional al uso de los registros como declaratoria de herederos es la costumbre
de los propietarios, adultos mayores, dejen la herencia de palabra:
Yo considero que algo conservamos de nuestros padres todava. De boca hemos hecho
algo. En mi caso yo he dicho: esto es para mi hija, para mi otra hija y esto para mi otra
hija, de boca (Poblador de Pampas de Camarn, Arequipa).
28
Segn entrevistas grupales en que particip el autor en Arequipa y en Lima en los distritos de El
Agustino, San Juan de Lurigancho y Villa el Salvador (DESCO, 2001; SASE, 2002).
47
Mi mam, ya en vida, reparti los bienes. Mi mam nos ha dicho que la casa, si algn da
le llega a pasar algo, la casa del primer piso es de mi hermano, si quiere... y yo siempre
voy a vivir en el segundo piso (hija de propietaria, Villa el Salvador, I Zona).
5.2.2. La vivienda no consolidada
En el caso de las viviendas no consolidadas, en las que el terreno ha sido habilitado pero existen
escasos avances en la construccin final, existe mayor presencia del mercado inmobiliario
informal. Existen muchos asentamientos que cuentan con ttulo de propiedad y su nivel de
consolidacin es el equivalente al de una choza precaria con luz elctrica. Un perfil de quienes
habitan esta vivienda incipiente puede plantearse as: jvenes familias compuestas por padremadre y dos a tres hijos; aunque tambin existen hogares dirigidos por mujeres. Tienen trabajo
inestable y se dedican a labores como construccin civil, comercio ambulante o ventas al por
menor. Sus ingresos familiares mensuales se estiman en el equivalente a US $ 145.00. La
invasin de los lotes, al momento en que se desarrollaron los estudios, se produjo antes de
marzo 1996 pues, hasta junio de 2002, los invasores posteriores no podan ser reconocidos por
la ausencia de una ley de indulto. A pesar de que los lotes ocupados antes de marzo de 1996 se
encontraban titulados por la COFOPRI la construccin de la vivienda resultaba en algunos casos
detectados sumamente precaria y las perspectivas inmediatas de sus ocupantes se limitaban a
adquirir algunos materiales de construccin, a modo de ahorro.
Venta de propiedades
En estos asentamientos no consolidados, como se ha visto en el captulo 4, existe un activo
mercado de venta de lotes por los pobladores que han obtenido ttulos de propiedad. Las ventas
se realizan mediante contratos entre privados que se tramitan ante un notario a travs de
minutas y, por tanto, no se recurre a la utilizacin del Registro Predial Urbano (RPU). Se asume,
una vez ms, que los trmites los har despus el adquiriente.
48
Uso como garanta

Debido a la poca consolidacin de la vivienda el recurso de la propiedad como garanta de un
prstamo adquiere aqu ms bien la situacin de expectativa. Sin embargo, se reitera el temor a
hipotecar la propiedad:
De qu vale que te adeudes para luego no poder dormir en la noche (Poblador de Oasis,
Villa el Salvador).
Puesto en positivo existen pobladores dispuestos a asumir hipotecas, especialmente cuando los
hijos son pequeos y an no van a la escuela. O sino cuando se considera que stas servirn
para instalar algn negocio que les permitira generar ingresos. Una vez ms se trata de
pobladores que tienen mentalidad empresarial y disposicin al riesgo.
Declaratoria de herederos
El tema de la herencia o anticipo de legtima an no es considerado por estas jvenes familias
debido al ciclo vital en que se encuentran, pues cuentan con hijos pequeos y su predio tiene
poco valor por la ausencia de un nivel de construccin significativo.
En resumen, en el mundo popular existe un desconocimiento de las normas legales y de uso del
Registro Predial Urbano, as como de procesos como los de la independizacin de la propiedad
horizontal o el adelanto de legtima que les permitira atender las necesidades y demandas de
los hijos de los propietarios. Resulta generalizado el temor a hipotecar que se deriva de un
conocimiento extrado de la experiencia. Lo que a otros le ha ocurrido (embargo de la vivienda) a
ellos tambin les puede suceder. Se deriva de aqu que el componente de capacitacin en el uso
de los registros, por parte de la COFOPRI y del RPU, ha resultado dbil. Un microempresario de
Nueva Esperanza de Lima, en junio de 2002, expres que el ttulo fue entregado sin
capacitacin, como si a uno le dieran su libreta electoral.
5.3. Aspectos prcticos en el uso de los registros
En la mentalidad de la poblacin beneficiaria de la formalizacin existe una serie de confusiones
respecto a aspectos prcticos por un dbil desarrollo de capacitacin por parte de la COFOPRI o
el RPU. Uno de ellos es pensar que los ttulos estn registrados en la COFOPRI y no en el
Registro Predial Urbano (RPU). De otro lado, muchos piensan, a diferencia de la COFOPRI y sus
asesores en comunicacin social, que tienen dos ttulos de propiedad. Los moradores
desconocen los trmites especficos para efectuar una declaracin de fbrica de la vivienda, esto
es, registrar la edificacin de la casa que es diferente del registro del terreno. Muchos
49
errneamente creen que su vivienda est registrada porque pagan autoavalo e impuestos
prediales a las municipalidades, cuando en realidad no es as.29 Desconocen la posible
independizacin de la propiedad de los aires, y su posible transaccin en venta o alquiler, lo
que les permitira generar nuevos ingresos monetarios.
En otro orden de cosas existe en la poblacin la percepcin que en las transacciones los costos
de la formalidad encarecen sus actividades. Esto a contracorriente de una de las propuestas
mayores de la formalizacin de hacer que los costos de la formalidad sean menores a los de la
informalidad. As, por ejemplo, quienes conocen los costos de la declaracin de fbrica de la
construccin de la vivienda desaprueban que ste sea mayor al propio costo terreno, que es
reducido debido a que se trat en su origen generalmente de una propiedad pblica que el
Estado no cobr. Son conscientes que poner una parte de su predio en alquiler formal es ms
caro que en alquiler informal, pues en el primer caso hay que pagar impuestos a
Superintendencia Nacional de Tributacin. El objetivo del Proyecto de Derechos de la Propiedad
Urbana (PDPU) de hacer que los costos de la formalidad sean menores a los de la informalidad
est an lejos de haberse realizado.
En trminos positivos se constat que los usos del registro predial no se encuentran totalmente
ausentes de las prcticas de las personas, especialmente de aquellas dotadas de una
mentalidad empresarial y dispuestas a hipotecar su vivienda. Tambin la percepcin que valora a
la propiedad registrada a futuro podra incentivar un mercado inmobiliario formal en los barrios
populares o, cuando menos, el registro de las transacciones.
6 Conclusiones y recomendaciones
6.1. Conclusiones
Respecto a la poltica pblica
a. La poltica de formalizacin de la propiedad en el Per, entre 1996-2002, ha logrado una
masiva distribucin de ttulos en los principales centros urbanos. Su cambio sustantivo ha
sido el retorno a las municipalidades de la funcin de titular tras el despojo a que fuera
sometida. Esta situacin deriv del uso poltico partidario de las polticas sociales en general,
29
No se ha abordado aqu el tema recurrente de la relacin entre formalizacin y dinmica de la economa

urbana por el pago de impuestos a que este proceso dara lugar. En realidad, mucho antes de la
formalizacin los pobladores pagan impuestos municipales y este trmite es independiente de la
obtencin del ttulo registrado (Apoyo, 2000b).
50
puesto en prctica por el ex presidente Fujimori en su afn de conseguir una tercera eleccin
consecutiva. Existen indicios para sostener que tal decisin llev a que la COFOPRI pusiera
el acento en la distribucin masiva de ttulos de propiedad, con el objetivo de ganarse
lealtades polticas, descuidando aspectos sustanciales a la formalizacin, tales como las
labores de capacitacin a los beneficiarios o esfuerzos a favor de la conexin de los activos
prediales con las entidades financieras. Se opt por la cantidad antes que por la calidad de la
poltica. Sin embargo, durante el gobierno democrtico de Alejandro Toledo, la COFOPRI ha
mantenido su capacidad operativa, ahora en coordinacin con las municipalidades.
b. Si bien seis aos de funcionamiento es un periodo corto para evaluar con justicia el xito o
fracaso de la poltica de formalizacin, restan an importantes retos: la conexin entre la
propiedad registrada y el crdito formal, el fomento de un mercado inmobiliario formal en los
barrios populares y un uso adecuado de los registros prediales que implique un avance hacia
la formalidad. En parte ello se debe a la presencia de mercados segmentados (el financiero,
el inmobiliario), a la reducida capacidad de ingresos de la poblacin formalizada y a que los
costos de la formalidad sean an mayores que los de la informalidad. Una buena pregunta es
Cunto puede una poltica pblica aportar a remover los obstculos que se presentan? En
principio no resulta adecuado concebir que ello ser posible slo a partir de la modificacin
del derecho. Ms all de factores econmicos difciles de controlar, han existido dificultades
en la esfera poltica propiamente tal, siendo la mayor la incoherencia entre la poltica global y
la poltica particular de la formalizacin. sta ha sido una pieza de menor importancia al
interior del engranaje general de la poltica pblica.
Ello se mostr con claridad durante el periodo 1996-2000 bajo la administracin Fujimori. A la
vez que la formalizacin pretenda conectar los ttulos registrados con los crditos de la banca
privada, de manera incoherente el Banco de Materiales aplicaba con generosidad crditos
subsidiados. Dicho banco ni siquiera exiga como requisito para otorgar los prstamos la
tenencia de un ttulo de propiedad. La formalizacin de la propiedad ha sido ms afectada por
el conjunto de la poltica social que a la inversa.
c. Durante el gobierno de transicin y el primer ao del gobierno del Presidente Alejandro Toledo
el Estado peruano ha mostrado su capacidad de enmendar rumbos de una manera
relativamente rpida, siendo destacable la devolucin a las municipalidades de la funcin de
titular en abril del 2001. No obstante, restan retos al interior de la definicin de una poltica
urbana y social general. El gobierno de transicin, por su propio carcter, se limit a retornar
51
la responsabilidad a la municipalidad, aunque manteniendo la estructura administrativa de la

COFOPRI, y a disear el Programa Mi Barrio que deba promover programas ordenados de
acceso al suelo para evitar la continuidad de las invasiones de tierras. En este caso el
gobierno de Alejandro Toledo no ha actuado en ese sentido. Ha acertado con la creacin de
registro nico de predios y con la decisin que el Banco de Materiales exija ahora la garanta
del ttulo de propiedad a sus prestatarios. Sin embargo, la poltica de formalizacin
permanece en el fuero del Ministerio de Justicia, y es ste el que ha decidido legalizar las
invasiones producidas entre marzo de 1996 y diciembre del 2001. Restan importantes retos
para adecuar una poltica urbana y social a las tareas que, simultneamente, demanda la
descentralizacin del pas.
Formalizacin y acceso al crdito.
d. Ha sido fallida la concepcin ideolgica y poltica de la formalizacin que estableca una
conexin, casi automtica, entre la distribucin de los ttulos de propiedad y el acceso al
crdito formal, especialmente privado. El acceso a hipotecas mediante la propiedad registrado
ha sido nfimo. Esta situacin puede ser explicada en dos planos. En el nivel conceptual
podra indicarse que un excesivo nfasis en el nivel jurdico se conjug con una excesiva
confianza en la mano invisible del mercado en lo econmico. En el nivel de las polticas
sociales el crdito subsidiado del Banco de Materiales abri a la poblacin formalizada -y a la
no formalizada tambin- una gama de alternativas semiformales que les permitieron, junto
a sus recursos propios, avanzar hacia la consolidacin de sus viviendas sin tener que recurrir
a la garanta hipotecaria de sus predios. Ello ha contribuido poco o nada a reducir las
tendencias excluyentes de la banca formal y el mercado segmentado de financiamiento, ya de
por s afectada por la recesin y la crisis. Adems, el manejo populista del Banco de
Materiales (1996-2000) desemboc en altas tasas de atraso y morosidad, reforzando
culturalmente comportamientos informales como los que se derivan del incumplimiento en el
pago de los prstamos.
De manera que poco se ha avanzado hacia una formalizacin de la sociedad. El mercado
financiero contina segmentado y los sectores de menores ingresos recurriendo al crdito
informal o semi formal. La banca tradicional pensando que los sectores populares son malos
pagadores y stos desconfiando de la banca formal y buscando las opciones ms ventajosas.
La banca privada formal valorando ms los ingresos y la estabilidad laboral de la gente y el
Estado deseando que se recurra al uso de los ttulos de propiedad. De manera que, a
52
diferencia de lo que se pensaba, la extendida formalizacin de la propiedad no ha afectado el

recurso al crdito informal ni ha aumentado la proclividad a utilizar crditos formales. Slo un
puado de arriesgados microempresarios, con un nivel de acumulacin superior a la
reproduccin simple, han podido aprovechar las ventajas de la hipoteca.
Formalizacin, mercado inmobiliario formal y calidad de vida
e. A pesar que el supuesto de mejora en la calidad de vida de las familias formalizadas resulta
una evidencia emprica (a travs de inversiones en la consolidacin de la vivienda y la
provisin de servicios bsicos), as como el consecuente incremento del valor y precio de la
vivienda titulada, no existen indicios que apunten a un mayor desarrollo del mercado
inmobiliario formal en los barrios populares como resultado de la titulacin. En realidad,
reiteramos, el aumento de valor de los predios formalizados se ha producido por la conjuncin
de diversas polticas pblicas y sociales, la formalizacin y su difusin, los crditos
subsidiados del Banco de Materiales, el empuje de las empresas prestadoras de servicios y el
apoyo de la cooperacin multilateral. Resulta paradjico que el Banco de Materiales siendo
incoherente con el objetivo de conectar la titulacin con el acceso al crdito privado y formal,
s haya permitido una mejora en la calidad de vida. Esto encierra una pregunta de fondo:
Pueden los crditos pblicos ser funcionales a unos objetivos de la formalizacin (mejoras
en la calidad de vida) y no frente a otros (acceso a crdito privado)?
No existen evidencias que muestren que la formalizacin est llevando al desarrollo de
mercados inmobiliarios formales en la poblacin de bajos ingresos. En los barrios
consolidados existe poca inclinacin a la venta de inmuebles y, por tanto, baja movilidad
residencial. Los pobladores valoran su permanencia en el barrio, perciben a sus viviendas
como seguridad (frente al entorno fsico y social) e incluso desean que sus hijos permanezcan
con ellos en segundas o terceras plantas. En cambio en los barrios no consolidados s se ha
activado un mercado de lotes aunque sus consecuencias para el modo popular de produccin
del hbitat popular debieran ser investigadas. De otro lado, la oferta inmobiliaria informal de
lotes de primera venta contina por sus propios canales, ajena a la formalizacin y los deseos
de las autoridades, y la demanda inmobiliaria formal y legal sigue ubicndose en otro
segmento econmico y social del mercado.
Formalizacin y uso de registros
f. El uso del Registro Predial Urbano (RPU) ha sido pobre en sus diversas variantes, aunque se
muestra una mayor tendencia a registrar las transacciones de compra y venta en los barrios
53
antes informales. Las hipotecas son nfimas pues la gente teme perder su propiedad.
Mecanismos como las declaratorias de herederos, los anticipos de legtima son poco usados
por los propietarios, aunque ahora por el temor a perder la vivienda en manos de los hijos,
sobre la base de la experiencia representada por las ventas ficticias de padres a hijos. En
otros casos se mantiene la costumbre de dejar la propiedad de palabra lo que a futuro no
evitar conflictos entre las partes. Aunque ciertamente la socializacin en las ciudades
permite vislumbrar en las nuevas generaciones una mayor formalidad.
g. La informacin y la capacitacin por parte de las entidades pblicas, trtese de la COFOPRI o
el RPU, han sido pobres. No es posible discernir si ello obedeci a una planificacin ex
profeso o a los apuros que represent la necesidad poltica de una titulacin masiva. Ni la
COFOPRI ni el RPU desarrollaron de manera adecuada y sistemtica una labor de
capacitacin que fuera capaz de brindar un conocimiento y valoracin del ttulo registrado,
mostrando gruesas limitaciones en su intervencin en el mbito cultural.
En resumen, la evidencia emprica sugiere una revisin, o en todo caso una ampliacin, de
las concepciones en las que se ha manejado la formalizacin. La esfera jurdica y
administrativa puede haber sido objeto de modificaciones (agilizacin de los procedimientos y
adecuados registros) pero ello no ha garantizado aspectos como el flujo de crditos privados
mediante la puesta en valor del activo predial o una mayor incidencia del mercado inmobiliario
formal. Si esta conclusin es correcta, y compartida, se urge de modificaciones en aras de un
modelo dinmico de poltica que observe al sector pblico y privado en su mutua interrelacin,
en movimiento y mirndose entre s, y no aislados.
6.2. Recomendaciones
Para ser efectiva la poltica de formalizacin debe estar adecuadamente inserta en una poltica
general, nica e integral. Una decidida accin se impone al Estado peruano por erradicar el
componente populista que lo afecta histricamente. La relacin entre populismo e informalidad
es notoria en la sociedad peruana. Por tanto, pocos pasos reales se darn hacia la formalidad de
la sociedad en tanto desde el Estado se reproduzca el populismo y su afectacin a una nocin
integral de ciudadana (social, civil y econmica).
La integracin de la formalizacin a una coherente poltica pblica requiere, en el plano particular
de atencin, la definicin de una poltica urbana y social ubicada en el sector de vivienda y
construccin, en estrecha coordinacin con las municipalidades. El principal problema de las
54
ciudades peruanas es que la informalidad nace del propio modo ilegal en que se ocupa su
espacio. De lo que se deduce que toda poltica frente a los asentamientos informales que, a la
vez, no considere y estimule un crecimiento formal para los sectores de menores ingresos est
condenada al fracaso. Los informales estn all y su tenencia, sin lugar a dudas, deber ser
regularizada. Pero imaginar ciudades que crecen al revs, en que primero se ocupa y luego se
habilita, no llevar a mejorar las condiciones del hbitat del conjunto de la ciudadana, sino que
seguir siendo funcional a la racionalidad poltica populista que la alimenta. El marco jurdico
peruano tiene las herramientas que podran promover programas de acceso ordenado al suelo
urbano, pero ha faltado la voluntad poltica, municipal y del gobierno central, de llevarlo a la
prctica.
Las polticas pblicas, en lo que concierne a la poblacin de menores ingresos que habitan en
las ciudades, deben atender a las demandas de la tercera generacin, los hijos de los
propietarios, los ms jvenes, con mayor nivel educativo, cultura y socializacin urbana. Quienes
viven en las casas de sus padres tienden a observar positivamente el acceso temprano a una
propiedad en el lote que han vivido desde nios. Abrigan expectativas respecto al paso en
propiedad de las segundas y terceras plantas y su utilizacin como predios para habitacin,
venta o alquiler. En los casos de familias que recin construyen sus viviendas en zonas alejadas,
debe elaborarse polticas que defiendan los aspectos positivos del modo de produccin del
hbitat popular que pueden ser afectados.
En particular las metas de la poltica de formalizacin no deben enfocarse en la masiva entrega
de ttulos de propiedad, aspecto secundario en tanto es un medio para logros mayores. Se
requiere que la poltica pblica estimule sistemas o esquemas financieros que articulen al sector
popular con el crdito pblico y privado en al mbito de la formalizacin.
Un avance importante se ha dado con la nueva orientacin del Banco de Materiales, que busca
complementarse con la poltica de formalizacin, y debiera incentivarse productos financieros ad
hoc. Esto implica promover sistemas de crditos transparentes que vinculen la dacin de montos
pequeos para plazos cortos, la atencin personalizada (cada caso es un caso), el seguimiento,
la asistencia tcnica y la idea de ahorro previo para un pequeo subsidio. Los prstamos semiformales del Estado (Banco de Materiales) deberan ser complementarios a las iniciativas
privadas y no sustituirlas. Dar un lugar especial a comerciantes y microempresarios. No todas las
familias son emprendedoras ni se inscriben en la modernidad sin contratiempos. Las ventajas
populares, que deberan estimularse son la fortaleza de sus redes familiares y sociales y el
55
acceso a la informacin. Debera desterrarse la tentacin populista de crditos subsidiados

masivos, y aplicarse ms bien, en casos extremos para la poblacin ms pobre, subsidios
directos claramente establecidos y transparentes.
El esfuerzo de la formalizacin requiere de manera indispensable desarrollar un componente de
capacitacin. El nfasis de la formalizacin no debera reducirse a los aspectos econmicos sino
que debera complementarse con las tareas de formacin de ciudadana a las que,
histricamente, el derecho a la propiedad ha contribuido. Adicionalmente, se requiere capacitar a
la ciudadana en el uso prctico de los registros
prediales.
Se sugiere realizar estudios especficos sobre el costo/ beneficio que para la poblacin
representa actuar o no en la formalidad, atendiendo sus necesidades y deseos. Definir los costos
legales, administrativos y econmicos con la idea que levanten propuestas especficas para
reducir los costos de actuar en la formalidad. Por ejemplo, programas masivos de inscripcin de
declaraciones de fbrica que reduzcan costos y que incluso puedan considerar un componente
de subsidios.
El gobierno peruano ha solicitado al Banco Mundial la ampliacin del Proyecto de Derechos de
Propiedad Urbana (PDPU), que vence en el ao 2003. Se requiere refundar la propuesta de la
poltica de formalizacin sobre los resultados que muestren las evidencias empricas en su corto
periodo de ejecucin. Hay una idea bsicamente correcta: que la formalidad se impondr en
tanto sus costos sean menores a los de la informalidad. El reto es como lograrlo.
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1. La formalizacin de la propiedad: aspectos conceptuales

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Asociacin de la que Hernando de Soto es miembro fundador.

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organizacin de la administracin de tierras. Asimismo, reformar las organizaciones vinculadas al

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Mayor inversin en vivienda

Por seguridad de propiedad

Incremento del valor de propiedad

Por decisiones individuales de inversin y por mayor

Desarrollo de mercado inmobiliario formal

Por inscripcin en el registro

Cambios sociales en la familia y comunidad

Por fortalecimiento de conciencia sobre derechos de

Fuente: Apoyo, 2000b: 27-28.

2. La poltica de formalizacin en el Per

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Aviso de la COFOPRI publicado en el diario El Comercio 16.11.97.

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Ttulos registrados por

Fuente: Zolezzi y Caldern, sobre informacin de la COFOPRI a enero de 2001.

Propiedad y crdito: la formalizacin de la propiedad en el Per

Tabla 2: Ttulos formalizados por la COFOPRI e inscritos en el RPU

Fuente: Zolezzi- Caldern (2001: 41) sobre informacin de la COFOPRI.

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Declaracin de Edgardo Mosqueira, coordinador nacional de la COFOPRI en Expreso 12.03.99.

Entrevista a un ex funcionario de la COFOPRI cuyo nombre me reservo, por razones obvias.

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Transportes, Comunicaciones y Vivienda. La vigencia de la COFOPRI como un organismo

Ver El Comercio del 25.02.01.

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3. Propiedad y crdito popular

Declaracin de Carolina Rouillon, coordinadora nacional. El Comercio 20.07.02, pp. A10.

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un crecimiento promedio anual de 4.7% y la inflacin se haba reducido a 6.0% en 1998

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Ingreso mensual superior a $300 (promedio)

Tenencia de cuenta alguna

Tenencia de cuenta de ahorros

Tenencia de tarjeta de crdito bancaria

Menos del 10%

Fuente: Maximise. Encuesta aplicada entre el 31 de octubre y 05 de noviembre en Lima y

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Ttulo compra venta

Otras fuentes formales

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