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ProgramaCAPACIDES

Fortalecimientodecapacidadesparaprocesosdedescentralizacin
UnprogramadeInWEntparalospasesandinos(Bolivia,Per,Ecuadory
Colombia)20072009

FORTALECIMIENTODECAPACIDADESDELAS
MUNICIPALIDADESRURALES
Elementosdedebateypropuesta
ElizabethSalcedoLobatn

Presentacin

I. Para una lectura comn del Desarrollo de Capacidades en


MunicipalidadesRurales

1.1.Elconceptodecapacidades
1.2.Competencias,Capacidades,Desempeos,NecesidadesyDemandas
1.3.CapacidadesyDesempeosbsicosmunicipales
1.4.LascapacidadesdelasMunicipalidadesRurales
1.5.AprendizajeyDesarrollodeCapacidades
1.6.SustentoLegaldelDesarrollodeCapacidadesenmunicipalidades.

II. Reconociendo la oferta de servicios para el Desarrollo de


Capacidades

2.1.Quienesofrecenprogramasdefortalecimientodecapacidadespara
MunicipalidadesRurales?
2.2.Qucaractersticasyproblemastienelaofertadeserviciosexistente?
2.3.ValoracindelaofertaporpartedelasMunicipalidadesRurales

III.Lavozdelosactores:lasMunicipalidadesRurales

3.1.CmoasumenelDClasMunicipalidadesRurales?
3.2.QuedemandanlasMunicipalidadesRurales?
3.3.ReflexionesdeunprimerdialogodelasmunicipalidadessobreCapacidades
3.4.Existeunademandasatisfecha?

IV. Rutas de Accin hacia el fortalecimiento de un Sistema de


DesarrollodeCapacidadesparaMunicipalidadesRurales

4.1.LoavanzadoporlaReddeMunicipalidadesRuralesdelPer
4.2.Rutasparalareflexin,eldebateylaaccin

InWEnt
OficinaRegionalPasesAndinos
Av.LosIncas172,SanIsidro,Lima27,Per
Fon:+5114419000,Fax:+5114411462
descentralizacion@inwent.org.pe
www.inwent.org.pe/capacides

Presentacin

Frente a la tarea de Desarrollo de Capacidades para mejorar la gestin municipal y


teniendo en cuenta que hay diferentes conceptos, orientaciones y enfoques, es
necesariotenerunareflexinmsintegral,querespondaalasdiferentesnecesidadesy
quecontribuyaalintercambio.

Es por ello la importancia de crear una agenda comn para poder posicionar el tema
que debe ser visto por las autoridades de los diferentes niveles de gobierno, como
poltica prioritaria para una reforma eficiente del Estado y el mejoramiento de la
calidaddelosserviciospblicos.Elcompromisoydecisindelospropiosactoresdela
gestin pblica es decisivo para mejorar esta tarea de fortalecimiento de las
capacidadesmunicipales.

ExistenvariasiniciativasdesdeelEstadoylasociedadcivilquevienenpromoviendola
generacin de redes o plataformas, pero es necesaria desde el Estado una mayor
convocatoria de las diversas iniciativas, incluyendo a la universidad peruana, como
actorclaveparaelfortalecimientomunicipalyquepuedeofrecersostenibilidadalos
procesosdecapacitacin.

La importancia, en especial del tratamiento de las capacidades institucionales de las


Municipalidades Rurales motivo del desarrollo de este documento, tiene como fin el
apoyarlascompetenciasdadasenlaLeyOrgnicadeMunicipalidadesquemenciona
queesatribucindelConcejoMunicipal,aprobarelPlandeDesarrollodeCapacidades,
promoviendo una cultura de ciudadana democrtica y fortaleciendo la identidad
culturaldelapoblacin.

InWEnt enmarcado en su programa Fortalecimiento de capacidades para procesos


descentralizacin en la regin andina (CAPACIDES) pone en debate este documento
quehasidocoordinadoporlaREMURPE.

YennyMelgarHermoza
CoordinadoraTcnicadeProgramas
InWEntOficinaRegionalAndina

I.Conceptosyreferentesbsicosparaunalectura
comndelDesarrollodeCapacidadesen
MunicipalidadesRurales

1.1.Elconceptodecapacidades

GranpartedelasreferenciasoalusionesaltrminoDesarrollodeCapacidadesdelas
municipalidadesenlosltimosaos,havenidoasociadoalosprocesosdereformay
descentralizacindelpas,queaentenderdealgunosautores,sonprocesosqueexigen
delasinstanciassubnacionalesnuevasymayorescapacidadesdegestin1.Eltrmino
Desarrollo de Capacidades ha sido introducido tanto por la academia como por los
organismosdecooperacininternacionalcondiferentesacepciones:

La reflexin ms sociolgica (y tambin psicolgica) de las capacidades, parte de la


necesidaddeindagarporlascondicionesdeeficienciayeficaciadelasorganizaciones
del Estadoyde la sociedadcivil,aportado estudiosy anlisis sobre lo que seconcibe
por capacidad de gestin institucional2, desarrollo organizacional y capacidad del
Estado3

Desdeelreadelaadministracinporsuparte,lapreocupacinhaEstadocentradaen
la construccin de un cuerpo terico que oriente a la llamada administracin o
gerenciapblica.Enestaperspectivacontamosconinvalorablesaportesqueanalizan
lascapacidadesgerencialesdelaparatopblico,entantodesempeosdeseados.Esta
corrientedeproduccintericatienediversosaportesentreloscualesdestacamoslas
propuestasdeunnuevogerencialismopblico4yunaprendizajeinstitucionalapartir
deredes5

Finalmente, la educacin de adultos, ha centrado su preocupacin en los procesos de


desarrollo de competencias (capacidades complejas) de la poblacin adulta,
posesionando el trmino capacidades en el argot de los procesos y programas
formativos en gestin pblica, y relevando la importancia de los procesos de
aprendizajeencualquiermbitodetransformacinoreformalaboral.

Algunosaportestericoconceptualesenestaslneasdereflexinlosconocemosdesde
Max Weber, uno de los que primeros autores que reflexion sobre las capacidades
estatales. A partir de sus estudios, se sabe, que las capacidades de los rganos de
gobierno,estnasociadasalaeficienciadelEstado.Laburocraciapblicacuentacon
elementos que le permiten avanzar sobre la vida social y tornarla ms ordenada,
confiable, y disciplinada. Tambin Hilderbrand y Grindle 1994), seala que no todos
los Estados poseen las mismas capacidades, estas varan de un Estado a otro, el dice

Fleury, Sonia, La Reforma del Estado, INDES 2002.


Existen diversas propuestas de anlisis de capacidades de gestin gubernamental. Se puede revisar
a Moynihan, Donald. Creacin de un Sistema Basado en Capacidades y Desempeo. Documento
Tcnico PRODES. Lima 2003.
3
Repetto Fabin. Capacidad estatal : requisito necesario para una mejor poltica social en Amrica
Latina
4
Fleury, Sonia. Ibidem
5
Losada, Carlos, De Burcratas a Gerentes. Inter-American Development Bank, 1999
2

que sobre las explicaciones de esta variacin no hay acuerdo total en la literatura.
Tampocohayacuerdoenqucapacidadesfortalecerydndeponerrecursos.
Mas adelante Grindle 1997, define la capacidad estatal como la habilidad de
desempear tareas apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad y Migdal
1998enfatizaenlacapacidadestatalcomolacapacidadqueposeenloslderesestatales
de utilizar los rganos del Estado con el fin de que se cristalicen sus decisiones en el
senodelasociedad.Esteltimoconceptoaludeaunenfoquedecapacidadescentrado
enlapersonaynotantoenlosprocesos.

SebastinPopik,(Argentina1998),hasealadoqueelcampodeestudiosenelreaes
diverso,ymuestraunalargalistadeenfoques,ydiferentesreferentesempricos.Espor
ello que algunas preocupaciones ltimas han Estado centradas en la necesidad de
armarunaagendadeinvestigacinqueabordelascapacidadesestatales,degobiernoy
de gestin. Este autor nos propone una metodologa para analizar capacidades de
gobierno.

Desdeestetexto,coincidiendoconelenfoquedeRepettoFabian(BID2004),queremos
resaltar que las instituciones municipales constituyen un aspecto central en la
construccin de la capacidad estatal. Su anlisis nos permite identificar problemas,
paradisearygestionarlaspolticaspblicasconlaparticipacindemultiplicidadde
actores., de all su importancia y tratamiento, sobre todo en un proceso de reforma
como el que vive el pas. La capacidad es por tanto una aptitud de las instancias
gubernamentales de plasmar a travs de polticas pblicas los mximos niveles
posiblesdevalorsocial6,sinembargocabesealarqueestaaptitudinstitucionaltiene
asubasecapacidadespersonalesdesuslderesygestores.

Para fines de este trabajo, vamos a entender el desarrollo de las capacidades


municipalescomounprocesointencionadodegeneraciny/omejoramientopermanente
y progresivo de las capacidades y los desempeos de los actores (autoridades y
funcionarios), y de las instituciones municipales, en proceso de reforma y
descentralizacin,hacia unagestin pblicaparticipativaeficiente yeficaz,orientadaa
undesarrollohumanoyterritorial.

Ante todo el concepto que proponemos se define un proceso de generacin y /o


mejoramiento,decapacidades,aludiendoaquelaestrategiacentralparaabordareste
tema debe partir no solo una accin de mejoramiento de condiciones y capacidades
preexistentes,sinoante todo deberdisear una estrategiade generacin denuevos
actoresynuevosliderazgosconunanuevaculturadegestin.

El concepto tambin alude al carcter intencionado de la accin de desarrollo,


poniendo un nfasis en su carcter planificado. Los procesos de mejoramiento de
desempeossonprocesosdecarctertcnico,cuyodiseopartedelaidentificacinde
necesidades y problemas, hace uso de metodologas que contemplan los procesos
psicolgicos de aprendizaje y son procesos susceptibles de ser evaluados en sus
resultados.

El concepto seala que el Desarrollo de Capacidades es un proceso, en tanto tiene


etapas progresivas, por tanto no puede exhibir resultados en el corto plazo (slo
productosconcretos).Ysemideenelmejoramientodedesempeosdelosactores
6

Repetto Fabian (BID 2004)

(cambiodeactitudes,nuevoconocimientoomejoreshabilidades)yenlasinstituciones
municipales, entendido esto como desempeo eficiente de funciones o competencias.
PortantoelDesarrollodeCapacidadesnopuedelimitarsumedidadexitoamedidas
comoelnmerodeeventoseducativosoalnmerodeasistentesauncurso.
En este concepto, los programas formativos, la informacin, la capacitacin, la
asistencia tcnica, las experiencias de nter aprendizaje, las actividades de
autoaprendizaje, entre otras, constituyen modalidades educativas que sirven al
fortalecercapacidadesdelosactoreseinstituciones.

1.2.Competencias,Capacidades,Desempeos,Necesidadesy
Demandas.

En el argot utilizado en los procesos de Desarrollo de Capacidades, solemos dar


diferentesacepcionesaconceptosbsicosquedefinenlaorientacindelosprocesosa
seguir.Comoentodocampoespecializado,losprocesosdeDesarrollodeCapacidades
senutrendeconcepcionesyenfoquesquediversosautoresvanproduciendoennimo
de una mejor comprensin de los procesos. En nimo de contar con algunas
definiciones operacionales para una mirada comn de la materia de anlisis,
compartimosacontinuacinalgunosreferentesimportantes.

Todoprocesodeformacinseorientaallogrodedeterminadoscomportamientosy/o
desempeosdeseados.Dichosdesempeoshastahacealgunosaos,erantrabajadosa
manear de conjunto de contenidos vinculados a las diferentes reas de formacin.
Con el tiempo se demostr que el dominio de dichos contenidos, no garantizaba un
buen desempeo y no responda a los requerimientos de los diferentes mbitos
profesionalesylaboresreales.Surgeentonceslanocindecompetencia,ahoramuy
utilizada,peropococomprendidaenlaimportanciadesuconstruccin.

Eltrminocompetenciatienediversidaddedefiniciones.Enestecasoladefinimosa
como la capacidad de movilizar un conjunto de habilidades, conocimientos y
actitudes, que permitan un desempeo exitoso en una situacin personal/social
determinada.

De acuerdo con esta definicin la competencia constituye una estructura psicolgica


complejaquesuponelaconjuncinde:
Un conjunto de conocimientos relacionados con los comportamientos
implicadosenlacompetencia.(saber)
Unconjuntodehabilidadesquepermitenponerenprcticalosconocimientos
quese poseen. Se puede hablardehabilidadestcnicas,habilidadessocialesy
habilidadescognitivas.(saberhacer)
Un conjunto de actitudes acordes con las principales caractersticas del
entornoorganizacionaly/osocial.(saberestar)
Un conjunto de aspectos motivacionales responsables de que la persona
quiera o no realizar los comportamientos propios de la competencia. (querer
hacer)

Asmismo,estadefinicinaludealaejecucinexitosadeunaactividad,quepuedeser
laboral o de otra ndole. Una persona es competente o muestra competencia en la
realizacindeunaactividad,siestaesrealizadademaneraeficienteyeficaz.

Deacuerdoconestolacompetenciasedefinetambincomoundesempeoconcretoy
observable ya que se pone de manifiesto cuando se ejecuta una tarea o se realiza un
trabajo.
Lascapacidadessonencambioaquellasaptitudesparahacer,conocerysentirquede
manerainnataposeecadapersonaparaalcanzarxitoenundeterminadombito.Las
capacidadespuedenserdediferentestipos:cognitivas,psicomotrices,deautonomay
deequilibriopersonal,deinterrelacinpersonal,ydeinsercinsocial.

Lascapacidadessecaracterizanpor

Su evolutividad: Un nio de pocos meses ya ha desarrollado la capacidad de


observarpero,durantesuvidairprogresivamenteinteriorizandolaprecisin,
larapidez,hastaincluirunapartedesuintuicin.
Suposibilidadesdetransformacin:Lascapacidadesaltomarcontactoconel
medioambiente,conloscontenidos,conotrascapacidades,consituaciones,las
capacidades interactan, se combinan y generan progresivamente nuevas
capacidadescadavezmsoperacionales,comoleer,escribir,calcular,negociar,
organizar.

Lacapacidadsediferenciadelacompetenciaenquelaprimeraconstituyelosrecursos
con que cuenta una persona, mientras que la segunda es la utilizacin que de estos y
otros recursos hace la persona para realizar una actividad. Es decir que la capacidad
representalapotencialidaddelapersona,mientrasquelacompetenciarepresentaun
desempeoconcretoyreal.
Deacuerdoconestoeldesarrollodeunacompetencia,suponeasuvezeldesarrollode
un conjunto de capacidades que la conforman, as como de algunos conocimientos y
actitudes.
El trmino desempeo alude a la realizacin o ejecucin de una accin, o
comportamiento vinculado con una tarea o funcin asociado generalmente al mbito
laboraldeunaorganizacinounaempresa.

Undesempeopuedeconstituirlaevidenciadeunahabilidadodeunacompetencia.En
este ltimo caso el desempeo constituira la evidencia de un constructo psicolgico
quecombinalocognoscitivo(conocimientosyhabilidades),loafectivo(motivaciones,
actitudes,rasgosdepersonalidad),lopsicomotrizoconductual(hbitos,destrezas),y
en el que adems se ha alcanzado cierto nivel de eficiencia. De acuerdo con esto
alcanzar cierto nivel de calidad en un tipo de desempeo, puede designarse tambin
como haber alcanzado determinado nivel de competencia para una tarea o grupo de
tareasespecficas.

Escomntambinsealarenestostiemposquelosprogramasdecapacitacindeben
respondernosoloalDesarrollodeCapacidadesocompetencias,sinoanecesidadesy
demandasdecapacitacin.
En trminos genricos, la necesidad se define como la condicin en que algo es
necesario, deseable, til o buscado. Algo que uno desea o debe tener, y como
sinnimosdeestetrminoseestablecen:escasezocarencia.

Las necesidades de capacitacin entonces, se pueden definir como la desviacin real


entre el desempeo de una persona (por escasez o carencia de las competencias
necesarias) y el desempeo prctico que en un determinado mbito profesional o
laboralsetienenprevistoparalafuncinopuestodetrabajoqueestapersonarealiza
(condicindeseableobuscada).
Lasnecesidadesdecapacitacindebenconsiderarseenunsentidoamplio,esdecir,que
pueden existir necesidades de aprendizaje de tipo cognitivo, tcnicas, actitudinales,
emocionales,yvolitivas.
Laidentificacindelasnecesidadesdecapacitacinconstituyeelpuntodepartidapara
laimplementacindeunaintervencinpedaggica.Deacuerdoconesto,esimportante
almomentoderealizarunainvestigacinparalaidentificacindedichasnecesidades,
distinguirlos:

Problemasqueseresuelvenconprocesoseducacionales.
Problemas ajenos a la capacitacin que se resuelven con otras medidas
(organizativas,gerenciales,motivacionales,tcnicas).

Lasnecesidadesdecapacitacinpuedennoserexplcitasoconscientesparalospropios
sujetosquemuestranestascarenciasonecesidades.
Las demandas de capacitacin, tienen como base las necesidades concientes de
capacitacin,queunoomasactoresdecidenhacerexplcitasantelaposibilidaddeuna
ofertadeservicios.
A diferencia de las necesidades propiamente de capacitacin, las demandas no slo
parten de carencias realmente sentidas por los sujetos, sino de expectativas creadas
frentealoqueconsiderancomounrecursopotencialdeapoyo.Porellolasdemandas
cobranunaltosentidosubjetivo,quepuededistanciarsedelasnecesidadesreales.
Las demandas de capacitacin pueden ser de diversa ndole: demanda de nuevos
saberes (cognitivos, o tcnicos); demandas de mejoramiento de actitudes o
comportamientos(queengeneralsonmasdifcilesdeser expresadasporlosactores);
y tambin demandas de bienes o servicios especficos vinculados al Desarrollo de
Capacidades.
Porelaltocomponentesubjetivoqueenfrentan,lasdemandasdebenseranalizadasy
confrontadas con las necesidades y capacidades, antes de ser consideradas como
sustentodeunprogramadefortalecimientodecapacidades.

1.3.Capacidadesydesempeosbsicosmunicipales

Una de las preguntas de fondo en el anlisis de los procesos de Desarrollo de


Capacidadesdelasmunicipalidadesesdequcapacidadesodesempeoshablamos?
Han sido determinados e algn momento cuales son esos desempeos clave para
lograrinstitucionescompetentes,eficientesyeficaces?

Algunosproyectosofertantesdeserviciosdecapacitacindirnquespartierondeuna
identificacin de capacidades y desempeos requeridos, otras dirn que partieron de
necesidadesydemandas,yquizlamayoradeofertanteshabrnoptadocomoerala
prctica anterior de definir contenidos de capacitacin necesarios para las
municipalidades.


Durante estos aos, pocos han sido los esfuerzos serios por organizar un perfil de
capacidadesydesempeosbsicosparalasmunicipalidadesdelpas.

Cadaprogramaoproyecto,identificlosuyo,sinadvertirsilarigurosidadcientficade
tal proceso de identificacin, o bien sin advertir que trabajaba en una lnea de
complementariedadoduplicidaddeesfuerzosconotrasintervenciones.

Y es que no existe, a la fecha en el pas, un instrumento orientador (diagnstico o


perfil,) que habiendo sido riguroso en el levantamiento de un diagnstico municipal,
propongaunagamadecapacidadesesencialesodesempeosbsicospersonalese
institucionales,queguenelaccionardelosprogramasquedaadasedesarrollancon
estosactoresyenunsentidodeprogresinyacumulacindesaberes.

Desdeelao2002enqueGRADE7llevoacabounestudio8paralaconstruccindeuna
tipologa de municipalidades, sobre la base de la identificacin de capacidades
financierasodegestin,nohanhabidomayoresesfuerzosinstitucionalesporavanzar
enlatarea.NielexConsejoNacionaldeDescentralizacin,nilaSecretaradeGestin
Publica de la Presidencia del Consejo de Ministros, ni la reciente Secretara de
Descentralizacin,hanmostradointersporlacreacindeunsistemadeidentificacin
ymedicindecapacidades,tareaquedesdeelao2005estuvopropuestadesdeelCND
pararealizarseconapoyodelacooperacininternacional9.

Actualmente solo se cuenta con esfuerzos parciales de identificacin de prioridades,


desde lgicas diferentes. Algunos apuestan a mejorar capacidades, otros atender
necesidadesodemandas.

Uno de estos esfuerzos institucionales lo viene realizando la Red de Municipalidades


Rurales, en el objetivo de identificar y organizar la demanda y las necesidades de los
actoresmunicipales:alcaldes,regidoresyregidoras,tcnicosmunicipalesytcnicosde
las asociaciones y red. Desde la concepcin de REMURPE el conocimiento de la
demandadebeproducirseporautodiagnstico10delaspropiasmunicipalidades,locual
lasinvolucracomoactoresdesupropioprocesodemejoramientodelagestin;obien
a travs del levantamiento de informacin permanente desde la Red, en base a
indicadores clave, y en las diferentes actividades formativas. Esta tarea viene
permitiendo una mayor direccionalidad de los programas de capacitacin y el uso de
metodologasadecuadasacadagrupodemandante.

1.4.LascapacidadesdelasMunicipalidadesRurales

El tratamiento de las capacidades institucionales de las Municipalidades Rurales,


adems de considerar el abordaje de un conjunto de dimensiones o desempeos
requeridos para cualquier otro rgano estatal, tendr necesariamente que recuperar
7

Grupo de Anlisis para el Desarrollo


El Estudio realizado por grade se denomin: La Heterogeneidad de las Municipalidades y
el proceso de descentralizacin en el Per. Fue desarrollado por los investigadores Martn
Valdivia y Mximo Torero

Proceso de Descentralizacin 2005-2006. Balance y desafos. PRODES USAID

10

Ver propuesta de Auto evaluacin del Buen Gobierno Municipal Rural. REMURPE, APODER
Ao 2006

las caractersticas esenciales de lo se caracteriza como rural en nuestro pas y que


definitivamentelasenfrentaaretosdegranalcance.

1.4.1.LaRuralidadenelPer

Lorural,comoespacioterritorialinterdependientedeloglobal,ycomoprocesosocio
econmicoycultural,encierrapotencialidadesynecesidadescrecientes.

Los espacios rurales se definen11 en nuestro pas, como aquellos territorios donde el
peso demogrfico de la poblacin rural representa para el pas casi un tercio de su
poblacin total; donde el espacio rural ofrece el suministro de alimentos bsicos que
requiere la poblacin total del pas, representa la base de los recursos naturales y la
biodiversidad en la oferta de servicios ambientales. Su dinmica econmica muestra
baja rentabilidad de sus actividades agrcolas, restricciones para acceder a activos
productivos,fragmentacindelapequeapropiedad.

En el medio rural las capacidades humanas, muestran altos ndices de pobreza,


precario desarrollo del capital humano, vulnerabilidad de su poblacin. A nivel de
infraestructura econmica, hay una decreciente inversin pblica, deficiente
infraestructuraderiego,deficientesvasdecomunicacin.Aniveldeserviciosparala
produccin, hay dispersin y descoordinacin de servicios, sistemas de informacin
deficitarios, bajo financiamiento agrario, y finalmente a nivel de su capital social, se
enfrentadebilidadenlasorganizacionessociales,discriminacinsocialycultural,dbil
institucionalidad.

El27%delapoblacinperuana,ocupael62%delosdistritosrurales,yel73%dela
poblacinseencuentraasentadaenreasurbanas.

Losrganosdegobiernodelosespaciosrurales,haniniciadounaetapadeprofundose
importantescambios,comoconsecuenciadelprocesodereformadelEstado,delnuevo
rol que les asigna la Ley Orgnica de Municipalidades y del proceso de
descentralizacinqueviveelpas.Perosindudatambinobservancambiosenrazna
lasfuertes demandasdeunapoblacinquees ahoramsconcientedesusderechos,y
porquehayunafianzamientodeprcticasdemocrticassurgidasenestosespacios,las
cualesvienenliderandonuevasformasdegestinenalgunosgobiernoslocales.

Losgobiernoslocalesrurales,enmarcodeactoresinstitucionalesdelagestinpblica,
sesitancomoinstitucionesconciertafragilidad,porladistanciaqueexhibenentresus
capacidadesreales y losgrandes retosqueenfrentan actualmente.Estasinstituciones
sondeuncarctermuyheterogneoentantocondicionesparaenfrentareldesarrollo.

Pocos estudios, en los ltimos aos se han ocupado de la identificacin parcial de


algunas variables que distinguen a las Municipalidades Rurales, buscando
estratificarlas para una mejor comprensin de su realidad, sin embargo no se ha
arribado a una tipificacin o caracterizacin que permita una observacin mas
sistemticadesuscaractersticasydinmica.

11 11

Estrategia Nacional de desarrollo Rural. PCM 2004

10

ParalaReddeMunicipalidadesRurales12frentealosfactoresadversosqueenfrentala
ruralidad y la fragilidad de sus rganos de gobierno, durante los ltimos veinticinco
aossehaplanteadoparaestasmunicipalidadesnuevasposibilidades:suscapacidades
hancrecidomsaprisaquelasatribuciones,sehanafirmadovaloresculturales,sehan
implementadoprocesosdegestindemocrticosyparticipativosyrecientementeseha
abiertolaposibilidadlegaldeaccinatravsdemancomunidades.

Segn la definicin propuesta por la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972 los


gobiernos locales rurales son aquellos que se encuentran ubicados en zonas que
enfrentan caractersticas de ruralidad. Por definicin son zonas rurales, aquellos
territorioscuyascapitalesdeprovinciaodistritoexhibenunapoblacinurbanaqueno
esmayoral50%(cincuentaporciento)desupoblacintotal.

Deacuerdoaestadenominacin,lasMunicipalidadesRuralesdelPer,constituyenms
del60%deltotaldemunicipalidadesdelpasytienencomocaractersticacomnuna
particulardebilidadparacumplirconsusrolesderepresentacindelosciudadanos,la
promocindelbienestardetodos,laprestaciny/oregulacindelosserviciospblicos
locales,yelfomentodelaplanificacinygestindeldesarrollolocal.13

La raz fundamental de su precariedad encuentra explicacin en una tradicin


centralistaquehalimitadolaadecuadadistribucinderecursoseconmicos,ytambin
harestadopoderpolticoyadministrativoalasadministracioneslocales.

1.4.2.CapacidadesnecesariasenunGobiernoRural

Como ya hemos sealado las instituciones pblicas en general deben desarrollar


desempeos bsicos ms o menos estandarizados. Pero su carcter rural las enfrenta
permanentementearetosdecarcterdiferenciado.

La conduccin poltica y gerencia de servicios para el desarrollo debern exhibir


capacidades estratgicas para enfrentar en lo econmico: la promocin y apoyo de
pequeasunidadesdeproduccinparalasubsistenciayMypes/Pymes,enunmarcode
cultivos estacionales y/o de baja productividad y poco acceso al mercado. Aunque
tambin debern aprovechar la promocin y explotacin de su potencial paisajstico,
culturalehistricoconfinestursticosysubiodiversidad.

En lo econmico, un gobierno local rural requerir capacidades no solo para

potenciar a la produccin de subsistencia, sino tambin para identificar las ventajas


competitivasdeproductosy/oserviciosdelterritorio.

Los territorios rurales concentran recursos naturales diversificados (agua,


forestacin, recursos animales, recursos biolgicos) y estratgicos (minera,
agua, productos de agro exportacin) lo cual brinda diversas posibilidades de
actividadeconmica,quedebenserbienaprovechados.

Enlosocial,elgobiernolocalruraldeberenfrentarretosderivadosdelasituacinde
pobrezaypobrezaextremadeunsignificativosectorpoblacionalfocalizadaenalgunas
12

Quedena, Enrique. Manual de Gestin Moderna de Municipalidades Rurales, Tomo 1.


REMURPE Lima 2006
13

Sistematizacin del Proceso de Incidencia Publica de las Municipalidades Rurales. Calandria

11

zonas del pas, los elevados niveles de mortalidad, la alta incidencia de desnutricin
crnica, la mala calidad de la educacin y postergacin de las nias. La fuerte
dispersindemogrficahacequeelaccesodelapoblacinquedificultaelaccesoalos
serviciosbsicos.

El gobierno rural tambin requerir capacidades para potenciar la produccin


agropecuaria, que usa suelo, agua y energa familiar, en miras a lograr la seguridad
alimentariadesupoblacin.

En lo ambiental, es cada vez ms frecuente la fuerte presin sobre los recursos


naturales, no slo por el uso poco cuidadoso de suelos y aguas por parte de los
agricultores, sino por la contaminacin de las fuentes de agua por la industria
extractiva, sea esta minera o petrolera. Las Municipalidades Rurales enfrentarn las
consecuencias de los relaves mineros y petroleros, la generacin de conflictos en las
comunidadesandinasyamaznicas,yelperjuiciodesumedioambiente.

Atodasestascaractersticassesumalapropiadebilidadinstitucionaldelosgobiernos
rurales, los escazos recursos econmicos, el reducido personal, las estructuras
organizativas precarias; as como el debilitamiento general de las organizaciones
comunitariasconlasquedeberinteractuar,enunmarcodepobreza.

Es por ello que cuando nos referimos a las Municipalidades Rurales, aludimos a la
necesidad de generar capacidades para la construccin de modelos alternativos de
gestin, donde la eficiencia, la transparencia, la participacin entre otros, constituyan
atributos que permitan la construccin de una slida institucionalidad capaz de
enfrentarlasdebilidadesmscomunesquelascaracterizan.

1.5.AprendizajeyDesarrollodeCapacidades

Producir aprendizajes significativos, no es una tarea sencilla, ni producto de la


improvisacin.Paradesarrollarcapacidadesomejorardesempeosesnecesariocontar
con una o mas estrategias educativas, que permitan fijar nuevos aprendizajes
(cognitivos, procedimentales y actitudinales) en los actores clave, que a su vez
generarantransformacionesinstitucionales.

En educacin sabemos que los procesos de aprendizaje en los adultos tienen un


conjuntoderequisitosycondicionesquelohacenfactible.Portanto,notodaactividad
deenseanzaescapazdeproduciraprendizaje.

Lograrquelagenteaprendaesunarteyunacienciadelaquetodospodemosaprender
paramejorarlacalidaddenuestrasactividadeseducativas.

Los procesos metodolgicos tendientes a producir aprendizajes tienen un orden, son


sistemticos,intencionalesyrespondenaundiseopreestablecido.

Para construir una dinmica favorable al aprendizaje, se recomienda atender por lo


menosatresrequerimientos:

Conocerlasnecesidadesdefortalecimientoycontarconunperfilorientadordel
procesodeaprendizaje.

12

Contar con un diseo metodolgico que permita lograr los aprendizajes


propuestos.
Realizarunaconduccinefectivadelproceso.

En todo esquema metodolgico se debe tener en cuenta que hay dos elementos que
debenirestrechamenterelacionados,elprocesomentalqueviveeladultoqueparticipa
de la actividad educativa, y la organizacin de las actividades de aprendizaje. Ambos
aspectostienenqueguardarmuyestrecharelacin.

Lograr que un adulto obtenga nuevos saberes supone necesariamente que ese adulto
est motivado a aprender, reciba nueva informacin que le permita construir nuevo
conocimiento en base a otros anteriores ya logrados, y retroalimentar su saber para
quesefijeensumemoriadelargoplazo.

Una accin de Desarrollo de Capacidades para ser efectiva debe por lo menos
desarrollarunaactividadinicialdemotivacinodellamadadeatencin,paraprovocar
latomadeconcienciadeladultosobreaquelloquevaaaprender.

Luego de este momento se podr iniciar el proceso de aprendizaje privilegiando la


partevivencialolaexperienciamasconcreta.Sinosepudieraaccederalaexperiencia
directa, es recomendable aludir a la problematizacin, presentacin de casos, o bien
conocimientos concretos y fciles de reconocer. Un segundo paso en el ejercicio de
conocer, es provocar la generacin de respuestas o interpretaciones de la realidad
presentada, esto estimular a los participantes a agotar los recursos ya aprendidos
disponiblesentrminosderespuesta.Estaactividadpreparalamenteaengancharun
nuevoconocimientosobrelamateria.

Simulando al proceso que realiza un procesador, diramos que es como intentar


abrirunacarpetasobreeltema,paradescubrirquehayenella,antesdegrabarun
nuevoarchivorelacionado.

Un tercer paso indispensable ser entregar, bajo cualquier modalidad la nueva


informacinprevista,queelgrfico14deabajoaparececomofortalecimientoterico.La
fijacindelnuevoconocimientosolosedaralaplicarprcticamenteloaprendido,por
locualquienlideralaaccindeaprendizajedeberpreveralgunaformaderealizaruna
aplicacinprcticaquefortalezcaelconocimientotericorecibido.

UnbuenfacilitadordeprocesosdeDesarrollodeCapacidadesconbuencriteriopuede
variaroalterarelordendelasactividades,perosiemprerespetarelcumplimientode
estasetapasqueexigeelprocesopsicolgicodeaprendizaje.

Siestasformasmetodolgicassonobviadaselaprendizajenoseproduce,oseproduce
parcialmente. Por ello cada actividad de Desarrollo de Capacidades supone una
combinacin de mltiples factores, que no necesariamente pasan por tener sesiones
tericasolejanasalarealidad.Laparticipacindetodoslossentidos:elescuchar,elver
yelhacer,refuerzanengranmedidaelproceso.

14

Tomado de Salcedo Elizabeth. Municipio Escuela: Un proceso de nter aprendizaje. REMURPE, 2007

13

GrficoN1:ProcesodeAprendizaje

PROCESO MENTAL

PROCESO DE APRENDIZAJE
Tomo
conciencia de
la necesidad
de aprender

ESQUEMA BSICO DE UNA


ACTITUD EDUCATIVA

Relacionamos lo
que ya sabemos
sobre un tema con
los nuevos
conocimientos

Construyo
Aprendizaje

Solo aprendemos
aquello que nos
interesa

Problema o Experiencia
+

Motivacin

Bsqueda de Soluciones
+

Fortalecimiento Terico

Retroalimento
el nuevo
Aprendizaje

Ponemos en prctica
el nuevo conocimiento
y lo perfeccionamos

Actividad Prctica
+
Compromiso de
aplicacin permanente

Un modelo de Desarrollo de Capacidades para Municipalidades Rurales debiera


considerarlossiguienteselementos:
Sustentarseenunaconcepcinpolticadelaeducacin,asumiendolosprocesos
de enseanza aprendizaje como espacios de transformacin hacia objetivos
prefijados.
Basarse en los principios metodolgicos propuestos por la Educacin de
Adultos.
Promovernoslolaproduccindelconocimiento,sinosugestinparafinesde
construccindeorganizacionesinteligentes.
Recuperar el inter aprendizaje como modalidad central para aprender de la
experiencia.
Recuperar la base normativa existente para construir gradualmente sistemas
masarticuladosdegestindeplanesyprogramasformativosydecapacitacin.
Recuperar la dimensin intercultural, valorando las particularidades y
dinmicaspropiasdecadaespacioterritorial.

1.6.SustentoLegaldelDesarrollodeCapacidadesen
municipalidades

Sihayungranvacoenelactualprocesodereformaqueviveelpas,eseeselreferidoa
la atencin de los actores clave de la reforma. Para los funcionarios y servidores
pblicos, principales gestores de los procesos en curso, no se ha construido en estos
aos ninguna poltica clara, dirigida a potenciar sus capacidades para hacer frente al
conjuntodecambiospropuestoporladescentralizacinyotrosprocesosencurso.

14


A diferencia de otros pases de la regin, como Argentina y Ecuador que realizaron
inversiones importantes para lograr mejorar los desempeos de los funcionarios
pblicosprevioasusprocesosdedescentralizacin;enelPer,salvoesfuerzosaislados
y/oespordicosdealgunasinstanciaspblicas,noexisteningunapolticapermanente
que garantice un mejoramiento sostenido de las capacidades individuales e
institucionalesdelosactoresmunicipales.

Sin embargo, en un esfuerzo de revisin del marco legal vigente, encontramos


numerososelementosquepodranjustificarunaintervencinsostenidadelEstadoen
el campo del fortalecimiento institucional de las municipalidades, y una participacin
masactivaycoordinadadesociedadcivilenestereto.

Paraelprocesodedescentralizacin,laLeydeBases27783,ensuartculo24previ
para el Consejo Nacional de Descentralizacin (ahora convertido en Secretara de
Descentralizacin) la funcin de capacitar y preparar en gestin y gerencia pblica a
nivelregionalymunicipal.LaLeyOrgnicadeGobiernosRegionalesNo27867,asuvez
sealaqueelCND,formularyaprobarelPlandeCapacitacinenGestinPblicay
seala temas prioritarios, y que este mismo rgano homogeneizar los contenidos de
los Programas de capacitacin que se lleven a cabo y optimizar la utilizacin de
recursosdestinadosaestefin.

Asimismo el DS 0802004PCM, en sus artculos 10 y 11, define que la poltica de


capacitacin y asistencia tcnica, se realizar mediante programas permanentes, que
sernejecutadosatravsdelosconveniosdecooperacinlosquesernsuscritosentre
lossectoresylosGobiernosRegionales(GR)yGobiernosLocales(GL).

Estamismanormadelao2004sustentlaparticipacindeactoresdelasociedadcivil
en el proceso de Desarrollo de Capacidades, al sealar que el CND encargado de la
coordinacin, monitoreo, segn sea el caso de la ejecucin del Plan Nacional de
Capacitacin, lo podr hacer directamente, o a travs de las entidades pblicas y
privadas que certificar con arreglo a procedimientos en l contenidos, y las normas
quesedictenmedianteresolucinpresidencial.

AniveldelGobiernoRegionalylosGobiernosLocales,tambinexistenunconjunto
denormasquejustificanelDesarrollodeCapacidades:

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales No 27867 en su Artculo 15, seala que es


atribucindelConsejoRegionalaprobarelPlanRegionaldeDesarrollodeCapacidades
HumanasyelProgramadeDesarrolloInstitucional,yensuArtculo88mencionaala
letra como atribucin el Formular el Plan de Asistencia Tcnica a los Gobiernos
Regionales para su aprobacin por Decreto Supremo que contendr: indicadores
regionalesdeevaluacinregionalymonitoreodelagestin(SEN).

PorsupartelaLeyOrgnicadeMunicipalidadesNo27972,ensuartculo9,menciona
queesatribucindelConcejoMunicipal,aprobarelPlandeDesarrollodeCapacidades.
AsimismoensuArtculo82aludeapromoverunaculturadeciudadanademocrticay
fortalecerlaidentidadculturaldelapoblacin.FinalmenteenelArt.126,sesealaque
losgobiernoslocalesencoordinacinconelGRpodrnformarunInstitutodeFomento
Municipal para el fortalecimiento institucional de las municipalidades. El IFM podr
suscribirconveniosconCND.

15

II.Reconociendolaofertadeserviciosparael
DesarrollodeCapacidades

Enestecaptuloqueremoscentrarnuestrobreveanlisisdelaofertadecapacitacin,
enaquellaquehasidoconcebidaydiseadaespecficamenteparaapoyarlosprocesos
dedescentralizacinqueinvolucranalosgobiernoslocales.

Biensabemosqueserainteresanteynecesariohacerunarevisintotaldeluniversode
programas existentes de apoyo al desarrollo, y que en gran parte sirven directa o
indirectamente a la accin de los gobiernos locales y sus municipios. No obstante la
mirada que queremos privilegiar en este texto es la de aquellos procesos de
fortalecimiento que vienen apoyando los procesos de transformacin de la gestin
municipalenunalgicadescentralista.

Las experiencias internacionales de descentralizacin demuestran en numerosas


sistematizaciones,laimportanciavitalquetieneparaunprocesodereformaestataly
transferencia de funciones, el fortalecimiento de las capacidades de los actores
involucrados y la aplicacin de sistemas de monitoreo y evaluacin (pasando por la
construccin de lneas de base). Sin embargo en el caso peruano, estos aspectos al
parecer no han cobrado especial relevancia para el Estado y siguen exhibiendo
debilidad.Encambio,s,desdelacooperacininternacional,esteparecehabersidoun
campodealtaprioridad,aunquenoentodosloscasoslosresultadosnosdemuestrenlo
mismo.

2.1. Quienes ofrecen programas de fortalecimiento de


capacidadesparaMunicipalidadesRurales?

La oferta que pretendemos analizar esta compuesta por un conjunto de actores


diversos: Estado representado por los rganos de gobierno nacional, regional o local
que cumplen algn rol de apoyo a estos procesos, la cooperacin internacional, la
universidad, los colegios profesionales, la empresa privada y los organismos no
gubernamentalesdedesarrollo,ylasasociacionesoredesdemunicipalidades.

Estosactorespuedendiferenciarsesegnlosrolesquecumplen,comodeproveedores
derecursos(humano,financieros)paralacapacitacinycomoofertantesdeservicios
directosdecapacitacinoasistenciatcnica.

Estos actores son diversos y estn ubicados territorialmente en espacios geogrficos


diferenciados, bajo criterios dismiles, que no permiten reconocer ninguna forma til
deorganizacinniunaadministracinmseficientedesullegada.

Sobre el acercamiento a la identificacin de estos actores, solo existen esfuerzos


parcialesdesistematizacin,efectuadosenalgnmomentoporinstitucionesdelEstado
y la sociedad civil con fines y criterios diversos. Lo cual no ha permitido acumular
informacin til que permita su clara identificacin y anlisis. En este esfuerzo por
acercarse al reconocimiento de la oferta debemos mencionar al MIMDES que el ao

16

2004,iniciuninventariodeinstitucionesofertantesdeserviciosconfinesdearticular
aportesaunatareadefortalecimientoinstitucionaldegobiernosregionalesylocales;
al desaparecido Consejo Nacional de Descentralizacin que desarroll en el ao 2006
una iniciativa de registro y certificacin de entidades prestadoras de servicios de
capacitacin15, a CAPRODES, que este ao 2007 present una sistematizacin de
proyectosdeapoyoalosprocesosdedescentralizacin,entreotras.

Existen otras fuentes, que bajo otros fines, renen informacin til para este
reconocimiento,comoporejemplo,laAPCIatravsdesuregistrodeorganizacionesno
gubernamentales, o la tipificacin de la propia cooperacin internacional; o la actual
Secretara de Descentralizacin, que viene articulando programas gubernamentales
dirigidos a apoyar los procesos de transferencias sectoriales; o AECI que cuenta
actualmenteconunabasededatosdetodoslosproyectosdecooperacinespaolaque
serealizanencadaregindelpas.

Sin embargo toda esta informacin no es suficientemente til, si no se encuentra


articulada,organizadayaccesiblealosactoresdenuestrointers.Lasmunicipalidades
actualmente desconocen, salvo sus propias experiencias de apoyo, que recursos y
servicios existen en apoyo a su fortalecimiento y menos aun conocen la calidad que
ofrecenestosprogramasylasformasdeaccesoalosmismos.

2.2.Qucaractersticasyproblemastienelaofertaexistente?

La oferta de Capacitacin para Municipalidades en el Per, exhibe un panorama


variopintoquepuedecaracterizarsedemaneraresumidacomosigue:

Es una oferta heterognea, dispersa, desarticulada, no centrada en la demanda,


espontneaypocosistemtica,detendenciaalabajacalidad,asumidamayormentepor
personalnoespecializado.

Sin embargo tambin debemos reconocer que esta oferta adems de exhibir
debilidades, suple de manera importante un vaco de intervencin que el Estado deja
abiertodesdehacemuchosaosporausenciadeunacarrerapblicaydeunproceso
sistemticodeformacinderecursoshumanosmunicipales.

Heterogeneidad

Decimosqueesunaofertaaltamenteheterognea,puesprovienedeactoresdiferentes
(Estado, empresa, universidad, ONGs, Iglesia, consultores, etc.), se orienta a objetivos
diferentes (solo algunos desarrollan capacidades, otros centran su atencin en
responderdemandasonecesidadesconcretasocoyunturales).Estambinheterognea
en su alcance, pues se ofrecen programas de tipo informativo, de capacitacin, y
tambin formativos, adems de diferente duracin (desde cursosde tres horas, hasta
programas de formacin de postgrado). Se identifican a su vez, procedimientos de
construccinmuysistemticoshastaprocesosdegeneracinespontnea.Otroaspecto
de gran diferenciacin lo constituyen las metodologas educacionales, donde observa
grandeslimitacionesparaobtenerverdaderosresultadosdeaprendizaje.
15

CND-PRODES. Gua para el registro y certificacin de las instituciones prestadoras

17

Tambinesunaofertaheterognea,puesdiferenciaactoresprioritarios.Mientrasque
lamayorpartedeprogramasseorientanafuncionariosyprivilegianmateriastcnicas
instrumentales,enmenormedidaidentificamosprocesosdeformacindeautoridades
polticas. Tambin se identifican un alto nmero de programas dirigidos a lderes
localesdelosmunicipios.

La identificacin y tipificacin de esta oferta es difcil por la amplia variedad de


caractersticasqueasumeencadacaso.Noobstanteuncriteriodediversidadtambin
essuintervencinterritorial,yesquizsta,unadelasvariablesmsimportantespara
iniciarunprocesodereconocimientoyordenamientodeestagrandiversidad.

DispersinyDesarticulacin

Si bien no contamos con una clara identificacin de la ubicacin territorial de las


diversas ofertas existentes,hay algunos referentestales comolaconcentracin delos
financiamientosdelacooperacin,olosmbitosdeaccindelasONGs,quenosayudan
avislumbrarunaproblemticaimportantecomoesladispersinypocacoordinacin
deintervenciones.

Esdesentidocomnreconocerquelamayorofertaexistenteactualmente,yquizsla
de mayor calidad, todava se encuentra centralizada en Lima. Pese a que la
descentralizacinhatradoconsigoesfuerzosparalelosdelosofertantesporllegara
losdiversospuntosdelpas,almenosdemaneradesconcentrada,estaetapahatenido
todava sus lmites. Hay zonas como Ayacucho, Cuzco y Huancavelica, que han sido
privilegiadasporunaintervencinintensivadelacooperacininternacional;perohay
otraszonas,principalmentedeSelva,dondelosesfuerzossonanescasos.Enestecaso
podemos citar Amazonas, Loreto, y Madre de Dios, como regiones poco atendidas de
manerageneral.
Igualmenteaparecencondesatencin,laszonasdefrontera,dondenolleganilaaccin
subsidiariadelEstado.

Ser tan difcil concertar la intervencin para cubrir ms uniformemente las


necesidadesmunicipalesdelpas?

Seconocendepocosespaciosnacionalesquevienenintentandounaciertaarticulacin
para la atencin de necesidades. Entre esos esfuerzos se pueden resaltar la Mesa de
Descentralizacin conformada por agencias de cooperacin, y la reciente plataforma
nacional, convocada por la Secretara de Gestin Publica, para organizar la accin
sectorial.

Intervencinnocentradaenlademanda

Los actuales procesos de Desarrollo de Capacidades en su mayora no parten de


diagnsticosdecapacidades.Eslaofertapreconcebidadesdeunaaccindegabinete
laqueprimaenladefinicindeorientacionesaseguir.

La revisin de experiencias internacionales, aporta luces en la mirada de los


autodiagnsticoscomometodologasquedemanerapermanentepuedenpermitirel
levantamientodenecesidadesdelademanda.

18

EnelPer,todavaseasumequelainvestigacindecapacidadesynecesidadesesuna
tareacostosaypocorelevanteparalaintervencin.

Esprecisosistematizarydifundirlasbondadesdealgunasexperienciasdecapacitacin
quesevienenrealizandodesdeproyectosdelasociedadciviloelEstado,quepartieron
deunaclaraidentificacindelademanda16,ycompararsusresultados,frenteaotras
dondenoserealizestaimportantetarea.

Intervencinespontnea,pocosistemticaydebajacalidad

LaproliferacindeprogramasdeDesarrollodeCapacidadesdetodandole,dimensin
y profundidad, son indicadores que nos llevan a reflexionar sobre la generacin
espontneaypocorigurosadeellaysobresucalidad.

Hemos visto en el captulo anterior un conjunto de requisitos bsicos que toda


actividadquesediceeducativadebecumplirparalograraprendizajessignificativos.
Noobstanteasistimosaunagranvariedaddecursosytalleresquenolograncubrir
estos procesos bsicos, por diferentes razones, algunos por economa de costos,
tiempos, o tambin por falta de informacin de lo que requiere tcnicamente el
proceso.

La calidad de una intervencin educativa est dada principalmente por dos factores:
porlasatisfaccindelusuarios(comoentodoservicio),yporellogrodesusobjetivos
de aprendizaje. Una revisin rpida de un conjunto de servicios que se ofrecen el
mercadonospermitirconstatarqueniel50%delosprogramasqueseofrecen,estn
preocupados por aplicar una evaluacin de aprendizajes, o una evaluacin de
satisfaccindelusuario.

Esasumidaporpersonalnoespecializado

Qutipodeespecialistasrequerimosparaconducirlosprocesosdefortalecimientode
capacidades?Estaesunapreguntaquepocosproyectossehacen.Latareadeconducir
estos procesos es de acuerdo al sentido comn un campo interdisciplinario, en el
cualnosiempreserequieredeformacinespecfica.TodospodemoshacerDesarrollo
deCapacidades,noimportacuanfamiliarizadoestemosconlasteorasoenfoquesque
nos permitan conocer el proceso psicolgico de cmo ocurre el aprendizaje en los
adultos, o cmo se concibe un diseo sistemtico educativo, o bien como se evalan
aprendizajessignificativos.

Desdelaperspectivaeducativa,ylosaportesderedescomoCEAAL17yotras,muchose
ha avanzado en el reconocimiento de los procesos de educacin de adultos. Hay
universidadesquehoyexhibennivelesdeespecializacinanivelpostgradoenloquees
formacin docente a nivel universitario18, a nivel internacional en gestin del
conocimiento, y existe mucha reflexin sobre la materia de capacidades en la gestin
estataldesdelascienciaspolticas.Ununiversodeconocimientoseslosuficientemente
vastocomopara acercarnosa unamayorespecializacin en stostemas. Noobstante
16

17

Entindase sta desde una concepcin amplia.

Consejo de Educacin de Adultos para Amrica Latina: Red de organizaciones no


gubernamentales con presencia en 21 pases de Amrica Latina y El Caribe que trabajan en proyectos
educacin popular
18
En el Per, la Universidad Cayetano Heredia, Federico Villareal y la Cantuta cuentan con
programas de maestra que favorecen la educacin de adultos.

19

todavaexhibimosunadebilidadmuygrandeenlaconduccindeestosprogramasque
se refleja luego en las caractersticas de poca sistematicidad y rigurosidad tcnica, ya
mencionadasanteriormente.

Otrosproblemasadicionalesquepodemoscitarson:

ElDesarrollodeCapacidades,comomodalidaddeintervencinespococomprendida
enelmbitopblico,ensuconcepcinyalcancecomoestrategiadecambioydelogro
deunanuevavisindedesarrolloodeunEstadoreformadoydescentralizado.

Hay poca prioridad asignada a la tarea de Desarrollo de Capacidades desde la


intervencin del Estado. Su poca prioridad de atencin se refleja en: Presupuestos
escasos, personal no especializado y dificultad para ser asumido como rubro de
inversinpublica.

Hayunanormatividadimprecisa,dispersaycontradictoriaparalaorientacin
delosprocesosdeDesarrollodeCapacidadesanivelnacional.

NohasidoposibleanconsolidarlaimagendeunrganooinstitucinEstatal
que asuma un rol conductor y facilitador del proceso de Desarrollo de
Capacidades de las municipalidades a nivel nacional. A partir del proceso de
descentralizacin,eserollopudotenerelCND,talcomolosealabalaLeyde
Bases de la Descentralizacin. No obstante ah existe un vaco necesario a
trabajarsedesdeelEstado.

Hay un gasto permanente de recursos en la ejecucin de actividades diversas


llamadas de capacitacin y carentes de un diseo tcnicoeducativo que
permita asegurar resultados (aprendizajes). La capacitacin requiere ser
concebidacomoinversin,yparaellodebendisearsemodelosdeproyectos
que permitan orientar mayores recursos pblicos en esta direccin y por
supuesto dar cuenta real de sus resultados. Actualmente no existe medidas
(indicadores) de productos, resultados (menos impacto) de la inversin
realizadaenDesarrollodeCapacidades.

El proceso de descentralizacin y transferencia de funciones y competencias


iniciado en el ao 2003 en el Per no previ suficientemente la atencin del
Desarrollo de Capacidades como factor relevante del proceso. El proceso de
regionalizacin tampoco prioriz la informacin sobre los aspectos en juego.
Actualmente asistimos a un proceso de descentralizacin, donde el Desarrollo
deCapacidadesdelosactoresmsrelevantes(municipalidades)estratadoan
comountemamarginal.Estoseevidenciaenlosbajospresupuestosorientados
a esta tarea, en la ausencia de diagnsticos y perfiles orientadores, en la poca
sistematicidad de sus procesos, y en la falta de organizacin de una accin
nacionalconvergenteallogrodeobjetivos.

2.3.Valoracindelaofertaporpartedelas
MunicipalidadesRurales

En el marco de la Conferencia Anual de Municipalidades (CAMUR) organizada por


REMURPE se realiz un sondeo a nivel de actores municipales, para recoger

20

informacin bsica del tratamiento del Desarrollo de Capacidades a nivel de sus


propiasmunicipalidadesyconoceralgunaspercepcionesyvaloracionesdelosactores
respecto a la oferta de servicios de capacitacin. La muestra alcanz 55
municipalidadesdelascuales46fuerondistritalesy9provinciales.

El instrumento permiti contar con una aproximacin, entre otros temas, de la


valoracin que dan los alcaldes y funcionarios a los servicios de capacitacin que
reciben.

Ante la pregunta de cuales son las caractersticas que mas valora de un programa de
capacitacin,estasfueronlasrespuestas:

CuadroN1:Caractersticasquemsvaloraenunprogramade
capacitacin

Caractersticas
%
Queseagratuita
20
Queabordeestrictamentelostemasnecesarios
20
Quelodeunainstitucindeprestigio
19
Quecombineteoraypractica
25
Queseaeminentementeprctico
8
Queseacertificadoporunauniversidad
8
Quelosdocentessepreocupenporelprocesodeaprendizaje
11
Total
100%

La valoracin mayor se expresa en un 25% que opina que la capacitacin debe


combinarteoraypractica,tambinesimportanteparaellosqueloscursosnoofrezcan
paquetesdecontenidosinnecesarios.El20%sealaquelacapacitacindebeajustarse
estrictamente a los temas necesarios, y Cmo conocer cules son estos? Los
diagnsticos juegan aqu un rol importante. Un tercer campo de valoracin tiene que
ver con la gratuidad de los cursos, lo cual exhibe una realidad actual de que las
municipalidadesgozandepocopresupuestodestinadoalmejoramientodecapacidades
desusrecursoshumanos.Deotroladolosbajosnivelesdedietayremuneracindelos
actoresmunicipales,reducetambinsusposibilidadesdeaccesoaserviciosdecalidad.

Bajoeste criterio de gratuidad,todoloqueseofrezca bajo un subsidio es bienvenido


paralamunicipalidad,criterioquenodeberaprimar.

Un dato a resaltar es la poca importancia relativa que le dan a la certificacin


universitaria, a cursos solo prcticos o instrumentales, y a la preocupacin por los
procesosdeaprendizaje.

En cuanto a la modalidad de capacitacin en la que se siente ms a gusto, los


encuestados sealan en un 61% que el taller es la modalidad preferida (quizs por
combinarteorayprctica).Ensegundolugaraparecelapasanta,experienciabastante
consolidada en la propuesta formativa de la Red de Municipalidades Rurales, y con
menorposibilidadaparecenlasmaestrasydiplomados.Hayquetenerencuentaque
lasopinionesprovienenenun61%deAlcaldes,quepuedeverpocofuncionalesestas
modalidadesporeltiempodeinversinquerequieren.

21

CuadroN2:Modalidaddecapacitacinenlaquesesientemsagusto

Modalidad
CursoTerico
Taller
Pasanta
Diplomado
Maestra
AsistenciaTcnica
NR

%
4
61
24
17
13
20
9

Un tercer elemento de revisin importante lo aporta el cuadro N 3, al valorar a las


institucionesquelesofrecenunserviciomasadecuadoasusnecesidades.

El cuadro seala que un 70% de los encuestados afirma que son las propias redes
municipales las que responden mejor a sus necesidades. De los actores externos, los
msvaloradossonlasONGs(30%)yelMinisteriodeEconomayFinanzasqueexhibe
el26%delaspreferencias.

CuadroN3
Queinstitucinleofreceprogramasdecapacitacinmaspermanentesy
adecuadosalasMunicipalidadesRurales?

Institucin
LaPCM
LossectoresdelGobiernonacional
ElMinisteriodeEconomayFinanzas
OtrossectoreselGobiernoNacional
InstitucionesdeCooperacinInternacional
LasONGs
LasredesyasociacionesMunicipales
LasUniversidades
NR

%
9
13
26
7
9
30
70
2
9

Un dato que llama poderosamente la atencin es la baja valoracin que exhiben las
universidadesdentrodelaofertaeducativa.

Conocemospordiversasfuentes(conveniosexistentesentreelEstadoyLaUniversidad
Peruana y alianzas con ONGs) que en estos ltimos tres aos las universidades
nacionales y privadas, de Lima y Provincia, se encuentran en un esfuerzo por
diversificarsuscurrculasysuofertaeducativaengeneralatendiendolanecesidadde
acercarsealosprocesossocialesypolticos.Enestemarcohoycontamosconofertasde
postgradoenGestinPublica,EscuelasyDiplomasdeGobernabilidad,Diplomadosen
Desarrollo Econmico Local, Escuelas de pregrado en Gestin, etc. No obstante la
llegada de esta oferta todava no es cercana la realidad municipal. El dato recogido
expresamuchoacercadeunaspectodeestarealidad,urgentearevertir.

22

III.Lavozdelosactores:las
MunicipalidadesRurales

Al recoger las valoraciones y opiniones de los actores sobre la oferta educativa, ya


hemosadelantadoalgoacercadeloqueellosvienensealandorespectodelDesarrollo
deCapacidades.

Enestecaptuloqueremoscompletarestepanormicoanlisis,presentandoalgunosde
loselementosdereflexinaportadosporlosactoresmunicipalesenuneventoreciente
que organiz REMURPE y la organizacin de la cooperacin alemana, InWEnt, en el
marcodelCAMUR,yalgunasotrasconstatacionesaportadasporlaencuestayacitada.

3.1.CmoseasumeelDC(DesarrollodeCapacidades)desde
lasMunicipalidadesRurales?

Como ya mencionamos anteriormente, en el marco de la III Conferencia Anual de


Municipalidades Rurales del Per, se realiz una encuesta para recoger informacin
bsica, percepciones y opiniones de los actores municipales sobre los procesos de
DesarrollodeCapacidadesenlosqueseencuentranparticipando.

Se pudo conocer a partir de la aplicacin de este instrumento algunos aspectos


relevantes tales como caractersticas generales de la poblacin demandante, la
inversin que realiza la municipalidad en formacin de recursos humanos, la poltica
municipal existente sobre capacitacin de recursos humanos, el tipo de capacitacin
recibida,ysuvaloracinypreferenciasobrelascaractersticasquedebetenerlaoferta
decapacitacin.Veamos.

3.1.1.Caractersticasdelapoblacinmunicipalquedemandaserviciosde
capacitacin

Sibienenestesondeosloparticiparon55municipalidades,latablaquesemuestraa
continuacinseaproximabastanteaundatoclavedelarealidadmunicipalruralquees
eltamaodelasmunicipalidadesencuantoasunmerodetrabajadores.

De acuerdo a esta muestra, un 65% de municipalidades cuenta con menos de 20


trabajadores; siendo el 17 % de instituciones, las ms pequeas y que por tanto
cuentanconmenosde10trabajadores.

En otras palabras, se trata de equipos municipales multifuncionales, que asumen la


diversidad de las tareas que supone la gestin municipal, lo cual trae como
consecuencialgicasubajaespecializacinenfuncionesespecficas,ysuconocimiento
genricodemuchasmaterias.

23

GrficoN2:NmerodeTrabajadoresMunicipales
60%
48%

50%
40%

Menos de 10 trabajadores
Entre 11 y 20 trabajadores
Entre 21 y 30 trabajadores
Entre 31 y 50 trabajadores
Entre 51 a mas
NR

30%
20%

17%
13%

13%

10%
4%

4%

0%

Dentro de este escaso nmero de trabajadores municipales observamos tambin un


bajo porcentaje de profesionales, lo demuestra una debilidad importante, que
condicionaelmejoramientodelosdesempeosengestin.

El26%delasmunicipalidadesencuestadascuentacon3omenosprofesionalesacargo
de la gestin, y el 48% cuentan con menos de seis profesionales. Solo el 24% de
municipalidadescuentanconmsde13profesionalesenlagestin.Paraunaestrategia
de Desarrollo de Capacidades este es un tema crtico, pues ya no slo se trata de
brindar capacitacin complementaria a la formacin recibida, sino se enfrenta una
poblacin con carencias de formacin profesional bsica, lo cual exige de un proceso
massostenidodefortalecimientoyacompaamientodelagestin.

GrficoN3:Cantidaddepersonalprofesionalquelaboraencada
municipalidadrural
30%
26%
24%

25%

24%

22%
20%
3 o menos
De 4 a 6
De 7 a 12
13 o mas
NR

15%
10%
5%

4%

0%

3.1.2.PolticamunicipalsobreelDesarrollodeCapacidades
24


El sondeo nos permiti acercarnos al conocimiento de cmo asumen las
Municipalidades Rurales la responsabilidad del Desarrollo de Capacidades de
sus recursos humanos. Ante la pregunta si existe alguna poltica municipal de
apoyoaestatarea,el52%delosentrevistadosmanifestqueS,contrariamente
aloquesuponamos.

GrficoN4:ExisteunapolticadeFormacinoCapacitacindelPersonal
delaMunicipalidad

4%

43%

53%

SI
NO
NR

Aunque el sondeo no indag sobre el tipo de poltica, evidentemente toda


atencin al tema se explica tambin por la inversin que realiza la
municipalidad en este aspecto. Por ello tambin se indag sobre el monto de
inversinquelamunicipalidaddedicaestetemaenelao2007.

Un hallazgo importante que aporta esta encuesta es la constatacin de que las


Municipalidades Rurales por lo menos en un 50% vienen realizando algn tipo de
inversinenformacinocapacitacinderecursoshumanos.

Laencuestademuestraqueduranteelao2007el24%delasMunicipalidadesRurales
realiz alguna inversin en capacidades (menos a 5 mil soles); el 21% de
MunicipalidadesRuralesrealizaronunainversinentre6y21milsoles,yel4%facilit
otrasformasdeapoyo.

Podemos afirmar que ms all que el aporte realizado por la municipalidad sea bajo,
existe a partir de ello la posibilidad de apalancar y comprometer esos recursos en
proyectos ms amplios de Desarrollo de Capacidades, donde las municipalidades
compartanresponsabilidadesconotrosactoresofertantes.

Estostiemposdemejorarelativadeingresosquevivenlasmunicipalidadesapartirdel
aportedecanonminero,deberanaprovecharsepararevertirpositivamentehaciauna
inversinmassostenidaentareasdefortalecimiento.

25

GrficoN5:InversinqueharealizadolaMunicipalidadenFormacino
Capacitacinduranteelao2007
60%
50%
50%
40%
30%
20%

Menos de 5000 soles


Entre 6000 y 10,000 soles
Entre 11,000 y 20,000 soles
Mas de 21,000 soles
Otro
NR

24%
15%

10%

4%

2%

4%

0%

3.1.3.CapacitacinrecibidaporlasMunicipalidadesRurales.

Cunta capacitacin recibieron este ao las Municipalidades Rurales? Aunque es un


datodifcilderecogerconprecisinporladiversidaddeofertantesytemasofrecidos,
se pudo conocer que el 11% de los entrevistados (que en un 63% son alcaldes ) no
recibieronningnserviciodecapacitacin,datopreocupante,dadoquehasidounao
cargado de reformas y con un proceso de transferencias sectoriales, lento pero en
ejecucin.
El 18% asisti por lo menos a una actividad de capacitacin, y el 52% asisti a 2 o 3
eventos.Cabeanotarqueun15%norespondialapregunta.

GrficoN6:NdeeventosdecapacitacinalosqueasistielAlcaldeo
Funcionariosdesdeeliniciodesugestin

16%

11%

19%

Ninguno
1 evento
2-3 eventos
NR

54%

Eltipodeeventosalosqueasistieronestuvieronenrelacinalossiguientestemas:

26

IntercambiodeExperienciasdeGestin
GestinMunicipal
PresupuestoParticipativo
LeydeCONSUCODE
LiderazgoyGestinMunicipal
EscuelaparaAlcaldes
Presupuestoporresultados
SNIP
AMPE
FortalecimientodeCCL
EscuelasSaludablesyPromotoresdeSalud
FormulacindelPresupuestoPblico
DesarrolloEconmicoLocal
TransferenciasMunicipales
ProgramasSociales
ImpuestoalaRenta
ViolenciaFamiliar

3.2.QuedemandanlasMunicipalidadesRurales?

A partir de la informacin recogida es visible advertir e las Municipalidades


RuralesunacoincidenciacasitotalenelreconocimientoquenoexisteenelPer
un sistema o programa permanente de fortalecimiento de capacidades para
gobiernos locales, ante ello son concernientes que la inversin en capacidades
de parte de sus municipalidades es muy baja y que requieren potenciar esta
intervencin,paraellodemandan:

LanecesidaddecontarconunplandeDesarrollodeCapacidadesqueresponda
asusnecesidadesyqueseasostenidoyelapoyodeEstadoydelasociedadcivil
paraejecutarlo.

Losentrevistadostambincoincidenenresaltarmayoritariamentequelasredes
municipalespuedencumplirinimportanterolenestatareayquelosgobiernos
localespuedendestinaralgunosfondosparasupropiofortalecimiento.

Otrosaspectosrelevantespresentesensudemandason:

Lacapacitacindebedarseenformamsfrecuenteydescentralizada.
Lacapacitacintambindebealcanzaralascomunidadescampesinasy
organizacionessociales,enintegracinalasmunicipalidades.
Laexistenciadesistemasdeinformacinpermanentesparaeltrabajode
losfuncionarios.
LasconvocatoriasdebenprogramarseconanticipacinparaqueelGL
dispongadetiempo.
Disponerdepublicacionesyrevistasyboletinesmensuales
Msintercambiosdeexperiencias.
27

Enfatizarelasociativismomunicipal.
Lasconferenciasanualesdebenserenotrasregionesdelpas.Noen
Lima.
Crearescuelasdeformacin.
Aprovecharmejorlasexperienciasexitosasexistentes,comofuentesde
capacitacin.

3.3.Reflexionesdeunprimerdialogosobrecapacidades

El12deOctubredelao2007laReddeMunicipalidadesRuraleselPer,enelmarco
de su Conferencia Anual de Municipalidades, realiz un primer Dialogo sobre
DesarrollodeCapacidades,queaportelementostilesaunaprimerareflexinsobre
el tema, y a la identificacin de algunas necesidades y rutas a atender en miras a
construir gradualmente un sistema de apoyo a los procesos de fortalecimiento de
capacidadesquerequierenlasMunicipalidadesRuralesdelpas.

Productodeestareflexinseidentificarontemasyproblemasrelevantes,ascomo
algunaspropuestasdeaccinquedescribimosacontinuacin:

3.3.1. Sobre el rol de las asociaciones municipales en el Desarrollo de


Capacidades

Eldilogopermitiidentificarquelasasociacionesmunicipales(deEcuador,Boliviay
Per)vienenavanzandosignificativamentenosloentareasderepresentacindesus
asociados, y en apoyo a la interlocucin e incidencia de los gobiernos locales; sino
tambin cumplen un rol relevante en el fortalecimiento de capacidades de los
gobiernoslocalesbajodiferentesrolesymodalidades.

Dichas asociaciones reconocen una alta heterogeneidad en las caractersticas y


necesidades de las organizaciones municipales, y solo en un caso cuentan con una
ciertaestratificacinquepermiteaproximarsemejorasusparticularidades.

Surolcentralenlamayoradecasosestdirigidoaidentificarlademandadeservicios
de fortalecimiento municipal para el proceso de descentralizacin y democratizacin;
articular esta oferta con la demanda, y en pocos casos atender directamente esta
demandavaproyectosespecficosquesonapoyadosporlacooperacininternacional.

3.3.2.Sobrelademandayofertadeserviciosexistente

Lademandaynecesidadesexistentessongrandesyheterogneasenelpas,derivadas
deprocesosycondicionesterritorialeseinstitucionalesdiferentes,ydelasdiferencias
culturales poco recogidas por los programas formativos. Atraviesa temas generales
como de gestin pblica o gestin municipal, administracin gestin hacia adentro
etc.,ytambintemasinstrumentalesnecesariosparalasdiferentesreasdegestin.

La ofertatambin es diversayprivilegialacapacitacin instrumentaly operativa. Sin


embargonoseevidencianienlademanda,nioferta,lostemasdefondoquepermitan
fortalecer elementos de liderazgo conduccin poltica, visin y orientacin de las

28

municipalidades, hacia el desarrollo integral, que puedan potenciar el desarrollo


municipal en un mediano y largo plazo. Las capacidades esenciales para apoyar los
procesos de descentralizacin en curso no parecen estar claras en trminos de
prioridad.

Unaideaquehaaparecidodemanerarecurrenteeslanecesidaddearticularlaofertay
lademandaatravsdeunaaccinsistmicadecarctermsnacional,paranoduplicar,
superponer acciones. A la vez se ha constatado la persistente accin individual y
paraleladecadaunodelosactoresendilogo.

La articulacin supone miradas de complementacin en las modalidades, en las


coberturas territoriales, en las temticas, en las metodologas. Se ha sugerido que
REMURPE podra desarrollar un rol mas claro en el proceso de identificacin de la
oferta y la demanda y de ordenamiento y orientacin de la capacitacin a las
Municipalidades Rurales en el pas, tal como lo vienen haciendo otras asociaciones
municipalesextranjerasquecompartieronsuexperienciaenestedilogo.

De parte de las instituciones ofertantes, se mencion la necesidad de afinar su


concertacinyllegadaconjuntaydeseguirgenerandoespaciosdedilogoyacuerdoen
estalnea.

3.3.3.Sobreelroldelasuniversidades

ElDialogoevidencilanecesidaddeincorporardecididamentealasuniversidadesen
unareddeatencindirigidaalfortalecimientodelagestinmunicipal.Lacertificacin
universitaria es necesaria para fortalecer la carrera pblica Hay que abrir las
municipalidades a la realidad social. De otro lado esto puede permitir a las propias
universidades una retroalimentacin necesaria de su quehacer que actualmente esta
dislocadodelasnecesidadesyprioridadesdelagestinpblica.

3.3.4.SobreelroldelEstadoenelfortalecimientodelascapacidades

ElDilogohareiteradolanecesidadylademandadecontarconunInstitutourgano
Nacional de Gestin Pblica, y de legislar la carrera pblica como soporte ms
permanente a la gestin de los gobiernos locales. Cualquier iniciativa que se geste de
espaldas a una propuesta de carrera pblica, tendr un aliento limitado y no
solucionar la formacin de los recursos humanos en gestin pblica que es un
problemaestructural.

DesdeelGobiernoNacionalseconocilosavancesdelaSecretaradeDescentralizacin
en la implementacin de un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades como
posibilidad de articular una oferta nacional deapoyo al procesode descentralizacin.
Esta informacin ofrece una nueva oportunidad de concertacin para los gobiernos
locales con el gobierno nacional para avanzar en el objetivo comn de optimizar los
recursosyofertasexistentes.

3.3.5.Lostemaspendientes

29

El Dilogo seal la importancia de la descentralizacin y la democratizacin, sin


embargo no queda claro an, cules son las capacidades clave que se requieren
desarrollarparaello.EnesteespacioCAREPeraportunapropuesta,quedeberaser
revisadaycomplementada.Estasimplepriorizacinpodraayudarmuchoaordenarla
actualydispersaofertadecapacitacin.

Seprecistambinquehaypocosesfuerzossistemticos,pocainvestigacin,haypoca
voluntadpoltica,haypocofinanciamiento,haypocaprioridadsobrelainversinpara
los procesos de Desarrollo de Capacidades. Qu hacer ante ello? Es preciso que las
Municipalidades Rurales incorporen en su agenda de prioridades un abordaje
prioritariodeestetemadenaturalezatransversal.

Esnecesarioinsistirenlacoordinacinyconcertacindeesfuerzosinterinstitucionales
paraircaminandohaciasistemasmasorganizadosdefortalecimientodecapacidades,
dondelacomplementacindeactoresyrolescontribuyaapotenciarlasiniciativasen
curso.Esnecesarioordenarprioridades,llegadas,actores,contenidosrelevantes,etc.

Es necesario que las asociaciones e instituciones que han desarrollado apuestas mas
claras en el tema (como REMURPE) puedan avanzar en la sistematizacin de sus
propios modelos en curso, a fin de poderlos socializar, compartir y abrirlos a la
articulacinconotrosenlalgicadecomplementariedadantessealada.Esnecesario
revisartodoloavanzadoalafechaydesarrollarlacapacidaddereconoceryaprender
de las otras propuestas en curso ya validadas. Ello solo puede permitir mejorar
cualitativamentelaefectividaddelosservicioseducativosquevenimosdesarrollando.

Ante el poco conocimiento sistemtico de la demanda y los esfuerzos parciales de


investigacinprincipalmentedesdelasociedadcivil,serequiereaunaresfuerzosenla
mejor identificacin de la demanda de necesidades de los municipios rurales, como
nicavadeorientarmejorlaofertadecapacitacin.

Haypocosestudiosquehanintentadoacercarsealascapacidadesmunicipales.Hayque
realizar una inversin sostenida en este tema como garanta de mejor calidad de la
oferta.

30

3.4.Existeunademandasatisfecha?

La respuesta a esta pregunta, desde la voz de los propios actores que responden la
encuestayquesonparticipesdeesteprimerDilogosobrecapacidades,esquenohay
unademandasatisfecha.

No hay una llegada ordenada, sistemtica, permanente, conocida y programada


oportunamente, y sobre todo que responda a necesidades priorizadas por ellos
mismos.

Nosepercibesiquieradepartedelosactores,unadistincinclaraentrelacalidaddelo
queofreceunoyotroserviciorecibido,puesrealmentetodoloqueseofertatieneun
pblicoexpectante,puesestaofertacontodaslaslimitacionesquetiene,cubreungran
vaci de informacin y formacin necesaria para una gestin municipal acorde a los
nuevostiempos.

Mucho se ha hablado en estos ltimos aos de articular la oferta y la demanda.


Numerosos actores de la sociedad civil han colocado este tema en las agendas de
discusin de todos los programas de capacitacin ofrecidos por el Estado, y algunos
rganosdelEstadohanvenidorecogiendoestapreocupacincomopartedesusplanes
de trabajo. Sin embargo pocas iniciativas han tenido xito y continuidad. Entre otras
razones,unaspectoqueaparececomolimitanteysehaexpresadodealgunamaneraen
ste primer dilogo de capacidades, es que la oferta estara poco interesada en
articularse y en ser organizada. Esta hiptesis de trabajo, de ser comprobada nos
enfrentaraaunagravelimitanteparaavanzar.

Conocemos que las ofertas de capacitacin responden a diferentes motivaciones y


orientaciones, dependiendo del tipo de financiamiento que reciben y sus propias
prioridades (delimitadas unas mas consistentemente que otras). Al no existir un
diagnstico oficial19, que seale las prioridades y orientaciones centrales con
participacindelospropiosactores,steseconvierteenelnudofocalquecondicionala
desarticulacin.

19

Se conoce que la Secretara de Descentralizacin habra iniciado la elaboracin de un diagnstico


de capacidades a nivel nacional, que podra cubrir eficientemente este vaco.

31

IV.RutasdeAccinhaciaelfortalecimientodeun
SistemadeDesarrollodeCapacidadespara
MunicipalidadesRurales

Desde la perspectiva de los operadores y desde las propias municipalidades, toda


reflexinserimportante,sinosconduceapropuestasydecisionesparaactuarsobre
el problema. Es por ello que este breve acercamiento a la problemtica de las
capacidades de gestin de los gobiernos locales intenta incluir tambin algunas rutas
posibles conducentes al mejoramiento de las estrategias de intervencin en este
importantecampodeaccin.

4.1. Lo avanzado por la Red de Municipalidades Rurales del


Per20

Antes de slo presentar una ruta terica de accin, hemos querido privilegiar el
tratamiento de una experiencia en pleno proceso de construccin y fortalecimiento,
que viene aplicando la Red de Municipalidades Rurales del Per, que partiendo de la
reflexinhaideadounsistemainnovadordeapoyoalascapacidadesdegestindesus
redesyqueconsideramosimportantedifundir.

LaReddeMunicipalidadesRuralesdelPerREMURPE,esconformadaentrelosaos
1997 y 1998,anteunanecesidad expresadapor los nuevosgobiernoslocalesdeesos
aos, liderados por campesinos que, con el apoyo de diversas instituciones de la
sociedadcivilyenparticulardelosgremioscampesinos(ConfederacinCampesinadel
PerCCPyConfederacinnacionalagrariaCNA),seagrupanbajoladenominacin
degrupoimpulsor,yconvocanalEncuentroNacionaldeMunicipalidadesRuralesyal
TallerdeCapacitacindeAlcaldescampesinos21.

Las Municipalidades Rurales al reconocerse a s mismas como un sector heterogneo


(cultural,social,geogrfico,yeconmico),ycomomunicipalidadesdiferentes,porque
all se practican nuevas formas de construccin de ciudadana con sectores
histricamenteexcluidos,ysegeneranespaciosdeparticipacinyconcertacinenlas
decisionespblicas,comoestrategiasparauniresfuerzosyavanzarhaciaeldesarrollo;
establecenlanecesidaddereunirseenunaReddondeelpapelcentraldecadaunode
ellos sera el de contribuir con su prctica de gestin local al desarrollo de las
capacidadesdelasotrasmunicipalidades.EstefueeliniciodeREMURPE.

Lasautoridadesdeeseentoncesluegodevariasreunionesdecidenorganizarseyel18
de enero del ao 2000 se inscriben en registros pblicos de Lima como Red de
MunicipalidadesRuralesdelPer(REMURPE)22.
20

Adecuacin del texto Municipio Escuela: experiencia de nter aprendizaje. REMURPE 2007
Encuentro nacional municipios rurales y gestin local, se realiz entre 13 al 16 de octubre de
1997. Tejiendo nuestra democracia. Taller de adiestramiento para alcaldes campesinos se realiz
entre el 5 al 7 de abril de 1999.
22
A esta reciente agrupacin se suma en Agosto del 2002 una red de municipalidades alternativas
rurales (REMARPE) promovida por el Centro Internacional de Cooperacin para el desarrollo Agrcola
(CICDA, hoy agrnomos y veterinarios sin fronteras) que, bsicamente, tena entre sus miembros a
los mismos participantes...
21

32


La REMURPE se gesta en el marco de la poltica del gobierno de Alberto Fujimori,
buscando visibilizar experiencias y actores democrticos, en un contexto de
autoritarismo y fuerte violencia en el pas. La atencin y apoyo a los municipios
ubicadosen zonas rurales,de parte del gobierno y de lasinstitucionesdela sociedad
civil, en aquellos tiempos, era muy dbil, casi inexistente. Las pocas ofertas de
capacitacinaccesibles,aparecanconunestiloformal,acadmico,pocoadecuadasala
realidadruralyalasnecesidadesespecficasdeloslderesysociosdelaRed.
EsporelloqueREMURPEseproponedesdesusinicios,atenderalasMunicipalidades
Rurales y a los lderes campesinos, en su demandas especficas de capacitacin, y
fortalecimientoinstitucional,desarrollandoporesosaos,unconjuntodeeventospara
autoridadesylderesdelasociedadcivil,en apoyo alapromocinyextensindelos
procesos de gestin local participativa, en diversas partes del pas, en alianza con
institucionesdedesarrolloyacadmicas.
REMURPE desarrolla desde sus inicios una tarea intensiva de implementacin de
pasantas,talleres,diplomadosyeventosdeintercambioentrelasmunicipalidadesde
laRed,favoreciendonoslolageneracindecapacidadesinstitucionaleseindividuales
especficas,sinolaconstruccinprogresivadeuncircuitoformativoinstitucional,con
fuerteincidenciaenelcambiodesusinstitucionesylderes,bajoloquehadenominado
unmodelodegestinalternativa.
Durante los ltimos dos aos, la REMURPE viene reflexionando y trabajando para
ofrecer a sus asociados formas novedosas y adecuadas de Desarrollo de Capacidades
individualeseinstitucionales,sustentadasensupropiocapitalintangibleacumulado,y
a fin de hacer posible formas sostenibles de generacin de saberes en el espacio
institucional.ElMunicipioEscuelaconstituyeunadeestasestrategias,quetienecomo
basedeinspiracinlaspasantasantesdesarrolladasporREMURPE.
ElprocesodegeneracindeaprendizajeshasidodesdelosiniciosdelaREMURPEuna
experiencia en progresiva construccin. Lo que ha cambiando en los ltimos aos, a
partirdelasistematizacindelosprocesosavanzados,eslaconcepcin,elordenyla
direccionalidad de las estrategias de produccin de saberes, alrededor de los fines y
prioridadesestratgicosdelaRed.

33

La generacin de aprendizajes, en el nuevo contexto, ya no es ms un activismo


educativo de generacin espontnea; sino la reflexin y la accin que ha llevado a la
Red a idear nuevas formas defortalecimientode capacidades,donde el elemento que
aportaunnuevoordenamientoeslavisinsistmicadelaintervencindeREMURPE
afavordelfortalecimientoinstitucional.
Y es que hoy puede constatarse, que su oferta educativa no es slo un inmenso
conglomerado de actividades formativas independientes y lineales, que corren en
paralelo;sinounconjuntodemodalidadeseducativasorganizadasycomplejasquehan
encontrado relacin y complementacin,sirviendo aun mismo objetivo estratgico, y
quedemandanahoraunanuevavisinymetodologadeabordajeyejecucin.
La nocin de sistema sirve a la Red para organizar de mejor manera su accin de
asistencia tcnica y de atencin a las demandas y necesidades de aprendizaje y de
fortalecimientodecapacidadesdesusasociados.
El sistema de aprendizaje institucional de REMURPE, es una forma de concebir una
estrategia integral e integrada de gestin del capital intangible institucional y de los
procesos de enseanzaaprendizaje orientados a su generacin, desarrollo y
fortalecimiento. El sistema de aprendizaje de REMURPE constituye una estrategia
particular (subsistema) de produccin, distribucin, sistematizacin y
retroalimentacin de conocimiento sobre la gestin alternativa municipal (rural) que
sirve a sus propias redes y asociados, y tiene capacidad de aportar a un sistema de
DesarrollodeCapacidadesmsamplioanivelmunicipalydelagestinpublicaensu
conjunto.
ElsistemaquedesarrollaactualmenteREMURPEcomprendetrestiposdeespaciosde
aprendizajequefuncionanarticuladamente,produciendoanualmentemejoramiento
desaberesindividualesycolectivosquesontilesaldesarrolloinstitucional.Estosson:

GrficoN7:SistemadeAprendizajeInstitucional

ESPACIOS DE
REFLEXION
Y
SISTEMATIZACION
Concurso
Buenas
Practicas
Talleres de
Reflexin
Sistematizacin

ESPACIOS
DE PRODUCCIN
DE SABERES

SOCIOS
(AGENTES
EDUCATIVOS)

Municipio
Escuela
Escuela de
Capacitacin
Municipal

ESPACIOS DE
INTERCAMBIO
INFORMACION
DIFUSION
Conferencia
Anual

Diplomado
Asistencia
Tcnica

Pagina
Web

34

Losespaciosdeproduccindesaberesoconocimientos.

Por ahora son cuatro modalidades educativas con que se cuenta como oferta de
serviciosformativosydecapacitacin.SonespaciosdeproduccinparaREMURPE:El
Municipio Escuela, La Escuela de Capacitacin Permanente, los Diplomados, y la
Asistencia Tcnica y el Acompaamiento a procesos en curso. Entre ellos hay un a
lgica de eslabonamiento ascendente que permite a los socios ir pasando de manera
progresiva por diferentes modalidades de enseanza aprendizaje, que parte de las
formas mas simples de estmulo al aprendizaje (Municipio Escuela) a las formas mas
elaboradas y especializadas de acuerdo a su propias necesidades de mayor
especializacin.
Cada modalidad educativa que hace algunos aos fue diseada en una lgica
independiente, ahora buscan un encuentro en una perspectiva sistmica de concurrir
hacia objetivos comunes, y aportar capacidades complementarias en los actores del
proceso.

Losespaciosdereflexinysistematizacin.

Son eventos que alimentan la produccin de saberes. Estos espacios han ido
perfeccionndose ao a ao como espacios organizados para la reflexin individual y
colectivadelaaccindesarrolladaporlossocios.Estasactividadespermitenlamejor
organizacin de los saberes existentes y en algunos casos la produccin de nuevo
conocimiento. La accin de sistematizacin se viene dando a nivel de experiencias
municipalesespecficasyaniveldelaintervencininstitucionaldelaRed.

LosespaciosdeInformacineIntercambio.

A lo largo de estos aos, se ha promovido permanentemente la informacin y


socializacin de conocimientos de diversa naturaleza. Los medios ms desarrollados
actualmente son dos: La Conferencia Anual de Municipalidades (CAMUR) y la Pgina
Web con sus diferentes recursos tecnolgicos. Son espacios, cada vez mejor
direccionados que sirven a un mejor acceso a informacin normativa, de actualidad
poltica,deintercambioinstitucionaletc.;sirvenparalasensibilizacinymovilizacin
delosasociadosyfinalmentedifundenconocimientosyprcticasquemotivannuevos
procesosdeaprendizaje.
Estos espacios son promovidos y liderados por los propios agentes educativos del
sistema: Directivos de REMURPE, Asociados, Docentes invitados, Equipos Tcnicos,
AutoridadesyFuncionariosmunicipales.
Todos estos elementos, espacios y agentes cobran vida en funcin de los objetivos
estratgicosdelaRed;ysufuncionamientonoesuniforme,nienunamismadireccin.
No obstante la complejidad de sus interacciones viene produciendo aprendizajes
(capitales)significativoscomprobablesempricamente,locualhallevadoaprofundizar
eneldiseomassistemticodesuintervencin,paralograrunamayorefectividaden
suprocesodefortalecimiento.

35

Enestaoportunidadnosinteresaprofundizarunpocomsencuantoalosespaciosde
produccin de saberes, por ser el marco de referencia de la propuesta de Municipio
Escuelaqueveremosacontinuacin.

En tal sentido conviene explicitar que para la Red, produccin de nuevos saberes o
conocimiento, es una de las dimensiones del sistema, que aporta aprendizajes
significativos logrados por los participantes de los diferentes niveles y modalidades
educativasqueofertasupropuestaformativa.

GrficoN8:DinmicadeProduccindeSaberes
DINAMICA DE PRODUCCION DE SABERES

MUNICIPIO
ESCUELA

GESTIONES
MUNICIPALES
NUEVAS
CAMBIOS
NORMATIVOS
Y REFORMAS
QUE AFECTAN LA
INSTITUCIONALID
AD MUNICIPAL

Actores
Ofertantes
EXPERIENCIAS
DE GESTION
ALTERNATIVA
SISTEMATIZAD
AS

ESCUELA
DE
CAPACITACION
MUNICIPAL
Demanda
Organizada

NECESIDADES DE
APRENDIZAJE Y
MEJORAMIENTO
DE LA GESTION

ASISTENCIA
TECNICA

DIPLOMADO

APRENDIZAJE
SIGNIFICATIVO

Oferta
Organizada

LIDERES
MUNICIPALES
CON
EXPERIENCIA
CONOCIMIENT
O NORMATIVO
YPRODUCCION
CIENTIFICA
DISPONIBLE
DOCENTES
ESPECIALISTA
S

Municipios Docentes, Equipos Tcnicos


Municipales, ONG, Cooperacin Internacional,
Universidades

Autoridades Municipales, Funcionarios y


servidores, lderes sociales, asesores
municipales

Actores
Demandantes

FORTALECE OTROS ESPACIOS DEL SISTEMA

La oferta del sistema es organizada en base a la combinacin de conocimiento


disponible,partedelcualescapitaldelaREMURPEyseencuentraenlasexperiencias
degestinalternativasistematizadas,yensuslderesdemayorrecorridoyantigedad.
Otroelementoeselpropioconocimientocientficodisponiblequepuedeserutilizado
vadiversasfuentesylaparticipacindedocentesinvitados.

La demanda al sistema se genera principalmente, a partir de las necesidades del


conjunto de lderes nuevos y gestiones municipales que recin se inician, de los
cambios en la normatividad y reformas que afectan la organizacin y funcionamiento
municipal,ydelaspropiasnecesidadessentidasporlosasociadosquebuscanmejorar
susprocesosdegestin.

Las respuestas que genera el sistema para atender esta demanda estn dadas por
diferentes modalidades educativas que se ofrecen a los asociados dependiendo de su
necesidad,tipoyniveldeaprendizajerequerido.

El diseo de la oferta educativa no es nico ni uniforme para todos los asociados. Se


cuenta con una oferta diversificada que es concebida como niveles de formacin y
capacitacin.

36

ElMunicipioEscuelacomomodalidadeducativabsica

Si se trata de presentar rutas alternativas, creemos importante resaltar una de las


actividadesestratgicasdelsistemadeaprendizajedeREMURPE,quevieneaportando
innovadora y significativamente a los procesos de induccin y formacin bsica de
nuevas autoridades y equipos municipales del mbito rural. El Municipio Escuela
constituyeelprimereslabndelsubsistemaoespaciodeproduccindesaberes,yha
sidodiseadoespecialmente23parasuperarlaslimitacionesdelaofertadeserviciosde
capacitacindelmercadoylaeducacinformal,yquepocoseadecuaalasnecesidades
especficasdelademandamunicipalrural.

El Municipio Escuela, como parte de esta Red de aprendizaje, se enmarca en una


concepcin sistmica de la formacin y gestin de conocimientos, y es un primer
espacionecesarioenelcircuitoderetroalimentacindelagestindelprincipalcapital
intangible producido institucionalmente, que actualiza y renueva al conjunto de la
institucin:lasexperiencias(sistematizadas)degestinlocal.

El Municipio Escuela constituye en el marco del sistema una de las actividades


centralesdeproduccindesaberes,quepermiteaprenderdela experienciapasada y
presente,graciasalprocesamientoysistematizacindecadaexperienciadocente.Esa
lavezunaactividadvinculanteentrelosprocesossocialesypolticosqueprovienende
ladinmicapropiadelasregionesylocalidadesyladinmicainternainstitucional,que
sealimentaynutredeellosparaprocesarlosyadecuarsuofertadeservicios.

ElMEinstitucionalizaunaparteimportantedelaprendizajeorganizativo,incorporando
lamejoradelasgestionesmunicipalescomounprocesopermanenteydecrecimiento
dela organizacin. Su rol especfico, mas all de aportar ala construccinde saberes
muy concretos, es lograr una alta motivacin en los nuevos asociados, los cuales por
efecto de demostracin en las pasantas programadas, logran identificarse y
comprometerse con la mejora de sus gestiones, paso inicial que luego favorecer su
recorridoporlasotrasmodalidadesdelsistema.

4.2.Rutasparalareflexin,eldebateylaaccin

Luegodelarevisindeestaexperienciaconcretayaltamenteprometedora,yamanera
de sntesis, queremos proponer algunas pistas de reflexin y de accin que nos
permitan avanzar en la atencin del retoplanteado: mscapacidadesdegestinpara
losmunicipiosrurales.

Encuantoalareflexin,esprecisopartirdelreconocimiento,queestamosfrenteauna
tarea (Desarrollo de Capacidades) que todava no se asume como un campo
especializado de intervencin, y frente al cual hay diferentes concepciones,
orientacionesyenfoques.Nospasaalgoascomo:

cuando varias personas se sitan alrededor de un elefante e intentan describir lo


queven,yaunqueelelefanteseaelmismo,cadaunasololograverunapequeaparte
nocoincidenteconlavisindelaotra.Unasvenlatrompa,otraslacolaotraslapata,
etc.
23

El municipio escuela ha diseado contenidos y metodologas hechas a medida de las


demandas e los municipios rurales.

37


Mientras algunos estn mas preocupados por conocer necesidades otros estn mas
preocupadospordefinirlostemasyotrosporlosmaterialesyotrosporejecutarel
gasto,etc.,aunquenosencontremosfrentealosmismosproblemas.

Es necesario iniciar un proceso de reflexin ms integral, que responda a las


heterogneasnecesidadesdelosoperadores,yquecontribuyaaencontrarunlenguaje
comn, necesario para un mejor intercambio, y colocar una agenda de prioridades
retroalimentadorasdebeneficiocomnalosactualesofertantesdeservicios.

Estamiradacomnesnecesaria,parapoderposicionareltematambinenlaagenda
externaalpropiomercadodeservicios,elcualtambinafectasudesenvolvimiento.Por
ejemplo:

El Desarrollo de Capacidades debe ser visto por las autoridades de los


diferentes niveles de gobierno, como una poltica prioritaria si queremos una
reforma eficiente del Estado Peruano y el mejoramiento de la calidad de los
serviciospblicos.

ElDesarrollo deCapacidades debe ser priorizado desde la inversin pblicay


para ello, y para ello tendremos que convencer a un sector importante de
profesionalesdelascienciascuantitativasquenotodoslosresultadossemiden
con la escala numrica, y que los desempeos institucionales tienen medidas
cualitativas de tanto o mas valor que las cuantitativas, y que ello debe ser
recogidoporelactualsistema.

La reflexin a nivel de ofertantes debe permitir la construccin de una agenda de


discusin y acuerdo de abordaje progresiva, que permita a los actores con roles
polticosasumirdecisionesnecesariasfrentealproblema.

La reflexin a nivel de demandantes debe ir en la lnea de valorar y reconocer la


necesidaddecontarconpolticasexplicitasdeatencinalDesarrollodeCapacidadesde
suspropiosrecursoshumanos.Siun50%delasmunicipalidadesyahapensadoporlo
menosenasumireltema(segnrevelaelsondeo),hayuncaminoseguroparaavanzar
en este esfuerzo. El compromiso y decisin de los propios actores es decisivo para
mejorarlatarea.

Deotroladolosgobiernoslocalesdebernreflexionarsobrelanecesidaddeestablecer
y contribuir permanentemente en la aplicacin de algn sistema de informacin (y
aplicacin de indicadores) que permitan contar con informacin oportuna y
permanente sobre el estado de las capacidades municipales, comofuente orientadora
de los servicios de capacitacin. Los autodiagnsticos demuestran eficacia en esta
tarea.

Encuantoa la accin concreta, estamos convencidos queel canal ms adecuado para


llevar adelante nuevas iniciativas es el dilogo y la concertacin entre actores
ofertantes y entre actores demandantes. Creemos saludable propiciar encuentros
especializadosdelosproveedoresdeservicios,paracompartirsupropiasmotivaciones
y problemas, as como su orientaciones y perspectivas, en la lgica de articularse,
complementarse,nosuperponerseymejorarlacalidaddelasintervenciones;ydelotro
lado el dilogo entre los actores demandantes quienes requieren acuerdos mnimos

38

parapriorizarreasdecapacidadmasvulnerablesynecesidadesespecificas.Eldilogo
y acuerdo entre ambos (ofertantes y demandantes) quiz ser mas fructfero con
consensospreviosparaunamejorarticulacin.

FinalmentehayenlaactualidadvariasiniciativasdesdeelEstadoylasociedadcivilque
vienenapostandoalageneracinderedesoplataformasenunalgicamssistmica
de accin. Creemos que es necesario desde el Estado una accin mas contundente de
convocatoria e integracin de las diversas iniciativas , incluyendo la necesidad de
involucraralauniversidadperuana,comoactoresclavetodavapocopresentesenel
fortalecimiento municipal, pero actor natural que puede ofrecer sostenibilidad a los
procesos; y una asuncin mas clara de las iniciativas desde la sociedad civil como
subsistemas capaces de articularse a un gran sistema nacional que atienda los
problemasantesplanteados.

Evidentementequeellosloesposiblesobrelabasedeunfinanciamientoqueapueste
alaatencindeesterelevanteejetransversaldeintervencinydelavoluntadpoltica
delosdecidoresvinculadosaorientarlagestinpublicaenelpas.

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