INFORME FINAL DE LA CONSULTORIA REALIZADA PARA EL PROGRAMA

DE ACCION SOBRE LA CONSOLIDACION DEL DIALOGO SOCIAL EN EL

SECTOR DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DE SUMINISTRO EN EL PERU (20082009) DE LA OIT

Christian Snchez Reyes

Abogado, profesor de la PUCP

I.

Panorama de la libertad sindical: sindicacin, la negociacin colectiva y la

huelga en el sector pblico

1.1

La libertad sindical como derecho fundamental

Una entrada jurdica y descriptiva para explicar qu es la libertad sindical anotar que ste
es un derecho fundamental, reconocido en el artculo 28 de la Constitucin Poltica, y en
instrumentos internacionales generales, como la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, el Pacto de Derechos Econmicos y Sociales, la Convencin Interamericana de
Derechos Humanos, entre otros, y en instrumentos internacionales especficos producidos
en el seno de la OIT; nos referimos a los convenios N 87 relativo a la libertad sindical y a
la proteccin del derecho de sindicacin, N 98 relativo a la aplicacin de los principios del
derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, y N 151 sobre la proteccin del derecho
de sindicacin y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
administracin pblica.
La estructura de la libertad sindical es de naturaleza compleja, tiene un mbito individual
que descansa en la titularidad del trabajador, y un mbito colectivo, cuya titularidad es de la
organizacin sindical. La primera de ellas hace referencia a la relacin que une al
trabajador con la organizacin sindical, la segunda se refiere a la propia organizacin
como sujeto, en sus relaciones internas y externas, de actuacin como sindicato.1
La libertad sindical individual positiva contiene a su vez diversas manifestaciones como por
ejemplo: garantiza la formacin de un sindicato, la afiliacin al sindicato que el trabajador
elija, la participacin en las actividades y toma de decisiones del sindicato incluyendo, por
cierto, la eleccin de sus autoridades.

BAYLOS GRAU. Antonio. Sindicalismo y derecho sindical. Editorial Bomarzo. Pgs. 13-14.

-1-

La libertad sindical colectiva contiene a su vez una faceta de actuacin y otra de

organizacin. La primera contiene las libertades de negociar, el ejercicio del derecho de
huelga, las facultades de representacin y defensa de los trabajadores entro otras. La
segunda contiene manifestaciones especficas como por ejemplo la libertad de fundacin de
sindicatos sin autorizacin previa y su disolucin, redaccin de sus estatutos, adopcin de
una organizacin y estructura, afiliacin a organizaciones de grado superior.
Hemos descrito la composicin especfica de la libertad sindical como un derecho
fundamental, y como tal tiene los atributos de ser universal, no patrimonial e indisponible.
Pero al ser un derecho social, genera una obligacin de actuacin positiva por parte del
Estado, un deber de realizar prestaciones y de conformar un conjunto de garantas
institucionales y sociales para garantizar la realizacin del derecho.
En efecto, los derechos sociales, como lo es la libertad sindical, requieren de garantas
institucionales y sociales2 que van ms all de su simple reconocimiento como derechos.
Estos derechos se realizan slo si es que descansan en un tramado complejo de escenarios
econmicos, sociales, culturales favorables, con titulares de derechos dotados de
capacidades, y la existencia de instituciones estatales garantistas, como lo es la inspeccin
del trabajo, los servicios pblicos de capacitacin, una legislacin promotora del ejercicio
del derecho entre otros.
Otro aspecto importante de la libertad sindical que debemos destacar est en su relacin con
la democracia. La libertad sindical es una suerte de indicador de medicin del nivel de
democracia o autoritarismo de un sistema poltico. As, a mayor ejercicio de la libertad
sindical ms democracia.
1.2

Efectos de la reforma laboral de los 90s en el desarrollo de la libertad sindical:

indicadores estadsticos sobre sindicalizacin, negociacin colectiva y huelga

Hacia 1990 el mercado laboral era uno muy regulado: rgimen general con limitados
regmenes de excepcin, estabilidad laboral absoluta, negociacin a nivel de rama de
actividad, el salario mnimo tena un rol activo, intervencin estatal en el incremento de la

El garantismo resulta ser una tcnica de proteccin de los derechos fundamentales, que ofrece un marco terico
apropiado y consecuente con los parmetros constitucionales. En su propuesta, resulta necesario distinguir entre el
reconocimiento jurdico del derecho fundamental y las garantas destinadas a reducir la distancia estructural entre
normatividad y efectividad, transitando de una dimensin formal de la democracia a un dimensin sustancial; sta es la
perspectiva garantista que proponemos para el derecho del trabajo. Por la especial naturaleza de los derechos sociales, es
posible reconocer en ellos un conjunto de obligaciones de hacer y no hacer que exigen del Estado correspondientes
garantas de no lesin del derecho as como garantas de concrecin y efectividad tan complejas que van desde medidas de
carcter administrativo, judicial y hasta de inversin de recursos pblicos. Al respecto se seala: Las garantas no son
otra cosa que las tcnicas previstas por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y
efectividad, y, por tanto, para posibilitar la mxima eficacia de los derechos fundamentales en coherencia con su
estipulacin constitucional. Por eso, reflejan la diversa estructura de los derechos fundamentales para cuya tutela o
satisfaccin ha sido previstas: las garantas liberales, al estar dirigidas a asegurar la tutela de los derechos de libertad,
consisten esencialmente en tcnicas de invalidacin o de anulacin de los actos prohibidos que las violan; las garantas
sociales, orientadas como estn a asegurar la tutela de los derechos sociales, consisten, en cambio, en tcnicas de coercin
y/o de sancin contra la omisin de las medidas obligatorias que las satisfacen. FERRAJOLI. Luigi. Derechos y
garantas. La ley del ms dbil. Pgina 25.

-2-

remuneracin de trabajadores no sujetos a negociacin colectiva, regulacin de negociacin

colectiva en empresas pblicas, entre otros aspectos.
La reforma laboral de los 90 gir en torno a dos grandes objetivos: desregulacin y
flexibilizacin proyectados sobre las instituciones del derecho del trabajo a nivel individual
y colectivo con el propsito de reducir el costo de la contratacin y el despido.
Cuadro N 1
Reforma Laboral en la dcada de los 90
Periodo

reas de concentracin

1990 - 1991

Controles salariales.
Prohibicin de indexacin.
Supresin de aumentos para sector sin negociacin colectiva.

1991

Derechos individuales:
Compensacin por tiempo de servicios (CTS).
728 (contratos temporales, supresin del derecho a reposicin para los nuevos
ingresantes al mercado laboral).

1992

Derechos colectivos:
Negociacin colectiva (pliego empresarial, revisin del convenio colectivo
histrico, dificultad de negociacin por rama de actividad).

1995

Derechos individuales.
Supresin de la estabilidad laboral.

Fuente: GAMERO. Julio. El empleo en el Per: entre la inclusin y la desigualad, los retos para el nuevo gobierno.

Hay que anotar que la reforma institucional afect estndares laborales o elementos del
trabajo decente o de calidad, as, se puede apreciar que determinados derechos laborales
fundamentales fueron afectados como consecuencia del nuevo arreglo institucional
practicado en el mercado de trabajo en la dcada de los 90.
Cuando se habla de trabajo decente (en los trminos de la OIT), trabajo digno (en los
trminos del Acuerdo Nacional) o de trabajo de calidad (un sector de los economistas) se
alude a un trabajo con derechos (derechos fundamentales).
Los derechos fundamentales cuyo ejercicio debe estar garantizado a travs del acceso a un
puesto de trabajo son, por su carcter universal, derechos de todos los trabajadores y es un
deber de un Estado social, democrtico y de derecho garantizar los mismos, as lo reconoce
el propio Tribunal Constitucional.
Luego de la reforma laboral de inicios de la dcada de los noventas, la tasa de sindicacin
sufri una drstica cada. As, en Lima Metropolitana el porcentaje de asalariados afiliados
a algn sindicato pas de 22% en 1990 a 4,9% en el 20083. Cabe resaltar que ste
fenmeno estuvo acompaado por una reduccin de la participacin de las remuneraciones
en el Producto Bruto Interno por tipo de ingreso, de 30% a 22% entre 1991 y 2007, y por
3

Fuente: Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo, Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo - MTPE.

-3-

un incremento de la participacin del excedente de explotacin4, de 53% a 62% en el

mismo perodo5, lo cual increment la brecha entre ambos componentes en 17 puntos
porcentuales del PBI (ver grfico N 1).
Grfico N 1
Evolucin de la proporcin de trabajadores sindicalizados en Lima
Metropolitana
1990 - 2008

Per: Evolucin de la participacin en el PBI segn tipo de

ingreso
1991 - 2007
70

30

20

60
21.9

50
18.4

16.3

15

40
%

25

10.9 11.7

30
8.0

10

5.1 4.7 4.0

5.8
2.7 2.8

5.2 5.1
4.9
4.6 4.7 4.5
4.2

20
10

0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

0
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Excedente de explotacin (% del PBI)

% de trabajadores sindicalizados

Remuneraciones (% del PBI)

Fuente: Encuesta de Nivel de Empleo, 1990 - 1995 (MTPE); Encuesta Nacional de Hogares, 1996 - 2001 (MTPE - INEI); Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo,
2002 - 2008 (MTPE); y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales del INEI.
Elaboracin: Propia.

Para el caso de los trabajadores del sector pblico, los datos6 contenidos en la Planilla
Electrnica arrojan los siguientes resultados (grfico N 2):

Grfico N 2

NIVEL NACIONAL

TRABAJADORES DEL SECTOR PBLICO SINDICALIZADOS

SINDICALIZADO
NO
TRABAJADORES

SI
633,216

Total
122,801

756,017

FUENTE:MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO / OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMTICA / OFICINA DE ESTADSTICA
BASE DE DATOS: PLANILLA ELECTRNICA-PERIODO MAYO 2010

Tal y como se aprecia en el cuadro anterior, la tasa de afiliacin sindical en el sector

pblico registra en trminos relativos un 16,2%. No podemos comparar esta cifra con datos
4

Comprende a la retribucin al riesgo empresarial por su participacin en el proceso productivo (alrededor del 87% del excedente de
explotacin en el ao 2006) y al ingreso de los trabajadores independientes (alrededor del 13% del excedente de explotacin en el ao
2006).
5
Mientras que la participacin del resto de componentes del PBI por tipo de ingreso se mantuvo constante. Fuente: Direccin Nacional de
Cuentas Nacionales, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI.
6
No se incluyen a los trabajadores sujetos a un contrato administrativo de servicios CAS- regulado por el Decreto Legislativo N 1057
ni a los locadores de servicios.

-4-

referidos a la dcada anterior pues no contamos con cifras oficiales pero es previsible que la
tasa de afiliacin sindical en el sector pblico haya sufrido una disminucin en el tiempo.
Su cada puede ser explicada por diversos factores dentro de un contexto general de
flexibilizacin (propiamente desregulacin) ocurrido a partir de 1991 que en el estado trajo
consigo el debilitamiento de la carrera administrativa.
Recordemos que el proceso flexibilizador implementado en el estado a inicios de dcada de
los 90s tuvo como efecto el cese7 de un gran nmero de servidores y funcionarios pblicos,
la introduccin en el estado del rgimen laboral de la actividad privada, mucho ms flexible
que los regmenes de carrera, el uso intensivo de la contratacin temporal8, la utilizacin
intensiva de personal sujeto a contratos fuera del mbito del derecho laboral pblico o
privado (contratos por servicios no personales, locacin de servicios) con el propsito de
utilizar mecanismos de provisin de personal ajenos a la normativa laboral reduciendo los
costos laborales en la contratacin as como la utilizacin de un reciente rgimen de
contratacin administrativa de servicios aprobado por el cuestionado Decreto Legislativo
N 10579 que en los hechos se traduce en un trato diferenciado no justificado en razones
objetivas y una poltica interventora y restrictiva de la negociacin colectiva en sector
pblico limitando su contenido salarial.

Sobre el particular, es necesario mencionar que la Defensora del Pueblo, en el Informe Defensorial N 82 denominado
Revisin de los Ceses Colectivos irregulares y de las renuncias coaccionadas entre 1990-2000. dio cuenta de
experiencias suscitadas en la dcada de los 90 en las que se aprobaron procedimientos ad hoc para cesar colectivamente
al personal de la administracin pblica dentro del proceso denominado modernizacin del estado. La Defensora del
Pueblo afirm que El llamado proceso de modernizacin del Estado, requiri de un marco normativo especial que
permitiera la flexibilizacin de las normas laborales vigentes en ese momento, a fin de facilitar el despido masivo de
trabajadores. Dichos procedimientos determinaron, a partir de la aplicacin de normas especiales, el cese irregular y el
sometimiento a procesos de renuncias coaccionadas que extinguieron de manera arbitraria los vnculos de miles de
trabajadores del gobierno central, gobiernos regionales, locales y empresas del estado. Segn informacin oficial que obra
en la pgina web del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, en el proceso de reparacin de los perjuicios
ocasionados a los trabajadores del sector pblico cesados irregularmente o coaccionados para renunciar, implementado
por las Leyes N 27803 y 29059, se han incorporado un total de 39 950 ex trabajadores.
8

Ver: CUADROS, Fernando y SNCHEZ, Christian. La contratacin temporal en el Per: la informalidad escondida, 2007.

El 28 de junio de 2008 se public en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Legislativo N 1057 con el objeto de
regular el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios CAS- y as garantizar los principios de mritos y
capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administracin pblica. Dicha norma incorpora la figura del
contrato administrativo de servicios, que es un contrato sui generis, creado como figura jurdica propia del Derecho
Administrativo y de uso privativo del Estado, a travs de sus diversas reparticiones, instituciones y entidades, an aquellas
cuyo rgimen laboral es, por excepcin, el de la actividad privada. El rgimen de esta norma consolida en una sola figura
jurdica, denominada contrato administrativo de servicios, las diversas modalidades de contratacin en las que existe
una prestacin de servicios no autnomos o subordinados ejecutada por personas naturales pero no contempladas por la
Ley de Bases de la Carrera Administrativa, en algn rgimen de carrera especial ni en la Ley de Productividad y
Competitividad Laboral. El Tribunal Constitucional lo ha definido como un contrato de trabajo especial. El rgimen
CAS es el instrumento de una poltica de formalizacin del empleo pblico basada en un reconocimiento parcial de
derechos para no afectar el gasto pblico, generando un trato diferenciado injustificado en los trabajadores sujetos a un
CAS y los trabajadores sujetos a un contrato de trabajo del rgimen laboral de la actividad privada. Dicho rgimen tiene
directa incidencia en un conjunto de derechos constitucionales que corresponden a todos los trabajadores, pensemos por
ejemplo en el carcter eminentemente temporal de la relacin de trabajo que regula (incluso puede ser utilizado para
realizar labores permanentes de la entidad y su duracin no puede exceder el ejercicio presupuestal un ao-) lo que afecta
el principio de causalidad en la contratacin temporal y la estabilidad laboral del trabajador.

-5-

El cuadro siguiente resume de algn modo la situacin descrita en el prrafo anterior al

mostrar las diferentes formas de contratacin en el estado con la consecuente dispersin de
los trabajadores y de sus intereses a partir de las diferentes formas contractuales con las que
se vinculan con la administracin pblica (grficos N 3 y 4):
Grfico N 3
NIVEL NACIONAL

TRABAJADORES DEL SECTOR PBLICO POR TIPO DE CONTRATO

TIPO DE CONTRATO
PLAZO
INDETERMINADO

TRABAJADOR

TIEMPO PARCIAL

559,932

15,835

SUJETO A
MODALIDAD

EXPORTACIN NO
TRADICIONAL

139,323

NO DETERMINADO
EXTRANJEROS

Total

OTROS

37,734

3,185

756,017

FUENTE:MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO / OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMTICA / OFICINA DE ESTADSTICA
BASE DE DATOS: PLANILLA ELECTRNICA-PERIODO MAYO 2010

NOTA: No se incluye a Locadores ni CAS

Grfico N 4

NIVEL NACIONAL
TRABAJADORES LEY 1057 (CAS), SEGN GNERO
GNERO

NMERO DE CAS
92,904
70,172
15
163,091

HOMBRES
MUJERES
NO DETERMINADO

TOTAL

FUENTE:MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO / OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMTICA / OFICINA DE ESTADSTICA
BASE DE DATOS: PLANILLA ELECTRNICA-PERIODO MAYO 2010

Las normas que regulan la libertad sindical en el sector pblico, salvo el derecho de huelga
que se regula por lo dispuesto en el Tuo del Decreto Legislativo N 25593, aprobado por
Decreto Supremo N 010-2003-TR, en lo que atae a sindicalizacin y negociacin
colectiva son los Decretos Supremos N 003-82-PCM y 026-82-JUS, que desarrollan el
Convenio N 151 de la OIT.
En palabras de Villavicencio, dichas normas () establecen un conjunto de limitaciones
que desnaturalizan este derecho, siendo las principales: la reduccin de su mbito subjetivo
slo a los trabajadores estables10, limitacin de su mbito subjetivo a la reparticin, la
imposicin de un registro sindical sin garantas, la pluralidad sindical restringida 11, la
10

Obreros o empleados comprendidos en la carrera administrativa, es decir, nombrados.

11

Al exigir que el sindicato represente al menos al 20% de los servidores con derecho a sindicalizarse en la respectiva
reparticin, en la prctica se impone un modelo de pluralidad restringida que segn Villavicencio, no guarda
correspondencia con el carcter amplio del derecho a la libertad sindical.

-6-

exigencia de un nmero exagerado de organizaciones para constituir federaciones y

confederaciones, la prohibicin de agruparse con trabajadores de otros sectores y la no
reeleccin de dirigentes.12
El efecto negativo que una regulacin interventora, restrictiva, escasamente promotora y
garantista de la libertad sindical en el sector pblico queda demostrado en el siguiente
cuadro que muestra una cada permanente de los sindicatos registrados en el sector pblico
desde el ao 2004 (grfico N 5):
Grfico N 5
CUADRO N 133

NIVEL NACIONAL
REGISTROS SINDICALES, CAMBIO DE JUNTA DIRECTIVA Y MODIFICACIN DE ESTATUTOS
EN EL SECTOR PBLICO (ROSSP), SEGN AOS
2004 - 09
REGISTROS SINDICALES
CAMBIO DE JUNTA
DIRECTIVA

AOS
SINDICATOS

FUENTE

FEDERACIONES

MODIFICACIN DE
ESTATUTOS

CONFEDERACIONES

2004

257

2005

246

130

17

2006

211

248

40

2007

143

227

39

2008

129

315

56

2009

112

341

43

: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO / OFICINA DE ESTADSTICA E INFORMTICA / OFICINA DE ESTADSTICA

Adicionalmente, es importante sealar que la cada en la tasa de sindicacin, en el sector

privado, se encuentra directamente correlacionada con la disminucin del nmero de
huelgas y de trabajadores comprendidos en ellas, de la cantidad de convenios colectivos
registrados y de la proporcin de trabajadores sujetos a negociacin colectiva13 durante los
ltimos dieciocho aos.
En ese sentido, se puede apreciar que las huelgas producidas en el sector privado en el 2008
y los trabajadores que participaron en ellas representan el 10,3% y 13,2% respectivamente
de los valores observados en 1990, mientras que los convenios colectivos registrados en el

12

VILLAVICENCIO RIOS. Alfredo. La libertad sindical en el Per: fundamentos, alcances y regulacin.

PLADES. Abril del 2010. Pgina 31.
13

Actualmente slo el 9% de asalariados privados formales se encuentran sujetos a negociacin colectiva. Fuente: Hojas de Resumen de
Planillas. Oficina de Estadstica e Informtica, MTPE.

-7-

2008 constituyen la menos de la cuarta parte de los registrados a comienzos de la dcada

pasada14 (grfico N 6).
Grfico N 6
Evolucin del n de huelgas y trabajadores comprendidos en ellas en el
sector privado a nivel nacional
1970 - 2008
miles de
N de huelgas
trabajadores
1,000
1800
900

1600

800

1400

700

Evolucin de pliegos de reclamos presentados y convenios

colectivos registrados* a nivel nacional
1990 - 2008

2500

2000

1200

600

1000

1500

500
800

400

1000

600

300
200

400

100

200

0
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08
Huelgas

500

90 91 92** 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Presentados

Trabajadores comprendidos

Solucionados-Registrados

*Incluye Pliegos de reclamos presentados en aos anteriores y solucionados a la fecha.

**La informacin de 1992 corresponde a Lima Metropolitana.
Fuente: Oficina de Estadstica e Informtica, MTPE.
Elaboracin: Propia.

An cuando no contamos con cifras oficiales sobre el nmero de huelgas en sector pblico
y el de convenios colectivos registrados, es probable que hubiera seguido la misma suerte
que lo ocurrido en el sector pblico por la ntima relacin que existe entre sindicalizacin,
negociacin colectiva y huelga.
En cuanto a la negociacin colectiva en el sector pblico, si bien no existe un registro
oficial de cifras sobre el particular, es sintomtica la existencia de severas restricciones al
contenido negocial de los convenios en este sector que restringe el campo de actuacin de
la negociacin colectiva negando su intervencin en el incremento de remuneraciones15.
De otro lado, a partir de informacin de la Organizacin Internacional del Trabajo se puede
apreciar que existe una correlacin directa entre el nivel de densidad sindical y la
productividad media del trabajo en Amrica Latina, situacin que tambin podra cumplirse
en cierta medida en Per si se considera que los sectores con mayores niveles de
productividad como electricidad, gas y agua, minera y construccin registran las ms altas
tasas de sindicacin16 (ver grfico N 7).
14

Fuente: Oficina de Estadstica e Informtica, MTPE.

15

La Ley N 29626, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2011, establece un conjunto de restricciones
en materia de ingreso de personal a la administracin pblica e incrementos remunerativos, de tal forma que rige para el
presente ao fiscal lo siguiente: Artculo 6.- De los ingresos del personal. 6.1 Prohbase en las entidades del nivel de
Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones,
bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estmulos, incentivos y beneficios de toda ndole, cualquiera sea su
forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobacin de
nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estmulos, retribuciones, dietas y beneficios de toda ndole con las
mismas caractersticas sealadas anteriormente. El Seguro Social de Salud (ESSALUD), los arbitrajes en materia laboral
y la Empresa Petrleos del Per (Petroper S.A.) se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma.
6.2 La prohibicin incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para
cada cargo en las escalas remunerativas respectivas.
CHACALTANA, Juan (Productividad del Trabajo en Per, 2004) y TORERO, Mximo (Union Density Changes and Union Effects
on Firm Performance in Per, 2002) encontraron que la sindicacin guardaba una relacin neutra con la productividad, dados los bajos
16

-8-

Esta constatacin indicara que el desarrollo de la sindicacin podra influir de manera

positiva en el crecimiento de la productividad de la mano de obra17 al elevar la moral de los
trabajadores, facilitar la colaboracin con la direccin y mejorar las condiciones de trabajo;
as como, al incrementar el capital humano, si se considera que mayores niveles de
sindicacin permitiran obtener ms y mejores programas de capacitacin para los
trabajadores y, a la vez, elevar los incentivos para la inversin en capacitacin por parte de
las empresas y de los trabajadores, esto ltimo al verse reducida la tasa de rotacin laboral
y mejorar las expectativas de alcanzar niveles remunerativos ms elevados,
respectivamente.18
Grfico N 7
Grfico N 9
Amrica Latina: Relacin entre el producto por trabajador y la tasa de sindicacin

Fuente: OIT.
Lamentablemente, no contamos con cifras oficiales que nos den un panorama de la
concentracin regional de la sindicacin en el sector pblico. En cuanto al sector privado,
se debe sealar que Lima absorbe a ms de la mitad del total de trabajadores sindicalizados
a nivel nacional (54.2%), lo cual es resultado fundamentalmente de la alta participacin de
la poblacin asalariada de esta regin en el total nacional (59%), ya que slo el 6.2% de los
trabajadores asalariados de Lima se encuentra sindicalizado19.

niveles de sindicacin en Per, pero que esta se tornara positiva en tanto se negocien temas relacionados a capacitacin, seguridad y
salud en el trabajo, incrementos salariales vinculados a mejoras en la productividad, entre otros.
17
Existe evidencia emprica recolectada en Estados Unidos y Reino Unido la cual muestra que mientras ms alto es el grado de
competencia en un mercado y mejores las relaciones laborales, mayor es la influencia positiva de los sindicatos en la productividad de las
empresas.
18
Ver: TZANNATOS, Zafiris y AIDT, Toke, Los sindicatos, los resultados macroeconmicos y lo que cuenta para economistas y
empresas, 2006.
19
Fuente: Hojas de Resumen de Planillas. Oficina de Estadstica e Informtica, MTPE (2007).

-9-

Finalmente, es importante tomar en cuenta de manera referencial que segn el ranking de

densidad sindical elaborado por la Organizacin Internacional del Trabajo en el ao 2001,
el Per figuraba en el penltimo lugar de Sudamrica, con tasas de sindicacin promedio de
7,5% y 7,8% en los perodos 1990 1995 y 1996 2000, respectivamente. Esto deja en
evidencia el pobre desarrollo de la sindicacin en el Per, incluso para estndares
latinoamericanos (grfico N 8)
Grfico N 8
Grfico N 11
Densidad sindical en Sudamrica*

35
30.9

30
25.4

25

24.4

24.9

25.9
23.6
20.8

20
16.4

16.2

14.9

15

13.1

12.4
10.4

10

9.2 9.3

7.5 7.8

7.4

6.9

4.4

5
0
Arg.

Bra.

Bol.

Ven.

Chi.
1990-1995

Uru.

Ecu.

Parag.

Per.

Col.

1996-2000

Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo

*Porcentaje de la fuerza de trabajo

Sobre el ejercicio del derecho de huelga en el sector pblico, an cuando no contamos con
cifras oficiales que nos den un panorama sobre l, es preciso sealar que este derecho se
encuentra regulado en el artculo 86 del Tuo del Decreto Ley N 25593, Ley de Relaciones
Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N 010-2003-TR, el cual seala que
la huelga de los trabajadores del sector pblico se sujeta a las normas contenidas en dicha
norma en cuanto le sean aplicables.
Asimismo, seala que la declaracin de ilegalidad de la huelga ser efectuada por el Sector
correspondiente. De esta forma, dicha disposicin contraviene diversos pronunciamientos
del Comit de Libertad Sindical20 de la OIT quin ha sealado que la declaratoria de
20

Al respecto, encontramos los siguientes pronunciamientos: 628. La declaracin de ilegalidad de la huelga no debera
corresponder al gobierno sino a un rgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. (Vanse
Recopilacin de 1996, prrafo 522 y, por ejemplo 304. informe, caso nm. 1851, prrafo 280; 309. informe, caso nm.
1916, prrafo 102; 311.er informe, caso nm. 1954, prrafo 405; 314. informe, casos nms. 1948 y 1955, prrafo 72;
320. informe, caso nm. 2007, prrafo 282; 326. informe, caso nm. 2111, prrafo 474; 329. informe, caso nm. 2195,
prrafo 736; 330. informe, caso nm. 2208, prrafo 599; 333.er informe, caso nm. 2281, prrafo 634 y 337. informe,
caso nm. 2355, prrafo 631.) 629. La decisin final de declaracin de ilegalidad de las huelgas no debera ser
pronunciada por el gobierno, particularmente en aquellos casos en que ste es parte en un conflicto. (Vanse Recopilacin
de 1996, prrafo 523; 305. informe, caso nm. 1870, prrafo 143; 307. informe, caso nm. 1899, prrafo 83 y 316.

- 10 -

ilegalidad de la huelga no puede recaer en una de las partes del conflicto (en este caso el
titular de una entidad pblica del gobierno central, gobierno regional o local) sino en un
rgano independiente.
Con ello, es altamente probable que las huelgas en el sector pblico hayan seguido la
misma suerte que las registradas en el sector privado mostrando un descenso importante.
As, en el sector privado, segn informacin recogida en el Plan de Libertad Sindical del
MTPE, las huelgas producidas en el ao 2007 equivalan al 12% del total de huelgas
producidas en el ao 1990 registrndose un descenso en el nmero de trabajadores en
huelga y del nmero de horas hombre perdidas. Con todo ello, la huelga como medio de
presin de los trabajadores para la solucin de un conflicto colectivo ha perdido el papel
que ocup en el mercado de trabajo en otras dcadas (ver grfico N 9).
Grfico N 9
Evolucin del n de huelgas y trabajadores comprendidos en ellas en el
sector privado a nivel nacional
1970 - 2007
miles de
N de huelgas
trabajadores
1,000
1800
900

1600

800

1400

700

2500

2000

1200

600

1000

1500

500
800

400

1000

600

300
200

400

100

200

0
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06
Huelgas

500

90 91 92** 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Trabajadores comprendidos

*Incluye Pliegos de reclamos presentados en aos anteriores y solucionados a la fecha.

**La informacin de 1992 corresponde a Lima Metropolitana.
Fuente: Oficina de Estadstica e Informtica - MTPE .

II.

El empleo pblico en el sector salud y la poltica de aseguramiento universal en

salud

2.1

Breve panorama del empleo pblico en el sector salud

Actualmente, se puede identificar hasta cuatro grupos de profesionales de la salud en

distintos mbitos: 1) Ministerio de Salud y Direcciones Regionales de Salud, 2)
ESSALUD, 3) Sanidades FFAA y Policiales y 4) gobiernos locales-Hospitales de la
Solidaridad. En el primer mbito rige el rgimen de carrera administrativa y residualmente
el rgimen del CAS, en el segundo rige el rgimen laboral privado y residualmente el
informe, caso nm. 1934, prrafo 210.) 630. No es compatible con la libertad sindical que el derecho de calificar una
huelga como ilegal en la administracin pblica competa a los jefes de las instituciones pblicas, ya que stos son jueces y
parte en el asunto. (Vanse Recopilacin de 1996, prrafo 524.)

- 11 -

rgimen CAS y el de carrera administrativa, en el tercero rigen una carrera especial

vinculada con la carrera militar o policial, y en el cuarto exclusivamente el rgimen CAS.
Los profesionales de la Salud, especficamente los que prestan servicios para el Ministerio
de Salud y las Direcciones Regionales de Salud se rigen por un conjunto de normas como
son: Profesional de la Salud Tecnlogo Mdico Ley N 28456-, Ley de Trabajo del
Cirujano Dentista Ley N 27878-, Ley de Trabajo del Bilogo Ley N 28847-, Ley del
Trabajo del Qumico Farmacutico Ley N 28173-, Ley del Trabajo del Psiclogo Ley
N 28369-, Ley del Trabajo de la Enfermera -Ley N 27669-, Ley del Trabajo de la
Obstetriz -Ley N 27853-, y el Decreto Legislativo N 559 -Ley del Trabajo Mdico-. A
esto hay que sumar el rgimen del ya mencionado Contrato Administrativo de Servicios
CAS- aprobado por el Decreto Legislativo N 1057.
El siguiente cuadro, elaborado por el Observatorio Nacional de Recursos Humanos en
Salud, muestra la distribucin de los recursos humanos del MINSA y Direcciones
Regionales de Salud segn contrato a nivel nacional:
Grfico N 10

Llama la atencin que el personal contratado bajo el rgimen laboral pblico y privado
(personal que no cuenta con contrato a plazo indefinido, que asciende al 4,81% del total)
junto al personal sujeto al rgimen CAS (que asciende a un 31,21% del total) representen el

- 12 -

36,02% del total de los recursos humanos, es decir, el personal sin estabilidad laboral
representa poco ms de un tercio del total de los recursos humanos del sector. Esto es un
punto de alta conflictividad en el sector salud en particular y el sector pblico en general.
Los diferentes regmenes que regulan el empleo pblico de los profesionales de la salud,
nos llevan a reflexionar acerca de la posibilidad jurdica de regular de manera especial o
diferenciada algunos derechos particulares de los profesionales de la salud,
diferencindolos del rgimen general de carrera administrativa, esta reflexin nos conduce
a un primer anlisis desde el principio de igualdad21.
Segn este principio, se debe tratar diferente a quienes presentan caractersticas o estn en
situaciones diferentes, es decir, no prohbe el trato diferenciado, sino que de producirse,
debe estar justificado en motivos objetivos y razonables. De este modo, algunos derechos
especficos o particulares de estos profesionales22 que significan un trato diferenciado
merecera un anlisis detenido bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, materia
excede el objeto de este informe pero basta anotarla para poner nfasis en un tema que se
traduce en atomizacin de los intereses de los trabajadores y la consecuente
corporativizacin de los mismos.
Desde otra perspectiva, la dispersin normativa y el predominio de tratamientos
diferenciados no justificados en motivos objetivos y razonables ha determinado una
dispersin de los intereses de los profesionales de la salud, y en materia de gestin de
recursos humanos, todo un problema de amplias magnitudes. As mismo, ha reproducido un
tratamiento salarial y de condiciones de trabajo disperso.
Como consecuencia de ello, la organizacin de los trabajadores se encuentra fragmentada,
existiendo diversos sindicatos de trabajadores segn categoras profesionales siendo los
ms representativos: la Federacin Nacional Unificada de Trabajadores del Sector Salud
(FENUTSSA), la Federacin Mdica Peruana (que agrupa a los mdicos del sector salud y
direcciones regionales de salud), FEDEMINSAP (Federacin de Enfermeras del Ministerio
de Salud del Per), FOMINSAP (Federacin Nacional de Obstetras del Ministerio de Salud
del Per), entre otros.

21

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado: Una cuestin de vital trascendencia con respecto al principio de
Igualdad, es que ha quedado clara la proscripcin de todo trato discriminatorio, mas no as el tratamiento diferenciado,
que bajo ciertos esquemas y parmetros es permitido, pues no se debe perder de vista que no todo trato diferente ostenta
la caracterstica de ser discriminatorio. La discriminacin se produce cuando ese trato diferente carece de razones que lo
justifiquen.21
22

Estos son: a) la jornada asistencial reducida de algunos de los profesionales de la salud (6 horas diarias, 36 semanales o
150 mensuales) mdicos, tecnlogos; b) limitacin del trabajo de consulta ambulatoria, c) la nivelacin de las
remuneraciones de los profesionales mdicos del sector salud con los profesionales mdicos de Essalud; d) ao sabtico,
d) contar con pliza de seguro complementario por trabajo de riesgo (qumico farmacutico, cirujano dentista), e) el goce
de diez das adicionales de descanso vacacional por cada 6 meses de trabajo efectivo para los que laboran expuestos a
radiaciones (cirujano dentista), f) exmenes mdicos de salud preventiva (tecnlogos, cirujanos dentista, qumico
farmacutico), g) bonificaciones por trabajo en zonas riesgosas o de difcil acceso (no est presente en todas las
profesiones), entre otros.

- 13 -

El siguiente cuadro, elaborado por el Observatorio Nacional de Recursos Humanos en

Salud muestra la distribucin del personal a nivel nacional por profesiones:
Grfico N 11

En lo que atae al MINSA y Direcciones Regionales de Salud, el personal total asciende a

123 663 trabajadores asistenciales y administrativos. Casi la mitad del personal, presta
servicios en las regiones de Lima y Callao. Los servicios de salud del MINSA y
Direcciones Regionales de Salud concentran el 68,7% del total de recursos humanos
dedicado a los servicios de salud a nivel nacional.
2.2

Polticas pblicas del sector salud sobre el tratamiento de los recursos humanos
en salud: los Lineamientos de Poltica Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud y el grupo de trabajo sectorial constituido
mediante Resolucin Ministerial N 486-2010/MINSA

Este complejo panorama ha llevado al Sector Salud a adoptar un conjunto de

Lineamientos de Poltica Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud,

- 14 -

los que fueron aprobados por el Consejo Nacional de Salud23, documento que tiene como
propsito general retomar la conduccin de la dispersa y catica poltica de recursos
humanos en salud. Estos lineamientos, que son una muestra de una poltica explcita del
sector salud en cuanto a la gestin de recursos humanos, tiene los siguientes ejes centrales:
la educacin, el planeamiento estratgico, la gestin en el marco del proceso de
descentralizacin y el rol central que deben jugar los agentes comunitarios de salud, as
como los aspectos de normatividad, condiciones laborales y conflictividad laboral24. Para
efectos de esta investigacin, destacamos los lineamientos 6, 7 y 8 que textualmente
sealan:
Grfico N 12

23

Mediante Ley N 27813 se cre el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud, en su artculo 1 se
establece que el mismo tiene la finalidad de coordinar el proceso de aplicacin de la poltica nacional de salud,
promoviendo su implementacin concertada, descentralizada y coordinando los planes y programas de todas las
instituciones del sector a efecto de lograr el cuidado integral de la salud de todos los peruanos, y avanzar hacia la
seguridad social universal en salud. El artculo 4 de la misma norma crea el Consejo Nacional de Salud como rgano
consultivo del Ministerio de Salud y tiene adems la misin de concertacin y coordinacin nacional del SNCDS. Son
funciones del Consejo Nacional de Salud:
a. Proponer la poltica nacional de salud y el Plan Nacional de Salud como parte de la poltica nacional de
desarrollo,
b. Propiciar la concertacin y coordinacin intra e intersectorial en el mbito de la salud.
c. Velar por el cumplimiento de la finalidad y funciones del SNCDS.
d. Proponer las prioridades nacionales en salud, sobre la base del anlisis de la situacin de salud y condiciones de
vida de la poblacin.
e. Proponer una distribucin equitativa y racional de los recursos en el sector salud, de acuerdo con las prioridades
nacionales.
f Proponer los niveles de atencin de salud y complejidad de los servicios del SNCDS.
g Aprobar la memoria anual, que ser presentada por el Presidente del Consejo.
24

Hay que resaltar que la elaboracin de dicho documento cont con la participacin de diversos actores como son: a)
Actores gubernamentales: MINSA - IDREH, Ministerio de Educacin y Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
b) Actores prestadores de servicios (y empleadores centrales): los servicios del Ministerio de Salud y de EsSALUD,
principalmente. c) Actores formadores: destacan las mltiples facultades y escuelas de ciencias de la Salud y las tres
entidades nacionales con mayor actividad, la Asociacin Peruana de Facultades de Medicina (ASPEFAM), Asociacin
Peruana de Facultades de Enfermera (ASPEFEEN) y Asociacin Peruana de Facultades de Obstetrices (ASPEFOBTS).
d) Actores corporativos y gremiales: colegios profesionales y gremios, principalmente las organizaciones de mdicos
(Colegio Mdico del Per y Federacin Mdica Peruana), de enfermeras (Colegio de Enfermeros del Per y Federacin de
Enfermeros del Per) y de obstetrices (Colegio de Obsterices del Per).

- 15 -

La importancia de este documento institucional radica en la identificacin, oficial, de un

conjunto de problemas que afectan a recursos humanos, resumidos en el siguiente grfico:
Grfico N 13

Precisamente, en el marco de los lineamientos 6, 7 y 8 reseados lneas arriba, el sector

adopt la decisin de conformar un Grupo de trabajo conformado por Resolucin
Ministerial N 486-2010/MINSA.
El da 16 de julio del 2010, se instal el grupo de trabajo sectorial constituido mediante
Resolucin Ministerial N 486-2010/MINSA, encargado de elaborar un informe que
incluya propuestas para la reforma integral de la carrera pblica sanitaria, asistiendo los
siguientes representantes:
Dr. Guillermo Miranda Hurtado
Lic. Ciro Echegaray

Despacho Ministerial
Direccin General de Gestin de Desarrollo de Recursos Humanos

- 16 -

Dra. Jeanette Trujillo Bravo

Dr. Hiplito Espejo
Dr. Miguel Crdenas La Rosa
Dra. Mara Elena Flores
Dra. Karina Gil
Dr. Jess Bonilla Yaranga
Mag. Nilda Solis Camarena
Dr. Roberto Pal Paz Soldn

Oficina General de Gestin de Desarrollo de Recursos Humanos

Oficina General de Gestin de Desarrollo de Recursos Humanos
Oficinal General de Asesora Jurdica
Direccin General de Promocin de la Salud
Direccin General de Salud de las Personas
Federacin Mdica Peruana
Federacin de Enfermeras del Ministerio de Salud
Federacin Odontolgica del Per

Como primer punto, la Comisin discuti la finalidad y principios centrales sobre los que
deben confluir las propuestas que integren el informe final:
1.- Materias centrales y principios eje de la propuesta de reforma de la carrera
pblica sanitaria
El grupo de trabajo acuerda el objeto de la reforma sanitaria es el siguiente:
-Mejorar el servicio pblico de salud y la satisfaccin de los usuarios, en tanto desarrollo
del derecho de la salud.
-Garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales en el trabajo y el derecho de
participacin de stos en la mejora del servicio de salud.
-Potenciar el crecimiento y el desarrollo profesional.
-Diferenciar los distintos esfuerzos, privilegiando el mrito y la capacidad de los
profesionales de la salud.
-Promover la innovacin y la constante mejor de la organizacin.
-Construir una gestin de servicios de salud adaptable a las necesidades cambiantes de la
poblacin.
2.- Situaciones estructurales a ser consideradas en el modelo de carrera sanitaria
El grupo de trabajo expres en consenso que el modelo de carera sanitaria debe responder a
las siguientes situaciones estructurales:
-La descentralizacin poltica, que incluye la descentralizacin de parte del sector salud.
-La organizacin de los servicios de salud en niveles de atencin (primaria, secundaria y
terciaria)
-La dimensin jurdica de la persona usuaria de los servicios de salud.
-El proceso de aseguramiento universal en salud.

- 17 -

Luego, el grupo de trabajo acord el siguiente mtodo y la agenda de trabajo

3.- El mtodo de trabajo
Se estableci una lista de temas relevantes a tratar en cada sesin. Lista que no es taxativa,
sino que podr ser ampliada por el grupo.
-El grupo de trabajo es un espacio de dilogo y concertacin de materias vinculadas con la
carrera sanitaria, no es una mesa deliberativa.
-El grupo de trabajo podr invitar a personas naturales o instituciones para que integren el
grupo de trabajo.
-El grupo abordar los temas, primero con un diagnstico de la materia, para luego analizar
las propuestas de solucin presentadas.
-Se acordaron reuniones semanales, previa convocatoria de la presidencia.
4.- La materias de trabajo
El grupo de trabajo acuerda las siguientes materias de trabajo.

Tema
Acceso a la carrera sanitaria
Ambito de la carrera sanitaria
Principios de la carrera sanitaria
Salida de la carrera sanitaria
Traslados funcionales y geogrficos
Estructura de la carrera sanitaria ascensos
y descensos
Derechos laborales individuales
Derechos laborales colectivos
Sistema de remuneraciones
Formacin profesional
Seguridad y salud
Deberes laborales
Procedimiento disciplinario
rganos de gestin y sistema de gestin de
rrhh.
Revisin final del informe

Fecha
13 de julio
20 de julio
27 de julio
3 de agosto
10 de agosto
17 de agosto
17 24 de agosto
31 de agosto
7 de setiembre 14 de setiembre
21 de setiembre
28 de setiembre
5 de octubre
12 de octubre
19 de octubre.
26 de octubre

- 18 -

El grupo de trabajo, conforme a las facultades conferidas en la resolucin ministerial 4862010/MINSA acord invitar a las siguientes dos instituciones para contar con su apoyo
tcnico: Autoridad Nacional del Servicio Civil Servir- y OPS/OMS.
Hasta la fecha, no se ha concluido el Informe Final, y slo se cuenta con documentos
parciales propuestos por la lata Direccin del MINSA no aprobados oficialmente que slo
desarrollan los temas de:
Acceso a la carrera sanitaria
mbito de la carrera sanitaria
Principios de la carrera sanitaria
Salida de la carrera sanitaria
Traslados funcionales y geogrficos
2.3

Polticas pblicas en materia de aseguramiento universal en salud

De otro lado, con la finalidad de lograr el aseguramiento universal en salud de la poblacin

de manera progresiva, a travs de la Resolucin Suprema N 001-2007-SA, el Poder
Ejecutivo conform una Comisin de Alto Nivel a la que la ha encargado la elaboracin de
un propuesta de implementacin del Sistema de Aseguramiento Universal en Salud.
Participaron en esta Comisin el Ministro de Salud doctor Carlos Vallejos Sologuren, la
Ministra de Trabajo seora Susana Pinilla Cisneros, el Presidente Ejecutivo del Seguros
Social de Salud ESSALUD- ingeniero Fernando Barrios Ipenza, el Jefe del Seguro
Integral de Salud SIS- Jhonny Morzan Delgado y el Gerente de Prestaciones del Seguro
Social de Salud ESSALUD- doctor Alfredo Barredo Moyano quin particip como
Secretario Tcnico.
El problema principal a enfrentar en este campo es la superacin del actual sistema de salud
fragmentado.
Sistema de salud fragmentado
ESSALUD
Financiamiento:
administra un fondo
contributivo

MINSA
Financiamiento:
administra recursos del
tesoro pblico

Sanidad FFAA y FFPP

Financiamiento:
administra un fondo
propio

Prestaciones:
dirigidas
a
poblacin
asegurada
(asalariados y otros
como potestativos)
Poblacin afiliada:
26%

Prestaciones: a poblacin
en extrema pobreza o
grupos vulnerables (SIS)
Poblacin afiliada: 34%

Prestaciones: dirigidas a
personal de las fuerzas
armadas y policial
Poblacin afiliada: 1%

- 19 -

Privados
Financiamiento:
administran
recursos
de
asegurados
particulares
Prestaciones:
dirigidas
a
poblacin
que
contrata
una
pliza, a cargo de
EPS
o
autoseguros
Poblacin
afiliada: 2%

Cuenta
con
autonoma
administrativa

Rectora
dbil
y
capacidad de supervisin
del sistema limitada

Supervisin
a
cargo
de
Superintendencia
de EPS, el resto
caso no est
regulado
ni
supervisado

Es as que, la principal reforma en salud en los ltimos aos est representada por la
entrada en vigencia de la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, Ley N 29344.
Bsicamente, para lograr la universalizacin de la salud en el Per se propone garantizar el acceso
de la poblacin que actualmente no tiene acceso a las prestaciones de salud (poblacin excluida
como trabajadores autnomos por ejemplo). Se distinguen tres regmenes:
a) El rgimen Subsidiado: para poblacin sin capacidad contributiva y que no tiene acceso a otros
regmenes o sistemas de seguridad social, financiado con recursos del tesoro pblico a cargo del
Seguro Integral de Salud SIS-.
b) El rgimen semi subsidiado: se financia con recursos del tesoro y cuotas de los afiliados, dirigido
a poblacin con limitada capacidad contributiva por su condicin socio econmica, a cargo del SIS.
c) El rgimen contributivo. Se financia con aportes, primas o contribuciones que pueden ser
complementados con deducibles o copagos. Las necesidades de la poblacin con capacidad
contributiva ser cubierta por las entidades aseguradoras pblicas (ESSALUD y sanidad de las
FFAA y FFPP) y privadas del sistema (EPS y privados).

En la actualidad, el proceso de aseguramiento universal progresivo se viene ejecutando en

tres regiones: Lima, Huancavelica, Apurmac y Ayacucho.

III.

El dilogo social en el sector salud: balance de las experiencias y perspectivas

3.1

Instancias formales de dilogo social en el sector salud: el Consejo Nacional de

Salud y las mesas de dilogo permanente

Identificamos dos niveles o instancias de dilogo social vigentes en el sector salud:

a) La primera de ellas est constituida por el Consejo Nacional de Salud creado por la
Ley N 27813, rgano consultivo del Ministerio de Salud que tiene como principal
objetivo ser la instancia de concertacin y coordinacin nacional sobre el Sistema
Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud. Siguiendo la clasificacin
propuesta por la OIT25, esta instancia de dilogo, de carcter formal, se caracteriza
por ser una en la que la forma de interaccin es de consulta, concertacin,
intercambio de informacin y propuesta de polticas pblicas en salud; en ella
25

Al respecto ver: BALBIN TORRES. Edgardo. Dilogo Social Perspectivas para su Institucionalizacin.
Enero del 2011. Pgina 9.

- 20 -

participan sujetos como representantes del Sector Salud, de ESSALUD, Sanidad de

las Fuerzas Armadas y Policiales, Asociacin de Municipalidades, de los
prestadores de servicios de salud privados, de los trabajadores del sector salud,
Colegio Mdico del Per, Asamblea Nacional de Rectores y FOROSALUD
(organizacin de la sociedad civil).
En dicha instancia se tratan materias vinculadas a las polticas pblicas en salud de
alcance nacional.
b) Las tres mesas de dilogo permanente creadas mediante Resolucin Ministerial N
177-2008-MINSA, en las que participa el Ministerio de Salud (un representante del
Ministro, uno de la Oficina General de Gestin de Recursos Humanos, y otro de la
Oficina General de Planeamiento y presupuesto) y representantes de organizaciones
sindicales de alcance nacional, como son: Federacin Mdica Peruana, Federacin
Nacional Unificada de Trabajadores del Sector Salud, Sindicato Nacional de
Enfermeras del Sector Salud y Federacin Nacional de Obstetras del Ministerio de
Salud del Per. Siguiendo la clasificacin propuesta por la OIT, esta instancia de
dilogo, de carcter formal, se caracteriza por ser una en la que la forma de
interaccin es de consulta, concertacin, intercambio de informacin, propuesta de
documentos normativos que regulen condiciones de trabajo y tambin propuestas de
reformas remunerativas as como la toma de decisiones para mejorar el
cumplimiento de las normas que regulan el empleo pblico. Su carcter bipartito
hace que se trate de escenarios de dilogo social de naturaleza restringida.
Se dedican principalmente a recibir las quejas de los trabajadores del sector
representados por los gremios antes mencionados, que revelan un nivel alto de
incumplimiento de las normas del rgimen laboral pblico.
As, los reclamos versan sobre incumplimiento de normas que regulan los traslados
funcionales y geogrficos, el pago de complementos remunerativos (un ejemplo es
el caso de las AETAS), ascensos, nombramientos, actos de hostilidad, violaciones a
la libertad sindical (actos discriminatorios o actos de hostilidad contra dirigentes o
trabajadores sindicalizados) remocin de funcionarios, evaluacin de personal
directivo y denuncias por actos de corrupcin. Por su naturaleza estos problemas
son particulares, especficos, que en muchos casos se concentran en el mbito local
(un establecimiento de salud determinado)
Destacan, en cuanto a su segunda funcin principal, la elaboracin de propuestas
normativas que den solucin a problemas de alcance general de los trabajadores del
sector que trascienden el mbito local (de un establecimiento de salud determinado)
como por ejemplo una propuesta de norma con alcance general que prev la
posibilidad de incluir complementos no remunerativos en el salario de los
trabajadores (como es el caso de las AETAS).
Salta a la vista que en las mesas paritarias predomine el carcter econmico de las
reivindicaciones. No parecamos la discusin de temas orientados a promover la
capacitacin de los trabajadores y la mejora de las condiciones de seguridad y salud
- 21 -

en el trabajo, lo que hace necesario explorar otras materias de suma importancia que
pueden ser introducidas en los procesos de dilogo social para enriquecerlos.
Finalmente, es importante tomar en consideracin el actual de proceso de transferencia de
competencias y funciones sectoriales en materia de salud del MINSA hacia la
Municipalidad Metropolitana de Lima para lo cual, mediante Resolucin del Alcalda N
181 del 4 de febrero del 2011, se ha constituido una Comisin para la elaboracin del Plan
Sectorial para la Transferencia de Funciones Sectoriales en materia de Salud. Este
contexto abre un conjunto de posibilidades para enriquecer el dilogo social en el sector.

3.2

Diagnstico sobre el funcionamiento (eficacia) de los mecanismos de dilogo

social en el sector salud: percepcin de los actores y necesidad de construir los
ejes de una agenda para su fortalecimiento

Hasta aqu un recuento de las experiencias formales de dilogo en el sector salud. Resta
hora analizar las condiciones existentes para el dilogo, cmo perciben los actores el
funcionamiento de las instancias de dilogo formales en el sector salud y qu propuestas se
pueden formular para fortalecerlas, las que podran formar parte de una futura agenda.
Las condiciones para el dilogo social deben ser tambin fortalecidas. Sobre la base lo
descrito en los puntos I y II del presente informe dos conclusiones saltan a la vista: a) la
libertad sindical como condicin esencial para el desarrollo y fortalecimiento del dilogo
social merece la atencin de las polticas pblicos para su desarrollo, y b) la situacin de los
recursos humanos en el sector salud acusa un debilitamiento profundo que se trata de
revertir a partir de diferentes esfuerzos institucionales del Sector Salud. Uno de los
problemas principales detectados y consignado expresamente en los Lineamientos de
Poltica Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud es la precarizacin
del empleo pblico en el sector a partir de la utilizacin de diversas formas de contratacin
algunas de ellas con menores derechos para los trabajadores (como es el caso del uso
intensivo de los CAS) ello ha originado inestabilidad en los vnculos y remuneraciones
diferenciadas desprovistas de criterios objetivos, con ello, la conflictividad laboral se ha
levado y ha sido calificada como mediana por el Sector. En un escenario medianamente
conflictivo para el Sector, pero altamente conflictivo para nosotros, el carcter preventivo
del dilogo debe ser reforzado, algunas propuestas se esbozan en la agenda propuesta.
Sobre cmo perciben los actores a los proceso de dilogo social en las diversas instancias
oficiales, es importante destacar algunas coincidencias en la percepcin que tienen sobre la
eficacia del dilogo en el escenario de las mesas de dilogo.
Para representantes del sector salud, el funcionamiento de las mesas ha cumplido su
finalidad: tiene un efecto positivo pues se discuten temas, se analizan propuestas, se
debaten y se solucionan problemas. Como instancia de dilogo y por lo que ste significa,
cumplen su funcin.
Los gremios de los trabajadores entrevistados coincidieron en calificar como positivo la
apertura de estos escenarios; sin embargo, todos ellos consideran que su eficacia se ve
- 22 -

limitada en el tratamiento de problemas que afectan a los trabajadores en un mbito general

que trasciende los simples y cotidianos problemas de naturaleza especfica, limitados a
mbitos locales focalizados en los diferentes establecimientos de salud. As por ejemplo,
los gremios de alcance nacional valoran la eficacia de las mesas en la solucin de conflictos
derivados de la violacin de la libertad sindical o en la inmediata remocin o sancin de
algunos funcionarios vinculados a actos de corrupcin.
En contraposicin a esa percepcin positiva, manifestaron su descontento por la menor
eficacia observada al momento de tratar de solucionar problemas de alcance nacional, en
cuyo caso manifestaron que apreciaban escasa voluntad poltica y lamentaban que en las
mesas no participen funcionarios del sector con poder de decisin sobre estos temas, lo que
para ellos deslegitimaba en cierta medida a la instancia de dilogo.
La situacin descrita nos permite apreciar que los niveles o instancias de dilogo
identificados funcionan como compartimentos estancos, separados el uno del otro con
dbiles mecanismos de coordinacin entre las organizaciones de los trabajadores.
De otro lado, la necesidad de los gremios de llevar a las mesas de dilogo el tratamiento de
problemas de alcance nacional, revela desde una primera aproximacin, que la instancia
correspondiente para tratarlos (el Consejo Nacional de Salud) no tiene un funcionamiento
eficaz. Es decir, al presentar los trabajadores en las mesas de dilogo problemas de mayor
envergadura y alcance, se produce una deslegitimacin y desaprovechamiento del escenario
ideal para ello como es el Consejo Nacional de Salud.
Esto podra responder a la necesidad de fortalecer las coordinaciones entre los diferentes
gremios de alcance nacional y sus representantes en el Consejo Nacional de Salud con el
propsito de definir una agenda comn de temas que sern sometidos a dicha instancia,
definiendo posiciones unitarias y coherentes para su discusin.
La agenda de fortalecimiento del dilogo social debe comprender: a) un componente de
investigacin dedicado a contar con un diagnstico de base sobre la libertad sindical,
referido a la sindicacin, negociacin, colectiva y huelga. As mismo, un balance sobre los
temas de conflictos y una clasificacin de los mismos; b) un componente de educacin,
sensibilizacin y difusin de la importancia del dilogo social, la libertad sindical y el
trabajo decente, c) un componente de fortalecimiento institucional y de fortalecimiento de
los actores que comprendera bsicamente capacitacin a organizaciones sindicales y
funcionarios del Sector Salud as como asistencia tcnica a los gremios de los trabajadores.
3.3

Recomendaciones para el fortalecimiento de las instancias de dilogo:

propuestas para los componentes de una agenda de fortalecimiento del dilogo
social

a)

Componente de investigacin dedicado a contar con un diagnstico de base sobre la

libertad sindical, referido a la sindicacin, negociacin, colectiva y huelga

Dos son los ejes principales a los que se debe prestar especial atencin a nuestro entender.
La profesionalizacin del empleo pblico es una poltica central: la alta rotacin del
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personal directivo (directores de establecimientos de salud y jefes de personal) resta

continuidad al fortalecimiento del proceso de dilogo y es un desincentivo para acumular
aprendizajes alcanzados. Por otro lado, el diagnstico contenido en el punto I sobre el
desarrollo y vigencia de la libertada sindical en el sector pblico es otro eje central para
fortalecer el dilogo social, hay toda una agenda por desarrollar en este punto. De ah que
consideramos importante dar continuidad al grupo de trabajo sectorial constituido mediante
Resolucin Ministerial N 486-2010/MINSA, encargado de elaborar un informe que
incluya propuestas para la reforma integral de la carrera pblica sanitaria.
Paralelamente, es importante que a travs de la Direccin General de Gestin del
Desarrollo de Recursos Humanos, en coordinacin con la Autoridad Nacional del Servicios
Civil se establezca como objetivos el obtener mayor informacin estadstica relativa a la
libertad sindical tales como: a) tasa sindical en el sector salud, organizaciones sindicales y
nmero de afiliados, huelgas registradas, convenios colectivos celebrados, entre otros. La
escasez de informacin oficial sobre el particular no ayuda en la definicin de polticas de
fortalecimiento de la libertad sindical como presupuesto fundamental para el dilogo social.

b)

Componente de capacitacin, sensibilizacin y difusin de la importancia del

dilogo social, la libertad sindical y el trabajo decente,

Una difusin adecuada de las agendas, temas tratados, problemas abordados en las mesas
de dilogo y los resultados obtenidos, podra ser de utilidad para mejorar la coordinacin de
la participacin de los gremios de los trabajadores en los diferentes escenarios de dilogo y
legitimar el dilogo en cada escenario. Se podra utilizar para ello la pgina web del
Ministerio de Salud en la que existe un link que lleva a una ventana especial que da
tratamiento y difusin a las labores, agendas, y temas tratados en el Consejo Nacional de
Salud y no ocurre lo mismo en el caso de las mesas de dilogo. Explotar un medio de
difusin como el antes sealado sera tambin un mecanismo efectivo para la difusin e
intercambio de informacin sobre diversos temas a tratar en la mesas de dilogo.
En este objetivo, se deben alinear un conjunto de estrategias como son: a) la necesidad de
elaborar una poltica de capacitacin del personal directivo del sector (principalmente
dirigida a los directores de establecimientos y jefes de personal y al personal de la alta
direccin del Ministerio de Salud con poder de decisin) en materia de libertad sindical y
dilogo social como componentes del trabajo decente y b) una poltica de capacitacin a
los gremios (principalmente a sus dirigentes y representantes en las dos instancias de
dilogo) en materia de dilogo social.
Para aminorar la percepcin de los gremios acerca de la escasa legitimidad y eficacia de las
mesas de dilogo como medio para tratar temas de alcance nacional sera importante que la
capacitacin a las organizaciones de los trabajadores incida en la distinguir la naturaleza de
las dos instancias de dilogo formales vigentes y en la necesidad de definir agendas y
articularlas as como difundir los logros y sus alcances obtenidos en ambos escenarios y en
los grupos de trabajo del sector. La difusin de los resultados tambin reducira el nivel de
conflictividad.

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Con el propsito de no limitar las materias tratadas en las instancias de dilogo a los temas
de reivindicaciones econmicas, es importante que la capacitacin a los trabajadores y sus
organizaciones incida en la necesidad de garantizar a estos el acceso a programas de
prevencin, tratamiento, atencin y apoyo contra el VIH y la tuberculosis, de esta forma se
podr introducir en la agenda de dilogo temas distintos que trasciendan las
reivindicaciones econmicas. As mismo, es importante tambin capacitar a los
trabajadores para que a travs de sus organizaciones amplen los temas de debate
incluyendo la discusin de polticas de capacitacin y de seguridad y salud en el trabajo26.
c)

Componente de fortalecimiento institucional y de fortalecimiento de los actores

Es importante impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de los trabajadores a partir

de una asistencia tcnica que sirva de asesora permanente en diferentes temas con el
propsito de mejorar la capacidad de elaborar propuestas de los trabajadores y sus
organizaciones y as fortalecer su participacin en el Consejo Nacional de Salud, las mesas
de dilogo y el grupo de trabajo que aborda el tema de la reforma de la carrera sanitaria as
como fortalecer a las organizaciones sindicales en la elaboracin de agendas con propuestas
concretas de temas a tratar en las instancias de dilogo y explorar la posibilidad de articular
las agendas de los diferentes gremios para el planteamiento de puntos de vista unitarios y
coherentes.
No obstante que el dilogo social aparece como una poltica explcitamente acordada por el
sector como necesaria de ser impulsada y promovida, se requiere de un nivel de un
compromiso de fortalecimiento de las instancias de dilogo formal que trascienda las
gestiones ministeriales y los gobiernos. La continuidad del esfuerzo iniciado es importante
para fortalecer el dilogo social.
En esa lnea, es importante impulsar el proyecto denominado Pacto Laboral para la Mejora
de la Calidad del Servicio Pblico de Salud con participacin de los Trabajadores 27. El
inicio del mismo debe ser focalizado en algunos establecimientos de salud (hospitales), dos
o tres como mximo, de preferencia en zonas con altos ndices de pobreza o pobreza
extrema, con mejores condiciones para reproducir experiencias concretas que luego puedan
ser replicadas en otras sedes. En el marco de este proyecto se debern establecer los
denominados COMITES PARA EL CAMBIO como espacios en donde se desarrolla el
dilogo y tratamiento de las materias vinculadas con la atencin en salud y los derechos de
las personas usuarias. En l confluyen los representantes del establecimiento o red de salud
y de los trabajadores de sta.
26

Sobre el particular revisar el documento denominado: Directrices de polticas conjuntas de la

OMS/OIT/ONUSIDA para mejorar el acceso de los trabajadores de la salud a los servicios de prevencin,
tratamiento, atencin y apoyo en relacin con el VIH y la tuberculosis: nota de orientacin. De
OMS/OIT/ONUSIDA.
27

El pacto laboral para la mejora de la calidad del servicio de salud tiene por objeto promover la activa participacin de
los trabajadores del Sector Salud (profesionales de la salud y trabajadores administrativos) en la ampliacin de la
cobertura y eficiencia de los establecimientos de salud; participacin fundada en los valores ticos de solidaridad,
compromiso y respeto de la dignidad de las personas usuarias, sin perjuicio de las obligaciones laborales establecidas.

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Es importante tomar en consideracin el actual de proceso de transferencia de

competencias y funciones sectoriales en materia de salud del MINSA hacia la
Municipalidad Metropolitana de Lima para lo cual, mediante Resolucin del Alcalda N
181 del 4 de febrero del 2011, se ha constituido una Comisin para la elaboracin del Plan
Sectorial para la Transferencia de Funciones Sectoriales en materia de Salud. Este
contexto abre un conjunto de posibilidades para enriquecer el dilogo social en el sector.
Finalmente, es importante constituir un equipo de funcionarios que de seguimiento al
diseo, ejecucin, desarrollo y evaluacin de las polticas institucionales orientadas al
fortalecimiento del dilogo social en el sector salud.

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