Dir Sociais e Politicas Publica I - CURITIBA PDF

Coleo CONPEDI/UNICURITIBA
Vol. 25
Organizadores
Prof. Dr. Orides Mezzaroba

Prof. Dr. Raymundo Juliano Rego Feitosa
Prof. Dr. Vladmir Oliveira da Silveira
Prof. Dr. Viviane Colho de Sllos-Knoerr
Coordenadores
Prof. Dr. Marli Marlene Moraes da Costa

Prof. Dr. Danielle Candido de Oliveira
DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS I
2014
2014
Curitiba
Curitiba
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
D597
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Direitos sociais e polticas pblicas I

Coleo Conpedi/Unicuritiba.
Organizadores : Orides Mezzaroba / Raymundo Juliano
Rego Feitosa / Vladmir Oliveira da Silveira
/ Viviane Colho Sllos-Knoerr.
Coordenadores : Marli Marlene Moraes da Costa
/Danielle Candido de Oliveira.
Ttulo independente - Curitiba - PR . : vol.25 - 1 ed.
Clssica Editora, 2014.
537p. :
ISBN 978-85-8433-013-3
1. Sade. 2. Educao. 3. Previdncia - tributos.
I. Ttulo.
CDD 341.2722
EDITORA CLSSICA
Conselho Editorial
Allessandra Neves Ferreira
Alexandre Walmott Borges
Daniel Ferreira
Elizabeth Accioly
Everton Gonalves
Fernando Knoerr
Francisco Cardozo de Oliveira
Francisval Mendes
Ilton Garcia da Costa
Ivan Motta
Ivo Dantas
Jonathan Barros Vita
Jos Edmilson Lima
Juliana Cristina Busnardo de Araujo
Lafayete Pozzoli
Leonardo Rabelo
Lvia Gaigher Bsio Campello
Lucimeiry Galvo
Equipe Editorial
Editora Responsvel: Vernica Gottgtroy
Capa: Editora Clssica
Luiz Eduardo Gunther

Luisa Moura
Mara Darcanchy
Massako Shirai
Mateus Eduardo Nunes Bertoncini
Nilson Arajo de Souza
Norma Padilha
Paulo Ricardo Opuszka
Roberto Genofre
Salim Reis
Valesca Raizer Borges Moschen
Vanessa Caporlingua
Viviane Coelho de Sllos-Knoerr
Vladmir Silveira
Wagner Ginotti
Wagner Menezes
Willians Franklin Lira dos Santos
XXII ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI/ UNICURITIBA

Centro Universitrio Curitiba / Curitiba PR
MEMBROS DA DIRETORIA
Vladmir Oliveira da Silveira
Presidente
Cesar Augusto de Castro Fiuza
Vice-Presidente
Aires Jos Rover
Secretrio Executivo
Gina Vidal Marclio Pompeu
Secretrio-Adjunto
Conselho Fiscal
Valesca Borges Raizer Moschen
Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa
Joo Marcelo Assafim
Antonio Carlos Diniz Murta (suplente)
Felipe Chiarello de Souza Pinto (suplente)
Representante Discente
Ilton Norberto Robl Filho (titular)
Pablo Malheiros da Cunha Frota (suplente)
Colaboradores
Elisangela Pruencio
Graduanda em Administrao - Faculdade Deciso
Maria Eduarda Basilio de Araujo Oliveira
Graduada em Administrao - UFSC
Rafaela Goulart de Andrade
Graduanda em Cincias da Computao UFSC
Diagramador
Marcus Souza Rodrigues
Sumrio
APRESENTAO ........................................................................................................................................
14
UM VIS DA FUNO ESTATAL DE PROTEO AOS DIREITO FUNDAMENTAIS (Rosmar Rissi) .............
16
INTRODUO ............................................................................................................................................
17
CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................
29
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
32
A GARANTIA DO MNIMO EXISTENCIAL NA PROTEO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

(Henrique Camacho e Yvete Flvio da Costa) ..............................................................................................
33
INTRODUO ............................................................................................................................................
35
O MNIMO EXISTENCIAL: PARMETRO PARA A IGUALDADE SOCIAL ....................................................
36
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A DIGNIDADE HUMANA ........................................................
39
O MNIMO EXISTENCIAL E OS TRIBUNAIS SUPERIORES .........................................................................
41
O CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS ....................................................................................
46
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
49
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
50
A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA CONCILIATRIA COMO CONTRIBUTO AO ESTADO

DEMOCRTICO DE DIREITO (Mayna Marchiori de Moraes e Rozane da Rosa Cachapuz) .............................
53
INTRODUO ............................................................................................................................................
54
A POLTICA PBLICA CONCILIATRIA DE RESOLUO DE CONFLITOS DE INTERESSES ...........................
56
EQUIVALENTES JURISDICIONAIS: INSTRUMENTOS DE EFETIVAO ORDEM JURDICA JUSTA .......
67
74
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
75
DIREITO EDUCAO: POLTICAS PBLICAS E O PAPEL DO JUDICIRIO NA BUSCA DE SUA

IMPLEMENTAO (Adriana do Val Alves Taveira) .....................................................................................
81
INTRODUO ............................................................................................................................................
82
DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO ...................................................................................................
82
DIREITO EDUCAO PREVISO CONSTITUCIONAL ..........................................................................
86
POLTICAS PBLICAS E DIREITO EDUCAO .......................................................................................
88
DECISES JUDICIAIS RELATIVAS S POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO ...........................................
93
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
95
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
96
A CONSTRUO DA CIDADANIA ATRAVS DAS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO FISCAL (Ana

Ceclia Bezerra de Aguiar) ...........................................................................................................................
100
INTRODUO ............................................................................................................................................
101
A CONSTRUO DA CIDADANIA NO BRASIL E A EDUCAO COMO INSTRUMENTO DE MUDANA ..
102
A EDUCAO FISCAL .................................................................................................................................
109
A EDUCAO FISCAL NO BRASIL ..............................................................................................................
113
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
120
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
121
INCLUSO PREVIDENCIRIA: NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE

PROTEO SOCIAL SOB O ENFOQUE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS (Rubens Valtecides Alves e
Rodrigo Gama Croches) ..............................................................................................................................
128
INTRODUO ............................................................................................................................................
129
A SEGURIDADE SOCIAL E SUA RELAO COM A TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS ......................
131
DIREITOS SOCIAIS LUZ DOS DIREITOS HUMANOS ...............................................................................
136
O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 .......................................
140
A COBERTURA PREVIDENCIRIA NA AMRICA LATINA: DESAFIOS DA INCLUSO SOCIAL .....................
144
ALTERAES LEGISLATIVAS E AS PECULIARIDADES DAS NOVAS FORMAS DE CONTRIBUIO AO

REGIME PREVIDENCIRIO .......................................................................................................................
146
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
151
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
152
OS PARMETROS CONSTITUCIONAIS DO NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO

PREVIDENCIRIA: UMA ANLISE DO PL N 0253/2005 (Maria Roseniura de Oliveira Santos) .................
154
INTRODUO ............................................................................................................................................
154
A CONSTITUIO FEDERAL E AS POLTICAS SOCIAIS NA ERA NEOLIBERAL ..........................................
156
O NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO PREVIDENCIRIA (SEIP): AVANO OU RETROCESSO? .....
161
168
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
170
O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO: REFLEXES ACERCA DE

POLTICAS PBLICAS ECONMICAS AMBIENTAIS E A APLICAO DE NORMAS GERENCIAIS
AMBIENTAIS NO SETOR PBLICO (Meda, Renata Vieira e Araujo, Miguel Etinger) ...............................
172
INTRODUO ............................................................................................................................................
173
CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O ESTADO ..........................................................................................
175
POLTICAS PBLICAS EM PROL DA EFETIVIDADE DA TUTELA AMBIENTAL PREVISTA NA ORDEM

ECONMICA ..............................................................................................................................................
180
POLTICAS PBLICAS ECONMICAS DE INCENTIVOS AMBIENTAIS ......................................................
182
A APLICAO DA NORMA DE SISTEMAS DE GESTO AMBIENTAL: ISO 14001 NO SETOR PBLICO ....
184
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
187
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
188
BICES DA LEGISLAO AO FORTALECIMENTO DA POLTICA DE GOVERNO EM ECONOMIA

SOLIDRIA (Prof. Dr. Francisco Carlos Duarte) ...........................................................................................
190
INTRODUO ............................................................................................................................................
191
UMA BREVE CONTEXTUALIZAO DA ECONOMIA SOLIDRIA NO CENRIO ECONMICO E NO

MUNDO DO TRABALHO ............................................................................................................................
192
A INSERO DA ECONOMIA SOLIDRIA NAS POLTICAS DE GOVERNO ...............................................
194
AS LACUNAS LEGISLATIVAS E SUAS DIFICULDADES PARA EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA

SOLIDRIA .................................................................................................................................................
198
202
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
203
A FUNO SOCIAL DO TRIBUTO E A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS (Castro, Aldo

Aranha de e Ribeiro, Maria de Ftima) ........................................................................................................
205
INTRODUO ............................................................................................................................................
206
FUNO SOCIAL DO TRIBUTO ..................................................................................................................
207
A IMPLEMENTAO DAS POLTICAS PBLICAS: DEMONSTRAO EMPRICA ....................................
209
225
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
226
OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA, ESCOLHAS PBLICAS E POLTICAS PBLICAS:

CAMINHOS DE CONCRETIZAO DOS BENEFCIOS SOCIAIS CONSTITUCIONAIS (Phillip Gil Frana)
230
INTRODUO ............................................................................................................................................
331
OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA ..........................................................................................
232
ESCOLHAS, ADEQUADA GESTO E POLTICAS PBLICAS .......................................................................
235
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
241
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
242
A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA

AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF) (Sandra Terto Sampaio Rodrigues e Maria Luiza Pereira de Alencar
Mayer Feitosa) ............................................................................................................................................
245
A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O CRDITO PARA A AGRICULTURA FAMILIAR ...............................
246
O AGRICULTOR FAMILIAR E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA

FAMILIAR (PRONAF) .................................................................................................................................
253
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
270
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
272
ANLISE DA LEI N 10.836/04 (PROGRAMA BOLSA FAMLIA): O DIREITO COMO PROMOTOR DE

MUDANAS SOCIAIS? (Tainah Simes Sales) ...........................................................................................
275
INTRODUO ............................................................................................................................................
276
POBREZA: EM BUSCA DE UM CONCEITO .................................................................................................
276
ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...............................................................................................
282
MUDANA SOCIAL ....................................................................................................................................
291
295
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
296
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI): QUAL O PERFIL SOCIOECONMICO

COMPATVEL COM O PROGRAMA? (Antonio Augusto Cruz Porto e Cibele Merlin Torres) ..........................
304
CONSIDERAES INTRODUTRIAS .........................................................................................................
305
PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO PROUNI ............................................................................................
308
CRITRIOS PARA MANUTENO DA BOLSA DO PROUNI .......................................................................
311
PERFIL SOCIOECONMICO: DIFICULDADE DE DEFINIO NO CONTEXTO DO PROGRAMA (PROUNI)
314
CONSIDERAES DERRADEIRAS .............................................................................................................
322
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
326
AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE (Fernanda de Carvalho Soares

e Bento Herculano Duarte Neto) .................................................................................................................
327
INTRODUO ............................................................................................................................................
328
PRINCPIO DA IGUALDADE .......................................................................................................................
329
AES AFIRMATIVAS NO MUNDO ...........................................................................................................
333
AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE ...................................................
341
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
342
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
344
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR SUA OMISSO QUANTO A EFETIVAO DO

DIREITO SEGURANA PBLICA (Ben-Hur Pilotti Pereira de Lima e Andryelle Vanessa Camilo) .............
346
INTRODUO ............................................................................................................................................
347
DOS ASPECTOS GERAIS ACERCA DA SEGURANA ..................................................................................
348
DA FALTA DE SEGURANA E DE POLTICAS PBLICAS ENQUANTO ELEMENTO DE VIOLAO DOS
DIREITOS DA PERSONALIDADE ................................................................................................................
350
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA FALTA DE SEGURANA ..............................................
356
DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA COMO PARMETRO DE AO DO PODER PBLICO ...................
364
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
368
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
369
APAC, CONSELHO DA COMUNIDADE, PENARTE: EXPERINCIAS DE REINTEGRAO PRISIONAL

(Juliana Lira Novaes e Samyle Regina Matos Oliveira) .................................................................................
373
INTRODUO ............................................................................................................................................
374
A PRISO: O PARADOXO ENTRE O DEVER SER E A REALIDADE ..............................................................
375
A APLICAO DE POLTICAS PBLICAS (PPS) COMO MEDIDAS AUXILIARES REINTEGRAO DOS

PRESOS ......................................................................................................................................................
380
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
389
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
389
A EDUCAO AMBIENTAL COMO EDUCAO POLTICA E OS DIREITOS DAS MULHERES NA

ATIVIDADE PESQUEIRA (Braido, Janaina Agostini e Caporlingua, Vanessa Hernandez) ........................
392
INTRODUO ............................................................................................................................................
393
A ATIVIDADE PESQUEIRA EM REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR ..........................................................
394
A GARANTIA DOS DIREITOS DA MULHER NO EXERCCIO DA ATIVIDADE PESQUEIRA ...............................
396
A DESINFORMAO COMO OBSTCULO AO EXERCCIO DE DIREITOS .................................................
399
A EDUCAO AMBIENTAL COMO EDUCAO POLTICA: FERRAMENTA PARA O RECONHECIMENTO

DE DIREITOS E PARA A TRANSFORMAO SOCIAL .................................................................................
403
406
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
407
A ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS COMO POSSIBILIDADE DE FORTALECIMENTO DO

PODER FEMININO (Marli Marlene Moraes da Costa e Mariane Camargo DOliveira) ...............................
408
CONSIDERAES INICIAIS ........................................................................................................................
409
A CONSTRUO DAS BASES CONCEITUAIS DO EMPOWERMENT DAS MULHERES ...............................
411
ALGUMAS NOES SOBRE A TEMTICA DE POLTICAS PBLICAS ........................................................
415
A INTERCONEXO ENTRE AS POLTICAS PBLICAS E A GESTO PBLICA ............................................
421
ARTICULANDO O CAPITAL SOCIAL S AES INCLUSIVAS .....................................................................
423
O EMPODERAMENTO FEMININO ENQUANTO ALTERNATIVA EFETIVA DE INTEGRAO SOCIAL .......
430
434
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
435
POLTICA PBLICA DE ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE MULHERES PARA FINS DE EXPLORAO

SEXUAL EM SEVILLA (Waldimeiry Corra da Silva e Mirna Xavier Rabelo Dias) ........................................
438
CONSIDERAES INICIAIS .......................................................................................................................
439
TRFICO DE MULHERES DESDE A TICA DO PLANO DE AO MUNICIPAL: A EXPLORAO SEXUAL

COMO HERANA DE UMA SOCIEDADE PATRIARCAL ..............................................................................
441
TRFICO PARA FINS DE EXPLORAO SEXUAL E PROSTITUIO COMO UMA FORMA DE VIOLNCIA
DE GNERO: A AO COORDENADA DESDE SEVILHA ............................................................................
448
DO AMADURECIMENTO DA EXPERINCIA DE ASSISTNCIA A MULHERES PROSTITUDAS A UM

PLANO DE AO CONTRA TODAS AS FORMAS DE EXPLORAO SEXUAL ............................................
450
PLANO DE AO MUNICIPAL DE ENFRENTAMENTO AO TRFICO: CONCREO DA INCOMODIDADE

OU SALVAGUARDA DOS DIREITOS HUMANOS DAS MULHERES? ..........................................................
452
461
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
462
A INTERVENO DO JUDICIRIO NAS POLTICAS PBLICAS DE SADE: ELEMENTOS DE (NO)

JUSTIFICAAO CONSTITUCIONAL (Alexandre Barbosa da Silva) .............................................................
465
ASPECTOS INICIAIS ...................................................................................................................................
466
BREVE INFORMAO ACERCA DA EVOLUO DO PENSAMENTO CONSTITUCIONAL NO BRASIL

APS 1988 .................................................................................................................................................
469
A DIFICULDADE DE FIXAR UMA TEORIA NICA DE FUNDAMENTO DA CONSTITUIO ..........................
472
ALGUMAS REFERNCIAS ACERCA DAS TEORIAS DA JUSTIA ................................................................
475
O JUDICIRIO E AS POLTICAS PBLICAS DE SADE: NECESSRIA (RE)ANLISE DO ATIVISMO NA

DISPENSAO DE MEDICAMENTOS ........................................................................................................
477
A NECESSRIA CONSTRUO DO PARADIGMA DE COERNCIA PRINCIPIOLGICA DA CONSTITUIO

E DO RESPEITO S INSTITUIES ............................................................................................................
486
492
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
493
O IMPONDERVEL DIREITO SADE: UMA DISCUSSO JURISPRUDENCIAL A PARTIR DO MARCO

TERICO DE ROBERT ALEXY (Pedro da Silva Moreira) .............................................................................
495
INTRODUO ............................................................................................................................................
496
FUNDAMENTOS DECISRIOS NO MBITO DO DIREITO SADE: A PRTICA DOS TRIBUNAIS ...........
497
A TEORIA DOS PRINCPIOS E A EFICCIA NORMATIVA DO DIREITO SADE ......................................
507
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
517
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
518
A ATUAO DA FONOAUDIOLOGIA E AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL PREVISTAS PARA A
EFETIVAO DO DIREITO SADE NA ESCOLA (Marcus Pinto Aguiar e Giselle Dantas Lima Aguiar) ....
520
INTRODUO ............................................................................................................................................
521
A SADE COMO NECESSIDADE PARA UMA EXISTNCIA DIGNA E DIREITO EXIGVEL FRENTE AO
ESTADO ......................................................................................................................................................
522
POLTICAS PBLICAS E CONCRETIZAO DEMOCRTICA DO DIREITO SADE ................................
531
EDUCAO EM SADE ATRAVS DA FONOAUDIOLOGIA COMO POLTICA PBLICA DE SADE .....
535
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
540
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
541
COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I
Carssimo(a) Associado(a),
Apresento o livro do Grupo de Trabalho Direitos Sociais e Polticas Pblicas I, do
XXII Encontro Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito
(CONPEDI), realizado no Centro Universitrio Curitiba (UNICURUTIBA/PR), entre os dias
29 de maio e 1 de junho de 2013.
O evento props uma anlise da atual Constituio brasileira e ocorreu num ambiente
de balano dos programas, dada a iminncia da trienal CAPES-MEC. Passados quase 25 anos
da promulgao da Carta Magna de 1988, a chamada Constituio Cidad necessita uma
reavaliao. Desde seus objetivos e desafios at novos mecanismos e concepes do direito,
nossa Constituio demanda reflexes. Se o acesso Justia foi conquistado por parcela
tradicionalmente excluda da cidadania, esses e outros brasileiros exigem hoje o ponto final do
processo. Para tanto, basta observar as recorrentes emendas e consequentes novos
parcelamentos das dvidas dos entes federativos, bem como o julgamento da chamada ADIN
do calote dos precatrios. Cito apenas um dentre inmeros casos que expem os limites da
Constituio de 1988. Sem dvida, muitos debates e mesas realizados no XXII Encontro
Nacional j antecipavam demandas que semanas mais tarde levariam milhes s ruas.
Com relao ao CONPEDI, consolidamos a marca de mais de 1.500 artigos submetidos,
tanto nos encontros como em nossos congressos. Nesse sentido evidente o aumento da
produo na rea, comprovvel inclusive por outros indicadores. Vale salientar que apenas no
mbito desse encontro sero publicados 36 livros, num total de 784 artigos. Definimos a
mudana dos Anais do CONPEDI para os atuais livros dos GTs o que tem contribudo no
apenas para o propsito de aumentar a pontuao dos programas, mas de reforar as
especificidades de nossa rea, conforme amplamente debatido nos eventos.
Por outro lado, com o crescimento do nmero de artigos, surgem novos desafios a
enfrentar, como o de (1) estudar novos modelos de apresentao dos trabalhos e o de (2)
aumentar o nmero de avaliadores, comprometidos e pontuais. Nesse passo, quero agradecer a
todos os 186 avaliadores que participaram deste processo e que, com competncia, permitiramnos entregar no prazo a avaliao aos associados. Tambm gostaria de parabenizar os autores
11
selecionados para apresentar seus trabalhos nos 36 GTs, pois a cada evento a escolha tem sido
mais difcil.
Nosso PUBLICA DIREITO uma ferramenta importante que vem sendo aperfeioada
em pleno funcionamento, haja vista os raros momentos de que dispomos, ao longo do ano, para
seu desenvolvimento. No obstante, j est em fase de testes uma nova verso, melhorada, e
que possibilitar sua utilizao por nossos associados institucionais, tanto para revistas quanto
para eventos.
O INDEXA outra soluo que ser muito til no futuro, na medida em que nosso
comit de rea na CAPES/MEC j sinaliza a relevncia do impacto nos critrios da trienal de
2016, assim como do Qualis 2013/2015. Sendo assim, seus benefcios para os programas sero
sentidos j nesta avaliao, uma vez que implicar maior pontuao aos programas que
inserirem seus dados.
Futuramente,
INDEXA permitir estudos prprios e comparativos entre os
programas, garantindo maior transparncia e previsibilidade em resumo, uma melhor

fotografia da rea do Direito. Destarte, tenho certeza de que ser compensador o amplo esforo
no preenchimento dos dados dos ltimos trs anos principalmente dos grandes programas ,
mesmo porque as falhas j foram catalogadas e sua correo ser fundamental na elaborao da
segunda verso, disponvel em 2014.
Com relao ao segundo balano, aps inmeras viagens e visitas a dezenas de
programas neste trinio, estou convicto de que o expressivo resultado alcanado trar
importantes conquistas. Dentre elas pode-se citar o aumento de programas com nota 04 e 05,
alm da grande possibilidade dos primeiros programas com nota 07. Em que pese as
dificuldades, no possvel imaginar outro cenrio que no o da valorizao dos programas do
Direito. Nesse sentido, importa registrar a grande liderana do professor Martnio, que soube
conduzir a rea com grande competncia, dilogo, presena e honestidade. Com tal conjunto de
elementos, j podemos comparar nossos nmeros e critrios aos das demais reas, o que ser
fundamental para a avaliao dos programas 06 e 07.
12
Com relao ao IPEA, cumpre ainda ressaltar que participamos, em Braslia, da III
Conferncia do Desenvolvimento (CODE), na qual o CONPEDI promoveu uma Mesa sobre o
estado da arte do Direito e Desenvolvimento, alm da apresentao de artigos de pesquisadores
do Direito, criteriosamente selecionados. Sendo assim, em So Paulo lanaremos um novo
livro com o resultado deste projeto, alm de prosseguir o dilogo com o IPEA para futuras
parcerias e editais para a rea do Direito.
No poderia concluir sem destacar o grande esforo da professora Viviane Colho de
Sllos Knoerr e da equipe de organizao do programa de Mestrado em Direito do
UNICURITIBA, que por mais de um ano planejaram e executaram um grandioso encontro.
No foram poucos os desafios enfrentados e vencidos para a realizao de um evento que
agregou tantas pessoas em um cenrio de to elevado padro de qualidade e sofisticada
logstica e isso tudo sempre com enorme simpatia e procurando avanar ainda mais.
Curitiba, inverno de 2013.
Vladmir Oliveira da Silveira

Presidente do CONPEDI
13
Apresentao
O Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito traz ao pblico, nesta

obra, os trabalhos apresentados no Grupo de Trabalho Direitos Sociais e polticas pblicas
do XXII Encontro Nacional do Conpedi. O timing no poderia ser mais oportuno. Poucas
vezes, na recente histria brasileira, temas como sade e educao tiveram tanto destaque.
No se pode negar a evoluo do reconhecimento e implementao dos direitos
econmicos e sociais, no s no Brasil, mas no mundo todo. Essa evoluo, entretanto, lenta,
cheia de percalos e acompanhada de muitas polmicas. Temas como o mnimo existencial, a
reserva do possvel, o ativismo judicial e a independncia dos poderes tm ganhado espao nos
debates da comunidade jurdica nos ltimos anos. Agora, estas mesmas questes passam a ser
debatidas nas ruas e redes sociais.
Em um momento no qual as polticas pblicas estatais vm sendo duramente
questionadas pela sociedade brasileira, a apresentao de trabalhos cientficos voltados ao
estudo da aplicao e da efetividade destas polticas de grande relevncia. Pode, assim, a
comunidade cientfica ajudar a sociedade a compreender os reais dilemas e dificuldades que a
implementao dos direitos sociais encontra no Brasil.
Os artigos selecionados fornecem um panorama geral das polticas pblicas adotadas
pelo Estado brasileiro, visando a efetivao de diversos direitos sociais. Sade, educao,
previdncia e tributos so alguns dos objetos de pesquisa estudados nestes trabalhos.
No se pretende, aqui, exaurir os temas tratados nem fornecer respostas definitivas. A
finalidade , apenas, esclarecer pontos e conceitos importantes, trazer dados e questionamentos
para enriquecer o debate jurdico.
14
Coordenadores do Grupo de Trabalho

Professora Doutora Marli Marlene Moraes da Costa UNISC
Professora Doutora Danielle Candido de Oliveira Anhanguera
15
UM VIS DA FUNO ESTATAL DE PROTEO AOS

DIREITO FUNDAMENTAIS
UNA FUNCIN DE ESTADO DE BIAS LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Rosmar Rissi1
Resumo:
Em poder de todos esses meios de controle, tarefa nica e exclusivamente do poder
estatal garantir o efetivo atendimento aos direitos fundamentais e especificamente os sociais,
atravs dos mecanismos e meios a ele oferecidos via os gestores pblicos. O Estado nunca
esteve imune de crises e transformaes, perante as quais busca mecanismos de superao e
adequao.
A garantia dos direitos perpassa por trs elementos essenciais, a competncia, a
participao e a liberdade. Compreendidos no espao necessrio da democracia, no no
descomprometimento com as garantias emanadas da lei fundamental.
Na atual cultura, o carter solidrio onde alm do Estado, grupos da prpria sociedade
civil, atravs da batalha cotidiana buscam a superao das desigualdades, visando o bem estar
social e um mnimo digno para a sobrevivncia dos menos favorecidos.
Resumen:
En todos estos medios de control de potencia es una tarea exclusiva del poder del
Estado para garantizar la asistencia efectiva de los derechos fundamentales y,
especficamente, el desarrollo social, a travs de los mecanismos y medios a su alcance a
travs de los gestores pblicos. El Estado no ha sido inmune a las crisis y transformaciones,
en contra de que los mecanismos de bsqueda de afrontamiento y adaptacin.
Garantizar los derechos impregna los tres elementos esenciales, las habilidades, la
participacin y la libertad. Incluido en el espacio necesario de la democracia, no en la retirada
de las garantas otorgadas por la ley fundamental.
1
Graduado pela PUCRS e mestrando pela UNISINOS. Advogado. Endereo eletrnico

rosmarrissi@hotmail.com
16
En la cultura actual, donde el personaje de la solidaridad ms all de los estatales, los

grupos de la sociedad civil por s mismo la bsqueda de la batalla diaria para superar las
desigualdades, para el bienestar y un mnimo decente para la supervivencia de los menos
afortunados.
Palavra chave:
Estado; crise; democracia; direitos fundamentais; transformao social.
Palabra clave:
Estado; crisis; democracia; derechos fundamentales; la transformacin social.
Sumrio:
Introduo; 1.1. O Estado em desenvolvimento; 1.2. A crise Estatal e a transformao; 1.3. Os

direitos fundamentais sociais protegidos; Consideraes finais; Bibliografia.
Introduo
O presente artigo tem por objetivo constatar a atual situao do Estado a partir de
alguns doutrinadores, os quais compreendem que a situao de crise e transformao. Diante
dessa constatao de crise que gera consequncias na sociedade e afeta direitos fundamentais
em diversas abrangncias. O foco dar-se- nos direitos fundamentais, tendo em vista a
necessidade da garantia desses direitos para grande parte da populao atravs da
transformao do Estado, o qual ser o gerador da mudana social. Alm do Estado a
sociedade civil tem o deve colaborar e ser ativa na execuo da garantia desses direitos aos
menos favorecidos. A partir de um esforo conjunto e com polticas governamentais
17
adequadas possvel conseguir adequar a necessidade com a fora estatal e o gerenciamento

dessas demandas advindas de uma parte da sociedade.
1.1.
O Estado em desenvolvimento;
Para a compreenso da edificao do Estado Moderno, relevante considerar a
existncia de todo um perodo anterior de feudalismo, 2 de monarquias e das guerras em

territrio da Europa atual. Este processamento envolveu as mutaes econmicas, sociais,
polticas e ideolgicas. Os feudos eram autossuficientes e predominaram na Europa do sculo
V ao XV, dentro do sistema scio-politico-econmico que caracterizava-se pelas relaes
servis de trabalho, pela descentralizao do poder poltico e pela quase imobilidade social. Os
senhores feudais eram membros do clero e da nobreza. Com o enfraquecimento do feudalismo
a monarquia se fortaleceu.
O surgimento do Estado segundo Jacques Chevallier, como condio para o
desenvolvimento econmico e a paz social, tem sua construo resultante da conjugao de
cinco elementos essenciais, a saber: a existncia de um grupo humano, a nao; a construo
de uma figura abstrata, o Estado; a percepo do Estado como princpio de ordem e de coeso
social; o estabelecimento de um monoplio da coero; a existncia de um aparelho
estruturado e coerente de dominao, as burocracias funcionais. a partir destes cinco
elementos conjugados na construo do Estado e da forma estatal que reside especificidade
e a novidade. (CHEVALLIER, 2009, p. 24-25 ).
Para Creveld, o Estado tem seu surgimento nas aglomeraes, 3 onde reinavam os
chefes, governos de tribos ou grupos, uma das finalidades era a soluo de conflitos, funo
inerente a quem exercia o poder ou a um grupo que tomava as decises. De acordo com o
autor que assim descreve: Nas sociedades de bandos, mais simples, era o chefe da famlia
que arbitrava e decidia tais casos, ao passo que, entre os pastoralistas mais adiantados do leste
da frica e os ndios norte-americanos, esse papel pertencia assembleia da aldeia.
(CREVELD, 2004, p. 7).
O Estado feudal caracterizado pelo exerccio acumulativo das diversas funes diretivas por parte das mesmas
pessoas e pela fragmentao do poder central em pequenos agregados sociais.
3 Na compreenso de Martin Van Creveld, Durante a maior parte da histria, e em especial da pr-histria,
existia governo, mas no Estados.
18
O contexto mundial afetado por diversos fenmenos de ordem econmica, poltica,

social e por fatores que determinam a tomada de decises por parte do ente pblico, que
Poulantzas, assim denomina Em suma, a crise poltica consiste em uma srie de traos
particulares resultantes desta condensao das contradies no domnio poltico, e que afetam
tanto as relaes de classe em sua luta politica com os aparelhos de Estado.
(POULANTZAS, 1977, p. 9).
O termo crise empregado para a denominao das diferentes mudanas na sociedade e
tambm no aparelho estatal. A abordagem dar-se- em diferentes nveis para uma melhor
compreenso
1.2 A crise Estatal e a transformao;
A crise poltica sofreu no imprio com o surgimento do feudalismo, onde ocorreu toda
uma reviravolta na forma de governo e no poder. Crise ideolgica com os enormes reflexos
perante a sociedade e o todo. Assim descrita pelo autor: Refletindo o surgimento do
feudalismo, a ideologia imperial desmoronou. Seu lugar foi tomado por um sistema que dava
destaque bem maior aos direitos coletivos da aristocracia e da religio estabelecida.
(CREVELD, 2004, p. 73).
A prpria Igreja em determinado perodo histrico, possua tamanha fora que havia
sob seu comando um exrcito, buscando assim a sua defesa e sua hegemonia. Um ponto
relevante neste contexto de Estado ocorreu em 1302, onde a busca desenfreada pelo poder
ocorreu atravs de uma Bula Papal, com o empoderamento perante as demais autoridades.
Sendo que em 1073 a Igreja possui forte influncia no Estado. Creveld assim descreve a
situao histrica naquele perodo:
O ponto culminante aconteceu em 1302, quando o papa Bonifcio VIII publicou sua
famosa Unam sanctam Ecclesiam. Citando Jeremias hoje vos concedo autoridade
sobre as naes e sobre os reinos -, a bula proclamava que o poder secular deveria
ser exercido ad nunctun et patientiam saceniotis, sob o comando e a autorizao do
sacerdote. (CREVELD, 2004, p. 86).
A meno a este fato, que o poder era reinante, e no percebesse uma preocupao
social, nem mesmo da Igreja com o povo. A compreenso que so medidas foras entre
Estado e Igreja. Assim e nos perodos seguintes, o Estado andou por trilhos tortuosos, mas
19
no parou ao longo de tantos sculos. Citando a Espanha sculo XV e XVI, guerra civil
inglesa (1640), revoluo francesa (1789), o iluminismo e diversas outras fatores de impacto
na sociedade.
Situaes adversas aos direitos fundamentais4 ocorreram, tambm nesse perodo da
histria, Creveld diz que: A revolta dos camponeses de 1525 assustou as cidades do sul da
Alemanha. Revolta ocasionada pelo descompromisso do setor pblico da proteo a essa
classe. Abandonadas por um imperador cujos compromissos em todo o mundo o tornaram
evidentemente incapaz de proteg-las. (CREVELD, 2004, p. 156).
Para Poulantzas, na compreenso de crise, v o Estado como limitador atravs de sua
interveno e compreende a crise como necessria, afirmando que o problema novo com
relao a esse dado o seguinte: na medida em que o Estado intervm maciamente na
prpria reproduo do capital, na medida em que tambm as crises econmicas, so, sob um
certo ngulo, fatores orgnicos e necessrios desta reproduo, o Estado atual provavelmente
conseguiu, atravs de suas intervenes, limitar o aspecto selvagem das crises econmicas.
(POULANTZAS, 1977, p.36).
A crise do Estado advm de uma crise econmica em virtude do sistema capitalista
que gera reflexos no contexto poltico. A crise ocorre na medida em que h um acentuado
nvel de desigualdade social/econmico, gerado pelo sistema como um todo.
Mesmo diante de todas estas transformaes o sistema capitalista no permite que o
Estado seja forte, na compreenso de Poulantzas que assim o descreve:
O Estado diante das novas realidades das lutas de classe desta fase, e conduzem
assim no simplesmente a uma virada autoritria ocasional do Estado burgus, mas
constituio de uma nova forma de Estado capitalista, com caractersticas prprias
de Estado Autoritrio ou de Estado forte, que poderiam muito bem significar que
uma certa forma de democracia poltica simplesmente no mais possvel sob o
capitalismo. a estas transformaes que se articulam, em alguns destes Estados, as
caractersticas especficas de crise de Estado, l onde uma crise poltica no sentido
prprio ocorre efetivamente. (POULANTZAS, 1977, p. 38).
Nessa crise, o surgimento de organismos supranacionais, como a OMC (Organizao

Mundial do Comrcio), o GATT (Acordo sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio), o bloco
econmico da Unio Europeia, a ONU (Organizao das Naes Unidas) e outras, como a
UNASUL e MERCOSUL, tendo como fator de fora meramente a questo econmica.
Creveld descreve como interveno necessria ao equilbrio global afirmando: O
funcionamento da economia mundial foi enquadrado pela interveno das organizaes,
4
Ciente que o termo direitos fundamentais no era empregado nesse perodo, utilizado para facilitar a
compreenso.
20
chamadas a intervir permanentemente para assegurar a manuteno de um equilbrio global.

(CREVELD, 2004, p. 42).
Reforando esse contexto Jos Bolzan Morais, enfatiza a existncia de estruturas de
poder que no esto atreladas a um Estado, mas possuem relevncia internacional, abarcando
os mais diferentes espaos tendo em vista uma nica finalidade, a segurana mercantil
internacional.
Deve-se ter presente, como uma constatao e um alerta, que, o brutal crescimento e
autonomizao do poder econmico, a ponto de ver-se por sobre o controle dos
governos dos Estados e at de rgos de carter supra e internacionais, como a
Unio Europeia ou a Organizao das Naes Unidas (ONU). (MORAIS, 2011, p.
21)
Mesmo diante de toda essa crise Estatal descrita, o doutrinador Georg Sorensen afirma
ser o Estado um ente pleno de poder, com domnio sobre as foras econmicas globais, bem
como enfatiza os movimentos populares, como foras que impactam na organizao do ente
pblico, in verbis:
O mundo est mudando e abriu-se um novo debate sobre o destino do Estado. O
Estado continua a ser a forma dominante de organizao poltica universal, mas
desafiado a partir de diversas reas, incluindo as foras de mercado globais,
instituies internacionais e movimentos populares. (SORENSEN, 2010, p. 41).5
possvel indagar se o estado passa por uma constante crise ou a adaptao

necessria, uma modernizao do aparelho estatal, e os reflexos perante a prpria sociedade.
Nessa perspectiva da crise, Sorensen enfatiza o fenmeno da Globalizao e outros como
fatores que ocasionam uma transformao social sem volta.
A mudana poltica mais importante desde o fim da Segunda Guerra Mundial
aconteceu h mais de vinte anos, quando o Muro de Berlim caiu, a Guerra Fria
terminou ea Unio Sovitica foi dissolvida.
A mudana social muitas vezes costuma ser chamada de globalizao. Muitos
observadores se concentrar sobre os aspectos econmicos desse fenmeno. E, claro,
para o intercmbio econmico atravs das fronteiras uma questo cada vez mais
importante. (SORENSEN, 2010, p. 21).6
El mundo est cambiando y se ha abierto un nuevo debate acerca del destino del Estado. El Estado sigue
siendo la forma dominante de la organizacin poltica universal, pero se lo desafa desde mbitos muy distintos,
incluidos las fuerzas mercantiles globales, las instituciones intemacionales y los movimientos populares.
6 El cambio poltico ms importante desde el fin de la segunda guerra mundial sucedi hace ms de veinte aos,
cuando cay el muro de Berln, termin la guerra fra y se disolvi la Unin Sovitica.
El cambio social ms acusado suele llamarse "globalizacin". Muchos observadores se concentran en los
aspectos econmicos de este fenmeno. Y, desde luego, el intercambio econmico por encima de las fronteras es
un asunto de importancia creciente.
21
Na busca ao longo do tempo, possvel perceber a evoluo do prprio Estado, pois

ele no surgiu moderno desde os seus primrdios. E advm desta modernidade a necessidade
da prpria proteo aos direitos fundamentais que foram juntamente com a evoluo
transformando-se em objeto de negcio lucrativo pelo capitalismo. No havia Estado
moderno nos sculos XVII, XVIII e XIX, e Sorensen exemplifica esta transformao dizendo
que haviam condies polticas, econmicas e sociais que conduziram ao Estado moderno. A
transformao, portanto, a norma e no a excepo. O Estado sempre experimentou um
crescimento e mudana. (SORENSEN, 2010, p. 33).7
Na modernidade Sorensen, define o estado a partir de uma viso macro, de um
contexto amplo, com a finalidade de abranger a sociedade como um todo, no apenas um
grupo econmico ou por interesse, mas sim por um todo de uma sociedade complexa e
estruturada. No contexto do Estado moderno se define a nao como um povo, dentro de um
territrio que uma comunidade baseada na cidadania (incluindo direitos e obrigaes,
polticas, sociais e econmicas) e um comunidade de sentimento (SORENSEN, 2010, p.
105).8
O Estado tem seu papel forte, entretanto possui entraves que dificultam o seu trabalho,
tornando-se um estado burocratizado, bem como a corrupo que corrompe o ente poltico.
As Burocracias de Estado esto se ocupando em comercializar do que nas
atividades. A idia de reinveno do governo significa a substituio das
burocracias que produzem utilitrios diretamente por outros servios que monitoram
e supervisionar terceirizados ou privatizados com complexos critrios financeiros e
indicadores de desempenho ... Alm disso, a substncia da prpria regulao mudou
desde que o ajustamento estrutural (isto , tenta estabelecer ex ante estruturas de
mercado e monitorar o seu desempenho) do regulamento que penaliza
anticoncorrenciais ou de comportamento fraudulento atravs de litgio ex post, como
regulao prudencial dos mercados financeiros. (SORENSEN, 2010, p. 56). 9
. Haba condiciones polticas, econmicas y sociales que acabaran conduciendo al Estado moderno. La
trasformacin, por tanto, es la norma y no la excepcin. Los Estados han experimentado siempre desarrollo y
cambio.
8
En el contexto del Estado moderno definimos la nacin como un pueblo-dentro de un territorio que constituye
una comunidad basada en la ciudadana (incluidos los derechos y obligaciones polticos, sociales y econmicos)
y una "comunidad de sentimiento"
9
Las burocracias estatales cada vez se ocupan ms de "mercantilizar" las actividades. La idea de "reinventar el
gobierno": significa la sustitucin de burocracias que producen servicios pblicos directamente por otras que
vigilan y supervisan servicios de contratacin externa o privatizados segn criterios financieros complejos e
indicadores de rendimiento ... Adems la propria substancia de la regulacin ha cambiado desde la regulacin
estructural (esto es, intentos ex ante de establecer estructuras de mercado y controlar sus resultados) a la
regulacin que penaliza el comportamiento anticompetitivo o fraudulento por medio de la litigacin ex post,
como la 'regulacin prudente' en los mercados financieros.
22
A burocracia em alguns setores e negcios um dos entraves em que o Estado em

parte resolve atravs da venda ou a concesso dos mesmos a iniciativa privada via contrato ou
meio lcito de concesso, por um determinado tempo.
Aspecto relevante tambm a funo institucional do Judicirio, como forma de
garantir uma integridade e confiabilidade perante os cidados, busca cada vez mais inibir
iniciativas que trazem prejuzos a sociedade. O autor refere-se Frana e a Itlia, entretanto,
os meios de comunicao no Brasil tambm em muito divulgam aes de combate a
corrupo. Os regimentos internos de cada poder poltico constitudo preveem punio e
moralizao para o combate a esse crime. Destarte, Chevallier assim descreve a tentativa de
superao da crise nos pases europeus:
Dessa vez, magistrados vo se engajar, em nome da luta contra a corrupo, na
represso das prticas de corrupo poltica, no hesitando em questionar
diretamente os eleitos. V-se proliferar a figura nova do juiz justiceiro, que assume a
misso de sanear e moralizar a vida poltica.
Na Itlia, como na Frana, a iniciativa vir dos magistrados inquisidores ou
instrutores, que vo estender o terreno de suas investigaes na direo dos
polticos.
Utilizando com habilidade os instrumentos do processo penal e jogando plenamente
com os meios de comunicao para assegurar o apoio da opinio pblica, os
magistrados no hesitam mais em processar os responsveis polticos, at ao mais
alto nvel. (CHEVALLIER, 2009, p. 210).
Fator gerador de crise estatal, a globalizao, a qual permitiu que os mercados livres
gerassem ao longo do tempo desigualdades em determinados setores da economia, sendo que
os que mais sofrem so aqueles com menos aporte financeiro em suas polticas pblicas. Uma
das possveis solues a regulao de toda essa economia, seja interna ou por organismos
paraestatais. Na concepo de Marcelo Neves, o transconstitucionalismo apontaria a soluo
vivel na medida em que haveria regras universais. Chevallier, invoca a atuao do Frum
Social Mundial o qual, propem que um outro mundo possvel, desejando as transformaes
na funo do Estado.
Defensores de uma globalizao diferente: Frum Social Mundial e europeu.
De uma parte, a tomada de conscincia dos excessos da globalizao conduziu a
antecipar a necessidade de uma regulao: essa regulao aparece indispensvel, no
somente para corrigir as desigualdades de todas as ordens que a globalizao gera,
mas ainda para garantir o bom funcionamento da economia mundial.
Por outro lado, uma verdadeira tica da globalizao se esboa atravs da
consagrao de novas exigncias.
A dimenso social, que havia passado ao segundo plano sob a presso da
concorrncia e a dominao de valores liberais, tende a retornar com fora.
(CHEVALLIER, 2009, p. 40).
23
Conforme se pode perceber nem tudo o que faz parte da globalizao benfico a toda
sociedade e aos cidados. Chevallier, faz referncia ao desenvolvimento de uma criminalidade
transfronteiria, atravs da indstria do sexo, da formao de redes mafiosas transnacionais,
do comrcio de drogas e a reciclagem dos fluxos de dinheiro sujo, algumas formas de
terrorismo radical, bem como a era digital e seu potencial criminal diante do mau uso, quanto
segurana de informaes pessoais e da intimidade, violando assim direitos fundamentais.
(CHEVALLIER, 2009, p. 36-37).
Por fim, nessa esfera do estado globalizado, a transformao poder ocorrer havendo
uma mudana no perfil do Estado. Transformaes estas que deveram ocorrer em reas que
impactam nos direitos fundamentais, onde a garantia da dignidade humana seja o objeto da
mudana, da globalizao para um nvel melhor de bem estar humanidade. Enquanto o ser
humano apenas uma pea da engrenagem denominada economia, no haver a tica da
globalizao, e os direitos ficando em segundo plano.
O Estado no contexto atual, conforme descrito anteriormente, passou, passa e passar
por transformaes, em virtude da mobilidade e necessidade de adequao ao movimento
natural da sociedade. Entretanto, as crises e transformaes no podem ser motivos relevantes
de deixar que os direitos fundamentais inerentes ao ser humano sejam esfacelados. O Estado
tem o poder e condies de garantir a todos os cidados, o mnimo necessrio sobrevivncia
digna, pelo princpio democrtico de direito.
1.3 Os direitos fundamentais sociais protegidos
Nesta contextualizao dos direitos sociais e a formao do Estado Democrtico de

Direito, relevante destacar que somente encontramos de maneira positivados os direitos
sociais no sculo XX, com o surgimento das Constituies do Mxico no ano de 1917, da
Repblica Alem de Weimar em 1919, sendo as mais expressivas. (DIMITRI, 2007, p. 36).
O desenvolvimento do Estado passou por transformaes, a sociedade reinventa-se no
passar do tempo e no surgimento de novas necessidades a fim de garantir o que o mais
precioso, a dignidade do ser humano. Com essa referncia, o foco dar-se- aos direitos
fundamentais sociais no Estado Democrtico de Direito.
24
Os direitos humanos, na anlise do filsofo do direito Noberto Bobbio, sublinha a

dificuldade em se conceituar os direitos do homem, in litteris:
A primeira deriva da considerao de que direitos do homem uma expresso
muito vaga. J tentamos alguma vez defini-los? E, se tentamos, qual foi o resultado?
A maioria das definies so tautolgicas: Direitos do homem so os que cabem ao
homem enquanto homem. Ou nos dizem algo apenas sobre o estatuto desejado ou
proposto para esses direitos, e no sobre o seu contedo: Direitos do homem so
aqueles que pertencem, ou deveriam pertencer, a todos os homens, ou dos quais
nenhum homem pode ser despojado. Finalmente, quando se acrescenta alguma
referncia ao contedo, no se pode deixar de introduzir termos avaliativos:
Direitos do homem so aqueles cujo reconhecimento condio necessria para o
aperfeioamento da pessoa humana, ou para o desenvolvimento da civilizao, etc.,
etc. E aqui nasce uma nova dificuldade: os termos avaliativos so interpretados de
modo diverso conforme a ideologia assumida pelo intrprete; com efeito, objeto de
muitas polmicas apaixonantes, mas insolveis, saber o que se entende por
aperfeioamento da pessoa humana ou por desenvolvimento da civilizao.
(BOBBIO, 1992, p. 17).
So compreendidos a partir da Constituio Federal de 88 como direitos

fundamentais, 10 todos aqueles direitos compreendidos no Ttulo II, denominado Dos Direitos
e Garantias Fundamentais. Nesse extenso rol de direitos, incluem-se diversos direitos civis,
individuais e garantias processuais no art. 5, direitos sociais nos art. 6 e 193, direitos
trabalhistas nos art. 7 e 8, direitos de nacionalidade, nos art. 12 e 13 e direitos polticos art.
14 a 17 respectivamente. Nesse caso, h uma presuno de que os direitos compreendidos no
Ttulo II so ligados ao princpio da dignidade da pessoa humana, pois foi o prprio
constituinte quem os considerou, de forma expressa, como direitos fundamentais.
Os direitos humanos tem uma caracterstica nitidamente internacional compreendendo
todas as prerrogativas e instituies que conferem a todos, universalmente, o poder de
existncia digna, livre e igual. Ao revs, os direitos fundamentais so aqueles assentes no
Ordenamento Jurdico que, embora tenham suas razes no direito natural, no se esgotam nele,
pois h direitos fundamentais conferidos a instituies, associaes, grupos ou pessoas
coletivas e muitos deles so criados pelo legislador positivo para harmonizar as opes do
Estado Democrtico de Direito.
Por sua vez, referente aos Direitos Fundamentais Sociais, assim Andreas Krell explica:
Os Direitos Fundamentais Sociais no so direitos contra o Estado, mas sim direitos
atravs do Estado, exigindo do poder pblico certas prestaes materiais. So os
Direitos Fundamentais do homem-social dentro de um modelo de Estado que tende
10
Observe que a Constituio Brasileira de 1988 adotou a terminologia Direitos Fundamentais em seu Ttulo II
que abrange direitos individuais e coletivos, direitos sociais, direitos da nacionalidade, direitos polticos, alm
dos direitos econmicos.
25
cada vez mais a ser social, dando prevalncia aos interesses coletivos antes que aos
individuais. O Estado, mediante leis parlamentares, atos administrativos e a criao
real de instalaes de servios pblicos, deve definir, executar e implementar,
conforme s circunstncias, as chamadas polticas sociais (de educao, sade,
assistncia, previdncia, trabalho, habitao) que facultem o gozo efetivo dos
direitos constitucionalmente protegidos. (KRELL, 2002, p. 10 e 20).
O artigo 6 da Constituio brasileira de 1988, referindo-se aos Direitos Fundamentais

Sociais assim foi elaborado e promulgado, bem como o artigo 193, que assim reza:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio.
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o
bem-estar e a justia sociais.
Para que o Estado assegure o acesso sade e educao, por exemplo, necessrio
que haja recursos financeiros que o possibilitem agir. So direitos que esto subjugados
conjuntura econmica, pois demandam de recursos pblicos disponveis.
Na viso continental as dificuldades nessa organizao so encontradas em
determinados pases. O autor enfoca pases africanos, onde o Estado no possui a fora e o
significado atribudo, por exemplo, como a Unio Europeia. A comunidade de afinidade, a
tribo, a raa, no possuem uma fora relevante para o desenvolvimento da nao como um
todo, pois fica restrita ao gueto que a constitui.
Em resumo Estados fracos so caracterizados por uma situao em que a
comunidade de cidados ou comunidade de sentimento evoluiu para se tornar o
primeiro elo do povo. Simplesmente o pas no atingiu a importncia que tem nos
estados modernos. Em vez disso identidades tnicas e filiaes permanecer de
fundamental importncia. (SORENSEN, 2010, p. 121). 11
A funo democrtica e a incorporao dos valores sociais, passa pelos denominados

movimentos sociais, que surgiram em virtude da necessidade demandada no meio social
flagelado, em virtudes da globalizao, da crise estatal, guerras, e outros fenmenos de
impacto.
A democratizao das relaes sociais, paulatinamente conquistada mesmo ante
todos os retrocessos experimentados no curto Sculo XX, com todos os seus desvios
autoritrios e totalitrios - significou, por outro lado, a abertura de canais que
permitiram a quantificao e a qualificao das demandas por parte da sociedade
11
En resumen los Estados dbiles se caracterizan por una situacin en la que la "comunidad de ciudadanos" ni
la "comunidad de sentimiento" se han desarrollado para convertirse en el vnculo primero del pueblo.
Simplemente la nacin no ha alcanzado la significacin que tiene en los Estados modernos. En lugar de ello las
identidades y afiliaciones tnicas siguen siendo de importancia fundamental.
26
civil em face, em especial, da incorporao de novos atores movimentos sociais.

(MORAIS, 2011, p. 27).
Estes movimentos querem fazer frente aos direitos sociais que possuem a finalidade
prestacional, tais como, regulao das relaes de trabalho, seguridade social, educao,
sade, infraestrutura urbana, poltica energtica, poltica de transportes, infraestrutura
industrial, cmbio, juros, etc. (MORAIS, 2011, p. 27).
Politicas estas que em termos financeiros no sustentam pases. No caso abaixo
relatado, as ex-colnias africanas no possuem o seu controle e a subsistncia em grande
parte informal, ocasionando assim a pouca circulao de riquezas e divisas ao pas. Outro
fator a concentrao da riqueza nas mos de pequenas elites, as quais detm o controle e o
poder econmico concentrado em seus interesses. Nessa realidade a transformao do Estado
a fim de garantir os direitos sociais deve ser profunda e abarcar a diversas frentes do poder
pblico e principalmente a conquista do poder perante as elites privadas, as quais no devem
estar preocupadas com os cidados do pas o qual exploram. Sorensen assim relata a cruel
realidade que muitos chefes de Estado enfrentam para governar, e quem sabe na tentativa de
reverter a cruel realidade no mdio e longo prazo, segue:
Em termos materiais os Estados menos desenvolvidos do Terceiro Mundo so
entidades muito fracas. Geralmente ex-colnias povoadas dentro dos limites
estabelecidos pelas potncias coloniais. Tomasse a maioria dos pases da frica subsaariana. Estados que ganharam independncia raramente exercem o controle sobre
seu prprio territrio. As populaes esta dividida segundo critrios tnicos,
lingusticos, culturais ou de outra forma. No h uma economia nacional
desenvolvida. Muitas pessoas esto fora da economia formal e vivem em economias
de vida local. Na medida em que h uma economia formal depende fortemente da
exportao de commodities e importaes de tecnologia e bens de consumo. Os
Governos administram instituies fracas e ineficazes e muitas vezes nas mos de
pequenas elites que buscam explorar a partir de sua posio em beneficio prprio.
(SORENSEN, 2010, p. 137).12
A incorporao do Estado na funo solidria em seu tecido social, em virtude de sua

adequao aos meios de proteo, como destaca Bolzan, a solidariedade, a qual compreende
uma comunho de sentimentos e atitudes, em prol da unidade em face de foras malficas
exteriores. Primitivamente Durkheim, elaborou a solidariedade mecnica, que possua o
12
En trminos materiales los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo son entidades muy dbiles, Por lo
general se trata de excolonias pobladas dentro de los lmites establecidos por las potencias coloniales. Tmese
a la mayora de los pases en el frica subsahariana. Los Estados que consiguieron la independencia raramente
ejercan el control sobre su propio territorio. Las poblaciones estn divididas segn criterios tnicos,
lingsticos, socioculturales o de otro tipo. No existe una economa nacional desarrollada. Mucha gente est al
margen de la economa formal y viviendo en economas locales de subsistencia. En la medida en que existe una
economa formal se basa sobre todo en exportaciones de materias primas y las importaciones de tecnologa y
bienes de consumo. Los gobiernos encabezan instituciones dbiles e ineficaces y con mucha frecuencia estn en
manos de Pequeas elites que tratan de explotar su posicin en su beneficio.
27
objetivo de moralizante de busca de coeso na fora de trabalho. No essa a solidariedade que

garante o estado de bem estar social atravs do respeito s garantias dos direitos
fundamentais. A transio advinda do perodo liberal clssico, do modelo welfare state para o
atual modelo ps-moderno em muito corroborou para a compreenso do efeito da
solidariedade na atual sociedade em prol da humanidade. Assim fundamenta o autor:
A passagem do modelo de estado mnimo ao feitio liberal clssico para o tipo de
Estado de Bem-Estar Social impe a reconsiderao do fenmeno da soberania.
Enquanto o modelo liberal incorporava uma ideia de soberania como poder
incontrastvel, prprio a uma sociedade de indivduos livres e iguais para os quais
importava apenas o papel de garantidor da paz social atribudo ao Estado, o modelo
de welfare state adjudica a ideia de uma comunidade solidria onde ao poder
pblico cabe a tarefa de produzir a incorporao dos grupos sociais aos benefcios da
sociedade contempornea. Nesta funo de patrocnio da igualdade transfere-se ao
Estado um novo atributo que contrasta com este poder ordenador, qual seja a
solidariedade. O carter solidrio do poder estatal, para muitos, substitui a sua
caracterstica soberana para incorpor-lo na batalha cotidiana de superao das
desigualdades e de promoo do bem-estar social, percebido como um benefcio
compartilhado pela humanidade toda. (MORAIS, 2011, p. 23).
Para Canotilho, a democracia, as leis de nada valero se a mquina gerencial estatal

no for munida de quatro estruturas estratgicas que garantam a sua plena execuo. O
caminho parte da garantia financeira advinda da carga tributria, de um plano de aplicaes
dessas receitas conjugado com o equilbrio nacional das contas pblicas, a fim de evitar um
colapso financeiro e consequentemente uma srie de fatores que fogem do controle estatal em
virtude da economia globalizada. Ao Estado resta apenas os frutos catastrficos quando
ocorrem erros de investimentos financeiros a fim de promover a economia em patamar
aceitvel. Contraponto especfico com pases africanos onde h concentrao de economia e
pouca circulao de riquezas.
[...] ora, o Estado Social s pode desempenhar positivamente as suas tarefas de
sociabilidade se verificarem quatro condies bsicas:
1) provises financeiras necessrias e suficientes, por parte dos cofres pblicos, o
que implica um sistema fiscal eficiente capaz de assegurar e exercer relevante
capacidade de coao tributria;
2) estrutura da despesa pblica orientada para o financiamento dos servios sociais
(despesa social) e para investimentos produtivos (despesa produtiva);
3) oramento pblico equilibrado de forma a assegurar o controlo do dficit das
despesas pblicas e a evitar que um dfice elevado tenha reflexos negativos na
inflao e no valor da moeda;
4) taxa de crescimento do rendimento nacional de valor mdio ou elevado.
(CANOTILHO, 2006, p. 147).
O oramento participativo, desenvolvido fortemente em Porto Alegre pelo ente

poltico municipal, demonstrou ser uma frmula eficaz em parte, pois a mesma sempre
28
depende do poder executivo e representativo para a chancela final. No foco dos direitos
fundamentais sociais, a democracia participativa mais democrtica do que a democracia
representativa. E assim o autor afirma:
As frmulas da chamada democracia participativa talvez se constituam como
alternativas possveis de rearticulao de espaos pblicos que se apresentem como
uma fonte de autoridade cuja legitimidade ultrapasse at mesmo os esquemas
procedimentais caractersticos da democracia representativa. (MORAIS, 2011, p.
57).
Por fim, a questo do judicirio, diferentemente que na funo moralizadora na

transformao do Estado, onde o judicirio impacta no poder poltico, aqui em prol a prpria
garantia, no qual desempenha um papel importante para a efetivao dos direitos sociais. As
aes reivindicando tais direitos por parte da parcela menos favorecida da sociedade, crescem
a cada dia, a qual encontrou no judicirio um meio para gritar na busca dos direitos
estabelecidos constitucionalmente, mas no operacionalizados, nem efetivado e muito menos
garantido o seu acesso.
Contraditoriamente, em um ambiente de mais acesso aos meios de tratamento de
conflitos resultante da prpria democratizao, seja como abertura mais ampla no
ingresso ao sistema, seja no (re)conhecimento dos prprios direitos, vive-se um
contexto de maior excluso ou de crescente negao de promessas, o que
proporciona este recurso exausto ao sistema de justia como pedra da salvao,
de uma salvao que, por bvio, nele no est.
Neste contexto, a disputa pela efetivao de direitos os sociais, sobretudo - pelo
Poder Judicirio passa a ser uma das marcas da contemporaneidade. (MORAIS,
2011, p. 48).
Entretanto, o judicirio no possui mecanismos suficientes para que os direitos a um

cidado ou uma coletividade sejam garantidos, pois no dependem nica e exclusivamente da
esfera jurdica. As poltica pblicas devem possuir oramento e regulao, muitas vezes
demandas fruto de decises judiciais so incompatveis com a realidade existente e o prprio
oramento pblico. Por exemplo uma liminar de internao em UTI de um paciente em
determinado hospital onde todos os leitos esto ocupados. Toma fora a necessidade de uma
gesto pblica a fim de atender as demandas sociais. (MORAIS, 2011, p. 89).
Consideraes finais
29
No basta o sistema de governo, as leis e uma sociedade organizada para a devida

garantia e efetivao dos direitos fundamentais. Sorensen, quando se refere ao terceiro
mundo, aquele em desenvolvimento, pressupem legitimidade e fora de governo pra
conseguir os resultados desejados, entretanto, o Estado sempre est vinculado a economia,
que o motor do desenvolvimento estatal, e da circulao de riquezas. Assim, as novas
demandas sobre os estados do Terceiro Mundo so a democracia e a boa governana. A
esperana consiste em impulsionar a capacidade institucional, tcnica, administrativa e
poltica. (SORENSEN, 2010, p. 76).13
O sistema democrtico o mais aceitvel na sociedade capitalista, onde ocorre a
gesto eficaz com um governo responsvel e representativo. A garantia desses direitos
perpassa por trs elementos essenciais, a competncia, a participao e a liberdade. A
liberdade compreendida no espao necessrio da democracia, no o descomprometimento
com as garantias emanadas da lei fundamental. O Estado anteriormente descrito, que passa
constantemente pelas mudanas ou modernizaes, essencialmente democrtico, ou seja,
Estado do povo, do qual emana o poder e a este devem ser assegurados os direitos e a
liberdades. Georg Sorensen explana esse entendimento, compreendendo que um sistema
poltico democrtico composto por elementos diversos e enfatiza trs: a concorrncia entre
os indivduos e grupos para ocupar todos os cargos importantes de poder do governo,
participao poltica na seleo de lderes e polticas e liberdades civis e polticas..
(SORENSEN, 2010, p. 94).14
O Estado ps-moderno, tem como fator o mundo social interconectado, no mais

apenas um deles que determina toda a conduo e a efetivao dos direitos fundamentais.
Certamente no podemos esperar que o nico fator-seja econmica, poltico, social,
cultural ou de outra forma sendo o nico responsvel por esta transformao geral,
por isso devemos encontrar um conjunto mais amplo de fatores.
Que tipo de conjunto mais amplo estamos procurando? Em ltima anlise, no
mundo social tudo est ligado a tudo. Assim, qualquer ao passada ou presente, no
mais amplo sentido do termo tomado por qualquer grupo ou indivduo pode, em
princpio, ser includo no conjunto de fatores que estamos procurando.
(SORENSEN, 2010, p.185 ). 15
13
GEORG SORENSEN. La transformacin del Estado Ms all del mito del Repliegue: Traduccin:
RAMN COTARELO. Tirant Lo Blanch Valencia, 2010. p. 76.
De este modo las nuevas demandas a los Estados del Tercer Mundo consisten en la democracia y el buen
gobierno. La esperanza consiste en impulsar la capacidad institucional, tcnica, administrativa y poltica.
14
Competencia entre los individuos y los grupos para ocupar todas las posiciones importantes del poder de
gobierno; participacin poltica en la seleccin de dirigentes y polticas; y libertades civiles y polticas.
15
Sin duda no podemos esperar que un nico factor -ya sea econmico, poltico, social, cultural o de otro tipo-sea exclusivamente responsable de esta transformacin general, de forma que tendremos que buscar un
conjunto ms amplio de factores.
30
Mesmo que a sociedade civil queira colaborar com o desenvolvimento social, ela
sempre estar sob a gide do Estado, o qual compreende as necessidades sociais e destina os
esforos para essa realidade. No possvel considerar a sociedade civil como refm, mas
como organizao de um todo necessrio para na globalidade o Estado ser democrtico. O
Estado forte na medida em que detm os meios que controlam a economia, a violncia, a
distribuio de riquezas entre outros.
Em poder de todos esses meios, tarefa nica e exclusivamente do poder estatal
garantir o efetivo atendimento a todos os direitos fundamentais e especificamente os sociais,
atravs dos mecanismos e meios a ele oferecidos via os gestores pblicos.
Considera-se que para a plena efetivao, fatores como a soberania e igualdade de
direitos e deveres. Entretanto pases subdesenvolvidos por si s so incapazes de garantir a
soberania atravs do prprio desenvolvimento, necessitam ajuda de outros pases, seja ela,
humanitria emergencial, investimentos para a gerao de riquezas ou gesto pblica da
aplicao dos recursos disponveis, pois muitos pases no possuem essa capacidade atravs
do gestor pblico. (SORENSEN, 2010, p. 212).
Considervel na cultura atual o carter solidrio onde alm do Estado, grupos da
prpria sociedade civil, atravs da batalha cotidiana buscam a superao das desigualdades,
visando o bem estar social e um mnimo digno para a sobrevivncia dos menos favorecidos.
(MORAIS, 2011, p. 24).
Na elucidao da funo Estatal, Ana Paula de Barcellos, dentro do mnimo

existencial esto os seguintes direitos: educao fundamental obrigatria e gratuita, 16 sade,
assistncia social, assistncia jurdica gratuita. No sentido de princpio, a Dignidade da Pessoa
Humana relaciona-se a isso, pois no poderemos falar em liberdade de escolha se a pessoa
no tiver o que comer, onde dormir, onde trabalhar ou mesmo se estiver doente.
(BARCELLOS, 2002, p. 305).
Merece destaque nesta considerao o excerto descrito a seguir, onde bem retrata a
luta cotidiana pelo mnimo existencial, garantido Constitucionalmente em todos os Estados.
O Estado transforma-se as relaes mudam, mas as necessidades permanecem e devem ser
saciadas.
Qu tipo de conjunto ms amplio estamos buscando? En ltimo anlisis en el mundo social todo est
conectado con todo. As toda accin pasada o presente en el ms amplio sentido del trmino emprendida por
algn grupo o persona puede en principio incluirse en el conjunto de factores que estamos buscando
16
uma regra imposta ao Estado, cabendo medidas necessrias em caso de no cumprimento.
31
Como se v, pr um prato de comida nas mos de cada um no parece ser tarefa

fcil, embora inevitvel e imediata, sem que enfrentemos a tenso permanente e
intransponvel entre uma estratgia econmica excludente e as tarefas includentes de
uma poltica democrtica, alicerada nos direitos humanos e expressa em um pacto
estruturante da sociedade nacional, regional, local, mundial(?).(MORAIS, 2011, p.
107).
BIBLIOGRAFIA
BARCELLOS, Ana Paula. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: O princpio

da dignidade da pessoa humana, Rio de Janeiro. Renovar, 2002,
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caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 2002,
MORAIS, Jos Luiz Bolzan. As Crises do Estado e da Constituio e a Transformao
Espacial (Espao-temporal) dos Direitos Humanos: 2 Ed. Porto Alegre, Livraria do
Advogado, 2011,
POULANTZAS, Nicos. O Estado em crise. Rio de Janeiro: Graal, 1977.
32
A GARANTIA DO MNIMO EXISTENCIAL NA PROTEO DO ESTADO

DEMOCRTICO DE DIREITO
Henrique Camacho1
Yvete Flvio da Costa2
Sumrio: Resumo. Palavras-chave. Abstract. Key-words. Introduo 1 O mnimo
existencial: parmetro para a igualdade social 1.1 Mnimo existencial vs. Reserva do
possvel 2 O Estado Democrtico de Direito e a dignidade humana 3 O mnimo
existencial e os tribunais superiores 4 O controle judicial de polticas pblicas Concluso
Referncias.
Resumo
O mnimo existencial, instituto que engloba o conjunto de condies materiais indispensveis
sobrevivncia humana, encontra amparo na efetivao dos reais objetivos do Estado
Democrtico de Direito, em que impera a guarda e proteo dos dispositivos constitucionais
que buscam garantir a existncia digna do ser humano. A proteo do Estado Democrtico de
Direito responsabilidade de todos e na mesma medida, a todos deve ser dada a oportunidade
de se manterem em igualdade perante seus iguais. Surgem alguns questionamentos que
demandam de plano um estudo constitucional rigoroso e que deve ter como ponto
fundamental a supremacia da Constituio e a proteo da dignidade humana como
fundamento do Estado Democrtico de Direito. A anlise do tema tratado passa por uma
investigao da jurisprudncia, valendo-se da dogmtica jurdica e de um mtodo
predominantemente dedutivo para compreender melhor algumas possveis solues para as
indagaes que se opem.
Palavras-chave: mnimo existencial. estado democrtico de direito. dignidade humana.
Advogado. Bacharel e Mestrando em Direito pela Faculdade de Cincias Humanas e Sociais de Franca,
Universidade Estadual Paulista - UNESP - Dr. Jlio de Mesquita Filho. Bolsista CAPES. rea de
Concentrao: Sistemas Normativos e Fundamentos da Cidadania. Linha de pesquisa: Efetividade e Tutela dos
Direitos Fundamentais. Participou do Movimento Empresa Jnior. Bolsista de iniciao cientfica pela
FAPESP entre julho de 2010 e julho de 2011. Membro do Ncleo de Pesquisas Avanadas em Direito
Processual Civil Brasileiro e Comparado - NUPAD. Conciliador do Juizado Especial Cvel - Anexo UNESP Franca/SP de 2010 a 2011. Endereo para acessar este CV: http://lattes.cnpq.br/1790714681994772.
2
Bacharel em Direito pela Universidade Federal Fluminense (1978), mestrado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (1993), doutorado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (2002). Ps-Doutoramento na Universidade de Coimbra - Portugal, sob superviso do Professor
Doutor Jos Manuel Aroso Linhares. Atualmente professora Assistente-Doutor na Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho;- Faculdade de Cincias Humanas e Sociais. Endereo para acessar este
CV: http://lattes.cnpq.br/0704127794367962.
33
THE GUARANTEE OF MINIMUM EXISTENTIAL ON THE PROTECTION OF THE

DEMOCRATIC STATE LAW
Abstract
The minimum existential, an institute that brings togheter the required material conditions for
human survival, finds support for the effectuation of the democratic's state of law true
purposes, in wich reigns the guard and protection of the constitutional devices that persuit the
insurance of human's dignified existence. The democratic state of law protection is everyone's
liability, and, in the same way, to all must be given the opportunity of keeping themselves in
equalness before equals. Some questions are coming up that demand fierce constitutional
study, and it must have as foundation stone the constitution supremacy and the protection of
human dignity as base of the democratic state of law. This theme's analysis passes through an
investigation of legal precedents, using legal dogmatic and a method mostly deductive as to
better undersand some possible solutions for the questions that are brought up.
Keywords: minimum existential. democratic state law. human dignity.
34
Introduo
Pretende-se, nas linhas que seguem apresentar a temtica do mnimo existencial e

como o assunto vem sendo tratado pelo Poder Judicirio no Brasil. Ser necessria a
estruturao de um raciocnio crtico, fundamentado nas caractersticas de um Estado
Democrtico de Direito e na necessidade de se garantir a vida digna do ser humano: quais os
parmetros para se compreender uma vida como digna? O que, minimamente, o Estado deve
garantir?
Surgem alguns problemas gerados pelo descomprometimento do Poder Pblico em
garantir a efetividade dos direitos fundamentais mnimos para que a vida digna seja respeitada
e o Estado Democrtico de Direito cumpra seus objetivos traados no texto constitucional de:
proteger os cidados, promover o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza,
salvaguardar a dignidade humana, permitir o tratamento equnime de todos na efetivao de
seus direitos e promover a justia e a paz social.
As questes que se impem referem-se exatamente a existncia de certa omisso do
Poder Pblico em no garantir o mnimo existencial nem promover o fortalecimento do
Estado Democrtico de Direito: Pode o Poder Pblico se valer do argumento da reserva do
possvel para esquivar-se de suas obrigaes? O Poder Judicirio tem dever de promover o
controle de polticas pblicas para garantir a dignidade humana? H limites na atuao do
Poder Judicirio?
Importante afirmar que estes questionamentos despertam os mais calorosos debates e
que no so poucas as informaes colhidas. Portanto, no presente artigo, buscou-se delimitar
o trabalho apenas ao que tange a manuteno de um mnimo existencial e porque este deve ser
protegido para a manuteno sadia de um Estado Democrtico de Direito.
Para a estruturao da pesquisa foi utilizada consulta jurisprudncia sobre a
temtica da garantia do mnimo existencial, o que instigou a consulta conceituada doutrina
sobre o tema da efetivao dos direitos individuais e sociais, possibilitando, nas consideraes
que seguem, um posicionamento crtico, revestido em mtodo predominantemente dedutivo
na busca de possveis solues para as indagaes elencadas.
Uma metodologia basicamente voltada dogmtica permitiu certa convergncia de
pensamento para possveis respostas s indagaes apresentadas.
35
1 O mnimo existencial: parmetro para a igualdade social
Muitos argumentos podem ser apresentados para promover os direitos humanos, mas
talvez, na atual conjuntura, em que se discutem questes relacionadas ao meio ambiente e
economia3, nenhum assunto seria mais pertinente que o que se espera desenvolver nas linhas
que seguem, ou seja, o mnimo existencial.
Para tanto, uma primeira indagao deve ser minimamente trabalhada, para evitar
provveis desencontros conceituais. necessrio definir o que se entende por mnimo
existencial. tarefa um tanto quanto rdua, em virtude de caractersticas abstratas que se
impem e da possibilidade de existirem inmeros conceitos. Apresentar-se- um deles, que
parece ser o mais adequado de acordo com as leituras realizadas para a elaborao deste
artigo.
Podemos afirmar que mnimo existencial o conjunto de garantias que encontram
amparo em texto constitucional. Tais garantias compem vida digna do ser humano; garantem
que, independente de concepes religiosas e culturais, todos tenham as mesmas condies
que se manterem vivos. Demonstram caractersticas para a qualidade e para a possibilidade de
viver: sade, educao, trabalho, transporte, segurana, entre outras.
No deixar algum sucumbir fome certamente o primeiro passo em

termos de garantia de um mnimo existencial, mas no e muitas vezes
no o sequer de longe o suficiente. Tal interpretao do contedo do
mnimo existencial (conjunto de condies materiais para uma vida
condigna) a que tem a despeito de divergncias sobre a extenso do
contedo da garantia prevalecido no apenas na Alemanha, mas tambm
na doutrina e na jurisprudncia constitucional comparada, notadamente no
plano europeu [...]. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 23).
Neste contexto, temos inclusive a incluso de condies anmalas que integram

determinadas parcelas da sociedade que necessitam sim de tratamento diferenciado, a
3
Neste trecho h referncia ao atual encontro mundial que ocorre no Brasil Rio + 20, na cidade do Rio de
Janeiro, em que se discutiu questes relacionadas ao meio ambiente e a sustentabilidade no desenvolvimento
da economia dos mais diversos pases. Trata-se de continuao aos debates lanados na Eco-92, encontro
tambm realizado no Brasil no ano de 1992 em que se discutiam inmeras questes importantes relacionadas
ao desenvolvimento das cidades e ao meio ambiente. A mdia noticiou, em diversos canais de comunicao,
que os resultados colhidos neste atual debate no foram satisfatrios. Muitas discusses ficaram em aberto e
dos pases que compem a maior economia global, o intitulado G7, apenas a Frana compareceu. Isto
demonstra, de certo modo, a falta de interesse de pases desenvolvidos em promover aes efetivas no combate
a poluio ambiental e aquecimento global. Como exemplo de veculos de comunicao podemos citar os
jornais Folha de S. Paulo (RIO..., 2012, online) e jornal O Globo (CARVALHO, 2012, online).
36
depender da situao em que se encontram. o caso das crianas (Estatuto da Criana e do

Adolescente), dos idosos (Estatuto do Idoso) e de legislao de proteo da mulher (Lei Maria
da Penha)4.
Argumenta-se que nestes parmetros a igualdade pode ser conceituada como a
condio de se tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de
suas desigualdades (SILVA, J. A., 2009, p. 213). Para qualquer pessoa tais caractersticas
indicariam a efetivao da justia e da paz social. Igualdade [...] constitui o signo
fundamental da democracia (SILVA, J. A., 2009, p. 211).
Ao traarmos o conceito de igualdade parece recomendvel discorrer a respeito da
ideia de justia (SILVA, J. A., 2009, p. 213). Conceituar justia tarefa difcil e no possui
uma nica resposta. Entretanto, alguns apontamentos so certos ao analisar o justo,
principalmente ao caso concreto, levando em considerao as experincias as quais se
submetem o ser humano durante sua vida, refletindo alguns valores e princpios, que
perpassam por conceitos ntimos do que moral e do que tico (NADER, 2010, p. 68).
Acredita-se que o melhor parmetro para tentar definir justia seria a mxima
romana de que a cada um pertence exatamente aquilo que possui, em outras palavras:
Continuamos convictos que a frmula romana de Justia dar a cada um o

que seu constitui a melhor sntese da noo de justo. Sunn ceuique
tribuere um critrio perene, definitivo, porque se abstrai do seu de cada
um; no define nem indica o quinho ser dado ao outro. Cabe aos juristasfilsofos transformar o abstrato em concreto e dizer, em cada caso, o que o
seu de cada um. (NADER, 2010, p. 72, grifo do autor).
Parece que os ensinamentos aristotlicos de que justia reflete a exata medida entre
dois extremos possui intima relao com o conceito de igualdade e por vezes se confundem.
No possvel simplificar em demasia estes dois conceitos que, embora intimamente ligados,
no so sinnimos. Um corpo celeste luminoso como o Sol esfrico. Ns, seres humanos,
embora no consigamos observar o lado oposto ao da Terra - aquele que no est voltado aos
nossos olhos e que esta direcionado a imensido do universo no significa que a
luminosidade menor ou maior. O Sol brilho da mesma forma em toda sua extenso. De
forma menos cientfica e mais potica solicita-se aqui compreenso do leitor para um breve
4
O Estatuto da Criana e do Adolescente corresponde a Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990; O Estatuto do

Idoso corresponde a Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003 e a Lei Maria da Penha, como conhecida
popularmente, corresponde a Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006 e recebeu este nome em virtude de caso
nacionalmente conhecido, cuja vtima de agresso domstica foi Maria da Penha Maia Fernandes.
37
interldio - possvel dizer que justia e igualdade caminham juntas para aquecer o corao
daqueles que almejam uma vida digna.
1.1 Mnimo existencial vs. Reserva do possvel
A pesquisa sobre a temtica do controle judicial de polticas pblicas na
jurisprudncia nacional leva a necessidade de compreender alguns temas, como o da reserva
do possvel, mnimo existencial e limites da atuao do Poder Judicirio (CANOTILHO,
2008, p. 89-93).
Por hora, necessrio compor argumentos para evidenciar a prevalncia da garantia
do mnimo existencial sobre a reserva do possvel, j adiantando que este ltimo fruto de
traduo e implementao de doutrina alem por parte da doutrina brasileira.
Reserva do possvel trata-se de instituto criado pela doutrina alem (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 20-21). Discorre Ada Pellegrini Grinover sobre reserva do possvel
que se trata de [...] justificativa mais usual da administrao para a omisso reside
exatamente no argumento de que inexistem verbas para implement-la (GRINOVER, 2010,
p. 24).
Como forma de garantir certa passividade do Poder Pblico frente s mazelas socias,
surge a ideia de que [...] os direitos sociais as prestaes materiais dependem da real
disponibilidade dos recursos financeiros por parte do Estado, disponibilidade esta que estaria
localizada no campo discricionrio das decises governamentais e parlamentares, sintetizadas
no oramento pblico. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 29).
Percebe-se quo inadequada a justificativa, com argumentao exclusivamente
oramentria e econmica, por parte do poder pblico, para tentar evitar gastos que no
estariam previstos em seu oramento para aquele ano ou legislatura. Ora, se a Constituio
Brasileira garante, em inmeros dispositivos, que o poder pblico deve garantir dignas
condies das pessoas sobreviverem, no seria absurdo no haver previso no oramento que
trate do assunto? possvel compreender que este oramento deve ser distribudo a depender
das necessidades entre as diversas reas que podemos denominar como reas bsicas para a
vida digna v.g. sade, educao e segurana.
Se abster de garantir vida digna aos cidados descumprir as imposies
fundamentais que imperam em nossa Constituio, corroer os pilares da liberdade,
igualdade e fraternidade nos quais se sustentam o Estado Democrtico de Direito cujas origem
remontam ao Iluminismo.
38
2 O Estado Democrtico de Direito e a dignidade humana
O Estado Democrtico de Direito conceito aberto e pode ser interpretado de

diferentes formas. Entretanto, para esta pesquisa, o conceito apresentado representa parte dos
fundamentos para se alcanar os objetivos propostos quando da introduo. Interessante a
proximidade deste conceito com a prpria necessidade de se proteger os direitos humanos, ou
seja, [...] o conhecimento do Estado e de seu significado, positivo ou negativo, para a
preservao e promoo dos direitos fundamentais da pessoa humana, indispensvel.
(DALLARI, 2011, p. 5).
Podemos iniciar o debate sobre o conceito de Estado Democrtico de Direito
apresentando o seguinte excerto:
Se analisarmos a estrutura simblica-lingustica das expresses Estado de

Direito e Estado democrtico de direito, verificamos que ambas no
coincidem. Esta possui quatro palavras, aquela trs. Ento, sob o aspecto
lingustico, verificamos a no coincidncia das expresses. O primeiro
argumento em defesa da distino semntica repousa nessa constatao
lingustica. Ora, se so distintos os termos, distintas so as significaes,
caso contrario, no haveria a necessidade de se criar uma nova
nomenclatura. Referido raciocnio, construdo sobre premissas universais ou
absolutas, falho: palavras diferentes podem, como de fato o fazem,
designar coisas semelhantes, seno idnticas, dependendo da anlise.
O segundo argumento em defesa da distino, diz respeito ao proposito de
ter-se agregado o adjetivo democrtico a tradicional locuo Estado de
Direito. Segundo Miguel Reale, esse acrscimo pode indicar o proposito de
passar-se de um Estado de Direito meramente formal, a um Estado de
Direito e de Justia Social, isto e, instaurado concretamente com base nos
valores fundantes da comunidade. (RAMPIN, 2011, p. 92-93).
Como possvel depreender do trecho, as expresses Estado de Direito e Estado

Democrtico de Direito no so iguais ou sinnimas. Atentos para o conceito apresentado
por parte da doutrina Sendo o Estado Democrtico aquele em que o prprio povo governa.
(DALLARI, 2011, p.152).
Na nsia de se proteger a dignidade humana, pode-se dizer que uma mera
conceituao terminolgica no importa para se efetivar os direitos fundamentais individuais
e sociais. O Poder Pblico, diante de uma sociedade dita democrtica, deve realmente efetivar
o que est disposto no texto constitucional:
39
O problema que identificamos com o uso do termo democracia, como

qualificadora de nosso atual Estado, e o uso meramente retrico que o
mesmo permite, dando margem para um esvaziamento do preceito
democrtico. E dizer: no basta o Estado se declarar democrtico se, na
prtica, ele se distancia desse ideal. (RAMPIN, 2011, p. 93).
Na mesma linha do posicionamento apresentado acima, sobre necessidade de no

haver mero simbolismo nas determinaes constitucionais:
O Estado Democrtico de Direito, ao lado do ncleo liberal agregado

questo social, tem como questo fundamental a incorporao efetiva da
questo da igualdade como um contedo prprio a ser buscado garantir
atravs do asseguramento mnimo de condies mnimas de vida ao cidado
e comunidade. Ou seja, no Estado Democrtico de Direito a lei passa a
ser, privilegiadamente, um instrumento de ao concreta do Estado, tendo
como mtodo assecuratrio de sua efetividade a promoo de determinadas
aes pretendidas na ordem jurdica. (STRECK, 1999, p. 37, grifo do autor).
Para tanto, para considerar uma sociedade livre de impedimentos ao exerccio da

democracia necessrio, na mesma medida, uma sociedade que garanta a dignidade humana
como baluarte para as aes governamentais e polticas pblicas, pois, como sabido, nada
mais deve fazer o Poder Pblico do que agir em conformidade com as determinaes legais e
principalmente as determinaes constitucionais:
Da mesma forma, sem precedentes em nossa trajetria constitucional o

reconhecimento, no mbito do direito constitucional positivo, da dignidade
da pessoa humana como fundamento do Estado democrtico de Direito (art.
1, inciso III, da Constituio de 1988). Registre-se que a dignidade da
pessoa humana foi objeto de expressa previso no texto constitucional
vigente mesmo em outros captulos de nossa Lei Fundamental [...].
(SARLET, 2011, p. 75-76).
reluzente que democracia conceito mais abrangente que Estado de Direito que
fundamentava o liberalismo. Uma evoluo tomou forma ao longo dos anos e o Estado passou
por denominaes que diversas doutrinas entendiam como Estado de Direito depois Estado
Social de Direito at chegar na atual forma de Estado Democrtico de Direito, em que h a
busca por uma sociedade livre, justa e solidaria, com poder que emana do povo e participao
deste mesmo povo nas decises e atos do governo, salvaguardando a pluralidade, respeito e a
igualdade, assim como direitos individuais, polticos, sociais e das condies econmicas
suscetveis em favorecer o pleno exerccio destes mesmo direitos (SILVA, J. A., 2009, p. 120).
40
Entretanto, vale destacar que considervel a afirmao que em um momento que se

confirme o principal agente da poltica social ser o Estado tem-se que [...] quanto mais
necessitamos de polticas pblicas, em face da misria que se avoluma, mais o Estado, nico
agente que poderia erradicar as desigualdades sociais, se encolhe! (STRECK, 1999, p. 24-25,
grifo do autor).
3 O mnimo existencial e os tribunais superiores
evidente que a postura predominante nos tribunais de justia e tribunais superiores

demonstram a necessidade do Judicirio intervir, quando provocado, de maneira ativa para
impor e fiscalizar medidas de efetivao de polticas pblicas, de maneira a garantir a
dignidade humana como fundamento do Estado Democrtico de Direito.
Alguns entendimentos dos tribunais superiores, principalmente Supremo Tribunal
Federal (STF) e Superior Tribunal de Justia (STJ) tem garantido a predominncia da corrente
que acata a apreciao, por parte do Judicirio, de atos lesivos e ilegais dos outros Poderes.
Isto sem contar a possibilidade de se exercer o controle de constitucionalidade para
salvaguardar o ordenamento jurdico e deixa-lo por completo condizente com os ditames
constitucionais. J foi decidido no STF que [...] os poderes pblicos devem praticar polticas
sociais e econmicas que visem aos objetivos proclamados no art. 196 da CF. (GRINOVER,
2010, p. 14) e no STJ que:
[...] a Administrao Pblica se submete ao imprio da lei, at mesmo no que

toca convenincia e oportunidade do ato administrativo: uma vez
demonstrada a necessidade de obras objetivando a recuperao do solo,
cumpre ao Poder Judicirio proceder outorga da tutela especfica para que
a Administrao destine verba prpria do oramento para esse fim
(GRINOVER, 2010, p. 15).
Como mencionado na introduo, a anlise de alguns acrdos despertou o interesse

pela temtica. Em carter exemplificativo, alguns acrdos foram elencados abaixo para
contribuir com os debates:
EDUCAO - Menores - Direito vagas na rede pbica -A educao como

direito de todos e dever do Estado preceito constitucionalmente protegido,
41
obrigando o Estado a garantir o oferecimento de creche e pr-escola a

menores de 0 a 6 anos , a teor do inciso IV, do art. 208, da Constituio
Federal, com a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional
53/2006 Violao, outrossim, que ofende a Constituio Estadual, a Lei de
Diretrizes e Bases, o Estatuto da Criana e do Adolescente, e mais
especificamente o art. 221, 2", da Constituio Federal - Sentena mantida
- Recursos oficial e da Municipalidade de So Paulo improvidos. (SO
PAULO. Tribunal de Justia. Apelao cvel com reviso n 418.517-5/0-00,
da Comarca de So Paulo, em que recorrente o juzo "ex officio", sendo
apelante prefeitura municipal de So Paulo sendo apelado Ministrio
Pblico. Acrdo da 3. Cmara de Direito Pblico do TJ-SP. Relator:
Desembargador Antnio Carlos Malheiros. Data de julgamento: 10 nov.
2009. Data de registro: 25 nov. 2009). (grifo nosso).
No caso acima se encontra sobre os holofotes um direito fundamental que garante

inclusive a manuteno de uma sociedade livre, justa e solidria. Trata-se de condio mpar
na diferenciao entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos ou em desenvolvimento: a
educao.
No acrdo est em jugo o compromisso do Poder Pblico garantir o nmero de
vagas em creches condizentes com a taxa de natalidade da sociedade brasileira. Neste caso
no se discute a qualidade do ensino e das instituies pblicas de ensino, mas sim o primeiro
passo para esta garantia ser implementada: a vaga da criana/adolescente em uma
creche/escola. No necessrio citar mais que dois diplomas legais de nosso ordenamento
para comprovar a necessidade e o dever da administrao pblica de proteger este direito:
arts. 6, 30, inciso VI e 205 da Constituio Federal de 1988 e arts. 4 e 53 da Lei n. 8.069, de
13 de julho de 1990.
Assim, conclui-se que agiu corretamente o Poder Judicirio ao conceder a ordem de
incluso da criana em creche enquanto no fosse construda outra.
Outro acrdo analisado trs tema comum ao se tratar de controle judicial de
polticas pblicas:
APELAO E RECURSO ADESIVO - Ao de obrigao de fazer - Pessoa

hipossuficiente, idosa, portadora de cegueira biocular Medicamento
prescrito por mdico (Ranibizumabe) Obrigao do Municpio Legitimidade
passiva e solidariedade dos entes pblicos Direito fundamental ao
fornecimento gratuito de medicamentos e ao custeio de tratamento Aplicao dos arts. 1, III, e 6 da CF Princpios da isonomia, da tripartio
de funes estatais e da discricionariedade da Administrao no violados Limitao oramentria - Teses afastadas Sentena mantida Recursos
voluntrios no providos, com observao.
1. Solidria a responsabilidade dos entes pblicos (art. 196 da CF), h
legitimidade passiva do demandado isoladamente ou em conjunto, ainda que
42
no se incluam todos os corresponsveis, observados o litisconsrcio

facultativo (no necessrio).
2. Os princpios da dignidade da pessoa humana (art. 1, III, da CF) e da
preservao da sade dos cidados em geral (art. 6 da CF) impem ao
Estado a obrigao de fornecer, prontamente, medicamentos necessitados,
em favor de pessoa hipossuficiente, sob responsabilidade solidria dos entes
pblicos (art. 196 da CF).
3. Havendo direito subjetivo fundamental violado, no quadro da tutela do
mnimo existencial, no se justifica inibio efetividade do direito ofendido
sob os escudos de falta de padronizao ou de incluso dos bens em lista
oficial e de limitaes oramentrias. (Apelao n 000813026.2010.8.26.0358, da Comarca de Mirassol. Acrdo da 1. Cmara de
Direito Pblico do TJ-SP. Relator: Desembargador Vicente de Abreu
Amadei. Data de julgamento: 20 mar. 2012. Data de registro: 22 mar. 2012).
(grifo nosso).
Percebe-se que a maioria de decises que envolvem a temtica abordada neste artigo
refere-se a [...] concretizao do direito (fundamental social) sade (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 13).
No caso em tela, temos a questo do fornecimento gratuito de medicamentos para
pessoa hipossuficiente economicamente. louvvel o item 2 da ementa do acrdo, em que
perceptvel a imposio que o Judicirio fez ao Poder Pblico para preservar a sade,
valendo-se dos princpios da dignidade da pessoa humana e da preservao da vida humana.
dever de todos proteger a vida humana, o que no seria diferente em relao ao
Poder Pblico, principalmente enquanto fundado na democracia. A possibilidade de
concretizao de exerccio de sade plena e de garantia de que a administrao pblica se
comprometer em fornecer medicamentos s pessoas economicamente hipossuficientes
posio salutar adotada pelas cortes brasileiras. Provada a hipossuficincia, dever da
administrao pblica fornecer algum medicamento para garantir a luta pela vida por parte de
seu cidados.
O acrdo no destoa dos comentrios traados acima, evidenciando que a
justificativa terica da reserva do possvel no fundamento suficiente para o Poder Pblico
se esquivar de seus deveres.
Entretanto vale a ressalva que deve haver parcimnia na apreciao de questes que
envolvem tratamentos mdicos carssimos e muitas vezes realizveis em outro pases. O
Judicirio, para aplicar a lei e garantir os direitos previstos na Constituio Federal deve levar
em considerao o bem comum, ou em outras palavras, o interesse pblico.
Tome-se o exemplo da sade: uma poltica pblica razovel (e portanto

adequada) deve propiciar o atendimento do maior nmero de pessoas com o
43
mesmo volume de recursos. Merecem crticas, portanto por no atender ao

requisito da razoabilidade , alguns julgados, em demandas individuais, que
concedem ao autor tratamentos carssimos no exterior, ou a aquisio de
remdios experimentais que sequer foram liberados no Brasil. No se trata,
nesses casos, de corrigir uma poltica pblica de sade, que esteja
equivocada. E no se pode onerar o errio pblico, sem observncia da
reserva do possvel (GRINOVER, 2010, p.25).
Interesse pblico conceito aberto, entretanto, nele esto includos os direitos de

toda a coletividade. No pode o Poder Pblico, ainda com base no princpio da igualdade,
conceder determinados tratamentos a alguns e restringir o mesmo direito em relao a outros
em condies equivalentes. Se o gasto com um particular no se justificar em prol da
coletividade deve o Poder Pblico encontrar sadas para o caso concreto.
Uma possvel soluo para o caso seria a realizao de um cadastro nacional para
manter informaes sobre os tratamentos de sade disponveis em universidades pblicas e
garantir que o magistrado ou o colegiado possa ter acesso a informaes que os convenam a
respeito de um tratamento alternativo ao requerente e que poder ser realizado com oramento
pblico, incentivando a produo acadmica nas universidades pblicas e privadas
relacionadas a rea da sade.
Por fim, apresenta-se um caso cujo debate se faz em relao qualidade do meio
ambiente, mais especificamente de meio ambiente urbano:
EMENTA Ao civil pblica Poltica Pblica Intervenes em

construo irregular para afastar riscos de deslizamento e desmoronamento
(favelas) Termo de Ajustamento de Conduta firmado pelo Municpio com o
Ministrio Pblico Cumprimento parcial Demanda ajuizada para
obrigar a apresentao do cronograma de intervenes e retirar, definitiva
ou provisoriamente, os moradores para implementao dos servios e obras
Sentena de improcedncia firmada na inexistncia de prova de obrigao
remanescente do Poder Pblico Apelo do autor Persuaso Conceitos e
limites do controle jurisdicional de Poltica Pblica Natureza do Estado
contemporneo Laudos complementares, a pedido e com participao das
partes, evidenciando necessidade de continuidade das intervenes
Desocupao dos moradores apressada depois dessas provas
Necessidade, porm, de apresentao do cronograma de intervenes e de
sua insero no oramento e no Plano Plurianual de Investimentos Apelo
para tal fim provido. (Apelao n 0102589-03.2005.8.26.0000, da Comarca
de So Paulo. Acrdo da 8. Cmara de Direito Pblico do TJ-SP. Relator:
Desembargador Joo Carlos Garcia. Data de julgamento: 14 mar. 2012. Data
de registro: 16 mar. 2012). (grifo nosso).
Neste ltimo exemplo possvel notar que, embora no seja temtica muito
trabalhada pela doutrina que discute o controle judicial de polticas pblicas, deve-se destacar
44
que as temticas da segurana pblica e meio ambiente saudvel tambm so direitos

fundamentais do cidado, o que gera nus ao Poder Pblico, que deve garantir condies para
a manuteno destes direitos.
No caso sub judice tem-se ao civil pblica impetrada em favor da coletividade para
garantia de uma vida digna em um ambiente urbano seguro. um processo deveras extenso e
fundado em fortes argumentos, de ambos os lados. Contudo, foi correta a deciso do Poder
Judicirio em que se determinou que a administrao pblica devesse comprovar que estava
tomando as medidas necessrias para garantir a segurana das pessoas que viviam no local
indicado na ao.
Ada Pellegrini Grinover ainda ressalta que a atual postura do Tribunal de Justia de
So Paulo (TJSP) demonstra harmonia com o posicionamento das cortes superiores:
Em ao civil pblica ajuizada pelo MP em face da municipalidade

paulistana, objetivando a restaurao do conjunto arquitetnico do Parque da
Independncia, a Corte manifestou-se no sentido de que pode e deve o
Judicirio atuar na omisso administrativa (GRINOVER, 2010, p. 15).
Dos casos apresentados exemplificativamente, possvel perceber que existem

infinitos casos no Judicirio em que evidente a busca do cidado para ver seus direitos
garantidos e para concretizar uma vida minimamente digna.
Entende-se ser possvel elencar ao menos duas ideias que justificariam, talvez, esta
atitude do cidado em buscar resposta frente o Poder Judicirio: a) No tem condies de
manter, sozinho, o mnimo para sua sobrevivncia e vida digna e b) o Estado no estruturou
corretamente a forma de realizar determinada poltica pblica para satisfazer os anseios
sociais.
Tanto uma quanto outra situao evidencia a necessidade de se garantir e facilitar o
acesso do cidado ao Judicirio, de modo que exera seu direito de ao constitucionalmente
previsto (art., 5, XXXV, CF) e questione o Poder Pblico quanto sua mora ou passividade,
no intuito de evitar danos irreparveis ou de difcil reparao.
Sabe-se que o Poder uno e embora dividido entre Executivo, Legislativo e
Judicirio deve manter a harmonia entre estas suas faces. Apenas quando estes trs poderes
encontram-se no mesmo plano que temos a possibilidade de exerccio pleno de uma
democracia justa; [...] se as funes forem exercidas por um rgo apenas, tem-se a
concentrao de poderes (SILVA, J. A., 2009, p. 108).
45
A ampliao das atividades do Estado contemporneo imps nova viso da

teoria da separao dos poderes e novas formas de relacionamento entre os
rgos legislativo e executivo e destes com o judicirio, tanto que
atualmente se prefere falar em colaborao de poderes, que caracterstico
do Parlamento (Cmara dos Deputados), enquanto no presidencialismo,
desenvolveram-se tcnicas de independncia orgnica e harmonia dos
poderes. (SILVA, J. A., 2009, p. 109, grifo do autor)
possvel perceber que esta sistemtica de separao dos poderes forneceu

condies para a doutrina criar um sistema que garante o equilbrio nas aes do governo:
sistema de freios e contrapesos (DALLARI, 2011, p.218).
Como se tem observado, a separao de poderes foi concebida num

momento histrico em que se pretendia limitar o poder do Estado e reduzir
ao mnimo sua atuao. Mas a evoluo da sociedade criou exigncias
novas, que atingiram profundamente o Estado. Este passou a ser cada vez
mais solicitado a agir, ampliando sua esfera de ao e intensificando sua
participao nas reas tradicionais. Tudo isso imps a necessidade de uma
legislao tcnica, incompatvel com os modelos de separao de poderes. O
legislativo no tem condies para fixar regras gerais sem ter conhecimento
do que j foi ou est sendo feito pelo executivo e sem saber de que meios
este dispe para atuar. O executivo, por seu lado, no pode ficar a merc de
um lento processo de elaborao legislativa, nem sempre adequadamente
concludo, para s ento responder s exigncias sociais, muitas vezes
graves e urgentes. (DALLARI, 2011, p. 219).
A partir desta ideia, de que est cada vez mais nebuloso entender as funes dos
poderes como independentes entre si, que se prope o prximo tpico em que ser abordada,
ainda que brevemente, a questo do controle judicial de polticas pblicas, ou seja, a atuao
do Judicirio frente suas atribuies em um Estado Democrtico de Direito e sua interferncia
no mbito do Legislativo e Executivo.
4 O controle judicial de polticas pblicas
No imperioso afirmar que com o passar dos anos ficou notvel a ampliao de
questes referentes a atuao do Poder Pblico no que tange a efetivao de direitos
fundamentais dos cidados. Alguns fatores colaboraram para isto, como bem explicam
Cappelletti e Garth em sua obra denominada Acesso justia:
46
A expresso acesso Justia reconhecidamente de difcil definio, mas

serve para determinar duas finalidades bsicas do sistema jurdico o sistema
pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litgios
sob os auspcios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessvel
a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individual e
socialmente justos. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 8).
Os autores supracitados referem-se, em suas obras as ondas de acesso justia e

demonstram o aumento nas demandas colocadas apreciao do Poder Judicirio
(CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 31-73).
Ainda sob o mesmo enfoque da atuao do Judicirio frente atuao de outros
poderes tem-se constatado o aumento considervel no nmero de demandas que envolvem o
Poder Pblico em um dos extremos do processo. Informao relevante esta: o Poder Pblico
o maior interessado em postergar a celeridade na prestao jurisdicional, caminhando na
contramo do que impe o texto constitucional5.
Nesse contexto, a judicializao crescente das mais diversas demandas,

notadamente no que diz com a concretizao do direito (fundamental social)
sade, vem cobrando uma ao cada vez mais arrojada por parte dos
aplicadores do Direito, em especial do Estado-juiz, que frequentemente
provocado a se manifestar sobre questes antes menos comuns, como a
alocao de recursos pblicos, o controle das aes (comissivas e omissivas)
da Administrao na esfera dos direitos fundamentais sociais, e at mesmo a
garantia da proteo de direitos (e deveres) fundamentais sociais na esfera
das relaes entre particulares. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 13-14).
Tanto uma quanto outra postura indica a necessidade de haver um Judicirio que possa
intervir na seara do Executivo e do Legislativo. Busca-se aperfeioar a qualidade da prestao de
servios pblicos, inclusive o direito constitucional de acesso justia. Neste aspecto, importante
vem sendo o papel do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, principalmente no que tange
questes que podem ser tratadas no mbito coletivo, como as temticas relacionadas sade,
Neste ponto interessante os vrios relatrios apresentados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ), rgo
criado com a Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, cujas funes enquadram a
fiscalizao e a administrao do Poder Judicirio como um todo, criando metas para a diminuio do tempo
de prestao jurisdicional, por exemplo. Dentre estes relatrios destaca-se o conhecido Justia em nmeros.
um relatrio anual, entregue sempre entre os meses de agosto e setembro e apresenta diversas informaes
referentes ao Poder Judicirio brasileiro. Estes relatrios esto disponveis na pgina virtual do CNJ. Outro
relatrio apresentado, que apresentou os 100 maiores litigantes do Brasil, constatou que o Poder Pblico
compe boa parte destes litigantes. (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, 2011, online).
47
educao, segurana e meio ambiente. importante que os cidados tenham suas crticas
consideradas na conduta do governo (FONSECA, 2007, p. 56-57).
A discusso acerca do controle judicial, em um primeiro momento era rechaada pela
doutrina. Entretanto, com o advento da Lei de Ao Popular6 ampliou-se o poder de
apreciao dos atos administrativos por parte do Judicirio. A Constituio Federal de 1988
corroborou para a apreciao, por parte do Judicirio, dos atos lesivos e ilegais realizados pelo
Executivo e Legislativo.
Contudo, h a preocupao de no ofender a clssica diviso de poderes: Mas os
poderes, alm de independentes, devem tambm ser harmnicos entre si. Logo, os trs
poderes devem harmonizar-se para que os objetivos fundamentais do Estado sejam
alcanados (GRINOVER, 2010, p. 13).
Em outras palavras, o Judicirio s age se provocado e na exata medida para que
ocorra efetividade de direitos constitucionalmente previstos. Numa sistemtica de pesos e
contrapesos, em respeito aos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, o Judicirio
ocupa papel fundamental na garantia da dignidade humana e na proteo do Estado
Democrtico de Direito. uma forma de levar em considerao valores como vida, segurana
e liberdade no momento em que questes referentes s garantias constitucionais so
questionadas diante da passividade do Poder Pblico no combate as desigualdades sociais
(FIGUEIREDO, 2006, p. 138-164).
Em consonncia com o texto apresentado por Ivanildo Figueiredo temos o trecho
transcrito de Ada Pellegrini Grinover (2010, p. 25):
A estrita observncia dos limites interveno judicial, assim como o exato

conceito de polticas pblicas (como programas e aes tendentes ao
atingimento dos objetivos do Estado brasileiro), sero suficientes para conter
os abusos.
Percebe-se quo importante o debate acerca do controle judicial de polticas

pblicas. Garantir direitos fundamentais efetivos dever do Estado Democrtico de Direito.
condio sine qua non para a formao de uma sociedade mais digna, igualitria e humana.
Lei de Ao Popular a Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965.

48
Concluso
Ao considerar os argumentos apresentados conclui-se:

a) difcil conceituar mnimo existencial. Entretanto, pode-se afirmar que no se
deve meramente a condies mnimas de sustento da prpria fisiologia humana. No se
resume a fornecer alimento e abrigo aos necessitados. Deve-se manter a igualdade no
tratamento de todos os cidados. dever do Poder Pblico buscar esta igualdade, garantindo a
todos condies dignas de sade, educao, segurana, seguridade social entre tantos outros
aspetos que envolvem a vida humana. Os direitos fundamentais devem estar efetivados na
sociedade moderna e deve imperar a justia e a paz social para que o Estado Democrtico de
Direito possa ser forte.
b) A reserva do possvel no justifica a omisso da administrao pblica. Justificar a
falta de poltica pblica de qualidade por limites oramentrios nebuloso e provoca o
enfraquecimento da democracia, principalmente quando a dignidade humana lesada.
Condies econmicas no devem ser utilizadas isoladamente para desestruturar a efetivao
das garantias fundamentais inscritas na norma constitucional, independentemente destas
garantias referirem-se ao indivduo de maneira particular ou em sua pluralidade.
c) O Poder Judicirio contribui para a igualdade no tratamento das partes, buscando
equilibrar as foras no mbito dos litgios. Pode contribuir para a realizao e efetivao de
polticas pblicas de qualidade se for questionado. Pode questionar o Executivo e o
Legislativo sobre sua omisso ou ao negativa que desrespeitaram a aplicao e efetivao
dos direitos fundamentais. Deve ser o brao forte que por vezes sustenta a estrutura do Estado
Democrtico de Direito.
d) A interferncia do Judicirio no Executivo e Legislativo, desde que suas decises
estejam cobertas de legalidade, razoabilidade e proporcionalidade garantindo o sistema de
freios e contrapesos - contribuem para a sustentao do Estado Democrtico de Direito,
permitindo que as determinaes constitucionais sejam efetivamente desenvolvidas e a
dignidade humana respeitada.
49
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STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise: uma explorao hermenutica da
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52
A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA CONCILIATRIA COMO

CONTRIBUTO AO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC POLICY AS A CONTRIBUTION TO
CONCILIATORY DEMOCRATIC STATE
Mayna Marchiori de Moraes
Rozane da Rosa Cachapuz
RESUMO: Um dos temas de grande repercusso na contemporaneidade refere-se
crise da justia. Muito se discute a respeito das possveis solues que objetivam
amenizar os malefcios advindos da morosidade processual, consequncia nefasta do
estado em que o sistema jurdico se encontra. Renomados juristas tem defendido a
ideia da promulgao e consequente efetivao das vias concil iativas para o fim de
auxiliar a justeza na prestao da tutela jurisdicional. A consecuo deste anseio
depende da instituio de uma poltica pblica adequada para a resoluo de
conflitos de interesses, em prol da pacificao social, escopo primrio da jurisdio e
da estabilizao do meio. Visando fomentar esta premissa e retirar da sociedade o
costume arraigado em seu mago sobre a utilizao das vias litigiosas de resoluo
de conflitos, o Conselho Nacional de Justia instituiu a Poltica Pblica Nacional da
Conciliao. Este trabalho possui o escopo de contribuir para o debate doutrinrio,
demonstrando, para tanto, a relevncia da implementao da poltica pblica
judiciria de tratamento adequado dos interesses e sua repercusso no sistema
jurdico. Salientam-se tambm neste estudo as benesses que a utilizao dos meios
autocompositivos pode proporcionar a sociedade, a partir desta mudana de escala de
valores na cultura ptria, objetivando uma sociedade capaz de enfrentar suas
controvrsias de modo menos litigioso e oneroso, por meio do resgate da autonomia
da vontade para sua resoluo, cooperando assim, para o alcance da paz social.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica Pblica Conciliatria; meios autocompositivos;
mudana de paradigmas; pacificao social.
ABSTRACT: One of the themes of great impact in contemporary refers to the crisis
of justice. There is a discussion about possible solutions tha t aim to mitigate the
harm arising from procedural delays, pernicious consequence of the state in which
the legal system is. Renowned jurists have defended the idea of the enactment and
effective consequent airway for the process of reconciliation to ass ist in providing
the justness of judicial protection. Achieving this aspiration depends on the
institution of a proper public policy for resolving conflicts of interest, for the sake of
social peace, scope of primary jurisdiction and the stabilization of the medium.
Aiming to foster this premise and remove from society the custom rooted in its core
on the use of pathways litigious conflict resolution, the National Council of Justice
established the Public Policy National Reconciliation. This work has the scop e to
contribute to the doctrinal debate, demonstrating to both the importance of the
implementation of judicial public policy interests of proper treatment and its impact
on the legal system. Also emphasize the blessings in this study that the use of media
Mestranda em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina UEL, Bolsista CAPES,
ps-graduada em Direito Aplicado ''lato sensu'' pela Escola da Magistratura do Estado do Paran.
Doutora em Relaes Internacionais com nfase em Direito de famlia pela PUC/SP, mestra em
Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina - UEL/PR.
53
can provide autocompositivos society, from this change of scale of values in culture
homeland, aiming a society capable of facing their disputes in a less litigious and
costly, through the redemption of freedom of choice for their resolution, thus
cooperating to achieve social peace.
KEYWORDS: Public Policy conciliatory; process of reconciliation means; changing
paradigm; social pacification.
INTRODUO
O Direito decorre da sociedade que, ao optar pela democracia, institui o
Estado Democrtico de Direito, o qual se apresenta intrinsecamente compromissado
com a realizao de um conjunto de valores considerados indispensveis realizao
do bem comum. Tais valores, denominados de direitos e garantias fundamentais no
so frutos do acaso, mas resultantes de muitas lutas em prol de sua conquista e
defesa, ao longo de geraes e de sculos.
A Constituio Federal de 1988 possui fora normativa plena, irradiando os
valores esculpidos nos princpios e regras constantes do texto para todo o
ordenamento jurdico ptrio. Um dos princpios basilares do sistema refere -se
garantia do acesso justia, prevista no artigo 5, inciso XXXV do texto
constitucional. Ocorre que, nos tempos modernos, a ideia de acesso justia
transcende ao aspecto formal do princpio, visando sua concreo substancial. Falase, ento, em acesso a uma ordem jurdica justa, capaz de produzir resultados
efetivos na vida dos indivduos e da coletividade.
A crescente globalizao, a sociedade da velocidade, a constitucionalizao e
a ascenso institucional do Poder Judicirio imprimiram vida ritmo vertiginoso e
absorvente, provocando no Brasil uma intensa judicializao das relaes polticas e
sociais. Por tais razes, nos tempos modernos, os reclames da sociedade no que
concerne esfera judiciria residem na questo da temporalidade do processo em
face do binmio desregrado de aumento de demandas versus insuficincia na
estrutura organizacional do sistema. Diante deste panorama, a aplicao da justia
cautelosa, garantista e segura viu-se impotente para servir satisfatoriamente o
panorama atual.
Visando a promulgao da efetividade no sistema jurdico ptrio, salutar
que ocorra uma mudana na postura dos cientistas e operadores do direito, no que
concerne a cultura da sentena, bem como que alguns institutos do processo civil
54
sejam revistos, a fim de permitir que novos instrumentos sejam criados e colocados
disposio dos cidados para a soluo dos conflitos de interesses.
Dentre as medidas que possuem o condo de auxiliar a efetivi dade na
prestao da tutela jurisdicional destaca-se a, de forma primordial, a necessidade de
mudana de paradigmas a fim de que a sociedade passe a deter uma nova holstica
em prol da harmonizao das relaes sociais, atravs da implementao dos meios
no adversariais de resoluo de conflitos, mundialmente conhecidos como ADR
(alternative dispute resolution), em detrimento da cultura retrgrada da litigiosidade.
Corroborando a cultura voltada pacificao social, o Conselho Nacional de
Justia criou a Poltica Pblica Nacional de Conciliao no Judicirio, por meio da
Resoluo n 125/2010, que possui o condo de contribuir com a ansiada efetividade
na prestao da tutela jurisdicional. Tal poltica objetiva incentivar e efetivar a
prtica de mtodos autocompositivos de resoluo de conflitos, atravs do
desenvolvimento de ncleos e centros de conciliao em todo o pas.
Tais mtodos so verdadeiros instrumentos pacificadores, visto que a
conflituosidade do modelo tradicional de jurisdio substituda pelo consenso entre
os interessados, por meio de concesses recprocas, permitindo a preservao e
aprimoramento das relaes sociais.
Por tratar-se de to interessante tema necessria uma estrita delimitao do
objeto de pesquisa. Por meio do mtodo hipottico-dedutivo, a pesquisa limitar-se-
a realizar um estudo no exauriente acerca da implementao da poltica pblica
conciliatria no ordenamento jurdico ptrio e as benesses decorrentes de sua
utilizao.
A produo cientfica no campo jurisdicional aponta desafios intensos a
serem vencidos pelos cientistas e intrpretes, notadamente pelo fato de que os tempos
so outros e a leitura dos institutos processuais deve ser feita pela lente adequada
para que o discurso normativo possa alcanar a to almejada efetividade.
Nesse
sentido, imprescindvel explanar sobre a necessidade de mudana de paradigmas a

respeito da cultura retrgrada da litigiosidade.
Analisar-se-, no decorrer do trabalho, a efetividade da poltica pblica
conciliatria no sistema ptrio, consolidando a importncia de sua disseminao para
o fim de atender as normas e princpios constitucionais inerentes ao Estado
Democrtico de Direito, capazes de otimizar o desafio do acesso ordem jurdica
justa.
55
Nesse sentido, justifica-se o estudo apresentado por tratar-se de tema de

grande repercusso na contemporaneidade em razo de sua misso pacificadora, bem
como, porque toda perspectiva de implementao de polticas pblicas jurdicas
afetam o sistema brasileiro como um todo, representando, por assim dizer, uma
proposta maior efetividade na tutela jurisdicional dos direitos.
1.
POLTICA
PBLICA
CONCILIATRIA
DE
RESOLUO
DE
CONFLITOS DE INTERESSES
As polticas pblicas esto inseridas no aspecto da exigibilidade dos poderes
pblicos, na realizao dos direitos fundamentais. So, pois, medidas estatais para a
efetivao destes direitos. Cabe ao Estado perfazer aes, inclusive em carter
preventivo, para a realizao dos fundamentos e objetivos da unidade federativa,
garantindo a sua soberania, a cidadania dos indivduos, os valores sociais, dentre
outros.
por meio da implementao das polticas pblicas, visando consecuo
dos direitos previstos na Constituio, que se tm os instrumen tos de consolidao da
cidadania e construo da igualdade, pois de fato so as polticas pblicas que
representam a eficcia social do direito do cidado a obter prestaes positivas do
Estado. 1
A regulao pacfica da vida em sociedade, com a evoluo de conceitos e
valores, exige do Direito adaptao e evoluo, criao e recriao, num processo
incessante de obteno da pacificao em prol da justia social. Assim, o s meios
autocompositivos de resoluo de conflitos inserem-se numa dimenso inspirada em
motivaes denominadas eficientistas, transformando -se em instrumentos utilizados
no quadro da poltica pblica judiciria. 2
A poltica pblica em prol da cultura da conciliao no apenas
institucionaliza novas formas de participao na administra o da justia e de gesto
racional dos interesses pblicos e privados, mas tambm assume relevante papel
promocional de conscientizao pblica 3, uma vez que os mtodos paraestatais de
soluo de litgios harmonizam-se com a democracia participativa e com a
valorizao da cidadania. 4
A
importncia
de
que
as
vias
consensuais
revistam
sociedade
contempornea levaram ao renascer dos meios extrajudiciais de resoluo de

56
conflitos em toda parte, dentre eles, a conciliao e a mediao, mecanismos

complementares atuao tradicional do Estado que so, portanto, considerados
hodiernamente verdadeiros equivalentes jurisdicionais. 5
Nas palavras de Grinover:
Se certo que, durante um longo perodo, a heterocomopsio e a
autocomposio foram considerados instrumentos prprios das sociedades
primitivas e tribais, enquanto o processo jurisdicional representava
insupervel conquista da civilizao, ressurge hoje o interesse pelas vias
alternativas ao processo, capazes de evita -lo ou encurt-lo, conquanto no
o excluam necessariamente. 6
cedio que a finalidade do Poder Judicirio proporcionar a pacificao

social, e, se a verdadeira justia s alcanada quando os casos so resolvidos
mediante consenso dos interessados, cabe a ele incentivar processos e meca nismos
consensuais e autocompositivos que mais aproximem o cidado da verdadeira
justia. 7
Nesse sentido, Kazuo Watanabe leciona:
Mas , certamente, na soluo dos conflitos de interesses que reside a sua
funo primordial, e para desempenh-la cabe-lhe organizar no apenas os
servios processuais como tambm, e com grande nfase, os servios de
soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo adjudicada
por meio de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da
mediao e da conciliao. 8
Todavia, falta nao uma efetiva concreo de uma poltica pblica voltada
pacificao social. Os indivduos ainda detm em seu mago a cultura da
litigiosidade, da sentena, a qual criou uma resistncia injustificada e desarrazoada
na utilizao dos equivalentes jurisdicionais, uma mera e desfundamentada descrena
no sistema autocompositivo. Para que esse quadro detenha um novo semblante
indispensvel que haja uma efetiva mudana de paradigmas em prol da poltica
pblica conciliatria.
1.1 A cultura retrgrada da litigiosidade e necessidade de reviso de paradigmas
Como sabido, a resoluo dos conflitos pode ocorrer de duas formas: a
amigvel, por meio dos equivalentes jurisdicionais, buscando um resultado rpido e
57
satisfatrio para os dois lados ou pela forma impositiva do Estado, usando a via
judicial comum, que mais dispendiosa e delongada. 9
Nessa tica, tem-se que nos modelos adversariais e nos processos
heterocompositivos (arbitragem e julgamento) h sempre vencedores e vencidos ( o
famoso sistema do ganha/perde), contudo, nos modelos consensuais e nos processos
autocompositivos (negociao, mediao e conciliao), os prprios envolvidos
estabelecem a soluo para seus problemas. E evidente que quando os prprios
interessados so os autores dos acordos que formulam, a obrigao cumprida de
forma mais espontnea posto que eles mesmos entenderam ser quela avena a
melhor para ambos os lados, diferentemente do que ocorre quando a soluo
imposta pelo Estado. 10
Em que pese s benesses oriundas da autonomia da vontade dos interessados
quando da formalizao de acordos por meio da utilizao das tcnicas
autocompositivas, o problema principal para a implementao mais recorrente destes
instrumentos continua a ser a cultura retrgrada da litigiosidade. Esta questo entrava
a consecuo da paz social pelos prprios envolvidos. O que ocorre que m uitos
dos integrantes do Judicirio no confiam nas alternativas justia processualizada
convencional. Por isso ainda no se leva totalmente a srio a urgncia da
conciliao. 11
A sociedade jurdica cultua a litigiosidade, a partir de uma concepo
puramente formal dos mecanismos da ampla defesa e da prpria atividade
jurisdicional. 12 indispensvel que os operadores do direito comecem a quebrar
estes dogmas, afastando a cultura resistente e preconceituosa que no aceita os
meios complementares de soluo de controvrsias ou os reputa como soluo
quantitativa e no qualitativa. 13 Muitas vezes, os prprios operadores do direito no
esto devidamente preparados para a consecuo da frutividade de uma avena:
[...] durante o conflito, no havendo um arejamento das emoes,
dificilmente haver acordo, principalmente porque os operadores do direito
tem a formao prpria para suas atividades e, por mais sensveis que
sejam, no possuem o conhecimento e, principalmente, o tempo necessrio
para ultrapassar os limites de sua formao adversarial. 14
Nos dizeres de Watanabe:
58
O mecanismo predominantemente utilizado pelo nosso Judicirio o da

soluo adjudicada de conflitos, que se d por meio de sentena do juiz. E
a predominncia desse critrio vem gerando a chamada cultura da
sentena, que traz como consequncia o aumento cada vez maior da
quantidade de recursos, o que explica o congestionamento no somente das
instncias ordinrias, como tambm dos Tribunais Superiores, e at mesmo
da Suprema Corte. 15
Ocorre que, a utilizao dos meios autocompositivos reduz a quantidade de

sentenas e recursos, bem como e no menos importante, enseja trans formao
social, mediante a mudana na maneira de pensar da sociedade, afora a capacidade de
proporcionar estabilidade e justia s relaes sociais. 16
Conforme ensinamentos de Rozane Cachapuz:
A sociedade no esttica; ela dinmica, ansiando cada vez mais pela
possibilidade de um viver em harmonia. O Estado vem-lhe proporcionar
meios que possam auxili-la em suas disputas, com o intuito de restaurar as
relaes e o necessrio consenso de modo geral. necessria a divulgao
deles para que os indivduos possam utiliz-los, pois possumos razes onde
se acredita apenas na resoluo dos conflitos por meio do Judicirio,
desconhecendo a utilizao dos meios extrajudiciais. 17
Como j salientado, incumbncia do Poder Judicirio organizar em mbito

nacional no somente os servios prestados nos processos judiciais mas tambm a
resoluo dos conflitos atravs de outros mecanismos, os chamados servios de
soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo adjudicada por meio
de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da mediao e da
conciliao. 18
Para
tanto,
alguns
paradigmas
inerentes
inclusive
formao
dos
profissionais do direito precisam ser repensados, relidos, pois o ensino jurdico

brasileiro
moldado
pelo
sistema
da
contradio.
Quando
um
ganha,
necessariamente, o outro perde. So dois lados de uma mesma moeda onde o

resultado inversamente proporcional. O sistema forma guerreiros, profissionais
combativos e treinados para a guerra, para a batalha, em torno de uma lide, o nde
duas foras lutam entre si e s pode haver um vencedor. 19
Essa reviso de conceitos deve atingir, de igual forma, os magistrados,
advogados, membros do Ministrio Pblico e, especialmente, os representantes da
administrao pblica. 20 Nessa seara, um movimento favorvel poltica pblica da
conciliao pode trazer uma nova viso para o Judicirio e uma nova mentalidade
voltada paz social.
59
Ora, evidente que nem todas as questes precisam ser, necessariamente,

apreciadas por um magistrado. Os indivduos devem retomar a autonomia de
resoluo de suas pendncias e, numa variante conciliatria, at com a eleio de
terceiro no integrante dos quadros da magistratura ocial, como por exemplo, por
meio da mediao e da conciliao. A livre manifestao da vontade de pessoas
capazes, no sentido de solucionar suas pendncias fora do Poder Judicirio, deve ser
respeitada. 21
Nesse diapaso, a utilizao rotineira da conciliao pelos magistrados como
equivalentes jurisdicionais funo estatal essencial, na medida em que o Poder
Judicirio coloca disposio da sociedade outros modos de resoluo de disputas
alm do meio tradicional de produo de sentenas. Eles precisam assimilar a ideia
de que conciliar tarefa to ou mais essencial e nobre que dirigir processos ou
proferir sentenas. 22 E mais, o juiz moderno precisa estar engajado no esforo
comum pela composio justa de conitos, sem preconceitos e medos de perda de
poder. 23
Em prol da cultura conciliativa, o Conselho Nacional de Justia lanou um
programa de incentivo pacificao social. Por meio da Resoluo n 125, o CNJ
instituiu a Poltica Judiciria Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de
Interesses que visa eficincia operacional, o acesso ao sistema de Justia, aqui
entendido com acesso ordem jurdica justa e ainda, com especial enfoque a
responsabilidade social, nos termos da Resoluo/CNJ n 70, de 18 de maro de
2009.
1.2 O fomento da Poltica Pblica Conciliatria por meio do Conselho Nacional
de Justia
As atribuies do Conselho Nacional de Justia esto previstas no artigo
103-B, 4 da Constituio Federal. Dentre elas, destaca-se a implementao de
polticas pblicas judicirias a fim de concretizar efetivamente o acesso ordem
jurdica justa. Decorre da, a premissa de que cabe ao Poder Judicirio, por meio do
Conselho Nacional de Justia, institucionalizar, em carter permanen te, alm dos
meios contenciosos, formas efetivas de composio de controvrsias, como a
utilizao dos meios autocompositivos de resoluo de conflitos. 24
60
Cria-se, ento, a Resoluo n 125 de 29 de novembro de 2010 que dispe

sobre a Poltica Judiciria Nacional de tratamento adequado dos conflitos de
interesses no mbito do Poder Judicirio e d outras providncias. Fomentam-se, com
esta Campanha, os benefcios da substituio da soluo adjudicada dos conflitos
pela utilizao da conciliao e da mediao.
Inaugurou-se, assim, um movimento tendente a prestigiar a utilizao dos
meios no adversariais de resoluo de conflitos na seara judicial e extrajudicial,
como mecanismos efetivos de pacificao social, revelando uma importante virada
cultural no ordenamento jurdico contemporneo.
Tal poltica pblica conciliatria incita e norteia no apenas os rgos
judicirios neste caminho, mas tambm influencia as autoridades pblicas e a
comunidade jurdica em geral para a necessidade de reviso de paradigmas.
Kazuo Watanabe explicita que:
Desde que seja adequadamente implementada a Resoluo, certamente
assistiremos a uma transformao revolucionria, em termos de natureza,
qualidade e quantidade dos servios judicirios, com o estabelecimento de
filtro importante da litigiosidade, com o atendimento mais facilitado dos
jurisdicionados em seus problemas jurdicos e conflitos de interesses e com
o maior ndice de pacificao das partes em conflito, e no apenas soluo
dos conflitos, isso tudo se traduzindo em r eduo da carga de servios do
nosso Judicirio, que sabidamente excessiva e em maior celeridade das
prestaes jurisdicionais. 25
A busca da conciliao passa a ser um norte de observncia dentro do

Judicirio brasileiro, no mais uma mera opo. Sendo assim, o trabalho realizado
pelo CNJ ser marcado por representar um momento histrico que est mudando a
face do Judicirio brasileiro, sobretudo em relao nova cultura de conciliao. 26
Cria-se a necessidades de tribunais e magistrados abordarem qu estes como
solucionadores de problemas ou como efetivos pacificadores. A pergunta muda:
deixa de ser como deve sentenciar em tempo hbil, e passa a ser como devo
abordar essa questo para que os interesses que esto sendo pleiteados sejam
realizados de modo mais eficiente e no menos prazo. 27
O operador do direito passa a ser visto como um pacificador, mesmo que em
processos heterocompositivos, tendo em vista a emergncia da preocupao quanto
ao meio mais eficiente de compor determinada controvrsia, n a medida em que esta
escolha passa a refletir a prpria efetividade do sistema de resoluo de conflitos. 28
61
Alis, essa claramente a inteno da proposta Resoluo n 125/2010 do

CNJ ao estabelecer at mesmo como critrio para promoo e remoo por
merecimento dos juzes, as iniciativas que sejam por eles providenciadas
relacionadas conciliao, mediao e aos outros mtodos de soluo de
controvrsias, conforme dispe o art.6, inciso III da Resoluo.
Os meios autocompositivos devem ser utilizados como uma forma de
pacicao da sociedade e no apenas como uma forma de soluo de conitos que
almeja descongestionar o Judicirio.
Nas palavras de Watanabe:
Hoje, depois de vinte anos de magistratura, muito mais importante a
atuao do juiz, do prossional do Direito, na pacicao da sociedade do
que na soluo do conito. mais relevante para o juiz um acordo
amigvel, mediante uma conciliao das partes, do que uma sentena
brilhante proferida e que venha a ser conrmada pelos tribunais
superiores. 29
De qualquer sorte, fato que a sociedade precisa aderir em maior escala e

proporo esta poltica pblica conciliatria. inconteste que a maneira mais
proveitosa de ganhar uma briga antes dela comear, por isso a expresso da
campanha Conciliar legal. Torna-se, portanto, imprescindvel mostrar aos
milhares de estudantes de direito do pas que no possvel imaginar um juiz em
cada esquina para resolver toda espcie de problemas. Alm da inviabilidade
econmica, h uma incoerncia tica nesse caminho. 30
O Ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal, Cezar Peluso, afirmou
que as formas extrajudiciais de resoluo de conflitos so as melhores ferramentas
para se reduzir o grande volume de processos judiciais em tramitao, os quais
ameaam o eficaz funcionamento da Justia e compromete a confiana da
coletividade no Judicirio. Adverte que tais mecanismos no podem ser encarados
como meios estranhos atividade jurisdicional, tampouco, como atividade
profissional subalterna. 31
Os meios autocompositivos so complementares atuao estatal, mas no
menos valiosos que esta. O programa lanado pelo CNJ se vale da conciliao, da
mediao, da negociao e de outros recursos postos sua disposio, perquirindo a
composio das contendas mais comuns, tpicas da convivncia em sociedade. 32
62
Dentre os pontos mais relevantes da Resoluo n 125/2010, elaborada pelo

CNJ, destacam-se:
a) atualizao do conceito de acesso justia, no como mero acesso aos
rgos judicirios e aos processos contenciosos, e, sim, como acesso
ordem jurdica justa; b) direito de todos os jurisdicionados soluo dos
conflitos de interesses pelos meios mais adequados a sua natureza e
peculiaridade, inclusive com a utilizao dos mecanismos alternativos de
resoluo de conflitos, como a mediao e a conciliao; c)
obrigatoriedade de oferecimento de servios de orientao e informao e
de mecanismos alternativos de resoluo de controvrsias, alm da soluo
adjudicada por meio de sentena; d) preocupao pela boa qualidade de sses
servios de resoluo de conflitos, com a adequada capacitao,
treinamento e aperfeioamento permanente dos medidores e conciliadores;
e) disseminao da cultura de pacificao, com apoio do CNJ aos tribunais
na organizao dos servios de tratamento adequado dos conflitos, e com a
busca da cooperao dos rgos pblicos e das instituies pblicas e
privadas na rea de ensino, com vistas criao de disciplinas que
propiciem o surgimento da cultura da soluo pacfica dos conflitos de
interesses; f) imposta aos Tribunais a obrigao de criar: 1. Ncleos
Permanentes de Mtodos Consensuais de Soluo de Conflitos; 2. Centros
Judicirios de Soluo de Conflitos e Cidadania; 3. Cursos de capacitao,
treinamento e aperfeioamento de mediadores e concil iadores, com a
observncia do contedo programtico e carga horria mnimos
estabelecidos pelo CNJ; 4. Banco de dados para a avaliao permanente
do desempenho de cada Centro; 5. cadastro dos mediadores e conciliadores
que atuem em servios. 33
Os critrios propostos pelo CNJ tendem uniformidade tanto dos

procedimentos adotados nos casos a serem examinados quanto em relao
ferramentas manejadas para tornar disponvel seus servios junto a sociedade, j se
constituindo, sim, neste momento, em instrumento irreversvel agora apropriado e
promovido pelo Estado, voltado pacificao das populaes. 34
Dentre as diretrizes elaboradas na Resoluo, Watanabe refora algumas e
chama a ateno para outras que igualmente merecem ateno para a efetiva
consecuo de uma poltica pblica conciliativa:
a) obrigatoriedade de implementao da mediao e da conciliao por
todos os tribunais do pas; b) disciplina mnima para a atividade dos
mediadores/conciliadores, como critrios de capacitao e treinamento; c)
confidencialidade, imparcialidade e princpios ticos no exerccio da
funo dos mediadores/conciliadores d) remunerao do trabalho dos
mediadores/conciliadores; e) estratgias para gerao da nova mentalidade
e da cultura da pacificao, inclusive com cria o pelas faculdades de
direito de disciplinas especficas para capacitao dos futuros profissionais
de direito em meios alternativos de resoluo de conflitos, em especial a
mediao e a conciliao; f) controle Judicirio, ainda que indireto e a
distncia, dos servios extrajudiciais de mediao/conciliao. 35
63
Para o Desembargador de Santa Catarina, Marco Aurlio Buzzi, a agilidade

na soluo das questes postas apreciao dos meios autocompositivos oriunda
da pronta composio e imediata execuo do acordo construdo pelos prprios
interessados, sem profundo aporte aos aspectos tcnicos -jurdicos da controvrsia, a
custo praticamente zero, restabelecendo a paz social. 36
Morgana Richa, coordenadora do movimento nacional pela conciliao do
CNJ afirmou a consolidao de uma nova fase para o trabalho dos tribunais,
baseado na mediao e na conciliao. 37 A utilizao dessas tcnicas possibilita que
o Poder Judicirio se torne mais clere e eficiente para os cidados, o que por si s
conduz a um atendimento jurisdicional de melhor qualidade. 38
1.2.1 O sucesso da implementao da Poltica Pblica Conciliatria pelo
Conselho Nacional de Justia
So realizadas anualmente, desde 2006, campanhas que envolvem todos os
tribunais ptrios em prol da conciliao. Cada tribunal seleciona os processos que
sejam plausveis de acordo e intimam as partes envolvidas para a audincia de
conciliao 39. Parte-se da premissa de que os conflitos de interesses singelos devem
ser resolvidos com mtodos tambm singelos, deixando atuao estatal as
demandas de maior complexidade. 40
A semana anual da conciliao tambm auxilia na reduo do grande volume
de processos existentes no ordenamento jurdico brasileiro.
evidente que a reduo dos processos judiciais ponto de grande relevo,
mas um dos aspectos mais importantes da implementao da poltica pblica
conciliatria a possibilidade de mudana de conscincia da sociedade sobre como
solucionar os seus conflitos de maneira pacfica, fazendo com que os litigantes
resgatem a responsabilidade pela autoria da prpria vida. 41
Diante deste panorama, seja pela pacificao social, pela mudana de
mentalidade ou mesmo pela contribuio na diminuio de processo judiciais, fato
que os dados resultantes das semanas conciliativas so animadores e vem crescendo a
cada ano:
- 1 Dia Nacional da Conciliao 2006: a) 112.112 audincias designadas;
b) 83.987 audincias realizadas; c) 46.493 acordos obtidos; d) percentual de sucesso:
55,36%;
64
- II Semana Nacional da Conciliao 2007: a) 303.638 audincias

designadas; b) 227.564 audincias realizadas; c) 96.492 acordos obtidos; d)
percentual de sucesso: 42,40%; e) R$ 375 milhes em acordos;
- III Semana Nacional da Conciliao 200: a) 398.012 audincias
percentual de sucesso: 44,30%; e) R$ 974.141.666,43 milhes em acordos;
- IV Semana Nacional da Conciliao 2009: a) 333.324 audincias
designadas; b) 260.416 audincias realizadas; c) 122.943 acordos obtidos; d )
percentual de sucesso: 47,2%; e) R$ 1.059.160.926,39 em acordos;
- V Semana Nacional da Conciliao 2010: a) 439.180 audincias
percentual de sucesso: 47,4%; e) R$ 1.074.184.782,44 em acordos;
- VI Semana Nacional da Conciliao 2011: a) 434.479 audincias
percentual de sucesso: 48,3%; e) R$ 1.072.098.403,72 em acordos. 42
possvel verificar pelos dados supraexpostos que do ano de 2006 ao ano de
2011, o nmero de acordos realizados quadriplicou. inegvel o avano quanto
aderncia dos meios autocompositivos na sociedade. A proliferao da campanha
conciliativa e demais instrumentos eleitos pela Res oluo n 125/2010 criam uma
nova fase no mbito da justia habitual, com a utilizao de mecanismos cleres e
simplificados, como a conciliao, a mediao e a negociao, voltados realizao
de acordos, antes ou durante a ao judicial, dando ensejo ao programa Movimento
pela Conciliao. 43
Para tanto, a atuao do Estado Democrtico de Direito deve ser focada
muito mais na orientao, pacificao, preveno e composio amigvel dos
conflitos do que na contenciosa. 44
Trata-se, pois, de buscar a racionalizao na distribuio da Justia, com a
subsequente desobstruo dos tribunais, pela atribuio da soluo de certas
controvrsias a instrumentos institucionalizados que buscam a autocomposio. De
igual forma, primordial levar soluo amigvel as c ontrovrsias que
frequentemente no chegam a ser apreciadas pela justia clssica. 45
Ademais, o maior mrito do programa de incentivo aos mecanismos no
adversariais de soluo de controvrsias o de fazer imperar a pacicao,
afastando-se a cultura da sentena e das solues adjudicadas. 46
65
A consequncia disto ser a recuperao do prestgio e respeito do Poder

Judicirio brasileiro. 47 E assistiremos, com toda a certeza, profunda transformao
do nosso pas, que substituir a atual cultura da sentena " pela "cultura da
pacificao", disso nascendo, como produto de suma relevncia, a maior coeso
social. 48
1.3 Os fundamentos das vias conciliativas
So trs os fundamentos das vias conciliativas. O primeiro, denominado
funcional, realado pela crise da justia, representada principalmente por sua
inacessibilidade, morosidade e custo elevado. Este fundamento diz respeito aos
esforos no sentido de aprimorar o desempenho da funcionalidade da justia. 49
Ocorre que, da mesma forma que a jurisdio, as vias conciliativas no
atendem somente aos reclames de funcionalidade e eficincia do sistema, mas
tambm aos seus fins sociais, que caracteriza o segundo fundamento da conciliao,
que se refere, sobretudo, pacificao social:
Esta, via de regra, no alcanada pela sentena, que se limita a ditar
autoritariamente a regra para o caso concreto, e que, na grande maioria dos
casos, no aceita de bom grado pelo vencido o qual contra ela costuma
insurgir-se com todos os meios de execuo -, e que, de qualquer modo, se
limita a solucionar a parcela de lide levada a juzo, sem possibilidade de
pacificar a lide sociolgica, em geral mais ampla, da qual aquela emergiu,
como simples ponta do iceberg. 50
Nesse contexto, salienta-se que a justia tradicional se volta para o passado,

enquanto a autocompositiva, para o futuro. A primeira julga e sentencia, j a
segunda compe, concilia, previne situaes de tenses e rupturas, exatamente onde
a coexistncia um relevante elemento valorativo. 51
J a terceira dimenso das vias conciliativas refere-se a prpria poltica,
circunscrita na ideia de participao popular na administrao da Justia pela
colaborao do corpo social nos procedimentos de mediao e conciliao. 52 A
democracia participativa fornece aos indivduos a possibilidade de escolher entre a
soluo adjudicada do conflito ou o resgate da autonomia de suas prprias vidas.
Desta maneira, nasce o princpio participativo, cujo ncleo se desdobra em
dois momentos principais: o primeiro, consistente na interveno na hora da
deciso; o segundo, atinente ao controle sobre o exerccio do poder. 53 Contudo, tal
66
princpio manifestado de forma variada, desde a simples informao e consequente

tomada de conscincia, caminhando pela reivindicao, consultas, co -gesto,
realizao de servios, at chegar interveno nas decises e o controle, como a
caracterizar graus mais ou menos intensos de participao. 54
A participao popular representa, ao mesmo tempo, instrumento de garantia
e de controle do sistema, configurando verdadeiro meio de interveno popular
direta, mediante a ingerncia de leigos na funo conciliativa.
Assim, ecincia, pacicao e participao popular na administrao da
Justia so os fundamentos da Justia Conciliativa. 55 Nesse contexto, de todo
apropriado a iniciativa do Conselho Nacional de Justia na promoo da Poltica
Pblica Conciliatria permanente em nvel nacional.
A opo dos envolvidos de valerem-se dessas formas no-adversariais de
soluo de conflitos um dos caminhos para a construo de uma convivncia social
mais harmnica, em prol do bem comum, por ser o consenso indubitavelmente mais
benfico que o litgio. Para tanto, conforme visto, o Estado detm o dever de
fornecer todos os instrumentos necessrios consecuo deste objetivo, inclusive,
oferecendo aos jurisdicionados opes de resoluo de conflitos tanto na esfera
jurisdicional quanto na extra jurisdicional, conforme prope as disposies
constantes no texto da Resoluo n 125/2010 do Conselho Nacional de Justia. 56
2. EQUIVALENTES JURISDICIONAIS: INSTRUMENTOS DE EFETIVAO
ORDEM JURDICA JUSTA
O direito ao acesso justia uma garantia de que o sistema jurdico, alm
de dever/ser igualmente acessvel a todos, tambm possui a incumbncia de produzir
resultados justos, assim entendidos como substancialmente eficazes. Esta garantia
pode ser encarada como requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos
de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas
proclamar os direitos de todos. 57
Ocorre que, a problemtica do acesso justia no pode ser estudada nos
acanhados limites do acesso aos rgos judiciais j existentes. No se trata de apenas
possibilitar o acesso Justia enquanto instituio estatal e sim de viabilizar o acesso
ordem jurdica justa. 58
67
O princpio do acesso justia no assegura apenas acesso formal aos

rgos judicirios, e sim um acesso qualificado que propicie aos indivduos o acesso
ordem jurdica justa, no sentido de que cabe a todos que tenham qualquer problema
jurdico, no necessariamente um conflito de interesses, uma ateno por parte do
Poder Pblico, em especial do Poder Judicirio. 59
Para a consecuo do equilbrio entre a eficincia na prestao da tutela
jurisdicional e a segurana jurdica imprescindvel o aperfeioamento interno da
ordem processual, capacitando-a a proporcionar resultados proveitosos e satisfatrios
aos que se utilizam do processo 60, ou seja, proporcionar uma deciso com vistas a
tornar as partes envolvidas mais felizes (ou menos infelizes), mediante a eliminao
dos conflitos que as envolvem, com decises justas. 61
A temtica do acesso justia est intimamente ligada noo de justia
social. Segundo Marinoni, o acesso justia tema -ponte a interligar o processo
civil com a justia social. 62 A terceira onda do acesso justia 63, preconizada por
Mauro Cappelletti e Bryant Garth, dispe sobre a importncia da substituio,
quando possvel, da justia contenciosa estatal pela justia coexistencial, baseada em
formas extrajudiciais de soluo de controvrsias.
Entretanto, em que pese a tentativa de se igualarem as norma s processuais
aos anseios da sociedade em evoluo, fato que as leis em vigor e o modelo
tradicional de resoluo de conflitos pelo Estado no esto propiciando a prestao
de uma tutela jurisdicional efetiva. Bedaque pontifica que se o processo deve
proporcionar a quem tem razo tudo aquilo e exatamente aquilo a que tem direito,
verifica-se que as modalidades de tutela jurisdicional mais conhecidas se mostram
incapazes de desempenhar tal misso. 64
Ora, a expresso acesso justia no se traduz na mera admisso ao juzo,
mas se revela a ideia central a que converge toda a oferta constitucional e legal de
uma srie de princpios e garantias somados e interpretados harmoniosamente, na
busca incessante da pacificao social. 65 Nesse contexto contemporneo, o acesso
justia significa ainda, acesso informao e orientao jurdicas e a todos os
meios alternativos 66 de composio de conflitos. 67
Ocorre que, hodiernamente, o Poder Judicirio Nacional est enfrentando
uma intensa conflituosidade, com sobrecarga excessiva de processos, o que vem
gerando a crise de desempenho e a consequente perda de credibilidade. 68 Esta
68
sobrecarga excessiva de processos que induz crise da justia causada, em grande

parte, pela judicializao dos litgios. 69
Contudo, no h que se falar em reforma da Justia sem se reformar a
estrutura do Poder Judicirio, pois a simples alterao de leis processuais, mesmo
com a inteno deliberada de desfazer os pontos mais nefastos, no repercute, por si
s, os resultados esperados.
Alm da mudana de mentalidade cultural da nao, imprescindvel o
aperfeioamento interno da ordem processual, capacitando-a a proporcionar
resultados proveitosos e satisfatrios aos que se utilizam do processo, ou seja,
proporcionar uma deciso justa diante do conflito instaurado, concretizando os
ditames esculpidos nos princpios constitucionais basilares. 70
Para desempenhar com efetividade seu papel na prestao de uma tutela
jurisdicional efetiva que corrobore o acesso ordem jurdica justa, cabe ao Estado
organizar no apenas os servios processuais como tambm, e com grande nfase,
os servios de soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo
adjudicada por meio de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da
mediao e da conciliao 71.
Ademais, a prioridade a efetividade do processo, a ponto de se falar, no
direito processual ps-moderno, at mesmo em uma quarta fase ou onda do acesso
justia, denominada ecientismo processual. Esta fase se deve ao fato de que a
regulao pacfica da vida em sociedade, com a evoluo de seus conceitos e valores,
exige do Direito, adaptao e evoluo, criao e recriao, num processo incessante
de obteno da pacificao.
Coadunando esta evoluo, tem-se que o acesso justia deve signicar
ainda, a oferta de tcnicas adequadas de resoluo de conflitos, como a conciliao e
a mediao, sem perder de vista que o escopo maior da jurisdio a pacicao
social. Torna-se necessrio, desta maneira, a proeminncia de mecanismos ecientes
de resoluo de controvrsias, at porque irreal acreditar que a Jurisdio Estatal
seja a nica ou a ideal maneira para tanto. 72
indispensvel, portanto, a implementao de uma renovada e arrojada
poltica judiciria, focada na ampla divulgao sobre a utilizao dos equivalentes
jurisdicionais, como uma alternativa secular cultura judiciarista, cujas nefastas
consequncias hoje se fazem sentir tanto sobre o estado como sobre os
jurisdicionados. 73
69
O Conselho Nacional de Justia j iniciou o processo de evoluo da

prestao da tutela jurisdicional, induzindo, inclusive, mudana de paradigmas
arraigados na cultura ptria em favor da pacificao social. Isso se d em razo de
que as polticas pblicas, mormente a conciliatria, tal como o dire ito, pode e deve
evoluir de acordo com as necessidades dos tempos. Nesse sentido, a possibilidade de
abertura de um centro de justia hbrido aos indivduos, conforme se ver adiante, se
coaduna com a carga axiolgica que permeia a justia na contemporanei dade.
2.1 A Poltica Pblica Conciliatria e o Tribunal de Mltiplas Portas
A descredibilidade do sistema no que concerne a morosidade na prestao da
tutela jurisdicional ensejou alguns pontos positivos, dentre eles, a constatao da
necessidade de aprimoramento dos mtodos tradicionais de soluo de conflitos. A
cultura conciliativa deu sim um passo frente, sobretudo diante do apoio do
Conselho Nacional de Justia, mas ainda h muito a ser feito; o sistema ainda clama
por mudanas.
Dados provenientes do CNJ referentes ao primeiro trimestre de 2010 revelam
que o ndice de confiana da populao brasileira no Poder Judicirio de apenas 5,9
(numa escala que vai de 0 a 10) 74, sendo que 92,6% dos entrevistados 75 responderam
que a Justia resolve os conflitos de forma lenta ou muito lenta.
preciso desmistificar esse quadro.
Afora o fato da imprescindibilidade do desenvolvimento da cultura
conciliativa em detrimento da cultura da sentena, necessrio que os cidados
compreendam de forma efetiva os mtodos existentes no sistema postos sua
disposio e os avaliem, para que possam decidir qual procedimento trar respostas
mais rpidas, menos onerosas e mais efetivas. 76
Conforme as lies de Roberto Portugal Bacellar:
A verdadeira Justia s se alcana quando os casos se solucionam mediante
consenso que resolva no s a parte do problema em discusso, mas
tambm todas as questes que envolvam o relacionamento entre os
interessados. 77
A poltica pblica de resoluo de conflitos proporciona um importante fi ltro

da litigiosidade, assegurando aos jurisdicionados o acesso ordem jurdica justa,
70
alm de reduzir a quantidade de conflitos a serem ajuizados e tambm, a diminuio

de sentenas e recursos dos conflitos judicializados ou que venham a ser
judicializados. 78
Todavia, ponto de salutar destaque neste panorama que com a concreo
efetiva desta poltica, dar-se- abertura para institucionalizar no Brasil o sistema
americano de mltiplas portas.
Sua importao para o Brasil pode significar um
grande avano para o sistema jurisdicional brasileiro.

No Multidoor Courthouse ao invs de existir uma nica porta direcionada ao
Judicirio, estabelece-se um centro de justia hbrido, que oferece vrias opes de
resoluo dos conflitos entre o jurisdicional e o no jurisdicional, no qual as partes
podem ser direcionadas porta adequada a cada disputa. 79
Sobre este interessante sistema, Mnica Sifuentes pontua:
A concepo desse modelo alternativo de soluo de litgios prev a
integrao, em um nico local, de vrios modos de processamento de
conflitos, tanto judiciais como extrajudiciais. Assim, em vez de haver
apenas uma porta o processo judicial o tribunal multiportas
englobaria sistema bem mais amplo, com vrios tipos de procedimento
concentrados em verdadeiro centro de Justia, organizado pelo Estado, no
qual as partes podem ser direcionadas porta adequada a cada disputa.
A principal caracterstica do novo sistema est no seu procedimento inicial:
ao se apresentar perante determinado tribunal, a pessoa passa por uma
triagem para verificar qual processo seria mais recomendvel para o
conflito que a levou ao Poder Judicirio. Pode, assim, ser direcionada
primeiramente para a porta da Administrao Pblica ou, ento, para a
porta dos conciliadores extrajudiciais, antes de ser encaminhada Justia. 80
O Frum de Mltiplas Portas possui o condo de resolver diversos tipos de

processos e, sabendo das vantagens ou desvantagens de cada mtodo utilizado para a
soluo da lide (heterocompositivo judicial ou privado e autocompositivo)
necessrio que sejam consideradas as caractersticas especficas de cada conflito para
que seja escolhido o melhor mtodo a ser utilizado no caso concreto. 81
Neste sistema, o magistrado detm mais do que uma funo jurisdicional,
assumindo tambm uma funo gerencial:
Ainda que a orientao ao pblico seja feita por um serventurio, ao
magistrado cabem a fiscalizao e acompanhamento para assegurar a
efetiva realizao dos escopos pretendidos pelo ordenamento jurdico processual, ou, no mnimo, que os auxiliares (e.g., mediadores e
conciliadores) estejam atuando entre os limites impostos pelos princpios
constitucionais processuais constitucionalmente previstos. 82
71
E para por fim ou transformar uma contenda necessrio que o magistrado

no apenas conhea os fatos, mas entenda o mecanismo relacional das pessoas
envolvidas para que se possa, realmente, conduzi-las a um acordo. 83 Para tanto,
existem alguns nortes que merecem observncia, tanto por parte dos magistrados e
advogados, quanto em relao aos prprios envolvidos:
Ao juiz. Para o sucesso da conciliao, necessrio que o magistrado
conhea integralmente os autos, para sem ferir sua imparcialidade,
demonstrar as vantagens de um acordo, expondo a posio legal e
jurisprudencial sobre as questes controvertidas, permitindo que as partes
reflitam luz da lgica e do direito as vantagens da conciliao; cabe -lhe,
tambm, envidar esforos no sentido de obter a composio amigvel da
lide, abstendo-se, porm, de fazer presso sobre qualquer das partes para
que aceite um acordo em termos a que no se mostra disposta a anuir,
devendo o juiz, especialmente, evitar que transpaream de sua interveno
indcios de um prejulgamento da causa.
Aos advogados e as partes. Os advogados podem presenc iar a tentativa de
conciliao, e s partes lcito consult -los reservadamente sobre
quaisquer pontos a cujo respeito desejem esclarecer; no necessria,
porm, a mediao dos advogados no dilogo entre cada uma das partes e o
juiz, que h de atender pessoalmente a todo pedido de esclarecimento que
alma delas prefira dirigi-lhe. 84
As frmulas de resoluo de conflitos exclusivamente positivadas esto

sendo afastada nos tempos modernos. A administrao da justia tem preferido
resolver as disputas da melhor forma possvel, de forma a incorporar mtodos
interdisciplinares a fim de atender no apenas queles interesses juridicamente
tutelados, mas tambm a outros que possam auxiliar sua funo de pacificao
social. 85
O Frum de Mltiplas Portas pode vir a funcionar como mais um
complemento soluo ofertada pelo Poder Judicirio, potencializando o movimento
em prol da conciliao, mediao e negociao. Assim, segundo entendimento de
Flvia Zanferdini o sistema mltiplas portas (multi doors court) da experincia
norte-americana, deveria ser implantado entre ns 86, at porque tambm permite
alcanar situaes conflituosas ainda no judicializadas, conforme j prope a
Resoluo n 125/2010 do CNJ.
2.1.1 O Sistema de Conciliao Pr-Processual
A Resoluo n 125/2010 determinou que os Centros Judicirios de Soluo
de Conflitos e Cidadania criados pelos tribunais tenham setores especficos para a
72
soluo pr-processual de conflitos, conforme previso constante no artigo 10,

alterado pela Emenda n 1, de 31 de janeiro de 2012, in verbis: Art. 10. Os Centros
devero obrigatoriamente abranger setor de soluo pr -processual de conflitos, setor
de soluo processual de conflitos e setor de cidadania. 87
Trata-se de mais uma iniciativa digna de aplausos dos inte grantes da
Comisso que faz parte do fortalecimento e incentivo a cultura da pacificao em
detrimento a cultura do litgio, de forma a permitir que o conflito seja solucionado
sem a necessidade do ajuizamento da ao e consequente instaurao de todos os
procedimentos e etapas jurdico-processuais.
Com base nestas premissas e orientaes, o Tribunal Regional Federal da 4
Regio desenvolveu no mbito da Coordenadoria Regional do Sistema de
Conciliao da Seo Judiciria do Paran - SISTCON-PR, o Sistema de Conciliao
Pr-Processual SICOPP, para realizao de conciliaes envolvendo processos
relativos, inicialmente, a benefcios por incapacidade no mbito dos quatro Juizados
Especiais Federais da Subseo Judiciria de Curitiba/PR. 88
A ideia iniciada no primeiro trimestre de 2009 foi lanada como alternativa
ao procedimento ordinrio, objetivando uma resposta mais clere e eficaz em
demandas que envolvem benefcios previdencirios por incapacidade, como forma de
prestigiar a via conciliatria em processos de massa, com reduo de prazos e custos
de recursos humanos, bem como para atender ao grande nmero de processos que
atualmente assoberbam os Juizados Especiais Federais.
89
As benesses da conciliao pr-processual repercutem em todo o sistema,

desde a desnecessidade de instaurao de procedimentos litigiosos, o que,
consequentemente, diminui a carga de aes que tramitam no pas e auxilia a
presteza jurisdicional, como, em decorrncia disto, as partes interessadas recebem a
prestao jurisdicional em tempo razovel de acordo com o princpio da efetividade
processual, alm da satisfao pelo fim do litgio. 90
A ideia vai de encontro Campanha realizada pelo CNJ, no ano de 2009, que
objetivou incentivar o jurisdicionado a participar e realizar o acordo, ex pondo que,
por meio da conciliao, ele obtm uma resoluo mais rpida para o seu conflito e
deixa de ter uma pendncia judicial. 91 O slogan intitulado neste ano, demonstrou,
sem maiores digresses, as vantagens da cultura conciliativa: "Ganha o cidado.
Ganha a Justia. Ganha o Pas". 92
73
A perspectiva adequada de avaliao da relao entre a Poltica Pblica

Conciliatria e o Poder Judicirio deve ser de colaborao mtua. Incentivar os
meios extrajudiciais de resoluo de conflitos significa fortalecer a s ociedade para
que ela possa discutir e resolver os seus conflitos, deixando para a esfera
jurisdicional aqueles litgios que necessariamente precisam de sua apreciao ou
aqueles para os quais as pessoas no esto aptas a resolver.
CONSIDERAES FINAIS
A busca por meios alternativos de soluo de conflitos atende, sobretudo, a
um ditame democrtico, caracterizado pela necessidade de dar efetividade aos
direitos fundamentais e de prover a sociedade de um aparato administrativo mais
clere e menos burocrtico, mais dirigido a satisfazer o interesse pblico que a
desvirtu-lo em nome da lei e, especialmente, de torn-lo mais aberto participao
popular.
Na conciliao e na mediao, diferentemente do que na atividade
meramente substitutiva, que o litgio imposto por um terceiro, as partes chegam a
um consenso, no havendo que se falar em vencedores ou perdedores. Os prprios
envolvidos estabelecem a soluo para as celeumas, tornando -se responsveis pelos
acordos que assumem. A soluo conciliada autnom a, advm da manifestao da
vontade dos indivduos, criando, portanto, uma mentalidade mais madura e sensata,
repercutindo, sem dvida, em desentendimentos futuros e de forma geral, na
sociedade.
A iniciativa do Conselho Nacional de Justia ao lanar a poltica pblica
conciliativa estimula e orienta toda a sociedade a romper com paradigmas da
litigiosidade adquiridos anteriormente. Torna-se necessrio, ento, educar o cidado
quanto sua responsabilidade em difundir e exercer a cultura voltada paz socia l e
disseminar nas instituies sociais, jurdicas e polticas a ideia de que a misso de
tornar a sociedade menos conflituosa de todos. Assim, o dogma da utilizao
desenfreada da atividade substitutiva do Poder Judicirio ser amenizado, dando
margem a uma nova cultura acerca da promoo da soluo de conflitos por meios
autocompositivos, que so instrumentos de efetivos na pacificao dos conflitos.
A ideia de um sistema judicial ampliado atravs da introduo de mltiplos
programas para resolver as disputas por meios de mtodos alternativos de pacificao
74
social, os quais podem ser utilizados antes ou durante o transcurso de uma ao

judicial so vertentes que devem ser analisadas e observadas por todo o sistema
jurdico e social.
Por meio da utilizao dos equivalentes jurisdicionais o tempo de durao do
litgio diminudo, viabilizando-se a soluo por procedimentos informais e
simplificados, o que acarreta, ainda, a benesse de reduzir o nmero de processos
perante o Judicirio. Contudo, este no o objetivo principal da implementao dos
meios autocompositivos.
O enraizamento da poltica pblica conciliatria detm o condo de
estruturar a sociedade a fim de que os prprios indivduos resgatem a autonomia de
resoluo de
suas
prprias
controvrsias.
Estes mtodos
de resoluo de
controvrsias solucionam as disputas de forma mais construtiva, pois proporcionam o

fortalecimento das relaes sociais de modo mais cooperativo, ante a participao
efetiva e decisiva de ambas as partes, de forma a explorar estratgias que possam
prevenir ou resolver futuras controvrsias.
So, assim, instrumentos hbeis consecuo da paz social, servindo
tambm como reforo capaz de complementar o mecanismo judicial existente, tendo
como finalidade a busca pelo bem comum e a concretizao do acesso ordem
jurdica justa.
Busca-se com a instituio desta poltica pblica, de forma precpua, a
soluo mais adequada de interesses, pela participao decisiva de ambas as partes a
fim de definirem qual a melhor soluo para o caso, o que detm o escopo de
preservar
relacionamento
existente,
propiciando
justia
coexistencial ,
possibilitando assim, a pacificao social, escopo primordial da jurisdio.

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______. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado
dos Conflitos de Interesses. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica
judiciria nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar
Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011 .
FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Polticas Pblicas A responsabilidade do Administrador

e o Ministrio Pblico. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 76.
2
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justia conciliativa. Revista da Escola Nacional
de Magistratura, Braslia, v. 2. n. 5, p. 22 -25, abr. 2008, p. 24.
3
GRINOVER, op. cit., p. 23.
4
ZANFERDINI, Flvia de Almeida Montingelli. Desjudicializar conflitos: uma necessria releitura
do acesso justia. Revista Novos Estudos Jurdicos, Itaja, v. 17. n. 2, p. 237 -253. mai-ago. 2012,
p. 247.
5
6
Loc. cit.
7
BACELLAR, Roberto Portugal. O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na Soluo dos
Conflitos. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria nacional/coordenadores
Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al]
Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 32.
77
WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado
dos conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), So Paulo, ano 136, v. 195, p. 381 -390,
maio 2011, p. 383.
9
RESSEL, Valter. TJ aposta na conciliao para a soluo de conflitos. 2012. Disponvel em:
<http://www.tjpr.jus.br/noticias>. Acesso em: 24 mar. 2012
10
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na Soluo dos Conflitos, p. 32.
11
NALINI,
Jos
Renato.
Conciliar
a
soluo.
2008.
Disponvel
em:
<http://renatonalini.zip.net/arch2008 -04-06_2008-04-12.html>. Acesso em: 23 jan. 2013.
12
FERRAZ, Tas Schilling. A conciliao e sua efetividade na soluo dos conflitos. 2006.
Disponvel em: <http://conciliacao.multiply.com/journal/item/3 >. Acesso em: 23 jan. 2013.
13
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
14
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
15
WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado
dos Conflitos de Interesses. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria
nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada
Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 4.
16
MUNIZ, Tnia Lobo. Arbitragem no Brasil e a Lei 9.307/96. 1. ed. 6. tir./ Curitiba: Juru, 2006,
p. 14.
17
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
18
Loc. cit.
19
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na So luo dos Conflitos, p. 31.
20
FERRAZ, op. cit., 2006.
21
BACELLAR, Roberto Portugal. Juizados Especiais: a nova mediao paraprocessual. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2003, p.69.
22
FERRAZ, op. cit., 2006.
23
24
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 5.
25
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 389-390.
26
CAVALCANTI, Hilda. Poltica de conciliao resultado de trabalho no CNJ, segundo
conselheiros. 2011. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/noticias>. Acesso em: 23 jan. 2013.
27
AZEVEDO, Andr Gomma de. Desafios de Acesso Justia ante o Fortalecimento da
Autocomposio como Poltica Pblica Nacional. In: Conciliao e mediao: estruturao da
poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso;
colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 17.
28
Ibid., p. 12-17.
29
WATANABE, 2003 apud ZANFERDINI, op. cit., p. 241.
30
NALINI, op. cit., 2008.
31
PELUSO apud CAVALCANTI, Hilda; VASCONCELLOS, Jorge. Peluso defende incluso da
conciliao
rotina
dos
juzes.
2011.
Disponvel
em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/14885:peluso -defende-inclusao-da-conciliacao-a-rotina-dosjuizes>. Acesso em: 10 fev. 2013.
32
BUZZI, Marco Aurlio Gastaldi. Movimento pela Conciliao Um Breve Histrico. In:
Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de
Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de
Janeiro: Forense, 2011, p. 43.
33
34
BUZZI, op. cit., p. 43.
35
36
37
RICHA apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
38
NOBRE apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
39
Somente a ttulo de elucidao, nas palavras de Marcos Aurlio Buzzi: muito cabido asseverar
que o Programa Movimento pela Conciliao, detentor do slogan conciliar legal, no versa sobre
78
uma modalidade de Justia Popular, esta, enquanto sinnimo de deciso e de execuo

implementadas sobre conflitos trazidos e submetidos, diretamente, ante tribunais populares, atuao
que pode se aproximar das prticas de justiceiros, de tribunais de exceo, mas, ao contrrio, o
produto da atividade desse programa Movimento de Conciliao -, resulta da reunio e
sistematizao de iniciativas implementadas pelo Poder Judicirio, voltadas a oferecer alternativas
cleres, simples, de baixo custo, destinadas pacificao de conflitos, porm, sempre adotadas a
partir do exerccio da jurisdio, ou seja, do poder-dever conferido pela sociedade ao Estado. In:
40
Loc. cit.
41
BARBOSA, guida Arruda. A clnica do direito. Revista do Advogado, 2001, p. 42.
42
Dados
disponveis
em:
<http://www.cnj.jus.br/programas -de-a-a-z/acesso-ajustica/conciliacao/semana-nacional-de-conciliacao>. Acesso em: 16 fev. 2013.
43
44
45
GRINOVER, op. cit., p. 24-25.
46
47
GRINOVER, op. cit., p. 24-25.
48
WATANABE. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 390.
49
50
Ibid., p. 25.
51
Loc. cit.
52
Ibid., p. 26.
53
Loc. cit.
54
Loc. cit.
55
56
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
57
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo de Ellen Northfeet. Porto
Alegre: Fabris, 1988, p. 68.
58
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna. In GRINOVER, Ada Pellegrini
Grinover (Coord.). et al. Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p.128 135.
59
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequa do dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 387.
60
DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de direito processual civil. 4. ed. Rev. e Atual. So
Paulo: Malheiros, 2004, p. 114.
61
MARINONI, Luiz Guilherme. Novas linhas do processo civil. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 27.
62
Ibid., p. 26.
63
De acordo com os ensinamentos de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, no decorrer dos tempos, o
acesso justia lanou-se sobre trs aspectos, os quais foram nominados de ondas. A primeira onda
buscava facilitar os menos favorecidos pela sorte possibilitando -lhes o ingresso atividade
jurisdicional. A segunda trabalhava com a melhoria da representao dos interesses difusos,
coletivos, individuais homogneos, ou seja, a tutela jurisdicional de interesses das massas ou de
grupos organizados. A terceira onda centrou sua ateno no conjunto ge ral de instituies e
mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas na
sociedade moderna. In: CAPPELLETTI; GARTH, op. cit., p. 68.
64
BEDAQUE apud MARINONI, Luiz Guilherme. Efetividade do processo e tutela de urgncia.
Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1994, p. 44.
65
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Candido
Rangel. Teoria geral do processo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 35.
66
De acordo com os ensinamentos de Flvia Zan ferdini, a denominao alternativos equivocada,
pois falar em alternatividade indica solues de menor conabilidade, a serem usadas em razo do
fracasso da Jurisdio Estatal. Assim, alternatividade implicaria aceitar o uso dos outros meios de
soluo de controvrsias to somente em razo da inaptido do processo como mtodo para outorgar
prestao jurisdicional de forma clere e efetiva. Entretanto, trata -se de mtodos complementares de
soluo de controvrsias, por certo mais adequados para determina dos litgios. In: ZANFERDINI,
op. cit., p. 243.
67
MARINONI, Novas linhas do processo civil. p. 28.
79
68
69
70
DINAMARCO, op. cit., 2004. p. 114.
71
WATANABE, op. cit., 2011, p. 383.
72
ZANFERDINI, op. cit., p. 240-244.
73
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resoluo dos conitos e a funo judicial no contemporneo
Estado de Direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.151.
74
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
75
Foram entrevistadas 1.598 pessoas, distribudas em sete capitais: Rio de Janeiro (375), So Paulo
(634), Belo Horizonte (156), Braslia (106), Porto Alegre (143), Recife (8 8) e Salvador (96). Dados
processados pela Assessoria de Imprensa da Direito GV, em Abril 2010. Disponvel em:
<http://www.bmfbovespa.com.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
76
CACHAPUZ, op. cit., 2009, p. 16.
77
BACELLAR, Roberto Portugal. A mediao no contexto dos modelos consensuais de resoluo de
conflitos. Revista de Processo, Londrina, n. 95, p. 122 -134, jul/set 1999. p. 130.
78
Conflitos de Interesses. Forense, p. 4-5.
79
80
SIFUENTES, Mnica. Tribunal multiportas. Direito Federal Revista da AJUFE. Braslia, n. 84,
p. 193-194, 2006.
81
82
Loc. cit.
83
Ibid., p. 20.
84
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Novo Processo Civil Brasileiro. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2003, p. 94-95.
85
86
87
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
88
Disponvel em: <http://www.trf4.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
89
Idem.
90
Idem.
91
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
92
Idem.
80
DIREITO EDUCAO: POLTICAS PBLICAS E O PAPEL DO JUDICIRIO

NA BUSCA DE SUA IMPLEMENTAO
RIGHT TO EDUCATION: PUBLIC POLICY AND THE ROLE OF THE
JUDICIARY IN SEARCH OF ITS IMPLEMENTATION
Adriana do Val Alves Taveira1
RESUMO
O Direito Educao consiste em norma constitucional indispensvel eficcia do
mandamento fundamental do Estado Contemporneo, o princpio da dignidade da pessoa
humana, norma mxima que representa o ncleo essencial de cada um dos direitos
fundamentais. O Tema proposto tem sido objeto, no Brasil e nvel mundial, de intensa
elaborao doutrinria e de busca de maior densidade jurdica. O presente trabalho tem por
finalidade buscar na doutrina, legislao e jurisprudncia os fundamentos jurdicos do direito
educao, fundamentar sua importncia para o alcance de outros Direitos Humanos, como o
Princpio da Igualdade, da Liberdade, anlise geral sobre as polticas pblicas na rea da
educao e o controle do Judicirio na implementao desse mister. Atravs de um mtodo
indutivo e sistemtico buscou-se definies e concluses que, certamente, iro contribuir para
o entendimento do tema e de que, hoje, a partir das novas interpretaes sobre as normas
constitucionais e da fora normativa da Constituio, o Judicirio tem se mostrado mais apto e
eficiente na busca pela implementao dos direitos sociais no plano concreto, colaborando
para a concretizao das propostas constitucionais.
PALAVRAS CHAVE
Constituio; Judicirio; Educao; Estado; Polticas.
ABSTRACT
The Right to Education is to constitutional rule indispensable to the effectiveness of the
fundamental commandment of Contemporary State, the principle of human dignity, maximum
standard that represents the core essence of each of the fundamental rights. The proposed
theme has been the object, in Brazil and worldwide, of intense development of doctrinal and
legal pursuit of greater density. This study aims to look at the doctrine, legislation and case
law the legal basis of the right to education, support its importance for achieving other human
rights, such as the Principle of Equality, Freedom, general analysis on public policy in the
area of education and control of the judiciary in the implementation of this task. Through a
systematic inductive method and sought to definitions and conclusions that certainly will
contribute to the understanding of the topic and that, today, from new interpretations of
constitutional norms and normative force of the Constitution, the judiciary has fitter and
shown in the search for efficient implementation of social rights at the concrete level,
contributing to the achievement of the constitutional proposals.
KEY-WORDS
Constitution; Judiciary; Education; State; Politics.
TAVEIRA, Adriana do Val. Professora Associada da Universidade Estadual do Oeste do Paran - UNIOESTE.
Doutora em Direito pela Universidade Estadual Paulista. Professora do Mestrado em Gesto Pblica da
UNIOESTE Campus de Francisco Beltro. Lder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Direitos Humanos GPDH. E-mail: adriana_val_taveira@hotmail.com
81
INTRODUO
O Direito Educao consiste em norma constitucional indispensvel eficcia do

Princpio da dignidade da pessoa humana, norma mxima que representa o ncleo essencial
de cada um dos direitos fundamentais. O Tema proposto tem sido objeto, no Brasil e nvel
mundial, de intensa elaborao doutrinria e de busca de maior densidade jurdica.
O objetivo do presente trabalho, que versa sobre o Tema Educao, advm da
crena de que atravs desse Direito, o homem possa alcanar seu papel de cidado como
indivduo apto a exercer seus direitos e exigir dos atores sociais atitudes condizentes com os
princpios ticos propostos pela Lei Maior do Estado brasileiro, colocando-se um pouco mais
prximo de um estado de evoluo como ser humano. Para tanto, buscou-se na doutrina,
legislao e jurisprudncia os fundamentos jurdicos do direito educao, sua importncia
para o alcance de outros Direitos Fundamentais, como o Princpio da Igualdade e da
Liberdade, fez-se uma anlise geral sobre as polticas pblicas na rea da educao e breve
pesquisa sobre o controle do Judicirio na implementao desse mister.
Atravs de um mtodo indutivo e sistemtico buscou-se definies e concluses que,
certamente, iro contribuir para o entendimento do tema e de que, hoje, a partir das novas
interpretaes sobre as normas constitucionais e da fora normativa da Constituio, o
Judicirio tem se mostrado mais apto e eficiente na busca pela implementao dos direitos
sociais no plano concreto, colaborando para a concretizao das propostas constitucionais.
Percebe-se que o assunto tem passado por grandes transformaes, tanto no aspecto
terico, como no prtico, inclusive, a Constituio Federal brasileira sofreu vrias reformas
que vm possibilitando um tratamento com maior efetividade s questes educacionais,
conforme ser demonstrado nesse trabalho.
A educao um Direito fundamental assegurado pela Constituio Federal brasileira
indispensvel conquista de uma srie de outros Direitos Humanos como a Dignidade da
Pessoa Humana, o Direito Fundamental da Isonomia e para o cumprimento do to aclamado
exerccio da cidadania.
1 DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO
82
A Educao um direito humano universal institucionalizado pela Constituio

Federal brasileira como um direito social, cuja prestao requer polticas pblicas bem
formuladas, oportunamente implementadas e monitoradas pontualmente.
O reconhecimento dos Direitos Sociais suscita, alm do problema da proliferao dos
direitos do homem, problemas bem mais difceis de resolver no que concerne prtica, uma
vez que, nestes casos, o Estado deve intervir, ativamente, devendo haver uma organizao do
servio do Estado. As exigncias que se concretizam na demanda de uma interveno pblica
e de uma prestao de servios sociais por parte do Estado s podem ser satisfeitas num
determinado nvel de desenvolvimento econmico e tecnolgico. Alm de que, so
precisamente certas transformaes sociais e certas inovaes tcnicas que fazem surgir novas
exigncias imprevisveis.
A educao capaz de despertar no ser humano um esprito crtico em relao aos
seus atos e em relao aos fatores que o rodeiam, ajuda o cidado a inserir-se no contexto
social, pois o capacita para o exerccio profissional, torna-o mais apto a uma participao
poltica e contribui com a construo de valores imprescindveis evoluo social.
evidente que, o maior desafio em relao Educao consiste na efetivao desse
direito. Tem-se discutido muito, em vrios setores da sociedade, a questo das polticas
pblicas de implementao do direito educao.
O Direito, atravs de seu poder coercitivo, tem muito a contribuir com a educao,
possui instrumentos legtimos e capazes de provocar mudanas slidas e pacficas necessrias
implementao desse mister, seja atravs da elaborao de leis tecnicamente mais
adequadas, seja atravs dos meios democrticos de participao popular para a construo de
novas idias.
Em 2005, o ex-secretrio-geral da ONU, Koli Annan, afirmou na sesso inaugural da
Cpula Ibero-Americana, em Salamanca (Espanha), que erradicar a pobreza exige combater
a corrupo, promover a transparncia e a boa governana (ANNAN apud Gomes, 2007).
A educao um dos mais fortes instrumentos no combate ao enfadonho quadro
mundial que ainda nos mostra pobreza, excluso, violncia e desigualdade social, em pleno
sculo XXI.
1.1 EDUCAO E PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Gomes (2009, p. 44) faz um paralelo entre Educao e o princpio da dignidade da

pessoa humana, enquanto Direito Humano, e afirma que a educao tem a misso de
83
conscientizar os seres humanos sobre direitos e apontar caminhos que permitam a efetivao
da igualdade, liberdade, justia e paz social para o exerccio de uma vida digna.
O sistema capitalista e o neo-liberal no tm impulsionado a sociedade contempornea
a um desenvolvimento que preze pelos direitos humanos fundamentais, ainda que previstos
formalmente em grande parte das Constituies dos Estados e nas Convenes Internacionais.
A realidade desses dias faz reacender no seio da sociedade o desejo de busca pelos valores da
igualdade de oportunidades e dignidade da pessoa humana, valores imprescindveis ao
exerccio da cidadania e efetivao dos direitos sociais como trabalho, educao, sade,
proteo infncia, maternidade, etc.
A efetividade do direito humano educao de qualidade e para todos o caminho
para promover o valor da dignidade da pessoa humana e garantir maior igualdade,
liberdade, justia e paz social, pois a educao permeia os campos da tica, da
cultura, da filosofia, da religio, da sociologia e do direito na transmisso de valores
humanos. (...) Deve ser assumida como prioridade universal, (...) de modo a habilitar
o cidado a exercer seus direitos humanos universais e usufruir melhores condies
de vida digna (GOMES, 2007, p. 51).
Tanto isso verdade que, em pesquisa financiada pelo IPEA (1998), demonstrou-se
que uma das grandes dificuldades em se avaliar os impactos de investimentos em educao
advm do fato de que estes no apenas influenciam as condies de vida daqueles que se
educam (efeitos privados da educao), mas, tambm, geram uma srie de externalidades
sobre o bem-estar daqueles que os rodeiam. Do ponto de vista privado, a educao tende a
elevar os salrios, a aumentar a expectativa de vida em razo dos recursos familiares que
passam a existir, e a reduzir o tamanho da famlia, com o declnio no nmero de filhos e
aumento na qualidade de vida destes reduzindo, portanto, o grau de pobreza futuro.
Entretanto, acredita-se que as externalidades geradas pela educao podem, em geral, superar
em grande medida os seus efeitos privados. A magnitude dos efeitos externos da educao ,
contudo, bem pouco conhecida e difcil de estimar (IPEA, 1998, p.03).
Deve-se destacar que, um dos resultados do baixo nvel de educao a desigualdade
social que, por sua vez, afeta diretamente a efetividade dos direitos humanos, a busca pelo
princpio da dignidade da pessoa humana e impede o crescimento pessoal do indivduo,
enquanto ser humano e enquanto membro da sociedade.
A globalizao econmica e o neoliberalismo contribuem com o ndice de
desigualdade social e acentuam a crise de efetividade dos direitos fundamentais, favorecendo
o processo de excluso social. Lesbaupin (apud GOMES, 2007, p. 61) defende a tese de que
Nos ltimos 30 anos, desde a instalao do regime militar (1964), houve um
processo de crescimento da desigualdade social no Brasil que foi acentuado na
ltima dcada (90), em razo da reduo sistemtica de postos de trabalho sem
oportunidade de colocao no mercado (...) esse processo de excluso vem sendo
84
produzido pelos novos processos produtivos (fordismo que cede lugar ao toyotismo)
em associao com as polticas neoliberais, desde 1990. (itlico acrescentado neste
trabalho)
A educao, como j mencionado, fator preponderante no combate desigualdade

social. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA - revelam alto ndice de
desigualdade social no Brasil e destacam a importncia de serem adotadas polticas de
interveno que possam estar reestruturando essa realidade brasileira:
O padro de crescimento econmico brasileiro destaca-se por registrar movimentos
distintos em termos de integrao dos municpios formao do Produto Interno
Bruto desde 1920. Atualmente, poucos municpios do Pas respondem pela maior
parte do PIB, enquanto no passado havia menor concentrao/desigualdade
geogrfica. Desde a dcada de 1970, todavia, o Pas registra certo congelamento no
grau de concentrao/desigualdade dos PIBs municipais. As polticas pblicas de
desconcentrao produtiva e descentralizao dos gastos e investimentos pblicos
mostram-se fundamentais, embora insuficientes sem o desenvolvimento de uma
poltica nacional de desenvolvimento regional e local (...) (IPEA, 2010).
A desigualdade social, a pobreza e a excluso so fenmenos sociais que precisam

ser combatidos, contudo, estudos feitos por pases desenvolvidos indicam que a educao, por
si s, no basta para reduzir a pobreza (GOMES, 2007, p. 66). A implantao exclusiva de
Poltica Educacional setorial no se apresenta eficiente no combate deste fenmeno, conforme
grande parte de estudiosos afirmam, fundamental que se implante, paralelamente, polticas
de redistribuio de rendas.
Em 2006, o IPEA e outras instituies nacionais e internacionais se reuniram a fim de
elaborar estudo sobre Desigualdade de renda no Brasil, aps anlises, os estudiosos
concluram, segundo consta da Revista Desafios do Desenvolvimento (apud GOMES, 2007,
p. 66 e ss.):
preciso investir em trs eixos para garantir que a queda na desigualdade
verificada entre 2001 e 2004 tenha seqncia. O primeiro a educao de
qualidade para todos. O segundo o crescimento econmico, que resulta em
dinamismo no setor produtivo. O terceiro, a ser mantido pelo menos enquanto os
dois primeiros no surtem efeitos, o aperfeioamento dos programas de
transferncia de renda, que apiam e do esperana aos mais necessitados (nosso
grifo).
Em relao aos programas de redistribuio de renda, o Governo Federal brasileiro

mantm o Bolsa Famlia, que abarca outros como Auxlio Gs, o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentao etc, e o Benefcio de Prestao Continuada. Segundo Aguiar (2002), o programa
Bolsa Escola tem efeito imediato sobre problemas como evaso escolar, subnutrio infantil
(em funo da merenda escolar), trabalho infantil e valorizao pessoal da criana e
adolescente (auto-estima e perspectiva de futuro).
85
2 DIREITO EDUCAO PREVISO CONSTITUCIONAL
A Constituio Federal brasileira de 1988 trouxe extensa enumerao dos direitos

sociais nos artigos 6 e 7, incluindo-os na seo intitulada Direitos Fundamentais e mais
adiante, no Ttulo VIII, na Ordem Social.
Quanto educao, a Constituio Federal proclama que um Direito de todos e
dever do Estado e da famlia, devendo ser provida e incentivada com a colaborao da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, o seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualificao para o trabalho. competncia privativa da Unio legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional (art. 22, inc. XXIV da CF).
O sistema de ensino conferido Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios em regime de colaborao (art. 211,caput, CF). A Unio organizar o sistema
federal de ensino e o dos territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e
exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino,
mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
(art.211, par. 1, CF).
Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
Os Estados e o Distrito Federal atuaro no ensino fundamental e mdio.
A Emenda Constitucional n 53/2006 trouxe-nos uma srie de inovaes na rea da
educao. Vejamos algumas alteraes que esto relacionadas com o tema deste trabalho:
- criou o FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao) que veio a substituir o antigo FUNDEF. O
FUNDEB ter vigncia at 2.020 e atender grande nmero de alunos da educao bsica,
contemplando creche, educao infantil, ensino fundamental e mdio, educao especial e
educao de jovens e adultos. Em 20 de junho de 2007 foi sancionada a Lei N 11.494/2007,
que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB. Deve o FUNDEB, no mbito de cada
Estado e Distrito Federal, assegurar a distribuio de recursos e de responsabilidade na
educao entre o Distrito Federal, Estados e seus municpios, conforme disposto no artigo 212
da CF.
86
A Constituio Federal, em seu artigo 214, estabelece que ao Poder Pblico cabe
articular aes visando o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e,
principalmente, erradicao do analfabetismo, universalidade do atendimento escolar,
melhoria da qualidade do ensino, formao para o trabalho e formao humanstica,
cientfica e tecnolgica do pas.
Se at alguns anos atrs, esse dispositivo constitucional era considerado uma norma
programtica, com a finalidade de apontar o norte dos planos governamentais, hoje no
mais interpretada dessa forma; os tribunais e a doutrina nacional e estrangeira no admitem
mais a ideia de uma norma de programas em uma lei de porte poltico como a Constituio
de um Estado. Inclusive j se tem exemplo de aes movidas pelo Ministrio Pblico
exigindo posturas do Poder Pblico no sentido implementar polticas pblicas mais
condizentes com as necessidades sociais e com as proposies do constituinte.
O STJ entendeu pela possibilidade de exame da oportunidade e convenincia na
escolha das prioridades oramentrias, com determinao para que sejam includas verbas
com destinao especfica no prximo oramento; Veja:
(...)
1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, autoriza
que se examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade do
administrador. 2. Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a
execuo de poltica especfica, a qual se tornou obrigatria por meio de resoluo
do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. 3. Tutela
especfica para que seja includa verba no prximo oramento, a fim de atender a
propostas polticas certas e determinadas (...) (STJ, REsp 493811 / SP, Segunda
Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15.03.04, g. n.).
Esse julgado est de acordo com a recente forma de interpretao incidente sobre os
princpios constitucionais acima apontados. Porm h decises em sentido contrrio,
conforme julgado do STJ, REsp 208893/PR (BRASIL, 2004), assunto que ser abordado no
item 4, a seguir.
Conforme foi analisado no item anterior, a educao um instrumento eficaz no
combate questo da desigualdade social e em razo da importncia do tema, muitos autores
vm debatendo o assunto e apontando solues atravs do Direito Constitucional, do Direito
Financeiro e Oramentrio.
Em funo de toda a crise fiscal e do contingente de recursos pblicos, deve-se
apontar a necessidade de se buscar medidas eficientes e eficazes no gasto com a educao
(UNESCO, 2002), a fim de que sejam atingidos resultados positivos, em menor tempo, e sem
gastos desnecessrios dos recursos pblicos, buscando sempre a sustentabilidade das reformas
educacionais.
87
No sistema nacional, a Constituio Federal determina, em seu art. 212, com carter
de obrigatoriedade um mnimo da receita que necessariamente deve ser aplicada na educao,
afirmando que a Unio aplique anualmente, nunca menos que 18%, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 25% no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncia, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
A previso na Lei Maior do financiamento da educao foi considerada um grande
passo no sistema nacional, acentuando-se o fato de terem sido elevados condio de
princpios constitucionais sensveis, por fora dos dispositivos 34 e 35 da Constituio
Federal brasileira, o que significa que sua inobservncia pode gerar interveno federal ou
estadual.
3 POLTICAS PBLICAS E DIREITO EDUCAO
As polticas pblicas podem ser analisadas a partir de vrios referenciais tericos,

como marxismo, elitismo, pluralismo, etc, e partir de vrios atores polticos, como: o
Estado, gestores pblicos, sociedade civil organizada, cidado comum e outros.
Poltica pblica o processo pelo qual os diversos grupos que compem a sociedade,
apesar de possurem interesses divergentes, tomam decises que acabam por condicionar toda
a sociedade, levando a uma poltica comum.
A sociedade contempornea caracteriza-se pela diversidade social e de identidades,
com expectativas diferentes sobre a vida e sobretudo com instrumentos peculiares para se
alcanar essas expectativas. Sabe-se tambm que h duas formas de soluo desses conflitos,
ou seja, pela fora (coero) ou pela ao poltica.
Uma de suas caractersticas principais que polticas pblicas constituem-se de
decises e aes que esto revestidas da autoridade soberana do poder pblico
(RODRIGUES, 2010, p. 14).
Em relao aos atores polticos, muito coerente a colocao de Rodrigues (2010, p.

25 e ss.):
para que essas aes surtam efeito positivo ou seja, para que as polticas
transformem uma sociedade (diversificada e complexa) de forma pacfica preciso
que os atores polticos demonstrem capacidade no s para diagnosticar e analisar a
realidade social, econmica e poltica em que vivem, mas tambm para interagir e
negociar de forma democrtica com os diferentes atores envolvidos no processo.
88
No Brasil, atravs da Lei n 9.394/96 foram estabelecidas as diretrizes e bases da

educao nacional, essa Lei tornou-se a expresso, em nvel infraconstitucional, do princpio
democrtico-participativo, trouxe os contornos do direito de participao que os artigos 205 e
206 da Constituio abordaram. Em seu artigo 14, previsto a necessidade de uma direo
democrtica no ensino pblico fundamental. O inciso I prev a participao de profissionais
da educao na elaborao de projetos pedaggicos das escolas, j o inciso II trata da
participao da comunidade escolar ou local em conselhos escolares. So formas polticas de
promover a interao escola, famlia e sociedade em busca da educao do menor.
O incio da educao comea pela instituio familiar, qualquer projeto educacional
que vislumbre algum resultado comea pela famlia. Chalita (apud COSTA, 1998) expe que
a preparao para a vida, a formao da pessoa, a construo do ser so responsabilidades da
famlia. O ncleo familiar tem um papel preponderante sobre a formao emocional,
intelectual, social e espiritual da criana e do jovem. O Estado deve dar o suporte necessrio
para que a famlia exera essa funo.
As obrigaes da famlia em relao criana e ao adolescente est disposta na Lei
que estabelece uma poltica de proteo e amparo s pessoas que ainda se apresentam em
formao fsica, intelectual e socialmente, ou seja, o Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA - artigo 19. nvel nacional tomou-se um grande passo para realmente efetivar a idia
incorporada pelo artigo 227, da Constituio Federal, que preceitua os deveres da famlia, da
sociedade e do Estado para com a criana e o adolescente, com absoluta prioridade do direito
vida, sade, alimentao, educao etc.
A Lei 9.394/96, em seu artigo 1, diz que a educao abrange os processos
formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas
instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e
nas manifestaes culturais.
Para elucidar a necessidade participativa observemos um dos organismos ligados ao
Estado falar sobre a importncia da participao da comunidade na gesto escolar:
Para atuao direta no micro-sistema, preciso reordenar os papis dos agentes
sociais que esto em jogo - convocao de pais e comunidades para participar nos
assuntos escolares -, para tanto, ser dado apoio a participao na gesto das escolas
atravs da nfase crescente no marco regulador da educao, essa forma facilita a
inovao (...), os consumidores (pais e alunos) elegem os provedores (escolas e
instituies) tomando um papel mais ativo e exigente (...) (BANCO MUNDIAL,
apud TOMMASI, 2003, p. 195 e ss.).
O Banco Mundial tem investido no setor educacional nos pases em desenvolvimento.

Considera a educao como instrumento fundamental para promover o crescimento
89
econmico e a reduo da pobreza. Na ltima dcada, vem sendo implementados projetos

com financiamento do Bando Mundial em nove Estados do Nordeste, So Paulo, Paran,
Minas Gerais e Esprito Santo, em valor estimado de mais de 1 bilho de dlares
(TOMMASI, p. 195, 2003). Esses projetos possuem grande relevncia, pois permitem uma
reflexo crtica proporcionando debates com os atores da sociedade civil, potencializando a
capacidade de interveno e controle sobre as polticas pblicas educacionais, formulando
propostas. E de fato, a participao e mobilizao por parte da populao de carter
democrtico tm causado resultados, conforme alguns dados demonstram, pois em 1970
apenas 34,4 % das crianas brasileiras estavam matriculadas em escolas; e apenas 49% delas
chegavam segunda srie, em 1993, 88,6% das crianas de 7 a 14 anos estavam matriculadas
em escolas; e segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de domicilio (PNAD) de
2003, o Brasil universalizou o ensino fundamental, chegando a ter 97,2% das crianas daquela
faixa etria freqentando escolas. (VIRIATO; CA, 2008, p.111).
O intuito do Banco Mundial destacar a eficincia nos gastos pblicos e nos setores
sociais, e ampliar as prestaes de servios aos mais pobres. Os emprstimos incrementados
ultimamente deram prioridade educao primria. (HADDAD, 2003).
Existem tambm alguns programas como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB, que busca
igualar a destinao de recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental, por parte de Estado e Municpios, acentuando o processo de municipalizao da
educao, Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental PMDE,
conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola que envia recursos para as escolas
atravs da APM.
O Programa Bolsa-Famlia, criado pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004 destina-se
transferncia de renda direta s famlias em situao de pobreza extrema. Ao serem
includas no programa, as famlias assumem o compromisso de matricular e garantir a
permanncia das crianas e jovens na escola. Essa contrapartida um importante instrumento
de incluso social. De acordo com informaes do Ministrio da Educao2 (2011):
Cabe ao Ministrio da Educao (MEC) o acompanhamento da freqncia escolar
desses alunos com base nas regras definidas pela Portaria Interministerial
MEC/MDS n 3.789, de 18/11/2004. O objetivo combater a evaso e estimular a
progresso escolar pelo acompanhamento individual das razes da baixa freqncia
2
Dados colhidos no Portal Eletrnico do Ministrio da Educao.

http://portal.mec.gov.br/index.php/?option=com_content&view=article&id=123.
90
do educando ou abandono da escola. Esse monitoramento permite diagnosticar o que

est dificultando a vida escolar do aluno. Com base nesses dados, o Poder Pblico
deve definir aes para estimular a permanncia e o sucesso escolar dos
beneficirios. Em 2007, os municpios reafirmaram seu compromisso com o
acompanhamento da condicionalidade em educao e envio dos registros da
freqncia escolar regularmente ao MEC, por meio do Plano de Metas
Compromisso Todos Pela Educao.
Esse programa tem sido considerado eficaz em seus objetivos de manuteno da

criana na escola e no auxlio de distribuio de renda, visto que faz parte de um programa
maior que busca equacionar a questo da desigualdade social.
O FUNDESCOLA, Fundo de Fortalecimento da Escola, financiado com recursos do
governo federal e de emprstimos do Banco Mundial, um programa do Ministrio da
Educao cujo objetivo principal promover aes para a melhoria da qualidade das escolas
do ensino fundamental. Desenvolvido em parceria com as secretarias estaduais e municipais
de Educao, pretende ampliar a permanncia de crianas nas escolas pblicas nas regies
Norte e Nordeste e Centro-oeste. O programa tambm pretende aumentar o desempenho dos
Sistemas de ensino pblico, a capacidade tcnica das secretarias de Educao e participao
Social.
3.1 BREVE COMENTRIO SOBRE PONTUAIS EXPERINCIAS DE POLTICAS
PBLICAS EDUCACIONAIS NO DIREITO ESTRANGEIRO
Em vrios pases asiticos experincias polticas de investimentos macios na

educao demonstraram grandes e bons resultados. O Japo um exemplo diferenciado,
devido ao permanente investimento em educao pblica e de qualidade para todos,
resultando em um capital humano apto a um surto de desenvolvimento econmico e social,
que ocorreu de meados do sculo XX em diante. As fortes experincias de investimento na
educao como pressuposto de desenvolvimento, erradicao da pobreza e desigualdade
social em uma sociedade, evidencia a importncia de serem adotadas polticas eficazes na
busca pela educao, igualdade de oportunidades, desenvolvimento e equalizao da pobreza.
Em pesquisa realizada pelo IPEA, demonstra-se, em tabela comparativa, que os
diferentes ndices de investimentos em Educao Brasil; Coria do Sul levam a resultados
sociais e econmicos diversos e proporcionais ao ndice de investimentos nos pases
apontados: a tabela aponta o dobro de investimentos na Educao na Coria do Sul e
consequente aumento da taxa mdia anual de crescimento da renda per capita, aumento da
taxa mdia anual de crescimento do salrio industrial e aumento da taxa mdia anual de
91
crescimento das exportaes. Por outro lado, no Brasil, com um investimento em percentual
abaixo de 50%, em comparao quele pas, restou em menor taxa de renda per capita, de
salrio industrial e exportaes, em contrapartida, houve maior crescimento populacional,
com menor ndice de renda per capita e maior taxa de mortalidade infantil em comparao
Coria do Sul (IPEA, 1998, p 5).
Coria do Sul e o Brasil j foram pases bastante parecidos. Em 1960 (...) ndices
socioeconmicos calamitosos e com taxas de analfabetismo que beiravam os 35%.
Hoje, passados quarenta anos, um abismo separa as duas naes. A Coria exibe
uma economia fervilhante, capaz de triplicar de tamanho a cada dcada. Sua renda
per capita cresceu dezenove vezes desde os anos 60, e a sociedade atingiu um
patamar de bem-estar invejvel. Os coreanos praticamente erradicaram o
analfabetismo e colocaram 82% dos jovens na universidade. J o Brasil mantm
13% de sua populao na escurido do analfabetismo e tem apenas 18% dos
estudantes na faculdade. Sua renda per capita hoje menos da metade da coreana.
(Weinberg, 2005).
Continuando, Weinberg (2005) cita sete itens que deveriam ser adotados pelo Brasil, a
partir da experincia da Coria do Sul:
1. Concentrar os recursos pblicos no ensino fundamental (...)
2. Premiar os melhores alunos com bolsas e aulas extras para que desenvolvam seu
talento
3. Racionalizar os recursos para dar melhores salrios aos professores
4. Investir em plos universitrios voltados para a rea tecnolgica
5. Atrair o dinheiro das empresas para a universidade, produzindo pesquisa afinada
com as demandas do mercado
6. Estudar mais. Os brasileiros dedicam cinco horas por dia aos estudos, menos da
metade do tempo dos coreanos
7. Incentivar os pais a se tornarem assduos participantes nos estudos dos filhos.
Em relao Espanha, nas dcadas de 1960 e 1970, o pas aspirava intensamente

ingressar na antiga Comunidade Europia e deixar de ser um pas perifrico europeu.
O ndice de analfabetismo atingia 11% da populao total, em 1975, enquanto o
Produto Interno Bruto (PIB) do pas ocupava a nona colocao no ranking mundial.
Essas eram as tarefas mais importantes que os governantes tinham pela frente: partir
de um modelo poltico, econmico, social e cultural muito atrasado, apesar da
modernizao da ditadura durante os ltimos anos de sua existncia, e chegar ao
estgio de desenvolvimento dos pases europeus (RUIZ, 2009).
De todos os nveis indicados na Lei Geral da Educao, de 1970, a educao prescolar tem sido, sem dvida, a mais desprezada e a mais necessitada de ateno imediata.
Superada aquela concepo pedaggica tradicional, que indicava os seis anos como a idade
mais propcia para iniciar o processo de aprendizagem, a tendncia atual tem imposto, de fato,
a escolarizao da criana mais cedo, como conseqncia de fatores sociolgicos novos: a
urbanizao crescente, a incorporao da mulher casada ao mercado de trabalho e o
aparecimento da famlia nuclear e monoparental. Alm disso, a pedagogia atual insiste em que
92
s a educao pr-escolar pode compensar as desigualdades culturais de origem familiar,

intimamente ligada ao nvel de renda.
Durante o perodo de transio da ditadura para a democracia, foram realizados no
pas os Pactos de Moncloa. Os Pactos nasceram da necessidade de uma transformao
integral para o desenvolvimento de um pas em crise.
Esses pactos so de notvel importncia porque assinalam o comeo de uma poltica
de acordo social entre o governo, o sindicato empresarial e os sindicatos de
trabalhadores (...) Uma das finalidades principais dos Pactos de Moncloa foi a
implementao de uma poltica de conteno salarial. A oposio solicitou, em
troca, uma srie de contrapartidas sociais que, em relao educao,
centraram-se fundamentalmente nas seguintes: programa especial de criao
de escolas pblicas; elaborao do estatuto das escolas privadas,
subvencionadas pelo governo; aprovao do estatuto do professor; melhoria da
qualidade do sistema educacional e incorporao das lnguas nacionais no
currculo. De fato o ensino pblico foi beneficiado com investimentos no valor de
40 bilhes de pesetas, entre 1977 e 1979, o que significou praticamente duplicar os
oramentos de investimento durante esses Trs anos (PUELLES, 1967, p. 397)
Talvez o problema da qualidade do ensino tenha sido o mais importante para a

Espanha no novo milnio. At 1974, a administrao educacional se viu sobrecarregada pelo
problema da escolarizao em nvel obrigatrio da educao geral bsica. Resolvida a
escolarizao e atacado o dficit funcional pelos Pactos de Moncloa, a qualidade do ensino
apareceu como um objetivo prioritrio.
4 DECISES JUDICIAIS RELATIVAS S POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO
O Supremo Tribunal Federal j se pronunciou em favor da interveno do Poder

Judicirio na implementao de polticas pblicas quando estiver em jogo valores
consagrados na Lei Fundamental, como o so os da dignidade da pessoa humana, da sade, da
liberdade, educao e outros, abordagens que podem ser conferidas em vrios julgados como:
Apelao Cvel, Segunda Cmara Cvel Regime de exceo, n 70019346154, Apelado:
Municpio de Canoas/RS (BRASIL, 2007); Ao Direta de Preceito Fundamental ADPF 45
MC / DF - DISTRITO FEDERAL julgamento: 29/04/2004, Relator(a):Min. CELSO DE
MELLO (BRASIL, 2004); STJ - RE n 1.185.474, Relator: Min. Humberto Martins,
Recorrente: Municpio de Cricima/SC (BRASIL, 2009).
A sociedade contempornea no se coaduna mais com interpretaes romnticas,
denominadas
normas
programticas
traduzidas
como
promessas
constitucionais
93
inconsequentes, sem repercusses na vida concreta dos cidados, fraudando justas

expectativas nelas depositada pela coletividade. O cumprimento eficiente de normas de
contedo fundamental devem ser executadas pelo Poder Executivo e sua implementao deve
ser controlada pelo Poder Judicirio, conforme manifestou o STF na ADPF 45 MC / DF DISTRITO FEDERAL julgamento: 29/04/2004, Relator(a):Min. CELSO DE MELLO, a
seguir:
A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a
imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento
revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder
Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se
fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria
aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental." (RTJ 185/794-796,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) certo que no se inclui, ordinariamente, no
mbito das funes institucionais do Poder Judicirio - e nas desta Suprema Corte,
em especial - a atribuio de formular e de implementar polticas pblicas (JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, "Os Direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse
domnio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal
incumbnciaTal incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais, poder
atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por
descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a
comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos
individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que
derivados de clusulas revestidas de contedo programtico.
A realizao dos Direitos Fundamentais no opo do governante, no resultado de

um juzo discricionrio nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da
vontade poltica. No por outro motivo que se afirma que a Teoria Alem da Reserva do
Possvel no oponvel realizao do mnimo existencial, considera-se tambm que o
contedo daquilo que mnimo existencial abrange tambm as condies socioculturais que
assegurem ao indivduo um mnimo de insero na vida social, em outras palavras, a
educao. Nesse sentido, veja o julgado (BRASIL, 2009) abaixo exposto:
Eis a razo pela qual o art. 227, CF e o art. 4 da Lei 8.096/90 dispem que a
educao deve ser tratada pelo Estado com absoluta prioridade (...) preciso fazer
uma ressalva no sentido de que mesmo com a alocao dos recursos no atendimento
do mnimo existencial persista a carncia oramentria para atender a todas as
demandas. Nesse caso, a escassez no seria fruto da escola de atividades no
prioritrias, mas sim da ral insuficincia oramentria. Em situaes limtrofes como
essa, no h como o Poder Judicirio imiscuir-se nos planos governamentais, pois
estes, dentro do que possvel, esto de acordo com a Constituio, no havendo
omisso injustificvel. Todavia, a real insuficincia de recursos deve ser
demonstrada pelo Poder Pblico, no sendo admitido que a tese seja utilizada como
uma desculpa genrica para a omisso estatal no campo da efetivao dos diretos
fundamentais, principalmente de cunho social (STJ - RE n 1.185.474, Relator: Min.
Humberto Martins, Recorrente: Municpio de Cricima/SC).
Cabe acrescentar que, esse processo de escacez, muitas vezes, resultado de um

processo de escolha do Poder Pblico. Quando no h recursos para prover a todas as
94
necessidades, a deciso do administrador de investir em determinada rea implica escassez de

recursos para outras no contempladas, nessas situaes, deve ser considerado, pelo
administrador consciente dos Direitos Humanos, que, por exemplo, gastos com festividades
ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausncia de dinheiro para a prestao
de uma educao de qualidade.
CONCLUSO
As polticas pblicas podem ser eficiente na aplicao do direito Educao, desde

que bem formuladas, implementadas, monitoradas e avaliadas, podendo chegar a resultados
positivos, sendo imprescindvel o comprometimento dos atores responsveis por sua
aplicao.
Estado, governo, sociedade e famlia devem ter uma clara noo sobre o importante
papel que desempenham nas aes estratgicas para atingir os fins a que se propem. No
basta haver mais destinao de recursos para a educao, deve sim haver maior
esclarecimento, por parte das autoridades comunidade, deve-se criar mecanismos para que a
populao participe das decises, fiscalizando e intervindo nas polticas pblicas, para que
seja feita de forma transparente e a partir da audincia dos maiores interessados.
Infelizmente, o que ainda se percebe em nosso sistema que o prprio Estado no se
apresenta democrtico, tomando decises em gabinetes e vedando a participao popular em
situaes importantes, apesar de existirem canais que auxiliem as entidades populares a
manifestar proposies estratgicas para o alcance de interesses comuns.
Houve, nas ltimas dcadas, vrias inovaes jurdico-sociais em termos de polticas
pblicas educacionais no sistema nacional, como o Estatuto da Criana e do Adolescente, a
previso democrtica de gesto da educao, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases,
investimentos com apoio do Banco Mundial, conforme mencionado, implementaes de
algumas polticas de redistribuio de renda, como no caso da Bolsa Famlia, mas se torna
imprescindvel a continuidade de buscas de polticas estratgicas nesta rea, a fim de que se
possa, em longo prazo, alcanar um nvel timo em termos educacionais.
Atravs da anlise de algumas experincias em sistemas estrangeiros, percebeu-se que
o sistema nacional vem se inspirando, com certa freqncia, no Direito Espanhol, cujo
sistema poltico tambm passou por um perodo de ditadura, mas que aps o perodo de
95
adaptao ao retorno da Democracia, vem investindo em polticas pblicas de educao. As

mudanas que ocorreram, no Brasil, aps o regime ditatorial, de fato foram influenciadas por
reformas ocorridas na Espanha nas dcadas de 80 e 90. J no incio de 2000, a Confederao
Nacional da Indstria (CNI), dentre outros meios de comunicao destacaram o xito que a
educao espanhola obteve, fazendo com que o Brasil tambm fizesse reformas em suas
Polticas Pblicas.
Em vrios tpicos deste trabalho ficou demonstrado que, a partir de implementaes
de polticas educacionais para todos e de maneira constante, alguns pases conseguiram
romper o vicioso ciclo da desigualdade social e alcanaram nveis satisfatrios de
desenvolvimento, eis a qui a soluo para o grande sonho brasileiro: o alcance de uma
Nao desenvolvida, com todas as implicaes que a expresso merece.
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96
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A CONSTRUO DA CIDADANIA ATRAVS DAS POLTICAS

PBLICAS DE EDUCAO FISCAL
THE CONSTRUCTION OF CITIZENSHIP THROUGH THE TAX
EDUCATION PUBLIC POLICIES
Ana Ceclia Bezerra de Aguiar*
RESUMO
O estudo busca a anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal, dando um enfoque
especial em seu desenvolvimento no estado do Cear, luz da necessidade de se desenvolver,
no brasileiro, uma postura cidad, mediante polticas pblicas de educao. Destarte, realizase uma exposio inicial acerca da cidadania no Brasil, abrangendo uma anlise histrica e os
contornos que ela assume na atualidade. Trata-se ainda da estreita relao existente entre a
construo de uma cidadania mais atuante e a educao, direito social previsto expressamente
na Constituio Federal de 1988, para, em seguida, focar em um de seus vieses especficos,
qual seja, a educao fiscal. Emps exposio geral sobre o assunto, passa-se a tratar
especificamente do Programa Nacional de Educao Fiscal, reservando-se o tpico final para
a poltica pblica desenvolvida no Cear, local em que se realizou o estudo. Conclui-se pelo
induvidoso aprimoramento da poltica no Pas desde sua implementao, sem se olvidar,
contudo, das falhas que ainda persistem e que podem comprometer a consecuo do objetivo
de contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa, que resulte numa maior fruio de
direitos por uma parcela, cada vez maior, da populao. Para tanto, valeu-se de pesquisa
bibliogrfica e documental, alm da realizao de entrevista com experts. Percebe-se, assim,
que a pesquisa de cunho descritivo, apresentando informaes sobre os elementos que
formam o objeto de estudo; e explicativa, buscando estabelecer relaes de causa e efeito
concernentes aos objetos estudados. Quanto natureza, por sua vez, qualitativa, pois busca
traduzir os fenmenos do mundo social.
PALAVRAS-CHAVE: Cidadania. Constituio Federal de 1988. Educao fiscal. Programa
Nacional de Educao Fiscal.
ABSTRACT
The study aims to the analysis of the National Program of Tax Education, giving a special
focus on its development in the state of Cear, in light of the need to develop, in Brazil, a
citizen posture through public education policies. Thus, briefs considerations about
citizenship in Brazil are presented, embracing an historical analysis and the outlines that it
takes nowadays. It is also investigated the close relationship between the construction of a
more active citizenship and the education, a social right specifically provided by the Federal
Constitution of 1988, to then focus on one of its specific biases: the tax education. After a
general exposition about the subject, it is started the specific review of the National Tax
Education, reserving the final topic for the public policy developed in Cear, the place where
the study was conducted. It is concluded that there was an unquestionable upgrading of the
policy in the country since its implementation, without forgetting, however, the flaws that still
persist and that may compromise the achievement of the objective of contributing to the
*
Mestranda em Ordem Jurdica Constitucional do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade

Federal do Cear.
100
exercise of active citizenship, which results in a greater enjoyment of rights for a plot, greater
at each moment, of the population. To do so, it was used bibliographical and documentary
research, as well as holding interviews with experts. It is clear, therefore, that the research is a
descriptive one, presenting information about the elements that form the object of study, and
an explanatory one, seeking to establish cause-effect relations concerning the objects studied.
The nature, in turn, is qualitative, because it seeks to explain the phenomena of the social
world.
KEYWORDS: Citizenship. Federal Constitution of 1988. Tax education. Tax Education
National Program.
1 INTRODUO
Na Constituio Federal de 1988, a cidadania figura como princpio fundamental.
Todavia, a simples previso no texto constitucional no torna seu exerccio realidade. Para
tanto, faz-se necessrio que a populao seja instruda. Dentre as temticas que necessitam ser
visitadas para a consecuo desse escopo, encontra-se a educao fiscal, enfoque maior do
presente trabalho, a qual objetiva educar o cidado para a compreenso de temticas ligadas
dinmica de arrecadao e de alocao dos recursos pblicos, a fim de que ele possa
conscientizar-se da importncia de contribuir e de fiscalizar essas atividades estatais.
Norteando-se por essa ideia, desenvolve-se o presente estudo.
Inicialmente, delimitam-se os contornos do conceito de cidadania utilizado. Adotase, ento, a concepo de que o instituto foi aglutinando significados durante a Histria, at
assumir o amplo contedo atual, que alm da conscincia de direito e obrigaes, prescinde
de um sentimento de pertena dos membros da comunidade, o qual gera a solidariedade entre
eles, fazendo com que ajam importando-se com as consequncias (positivas ou negativas)
geradas coletividade.
Em seguida, com espeque na possibilidade e na necessidade preparo dos agentes
sociais para a adoo dessa postura mediante uma educao cidad, passa-se a tratar,
especificamente da educao fiscal. Apresentam-se seu conceito, seus objetivos e o
desenvolvimento das polticas pblicas ligadas a essa disciplina no contexto mundial.
Finalmente, adentra-se na anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal
brasileiro, originado em 1996 e disciplinado atualmente pelo Decreto n 413/02 dos
Ministrios da Fazenda e da Educao.
Objetivando-se a capacitao de um maior nmero possvel de indivduos, o
Programa possui um amplo pblico alvo (alunos do ensino fundamental, do ensino mdio e
universitrios, alm de servidores pblicos e sociedade em geral) e variadas atividades, que
101
vo desde atividades artsticas (como peas teatrais e concursos culturais a ps-graduaes na

temtica coordenada pela Escola de Administrao Fazendria do Ministrio da Fazenda).
A incumbncia da implementao dessa poltica pblica, atualmente, divida entre
grupos de trabalho de cada ente da Federao. Durante a realizao da pesquisa, realizada em
Fortaleza-CE, houve a possibilidade de maior aprofundamento na realidade do Grupo de
Educao Fiscal do Cear. Assim, reservou-se um ltimo tpico para expor os resultados
desse estudo.
Apresentaram-se, alm do histrico e de um resumo das principais atividades
realizadas pelo Programa estadual, as maiores dificuldades enfrentadas pelos membros da
Clula de Educao da Secretaria da Fazenda do estado na execuo da poltica.
Para tanto, realiza-se uma pesquisa bibliogrfica e documental, atravs da consulta
de livros, artigos, textos legais, relatrios de congressos sobre o assunto e dados extrados dos
stios eletrnicos do Programa e de trabalhos acadmicos. Ademais, executa-se, ainda,
entrevista no estruturada com os responsveis pela execuo da poltica estadual de educao
fiscal.
Percebe-se, assim, que a pesquisa de cunho descritivo, apresentando informaes
sobre os elementos que formam o objeto de estudo; e explicativa, buscando estabelecer
relaes de causa e efeito concernentes aos objetos estudados. Quanto natureza, por sua vez,
qualitativa, pois busca traduzir os fenmenos do mundo social.
2 A CONSTRUO DA CIDADANIA NO BRASIL E A EDUCAO COMO

INSTRUMENTO DE MUDANA
Baseando-se no esclio de Freire, segundo o qual: todo amanh se cria num ontem,
atravs de um hoje. De modo que o nosso futuro baseia-se no passado e se corporifica no
presente. Temos de saber o que fomos e o que somos, para saber o que seremos. 1, reserva-se
esse captulo inicial do trabalho para, primeiramente, proceder um relato a respeito da
construo da cidadania brasileira. Em seguida, passa-se a tratar do hoje, discorrendo-se a
respeito do papel reservado ao cidado na Constituio Federal de 1988 e de como a educao
pode contribuir na concretizao dos preceitos constitucionais.
2.1 Cotejo histrico
102
Considerando a cidadania como uma construo histrica, posio que tambm se

adota no presente trabalho, Marshall divide seu conceito em trs partes: civil, poltica e social.
A primeira relaciona-se com a aquisio dos direitos de liberdade (de expresso, de
locomoo, de pensamento, etc). O elemento poltico constitui-se na oportunidade de atuar
interferindo no exerccio do poder. Por fim, a cidadania incorpora o elemento social, que [...]
se refere a tudo que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao
direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de
acordo com os padres que prevalecem na sociedade.2
Segundo o mencionado doutrinador, os direitos constantes em cada uma dessas
categorias foram incorporados ao conceito de cidadania no decorrer da histria inglesa, de
acordo com a seguinte ordem lgica: direitos civis (sculo XVIII), direitos polticos (sculo
XIX) e direitos sociais (sculo XX). Nessa sequncia, o exerccio dos direitos anteriores
resultou no reconhecimento daqueles pertencentes s categorias posteriores. Assim, baseados
nos direitos concernentes s liberdades civis, reivindicou-se o direito ao voto (direito
poltico), e, com a eleio de membros das classes populares, foi possvel o reconhecimento
de direitos sociais.3
Referindo-se lio de Marshall exposta acima, Carvalho4 esclarece que, no Brasil,
essa sequncia foi invertida. A seguir, expe-se um panorama desse percurso de aquisio de
direitos pelo povo brasileiro narrado pelo autor.
Iniciando pelo perodo colonial, tem-se que as caractersticas da sociedade brasileira
da poca no contribuam para o desenvolvimento de uma cidadania. Tinha-se uma
conjuntura formada por grandes propriedades de terra, onde se desenvolvia monoculturas
voltada para a exportao, empregando-se trabalho escravo.5
Compunham, ento, a sociedade basicamente 3 grupos: os escravos, os latifundirios
e aqueles que se encontravam numa camada intermediria entre as duas anteriores.
Conforme esclarece Carvalho6, o primeiro grupo no gozava de direitos civis bsicos
como liberdade e integridade fsica, sendo tratados inclusive como mercadorias. Os
latifundirios, integrantes da classe mais abastada, tambm no poderiam ser considerados
cidados, pois, apesar de gozarem dos direitos civis e polticos (ativos e passivos), no
dispunham do [...] prprio sentido de cidadania, a noo de igualdade de todos perante a lei.
[...] O poder do governo terminava na porteira das grandes fazendas. 7 Obviamente, os que se
encontravam entre esses dois grupos tambm no se pode denominar cidados, uma vez que,
apesar de livres, no possuam educao bsica para o exerccio dos direitos civis.
103
No tocante educao mencionada acima, deve-se esclarecer ainda que a

colonizao portuguesa, eminentemente exploratria, no investiu nela. Aps a expulso dos
Jesutas em 1759, o governo da metrpole encarregou-se, de forma insatisfatria, das poucas
iniciativas dessa natureza existentes. Segundo Carvalho, apesar de no se dispor de dados
desse perodo, os nmeros de uma fase prxima denunciam a carncia nessa seara. Confira-se:
[...] se verificarmos em 1872, meio sculos aps a independncia, apenas 16% da
populao era alfabetizada, poderemos ter uma idia da situao quela poca. [...]
A situao no era muito melhor na educao superior. Em contraste com a
Espanha, Portugal nunca permitiu a criao de universidades em sua colnia. [...] Os
brasileiros que quisessem, e pudessem, seguir curso superior tinham que viajar a
Portugal, sobretudo Coimbra. Entre 1772 a 1872, passaram pela Universidade de
Coimbra 1.242 estudantes brasileiros. Comparado com os 150 mil da colnia
espanhola, o nmero ridculo.8
No perodo compreendido ente 1822 a 1930, a situao no sofreu mudanas

significativas.9 Com relao aos direitos polticos, considerando-se a disciplina da
Constituio de 1824, tem-se que um nmero elevado de eleitores se comparado ao tamanho
do colgio eleitoral de outros pases que tambm no instituram o voto universal (como
Inglaterra, Portugal, Itlia e Holanda). Todavia, quando se buscava analisar o aspecto material
dessa realidade a situao mudava de figura, de otimista para pessimista, pois a maior parte da
populao no possua qualquer tipo de instruo para o exerccio desses direitos.10
Nesse mesmo sentido, Amado11, referindo-se aos nmeros do primeiro
recenseamento que se fez no Brasil, em 1872, afirmava que:
O povo brasileiro, existente como realidade viva, no podia deixar de ser apenas
trezentas mil ou quatrocentas mil pessoas pertencentes s famlias proprietria de
escravos, os fazendeiros, os senhores de engenho de onde saam os advogados, os
mdicos, os engenheiros, os altos funcionrios, os diplomatas, os chefes de
empresas, nicas pessoas que sabiam ler, tinham alguma noo positiva do mundo e
das coisas e podia compreender, dentro da sua educao, o que vinham a ser
Monarquia, Republica, sistema representativo, direito de voto, Governo etc.
O exerccio dos direitos civis, por sua vez, quedava-se comprometido pela herana
do perodo anterior: a escravido, os latifndios e o Estado comprometido com o poder
privado exercido por uma parcela minoritria da populao.12
Os avanos na rea dos direitos sociais foram tmidos, pontuais e, por vezes, apenas
formais, como a criao de Caixas de Aposentadoria e Penso apenas para algumas categorias
de profissionais ou a falta de eficcia do Cdigo de Menores, aprovado em 1927. Prevalecia
104
uma postura estatal condizente com um liberalismo ortodoxo, segundo o qual no era papel do
Estado prestar qualquer tipo de assistncia social. 13
Esse cenrio dos direitos sociais no Pas comeou a modificar-se no perodo
compreendido entre 1930 e 1964, quando houve, por exemplo, a criao do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio e de ampla legislao previdenciria e trabalhista.14
Como o citado perodo foi marcado pela instabilidade poltica, em que se alternaram
regimes democrticos e ditatoriais, houve tambm uma grande alterao no contexto dos
direitos polticos.
Assim, exemplificando-se, aps 1930, a reforma do sistema eleitoral prometida por
Getlio Vargas resultou na dissoluo da Justia Eleitoral e na consequente extino dos
partidos polticos, pois, para um regime ditatorial, como fora o implantado, no era nada
interessante o pluripartidarismo.15
J, aps a queda do Estado Novo, em 1945, o Pas passou por sua primeira
experincia propriamente democrtica, contando com o aumento da lisura do processo
eleitoral, conferindo maior peso ao voto popular.16
Com relao aos direitos civis, leciona Carvalho17:
Os direitos civis progrediram lentamente. No deixaram de figurar nas trs
constituies do perodo, inclusive na ditatorial de 1937. Mas sua garantia na vida
real continuou precria para a grande maioria dos cidados. Durante a ditadura,
muitos deles foram suspensos, sobretudo a liberdade de expresso do pensamento e
de organizao. O regime ditatorial promoveu a organizao sindical mas o fez
dentro de um arcabouo corporativo, em estreita vinculao com o Estado. [...] O
acesso da populao ao sistema judicirio progrediu pouco.
Destaque-se, nesse perodo, o surgimento de uma participao popular mais

expressiva, cujas consequncias foram o movimento de 1930 e as campanhas nacionalistas da
dcada de 50.18 Em parte, esse fomento da participao popular pode ser atribudo poltica
educacional executada na poca. Durante o Estado Novo, o governo preocupou-se em
reformar a educao para que os valores defendidos desde a dcada de 20 do sculo XX
fossem difundidos, dentre esses valores, tem-se o nacionalismo. Implementou-se, assim, um
currculo que valorizava a educao cvica atravs do estudo da Histria e da Geografia do
Brasil, conferindo destaque s datas cvicas comemorativas.19
Durante a Ditadura Militar (1964-1985), houve uma ampla restrio aos direitos
civis20, agredidos fortemente num perodo marcado, por exemplo, por prises ilegais e
censura prvia exercida pelos rgos estatais sobre as manifestaes culturais.
105
No mesmo perodo, ocorreu um aumento do direito de voto em 161%, considerandose as eleies presidenciais de 1960 at as eleies gerais de 1985. Contraditoriamente, esse
foi um tempo marcado pela cassao dos demais direitos polticos de vrios brasileiros.21
Os direitos sociais, por seu turno, ganharam nfase22, citem-se, para exemplificar, a
criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 1966, e do Fundo de
Assistncia Rural (Funrural). Todavia, conforme alerta Carvalho, [...] o autoritarismo
brasileiro ps-30 sempre procurou compensar a falta de liberdade poltica com o paternalismo
social."23, no se pode deixar de lanar um olhar crtico sobre esses reconhecimentos de
direitos.
2.2 O papel do cidado na Constituio Federal de 1988 e a educao como aliada na
concretizao dos preceitos constitucionais
Com o fim do regime ditatorial militar, inaugura-se no Pas uma nova ordem
constitucional, atravs da Constituio Federal de 1988. A Carta recebeu, no discurso
proferido na cerimnia de sua promulgao, pelo ento deputado Ulysses Guimares, a
alcunha de Carta Cidad, pois segundo ele:
A Constituio mudou na sua elaborao, mudou na definio dos poderes, mudou
restaurando a Federao, mudou quando quer mudar o homem em cidado, e s
cidado quem ganha justo e suficiente salrio, l e escreve, mora, tem hospital e
24-25
remdio, lazer quando descansa.
Nesse contexto de redemocratizao, em que o Brasil declarado como Estado

Democrtico de Direito, tem-se, como imprescindvel, a forte participao popular,
consequncia da atuao dos cidados, verdadeiros titulares do poder poltico, legitimando
seu exerccio.
Nesse diapaso, ressaltando a importncia do fomento da participao popular dentro
dos Estados democrticos, tem-se a lio de Canotilho:
O Estado constitucional no nem deve ser apenas um Estado de direito. [...] Ele
tem de estruturar-se como Estado de direito democrtico, isto , como uma ordem de
domnio legitimada pelo povo. A articulao do direito e do poder no Estado
constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se
em termos democrticos. O princpio da soberania popular , pois, uma das traves
mestras do Estado Constitucional. O poder poltico deriva do poder dos
cidados.26
106
Esse destaque conferido cidadania pela CF/88, expressa-se, por exemplo, no

reconhecimento daquela como fundamento da Repblica Federativa do Brasil.27
Com a nova Carta, teve-se a expanso dos direitos polticos, mediante a
facultatividade do voto dos analfabetos, ltima restrio ainda existente; a reduo da idade
mnima, de 18 para 16 anos; e uma menor restrio criao e ao funcionamento de partidos
polticos em relao legislao anterior.28
O rol de direito sociais, por sua vez, o mais amplo de todas as Constituies
brasileiras.29-30
Os direitos civis participaram da mesma dinmica de ampliao, tendo sido
restabelecidos aps a suspenso no regime militar com algumas inovaes no ordenamento
jurdico como um todo, como a criao do habeas data, do mandado de injuno, do Cdigo
de Defesa do Consumidor e do Programa Nacional de Direitos Humanos.31
No entanto, acompanhando-se um movimento global que, a partir da dcada de 90 do
sculo passado passou a revisar o conceito de cidadania pautado apenas na titularidade de
direitos,32 adota-se, no presente estudo, ento, um conceito amplo de cidadania. Ultrapassa-se,
assim, o conceito reducionista de Marshall e aqueles que, mais resumidamente ainda,
relacionam cidadania somente ao exerccio dos direitos polticos. 33 - 34
Nesse diapaso, Lopes insere, no conceito de cidadania, a noo de dever, at ento
esquecida. Destarte, para a autora, a cidadania deve ser concebida como um direito, sendo
que, simultaneamente e paralelamente, a noo de dever deve ser inserida no seu contedo, j
que no existem direitos sem seus deveres correlatos.35
A mesma doutrinadora aponta ainda a cidadania como direito fundamental na ordem
constitucional vigente. Para tanto, utiliza-se do seguinte conceito de diretos fundamentais:
"[...] normas jurdicas positivas de nvel constitucional, que refletem os valores mais
essenciais de uma sociedade, visando proteger diretamente a dignidade humana, na busca pela
legitimao da atuao estatal."36 Continua detalhando que a cidadania consta do art. 1, II, da
CF/88, tratando-se de um valor essencial da sociedade, visto que se refere, como j
mencionado, a um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, II, CF/88); que
se liga proteo da dignidade humana porque a participao dos cidados na construo da
prpria histria condio para a existncia de uma vida digna. Por fim, explica o elo
existente entre cidadania e legitimao jurdica da atuao estatal, asseverando que a
participao popular, que decorre da cidadania, figura como instrumento das aes estatais,
servindo a essas como um filtro que garante a execuo apenas daquelas que correspondem
aos interesses da sociedade, alcanado, assim, o poder estatal maior grau de legitimidade.
107
Por fim, no intuito de complementar a noo de cidadania adotada no trabalho,

acrescente-se o elemento solidariedade.
Sobre o tema, traz-se a lio de Nabais, segundo o qual a cidadania passa,
atualmente, por um terceiro estgio, que ele denomina cidadania solidria ou
responsavelmente solidria.37 Essa nova fase inaugura-se aps a superao das duas
anteriores, a cidadania do Estado Liberal, em que se buscava a defesa dos direitos individuais,
e a cidadania do Estado Democrtico, quando se procurou assegurar a participao na vida
poltica do Estado. Nessa nova etapa, o cidado desempenha um papel ativo, assumindo [...]
encargos, responsabilidades e deveres que derivam dessa mesma vida poltica e que no
podem ser encarados como tarefa exclusivamente estadual [...]."38
A assuno dessa postura prescinde, no entanto, da solidariedade39 entre os membros
sociedade, fruto de um sentimento de pertena, que orienta suas aes na busca pelo bemestar comum. Ou seja, h a conscientizao de que a comunidade consiste num todo formado
por indivduos, cujas consequncias das aes (sejam positivas ou negativas) ultrapassam a
esfera particular e interferem na configurao desse todo.
Pode-se concluir, assim, que, na atual ordem constitucional a cidadania deve ser
tratada como uma composio dos seguintes elementos: a conscincia de direitos e de
obrigaes e o sentimento de pertena a uma comunidade que obriga uma atuao segundo os
ditames da solidariedade.40
Contraditoriamente ao papel de destaque conferido ao cidado na atual ordem
constitucional, o que se percebe, na sociedade brasileira, uma significativa ignorncia com
relao ao contedo encerrado pela CF/88.41-42
Ademais, comentando a respeito da pobreza poltica, Demo43 afirma que:
No exagero afirmar que o trao mais profundo da pobreza poltica de um povo
seja a falta de organizao da sociedade civil, sobretudo frente ao Estado e s
oligarquias econmicas. Uma sociedade desorganizada no chega a constituir-se
como povo consciente e capaz de conquistas espao prprio de auto-sustentao da
histria; ao contrrio, caracteriza-se como massa de manobra.
Assim, conforme descrio feita por Demo, pode-se identificar, no Pas, uma
situao de pobreza poltica, que necessita, urgentemente, ser alterada para que se possa
avanar na construo de uma cidadania brasileira nos termos colocados acima.
Acredita-se que esses elementos constituintes da cidadania podem e devem ser
disseminados entre toda a populao, para que, a partir de sua assimilao, a cidadania passe
da teoria para a prtica. Da a forte ligao existente entre educao e cidadania.
108
Nessa tnica, Marshall44 defende ser o direito social educao um pr-requisito

para a expanso dos outros direitos. Sendo, portanto, sua ausncia um obstculo a ser
superando caso deseje-se a construo de uma cidadania.45
Dessa forma, acredita-se ser obrigao estatal o desenvolvimento de polticas
pblicas voltadas instruo da populao para o exerccio da cidadania nos termos acima
mencionados.
No se est aqui a tratar de nenhuma novidade, posto que o prprio ordenamento
jurdico brasileiro consagra o direito social a uma educao que prepare a populao para o
exerccio da cidadania.
Assim, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 possui a seguinte
previso: Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
(destacou-se)
H, na legislao infraconstitucional, dispositivo no mesmo sentido. Refere-se ao art.
22 da Lei de diretrizes bsicas da educao (Lei n 9.394/96)46, em que constam as bases para
a educao nacional, segundo a qual: Art. 22. A educao bsica tem por finalidades
desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da
cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.
(destacou-se).
Indiscutvel, portanto, o fato de que necessrio e possvel a formao dos membros
da comunidade para o exerccio da cidadania. Contudo, a educao cidad pode ser to
abrangente quanto o prprio conceito de cidadania, abordando os mais variados temas, como
noes de sade, de higiene, de boas maneiras e de preservao ambiental. O contedo da
educao cidad deve ser composto, ainda, pela educao fiscal.47
Na seo seguinte, passar-se-, ento, a tratar especificamente desse vis da
educao cidad.
3 A EDUCAO FISCAL
A educao fiscal, de acordo com o material utilizado no Brasil no Curso de
formao de disseminadores promovido pelo Programa Nacional de Educao Fiscal, pode
ser assim definida:
109
Educao fiscal deve ser compreendida como uma abordagem didtico-pedaggica

capaz de interpretar as vertentes financeiras da arrecadao e dos gastos pblicos,
estimulando o cidado a compreender o seu dever de contribuir solidariamente em
benefcio do conjunto da sociedade e, por outro lado, estar consciente da
importncia de sua participao no acompanhamento da aplicao dos recursos
arrecadados, com justia, transparncia, honestidade e eficincia, minimizando o
conflito de relao entre o cidado contribuinte e o Estado arrecadador. 48
Pela leitura do conceito, percebe-se que ele espelha os objetivos dos programas de
educao fiscal, abordados a seguir.
O primeiro dos objetivos da educao fiscal instalar no debate nacional a temtica
fiscal, discutindo a importncia dos tributos e da transparncia na gesto pblica em benefcio
de todos. 49
Sabe-se que os termos envolvidos na seara fiscal so bastante tcnicos, o que
ocasiona a incompreenso por parte da sociedade como um todo. Esse fator responsvel
pelo desinteresse por assuntos relacionados temtica. A educao fiscal visa, ento, oferecer
ao cidado o ferramental necessrio para acessar esses contedos, fazendo com que assuntos,
outrora obscuros, tornem-se familiares e faam parte do dia-a-dia da comunidade.
O segundo objetivo da educao fiscal potencializar o respeito pela coisa pblica e
reconhecer o papel do Estado na gesto dos tributos.50
Aqui, toca-se num ponto chave da educao fiscal, qual seja, a busca pela
desconstruo da concepo de antagonismo entre Estado e cidado. Pinsky51 retrata, de
forma bastante precisa, o sentimento que permeia essa relao, o qual ultrapassa o
descomprometimento e alcana a rivalidade:
Por conta desse divrcio entre governo e sociedade, eles no nos respeitam e
ns no lhes damos legitimidade. Ns no nos sentimos responsveis pelos atos
do governo, portanto no nos consideramos com obrigaes diante das leis. Burlar a
lei, sonegar impostos, atravessar sinais vermelhos [...] so atos que creditamos,
frequentemente, a nossa esperteza e rebeldia, nunca considerando-os lesivos
sociedade de cidados da qual ns fazemos parte ou deveramos fazer parte.
Para substituir essa noo, a educao fiscal prope a conscientizao de que no

existem o Estado e os indivduos que se encontram subjulgados a ele. O que h, na realidade,
so cidados que se organizam em torno de uma fico chamada Estado, formada e
coordenada por eles mesmos. A troca da relao de competio entre cidado e Estado pela de
cooperao, ocasiona, ento, a conscientizao da importncia de contribuir para o bem-estar
da coletividade atravs do pagamento de tributos, sendo essa uma das consequncias
esperadas pelas polticas de educao fiscal.
110
O objetivo em comento associa-se, ainda, ao sentimento de pertena comunidade

e solidariedade comentados anteriormente. Pois o respeito pela coisa pblica prescinde da
noo de que, na sociedade em que se vive, existem bens (materiais ou imateriais) que so, ao
mesmo tempo, propriedade de todos. E, de forma concomitante, convivem o direito de
usufru-los e o dever de preserv-los, lembrando que as consequncias das aes dirigidas a
esse bens repercutiro em todos.
Dentre esses bens, encontram-se os recursos pblicos, cuja gesto e alocao so
executadas por aqueles que ocupam cargos polticos, mas a definio e a fiscalizao dessas
atividades so dever de todos, como de todos tambm o proveito que uma boa administrao
desses recursos gerar.
Com isso, adentra-se no territrio do terceiro objetivo da educao fiscal: retomar a
participao cidad com o exerccio de uma cidadania ativa, responsvel e compartilhada.52
A cidadania ativa referida acima, no mbito da educao fiscal, condiz com a
expectativa em relao quele que recebeu essa instruo. Assim, aps construir um
arcabouo de conhecimento que o permita transitar com segurana no territrio das questes
fiscais e desenvolver uma noo de cidadania, o que se espera o acompanhamento da
atividade administrativa do Estado, atravs da fiscalizao da gesto e da alocao dos
recursos pblicos, garantindo que eles sero empregados devidamente nas reas eleitas como
aquelas que, mais urgentemente, necessitam de investimento.53 Como consequncia, tem-se
uma maior e mais democrtica fruio de direitos, em especial, dos classificados como
sociais, que, de uma forma geral, carecem de uma maior investimento estatal para verem-se
implementados.
3.1 A educao fiscal no contexto mundial
Em se tratando de um contexto mundial, tem-se que a educao fiscal passou a
figurar entre as polticas pblicas num perodo relativamente recente. Refere-se segunda
metade do sculo passado, 1954 mais especificamente, quando a Administrao Tributria
norte-americana instituiu o Programa Understanding Taxes.54
Influenciados pela poltica dos Estados Unidos, diversos pases da Europa, atravs de
estudiosos alemes, belgas e franceses, que passaram a divulgar a experincia norteamericana, iniciaram o desenvolvimento de programas de educao fiscal, o que foi seguido
por diversos Estados do mundo.
Apesar de possurem objetivos semelhantes, h grande heterogeneidade entre os
programas existentes em cada pas. Conforme narra Lobo55, as variaes dizem respeito ao
111
rgo responsvel pela execuo do programa, em alguns locais (Canad e Japo) apenas a
Administrao Fazendria incumbe-se da tarefa; em outros, ela conta com a parceria do
Ministrio da Educao, como o caso do Reino Unido, em que o contedo fiscal foi
introduzido no currculo escolar atravs da disciplina denominada Cidadania.
Outras disparidades dizem respeito ainda ao tipo de material utilizado, ao pblico a
que se direciona (crianas, adolescentes, adultos ou, ainda, toda a populao) e s estratgias
usadas na disseminao das informaes (jogos, livros, peas teatrais, exposies...).
Tratando-se, especificamente, da educao fiscal no contexto da Amrica Latina,
tem-se que as polticas dessa natureza somente ganharam fora a partir da dcada de 90, aps
o incio dos processos de redemocratizao desses pases. Isso porque h registros de algumas
iniciativas ligadas educao fiscal (inclusive no Brasil), que datam da dcada de 70. No
entanto, elas no ganharam relevo porque polticas democrticas no condiziam com o perfil
autoritrio dos regimes ditatoriais da poca.56
Apesar de tratar-se de movimentos recentes, pode-se dizer que os programas de
educao fiscal na Regio esto amplamente difundidos. Dentre outros pases, podem-se
elencar a Repblica Dominicana, o Chile, o Uruguai, El Salvador, o Paraguai, a Argentina e o
Brasil. Convm acrescentar, ainda, que os dois ltimos citados, dado o desenvolvimento que
suas polticas pblicas de educao fiscal atingiram, foram responsveis pelo fomento de
aes da mesma natureza na maioria dos demais pases da Amrica Latina.57
Por tratar-se de uma tendncia de grande parte dos pases do Globo, a educao
tornou-se pauta de vrias aes internacionais de cooperao para o seu fomento, mediante o
intercmbio das experincias realizadas em cada pas. Dentre elas, destacam-se duas adiante,
que incluem a Amrica Latina.
A primeira diz respeito Rede de Educao Fiscal criada pela Comisso Europeia
(EuropeAid EUROsociAL Fiscalidad). Segundo informaes extradas do stio eletrnico da
Rede58, esta teve sua criao formalizada em maro de 2008, durante o Primeiro Encontro dos
seus membros ocorrido na Guatemala. A iniciativa direciona-se a instituies e rgos da
Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e da Amrica Latina. Atualmente,
integram a Rede 43 instituies, sendo 39 latino-americanas (das quais, 11 so do Brasil) e 4
europeias.59
As atividades de fomento das polticas de educao fiscal desenvolvidas no mbito
da Rede compreendem desde encontros (como fruns e seminrios) entre as instituies que a
compem at atividades mais especficas, envolvendo apenas alguns membros, como a
assistncia tcnica prestada pela Superintendncia Nacional de Administrao Tributaria
112
(SUNAT) do Peru, em julho de 2010, ao Ministrio da Fazenda uruguaio, mas

especificamente, sua Subsecretaria de Tributao. Os especialistas peruanos desenvolveram
oficinas, objetivando a capacitao das autoridades paraguaias na busca pelo fortalecimento
da educao fiscal no Pas.
A outra iniciativa internacional de que o Brasil participa e que merece destaque o I
Congresso Internacional de Educao Fiscal60, ocorrido em novembro de 2012, em Fortaleza,
Cear. O evento foi realizado pela Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das
Capitais (ABRASF) e contou com o apoio da Secretaria de Finanas da Prefeitura de
Fortaleza, da Escola de Administrao Fazendria do Ministrio da Fazenda (ESAF), do
Instituto de Justia Fiscal (IJF), da Associao Cearense de Estudos e Pesquisas (ACEP) e da
Cmara Municipal de Fortaleza.
Dentre as temticas debatidas no evento, citem-se Coeso Social: A Gesto
Oramentria em tempos de crise; Desenvolvimento local e Conflitos Distributivos:
Alternativas de Gesto Social; e O Desafio Social da Poltica Fiscal. Quanto aos palestrantes,
alm das autoridades brasileiras no assunto, o Congresso contou com a participao do
professor Martin Soares da Universidade Lumire Lyon; os diretores da ONG Tax Justice
Network James Henry e John Christensen; a chefe da Unidade de Educao Fiscal do
Ministrio da Fazenda de El Salvador Evelyn Ponce; e administrador do Projeto de Equidade
e Justia Tributria na Nicargua Anderson Solis.
4 A EDUCAO FISCAL NO BRASIL
No Brasil, a educao fiscal responsabilidade do Programa Nacional de Educao
Fiscal (PNEF), que conta com a cooperao de vrios rgos pblicos ligados tanto
administrao fazendria quanto educao.
Os contornos do referido Programa bem como seus desdobramentos no estado do
Cear, onde h o Programa de Educao Fiscal do Cear, sero tratados nas sees seguintes.
4.1 Um breve histrico61
A gnese do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) data de 1996, quando,
reunido em Fortaleza-CE, o Conselho de Poltica Fazendria (Confaz), num seminrio sobre
administrao fazendria, introduziu-se, para debate, o tema educao tributria, como uma
maneira de se fomentar a prtica da cidadania.
113
No ano seguinte, em nova reunio do Confaz, foi criado o Grupo Nacional de

Educao Tributria (GET), constitudo pelo Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita
Federal, Escola de Administrao Fazendria, Secretarias de Fazenda, Tributao ou Finanas
dos estados e do Distrito Federal. Essas ltimas ficaram responsveis pela formao de grupo
equivalente no mbito em que atuam, para implantar o Programa de Educao Tributria.
Importa registrar que, em 1999, ao perceber-se a necessidade de discutir questes
que ultrapassavam os tributos, alcanando a gesto dos recursos pblicos, o Confaz alterou a
nomenclatura do Programa, que doravante passou-se a chamar Programa Nacional de
Educao Fiscal.
Em 2002, a Portaria n 41362, publicada em conjunto pelos Ministros da Fazenda e da
Educao, definiu os contornos atuais do PNEF, comentados a seguir.63
4.2 Organizao nacional do PNEF
De acordo com a Portaria n 413/02, a responsabilidade pela implementao do
PNEF compartida entre os seguintes grupos: Grupo de Trabalho de Educao Fiscal (GEF,
antigo GET), Grupo de Educao Fiscal dos Estados (GEFE), Grupo de Educao Fiscal da
Secretaria da Receita Federal (GEFF) e Grupo de Educao Fiscal dos Municpios (GEFM).
Ao GEF, cuja composio permanece a mesma j exposta, compete a direo geral
do Programa. Assim, ele responde, dentre outros pontos, pela definio da misso, das
diretrizes e das estratgias do PNEF. Ademais, de sua incumbncia a definio da alocao
de recursos recebidos para o Programa e o planejamento, bem como o acompanhamento e a
avaliao das aes nos mbitos dos demais grupos.
O GEFF composto pelos representantes nacionais da Secretaria da Receita Federal
e das 10 regies ou sub-regies fiscais da Receita Federal e pelos demais rgos envolvidos
no desenvolvimento do PNEF. O Grupo responsvel pelo planejamento e execuo do
Programa no mbito da Unio, o que envolve a implementao das aes planejadas elo GEF,
elaborao e o desenvolvimento de projetos prprios, a busca por fontes de financiamento e a
manuteno da memria do Programa do seu mbito de ao.
O GEFE, por seu turno, responsvel pelas mesmas aes do GEFF, mas no mbito
dos estados-membros. Integram o Grupo as Secretarias da Fazenda e da Educao alm dos
demais rgos envolvidos no PNEF de cada estado.
114
Finalmente, o GEFM o equivalente aos demais grupos em mbito municipal. Sua

composio a seguinte: Secretaria da Fazenda ou de Finanas, Secretaria de Educao e
demais rgos que integrem o PNEF no determinado municpio.
4.3 Pblico alvo e aes realizadas
O PNEF busca atingir, com 5 mdulos, diferentes pblicos alvos.64
Os mdulos I e II so voltados para alunos, professores e profissionais do ensino
fundamental e do ensino mdio pblicos e privados respectivamente. Objetiva-se, atravs
deles, a abordagem de temticas relacionadas ao sistema de arrecadao tributria, alocao
de recursos pblicos e o controle social dessa atividade estatal, mediante enfoque transversal
nas disciplinas do currculo tradicional.
O mdulo III, por sua vez, volta-se para os funcionrios pblicos das Secretarias de
Fazenda, Finanas ou Tributao, de Educao e outras dos estados e dos municpios. Esperase que esse pblico, como agentes representantes do Estado, possa exercer, de forma plena,
sua cidadania fiscal e funcionem como disseminadores desses conhecimentos para o restante
da sociedade.
Prezando pela introduo da temtica nos espaos convencionais de difuso do
conhecimento, o mdulo IV do Programa volta-se para os alunos, professores e profissionais
das universidades pblicas e particulares. Para que os temas correlatos educao fiscal
sejam explorados nessa seara o Documento base determina, dentre outras aes, a negociao
com o MEC buscando uma forma de incluir o tema no currculo bsico dos cursos; realizao
de palestras, que inclusive podem ser desenvolvidas atravs de uma parceria com os centros
acadmicos das instituies; a realizao de pesquisas sobre o assunto pelo corpo discente e
docentes e, consequentemente, a elaborao de trabalhos documentando o resultado dos
estudos.
Finalmente, o mdulo V, na busca por abranger o maior nmero de pessoas possvel,
visa atingir a sociedade brasileira em geral. Para tanto, planeja-se a atuao em parceria com
segmentos estratgicos da sociedade, que possibilitem uma articulao melhor das estratgias,
tais como: as entidades de classe, os sindicatos, as associaes, as empresas prestadoras de
servios pblicos, os bancos, as indstrias, bem como os profissionais cuja atividade possua
algum potencial educativo (jornalistas, empresrios, cientistas, juzes, promotores de justia,
polticos, etc.)
115
Para a consecuo desses objetivos junto ao pblico alvo acima transcrito, o PNEF a
nvel nacional desenvolve aes de diversas naturezas, que podem ser divididas em quatro
categorias: aes de sensibilizao (realizao de palestras, seminrios, workshops, mesasredondas, debates...); aes de formao (curso de formao de disseminadores, presenciais e
distncia, e cursos de ps-graduao em educao fiscal); aes de educao (capacitao
de monitores, professores, realizao de atividades acadmicas, como projetos pedaggicos,
elaborao de monografias, dissertaes...); e aes de arte (elaborao de peas de teatro,
msicas, cordis, poesias, realizao de concursos culturais versando sobre o tema educao
fiscal).65
Dentre todos esses tipos de aes, pela possibilidade de alcanar um maior nmero
de pessoas, destaca-se o Curso de formao de disseminadores online de educao fiscal.
Registra-se que, de 2002 a 2010, 70.714 disseminadores foram capacitados em todo o
territrio nacional.66
Segundo o regulamento do Curso, este destina-se art. 2 [...] formao de pessoas
para atuar na capacitao de servidores pblicos, de professores e tcnicos em educao.67-68
O Curso possui contedo programtico explorado em quatro apostilas disponveis em
verso pdf no stio eletrnico da ESAF69 e dividido da seguinte forma: Caderno 1- Educao
fiscal no contexto social (trata do cenrio sociopoltico do Brasil e do mundo; da educao
como um instrumento para formar o cidado; e busca transmitir uma viso geral do PNEF,
objetivos, diretrizes, gesto e possibilidades de inseri-lo na educao e na escola); Caderno 2
Relao Estado-Sociedade (trata da evoluo histrica dos conceitos de sociedade e de
Estado; da formao do Estado brasileiro e da cidadania do seu povo; do Estado Democrtico
de Direito, organizao dos poderes, Administrao Pblica, democracia, e sua relao com a
cidadania; de economia e desenvolvimento; e de tica); Caderno 3 Funo social dos
tributos (versa sobre o financiamento do Estado; a histria dos tributos no cenrio global e no
contexto brasileiro; o sistema tributrio nacional; e o tributo, seu conceito e suas espcies; a
repartio de receitas tributrias; a reforma tributria; as formas legais e ilegais de evitar o
pagamento de tributos; e os documentos fiscais); e Caderno 4 Gesto democrtica de
recursos pblicos (versa sobre planejamento e oramento pblico; execuo oramentria,
contabilidade do oramento; natureza dos gastos; processo de compras no setor pblico;
controle social, formas e mecanismos de realizao; lei de responsabilidade social; e educao
fiscal e democracia).
Sobre a organizao do Curso, deve-se, ainda, esclarecer que as turmas so
compostas por 15 a 20 alunos, sob a responsabilidade de um tutor. Dentre as atividades
116
desempenhadas, citem-se: a resoluo de exerccios, a participao nos fruns de discusses e

a submisso a avaliaes.70
4.4 O GEFE do estado do Cear
No GEFE do estado do Cear, com o qual houve uma aproximao maior durante a
pesquisa por questes geogrficas, desenvolve o Programa de Educao Fiscal do Cear,
implantado em 1998, atravs do Decreto estadual n 25.326.
A princpio, a atuao do GEFE dava-se, especificamente, atravs de aulas
teletransmitidas, usando-se uma estrutura j universalizada nas redes estadual e municipal de
ensino. Os alunos assistiam aos vdeos de durao aproximada de 12 minutos, e os
professores ficavam responsveis por, em seguida, aprofundar o contedo.71
Apesar dos altos ndices (a aula inaugural contou com 322.000 alunos, 11.440
professores, 2.920 escolas e 172 municpios), que superaram os outros dois estados da
federao que implantaram programas semelhantes no mesmo perodo (Esprito Santo e So
Paulo), a realidade mostrava uma situao bem distinta do que esses nmeros poderiam fazer
imaginar.
O prprio sistema de telensino, que contava penas com o controle formas, sem
nenhum acompanhamento efetivo, era um entrave. Tm-se relatos de professores que,
simplesmente, desligavam as televises nos momentos das aulas sobre educao fiscal e
passavam a utilizar o tempo para outras disciplinas.
Ademais, os prprios docentes no possuam familiaridade com o tema. Isso porque
eles foram capacitados de forma precria, em virtude da falta de tempo e de recurso humanos
e financeiros. A formao dos professores era feita atravs dos dinamizadores, tcnicos das
SEDUC, que assistiram a uma capacitao de 4h na SEFAZ e repassaram-lhes as informaes
apreendidas.
Diante dessas dificuldades, como uma forma de atrair as atenes da sociedade para
o Programa, passou-se a realizar de concursos culturais, que contaram com participao
expressiva de alunos e professores, com premiao em dinheiro, bicicleta, computadores. Tal
estratgia foi bem sucedida e popularizou a temtica nas escolas do estado.
Ademais, finalmente, em 2002, a SEFAZ decidiu investir na capacitao presencial
dos professores, iniciando, nesse ano, com 400 professores de 6 municpios do estado. As
aulas versavam sobre: educao para a cidadania, direito tributrio, oramento, Lei de
execues fiscais e didtica para o ensino da educao fiscal.
117
Outro importante impulso recebido pelo Programa foi o incio, em 2005, do Curso
distncia de disseminadores, acima descrito, promovido pela ESAF. A elogivel organizao
e a completude do contedo visitado pelos que fazer a capacitao so responsveis pela
difuso da temtica no estado.
Investiu-se, ainda, na confeco e na utilizao de materiais voltados para os mais
diversos pblicos, explorando, principalmente, o aspecto ldico. Citem-se, como exemplo, o
DVD de desenho animado da Turma da cidadania, destinado a crianas do Ensino
Fundamental I, uma histria em quadrinhos e a pea de teatro A comdia da Cidadania,
escrita pelo dramaturgo cearense Jos Mapurunga e encenada pelos prprios servidores da
SEFAZ.
Percebe-se, assim, uma busca pelo aprimoramento das estratgias desenvolvidas
sempre com a finalidade de buscar-se uma maior eficincia na educao fiscal dos cidados.
As aes empreendidas e seus resultados so amplamente divulgados no stio
eletrnico do Programa72. Com a finalidade de oferecer um panorama didtico dessas
atividades, a partir desses dados, construram-se as tabelas expostas abaixo, retratando as
realizaes do GEFE nos ltimos trs anos (2009 a 2011). Esclarea-se, desde j, que o
Programa possui uma variada frente de atuao, que, no entanto, no est exposta em sua
integralidade nas tabelas abaixo, para cuja confeco elegeram-se as aes efetuadas com
maior regularidade.
118
Apesar da expressividade dos nmeros apresentados, o GEFE do Cear enfrenta

vrias dificuldades para o desenvolvimento de suas atividades.
Esses e outros pontos foram levantados numa entrevista73 com trs integrantes da
Clula de Educao Fiscal da Secretaria da Fazenda do estado, responsvel pela
implementao do Programa no GEFE. Alguns aspectos relatados esto listados a seguir.
Segundo Argemiro Torres Neto (orientador da Clula de Educao Fiscal da
SEFAZ), Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana Parente Neiva Belchior (ambas
servidoras da SEFAZ), dentre as principais dificuldades encontradas na disseminao da
educao fiscal, est a falta de apoio da Secretaria de Educao do estado, que poderia
colaborar de forma bastante til atravs de avaliaes das atividades desenvolvidas nas
escolas pelo GEFE, inclusive como uma forma de aprimorar as tcnicas utilizadas.
No mbito das Instituies de Ensino Superior, onde poderia ser um espao bastante
propcio para a propagao dos contedos, percebe-se um alto nvel de desinteresse dos
prprios alunos e das administraes das IES.
Contudo, o relato que mais alarmante foi das dificuldades enfrentadas ainda dentro
da prpria Secretaria da Fazenda, pois grande parte dos servidores no atribui a devida
importncia aos projetos desenvolvidos nesse sentido. Segundo os entrevistados percebe-se
um receio de que a aproximao da populao pelo Fisco possa resultar na perda de uma
posio de superioridade que alguns julgam ocupar.
119
Por fim, ressaltaram-se, ainda, a carncia de recursos oramentrios disponibilizados

para o desenvolvimento das atividades, segundo os entrevistados, resultantes de uma viso
imediatista dos gestores pblicos, que consideram mais eficientes as prticas de cobrana e de
fiscalizao que a educao do cidado contribuinte.
5 CONCLUSO
No estudo que ora se encerra, tomou-se a cidadania como fenmeno histrico, que
foi, com o passar do tempo, aglutinando sentido, com o reconhecimento de diferentes
categorias de direitos.
Todavia, o Brasil teve sua ordem de incorporao de direitos invertida, levando em
considerao a sequncia inglesa descrita por Marshall. Essa inverso pode ser uma das
causas para a situao de carncia no gozo dos direitos j legalmente reconhecidos aos
brasileiros e, consequentemente, para o alcance de uma cidadania mais slida pelo povo da
Nao.
No se pode olvidar, ainda, que a cidadania prescinde, alm do reconhecimento e do
exerccio de direitos, da conscincia de deveres, cujo cumprimento deve ser motivado pelo
sentimento de pertena e pela solidariedade que une os membros de uma comunidade.
Acredita-se que esses elementos constituintes da cidadania podem e devem ser
disseminados entre toda a populao, para que, a partir de sua assimilao, a cidadania passe
da teoria para a prtica. Motivo pelo qual se defende o desenvolvimento de polticas pblicas
de fomento educao cidad, cujo um dos vieses a educao fiscal, eleita para estudo
nesse trabalho.
Pelo exposto sobre a educao fiscal, percebe-se que seus objetivos esto em perfeita
consonncia com o conceito de cidadania. Dentre eles, citem-se a conscientizao do cidado
da importncia de contribuir solidariamente com a arrecadao tributria; e sua instruo para
que possa compreender e fiscalizar a atividade estatal de alocao e gesto dos recursos
pblicos, garantindo que eles sero empregados devidamente nas reas eleitas como aquelas
que, mais urgentemente, necessitam de investimento, ampliando o gozo de direitos por uma
parcela, cada vez maior, da populao.
De origem americana (em 1954), as polticas pblicas de educao fiscal so, na
atualidade, comuns em diversos pases do mundo. Todavia, deve-se mencionar a existncia de
variaes entre elas, por exemplo, quanto forma de gesto, ao pblico a que se destinam e s
atividades utilizadas na consecuo dos seus escopos.
120
Assim, mostra-se conveniente o intercmbio entre esses pases, para que, atravs da
troca de experincias, suas polticas de educao fiscal possam ser fomentadas e aprimoradas.
Dentre as aes dessa natureza, destacam-se, no trabalho, a Rede de Educao Fiscal,
composta por instituies e rgos da Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e
da Amrica Latina; e o I Congresso Internacional de Educao Fiscal, ocorrido em novembro
de 2012, em Fortaleza, Cear.
Tratando-se, especificamente do Programa de educao fiscal brasileiro, institudo
em 1996, deve-se destacar, como pontos positivos, sua organizao, que articula e encoraja a
cooperao entre todos os entes da Federao; a abrangncia do seu pblico alvo, que acaba
por atingir toda a sociedade; e a variedade de aes desenvolvidas pelo Programa (aes de
sensibilizao, aes de formao, aes de educao e aes de arte).
No estado do Cear, a poltica, implantada desde 1998, fica a cargo das Secretarias
da Fazenda e da Educao. Do estudo do histrico do Programa, percebe-se, claramente, a
busca por seu aprimoramento. Assim, se antes se usavam aulas teletransmitidas, que no se
mostraram eficientes, com o passar do tempo, para mudar essa realidade, foi-se lanado mo
de diversas estratgias, como a promoo de concursos culturais, a capacitao presencial de
professores e o emprego de ferramentas que exploram o lado ldico dos educandos.
Contudo, a entrevista realizada com os membros da Clula de educao fiscal da
SEFAZ-CE permitiu a identificao de dificuldades, tais como: a falta de cooperao da
Secretaria de Educao; a pequena abertura e o desestmulo encontrado nas Instituies de
Ensino Superior; a carncia de recursos oramentrios; e uma indisposio na promoo do
Programa dentro da prpria SEFAZ-CE por parte de alguns servidores que ainda no
compreenderam a relevncia da poltica.
Por fim, alerta-se para a importncia de se proceder discusso de solues de
aprimoramento dessas falhas diagnosticadas para que se consiga, atravs da educao fiscal,
contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa pelos brasileiros.
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LOBO, Mara Luisa Delgado. Por qu una educacin fiscal? In: YUBERO, Fernando Daz
(coord.). La experiencia educativa de la administracin tributaria espaola. Madri:
Instituto de estudios ficales, 2009.
LOPES, Ana Maria Dvila. A cidadania na Constituio Federal brasileira de 1988. In:
Constituio e democracia: estudos em homenagem ao professor J. J. Canotilho.
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So Paulo: Malheiros, 2006.
74
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania e classes sociais. Braslia: Senado Federal,

Centro de Estudos Estratgicos e Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2002.
NABAIS, Jos Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade. Coimbra: Coimbra,
2007.
PINSKY, Jaime. Cidadania e educao. So Paulo: Contexto, 1998.
RIVILLAS, Borja Daz; VILARDEB, Andra; MOTA, Luiza Ondina Santos. Educao
fiscal no Brasil e no mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania.
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SILVA, Imaculada Maria Vidal da. Programa de educao fiscal e escola: caminhos e
descaminhos na construo da cidadania. Fortaleza, UECE, 2007. 147p. Dissertao
(Mestrado profissional em planejamento de polticas pblicas). Universidade Estadual do
Cear, 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 33. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010.
1
FREIRE, Paulo. Educao e mudana. 26. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 33.
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania e classes sociais. Braslia: Senado Federal, Centro de Estudos
Estratgicos e Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2002, p. 09.
3
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao brasileira,
2011, p. 10-11.
4
Ibidem, p. 219.
5
Nesse vis, esclarece Bastide: "A colonizao portugusa repousa, pois, numa base trplice: latifndio,
monocultura, escravido. Sociedade aristocrtica, com o senhor branco ocupando o cimo, dono de vastos
domnio e de engenhos de acar - o servo ou o cliente nativo, o agregado, habitando de favor stes domnios,
em situao inferior - e finalmente o escravo negro situado no ltimo degrau desta hierarquia." (BASTIDE,
Roger. Brasil: terra e contrastes. 4. ed. So Paulo: Difuso europeia do livro, 1971, p. 22-23)
6
CARVALHO, op. cit., p. 21.
7
Ibidem, p. 21.
8
Ibidem, p. 22-23.
2
123
No havia repblica no Brasil, isto , no havia sociedade poltica. No havia repblicos, isto , no havia
cidados. Os direitos civis beneficiavam a poucos, os direitos polticos a pouqussimos, dos direitos sociais ainda
no se falava, pois a assistncia social estava a cargo da Igreja e dos particulares. (Ibidem, p. 23-24)
10
Ibidem, p. 31.
11
AMADO, Gilberto. As instituies polticas e o meio social no Brasil. In: A cidadania no Brasil II: o voto.
Braslia: Senado Federal, 2002, p. 78-79.
12
13
Ibidem, p. 61-64.
14
Ibidem, p. 87.
15
BONAVIDES, Paulo, ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. 6. ed. Braslia: OAB, 2004, p.
347-348.
16
CARVALHO, op. cit., p. 87-88.
17
Ibidem, p. 88.
18
Ibidem, p. 88.
19
HILSDORF, Maria Lucia Spedo. Histria da educao brasileira: leituras. So Paulo: Pioneira Thomson
Learning, 2003, p. 99-100.
20
CARVALHO, op. cit., p. 157 ss.
21
Ibidem, p. 167.
22
Ibidem, p. 157 ss.
23
Ibidem, p. 190.
24
CMARA DOS DEPUTADOS. Discurso de Ulysses Guimares na cerimnia de promulgao da
Constituio Federal de 1988, em 05 out. 1988. Disponvel em: < http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/plenario/discursos/escrevendohistoria/destaque-de-materias/constituinte-19871988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20-%20DISCURSO%20%20REVISADO.pdf >. Acesso em: 12 set. 2012.
25
No mesmo sentido, transcreva-se o prefcio de Ulysses Guimares na edio da Constituio de 1988 lanada
pelo Senado Federal e, posteriormente, retirada de circulao: "O homem o problema da sociedade brasileira:
sem salrio, analfabeto, sem sade, sem casa, portanto sem cidadania. A Constituio luta contra os bolses de
misria que envergonham o Pas. Diferentemente das sete Constituies anteriores, comea com o homem.
Geograficamente testemunha a primazia do homem, que foi escrita para o homem, que o homem seu fim e sua
esperana, a Constituio cidad. Cidado o que ganha, come, mora, sabe, pode se curar." (BONAVIDES;
ANDRADE, op. cit., p. 501)
26
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2002, p. 109.
27
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
[...]
28
CARVALHO, op. cit., p. 200-203.
29
Ibidem, p. 206.
30
Oportunamente, alerte-se que o gozo desses direitos pela totalidade dos brasileiros est longe de ser uma
realidade. Apenas para ilustrar, destaquem-se os seguintes dados extrados da Pesquisa Nacional por Amostras
de Domiclios 2010 IBGE, segundo os quais, o analfabetismo entre pessoas com 10 anos ou mais de idade
atinge o ndice de 7,9% em todo o Pas; sendo 15,3% no Nordeste e 4,4% no Sudeste. Com relao aos
domiclios com rede geral de abastecimento de gua, tem-se o ndice de 84,6% em todo o Pas, sendo 55,9% no
Norte e 91,1% no Sudeste. J os que possuem com esgotamento sanitrio atravs de rede coletora representam
54,9% em todo o Pas, sendo 13% no Norte e 84,7% no Sudeste. (IBGE. Pesquisa Nacional por Amostras de
Domiclios
PNAD
2010.
Disponvel
em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2011/default_sintese.shtm>.
Acesso em 18 jan. 2013.)
31
32
Conforme LOPES, Ana Maria Dvila. A cidadania na Constituio Federal brasileira de 1988. In:
Constituio e democracia: estudos em homenagem ao professor J. J. Canotilho. BONAVIDES, Paulo; LIMA,
Francisco Grson Marques de; BED, Fayga Silveira (coord.). So Paulo: Malheiros, 2006.
33
Como o retratado por Bulos, em sua obra, cuja definio do princpio da cidadania constante no art. 1, II, da
CF/88 seria o "status das pessoas fsicas que esto no pleno gozo de seus direitos polticos ativos (capacidade de
votar) e passivos (capacidade de ser votado e, tambm, de ser eleito). (BULOS, Uadi Lammmgo. Curso de
direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 414).
124
34
Silva falando da cidadania na CF/88 tambm ressalta a superao do seu sentido atrelado apenas titularidade
dos direitos polticos: "A cidadania est aqui num sentido mais amplo do que o de titular de direitos polticos.
Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivduo como pessoa integrada na sociedade
estatal (art. 5, LXXVII). Significa a, tambm, que o funcionamento do Estado estar submetido vontade
popular. E a o termo conexiona-se com o conceito de soberania popular (pargrafo nico do art. 1), com os
direitos polticos (art. 14) e com o conceito de dignidade da pessoa humana (art. 1, III), com os objetivos da
educao (art. 205), como base e meta essencial do regime democrtico." (SILVA, Jos Afonso da. Curso de
direito constitucional positivo. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 104-105)
35
LOPES, op. cit., p. 25.
36
Ibidem, p. 29.
37
NABAIS, Jos Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade. Coimbra: Coimbra, 2007, p.149-150.
38
Ibidem, p.150.
39
Segundo Nabais, a solidariedade "[...] enquanto fenmeno estvel ou duradouro e mais geral, se refira relao
ou o sentimento de pertena a um grupo ou formao social, entre os muito grupos ou formaes sociais em que
o homem manifesta e realiza actualmente a sua affectio societatis, dentro dos quais sobressai naturalmente a
comunidade paradigma dos tempo modernos - o estado. Do que resulta que a solidariedade pode ser entendida
quer em seu aspecto objectivo, em que se alude relao de pertena e, por conseguinte, de partilha e de
corresponsabilidade que liga cada um dos indivduos sorte e vicissitudes dos demais membros da comunidade,
quer em sentido subjetivo e de tica social dessa mesma pertena comunidade." (Ibidem, p. 134).
40
Pela proximidade com o defendido, cite-se o conceito de cidadania ofertado por Nabais, para quem, ela "[...]
pode ser definida como a qualidade dos indivduos que, enquanto membros activos e passivos de um estadonao, so titulares ou destinatrios de um determinado numero de direitos e deveres universais e, por
conseguinte, detentores de um especfico nvel de igualdade. Uma noo de cidadania, em que, como e fcil de
ver, encontramos trs elementos constitutivos, a saber: 1) a titularidade de um determinado nmero de direitos e
deveres numa sociedade especfica; 2) a pertena a uma determinada comunidade poltica (normalmente o
estado), em geral vinculada ideia de nacionalidade; e 3) a possibilidade de contribuir para a vida pblica dessa
comunidade atravs da participao." (Ibidem, p. 143.)
41
Oportunamente, realiza-se o seguinte esclarecimento, fazendo-se uso das palavras de Bonavides: "No vamos
exigir da populao que tenha de memria o texto constitucional, especialmente se ele conta com um nmero to
grande de artigos. Nem os especialistas os estudiosos, os pesquisadores do Direito Constitucional sabero
responder a todas as indagaes relativas ao texto constitucional do nosso Pas, mas essencial que a populao
saiba que seus direitos e obrigaes esto nesse livrinho que o presidente Eurico Gaspar Dutra tinha sempre
mo, designando-o com esse diminutivo, no para desprez-lo, mas para exatamente revelar o obediente carinho
que a ela devia como chefe da Nao." (BONAVIDES; ANDRADE, op. cit., p. 481)
42
Relacionado a falta de efetivao dos direitos conferidos ao cidado pela CF/88 ao desconhecimento desses por
parte da populao, tem-se: "Essas inovaes legais e institucionais foram importantes, e algumas j do
resultado. [...] No entanto, pode-se dizer que, dos direitos que compem a cidadania, no Brasil so ainda os civis
que apresentam as maiores deficincia em termo de seu conhecimento, extenso e garantias. A precariedade do
conhecimento dos direitos civis, e tambm dos polticos e sociais, demonstrada por pesquisa feita na regio
metropolitana do Rio de Janeiro em 1997. A pesquisa mostrou em 57% dos pesquisados no sabiam mencionar
um s direito e s 12% mencionaram algum direito civil. [...] A pesquisa mostrou que o fator mais importante no
que se refere ao conhecimento dos direito a educao. O desconhecimento dos direitos caa de 64% entre os
entrevistados que tinha at a 4 srie para 30% entre os que tinham o terceiro grau, mesmo que incompleto. Os
dados revelam ainda que a educao e o fator que mais bem explica o comportamento das pessoas no que se
refere ao exerccio dos direitos civis e polticos. Os mais educados se filiam mais a sindicatos, a rgos de classe,
a partidos polticos." (CARVALHO, op. cit., p. 210)
43
DEMO, Pedro. Pobreza poltica: polmicas do nosso tempo. 6. ed. Campinas: Autores associados, 2001, p.
24-25.
44
A educao das crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado garante que tdas
as crianas sero educadas, este tem mente, sem sobra de dvida, as exigncias a natureza da cidadania. Estar
tentando estimular o desenvolvimento dos cidados em formao. O direito educao um direito social de
cidadania genuno porque o objetivo da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva.
Basicamente, deveria ser considerado no como o direito da criana frequentar a escola, mas como o direito do
cidado adulto ter sido educado. (MARSHALL, op. cit., p. 20.)
45
Oportunamente, esclarece-se que, apesar de Marshall mencionar apenas educao cidad para crianas, o
posicionamento defendido no trabalho considera importante a formao para o exerccio da cidadania de toda a
populao. Sem, contudo, deixar de priorizar as crianas, pela particularidade de estarem em perodo de
formao mais intensa do que os que j passaram dessa fase.
125
46
BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm>. Acesso em: 27. dez. 2012.
47
Nesse mesmo vis, corroborando com a possibilidade de se instruir para o desenvolvimento de uma cidadania
fiscal: El comportamiento fiscal correcto se aprende. Del mismo modo que se pueden aprender hbitos de
control de los impulsos primarios, se puede aprender a controlar el egosmo y la insolidaridad que subyacen a los
comportamientos fraudulentos en las dos vertientes del presupuesto pblico. Si dentro de nuestro sistema
educativo existe una educacin para la salud, higiene y nutricin, una educacin vial, o una educacin en valores
cvico-constitucionales, puede y debe existir una educacin fiscal en las aulas de nuestras escuelas. (In: LOBO,
Mara Luisa Delgado. Por qu una educacin fiscal? In: YUBERO, Fernando Daz (coord.). La experiencia
educativa de la administracin tributaria espaola. Madri: Instituto de estudios ficales, 2009, p. 11.)
48
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Programa Nacional de Educao Fiscal.
Educao fiscal no contexto social. 4. ed. Braslia: ESAF, 2009, p. 27.
49
RIVILLAS, Borja Daz; VILARDEB, Andra; MOTA, Luiza Ondina Santos. Educao fiscal no Brasil e no
mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza: Demcrito Rocha, 2010, p. 24.
50
Ibidem, p. 25.
51
PINSKY, Jaime. Cidadania e educao. So Paulo: Contexto, 1998, p. 97.
52
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 25.
53
Associando a participao cidado com o acompanhamento das polticas pblicas comentadas acima, tem-se o
esclio de Guerra: O que se nota, no obstante as vrias direes possveis de tratamento da questo da
cidadania, que a participao, o atuar, o agir para construir seu prprio destino inerente sua ideia. O que
muda, ao longo dos tempos, so os graus e as formas de participao e sua abrangncia. Portanto, a cidadania
demanda uma ao permanente dos cidados na coletividade, no acompanhamento e na prpria direo dada s
polticas pblicas. (In: GUERRA, Sidney. Direitos humanos e cidadania. So Paulo: Atlas, 2012, p. 63-64.)
54
LOBO, op. cit., p. 14-15.
55
LOBO, op. cit., p. 15ss.
56
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 26ss.
57
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA op. cit., p. 27.
58
Disponvel em: <http://educacionfiscal.eurosocialfiscal.org>. Acesso em: 24 dez. 2012.
59
Detalhadamente, tm-se: 2 instituies argentinas, 1 boliviana, 11 brasileiras, 1 chilena, 3 colombianas, 2 costa
riquenhas, 1 equatoriana, 2 salvadorenhas, 3 guatemaltecas, 2 hondurenhas, 1 mexicana, 1 nicaraguana, 1
panamenha, 2 paraguaias, 1 peruana, 1 dominicana, 4 uruguaias, 3 espanholas e 1 italiana.
60
As informaes sobre o Congresso foram retiradas do stio eletrnico:
<http://cief2012.com.br/cief/congresso/congresso-internacional-de-educacao-fiscal.html>. Acesso em: 19 jan.
2013.
61
As informaes relativas ao PNEF foram extradas das seguintes fontes: MOTA, Luiza Ondina Santos. et al.
Educao fiscal no Brasil e no mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza:
Demcrito Rocha, 2010, p. 24-39. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. Programa Nacional de
Educao
Fiscal.
Disponvel
em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/programa.htm>. Acesso em: 10 dez. 2012.
62
BRASIL. Portaria n 413, de 31 de dezembro de 2012. Define competncias dos rgos responsveis pela
implementao do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. Disponvel em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/portarias/2002/interministeriais/portinter413.htm>. Acesso em: 10
dez. 2012.
63
Convm, desde logo, destacar que o citado ato normativo amplia o Programa ao criar o Grupo de Educao
Fiscal dos Municpios (GEFM), abrangendo, assim, todos os entes da Federao.
64
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Documento base do Programa
Nacional de Educao Fiscal. Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/index.htm>. Acesso em 11 dez. 2012.
65
66
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
67
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Regulamento do curso de
disseminadores. Disponvel em: < http://www.fazenda.rj.gov.br>. Acesso em: 12 dez. 2012.
68
Sobre o pblico alvo do curso, Imaculada Vidal, servidora da Secretaria da Fazenda do estado do Cear e
membro da Clula de educao fiscal, assevera: Na minha opinio, o regulamento omisso quanto aos alunos
de ensino fundamental e mdio. Historicamente, e na prtica, sempre foi esse o objetivo do curso: capacitar
professores para que eles possam disseminar o contedo da educao fiscal junto aos seus alunos. A priori,
qualquer pessoa pode fazer a capacitao. Normalmente atendemos todos os pedidos de inscrio no curso Mas,
126
vale destacar, a nossa prioridade so os professores, de qualquer nvel, inclusive universitrio, os servidores
pblicos e os estudantes universitrios. Ao final do curso, a ideia que o disseminador formado multiplique esse
conhecimento, seja no seu exerccio profissional - professores, por exemplo; seja na tomada de uma postura mais
participativa e cidad, transformando conceitos arraigados e posturas equivocadas em um novo olhar para as
responsabilidades do cidado quanto ao pagamento do tributo e o controle social. (Entrevista no estruturada
com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana Parente Neiva Belchior,
realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78, Fortaleza-CE, em 10 dez.
2012.)
69
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
70
71
As informaes utilizadas nesse relato histrico do Programa de Educao Fiscal do Cear foram extradas da
dissertao de mestrado de Imaculada Vidal. (SILVA, Imaculada Maria Vidal da. Programa de educao fiscal
e escola: caminhos e descaminhos na construo da cidadania. Fortaleza, UECE, 2007. 147p. Dissertao
(Mestrado profissional em planejamento de polticas pblicas). Universidade Estadual do Cear, 2007.)
72
Informaes
extradas
do
stio
eletrnico
da
SEFAZ-CE.
Disponvel
em:
<http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_campanhas/gerados/relatorios.asp>. Acesso
em 12 dez. 2012.
73
Entrevista no estruturada com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana
Parente Neiva Belchior, realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78,
Fortaleza-CE, em 10 dez. 2012.
127
INCLUSO PREVIDENCIRIA:
NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE PROTEO
SOCIAL SOB O ENFOQUE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
INCLUSIN SOCIAL:
NUEVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIACIN DE LA COBERTURA DE
PROTECCIN CON ENFOQUE EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Rubens Valtecides Alves1
rubensva@terra.com.br
Rodrigo Gama Croches2
gamacroches@yahoo.com.br
Introduo. 1. A seguridade social e sua relao com a teoria dos direitos

fundamentais. 2. Direitos Sociais luz dos direitos humanos. 3. O sistema de
seguridade social na Constituio Federal de 1988. 4. A cobertura previdenciria
na Amrica Latina: desafios da incluso social 5. Alteraes legislativas e as
peculiaridades das novas formas de contribuio ao regime previdencirio.
RESUMO: A seguridade social consiste no conjunto de aes de iniciativa dos poderes

pblicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos sade, assistncia
social e previdncia social. Trata-se de um plexo de aes destinado a assegurar
condies materiais de subsistncia para os indivduos que se encontrarem em uma
situao de risco social. Tais medidas visam promoo da igualdade material, nesse
sentido os direitos ligados seguridade social tm como principal caracterstica a
necessidade de interveno do Estado para sua efetivao por meio da implementao
de polticas pblicas. Com efeito, o objetivo do presente trabalho investigar como est
desenhado o sistema de seguridade social, analisando as normas constitucionais luz da
teoria dos direitos fundamentais. Ademais, verificar-se-o como algumas normas
constitucionais e infraconstitucionais foram alteradas para permitir a ampliao da
cobertura previdenciria, notadamente com a insero de novas regras de contribuio
ao regime previdencirio. Assim, o estudo utilizar o mtodo de estudo sistemtico para
compreender como as polticas pblicas de ampliao da proteo previdenciria se
relacionam com a teoria dos direitos fundamentais.
Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Mestre em
Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Graduado em Direito
pela Universidade de Uberaba. Professor efetivo do Curso de Graduao em Direito e do Curso de
Mestrado em Direito Pblico da Universidade Federal de Uberlndia.
2
Mestrando em Direito Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Uberlndia, Psgraduado em Direito Previdencirio pela UGF, Graduado em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade Federal de Uberlndia. Professor do Curso de Direito da UNIPAC em Uberlndia.
Advogado e servidor pblico federal.
1
128
PALAVRAS-CHAVE: Direitos Fundamentais. Direitos Sociais. Seguridade Social.

Previdncia Social. Incluso Previdenciria.
RESUMEN: En Brasil, la seguridad social es el conjunto de iniciativas de los poderes

pblicos y de la sociedad para garantizar los derechos a la jubilacin, de la salud, el
bienestar social. Se trata de un plexo de las acciones destinado a garantizar un nivel de
vida para los individuos que se encuentren en situacin de riesgo social. Estas medidas
tienen por objeto promover la igualdad, en consecuencia, los derechos vinculados a la
seguridad social tienen como caracterstica principal la necesidad de intervencin del
Estado a travs de la implementacin de polticas pblicas. En efecto, el objetivo de este
trabajo ha sido diseado para investigar cmo el sistema de la seguridad social se
estructur en la Constitucin Federal de 1988, con el anlisis de las normas
constitucionales a la luz de la teora de los derechos fundamentales. Tambin, ser
estudiado como las normas constitucionales e infraconstitucionales fueron cambiadas
para permitir la expansin de la cobertura social, sobre todo con la inclusin de nuevas
reglas de contribucin al rgimen. As, el estudio utiliza el mtodo de estudio
sistemtico para comprender cmo las polticas pblicas para ampliar la proteccin de la
seguridad social se relacionan con la teora de los derechos fundamentales.
PALABRAS CLAVE: Derecho Fundamental. Derechos Sociales. Seguridad Social.
Inclusin.
INTRODUO
O objetivo do estudo analisar o aspecto normativo da seguridade social

desenhada pelo poder constituinte que elaborou a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988. Alm disso, indispensvel que essa anlise dogmtica seja realizada
sob o enfoque da teoria dos direitos fundamentais para verificar como os direitos sociais
relativos seguridade social foram normatizados na ordem jurdica brasileira.
O artigo 194 da Constituio Federal traz o conceito de seguridade social como
o conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade
destinado a assegurar os direitos relativos sade, assistncia social e previdncia
social. Dessa forma, verifica-se que a Constituio Federal, alm de resguardar direitos
sociais nos artigos 6 a 11, tambm sistematizou um conjunto de normas voltadas para a
proteo dos indivduos em situao de risco social.
129
Ademais, o estudo da seguridade social no pode ser distanciado da construo

terica sobre os direitos fundamentais, j que todo o sistema tem como principal
objetivo a promoo da dignidade humana ao fundamento de que o Estado Brasileiro
preocupa-se com a promoo do bem-estar social. Da, afirmar-se que toda a seguridade
social se alicera na ideia de que a solidariedade deve ser valorizada.
Essa solidariedade entre os indivduos que justifica a interveno do Estado
na economia para que sejam arrecadadas contribuies que sero revertidas em servios
e benefcios ofertados pela seguridade social, forma-se, assim, um pacto entre as
pessoas e, mais ainda, um pacto entre geraes que fomentam o altrusmo e a busca pela
igualdade material entre os homens.
Por outro lado, tanto as normas constitucionais como as infraconstitucionais
foram alteradas, principalmente a partir da promulgao da Emenda Constitucional n
47/2005 que determinou a adoo de medidas no Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS) para que seja ampliado o acesso ao sistema previdencirio. Tais medidas tm
como maior objetivo a incluso de pessoas junto ao RGPS, j que em inmeros casos
indivduos consideradas segurados obrigatrios no efetuam o pagamento de suas
contribuies, o mesmo ocorre com o(a)s segurado(a)s facultativos que no se veem
estimulados a aderir ao RGPS.
Os principais problemas relacionados ausncia de participao no RGPS so:
a falta de conhecimentos sobre os direitos previdencirios e da importncia da proteo
previdenciria; a inoperncia do Poder Pblico ao fiscalizar as contribuies devidas
pelos profissionais liberais e, ainda, o elevado valor a ser repassado ao regime.
Dentro desta perspectiva, o trabalho analisar, por meio da pesquisa
bibliogrfica, as caractersticas relativas aos direitos fundamentais, com o estudo de
teorias que buscam entender seus principais atributos, com ateno especial aos direitos
sociais. Em momento posterior, passa-se a pesquisa documental com a anlise
dogmtica dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que estruturam a
seguridade social no Brasil, bem como da legislao referente s novas modalidades de
contribuio previdenciria (EC n 47/05, LC n 123/06, LC n 128/08, Lei n 11.324/06
e Lei n 12.470/11). Para tal, ser empregado por excelncia o mtodo sistemtico, com
o qual possvel, por meio da ordenao de princpios e regras inerentes cincia do
130
Direito, a sistematizao das caractersticas dos direitos fundamentais e das normas que
regulamentam o sistema de seguridade social no Brasil 3, notadamente com o estudo da
previdncia social e das alteraes legislativas promovidas com o objetivo de ampliar a
incluso social nas polticas pblicas.
De incio, a pesquisa ter como enfoque o estudo da seguridade social em face
da teoria dos direitos fundamentais, para, em seguida, analisar se os direitos sociais e
econmicos pertencem ou no categoria dos direitos humanos. Superada essa analise
terica, o trabalho se prope a estudar as normas constitucionais que estruturam o
sistema de seguridade social no pas para, por fim, investigar as alteraes
constitucionais e infraconstitucionais relativas ampliao da cobertura previdenciria.
1. A SEGURIDADE SOCIAL E SUA RELAO COM A TEORIA DOS

DIREITOS FUNDAMENTAIS
A expresso direitos humanos foi criada no sculo XX em substituio ao que

era tradicionalmente conhecido como direitos naturais ou direitos do ser humano4. A
busca pela positivao desses direitos e incorporao nas constituies nacionais
ganhou fora, notadamente no que se refere aos direitos relativos s liberdades
individuais e os direitos de participao na vida poltica.
A principal questo que se coloca, e se os direitos sociais ou ligados aos ideais
de igualdade substancial possuem essa natureza de fundamentalidade e, dentro desse
conjunto de direitos, que foi estabelecida a seguridade social. Poder-se-ia afirmar que
a insero desses direitos no bojo da constituio j lhes atribuiria esse carter.
Contudo, conforme leciona Maurice Craston, o processo de positivao insuficiente
para que tais direitos sejam revestidos por essa caracterstica, conforme se depreende a
seguir:
3
4
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. A cincia do direito. So Paulo: Editora Atlas S.A., 1986, p. 13.
CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p. 1.
131
H uma considervel diferena entre um direito no sentido de um

direito positivo, e um direito no sentido de um direito moral. Primeiro,
um direito positivo , necessariamente, executvel; se ele no for
impositivo, no pode ser um direito positivo. Um direito moral no ,
necessariamente, impositivo. Alguns direitos morais so impositivos,
outros no. Dizer, por exemplo, que eu tenho um direito moral a receber
um salrio decente, no quer dizer que eu o recebo realmente. Pelo
contrrio, muito mais provvel que o homem que diz Eu Penho
direiPo Mreceber um salrio decenPe, o homem que Mcha que seu
salrio no o que deveria ser5.
Destarte, no processo de estruturao do Estado, a constituio, aps o

surgimento do constitucionalismo, tem como objetivos a organizao das instituies
responsveis pela atuao dos poderes constitudos (Poder Executivo, Legislativo e
Judicirio) - estrutura orgnica institucional - e o estabelecimento de direitos e garantias
fundamentais.
Com efeito, os direitos e garantias fundamentais asseguram proteo aos
indivduos no que se refere atuao dos rgos estatais, impondo limites s aes de
interferncia na vida e nas escolhas individuais. Trata-se, na verdade, de uma esfera de
proteo a ser respeitada pelo Estado e por outras pessoas nas relaes por ventura
estabelecidas. Dessa maneira, repudia-se a adoo de medidas de carter arbitrrio,
sabe-se de antemo qual o limite de atuao do Estado e quais as garantias mnimas que
so resguardadas aos indivduos. Nas palavras de Ingo Wolfgang Sarlet:
A partir desta formulao paradigmtica, estavam lanadas as bases do

que passou a ser o ncleo material das primeiras Constituies escritas,
de matriz liberal-burguesa: a noo da limitao jurdica do poder
estatal, mediante a garantia de alguns direitos fundamentais e do
princpio da separao dos poderes. Os direitos fundamentais integram,
portanto, ao lado da definio da forma de Estado, do sistema de
governo e da organizao do poder, a essncia do Estado constitucional,
constituindo, neste sentido, no apenas parte da Constituio formal,
mas tambm elemento nuclear da constituio material. Para alm
disso, estava definitivamente consagrada a ntima vinculao entre as
idias de Constituio, Estado de Direito e direitos fundamentais6.
Ibidem p. 5.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 58.
132
Nesse sentido, a construo dos direitos e garantias fundamentais pode ser

analisada sob o enfoque da Revoluo Francesa, pois esse movimento tinha como ideais
basilares a liberdade, a igualdade e a fraternidade, ideais que serviram como base para
surgindo e positivao dos direitos fundamentais dentro das constituies. Em um
primeiro momento preocupou-se com a concretizao dos direitos ligados liberdade,
depois os relativos igualdade e assim sucessivamente; fala-se, inclusive, que j se vive
a quinta dimenso de direitos fundamentais7. Segundo a lio de Fbio Konder
Comparato nas seguintes palavras:
NM era dos extremos deste curto sculo XX, o tema dos direitos
humanos afirmou-se em todo o mundo sob a marca de profundas
contradies. De um lado, logrou-se cumprir a promessa, anunciada
pelos revolucionrios franceses de 1789, de universalizao da ideia do
ser humano como sujeito de direitos anteriores e superiores a toda
organizao estatal. De outro lado, porm, a humanidade sofreu, com o
surgimento dos Estados totalitrios, de inspirao leiga ou religiosa, o
mais formidvel empreendimento de supresso planejada e sistemtica
dos direitos do homem, de toda a evoluo histrica. De um lado, o
Estado do Bem-Estar Social do segundo ps-guerra pareceu concretizar,
definitivamente, o ideal socialista de uma igualdade bsica de condies
de vida para todos os homens. De outro lado, no entanto, a vaga
neoliberal deste fim de sculo demonstrou quo precrio o princpio
da solidariedade social, base dos chamados direitos humanos de
segunda gerao, diante do ressurgimento universal dos ideais
individualistas8.
Mas, necessrio se faz investigar qual o fundamento dos direitos humanos? A

resposta para Fbio Konder Comparato a dignidade da pessoa humana, que a fonte
legitimadora, a razo justificadora que permite a construo de uma sociedade livre,
justa e solidaria, conforme determinado no artigo 3, inciso I da Constituio Federal de
1988. E esse fundamento, por conseguinte, que serve como pilar para a sistematizao
da seguridade social no Brasil9. Alm disso, a mera positivao dos direitos humanos
Nesse sentido a tese defendida por Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006).
8
COMPARATO, Fbio Konder.
Fundamento dos direitos humanos. Disponvel em:
http://www.iea.usp.br/iea/textos/comparatodireitoshumanos.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2013, p. 1.
9
Ibidem, p. 3.
133
denominada por parte da doutrina como processo de fundamentalizao10

insuficiente para dar validade tica ao direito, de acordo com Comparato:
[...] a questo do fundamento dos direitos humanos, pois a sua validade

deve assentar-se em algo mais profundo e permanente que a ordenao
estatal, ainda que esta se baseie numa Constituio formalmente
promulgada. A importncia dos direitos humanos tanto maior, quanto
mais louco ou acelerado o Estado. Tudo isso significa, a rigor, que a
afirmao de autnticos direitos humanos incompatvel com uma
concepo positivista do direito. O positivismo contenta-se com a
validade formal das normas jurdicas, quando todo o problema situa-se
numa esfera mais profunda, correspondente ao valor tico do direito11.
Na busca pelo fundamento dos direitos humanos Comparato, com a preciso

costumeira, enfatiza que o direito uma criao humana e o seu valor deriva daquele
que o elaborou. Disso se depreende que o fundamento no pode ser outro, que no seja
o prprio ser humano, considerado em sua dignidade substancial de pessoa12. O ser
humano (homem) enquanto ser racional criador do direito elege os valores mais
importantes e que visam preservar essa dignidade para aloc-los como direitos
fundamentais e, portanto, situ-los no centro da ordem jurdica. No se pode deixar de
referenciar Comparato:
Seja como for, a animalidade da natureza humana no nos pode fazer

esquecer o fato, no menos evidente, de que o homem um ser
10
O processo de fundamentalizao ou concretizao dos direitos humanos a incorporao desses

direitos nM ordem constitucional internM de um pas, de acordo com Hngo J olfgang Sarlet: LBBB] M
distino entre direitos humanos e direitos fundamentais tambm pode encontrar um fundamento, na
circunstncia de que, pelo menos de acordo com uma determinada concepo, os direitos humanos
guardam relao com uma concepo jusnaturalista (jusracionalista) dos direitos, ao passo que os direitos
fundamentais dizem respeito a uma perspectiva positivista. Nesse sentido, os direitos humanos (como
direitos inerentes prpria condio e dignidade humana) acabam sendo transformados em direitos
fundamentais pelo modelo positivista, incorporando-os ao sistema de direito positivo como elementos
essenciais, Qisto que apenMs mediante um processo de fundMmentalizao (precisamente pela
incorporao s constituies), os direitos naturais e inalienveis da pessoa adquirem a hierarquia jurdica
e seu carter vinculante em relao a todos os poderes constitudos no mbito de um Estado
F onstitucional. (SARI ET, Hngo J olfgMngBA eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria Do Advogado, 2010, p.
32)
11
COMPARATO, Fbio Konder.
Fundamento dos direitos humanos. Disponvel em:
http://www.iea.usp.br/iea/textos/comparatodireitoshumanos.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2013, p. 6.
12
Ibidem, p. 7.
134
essencialmente moral, ou seja, que todo o seu comportamento

consciente e racional sempre sujeito a um juzo sobre o bem e o mal.
[...] De qualquer modo, para definir a especificidade ontolgica do ser
humano, sobre a qual fundar a sua dignidade no mundo, a antropologia
filosfica hodierna vai aos poucos estabelecendo um largo consenso
sobre algumas caractersticas prprias do homem, a saber, a liberdade
como fonte da vida tica, a autoconscincia, a sociabilidade, a
historicidade e a unicidade existencial do ser humano13.
Por esse motivo, o fundamento maior de toda a construo relativa aos direitos
fundamentais a existncia do ser humano, que como titular desses direitos pode exigir
seu cumprimento em qualquer situao. Da, a diferena entre os direitos humanos e
outras categorias de direito que somente so estabelecidas em razo de particularidades
individuais e sociais e, por conseguinte, despidos dessa universalidade prpria inerente
a tais direitos14. Corroborando essa argumentao importante transcrever o raciocnio de
Maurice Craston:
Um direito humano algo que diz respeito a todos os homens em todas

as pocas. Portanto, no pode ser justificado do modo que justificamos
direitos que so ganhos ou adquiridos pelo desempenho de funes
especiais: os direitos humanos no so comprados nem so criados por
qualquer outro compromisso contratual especfico. Eles no so
exclusivos, no vm com o cargo. Gizemos que eles perPencem ao
homem simplesmente porque ele um homem. Devemos portanto
prosseguir para examinar os diverso direitos que dizem ser os direitos
naturais do homem, e considerar como cada um deles, por sua vez, pode
ser justificado, seguindo a sequncia estabelecida por Locke: direito
vida, liberdade e propriedade15.
Entretanto, a questo que se coloca na atualidade se os direitos sociais tm as

mesmas caractersticas dos direitos humanos, se sua titularidade universal, se sua
exigibilidade pode ser imposta ao Estado mesmo diante da escassez de recursos
financeiros. Nesse sentido, caso se entenda que os direitos relativos seguridade social
so direitos humanos e, aps 1988, fundamentais, j que incorporados Constituio
13
Ibidem, p. 14.
Ibidem, p. 19.
15
Ob.cit. p. 23/24 (CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p.
23/24.)
14
135
Federal, inevitvel que se analise os problemas de acesso aos servios e benefcios

oferecidos populao16.
2. DIREITOS SOCIAIS LUZ DOS DIREITOS HUMANOS
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, elaborada em 1948, aps o fim

da Segunda Grande Guerra, representa a tentativa dos pases vitoriosos de barrar a
propagao de regimes totalitrios que, a exemplo do III Reich, violaram de maneira
brutal os direitos humanos. Entretanto, havia uma divergncia no momento da
elaborao do documento relativamente incluso de direitos sociais e econmicos nos
dispositivos da declarao, por fim, houve a insero de dispositivos que tratavam dessa
categoria de direitos devido presso do bloco comunista17. Segundo Craston:
16
O trecho extrado da Revista Panorama da Previdncia Social Brasileira revela que o acesso ao sistema
previdencirio precisMser Mmpliado: Assim como nos demais pMW
ses dMAmerica I atina, a Previdncia
brasileira, nascida em 1923, baseia-se no princpio geral bismarckiano da contribuio para o acesso a um
benefcio. Embora esse conceito central tenha sido complementado por diversos programas com relao
contributiva diferenciada (caso da Previdncia Rural) ou mesmo de caractersticas assistenciais (caso da
Renda Mensal Vitalcia e do Benefcio de Prestao Continuada), ainda hoje o acesso fundamental ao
sistema previdencirio brasileiro passa pela relao contributiva. Estima-se que existam, em 2007, cerca
de 28,7 milhes de pessoas sem vnculo contributivo com a Previdncia Social. Embora a Assistncia
Social cubra uma parcela dessa populao, trata-se de um enorme passivo social e que exige, portanto,
uma poltica de incluso e expanso de coNerturM previdenciria. (PanoramM dM Previdncia Social
brasileira 2. ed. Braslia: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007, p. 24)
17
Confira-se alguns dispositivos presentes na Declarao Universal dos Direitos Humanos que tratam de
direitos sociais e econmicos: Artigo XXII Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Artigo XXIII 1.Toda pessoa tem direito ao
trabalho, livre escolha de emprego, a condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o
desemprego. 2. Toda pessoa, sem qualquer distino, tem direito a igual remunerao por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remunerao justa e satisfatria, que lhe assegure, assim
como sua famlia, uma existncia compatvel com a dignidade humana, e a que se acrescentaro, se
necessrio, outros meios de proteo social. 4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles
ingressar para proteo de seus interesses. Artigo XXIV Toda pessoa tem direito a repouso e lazer,
inclusive a limitao razovel das horas de trabalho e frias peridicas remuneradas. Artigo XXV 1. Toda
pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistncia fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia
especiais. Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da mesma proteo social.
[...] Artigo XVIII Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e
liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados. (Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm, acesso em 14 de janeiro de
2013)
136
A incluso dos direitos econmicos e sociais na Declarao Universal

representa uma vitria diplomtica dos membros comunistas das
Naes Unidas LBBB
] os direiPos econmicos e sociMis no podem
logicamente ser considerados direitos humanos universais, e que a
tentativa de fazer isto tem anulado todo esforo para proteger os direitos
humanos atravs das Naes Unidas. [...] Certamente, os governos
comunistas no podem seriamente alardear que concedem os direitos
liberdade, propriedade ou segurana contra prises arbitrrias,
processos secretos ou trabalhos forados, mas podem claramente
proclamar a concesso de educao universal, seguro social e friMs
peridicas remuneradas18.
Por outro lado, no existe consenso quanto a se considerar os direitos sociais e

econmicos na mesma categoria que os direitos humanos tradicionais (direitos polticos
e civis a exemplo do direito vida, liberdade e ao julgamento justo). De acordo com
Craston os direitos econmicos e sociais tais como o direito ao seguro desemprego,
penses aos idosos, servios mdicos e frias pagas no pertencem categoria dos
direitos humanos. Afirma isso, ao fundamento de que existe uma objeo tanto
filosfica quanto poltica; a primeira se assenta na premissa de que a nova teoria dos
direitos humanos no faz sentido; j a segunda poltica - que a defesa de uma noo
confusa de direitos humanos atrapalha a proteo efetiva do que so corretamente
considerados como direitos humanos19. Confirma esse entendimento ao discorrer que:
Os Pradicionais direiPos polW

Picos e ciQis podem (como disse) ser
prontamente assegurados por legislao e geralmente podem ser
assegurados por legislao razoavelmente simples. Como esses direitos
so, na maior parte, direitos contra a interferncia do governo nas
atividades do indivduo, uma grande parte da legislao necessitada
deve conter o brao executivo do prprio governo. Este no mais o
caso quando nos QolPamos parMo direiPo de PrMNM
lOo, o direiPo de
seguro social, e assim por diMnte. ParMque o governo proporcione
seguro social, precisa fazer mais do que leis. Ele tem que ter acesso a
uma grande riqueza de capital, e muitos governos no mundo hoje ainda
so pobres20.
18
CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p. 54.

Ibidem, p. 65/66.
20
Ibidem, p. 66/67.
19
137
Como fundamento para afastar os direitos sociais do carter de direito humano

universal, o autor, utiliza o exemplo das frias remuneradas. Neste caso, possvel
perceber que a esse direito no pode ser dotado de universalidade, pois somente pode
ser exigido pelo(a)s trabalhadore(a)s empregado(a)s, e como se sabe nem sempre
todo(a)s pertencem a essa categoria, fato que retira essa caracterstica essencial
(universalidade) de todo e qualquer direito humano21. Assim, os direitos sociais no se
revestem deva obrigatoriedade universal, j que dependem da conjuntura econmica e
da vontade poltica para serem assegurados, confira-se:
Os chamados direitos econmicos e sociais, na medida em que so

absolutamente inteligveis, no impem essa obrigao universal. So
direitos a serem dados a certas coisas, tais como uma renda decente,
escolas e servios sociais. Mas que obrigado a dar? De quem a
obrigao? Quando os autores do Convnio sobre os Direitos
Econmicos e SociMis das Naes Unidas MfirmMm que todos Pm
direiPo ao seguro sociMl, esto dizendo que Podos deveriam subscrever
alguma forma de sistema de segurana social de mbito mundial, do
qual podem, por sua vez, beneficiar-se em caso de necessidade? Se
algo desse tipo que querem dizer, por que os Convnios das Naes
Unidas no tomam providncias para instituir tal sistema? E se tal
sistema no existe, onde a obrigao e onde o direito? Impor aos
homens umMobrigao que no podem possiQelmente realizar um
absurdo a sua maneira, embora talvez no to cruel como conferir-lhes
um direiPo que no podem possivelmente desfrutar22.
Noutro norte, Cristina Queiroz defende a tese de que os direitos sociais

possuem uma fundamentalidade, uma vez que constituem obrigaes de prestao
positivas cuja implementao consiste num facere, numa ao positiva por parte do
Estado. Ademais, notadamente aps os anos 70 do sculo XX, os direitos sociais, com a
propagao de modelos de estado de bem-estar social, receberam status constitucional
na maioria dos pases23. No se pode afirmar que os direitos sociais, por dependerem de
comportamento comissivo dos poderes pblicos, esto margem do que se considera
direito humano. Nesse sentido, leciona a autora:
21
Ibidem, p. 67.
Ibidem, p. 69.
23
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo,
interpretativas e problemas de justiciabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 25.
22
questes
138
O facto de os direitos fundamentais sociais resultarem estabelecidos

MP
rMQ
s de conceiPos jurW
dicos indePerminados e clusulMs gerMis no
unicamente uma especialidade sua. Os direitos, liberdades e garantias
tambm o podem ser. O problema da sua concretizao ou
necessidade de concrePizao que se coloca de modo
valorativamente diverso do dos clssicos direitos de defesa. Estes
ltimos, ao contrrio dos primeiros, podem ser directamente
garantidos24.
Dessa forma, os direitos sociais mediada em que foram incorporados s

constituies receberam a fundamentalidade, passando a se configurar como posies
jurdicas jusfundamentais, ou seja, como direitos subjetivos que, portanto, podem ser
exigidos do Estado em caso de omisso. E essa posio jurdica que assegura ao
indivduo a possibilidade de exigir o cumprimento do interesse individual (bem)
constitucionalmente garantido25.
Nesse ponto, importante retomar o fundamento ou meta-princpio que d base a
toda construo relacionada aos direitos humanos, qual seja, a preservao da dignidade
da pessoa, entendendo que os direitos sociais pertencem categoria dos direitos
humanos presumi-se que o alicerce desses direitos o mesmo daqueles. Confira-se:
O princpio da dignidMde dM pessoM humana como valor

consPiPucional supremo sofreu Pambm umMevoluoBA dignidade no
se refere hoje a um conceito abstrato e negativo, inserido no quadro de
um indiQidualismo metodolgico, e nesses Permos trMnscendenPMl
[...] mas, no mbito de uma sociedade concreta e individualizada, que
traa valores, metas e fins a atingir pelo legislador, inclusive o
legislador constituinte, no importa se originrio se derivado26.
Nessa linha de pensamento, Cristina Queiroz afirma ainda que:
A nfase numM polW

PicM de direiPos inclui quase sempre umM
linguagem do deQer. Ambos, os direiPos, liNerdades e garantias e os
direitos econmicos, sociais e culturais, identificam um conjunto amplo
de interesses Oumanos fundamentais que devem ser reconhecidos e
24
Ibidem, p. 88.
Ibidem, p. 137.
26
Ibidem, p. 155.
25
139
garantidos como bens jurdicos protegidos. [...] Os direitos

fundamentMis sociais no se apresentam como objectiQos sociais M
MP
ingir pelo legisladorB So direiPos, e NM
sicamente direiPos
fundamentais. De igual modo, tambm no podem ser configurados
como expecPMP
iQas no realizveis ou simples ParefMs consPiPucionMis
no jusPiciveisB As clusulas constitucionais reconhecedoras dos
direitos fundamentais sociais no resultam protegidas de modo
absoluto, mas relMP
iQo. Encontram-se, numa palavra, sujeitas a
ponderao no quadro dos recursos disponQeis, inPerprePados como
reserQM do possW
Qel, isto , aquilo que o indiQW
duo pode
razoavelmente exigir da sociedade27.
Em sntese, as duas posies apresentadas neste item situam-se em lados

opostos, de um lado se considera que os direitos sociais e econmicos esto fora do
campo de incidncia dos direitos humanos, justamente por carecerem de um aspecto que
inerente a essa espcie de direito, isto , a universalidade. Do contrrio, a tese que
defende o aspecto jusfundamental dos direitos sociais ao argumento de que sua
incorporao nos textos constitucionais confirma sua importncia e o seu aspecto
universal, mas sem se olvidar dos limites para sua efetivao ligados disponibilidade
financeira de cada Estado.
Apresentadas essas duas teorias, passa-se a partir desse ponto anlise do
sistema de seguridade social presente na Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988, com a vinculao teoria que defende a fundamentalidade dos direitos sociais.
3. O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO FEDERAL

DE 1988
O Sistema Nacional de Seguridade Social um conjunto normativo integrado

por inmeros preceitos. E pelo mtodo sistemtico de investigao cientfica verificarse- o acervo de normas que compe referido sistema. Com base nessa configurao,
possvel implementar, na sociedade brasileira, o ideal do bem-estar e da justia social
que exige e justifica a configurao de um complexo e abrangente arcabouo normativo
27
Ibidem, p. 210.
140
alicerce das polticas pblicas ligadas seguridade social no pas28. De acordo com
Wagner Balera:
A normatividade ajusta o real (aquilo que ) ao ideal (o que deve ser). O

direito atua para transformar as realidades encontradas na vida das
comunidades. Tais realidades desvelam, na rbita da seguridade social,
situaes de necessidade nas quais se encontram sujeitos espera de
proteo. A norma erige a proteo social em sistema para que esse
instrumental, reordenando a Ordem Social que o seu ambiente -,
modifique radicalmente o lugar no qual as pessoas humanas vivenciam
situaes de necessidade. [...] No ambiente da justia social, no qual
estar garantida vida digna ao ser humano, o sistema atua como o
organismo que, identificando as necessidades de proteo dos seres
humanos, trata de satisfaz-las com a atuao sistmica e coordenada de
seus programas29.
A seguridade social no Brasil foi estruturada, conforme artigo 194 da

Constituio Federal30, sob trs subsistemas, a saber: sade, assistncia social e
previdncia social, cada qual com caractersticas prprias, mas todos destinados ao
cumprimento da promessa de garantia da cobertura dos riscos sociais considerados mais
relevantes para a populao brasileira e a tentativa de eliminar a misria do territrio
nacional.
Dessa forma, os programas elaborados em nvel infraconstitucional devem
obedecer s determinaes constitucionais estabelecidas como premissas bsicas de
estruturao do sistema de seguridade social.
O primeiro subsistema elencado pela Constituio Federal de 1988 o da
sade ao qual foi conferido um carter universal, ou seja, independentemente de
qualquer outra condio social todos devero ter acesso aos servios mdicos
28
BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. 4. ed. So Paulo: Ltr, 2006, p. 11.
Ibidem, p. 17/18.
30
Artigo 1E4 dMF F/88: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e
distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter
democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
29
141
hospitalares ofertados pelo sistema. No mesmo sentido, no se exige contribuio

especfica por parte do usurio como condio de acesso aos servios pblicos de sade.
Esse subsistema tem previso constitucional nos artigos 196 a 200 da CF/88 e
regulamentao infraconstitucional pela Lei n 8.080/90, que estabeleceu o Sistema
nico de Sade (SUS), conforme disposto no artigo 4 do referido diploma legal:
Art. 4 - O conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos

e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da
administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo Poder
Pblico, constitui o Sistema nico de Sade - SUS. 1 - Esto
includas no disposto neste artigo as instituies pblicas federais,
estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produo de
insumos, medicamentos inclusive de sangue e hemoderivados, e de
equipamentos para a sade. 2 - A iniciativa privada poder participar
do Sistema nico de Sade - SUS, em carter complementar.
Em seguida, o constituinte estabeleceu as caractersticas essenciais da

previdncia social, nos artigos 201 e 202, de modo a determinar que devam ter acesso
aos servios e benefcios desse subsistema aqueles indivduos que efetuarem
contribuio, isto , diferentemente da sade exigi-se contribuio especfica, ponto em
que se assemelha a um seguro (segurados do regime de previdncia). E, ainda,
determinou que a filiao ao regime fosse compulsria para aqueles trabalhadores que
exercem atividade laborativa remunerada no Brasil.
A Constituio Federal estabeleceu uma pluralidade de regimes de previdncia
no pas, o principal regime e mais abrangente o Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS), que protege todos os trabalhadores da iniciativa privada, empregados pblicos
e servidores pblicos estatutrios pertencentes a entes federativos sem regime prprio,
alm dos segurados facultativos que so aqueles que no exercem atividade de filiao
obrigatria, mas podem, em razo do princpio da universalidade de cobertura e
atendimento, filiarem-se ao RGPS. Estabeleceu tambm a possibilidade de criao de
Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPSs), cuja funo M proteo dos
servidores pblicos estatutrios, conforme regulamentado nos artigos 37 a 42 da
Constituio Federal de 1988. E, por fim, os Regimes Complementares de Previdncia
Social (RCPS) de carter privado e filiao facultativa que servem para estender a
142
proteo social alm da cobertura que oferecida pelos regimes pblicos de

previdncia.
A regulamentao infraconstitucional para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS) foi dada pelas Leis n 8.212/91 e 8.213/91, que tratam respectivamente
do custeio do RGPS e dos requisitos de concesso dos benefcios ofertados aos
segurados e seus dependentes. O RGPS administrado pelo Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), autarquia federal responsvel pela concesso, manuteno e
reviso dos benefcios e servios prestados pelo regime; adota o sistema de repartio
simples, ou seja, os recursos arrecadados pelos atuais segurados so revertidos
imediatamente para o pagamento de benefcios aos inativos, fato que comprova o
carter altamente solidrio deste regime de previdncia.
O ltimo subsistema arquitetado pelo poder constituinte de 1988 a assistncia
social, cuja caracterstica bsica a desnecessidade de contribuio especfica pelo
usurio, ponto em que se assemelha ao subsistema da sade. Contudo, dever ser
prestada somente a quem dele necessitar, o que torna inevitvel a comprovao da
miserabilidade. Esse sistema tem previso constitucional nos artigos 203 e 204 da
Constituio Federal de 1988.
Em nvel infraconstitucional recebeu regulamentao pela Lei n 8.742/93 (Lei
Orgnica de Assistncia Social), que adota modelo semelhante ao do SUS, ou seja, um
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), nesse sistema todos os entes federativos
devero elaborar polticas sociais de carter assistencial com intuito de promover a
dignidade humana31.
31
Artigo 6 da Lei n 8.742/93: A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), com os seguintes objetivos: (Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011) I - consolidar a gesto
compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcnica entre os entes federativos que, de modo
articulado, operam a proteo social no contributiva; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) II - integrar
a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, na forma do
art. 6o-C; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) III - estabelecer as responsabilidades dos entes
federativos na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social; IV definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais; (Includo pela Lei n
12.435, de 2011) V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia
social; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios;
e (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de
direitos. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 1o As aes ofertadas no mbito do Suas tm por
objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de
organizao, o territrio.(Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 2o O Suas integrado pelos entes
143
Ressalta-se, em tempo, que a seguridade social depende no s dos elementos

constitutivos presentes na Constituio Federal de 1988, mas tambm deve ser
promovida atravs de polticas pblicas a serem implementadas pelos poderes pblicos
em nvel infraconstitucional. Ademais, como os direitos sociais tambm so direitos
fundamentais, o sistema desenhado pelo poder constituinte de 1988 deve, a cada dia, ser
ampliado de modo a tornar acessvel a toda populao brasileira os servios e benefcios
ofertados pela seguridade social. Da a necessidade de investigar as alteraes
promovidas para ampliar a cobertura previdenciria no Brasil.
4. A COBERTURA PREVIDENCIRIA NA AMRICA LATINA: DESAFIOS

DA INCLUSO SOCIAL
Os pases da Amrica Latina tm como grande desafio a ampliao da

cobertura dos sistemas de proteo social, principalmente os relativos previdncia
social. Com efeito, os trabalhadores de alguns setores ainda no se formalizaram o que
demanda a elaborao e implantao de polticas pblicas inclusivas. De forma a
estimular que esses indivduos efetuem contribuies para os regimes previdencirios.32
federativos, pelos respectivos conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de

assistncia social abrangidas por esta Lei. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 3o A instncia
coordenadora da Poltica Nacional de Assistncia Social o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011)
32
De acordo com mMtria QeiculadMno sWP
io eletrnico do Banco Mundial: medida que a recuperao
econmica ganha ritmo, os pases da Amrica Latina e Caribe enfrentam grandes desafios para expandir
seus sistemas de previdncia social, destaca um novo relatrio do Banco Mundial. Na maioria dos pases
da regio, programas de transferncia condicionada de renda protegem os extremamente pobres. Mas
penses, seguros desemprego e de sade cobrem s uma minoria de trabalhadores. No entanto, as crises
financeiras de 2008-09 mostraram que esses sistemas projetados para dar apoio e servios sociais aos
mais vulnerveis no fornecem proteo adequada a maioria dos trabalhadores, especialmente para
aqueles do setor informal. [...] De acordo com o estudo, apesar das recentes reformas, os pases ainda tm
que lidar com a baixa cobertura da previdncia contributiva. A principal dificuldade que na regio os
sistemas obrigatrios de penses, seguros desemprego e de sade no cobrem trabalhadores do setor
informal, onde est mais da metade da fora de trabalho. "Atualmente, metade dos trabalhadores regio
excluda dos direitos bsicos de previdncia social", diz Helena Ribe, gerente do setor de Proteo
Social do Banco Mundial para a regio da Amrica Latina e do Caribe. "A abertura das penses e de
seguros desemprego e de sade para incluir trabalhadores informais ser fundamental para incentivar a
qualidade do emprego e do crescimento econmico e para proteger os trabalhadores contra choques
futuros", acrescentou Ribe. (MARINHO, Denise. Banco Mundial: Informalidade na Amrica Latina
cria paradoxo para sistemas previdencirios. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/pt/news/pressrelease/2010/06/08/wb-informality-latin-america-creates-social-security-paradox>. Acesso em: 21 mar.
2013)
144
Nessa linha de raciocnio, a tese defendida por Leonardo Rangel:
A cobertura previdenciria historicamente mais baixa nos pases da

Amrica Latina em relao dos pases europeus. Assim, o mercado
de trabalho torna-se outro elemento de presso sobre os sistemas
previdencirios nos pases latino-americanos, pois recorrentemente h
problemas de insuficincia de financiamento devido ao desemprego e
informalidade. [...] Apesar de diversas reformas feitas, os desafios
presentes e futuros ainda esto mesa. Garantir a renda da populao
na fase da vida em que obter renda do trabalho no mais possvel
torna-se cada vez mais imperioso. O desafio cumprir esse papel
mantendo a sustentabilidade de longo prazo e sem esquecer que h
grandes contingentes de trabalhadores que precisam ser includos nos
sistemas previdencirios33.
Ainda de acordo com as informaes do Banco Mundial, o Chile possui uma

das maiores cobertura previdenciria, se comparado com a Argentina e o Uruguai, com
60% dos trabalhadores recebendo proteo; sendo que a Bolvia tem a menor cobertura,
com cerca de 75% de trabalhadores na informalidade34. Assim, no h dvidas de que a
expanso previdenciria passa pelo crivo da criao de mecanismos para formalizar e de
simplificar o acesso aos servios e benefcios oferecidos pelos regimes protetivos.
Segundo a Revista Carta Capital, o Brasil tem uma taxa de cobertura de 67%,
dado que o coloca entre os pases latinoamericanos com maior formalizao35. De fato,
RANGEL,
Leonardo. Previdncia
Social
na
Amrica
Latina. Disponvel
em:
<http://www.capacidadeshumanas.org/wpontent/uploads/2013/01/07_Previd%C3%AAncia_Social_Leon
ardo_Rangel.pdf>. Acesso em: 21 mar. 2013, p. 148/149.
34
O relatrio Dos direitos realidade destaca ainda que em muitos pases, em vez de diminuir, a
informalidade aumentou nas ltimas dcadas. Muitos trabalhadores saem e entram do setor formal (e do
sistema de previdncia social) vrias vezes ao longo da vida profissional. Na Argentina, no Chile e no
Uruguai, por exemplo, o trabalhador mdio passa apenas metade da sua vida de trabalho contribuindo
para a previdncia social. O Chile o pas com menor nvel de informalidade, cerca de 40%, e a Bolvia
tem o maior, 75%. Por isso, destaca o relatrio, os programas de seguro social contributivo devem ser
aberto a todos os trabalhadores, independentemente do setor em que estejam inseridos. Isto significa
manter um seguro obrigatrio no setor formal, mas tambm promover a incluso dos trabalhadores do
setor informal em programas de seguro social contributivo, a ttulo facultativo, com adequados incentivos
financeiros e insPitucionais. (MARINHO, Denise. Banco Mundial: Informalidade na Amrica Latina
cria paradoxo para sistemas previdencirios. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/pt/news/pressrelease/2010/06/08/wb-informality-latin-america-creates-social-security-paradox>. Acesso em: 21 mar.
2013)
35
Informao veiculada na reportagem publicada em 03/10/2010: Com relao cobertura global, a
Previdncia no s recuperou como excedeu a taxa de cobertura de 66,4% que mantinha no comeo dos
anos 90, antes dela cair ao longo da dcada para 61,7%. A partir de 2003, a taxa de cobertura
previdenciria voltou a crescer, registrando elevaes sucessivas at a taxa atual, de 67%. O crescimento
da cobertura previdenciria est diretamente ligado ao aumento da formalizao dos empregos no Brasil,
33
145
esse resultado positivo decorre da implementao de inmeras polticas pblicas de

incluso previdenciria no RGPS, desde a promulgao da Emenda Constitucional n
47/05, e que sero examinadas no prximo item.
5. ALTERAES LEGISLATIVAS E AS PECULIARIDADES DAS NOVAS

FORMAS DE CONTRIBUIO AO REGIME PREVIDENCIRIO
Com a finalidade de aumentar a cobertura previdenciria, a Emenda

Constitucional n 41/2003 inseriu o pargrafo doze no artigo 201 da Constituio
Federal de 1988 dispondo que lei dispor sobre sistema especial de incluso
previdenciria para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de
valor igual a um salrio-mnimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuio".
Entretanto, no ano de 2005, com a promulgao da Emenda Constitucional n
47, o dispositivo supramencionado foi alterado para permitir a incluso do(a)s
trabalhadore(a)s que se dedicam exclusivamente ao trabalho domstico (donas-de-casa),
bem como para inserir o pargrafo treze no artigo 201. Confira-se:
que gerou mais 14 milhes de postos de trabalho formais. Outro resultado positivo foi o incentivo
formalizao do trabalho domstico por meio do apoio concedido ao empregador. Com isso, ele pode
abater no Imposto de Renda da Pessoa Fsica a parte patronal da contribuio previdenciria (12%) sobre
um empregado e um salrio mnimo. J o Programa do Empreendedor Individual possibilita a
formalizao de trabalhadores que atuam por conta prpria e tm renda anual de at R$ 36 mil. A ao j
foi responsvel pela incluso de 500 mil contribuintes este ano e existe a perspectiva desse nmero se
expandir para 800 mil. Entre os 67% da populao socialmente protegidos esto os 41, 97 milhes de
contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os 7,17 milhes de trabalhadores rurais
(assegurados especiais); os 6,32 milhes de servidores pblicos vinculados aos regimes prprios da
previdncia; e aproximadamente 1,1 milho de pessoas que so socialmente protegidos, mas que no
contriburam para a previdncia, como o portadores de deficincia fsica e idosos com mais de 75 anos.
Em termos regionais, a mdia nacional de proteo social, de 67%, superada por Santa Catarina, com
81,8% de cobertura, em funo das altas taxas de formalizao da mo-de-obra no mercado de trabalho
regional, bem como importante cobertura da agricultura familiar pela previdncia rural. Na sequncia,
tambm com ndices superiores mdia, vm os estados do Rio Grande do Sul (75,1%), So Paulo
(73,3%), Distrito Federal (73,2%), Esprito Santo (72,4%), Paran (71,4%), Minas Gerais (69,5%),
Rondnia (69,5%), e Rio de Janeiro (68,6%). (DANIEL, Paulo. Previdncia tem maior cobertura da
Amrica Latina. Disponvel em:<http://www.cartacapital.com.br/economia/previdencia-tem-maiorcobertura-da-america-latina/>. Acesso em: 21 mar. 2013)
146
Art. 201 - CF/1988. [...] 12. Lei dispor sobre sistema especial de
incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e
queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a
famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo. 13. O sistema especial de incluso
previdenciria de que trata o 12 deste artigo ter alquotas e carncias
inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral de
previdncia social.
Para atender s determinaes da Constituio Federal de 1988, notadamente

aps a insero de dispositivos relacionados ampliao da cobertura previdenciria
(EC n 47/2005), houve a edio da Lei Complementar n 123/2006. Nesse momento,
instituiu-se no Brasil o Plano Simplificado de Previdncia Social destinado aos
contribuintes individuais e segurados facultativos com renda mensal em torno de um
salrio mnimo. Para esses segurados foi garantida a filiao ao RGPS com a reduo da
alquota de contribuio de 20% para 11%. Nesse sentido:
Art. 21 - Lei 8.212/91. [...] 2 de 11% (onze por cento) sobre o

valor correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-decontribuio a alquota de contribuio do segurado contribuinte
individual que trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com
empresa ou equiparado, e do segurado facultativo que optarem pela
excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de
contribuio.
Ocorre que, algumas restries foram estabelecidas, dentre as quais se

destacam: o valor a ser pago deve incidir apenas sobre um salrio mnimo e no haver
o pagamento do benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. Abaixo esto
relacionados os dispositivos que regulamentaram tais vedaes:
Art. 21 - Lei 8.212/91. [...] 3 O segurado que tenha contribudo na

forma do 2 deste artigo e pretenda contar o tempo de contribuio
correspondente para fins de obteno da aposentadoria por tempo de
contribuio ou da contagem recproca do tempo de contribuio a que
se refere o art. 94 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, dever
complementar a contribuio mensal mediante o recolhimento de mais
147
9% (nove por cento), acrescido dos juros moratrios de que trata o

disposto no art. 34 desta Lei.
Art. 9 - Lei 8.213/91. [...] 1 O Regime Geral de Previdncia Social RGPS garante a cobertura de todas as situaes expressas no art. 1
desta Lei, exceto as de desemprego involuntrio, objeto de lei
especfica, e de aposentadoria por tempo de contribuio para o
trabalhador de que trata o 2 do art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de julho
de 1991.
Art. 18 - Lei 8.213/91. [...] 3 O segurado contribuinte individual, que
trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com empresa ou
equiparado, e o segurado facultativo que contribuam na forma do 2
do art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, no faro jus
aposentadoria por tempo de contribuio.
Art. 55 - Lei 8.213/91. [...] 4 No ser computado como tempo de
contribuio, para efeito de concesso do benefcio de que trata esta
subseo, o perodo em que o segurado contribuinte individual ou
facultativo tiver contribudo na forma do 2 do art. 21 da Lei n 8.212,
de 24 de julho de 1991, salvo se tiver complementado as contribuies
na forma do 3 do mesmo artigo.
Art. 94 - Lei 8.213/91. [...] 2 No ser computado como tempo de
contribuio, para efeito dos benefcios previstos em regimes prprios
de previdncia social, o perodo em que o segurado contribuinte
individual ou facultativo tiver contribudo na forma do 2 do art. 21 da
Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, salvo se complementadas as
contribuies na forma do 3 do mesmo artigo.
Nesse intuito de aumentar a cobertura do regime previdencirio, tambm foi

regulamentada a possibilidade de o empregador(a) domstico(a) deduzir o valor pago a
ttulo de contribuio previdenciria de seu imposto de renda, fato que se caracterizou
como um estmulo para a formalizao do trabalho domstico no Brasil36.
36
As regras dessa modalidade de incluso previdenciria foram regulamentadas pela Lei n 11.324/2006:
Art. 12. Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995. [...] VII - at o exerccio de 2012, ano-calendrio de
2011, a contribuio patronal paga Previdncia Social pelo empregador domstico incidente sobre o
valor da remunerao do empregado. [...] 3o A deduo de que trata o inciso VII do caput deste artigo: I
- est limitada: a) a 1 (um) empregado domstico por declarao, inclusive no caso da declarao em
conjunto; b) ao valor recolhido no ano-calendrio a que se referir a declarao; II - aplica-se somente ao
modelo completo de Declarao de Ajuste Anual; III - no poder exceder: a) ao valor da contribuio
patronal calculada sobre 1 (um) salrio mnimo mensal, sobre o 13 o (dcimo terceiro) salrio e sobre a
remunerao adicional de frias, referidos tambm a 1 (um) salrio mnimo; b) ao valor do imposto
apurado na forma do art. 11 desta Lei, deduzidos os valores de que tratam os incisos I a III do caput deste
artigo; IV - fica condicionada comprovao da regularidade do empregador domstico perante o regime
geral de previdncia social quando se tratar de contribuinte individual.
148
Nessa perspectiva, outra importante medida de incluso previdenciria inserida

na legislao nacional foi a criao do(a) Microempreendedor(a) Individual, com a
publicao da Lei Complementar n 128/2008. A partir de ento essa categoria passou a
contribuir com a previdncia social e pde se formalizar, inclusive com a emisso de
nota fiscal. Assim, a norma em comento ampliou a cobertura previdenciria a uma
parcela da populao ativa que no tinha condies ou interesse de se formalizar
segundo as regras existentes37.
A medida derradeira, promovida pelo Estado para possibilitar a ampliao da
cobertura previdenciria foi edio da Lei n 12.470/2011. Tal disposio legal
permitiu que as donas de casa, que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico,
paguem apenas 5% de um salrio mnimo por ms a ttulo de contribuio
previdenciria. Alm desse requisito, devem ter renda familiar de at 02 (dois) salrios
mnimos e efetuarem sua inscrio junto ao Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico)38.
37
De acordo com a Lei Complementar n 128/2008 so requisitos para o enquadramento como

microempreendedor indiQiduMl: Art. 18-A. O Microempreendedor Individual - MEI poder optar pelo
recolhimento dos impostos e contribuies abrangidos pelo Simples Nacional em valores fixos mensais,
independentemente da receita bruta por ele auferida no ms, na forma prevista neste artigo. 1 Para os
efeitos desta Lei, considera-se MEI o empresrio individual a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de
10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil, que tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at
R$ 36.000,00 (trinta e seis mil reais), optante pelo Simples Nacional e que no esteja impedido de optar
pela sistemtica prevista neste artigo. [...] V o Microempreendedor Individual recolher, na forma
regulamentada pelo Comit Gestor, valor fixo mensal correspondente soma das seguintes parcelas: a)
R$ 45,65 (quarenta e cinco reais e sessenta e cinco centavos), a ttulo da contribuio prevista no inciso
IV deste pargrafo; b) R$ 1,00 (um real), a ttulo do imposto referido no inciso VII do caput do art. 13
desta Lei Complementar, caso seja contribuinte do ICMS; e c) R$ 5,00 (cinco reais), a ttulo do imposto
referido no inciso VIII do caput do art. 13 desta Lei Complementar, caso seja contribuinte do ISS; VI
sem prejuzo do disposto nos 1 a 3 do art. 13 desta Lei Complementar, o Microempreendedor
Individual no estar sujeito incidncia dos tributos e contribuies referidos nos incisos I a VI do caput
daquele artigo. 4 No poder optar pela sistemtica de recolhimento prevista no caput deste artigo o
MEI: I cuja atividade seja tributada pelos Anexos IV ou V desta Lei Complementar, salvo autorizao
relativa a exerccio de atividade isolada na forma regulamentada pelo Comit Gestor; II que possua
mais de um estabelecimento; III que participe de outra empresa como titular, scio ou administrador;
ou IV que contrate empregado. [...] Art. 18-C. Observado o disposto no art. 18-A, e seus pargrafos,
desta Lei Complementar, poder se enquadrar como MEI o empresrio individual que possua um nico
empregado que receba exclusivamente 1 (um) salrio mnimo ou o piso salarial da categoria profissional.
38
Esses requisitos foram extrados do artigo 21 dMI ei 8B212CE1, modificado pela I ei n 12B470/12: LBBB]
2o No caso de opo pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio, a
alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio ser de: I 11% (onze por cento), no caso do segurado contribuinte individual, ressalvado o disposto no inciso II, que
trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com empresa ou equiparado e do segurado facultativo,
observado o disposto na alnea b do inciso II deste pargrafo; II - 5% (cinco por cento): a) no caso do
149
Com essa filiao, pessoas que se dedicam somente ao trabalho domstico

passam a contar com a cobertura previdenciria no caso de invalidez temporria ou
permanente, velhice, morte e nascimento de filho; o benefcio ser concedido no valor
de um salrio mnimo e h inclusive o pagamento de 13 (dcimo terceiro) salrio. A
legislao tambm est em consonncia com o pargrafo 12 do artigo 201 da
Constituio Federal de 1988, na medida em que veda a utilizao do tempo de
contribuio pago na condio de dona-de-casa de baixa renda no benefcio de
aposentadoria por tempo de contribuio e para averbao em regime prprio de
previdncia social, salvo no caso de complementao da diferena de 9% (nove por
cento).
Paralelamente s alteraes na legislao previdenciria, o INSS tem se
preocupado com o fortalecimento da conscientizao da importncia da filiao ao
RGPS, mormente com a difuso de programas de educao previdenciria junto
populao desprotegida39.
Em se tratando de incluso previdenciria o Brasil tem muito que avanar, mas
certo que as inmeras medidas acima elencadas j representam o incio desse
caminho, pois a ampliao da cobertura previdenciria indispensvel para que toda a
populao tenha acesso aos benefcios e servios oferecidos pela previdncia social.
Dessa forma, as alteraes normativas promovem a concretizaes dos direitos
fundamentais, notadamente os relativos seguridade social. De acordo com dados do
microempreendedor individual, de que trata o art. 18-A da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro
de 2006; e b) do segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda.[...] 4o
Considera-se de baixa renda, para os fins do disposto na alnea b do inciso II do 2 o deste artigo, a
famlia inscrita no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal - Cadnico cuja renda
mensal seja de at 2 (dois) salrios mnimos.
39
Informao extrada do stio eletrnico da Previdncia Social sobre os objetivos do Programa de
Educao Previdenciria: O ProgramMde Educao Previdenciria (PEP) desenQolvido pelo HNSS com
a finalidade de ampliar a cobertura previdenciria por meio da incluso e permanncia dos trabalhadores
brasileiros nos regimes de previdncia. Alm de desenvolver aes de informao e conscientizao sobre
direitos e deveres previdencirios, o Programa vai ao encontro da sociedade e a prepara para usufruir,
com tranquilidade e segurana, de tudo aquilo que a previdncia pblica, enquanto sistema de proteo
social, pode oferecerB (http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=35 - acesso em 23 de
outubro de 2012)
150
Ministrio da Previdncia social as polticas de incluso previdenciria j possibilitaram

a ampliao da cobertura previdenciria a milhes de trabalhadores40.
6. CONCLUSO
A seguridade social foi constituda como pertencente categoria de direitos

fundamentais no Brasil, aps 1988. No s pela consagrao de dispositivos
regulamentadores do sistema de proteo social na Constituio Federal, mas tambm
pelo fato de direcionar a atuao dos poderes pblicos no sentido de dar efetividade s
polticas relacionadas garantia de um patamar mnimo de proteo populao.
Dessa maneira, na estruturao do sistema protetivo, o constituinte estabeleceu
como componentes da seguridade social os seguintes subsistemas: sade, assistncia
social e previdncia social; cada qual com caractersticas prprias, mas todos com o
objetivo de dar cobertura a situaes de risco social, evitando que a populao fique
desprotegida ou viva em condies de extrema pobreza.
De fato, as polticas sociais ainda no atingiram esse objetivo, necessrio
promover o acesso aos subsistemas da seguridade social e melhorar os servios e
benefcios ofertados populao que j recebe alguma prestao social. Contudo, em
que pese existncia de teoria contrria ao entendimento de que os direitos sociais
pertencem categoria dos direitos humanos, filiou-se, neste trabalho, tese que defende
o aspecto fundamental desses direitos.
40
Trecho extrado do artigo Medidas de Incluso Previdenciria no Brasil: Ademais da ampliao da

proteo previdenciria como conseqncia direta do crescimento do mercado formal, verificou-se, a
partir das medidas de incluso previdenciria analisadas, o aumento da proteo de autnomos,
empregadores e assalariados sem carteira, o que pode ser atribudo aos ganhos econmicos destas
atividades, assim como s medidas de desburocratizao e reduo de alquotas, implementadas tanto pela
Previdncia Social, em seu Regime Geral de Previdncia Social, quanto pela Receita Federal. Entre as
principais medidas esto o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional), o Plano Simplificado de Previdncia
Social (PSPS), que, em agosto de 2012, registrou cerca de 1,5 milho de filados, e mais recentemente a
criao da figura do Micro Empreendedor Individual MEI, que, em agosto de 2012 j registrava cerca
de 2,9 milhes de adeses. (Disponvel no site http://www.mps.gov.br/arquivos/office/1_121018090758-157.pdf, acesso em 14 de maro de 2013, p. 17)
151
No se pode esquecer que a captao de recursos financeiros (contribuies)

essencial assegurar o cumprimento das determinaes constitucionais no campo da
seguridade social. Da a justificativa para as vrias alteraes promovidas junto ao
RGPS, a nvel constitucional e infraconstitucional, no que se refere expanso de
polticas inclusivas, dentre as quais de destacam: a diminuio de alquotas de
contribuio; a disseminao de programas de educao previdenciria; a possibilidade
de desconto do valor pago a ttulo de contribuio no imposto de renda e a formalizao
do(a)s microempreendedore(a)s.
Ressalta-se, por fim, que a fundamentalidade da seguridade social pode ser
encontrada na promoo do princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III
da CF/88) e na determinao de que um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil
a construo de uma sociedade justa e solidria (art. 3, inciso I da CF/88). Por bvio,
tais premissas no podem ser resguardadas sem a estruturao de um sistema de
seguridade social capaz de assegurar a todos os indivduos um patamar mnimo de
subsistncia, em detrimento do qual o homem estaria sob uma condio de misria
deletria aos valores resguardados pelos direitos humanos.
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153
OS PARMETROS CONSTITUCIONAIS DO NOVO SISTEMA ESPECIAL DE

INCLUSO PREVIDENCIRIA: UMA ANLISE DO PL N 0253/2005
THE CONSTITUTIONAL PARAMETERS OF NEW SPECIAL SYSTEM OF SOCIAL
WELFARE INCLUSION: AN ANALYSIS OF THE PROPOSED BILL N 0253/2005
Maria Roseniura de Oliveira Santos
RESUMO:
Nossa atual Constituio teve sua fora normativa fundamental desafiada por diversas
conjunturas. Na era neoliberal de reestruturao produtiva e do Estado inmeras foram as
emendas constitucionais que afetaram gravemente o sistema de proteo social e suas
correlatas polticas pblicas. No campo da Seguridade Social especialmente, atravs da
Emenda Constitucional n 41/2003 foi institudo um novo Sistema Especial de Incluso
Previdenciria (SEIP) que, antes mesmo de sua regulamentao, mais recentemente foi
alterado pela Emenda n 47/2005. O presente estudo visa analisar este novo regime
previdencirio de cunho inclusivo e emancipador dos cidados socialmente desprotegidos.
Buscar-se- tambm extrair os princpios e regras constitucionais balizadores do SEIP para
identificar os parmetros jurdicos fundamentais para sua regulamentao para da ento
avaliar o projeto de lei n. 253/2005.
PALAVRAS CHAVES:
Constituio Federal; Polticas pblicas; Neoliberalismo; Sistema Especial de Incluso
Previdenciria; PL n. 253/2005
ABSTRACT:
Our current Constitution had its normative force fundamental challenged by several
conjuncture. In the era of neoliberal restructuring of production and the state have been
numerous constitutional amendments that affected seriously the social protection system and
its related public policies. In the area of Social Security in particular, by Constitutional
Amendment No. 41/2003 established a new Special System of social welfare Inclusion (SEIP)
who, even before his regulation recently was changed by Amendment n. 47/2005. This study
aims to analyze this new social welfare system of inclusive and emancipatory nature of
socially unprotected citizens. Search will also extract the constitutional principles and rules
that guide the SEIP and identify the parameters for a regulation and from then to evaluate
the bill n. 253/2005.
KEYWORDS:
Federal Constitution; Public policies; Neoliberalism; Special System of social welfare
Inclusion; Bill n. 253/2005
1. Introduo:
Nossa Constituio Federal criou em 1988 uma estrutura estatal de carter capitalista
porque fundado no respeito e valorizao da livre iniciativa ( CF art. 1, IV c/c 5, XXII),
entretanto, situou-a ao lado do princpio do valor social do trabalho (SANTOS, R., 2002).
154
A Magna Carta estabeleceu tambm como princpio fundamental a dignidade da

pessoa humana que implica um plexo de interaes no sistema constitucional
neste quadro que os direitos sociais so destinados a efetivar programa
jusconstitucional para promoo da dignidade da pessoa humana cuja efetivao demanda a
efetivao atravs de prestaes positivas do Estado consistentes na obrigao de implementar
polticas pblicas.
Ao longo dos anos de vigncia da atual Constituio republicana, variadas
conjunturas desafiaram a ordem constitucional. Certamente o projeto neoliberal de reforma do
Estado e de reestruturao produtiva promoveu extensa interveno no arcabouo
constitucional mediante reformas polticas, econmicas, sociais e trabalhistas.
Este processo de reformas neoliberais gerou graves e nefastos efeitos, implicando a
destruio e/ou precarizao das condies de vida dos cidados pela corroso dos direitos
sociais, pelo desemprego em massa e pelo acirramento das desigualdades sociais. Essas
transformaes conduziram a uma maior instabilidade econmica e um aumento das
inseguranas no mundo do trabalho. Propulsionou-se em escala mundial a concorrncia
predatria com efeitos nefastos sobre todas as esferas da vida social.
Inmeras reformas constitucionais implementadas na dcada de 90 impactaram
negativamente no sistema de proteo social, pois restringiram polticas sociais em especial a
de assistncia social. Entretanto, incialmente, atravs da Emenda Constitucional n 41/2003,
(mais recentemente alterado pela Emenda n 47/2005), foi institudo um novo Sistema
Especial de Incluso Previdenciria (SEIP) ainda no regulamentado.
O presente estudo visa analisar o novo regime previdencirio que instaura um novo
perfil da poltica previdenciria de cunho inclusivo e emancipador dos cidados socialmente
desprotegidos e aviltados em sua dignidade enquanto pessoa humana,
Busca-se ainda extrair os princpios e regras da ordem normativa constitucional
balizadores deste novo sistema previdencirio de modo a identificar parmetros jurdicos
fundamentais para uma regulamentao. E mais especificamente, no quadro delineado, avaliar
o projeto de lei n. 253/2005.
Neste contexto, o estudo da temtica se justifica pela sua atualidade e pla
potencialidade de contribuir com o debate inclusive no campo legislativo.
155
2. A Constituio Federal e as polticas sociais na era neoliberal

2.1 As polticas sociais no arcabouo constitucional
A Magna Carta inseriu a funo social como elemento especial condicionante do
direito de propriedade como um todo (no apenas o seu exerccio egocntrico), introduzindo
na propriedade um interesse que no se confunde estritamente com o interesse de seu titular.
Como observa Sarlet:
Para alm desta vinculao (na dimenso positiva e negativa) do Estado, tambm a
ordem comunitria e, portanto, todas as entidades privadas e os particulares
encontram-se diretamente vinculados pelo princpio da dignidade da pessoa humana.
(...) Que tal dimenso assume particular relevncia em tempos de globalizao
econmica. (2007, p. 100).
A segunda gerao dos direitos fundamentais est fundada no princpio da

igualdade, implicando na garantia em prestaes estatais de fazer correspondentes aos
chamados direitos sociais de cunho econmico e social cujo objetivo assegurar melhores
condies de vida.
Cabe observar que, em grande medida, os direitos sociais esto vitalmente
vinculados ao princpio fundamental da dignidade da pessoa humana de ampla dimenso, pois
constitui elemento estruturante de vrios objetivos fundamentais. Neste sentido, Sarlet (2007)
acentua:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrnseca e distintiva de cada
ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do
Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que asseguram a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de
cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies existenciais
mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar e promover sua participao
ativa e co-responsvel nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho
com os demais seres humanos. (p.62),
A Carta Maior fixou como objetivos fundamentais da Repblica Federativa do

Brasil a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e da
marginalizao, bem como a reduo das desigualdades sociais e regionais (CF art. 3, I e III).
Tais objetivos podem ser sintetizados no primado da justia social. Os direitos sociais esto
vinculados a tais objetivos de modo tal que so condio sine qua non para a efetividade dos
objetivos programticos de nossa Constituio.
A Constituio vigente estabelece que a ordem econmica tem por fundamento a
valorizao do trabalho humano e da livre iniciativa e deve assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social (art. 170). Com mesmo parmetro, a Magna Carta
156
estabelece uma ordem social baseada no primado do trabalho e voltada promoo do bemestar e da justia sociais (art. 193).
Este panorama constitucional revela que a Constituio Cidad institui um Estado de
Bem Estar Social que tem a garantia de um sistema de proteo social como seu eixo
fundamental. Porm na era da globalizao, em nome da estabilidade econmica, como se
ver no tpico seguinte, as polticas sociais foram gravemente afetadas em notria
contrariedade aos princpios das ordens econmica e social estabelecidas em 1988.
2.2 O Estado de bem Estar Social e os revezes da reestruturao produtiva: um
panorama econmico-social
A reestruturao do capitalismo foi viabilizada pela Revoluo Tecnolgica na medida
em que a ciberntica, a informtica e a automao potencializaram o desenvolvimento
capitalista.
Essas transformaes conduziram a uma maior instabilidade econmica, a um
aumento das inseguranas no mundo do trabalho (MATTOSO, 1995) e financeirizao com

dependncia crescente de fluxos internacionais de capitais (DUPPAS, 1999).
Nogueira (1994), destacado as diretrizes do Consenso de Washington que sintetizam o
programa neoliberal, observa:
O Consenso de Washington no tratou tampouco de questes sociais como
educao, sade, distribuio da renda, eliminao da pobreza. No porque as veja
como questes a serem objeto de ao numa segunda etapa. As reforma sociais, tal
qual as polticas seriam vistas como decorrncia natural da liberalizao econmica.
Isto , devero emergir exclusivamente do livre jogo das foras da oferta e da
procura num mercado inteiramente auto-regulvel, sem qualquer rigidez tanto no
que se refere a bens quanto ao trabalho. Um mercado, enfim, cuja plena instituio
constituiria o objetivo nico das reformas. (p. 11)
Nesse cenrio, uma palavra chave da ideologia neoliberal flexibilizao da

regulao estatal. A flexibilizao vista e apresentada como mecanismo indispensvel para
as empresas brasileiras competirem no plano internacional por novos mercados. Em diversos
pases, a iniciativa privada vale-se de diversos mecanismos de flexibilizao do arcabouo
jurdico de regulao do contrato de trabalho com impacto na efetividade das polticas
pblicas de insero profissionais.
A reestruturao produtiva se sustentou ideologicamente no discurso de que a
desregulamentao do mercado de trabalho para reduo dos custos e a remodelagem do
papel do Estado a partir da reduo de gastos com politicas pblicas mediante ajuste fiscal de
mdood que se possa assegurar infraestrutura para o desenvolvimento econmico sob a
promessa da properidade social.
157
Essas polticas foram decididas e implantadas pelos governos ao redor do mundo, e

por instituies econmicas internacionais. necessrio ter uma perspectiva da
economia poltica para entender o triunfo dos mercados sobre os governos: Os
prprios governos clamaram por uma vitria, numa tendncia suicida histrica.
Fizeram isso para preservar/aprimorar os interesses de seus estados, dentro do
contexto do surgimento de uma nova economia, e no ambiente ideolgico que
resultou do colapso do estatismo, da crise do previdencialismo e das contradies do
estado desenvolvimentista. (CASTELLS, 2002, p. 188)
Como ressalta Castells, o conjunto de modificaes voltadas reestruturao

produtiva quebra o sistema de proteo social engendrado no seio do Estado de Bem Estar
Social.
Assim as reformas objetivavam: aprofundar a lgica capitalista de busca de lucro
nas relaes capital/trabalho; aumentar a produtividade do trabalho e do capital,
globalizar a produo, circulao e mercados, aproveitando a oportunidade das
condies mais vantajosas para a realizao de lucros em todos os lugares; e
direcionar o apoio estatal para ganhos de produtividade e competitividade das
economias nacionais, frequentemente em detrimento da proteo social e das
normas de interesse pblico (CASTELLS, 1999, p. 55).
Este processo se promoveu com o discurso de crise fiscal da Seguridade, lardeando

uma falncia do sistema, configurando um dos maiores embates ideolgicos. Criou-se um
verdadiero mito da sade, da previdncia e assistncia social. Fala-se em mito com base em
diversos estudos e levantamentos que apontam contradio do discurso com arealidade
oramentria. Dentre estas pesquisas, destacam-se as anlises da ANFIP que conclui:
Como tem sido afirmado incessantemente pela ANFIP, a Seguridade Social
amplamente superavitria. A Constituio Federal de 1988 previu vrios tipos de
recursos e contribuies para o financiamento da Seguridade, de tal forma que, se
forem comparados os valores dos recursos captados com as despesas das trs reas
previdncia social, sade e assistncia social - possvel perceber que a Seguridade
apresenta um excedente oramentrio. (2007, p. 27).
As inseguranas do mundo do trabalho (desemprego crescente, heterogeneidade e

precarizao do mercado de trabalho, desigualdade e excluso social) so obstculos ao
crescimento sustentvel. Emerge assim um entrave fundamental construo de um modelo
de desenvolvimento capaz de responder s necessidades do mercado nacional e internacional
e s desigualdades econmicas e sociais, demandando um sistema de proteo que promova
verdadeiramente incluso e emancipao social.
2.3 As polticas sociais sob hegemonia neoliberal
158
O pacto constitucional de 1988 significou avano inegvel
consubstanciado na
proeminncia de captulo normativo dedicado ordem social com bases estruturantes de um

Estado de Bem Estar Social. Entretanto a partir de 1990, sucederam-se reformas do Estado e
de redirecionamento das conquistas de 1988 claramente comandadas pelo iderio neoliberal.
Os anos 90 foram marcados pelo discurso miditico, poltico e intelectual de plena
defesa da reforma do Estado que fora apontado como a causa das crises econmicas e sociais.
Ao mesmo tempo em que ideologicamente a Lei Maior tachada como causa do atraso no
desenvolvimento do pas.
Processaram-se paralelamente sucessivas emendas constitucionais. A reforma
avanou sob a regncia das classes dominantes, conduzindo a uma modernizao
conservadora revelando-se visceralmente antidemocrtica, pragmtica e imediatista
(BEHRING, 2008).
Tais reformas tiveram impacto retrocessivo sobre polticas pblicas, pois
desprezaram o programa constitucional desenhado para a Seguridade Social marcado pelos
princpios imanentes ao Estado de Bem Estar Social. Como acentua Soares: o pas foi pego
a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado de Bem Estar Social
(apud BEHRING p. 250).
As reformas atentaram contra os multicitados princpios fundamentais (arts. 1 a 4)
que ao lado dos direito e garantias individuais (art. 5) constituem um ncleo intangvel imune
emenda constitucional. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) j assentou que:
muito difcil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituio passveis
de leso to grave que justifique o processo e o julgamento da arguio de
descumprimento. No h dvida de que alguns desses preceitos esto enunciados, de
forma explcita, no texto constitucional. (...) no se poder deixar de atribuir essa
qualificao aos demais princpios protegidos pela clusula ptrea do art. 60, 4, da
Constituio (...) fcil ver que a amplitude conferida s clusulas ptreas e a ideia
de unidade da Constituio (...) acabam por colocar parte significativa da
Constituio sob a proteo dessas garantias. Tal tendncia no exclui a
possibilidade de um 'engessamento' da ordem constitucional, obstando introduo
de qualquer mudana de maior significado [...]. Essa via, em lugar de permitir
fortalecimento dos princpios constitucionais contemplados nas 'garantias de
eternidade', como pretendido pelo constituinte, acarreta, efetivamente, seu
enfraquecimento. Assim, parece recomendvel que eventual interpretao restritiva
se refira prpria garantia de eternidade sem afetar os princpios por ela protegidos
[...] Essas assertivas tm a virtude de demonstrar que o efetivo contedo das
'garantias de eternidade' somente ser obtido mediante esforo hermenutico.
Apenas essa atividade poder revelar os princpios constitucionais que, ainda que
no contemplados expressamente nas clusulas ptreas, guardam estreita vinculao
com os princpios por elas protegidos e esto, por isso, cobertos pela garantia de
imutabilidade que delas dimana. [...].
(Repr. 94, Rel. Min. Castro Nunes, Archivo Judicirio 85/31, 34-35, 1947). (ADPF
33-MC, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 29-10-2003, Plenrio, DJ
de 6-8-2004).
159
Salma e Valier observam que o conjunto de direitos duramente conquistados em

1988 foi posto sob a lgica do ajuste fiscal e marcado pela defasagem entre direito e realidade
(apud BEHRING, 2008) mediante reformas constitucionais e inovaes legais no raramente
inconstitucionais por conflitarem com os principios fundamnetais da Repblica. Esta
defasagem configurou-se pelo distanciamento entre as promessas constitucionais (delineadas
no art. 3) e a realidade social na medida em que, no plano da polticas promotoras de incluso
social, a Magna Carta perdeu sua fora normativa perpetrando-se verdadeira desconstituio
do pacto poltico firmado na Constituio Cidad.
2.3.1
O processo de privatizao das polticas sociais: o desprezo aos

princpios da universalidade e da solidariedade
No cenrio de reformas neoliberais, instalou-se uma tendncia de impor a lgica

privada s polticas sociais especialmente as de seguridade social (previdncia,sade e
assistncia), sincronizando-as com as mudanas da economia globalizada. As polticas sociais
ganham realce nos entremeios das polticas de regulao econmica, alcanando franca
funo de facilitador da reproduo do capital. Instaura-se uma racionalidade privatizante em
detrimento de investimentos nas polticas pblicas (BEHRING, 2008).
Os diretrizes da reforma so marcadas pela restrio das polticas de seguridade
social, cabendo observar que esses mecanismos operativos da nova poltica social geram
segmentao e seletividade crescentes entre os genericamente considerados "pobres", "os
mais pobres entre os pobres", sedimentando um universo de "excludos" da proteo
social"(IVO, 2006). Como conseqncia, h uma segmentao dos cidados gerando uma
nova estratificao social,
(...), tendo em vista as possibilidades "da incluso", com a seguinte configurao:
- os cidados protegidos ("privilegiados");
- os protegidos da assistncia garantida pela LOAS;
- os atendidos por programas estruturantes, como a Reforma Agrria, mas
dependentes de opes oramentrias;
- OS parcial e temporariamente assistidos dos programas focalizados;
- uma ampla faixa de "excludos da assistncia, da proteo e do trabalho" que, de
fato, forma a grande maioria da "populao ajudvel" -- os no man 's land, conforme
designao de Lautier (1999) e os desafiliados de Castel (1995): os assalariados
precrios que perderam os direitos ao seguro; os no-assalariados (autnomos de
servios e comrcio instvel), incapazes de provar potencial produtivo; os
qualificados inativos que no so dignos de integrar os focos assistenciais, pois no
so muito pobres ou no so muito velhos; e os eventualmente suspeitos de
simulao, os "falsos pobres". (IVO, 2006, p. 62-63).
160
A segmentao dos cidados vem justificada pela necessidade de impedir o colapso

falimentar do Sistema de Seguridade, em especial, da Previdncia por ter a mesma carter
contributivo. A questo oramentria passa a justificar a focalizao dos investimentos com
excluso de grupos.
Na questo oramentria, a no publicao do Oramento da Seguridade abre a
possibilidade para afirmaes e anlises sobre o dficit da previdncia. Alm
disso, permite que receitas prprias da Seguridade sejam desviadas para outros fins
e, ainda mais, que recursos sejam nela realocados como transferncias do Tesouro e
no como receitas prprias da Seguridade, reforando o discurso do dficit da
previdncia. E esse processo facilitado pelo grande controle do Ministrio da
Fazenda sobre a arrecadao para o financiamento da Seguridade. (DIEESE, 2007)
Esta segmentao aliada concentrao focalizada das polticas sociais entra em

linha de choque com os princpios da universalidade e da solidariedade vigentes na ordem
constitucional. O principio da universalidade, como destaca Martinez (2005), no arcabouo
constitucional tem cunho estruturante e implica que:
No momento da contribuio a sociedade quem contribui. No instante da
percepo da prestao, o ser humano a usufruir. Embora no ato da contribuio
seja possvel individualizar o contribuinte, no possvel vincular cada uma das
contribuies a cada um dos percipientes, pois h um fundo annimo de recursos e
um nmero determinvel de beneficirios.
A reforma neoliberal teve como caractersticas adaptao lgica do capital e o

desprezo ao padro constitucional de bem estar social, especialmente pela afronta aos
princpios da universalidade e da solidariedade.
Configurou-se sob a hegemonia neoliberal um quadro de retrocesso social com
aumento da pobreza e conseqente demanda por benefcios e servios sociais . Na expresso
de Soares (2000), implanta-se um Estado de Mal Estar Social.
3 O novo Sistema Especial de Incluso Previdenciria (SEIP): avano ou retrocesso?
3.1 Os parmetros constitucionais do SEIP: conjugao de polticas de previdncia e
assistncia sociais.
Apesar do quadro delineado nos itens anteriores, mais recentemente, alterou-se a
norma constitucional atravs da emenda n. 47/2005 com claro objetivo de reverter a tendncia
de retrocesso no retrocesso de incluso social.
Os precedentes dessa tendncia remontam a emenda constitucional n. 20/1998 nas
alteraes constitucionais reativas aos benefcios previdencirio do salrio famlia e auxilio
recluso que passaram a ter o baixo rendimento como requisito de concesso.
161
Este trao ganha institucionalidade definitiva com a emenda constitucional n.

47/2005 que inseriu na Constitucional o Sistema Especial de Incluso Previdncia destinado
juridicamente promoo da incluso social dos seguimentos dos desprotegidos
destacadamente os jogados na informalidade do mercado do trabalho.
A emenda referida, como, destaca Vianna:
Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na
verdade) de diferentes grupos polticos com a definio adotada na OIT: seguridade
indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se
encontram em necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a
trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou
reduo da capacidade laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade,
acidente de trabalho como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo7
(2003, p.2), Destacamos.
O novo sistema traz como novidade que envolve o cenrio brasileiro consiste na
Poltica Previdenciria do Trabalhador de Baixa Renda (COSTA, 2004, p. 388)
A mencionada emenda constitucional institui o denominado sistema especial de
incluso previdenciria (SEIP) nos 12 e 13 do art. 201 da CF. A prpria denominao
constitucional j revela uma mesclagem de poltica previdenciria com a matriz da poltica de
assistncia social, implicando uma quebra da lgica estrita da contributividade do regime
previdencirio o que se harmoniza com opo constitucional pela idia de Seguridade Social
que traz em si um amplo conceito de proteo social (VIANNA, 2003).
Como reala Costa, o novo sistema se justifica pela:
A demanda social num pas de fraca distribuio de renda como o nosso, registrado
e divulgado pelos estudos dos organismos oficiais como Ipea , IBGE , PNUD,
PNAD , tem demonstrado a urgncia na consolidao de poltica de incluso
previdenciria de um tipo de trabalhador , o informal urbano , aquele que se
encontra fora do mbito das regras do atual Regime Geral de Previdncia SocialRGPS, portanto desprovido de proteo previdenciria e no alcanvel pelas
polticas assistenciais de combate pobreza e misria.
Debruar-se nas diferenas do Sistema Previdencirio e do Sistema Assistencial,
ramos da Seguridade Social , esboar um conjunto de direitos de cidadania
inerentes ao gozo do bem de todos conforme as normas constitucionais ditadas nos
artigos 1. e 3.(2007, p. 288).
Na redao vigente, dispe o art. 201 da CF:

12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo.
13. O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o 12 deste artigo
ter alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do regime
geral de previdncia social.
162
De acordo com os mencionados dispositivos constitucionais, o sistema especial tem

como requisito a baixa renda individual ou familiar. Pressuposto que visa claramente alcanar
os trabalhadores alocados nos nichos informais de mercado e at mesmo quem est no mbito
das atividades domsticas no diretamente inseridas na dinmica da produo do capital.
Observe-se que o SEIP integra o Regime Geral de
Previdncia Social como
subregime diferenciado pelo que est submetido aos principio gerais da Seguridade Social e,
esepcificamente tambm, aos principios da Previdncia Social. Costa sustenta, nesta linha,
que:
De fato no se trata de um sistema , mas de um subregime do Regime Geral , ou
melhor , de um instituto similar - mas no em amplos aspectos - ao do segurado
especial , espcie do gnero trabalhador rural , contribuinte da Seguridade Social e
no da previdncia social , cujo benefcio de um salrio mnimo conforme
determinao do art. 195, par. 8/CF. (2007, p. 388).
As balizas constitucionais do novo sistema previdencirio que se extraem dos

dispositivos constitucionais so os seguintes princpios ou parmetros:
a) Principio da promoo da incluso social;
b) Princpio da proteo previdenciria mais favorvel
Cabe frisar, como j apontado ao longo do estudo, que a proteo do cidado por
meio da Seguridade Social - a includa evidentemente a previdncia social -
um
mecanismo de concretizao e preservao da dignidade da pessoa humana, pois esta

imanente consolidao do Estado Democrtico de Direito.
Assim o princpio da dignidade da pessoa humana tambm se insere entre os
princpios regentes do SEIP como macro paradigma. este conjunto de princpios
constitucionais que deve, pois orientar a regulamentao legislativa que se passa analisar nos
tpicos subseqentes.
3.2 A regulamentao do SEIP: os primeiros passos legislativos
Buscando efetivar a norma, a primeira medida foi a edio da Lei complementar n.
128/08 criou a figura jurdica do Microempreendedor Individual (MEI) com objetivo de tirar
da informalidade, cerca de onze milhes de trabalhadores brasileiros e possibilitar o acesso
destes trabalhadores informais proteo previdenciria.
Tambm a lei n 12470/2011 alterou os arts. 21 e 24 da Lei n 8.212, de 24 de julho
de 1991, que dispe sobre o Plano de Custeio da Previdncia Social, para estabelecer alquota
diferenciada de contribuio para o microempreendedor individual e do segurado facultativo
163
sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua
residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. Fixou tambm alquota
diferenciada de 5% (cinco por cento) no caso do microempreendedor individual assim como
para segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. A
referida lei regula assim alguns aspectos do Sistema Especial de incluso Previdenciria
previsto no art. 201, 12 e 13 da CF.
Observe-se que h coincidncia dos requisitos e os previstos na Constituio o que
evidencia que a lei n 12470/2011, apesar de no expressamente consignar, sim
regulamentao parcial do SEIP. Contudo, com vistas a regulamentar de forma ampla o
SEIP, tramitam o Projeto de Lei do Senado n. 253/2005, verifcando-se, verdadeira
sobreposio e fracionamento da regulamentao do novo subregime previdencirio. Esta
pluralidade de regulamentaes, quando da aprovao final do PL n 253/2005, poder criar
srias distores e dificuldades na interpretao e aplicao do SEIP no contexto do Regime
Geral da Previdncia Social (RGPS).
3.3 Uma anlise da constitucionalidade do Projeto de Lei n 253/2005
3.3.1
As linhas gerais da proposta legislativa
Os Projetos de Lei do Senado n 253/ 2005, 67/2007 e 132/2010 tramitam em

conjunto na Comisso de Assuntos Sociais do Senado. Em 24/08/2011, foi emitido Relatrio
do Senador Eduardo Braga, com voto pela aprovao do Projeto de Lei do Senado n
253/2005, na forma do Substitutivo pela rejeio do PLS n. 67/2007 e 132/2010 .
A proposta a ser encaminhada para votao versa:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre o sistema especial de incluso previdenciria para os
trabalhadores de baixa renda e para aqueles que, sem renda prpria, dedicam-se
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito da prpria residncia.
Pelo texto encaminhado pela relatoria do projeto a Lei n 8.212, de 24 de julho de

1991, passar a vigorar, se aprovado nos seguintes termos:
Art. 21
(...)
4 A contribuio complementar a que se refere o 3 deste artigo e o 4 do art.
21-A desta Lei ser exigida a qualquer tempo, sob pena de indeferimento do
benefcio. (NR)
Art. 21-A. A alquota de contribuio dos segurados de que tratam os 12 e 13 do
art. 201 da Constituio Federal ser de sete vrgula sessenta e cinco por cento sobre
o menor salrio-decontribuio, desde que optem pelo recebimento de benefcios de
valor igual a um salrio mnimo.
1 Considera-se:
164
I trabalhador de baixa renda: aquele que, sem vnculo empregatcio, tenha

rendimentos mensais, em mdia, inferiores aovalor de dois salrios mnimos;
II famlia de baixa renda: conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991, que, vivendo sob o mesmo teto, tenha renda mensal
per capita inferior a meio salrio mnimo.
2 O disposto no caput abrange:
I o contribuinte individual que for trabalhador de baixa renda, de acordo com o
disposto no inciso I do 1 deste artigo;
II o contribuinte facultativo que, pertencente a famlia de baixa renda, de acordo
com o inciso II do 1 deste artigo, no tenha renda prpria e se dedique
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia.
3 O direito opo prevista no caput deve ser revisto a cada dois anos para
avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem.
4 O segurado que tenha contribudo na forma deste artigo e pretenda contar o
tempo de contribuio correspondente para fins de obteno da aposentadoria por
tempo de contribuio ou da contagem recproca do tempo de contribuio a que se
refere o art. 94 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, dever complementar a
contribuio mensal mediante o recolhimento da diferena entre a alquota
efetivamente recolhida e a alquota que deveria ter recolhido como contribuinte
individual ou facultativo sem as regras deste artigo, acrescido dos juros moratrios
de que trata o disposto no art. 34 da Lei n 8.212, de 1991.
5 obrigatria a aplicao do disposto no 4 caso se comprove que o segurado
no fazia jus ao sistema especial de incluso previdenciria previsto neste artigo.
O relatrio final do projeto j mencionado observa que :

O PLS n 253, de 2005, tem como cerne a regulamentao dos 12 e 13 do art. 201
da Constituio Federal CF, includos pelas Emendas Constitucionais n 41, de
2003, e n 47, de 2005, que institui o sistema especial de incluso previdenciria.
Esse sistema favorecido destinado aos trabalhadores de baixa renda e queles que,
sem renda prpria e pertencentes a famlias de baixa renda, se dedicam
exclusivamente ao trabalho domstico, no mbito de sua residncia. (RELATOR:
Senador EDUARDO BRAGA:2011)
E mais, reconhece:
Como bem mencionado no primeiro relatrio apresentado pelo Senador EXPEDITO
JNIOR, a expanso da cobertura previdenciria representa o principal desafio de
curto prazo, tanto para o desenvolvimento do sistema previdencirio brasileiro,
quanto para a continuidade da poltica de sustentao de renda dos idosos. Do
contrrio, um contingente enorme de brasileiros ir pressionar por aumento de
gastos pblicos em programas assistenciais e ainda reduzir a renda mdia de suas
famlias. Mais ainda, em contexto de aumento de longevidade, a falta de cobertura
previdenciria representa uma verdadeira bomba com efeito retardado.
verdade que hoje j possvel ao contribuinte individual e ao segurado facultativo
recolherem suas contribuies com alquota reduzida para onze por cento, desde que
optem pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de
contribuio. Trata-se da incluso dos 2 e 3 ao art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de
julho de 1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social), pela Lei Complementar n 123,
de 14 de dezembro de 2006 (novo Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte), recentemente reduzido para 5% em face do disposto na Medida
Provisria n 529, de 2011. (RELATOR: Senador EDUARDO BRAGA:2011).
Outro aspecto destacado pelo ltimo relatrio referente ao projeto de lei 253/2005
orientao por diretrizes das polticas
fiscal e econmica, conforme expressamente se
reconhece:
No que se refere ao custeio da seguridade social, o PLS n 253, de 2005, parte do
pressuposto que modelo atual vem onerando injustamente determinados segmentos
165
de servios, comrcio e produo que utilizam mo-de-obra de forma intensiva e,

em conseqncia, estimulando a informalidade, com srios prejuzos tanto para o
Estado, quanto para o prprio trabalhador que, cada vez mais, encontra um mercado
de trabalho mais seletivo e restrito.
(...)
Por tal razo, o PLS n 253, de 2005, busca estabelecer, para as contribuies sociais
de que trata o inciso I do art. 195 da Constituio Federal, alquotas ou bases de
clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utilizao intensiva de
mo-de-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho,
na forma do regulamento, que poder:
a) substituir a base de clculo sobre a folha de salrios, com a criao de
contribuio sobre a receita ou faturamento;
b) fixar alquotas diferenciadas que incidam sobre mais de uma base de clculo e
que no impliquem perdas da arrecadao previdenciria. (Relator Eduardo Braga
PL 253/2005, de 24 de agosto de 2011)
Como visto dispe o projeto que sero aplicveis aos segurados que se enquadrem e
optem pelo sistema especial as seguintes regras:
a) Somente alcana os que sendo de baixa renda no tenham vinculo
empregatcio.
b) O pagamento dos benefcios enquanto em vida o beneficirio, cessando com a
sua em caso de morte do mesmo;
c) Benefcio com valor mensal de um salrio mnimo;
d) Suspenso dos benefcios quando se constatar irregularidade na opo;
e) Perodos de carncia diferenciados para o auxlio-doena e aposentadoria por
invalidez: seis contribuies mensais e para a aposentadoria por idade: noventa
contribuies mensais.
Fixadas as linhas gerais da proposio legislativa, passa-se a seguir ao exame da
constitucionalidade do projeto de lei examinado.
3.3.2
A inconstitucionalidade da excluso dos trabalhadores com vinculo

empregatcio e seus dependentes dos beneficirios do SEIP.
3.3.2.1 O confronto com os princpios da dignidade da pessoa humana, do

valor social do trabalho e da igualdade
Dispe o projeto que o SEIP alcanar os que, sendo de baixa renda, no tenham
vinculo empregatcio.
Deste modo o PL n 253/2005 cria uma restrio proteo
previdenciria inclusiva com base na exigncia da inexistncia de relao de emprego.

A excluso choca-se com os princpios fundamentais da dignidade da pessoa humana
e do valor social do trabalho, pois como Santos evidencia:
166
O primado do trabalho, princpio fundamentador da Ordem Social, prestigia o valor

trabalho, que tambm fundamento do Estado Democrtico (art. 1, IV, da CF).
Impossvel a existncia de dignidade da pessoa humana onde o trabalho no for
valorizado. O trabalho, entendido como toda e qualquer atividade lcita, o tema
central da questo social e, por isso, deve ter justa valorizao e recompensa. o
referencial pelo qual as normas da Ordem Social devem ser interpretadas, com o fim
de dar dignidade pessoa humana. (2003, p. 208).
A excluso do acesso ao SEIP pelo critrio de inexistncia de vnculo empregatcio e

a restrio da concesso da penso por morte aos dependentes dos beneficirios do SEIP
consistem em tratamento desigual, ferimdo o art. 5, caput, da Constituio Federal mas
isonomia tambm postulado geral do sistema previdencirio consubstanciado no 1 do art.
201 que dispe:
1 - vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados
os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade
ou a integridade fsica e quando se tratar de segurados portadores de deficincia, nos
termos definidos em lei complementar.
O projeto se assim aprovado implicar situao em que trabalhadores com mesmo

nvel de renda e de carncia social, portanto em igualdade de condies fticas de vida estaro
sujeitos a regimes previdencirios distintos sem qualquer elemento justificvel sob o ponto de
vista constitucional, conflitando garvemente com o arcabouo ocnstituticional aqui invocado
(CF, art. 1, III e IV; 3, I e III; 5, caput; 201, 1).
3.3.2.2 A extrapolao dos parmetros constitucionais: vilao aos princpios

da promoo da incluso social e da proteo previdenciria mais
favorvel
Alm do j exposto, o PL analisado no se harmoniza com os princpios da
promoo da incluso social e da proteo previdenciria mais favorvel e com o parmetro
objetivo fixados pela Magna Carta. Vejamos mais uma vez:
Art. 201
(...) omissis
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo.
167
A norma constitucional no condiciona a outro critrio objetivamente seno ser

trabalhador de baixa renda individual ou famlia. O critrio estabelecido no plano
constitucional se baseia nos princpios da promoo da incluso social e da proteo
previdenciria mais favorvel (CF art. 201,12) com os quais no coaduna a excluso
apontada, caracterizando assim a inconstitucionalidade do projeto ao excluir os trabalhadores
que mantenham vnculo de emprego e com baixa renda.
Cumpre obervar que:
As polticas sociais, nessa parte, devem estar voltadas para a realizao dos
objetivos da Ordem Social: proporcionar bem-estar e justia sociais. Devem
promover a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que s pode ocorrer se a
proteo social for racionalmente selecionada e distribuda entre os que dela
necessitem. (SANTOS, 2003, p. 180).
Destaque-se que os princpios da seletividade e distributividade na prestao dos

benefcios e servios no sustentam a excluso indicada na medida em que grave
extrapolao das balizas constitucionais e no podem confrontar o objetivo programtico de
promoo do bem estar social.
4 Consideraes finais:
O estudo procurou metodologicamente nortear-se pelo enfoque jurdico sem perder
de vista o processo histrico e os fatores econmicos e sociais da realidade brasileira nos anos
de vigncia da Carta Constitucional de 1988.
Especialmente no se perdeu de vista que as polticas sociais sob a hegemonia
neoliberal ganharam forte trao de racionalidade econmica, considerando que inmeras
medidas de incluso social passaram a ter a funo de facilitar o processo de produo do
capital.
As reformas neoliberais, como visto, implicaram forte retrocesso no campo das
polticas pblicas estabecelendo em grande medida o Sistema de Seguridade Social,
instauranto um verdadeiro Estado de Mal Social (SOARES, apud BEHRING, 2008).
Instalou-se uma tendncia de impor a lgica privada s polticas sociais
especialmente as de seguridade social, sincronizando-as a lgica da reestruturao produtiva.
Estabeleceu-se um distanciamento entre as promessas constitucionais esculpidas no art. 3
(objetivos fundamentais) e a realidade social. O aviltamento das polticas promotoras de
incluso social perpetrou verdadeira desconstituio do pacto poltico firmado em 1988.
168
O processo reformista foi justificado pela necessidade de impedir o colapso

falimentar do Sistema de Seguridade, em especial, da Previdncia por ter a mesma carter
contributivo. De certa maneira, o SEIP enquanto novo mecanismo de incluso via Previdncia
Social deve ser avaliado tendo em conta a dualidade de ser mesmo tempo medida de
assistncia social mesclado com poltica previdenciria de contributividade.
O SEIP, nos termos do 12 e 13 do art. 201 da CF, integra o Regime Geral de
Previdncia Social e tem como princpios regentes a promoo da incluso social e a proteo
previdenciria mais favorvel.
Como sustentado, o PL n 253/2005 apresenta inconstitucionalidade pela excluso de
trabalhadores com vnculo de emprego com mesmo nvel de renda e de carncia social,
conflitando com o principios da dignidade da pessoa humana , do valor social do trabalho e a
garantia da isonomia de tratamento previdencirio, retsando violados gravemente os arts. 1,
III e IV, 3, I e III bem como com os arts. 5, caput; 201, 1). A Constituio no permite
segmentao dos trabalhadores e a focalizao da cobertura e do atendimento de modo
indiscriminado sob pena afrontar o princpio da universalidade.
Outra disposio do PL n 253/2005 que exclui os dependentes do beneficirio do
SEIP tambm no se coaduna com perfil constitucional do SEIP especialmente porque a
excluso da concesso de benefcios aps a morte do segurado menoscaba o valor da famlia ,
confrontando o art. 226 da Constituio que declara que a famlia, base da sociedade, tem
especial proteo do Estado tambm pela tutela previdenciria em face das contingncias
decorrentes do evento morte.
Dada a realidade scio-econmica destacada ao longo do estudo, necessrio
posicionar-se criticamente e com cautela para que a regulamentao do Sistema Especial de
Incluso Previdenciria no chancele prticas precarizantes do mercado.
Cumpre ressaltar finalmente que, observando-se os parmetros constitucionais
expendidos, o SEIP poder ter o mrito de, ao menos paliativamente, constituir um avano na
medida que resgatar inclusivamente trabalhadores que hoje esto mngua de qualquer
proteo, podendo assim constituir-se em pequeno regaste do constitucionalismo social,
reavivando os traos do Estado de Bem Estar Social desenhados pela nossa Magna Carta.
169
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170
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de Braslia, 2003.
171
O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO:

REFLEXES ACERCA DE POLTICAS PBLICAS ECONMICAS AMBIENTAIS
E A APLICAO DE NORMAS GERENCIAIS AMBIENTAIS NO SETOR
PBLICO.
THE STATE AS A PROMOTER OF ECONOMIC DEVELOPMENT: REFLECTIONS
ON PUBLIC POLICY ECONOMIC AND ENVIRONMENTAL AND APPLICATION
OF STANDARDS ENVIRONMENTAL OF MANAGEMENT IN THE PUBLIC
SECTOR.
MEDA, Renata Vieira*; ARAUJO, Miguel Etinger**.
RESUMO: Aps o sculo XIX, o Estado liberal deu passagem ao Estado do Bem-Estar
Social, caracterizado pela busca da melhoria das condies de vida dos indivduos, como
atribuio ao Estado de uma funo social, em que o mnimo de Estado cede lugar ao mximo
de Estado. Na dinmica das relaes globais, emerge o Neoliberalismo, tendncia polticoeconmica dominante na atualidade. A legitimidade do Estado brasileiro em interferir na
atividade econmica, mediante polticas pblicas de incentivo inovao, ao
desenvolvimento local e regional para a tutela do meio ambiente, est relacionada com o
objetivo de contribuir para o desenvolvimento sustentvel que diretriz estratgica de
polticas pblicas de incentivos ambientais. As formas de execuo de polticas pblicas,
previstas no artigo 174 do texto constitucional, demonstram que podem ser aplicadas tanto em
setores pblicos como em setores privados, contudo, no que tange Administrao Pblica,
verifica-se a dificuldade em alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e
ambientais, todavia, o cumprimento de requisitos mnimos para credenciar-se a Programas de
polticas pblicas, mostra-se eficaz para se alcanar os objetivos pretendidos, permitindo que
em organizaes pblicas sejam aplicadas ferramentas de gesto ambiental, como a ISO
14001.
Palavras-chave: Ordem econmica;
desenvolvimento sustentvel.
polticas
pblicas;
certificao
ambiental;
ABSTRACT: After the nineteenth century, the liberal state gave way to the State Social
Welfare, characterized by want of improving the lives of individuals, the rule of assignment
as a social function, where the minimum state gives way to a maximum of State. In the
dynamics of global relations, Neoliberalism emerges, dominant political-economic trend
nowadays. The legitimacy of the Brazilian state to interfere in economic activity through
public policies to encourage innovation at the local and regional development for the
protection of the environment, is related to the objective of contributing to sustainable
*
Bolsista pela Entidade Financiadora CAPES. Mestranda pelo Programa de Direito Negocial da UEL Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogada.
**
Doutor em Direito da Cidade pela UERJ, Professor permanente do Programa de Mestrado em Direito
Negocial e da graduao em Direito da UEL - Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogado.
172
development which is strategic direction of public policies environmental incentives. The

ways of implementing public policies, under Article 174 of the Constitution shows that can be
applied both in public sector and in the private sector, however, when it comes to government,
there is the difficulty in reaching positive effects in terms economic, social and environmental
issues, however, the fulfillment of minimum requirements to become certified to Programs of
public policy, shoe the effective to get the intended goals, allowing public organizations are
applied in environmental management tools, such as ISO 14001.
Key-words: Economic order; public policy; environmental certification; sustainable
development.
INTRODUO
O presente trabalho buscar oferecer uma viso que demonstre a indissociabilidade
entre o direito econmico e o direito ambiental, com anlise de posies doutrinrias,
verificando a relao entre direito, poltica, economia e natureza.
Para realizar o presente exame, estruturou-se o presente trabalho de forma a no
tratar o direito como elemento individualizado, sendo que sua atuao no se reduz a
operaes puramente lgicas, mas se manifesta na sua realizao.
Dessa forma, o texto jurdico prope uma reflexo sobre as formas de interveno do
Estado, atado ao dever de todos e do Estado para a defesa e preservao do meio ambiente,
fazendo-se necessrio construir polticas pblicas para sua tutela.
Em seguida, anotar-se- acerca da estrutura da ordem econmica da Constituio
Federal de 1988, bem como as formas de interferncia do Estado no setor pblico e o aspecto
indicativo para o setor privado, em busca de objetivos socialmente desejveis e compatveis
com o Estado Democrtico de Direito. Mais frente, percebe-se que a separao do direito
em ramos d-se, sobretudo, por uma tentativa de circunscrever determinadas relaes sociais
a tratamentos jurdicos especficos, contudo, faz-se necessrio identificar o fator natureza, ao
lado do fator trabalho e do fator capital, que compe a trade fundamental para o
desenvolvimento da atividade econmica, justificando a indissociabilidade entre direito
econmico e direito ambiental.
Desta ideia tem-se que o Estado brasileiro est legitimado a executar polticas
econmicas nas funes de fiscalizao, incentivo e planejamento para setores pblicos, e
indicativo para setores privados, sendo de exerccio obrigatrio por parte dos governos
implementar a construo de polticas pblicas para serem executadas no controle das
externalidades negativas ao meio ambiente. Aps realizada esta incurso, buscar-se-
perquirir acerca de setores pblicos que sero fomentados por investimentos em prol da tutela
173
ambiental, mediante interferncia do Estado na economia, por meio de polticas pblicas

visando a promoo do desenvolvimento sustentvel.
Estabelecida a premissa de interveno do Estado sob a forma de incentivos, iniciarse- minucioso, contudo sem buscar ser completo, estudo sobre requisitos mnimos para
credenciar-se junto ao BNDES, empresa pblica federal, utilizada como instrumento de
financiamento para a realizao de investimentos nos setores pblicos e privados.
J nas proximidades do fim da exposio, buscar-se-o possveis concluses para a
questo apresentada, com consideraes acerca dos sistemas de gesto ambiental ISO 14001
aplicado s organizaes do setor pblico, as quais receberam fomento de investimento,
oriundo de empresa pblico federal.
Por fim, adotar-se- uma posio acerca do tema, demonstrando-se o porqu de tal
adoo, sendo o discurso terminado com uma proposta de sistematizao do contedo
apresentado.
Neste sentido, justifica-se a pesquisa ora apresentada por tratar-se de tema
relativamente novo no seio da doutrina constitucional brasileira, sendo de maior importncia
ainda por realizar tentativa de sistematizao dos institutos apresentados, com fim de
fomentar discusses e debates na academia.
Por tratar-se de to interessante e extenso tema, necessria uma delimitao do que
se ir abordar no presente artigo.
Como exposto acima, a pesquisa limitar-se- a realizar um estudo no exauriente
acerca das formas de interveno do Estado sobre o domnio econmico, vez que aqui se
sustenta a forma de incentivos para os setores pblicos, para a tutela do meio ambiente,
mediante polticas pblicas. Aps transitar pelo estudo da ordem econmica prevista no texto
constitucional, a pesquisa direcionar-se- s polticas pblicas aplicadas no setor pblico a fim
de promover o comprometimento efetivo das organizaes pblicas, mediante sistema de
gesto ambiental ISO 14001, endereados para alcanar os efeitos positivos sob a tica da
sustentabilidade, contudo, considerar-se- a problematizao referente instabilidade poltica,
a fim de que diferentes ramos da sociedade possam contribuir com o alcance dos resultados
esperados, e viver as possibilidades da conquista de um Estado Democrtico de Direito.
Tudo isto ser feito com base no mtodo hipottico-dedutivo.
No presente trabalho foram identificados, casos em que rgos do setor pblico
receberam fomento de empresa pblica federal, implantando sistemas de gesto ambiental
com base na ISO 14000. Os relatos variam muito, com notcias veiculadas por rgos
pblicos na internet, doutrinas, legislao e regulamentao.
174
Foram extradas informaes que se concentraram no objetivo do Estado em intervir

na economia, mediante a execuo de polticas pblicas aplicadas ao setor pblico, as
dificuldades da implantao e os benefcios dela obtidos.
1 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O ESTADO

O Estado liberal emergido da Revoluo Francesa, durante o sculo XIX, ps tnica
ao legislativo, na qual a vontade do legislador valia como vontade geral, garantindo o
desenvolvimento das liberdades individuais, de forma que cada um atingisse os fins que
elegesse, segundo as suas capacidades e talentos.
Durante a vigncia do Estado liberal, o Estado no deveria se preocupar com o bemestar da populao, contudo caberia promover aes que removessem obstculos que
impedissem que cada um alcanasse ao bem-individual.
O Estado liberal de direito confere lei o ato estatal de maior valia, portanto,
compreende-se, no direito revolucionrio francs, a vedao do Poder Judicirio para apreciar
a constitucionalidade das leis, verificando-se a ordem jurdica como condio de garantia de
exerccio das liberdades individuais.
Ao longo do sculo XIX e XX, diante do acontecimento de importantes movimentos
scio-econmicos e polticos, tais como a revoluo industrial, o colapso econmico
americano, encerrado aps a Guerra Fria, tem incio a transformao da estrutura do Estado
liberal, a uma nova corrente: o Neoliberalismo, que corresponde a uma fase de estabilizao,
com a pretenso de rever os dogmas do liberalismo clssico, aceitando uma maior
interferncia do Estado em espaos reservados iniciativa privada, e promovendo uma ao
voltada viabilizao dos direitos mnimos.
Ainda nos desenrolar do sculo XX, toma fora o Estado do Bem-Estar Social,
caracterizado pela melhoria das condies de vida dos indivduos, como atribuio ao Estado
de uma funo social. o que se pode afirmar com Lnio Luiz Streck (2004, p. 61):
No Estado de Bem Estar, os valores no so somente os de liberdade
individual, surgindo novas geraes de direitos. O poder poltico consentido
consolidado e, alm da representao popular, so inseridos instrumentos
de atuao direta do cidado nas decises. Encontra-se liberdade econmica,
auto-organizao do mercado e concorrncia com possibilidade de controle
estatal.
Com a transformao do Estado liberal em Intervencionista, os direitos individuais

perdem a preeminncia que desfrutavam, Lourival Vilanova (2003, p. 485) aponta que o
175
mnimo de Estado cede lugar ao mximo de Estado, com manuteno das estruturas
democrticas em sentido mais estrito, no Estado do bem-estar.
Portanto, remanescendo nesta senda, tambm Lourival Vilanova (2003, p.480)
aponta que a expanso do Estado importa numa reduo dos termos da equao liberal,
indivduo/Estado, nas quais os direitos individuais, constitucionalmente discriminados, so
reduzidos mediante lei, consentidos pela Constituio Federal, dispondo de garantias
constitucionais e de garantias do direito do processo, no entanto, so notavelmente
restringidas. Outrossim, protege-se o uso de propriedade, mas reprime-se qualquer forma de
abuso desse direito, bem como mantm-se o princpio da livre empresa. Ademais, o Estado
tambm assume funo empresarial no sistema de produo.
1.1 O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Lourival Vilanova (2003, p.468-469) aponta que o desenvolvimento um processo
global que mobiliza fatores diversos, quais sejam educacional, econmico, tecnolgico,
cientfico, social, dentro de um quadro planejado com previso normativa, requerendo
planejamento, interligao das variveis sociais, recursos financeiros e econmicos,
investimentos que ultrapassam a capacidade econmica dos particulares, ao racionalizada,
direo de processo, e vontade ou deciso de mudana.
O desenvolvimento implica numa deciso de mudana, de haver uma poltica de
desenvolvimento educacional, populacional, econmica, financeira, enfim uma poltica de
investimentos ou de cooperao mundial. No pode ser seno o Estado, o agente que tem
condies de assumir a empresa do desenvolvimento global, integral e racionalizado.
Ainda que o processo de mudana sociolgica que se denomina desenvolvimento
seja um processo inter-relacionado de fatores, a nfase recai sobre o econmico, mesmo que
as formas jurdicas no sejam exclusivamente econmicas, direta ou indiretamente sobre elas
repercutem.
A expresso econmico, na sociedade civil que repousa uma poderosa indstria,
montada em grandes capitais e reservas de saber cientfico e tecnolgico, reside na
interveno do Estado na propriedade privada e na ordem econmica.
Salienta-se que na ordem econmica, o Estado reprime o abuso do poder econmico,
tabelando preos, impedindo o controle do mercado, por meio de cartis e trustes. Nesse
sentido, certo que o Estado-de-direito est submetido ao ordenamento jurdico, sendo o que
afirma Lourival Vilanova (2003, p. 497):
176
Num Estado-de-direito, em que o desenvolvimento alarga mais a rbita dos

direitos sociais e mais o crculo de atuao do Estado, o poder jurisdicional
deve funcionar como poder de equilbrio, contendo cada poro de direitos
em sua justa proporo. Nem sacrificando os direitos individuais aos sociais,
ou os sociais aos individuais, para no retroceder ao individualismo liberal
ou resvalar para um coletivismo comprometedor da personalidade
individual. Nem favorecer os direitos do Estado, em detrimento dos direitos
sociais e dos direitos individuais. Com isso, colabora no processo de
desenvolvimento. No fazendo poltica de desenvolvimento, mas abrindo,
dentro dos limites que comporta sua posio dentro do ordenamento, as vias
normativas do desenvolvimento do direito e do direito do desenvolvimento.
Sem exceder sua funo interpretativa do direito existente. Interpretao que
adaptao da norma aos fatos e integrao ou complementao do sistema
jurdico, no espao que o prprio sistema lhe reserva como participante do
desenvolvimento do direito.
Ato contnuo, Cristiane Derani (2008, p.223) assinala que a ordem econmica
descrita no texto constitucional perfaz a constituio econmica de uma ordem de mercado
dirigida globalmente, estando presentes elementos essenciais de uma ordem econmica,
dispostos em diretrizes poltico-econmicas, que so pressupostos de economia de mercado,
cuidando da manuteno do equilbrio global da economia. Havendo desequilbrio, deve o
Estado intervir dentro de um direcionamento global, mesmo que para isso os princpios da
livre iniciativa e concorrncia acabem sendo relativizados.
Os princpios econmicos constitucionalmente positivados encontram-se radicados
no pensamento do equilbrio da atividade econmica de Keynes, que em resumo, visam
constituir boas condies econmicas, bem como a reduzir a atuao do Estado como
empresrio, j que passa a atuar como investidor.
Alm disso, Cristiane Derani (2008, p.225), aponta que a posio de Keynes
criticada pelos monetaristas, que, ao contrrio, aconselham uma influncia global por meio de
uma apropriada poltica monetria, referindo-se quantidade em dinheiro.
Contudo, o desenvolvimento econmico previsto pela norma constitucional brasileira
deve incluir o uso sustentvel dos recursos naturais (princpio da defesa do meio ambiente,
art. 170, VI; bem como a norma expressa no art. 225, pargrafo 1, IV), sendo impossvel
propugnar-se por uma politica unicamente monetarista sem colidir com os princpios
constitucionais, em especial os que regem a ordem econmica e os que dispem sobre a
defesa do meio ambiente.
Desta feita, no h como pensar em desenvolvimento da atividade econmica sem o
uso racional dos recursos naturais, tendo em vista que a atividade econmica dependente do
fator natureza da produo, na mesma razo da proteo do fator capital e da manuteno do
fator de trabalho. A compilao destes trs fatores garante a possibilidade de atingir os fins
177
almejados pela ordem econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, previsto no artigo 170 da Carta Magna.
nesse sentido, que o desenvolvimento econmico do Estado brasileiro subentende
um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos
recursos naturais, objetivando um aumento da qualidade de vida coordenada com equilbrio
da distribuio de renda e de condies de vida mais saudveis, o que no se reduz a um
aumento do poder de consumo.
1.2
DIREITO
ECONMICO
DIREITO
AO
MEIO
AMBIENTE:
INDISSOCIABILIDADE
Direito Econmico, de acordo com Cristiane Derani (2008, p. 37) a normatizao
da poltica econmica como meio de dirigir, implementar, organizar e coordenar prticas
econmicas, procurando compatibilizar fins conflituosos dentro de uma orientao
macroeconmica. Este conceito procura realizar aquela ordem econmica, especificamente
visando implementao dos objetivos de uma sociedade e uma efetiva justia, afastando
assim, motivos de contenda.
As normas de direito da ordem econmica se congregam pela sua caracterstica de
contedo, e no se encontram normas sobre a ordem econmica apenas em leis que se
declaram como tal, como tambm no mbito constitucional, no ttulo denominado da ordem
econmica e financeira, expressa no artigo 170 da Constituio Federal, cuja caracterstica
a presena de elementos destinados a desempenhar tarefa para assegurar a paz social, por
intermdio da paz econmica. Em outras palavras, a tarefa especfica dessas normas
fornecer o instrumento necessrio para direcionar o mercado e a concorrncia, como tambm
traar disposies aptas a elaborar uma ordem na economia de mercado.
O direito econmico como direcionador da atividade econmica desempenha o
cumprimento de seu papel perseguindo duas finalidades gerais: por um lado defende os
valores expostos como princpios constitucionais, como liberdade, igualdade e justia social,
por outro lado, dispe sobre objetivos de poltica e prtica econmica, trabalhando com
institutos de implementao ao desenvolvimento.
Partindo-se da premissa que o direito econmico o direito do desenvolvimento
econmico, o mesmo s praticado diante da juno da sociedade em uma esfera econmica
e uma esfera poltica:
178
Esta unio sublinhada por Assmann, quando afirma que o direito

econmico um instrumento da politica econmica. Deve ser observado
como um novo tipo de direito, que serve de instrumental efetivao de
programas de ao poltica. (DERANI, 2008, p.48)
Considerando a ideia de uma economia como prtica poltica, revitaliza-se os

pressupostos assentados nas necessidades dos indivduos que integram uma sociedade,
fazendo com que, as normas de direito econmico e ambiental tenham na poltica econmica
uma fonte fundamental.
A poltica econmica trabalha com a coordenao da atividade de mercado, com a
concorrncia, com a prestao de servios do Estado, contudo, trata de questes de carter
ambiental, como o caso do aproveitamento de recursos naturais, reaproveitamento do lixo.
Outrossim, a poltica econmica no abraa somente a otimizao do uso privado de recursos,
mas as externalidades decorrentes e o modo de como esses recursos so apropriados.
Diante da expanso produtiva da atividade econmica, a natureza passa a ser
exclusivamente um recurso, elemento da produo, por isso ser frequentemente utilizada a
expresso recurso natural em vez de natureza. A natureza como fonte de reproduo
econmica concentra-se da economia ambiental, como fornecedora de matria-prima ou como
receptadora de materiais danosos.
Importante mencionar que quanto mais a relao com a natureza se dissocia da
compreenso do movimento intrnseco do homem, mais a domesticao da natureza se
transforma em pura atividade predatria, e de acordo com Cristiane Derani (2008, p.55),
torna-se sempre maior a necessidade de normas de proteo do meio ambiente:
necessrio ficar assentado que as normas de proteo do meio ambiente
no se destinam necessariamente a modificaes radicais da relao homemnatureza. Na maior parte das vezes, tais normas contm prescries de
carter quantitativo. Isto , a preocupao dominante gira em torno do
quanto poluente, quanto de absteno ou de explorao. (...) no interior do
desenvolvimento industrial-tecnolgico moderno que devem ser encontrados
os meios de proteo e conservao dos recursos naturais. Pensar em
proteo do meio ambiente uma clara opo pela continuidade desta
sociedade.
Por fim, o direito ambiental surge para rever e redimensionar conceitos que dispem
sobre a convivncia das atividades sociais, abraando todas as dimenses da humanidade,
valendo-se de teorias que esto compromissadas a partir do seu contato com a realidade.
Considerando que o direito ambiental tem como objetivo o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, passvel de fruio por toda a coletividade, desdobram-se demais
normas pertencentes ao ramo.
179
A despeito da existncia de dois fundamentos: o direito econmico e o direito

ambiental, tem-se que ambos almejam atender quele conjunto de atividades e estados
humanos qualificadores da expresso de qualidade de vida, sendo que a natureza no se refere
natureza isolada, e sim a uma forma integrada vida do homem social nos aspectos
relacionados ao trabalho, como tambm concernente ao lazer.
Considerando que o ordenamento jurdico deve ser compreendido em conjunto e no
por suas normas isoladamente, verifica-se que os elementos que compem o artigo 225 esto
interagindo com os elementos tratados pela norma do artigo 170 da Constituio Federal.
Dessa forma, no h como dizer sobre o conflito da economia e ecologia, vez que o
relacionamento harmnico, isto , fundado no desenvolvimento desses dois sistemas,
integram um processo de atividade humana, portanto, no h como tratar, inclusive
normatizar, economia e ecologia como dois mundos que se contrapem vez que esto
inseridos num nico e indissocivel contexto.
Por tudo isto, o desenvolvimento econmico sustentvel est diretamente relacionado
manuteno do fator natureza da produo, da proteo do fator capital e do fator trabalho,
sendo que a conjuntura desses trs fatores opera em atingir os fins colimados pela ordem
econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia
social, conforme previsto no caput do artigo 170.
POLTICAS
PBLICAS
EM
PROL
DA
EFETIVIDADE
DA
TUTELA
AMBIENTAL PREVISTA NA ORDEM ECONMICA
Nos ltimos anos, a sociedade vem acordando para a problemtica ambiental,

repensando o mero crescimento econmico, buscando frmulas alternativas, como o
Neste sentido, Giddens (2000, p.20) analisa as aes humanas e registra que as
condies em que vivemos so cada vez mais o resultado das nossas prprias aes, sendo
que nossas aes vivem cada vez mais a administrar e enfrentar os riscos que ns mesmos
criamos.
Assim, verifica-se que a humanidade deve se responsabilizar pelos danos que
irresponsavelmente praticou, bem como restaurar e preservar o meio ambiente.
O texto constitucional colocou como dever da sociedade e do Estado, a defesa e a
preservao do meio ambiente para as futuras geraes, conforme previso no artigo 225 da
Constituio Federal.
180
Ocorre que, aos governos tem-se a possibilidade da interveno do Estado para

garantir o dever de defender e preservar o meio ambiente em todos os domnios das relaes
humanas, particularmente, sobre o domnio econmico, onde ocorrem as relaes regidas pela
racionalidade econmica.
O artigo 174 da Constituio Federal enumera as formas de interveno do Estado
sobre o domnio econmico, e os fundamentos axiolgicos esto previstos no caput e inciso
VI do artigo 170. Portanto, sabido que os rgos estatais tm mecanismos para interferir nas
condutas dos agentes econmicos, visando adequ-las ao comportamento constitucional
enunciado.
A competncia do Estado, agente normativo, de exercer as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, para setores pblicos e indicativo para setores privados, de
exerccio obrigatrio por parte dos governos que devem implementar a construo de polticas
pblicas para ser executadas no controle das externalidades negativas ao meio ambiente.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituda pela Lei Federal n
6.938/81, inaugura no Brasil a estrutura jurdica para o desenvolvimento de polticas
ambientais e traz como princpio bsico a importncia do Estado na manuteno do equilbrio
ecolgico, contendo as diretrizes, o contedo geral, os objetivos, os fins, os mecanismos, os
sistemas e os instrumentos para tutela ambiental a preservao da qualidade ambiental e a
manuteno do equilbrio ecolgico, bem como o exerccio das atividades empresariais
pblicas ou privadas.
Jos Afonso da Silva (2004, p. 211), aponta que:
A concepo da Poltica Ambiental Nacional foi um passo importante para
dar tratamento global e unitrio defesa da qualidade do meio ambiente no
pas. Mas essa concepo tem que partir do princpio de que a poltica
Ambiental no bastante em si mesma, porque h de ser parte integrante de
polticas governamentais, visto como ter que compatibilizar-se com o
objetivo de desenvolvimento econmico-social, urbano e tecnolgico.
imperioso salientar que a lei exija que as diretrizes da Poltica Ambiental sejam
formuladas em planos, visto que, de acordo com Silva (2004, p.212), isto capacita a
vinculao da orientao preservacionista do meio ambiente aos planos de ordenao
territorial e de desenvolvimento econmico e social, que cabe Unio elaborar e executar, por
fora dos artigos 21, IX, e 174, pargrafo 1, da Constituio.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente deve ser compreendida como um conjunto de
normas-guias de outras que ho de servir, visto que a defesa do meio ambiente constitui um
dos princpios da ordem econmica, pois como aponta Antunes (2005, p.80) seus
181
instrumentos legais, tcnicos, cientficos e econmicos so destinados promoo do

O artigo 225 da Constituio Federal vai alm do conceito relacionado ao meio
ambiente natural, sendo que tal conceito flexibilizado de modo a tutelar o meio ambiente
artificial, cultural do trabalho e patrimnio gentico. Trata-se de um direito tutelado para
todos e endereado na cobrana de eficcia contra todos. Assim, Bucci (2008, p.794)
descreve: As polticas pblicas se constituem em uma das formas de realizar a Constituio,
tornando as suas disposies juridicamente eficazes, tarefa que envolve as atividades
normativa, administrativa e judicial.
Neste sentido, faz-se necessrio construir polticas em prol da tutela ambiental,
reconhecendo novos paradigmas estatais e no estatais, a fim de no somente orientar os
governos, mas especialmente, as polticas empresariais, para caminhar em busca do
As organizaes empresariais devem cumprir com seu dever de funo social,
respeitando a ordem jurdica ambiental, a qual estabelece os requisitos mnimos para ser
considerada uma atuao empresarial constitucional. Contudo, ir alm do que o Direito exige,
ir alm do cumprimento do Direito e internacionalizar a cultura do desenvolvimento
sustentvel, construindo polticas empresariais, promovendo programas voluntrios, a fim de
contribuir com a qualidade de vida e bem-estar dos seres humanos. Desse modo, a empresa
acaba por construir suas prprias politicas tendo conscincia de seu papel no seio da
sociedade, com o fim de preservar a vida com qualidade ambiental. Para esta conduta,
certamente, h o reconhecimento social e de legitimidade de polticas pblicas diferenciadas
para as empresas que assim atuarem.
Portanto, por meio de polticas pblicas dirigidas ao domnio econmico, os
governos devem nortear-se exclusivamente para os parmetros do desenvolvimento
sustentvel ambiental, ainda assim, qualquer poltica governamental por meio dos
mecanismos de incentivo tem um requisito mnimo, qual seja, viabiliz-las para empresas que
cumprem com sua funo socioambiental.
3 POLTICAS PBLICAS ECONMICAS DE INCENTIVOS AMBIENTAIS
O vis da sustentabilidade inclui questes socioeconmicas ambientais, previstas no

artigo 170 da Constituio Federal, contudo para se concretizar este estudo deve-se dirigir
anlise do artigo 174 da Constituio, que legitima a interveno estatal mediante as funes
182
expressas no dispositivo, reconhecendo, portanto, que o Estado brasileiro est legitimado a

executar politicas econmicas, inclusive no campo de incentivos ou subsdios de crdito,
tendo em vista a realizao da ordem jurdica-econmica prevista no artigo 170 e artigo 218
que considera o mercado interno como patrimnio nacional.
Partindo dessa premissa, pode-se indicar o Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES)1, banco pblico que tem como funo instrumentalizar a
execuo de poltica de fomento do governo federal tanto em setores pblico quanto privado,
por meio de normas ambientais conforme j se pratica atualmente no BNDES.
Considerando os incentivos internacionalizao de empresas, disponibilizados pelo
governo brasileiro e implementados mediante servios de financiamento do BNDES, verificase que o financiamento a esta internacionalizao pode ser considerada um dos mecanismos
mais relevantes que uma poltica de incentivo governamental pode disponibilizar para
fomentar a internacionalizao de suas empresas.
Conforme elucidado no site do BNDES (www.bndes.gov.br), sua poltica
socioambiental tem como objetivo principal promover o desenvolvimento sustentvel de
forma pr-ativa e em todos os empreendimentos apoiados, em uma concepo integrada das
dimenses econmica, social, ambiental e regional.
Considerando os requisitos para obter financiamento com recursos do BNDES,
verificar-se- a presena da Administrao Pblica Direta e Indireta, como passveis em face
do financiamento, contudo, exigem os requisitos mnimos para o passvel obter o
financiamento dos recursos, quais sejam: estar em dia com as obrigaes fiscais, tributrias e
sociais; apresentar cadastro satisfatrio; ter capacidade de pagamento; e atender a legislao
ambiental, carter notavelmente importante para a concluso deste texto.
Diante de seu papel propulsor do desenvolvimento econmico em bases sustentveis,
o BNDES, busca gerar e estimular impactos sociais e ambientais positivos em todas suas
frentes de atuao. Ainda, tem como objetivo investir em iniciativas de claro benefcio social
e em projetos de preservao ambiental, valorizando os princpios socioambientais na
concesso do crdito.
Neste sentido a Lei Federal n 6.938/81, ou seja, a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA), que exige de todas as instituies de financiamento e incentivos
1 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), empresa pblica federal, hoje o
principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realizao de investimentos em todos os
segmentos da economia, em uma poltica que inclui as dimenses social, regional e ambiental. Trabalha com
limite definido de crdito rotativo, para o apoio financeiro a empresas ou grupos econmicos que representem
baixo risco de crdito, destinado execuo de investimentos correntes em seus respectivos setores de atuao e
a investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovao.
183
governamentais, como por exemplo, o BNDES de condicionar a aprovao dos projetos ao

licenciamento e o cumprimento das regras expedidas pelas Resolues do CONAMA, desta
forma tm-se possibilidades de viver as conquistas de um Estado Democrtico de Direito.
Neste contexto, diante da possibilidade de a Administrao Pblica Indireta estar na
condio de passiva face ao Programa do BNDES, em meados de 2004, ambas assinaram
contrato, de um lado o programa de incentivo, e de outro lado, a pessoa jurdica de direito
privado: a Petrobrs que teve como objetivo a construo da P-52, mediante financiamento de
US$ 378 milhes, na qual gerou 5 mil empregos diretos e 20 mil indiretos.
Dentre as embarcaes arrendadas pela Petrobrs, tem-se as plataformas de produo
P-8, P-15 e P-32, e o navio plataforma FSO P-47, que est sendo adaptado para receber a
produo dos poos e separar petrleo, gs e gua, armazenando o petrleo, enviando o gs
terra via gasoduto e devolvendo ao mar a gua tratada, procedimento realizado pelas
refinarias.
Todas as refinarias da Petrobrs, empresa de capital misto, possuem certificao
ambiental. O caso das empresas controladas pelo governo que prestam servios de interesse
pblico, como o caso da Petrobrs, a busca pela certificao ambiental das refinarias se d
pela grande quantidade de petrleo e seus derivados que dispem, tendo em vista que a
empresa que est sujeita a enfrentar questes tais como a poluio do solo devido a seus
resduos e manuseio de seus produtos, poluio das guas devido a suas atividades produtivas
e acidentes, poluio do ar por enxofre, emisso de gases diversos e efeito estufa. Ainda,
apesar de ser controlada pelo governo, a Petrobrs est indubitavelmente inserida no mercado
global, sofrendo as presses da concorrncia e da opinio pblica mundial.
Diante de o financiamento mencionado ser derivado de uma empresa pblica federal,
questiona-se a possibilidade do referido Programa do BNDES ser considerado como uma
politica ambiental efetiva, bem como a insero do sistema de gesto ambiental, ISO 14001,
no setor pblico, como forma de demonstrar o compromisso deste setor com a referida
poltica.
4 A APLICAO DA NORMA DE SISTEMAS DE GESTO AMBIENTAL: ISO

14001 NO SETOR PBLICO
Para que os comprometimentos feitos se tornem efetivos, diversos instrumentos

gerenciais foram elaborados para alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e
184
ambientais da organizao, atravs de ferramentas aplicadas individualmente a cada uma das

dimenses da sustentabilidade.
A atividade de normalizao internacional, no incio do sculo XX, tornou-se mais
intensa com a criao da ISO2, cujo objetivo desenvolver a normalizao e atividades
relacionadas para facilitar as trocas de bens e servios no mercado internacional e a
cooperao entre os pases nas esferas cientficas, tecnolgicas e produtivas.
Em 1996, foram editadas as primeiras normas de gesto ambiental, a ISO 14001 e a
ISO 14004, sendo amplamente adotadas em todo o mundo por organizaes pblicas e
privadas. No Brasil, a norma foi editada pela ABNT Associao Brasileira de Normas
Tcnicas.
A norma prope um modelo de gesto que pretende ser ambientalmente responsvel,
comprometida com a conformidade legal, com a melhoria contnua, com a preservao
poluio, baseando-se no ciclo PDCA (sigla em ingls): planejar, fazer, verificar e agir, e
portanto, aperfeioando, em todas as atividades, produtos e relacionamentos.
O motor do sistema de gesto ambiental a poltica ambiental, a qual deve
demonstrar o compromisso de uma organizao em atender os requisitos relacionados com a
norma de gesto, com a legislao pertinente e prover direo e princpios para a ao
institucional, servindo ainda, para estabelecer objetivos e metas.
A certificao dos sistemas de gesto ambiental realizada por meio de auditorias,
que de acordo com Jos Carlos Barbieri e Jos Emanuel Reis Cajazeira (2009, p. 187)
possuem um requisito essencial associado aos processos de monitoramento e verificao da
eficcia da implementao das polticas relativas aos sistemas; avaliao da conformidade
para efeito de certificao e registro externo; e ainda, avaliao e acompanhamento da cadeia
de suprimento.
As auditorias so realizadas por instituies independentes, e no possuem relaes
com a organizao certificada, essas instituies so chamadas de organismos certificadores.
Os sistemas de gesto ambiental, ISO 14001 tem sido aplicado, em pequena parte,
em organizaes do setor pblico, incluindo servios pblicos, rgos e governos municipais,
dentre outros.
Para melhor elucidao, verifica-se o caso de implementao do sistema de gesto
ambiental no Projeto POMAR, da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, de
2 A International Organization for Standardization (ISO), uma federao internacional formada por organismos
de normalizao nacionais, que tem como objetivo desenvolver a normalizao e atividades relacionadas para
facilitar a troca de bens e servios no mercado internacional e a cooperao entre pases nas esferas cientficas,
tecnolgicas e produtivas. Para saber mais consulte <http://www.iso.org.br>.
185
natureza pblica, cujo objetivo se deu pela recuperao ambiental, a revegetao das margens
do rio Pinheiros, entre o canal de Guarapiranga e a regio do Jaguar. Ademais, vale ressaltar
que, a implementao do sistema de gesto ambiental trouxe ainda mais pontos benficos ao
setor pblico, como a realizao de parcerias com empresas, como a de transmisso de
energia, fabricantes de fertilizantes, etc.
Outro caso semelhante, a empresa de capital misto, Petrobrs, de controle acionrio
da Unio Federal, onde todas as suas refinarias possuem certificao ambiental, contudo, de
acordo com o texto de Alex Guimares Loureno e Dbora Schourder (2012, p.25) a
Petrobrs, que mesmo estando entre dez maiores empresas de explorao de petrleo do
mundo, foi acusada em janeiro de 2000, pelo acidente de derramamento de petrleo na Baa
de Guanabara/RJ, muito embora ter obtido o certificado da ISO 14001 duas semanas antes do
sinistro ocorrido. Como no se bastasse, em julho do mesmo ano, a Petrobrs esteve
envolvida em outro derramamento de leo, desta vez na refinaria Presidente Getlio Vargas
no Paran, provocando vazamento no Rio Barigui, atingindo o rio Iguau, em Araucria/PR.
Por outro lado, as melhorias derivadas da certificao na Petrobrs, prestadora de
servio pblico, verificam-se na quantidade de petrleo que manipula e seus derivados que
dispem, tendo em vista que a empresa est sujeita a enfrentar questes tais como a poluio
do solo devido a seus resduos e manuseio de seus produtos, poluio das guas devido a suas
atividades produtivas e acidentes, poluio do ar por enxofre, emisso de gases diversos e
efeito estufa. A Petrobrs sofre ainda presso pblica mundial para buscar a certificao
ambiental, tendo em vista os riscos nocivos de degradao ao meio ambiente so inerentes a
sua atividade.
A dificuldade de implementao do sistema de gesto ambiental no setor pblico se
d pela instabilidade poltica, na qual, mudando as prioridades da governana, pode-se reduzir
ou at cessar o fluxo de recursos e a priorizao da questo ambiental, diante da justificativa
de que tal projeto se fez presente durante a anterior governana. Desse modo, o importante
para dar continuidade a um sistema de gesto ambiental, se aliar a sociedade civil, com o
intuito de presso para o segmento do sistema de gesto ambiental, bem como as normas de
certificao, como o caso da Agenda 21. Um de seus princpios apontado Jos Carlos
Barbieri e Jorge Emanuel Cajazeira (2010, p.148):
Um dos objetivos da Agenda tirar as recomendaes e os planos de ao
acordados nesses documentos das prateleiras dos rgos oficiais e da esfera
exclusiva dos governos centrais, para que diferentes segmentos da sociedade
(empresas, comunidade cientfica e tecnolgica, autoridades locais,
sindicatos etc.) possam contribuir a seu modo para o alcance dos resultados
esperados. A sua implementao requer diversos nveis de abrangncia,
186
desde o global, envolvendo a totalidade dos pases at as organizaes

especficas, como empresas, passando pelos governos nacionais,
subnacionais e locais.
Mediante os sistemas de gesto ambiental ISO 14001, os governos e seus rgos

podem atuar como consumidores conscientes, buscando a implantao de solues voltadas
ao desenvolvimento sustentvel, tornando-se uma obrigao estabelecer requisitos para que
produtos e servios adquiridos tenham aspectos ambientais significativos, comprometidos
com o cumprimento da legislao ambiental, trazendo benefcios para a administrao das
atividades do setor pblico, tais como departamentos de obras e servios, incluindo seus
benefcios econmicos.
CONCLUSO
Diante da abordagem realizada, infere-se que no Estado do Bem-Estar Social tem-se

o Estado como agente interventor em desenvolver polticas de investimentos ou cooperao
mundial, o que recai sob o aspecto econmico, vez que colabora no processo de
desenvolvimento.
Viu-se, ademais, que a ordem econmica prevista no texto constitucional, dispe de
diretrizes para o Estado intervir dentro de um direcionamento global, incluindo o
desenvolvimento sustentvel, vez que no h como se pensar em desenvolvimento da
atividade econmica sem o uso racional dos recursos naturais. Diante da indissociabilidade da
economia e da ecologia, o texto constitucional prev como dever de todos e do Estado, a
defesa e preservao do meio ambiente, inclusive sobre as formas de interveno do Estado
para a tutela ao meio ambiente.
Ademais, observou-se que a Poltica Nacional Ambiental deve ser tida como um
conjunto de normas-guias de outras que ho de servir. Em funo do Estado brasileiro estar
legitimado a executar polticas econmicas, far-se- necessrio enfatizar a tutela ambiental,
podendo-se citar o BNDES, banco pblico que no campo dos incentivos ou subsdios de
crdito executa poltica de fomento tanto em setores pblicos como em privados, a fim de
promover o desenvolvimento sustentvel, vivendo as conquistas de um Estado Democrtico
de Direito.
Mais frente, passou-se ao estudo dos requisitos que so exigidos da Administrao
Pblica como passiva face ao fomento financiado pelo BNDES, citando como exemplo o caso
da Administrao Pblica Indireta, de personalidade jurdica de direito privado, qual seja a
187
Petrobrs que objetivou a construo da plataforma 52, para a realizao do procedimento de

refinarias de petrleo, que possibilitou a gerao de 5 mil empregos diretos e 20 mil indiretos,
portanto, promovendo o desenvolvimento sustentvel de forma pr-ativa em uma concepo
integrada das dimenses econmica, social, ambiental e regional.
Ao final, aps anotaes diversas em relao ao setor pblico, tomou-se a posio
que as presses da concorrncia e da opinio pblica mundial fazem com que as organizaes,
qual seja a prestadora de servio pblico, comprometam-se, mediante o cumprimento da
legislao ambiental, com instrumentos gerenciais sob normas de certificao, para ento
alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e ambientais da organizao, sob a
tica da sustentabilidade, conferindo sua funo social.
Neste sentido, a adoo de critrios tcnicos oriundos do setor privado, como o
caso das normas ISO 14.000, pode constituir-se em clusula de observncia obrigatria para
as atividades econmicas do setor pblico, e indicativas para o setor privado, no se afastando
a possibilidade de esta certificao privada ser exigida do particular que pretender contratar
com o poder pblico.
REFERNCIAS
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189
BICES DA LEGISLAO AO FORTALECIMENTO DA POLTICA DE

GOVERNO EM ECONOMIA SOLIDRIA
OBSTCULOS DE LA LEGISLACIN AL FORTALECIMIENTO DE LA POLTICA
DEL GOBIERNO EN ECONOMA SOLIDARIA
Prof. Dr. Francisco Carlos Duarte 1
Professor da Faculdade de Direito da Pontificia Universidade Catlica do Paran
RESUMO
O crescimento das organizaes autogestionrias e solidrias de trabalhadores como resposta
crise do capitalismo, as polticas pblicas desenvolvidas para atender s demandas
originadas deste crescimento e seus problemas prticos no momento da efetivao constituem
pontos centrais deste trabalho. Procura-se aqui, refletir criticamente sobre o descompasso
entre os poderes do Estado, especialmente, entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo,
problematizando a oferta de fomento promovida pelo primeiro e a impossibilidade, ou
dificuldade, de acesso ocasionada pela inrcia do segundo, que, apesar da evidente lacuna
legislativa, ainda no criou nos diplomas legais, uma forma de constituio jurdica para os
empreendimentos de economia solidria.
PALAVRAS-CHAVE: economia solidria. Polticas pblicas. Legislao.
RESUMEN
El crecimiento de las organizaciones autogestionadas y la solidaridad de los trabajadores en
respuesta a la crisis del capitalismo, las polticas pblicas destinadas a satisfacer las demandas
derivadas de este crecimiento y sus problemas prcticos en el momento de ejecucin son los
puntos centrales de este trabajo. Se tiene aqu la intencin reflexionar crticamente sobre el
desajuste entre los poderes del Estado, especialmente entre el Ejecutivo y el Legislativo,
problematizando la oferta de fomento promovida por el primero y la imposibilidad o
1
Doutor em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal de Santa Catarina e pela Universit di Lecce
Itlia, com Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa Portugal, pela Universit di Lecce Itlia; Mestre em
Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professor titular nos cursos de graduao, ps
graduao, mestrado e doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Vinculado Linha
de Pesquisa Estado, Atividade Econmica e Desenvolvimento Sustentvel e membro do Grupo de Pesquisa
Regulao Econmica e Atuao Empresarial. Advogado e Procurador do Estado do Paran. Correio
eletrnico: franciscocduarte@hotmail.com.
190
dificultad de acceso causado por la inercia del segundo, que, a pesar del evidente laguna
legislativa, sigue sin incluir en la legislacin, una forma de constitucin jurdica para los
grupos de economa solidaria.
PALABRAS CLAVE: Economa Solidaria. Polticas Pblicas. Legislacin.
INTRODUO
As demandas e anseios dos trabalhadores e trabalhadoras que integram a chamada
economia solidria e as dificuldades que o segmento enfrenta devem constar na pauta tanto
dos gestores pblicos quanto das Universidades em seu campo de produo de novas
tecnologias e proposio de alternativas e viabilizao do convvio social.
que os princpios defendidos pela economia solidria privilegiam o pleno
desenvolvimento humano e mostram-se como caminhos mais eficazes para a realizao da
felicidade, vez que fundam-se especialmente na solidariedade e mtuo apoio, rompendo com
a lgica de competitividade consolidada nos meios de produo e relaes de trabalho
caractersticos do segundo setor.
Infelizmente, apesar das relevantes potencialidades da economia solidria, inclusive
para gerao de renda e erradicao da pobreza, os grupos de trabalhadores e trabalhadoras
que optam por este caminho enfrentam uma srie de dificuldades no cenrio nacional.
Neste artigo, sero abordadas com especial nfase, as dificuldades relacionadas
constituio jurdica dos empreendimentos de economia solidria, apontando para o atraso da
legislao brasileira diante dos avanos tanto das polticas pblicas quanto das necessidades
sociais na matria.
Considera-se relevante intensificar as reflexes sobre este tema, pois cada vez mais
aumentam as polticas pblicas destinadas ao fomento da economia solidria, bem como a
insero de aes no mesmo sentido em outras polticas. Entretanto, o sucesso destas aes
depende em grande parte, da possibilidade de acesso pelos grupos, que muitas vezes, ficam
condenados marginalidade institucional, pois no agregam em sim as rigorosas condies
para constituio jurdica da sua existncia.
Talvez este artigo se mostre capaz de reproduzir parte das angstias vivenciadas
pelos atores envolvidos na economia solidria. De fato, espera-se que sim, pois isto lhe
conferir alguma legitimidade para contribuir no debate necessrio e urgente sobre o tema.
191
Objetiva-se, portanto, atravs da pesquisa bibliogrfica, da anlise de textos normativos e da

realidade vivenciada pelos empreendimentos de economia solidria, contribuir com as
reflexes, diagnsticos e proposies em benefcio da legitimao e fomento de uma
economia mais humana, acessvel a todos os homens e mulheres, independente se sua
capacidade financeira, viabilizada por seus talentos e capacidade de respeito ao prximo.
1 UMA BREVE CONTEXTUALIZAO DA ECONOMIA SOLIDRIA NO

CENRIO ECONMICO E NO MUNDO DO TRABALHO
Os avanos do capitalismo e suas consequncias para trabalhadores e trabalhadoras,

desde o incio da expanso deste modo de produo, ensejou a crtica e resistncia por parte
de trabalhadores e trabalhadoras em todo mundo. Em contraposio ao modelo hierarquizado
de organizao do trabalho, passou a ser idealizado e aplicado um modelo alternativo, pautado
na cooperao, na autogesto, solidariedade entre outros princpios da economia solidria.
Embora suas prticas remontem tempos anteriores, o termo economia solidria
surgiu muito tempo depois: A Economia Solidria (ES) um conceito que surgiu no final do
sculo XX e retoma a ideia de solidariedade no sistema produtivo em contraposio ideia do
individualismo competitivo caracterstico das sociedades neoliberais capitalistas. (SINGER
apud SILVA, 2011).
Sua configurao como alternativa ao modelo capitalista de produo, desde sua
origem e de forma cada vez mais destacada, reafirma-se como uma das principais marcas e
bandeiras da economia solidria, especialmente nos tempos atuais, em que o sistema se v
acometido cada vez mais pela precarizao das relaes de trabalho e desemprego em massa.
A Economia Solidria destaca a pessoa humana como sujeito e fim da atividade econmica,
procurando recuperar a dimenso tica e humana das atividades econmicas e opondo-se a um
modelo econmico nico para todas as culturas e todas as sociedades. (PINHO, 2004. p.
174)
No
Brasil,
as
organizaes
de
trabalhadores
tm
se
institucionalizado,
principalmente, sob as formas jurdicas de cooperativas, uma vez que estas, pode-se dizer,
adotam como principal objetivo o aperfeioamento moral do homem, pelo alto sentido tico
da solidariedade, complementado na ao, pela melhoria econmica. (BULGARELLI apud
192
GONALVES NETO, 2004. p. 143), ou das recentes cooperativas de trabalho, modalidade

inserida no ordenamento jurdico ptrio com a Lei 12.690/2012, que ser melhor apreciado
mais adiante, mas tambm sob a forma de associaes. Isto porque, estas formas de
constituio jurdica so mais coerentes com os princpios norteadores da economia solidria,
notadamente, a horizontalidade das relaes de trabalho e a democratizao da tomada de
decises. Tanto que no cooperativismo propriamente dito, segundo QUEIROZ (2003. p. 29),
os princpios so: a livre adeso; a singularidade do voto (mesmo com cotas diferentes, cada
associado tem direito a um s voto, pois cada um vale pelo que e no pelo que tem); o
controle democrtico; a neutralidade (no pode haver nenhum tipo de discriminao); retorno
das sobras (a cooperativa no visa lucro, mas pode ter perdas ou sobras, as quais devem ser
rateadas ou distribudas entre os associados); educao permanente e cooperao
intersociedade cooperativa.
Com relao educao permanente, trata-se de pressuposto de validade para os
demais princpios do cooperativismo, e de modo mais amplo, da prtica da economia
solidria, e este pressuposto, na concepo de muitos autores, est ausente nas relaes de
trabalho capitalistas:
Com a autogesto, todos participam das decises independentemente da funo que
executam. Por isso, todos os membros de um empreendimento solidrio precisam
ser formados para a gesto coletiva do prprio empreendimento. Todos precisam de
uma nova formao j que a forma como a sociedade capitalista se organiza no
oportuniza uma cultura de deciso coletiva (GADOTTI, 2009. p. 33)
Assim, diante da impossibilidade de se ajustar as estruturas individualistas da

sociedade, manifestas tambm no mundo do trabalho e que se intensificaram nos ltimos
sculos, estes trabalhadores buscaram a estruturao de espaos comuns e inauguraram desta
forma, um novo campo de resistncia e tambm uma possibilidade de sobrevivncia menos
injusta e aniquiladora.
No plano poltico, ontem, as prticas sociais sob o registro da economia solidria
provaram que a sociedade civil no saberia estar circunscrita auto-regulao
mercantil das trocas econmicas [...] Hoje, a economia solidria pode, em parte,
atenuar os efeitos devastadores para a democracia de uma mercantilizao e de uma
abstrao das relaes sociais. (FRANA FILHO; LAVILLE, 2004, p. 92-93)
Todavia, as prticas de economia solidria no rompem completamente com o

sistema, uma vez que se desenvolvem, ainda que sob diretrizes diferentes, no seio do
mercado. Neste sentido, veja-se:
193
A sociedade cooperativa transparente, fazendo a conexo entre trabalhador, scio

cooperado e o mercado de oferta de trabalho, sem obter vantagens pecunirias. Ela
faz a intermediao de negcios representando o seu scio cooperado. O
cooperativismo procura proteger a economia dos scios cooperados, trabalhadores e
se caracteriza, por garantir a participao mais ampla possvel da populao nos
frutos da atividade econmica. (QUEIROZ, 2003. p. 17)
Este fator um dos pontos polmicos que divide a comunidade terica e gestores
pblicos, de modo que h uma parte dentre estes e tambm aquela que defende a emancipao
do trabalho e como seu horizonte ltimo a coexistncia harmnica dentro do mercado e outra
parte que prope um horizonte para alm do mercado capitalista, com plena expanso de sua
filosofia, justificando-se porque o capitalismo relaciona-se com outros objetivos, ao acmulo
do capital e ao lucro, ao passo que a gesto solidria est ligada melhoria da qualidade de
vida [...], a um modo de vida sustentvel e ao bem viver da populao. So princpios ticopolticos antagnicos aos da gesto dos negcios capitalistas que no beneficia a todos, mas a
seus proprietrios. (GADOTTI, 2009. p. 32. Grifo no original).
No cenrio nacional, economia solidria assume cada vez mais importncia, uma vez
que se consagra, inclusive, como estratgia para promoo do desenvolvimento territorial,
cuja prioridade seria o desenvolvimento humano e social, ideia que vem consagrada na
Resoluo 16 da I Conferncia Nacional de Economia Solidria. (REDE DE GESTORES DE
POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 33-35). No que se refere
ao desenvolvimento territorial, pode assumir o papel de importante ferramenta e caminho
possvel para a efetivao de um dos objetivos fundamentais da Repblica, consagrado no
inciso III do art. 3 da Constituio, onde consta: erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais;.
Aliado
isto,
intensifica-se
organizao
da
sociedade,
atravs
dos
empreendimentos e das entidades de apoio, entre outros, conferindo fora ao emblema da

economia solidria, inserindo-o na pauta do Governo e dando incio a aes governamentais
no sentido de construir uma Poltica Pblica em economia solidria.
2 A INSERO DA ECONOMIA SOLIDRIA NAS POLTICAS DE GOVERNO
194
Segundo a Rede de Gestores de Polticas Pblicas de Economia Solidria, a

convocao da I Conferncia Nacional de Economia Solidria foi um marco na construo
desta poltica pblica:
A conferncia permitiu que a Rede de Gestores apresentasse a sua contribuio para
o debate em torno do lugar institucional dos municpios e Estados da federao
nessa poltica pblica Debate que remete ao tema da importncia da descentralizao
das polticas pblicas e da integrao com outras polticas complementares
questo de tenso permanente na relao entre os entes federados. (REDE DE
GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p.
24. Grifo no original)
Alm de fomentar o debate acerca do tema da economia solidria entre os gestores, a

I Conferncia obteve o relevante mrito de tirar do papel o Conselho Nacional de Economia
Solidria (REDE DE GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA
SOLIDRIA, 2008, p. 25) que, embora institudo em lei no ano de 2003, somente em 2006,
por provocao desta conferncia, foi efetivamente criado. Este Conselho conta com
cinquenta e seis representaes, das quais, dezenove so preenchidas por gestores pblicos,
vinte por empreendimentos de economia solidria e dezessete por entidades de apoio.
portanto, um rgo colegiado, com o escopo de viabilizar a participao popular. Ainda na
mesma conferncia, foram elencadas trs prioridades no campo: sistema nacional de
economia solidria; lei orgnica da economia solidria e fortalecimento do espao da
economia solidria no mbito do Governo Federal (REDE DE GESTORES DE POLTICAS
PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 26).
Entretanto, o prprio Governo Lula j havia manifestado interesse em
institucionalizar uma poltica pblica para o setor e o fez em 2003, atravs da Lei 10.683/2003
e do Decreto 5.063/2004, que, dentre outras providncias, instituem e regulamentam a
Secretaria Nacional de Economia Solidria SENAES. A SENAES foi uma reposta positiva
do Governo aos reclames da sociedade civil.
Com a SENAES, passou a ser competncia do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) aquilo que a prpria instituio reconhece como desafio de implementar polticas que
incluam as demais formas de organizao do mundo do trabalho. (MTE). Tal desafio assume
especial importncia com a recente Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei 12.305/2010),
que privilegia a incluso de associaes e cooperativas de catadores em seu mbito, como ser
visto adiante.
195
Especificamente quanto s normas citadas, sublinha-se um trao distintivo da poltica

de economia solidria, conquista da sociedade organizada, qual seja, o amplo espao de
participao popular na definio de suas diretrizes. Neste sentido, dentre as previses legais
contida no Decreto 5.063/2004, a SENAES, que um dos rgos especficos singulares do
MTE, subdivide-se em Departamentos de Estudos e Divulgao e Departamento de Fomento
Economia Solidria (art. 2, inciso II, alnea d). A Secretaria guarda, dentre outras
competncias (art. 18, inciso II), a de se articular com a sociedade civil, permitindo que,
atravs da participao popular, sejam definidas as diretrizes e prioridades da poltica pblica
e atravs de seus Departamentos, tem, entre outras, a competncia de apoiar as Universidades
na criao de campos acadmicos e cientficos sobre o tema (art. 19, inciso V) e de coordenar
parcerias com organizaes, entidades e instituies para desenvolver programas de ES (art.
20, inciso II). Por fim, destaca-se o Conselho Nacional de Economia Solidria, em que consta
a atribuio de estimular a participao da sociedade civil e de propor o aperfeioamento na
legislao, como meio de fortalecer a economia solidria (art. 26, incisos I e III,
respectivamente).
interessante agora, retomar brevemente o tema das organizaes coletivas de
catadores e da Poltica Nacional de Resduos Slidos, posto que esta poltica tem realado o
debate e intensificado as experincias nos diversos setores da sociedade.
2.1 A ECONOMIA SOLIDRIA E A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

Primeiramente, importante situar a categoria de trabalhadores e trabalhadoras
catadores de material reciclvel. Os catadores, atravs do Movimento Nacional dos Catadores
de Material Reciclvel (MNCR), constituem um denso e organizado segmento da economia
solidria. Sobre seus princpios, o movimento proclama:
Buscamos a organizao de nossa categoria na solidariedade de classe, que rene
foras para lutarmos contra a explorao buscando nossa liberdade. Esse princpio
diferente da competio e do individualismo, busca o apoio mtuo entre os
companheiros(as) catadores(as) e outros trabalhadores.
Lutamos pela autogesto de nosso trabalho e o controle da cadeia produtiva de
reciclagem, garantindo que o servio que ns realizamos no seja utilizado em
beneficio de alguns poucos (os exploradores), mas que sirva a todos. (MNCR, 2012.
Sem grifo no original.)
196
O stio eletrnico do MNCR, divulga uma srie de informaes relacionadas aos

avanos da economia solidria no Brasil, posto que esta constitui uma de suas bandeiras.
Sobre a lei 12.305/2010, esta originou-se do Projeto de Lei 203/1991, que por sua
vez, foi originado pelo Projeto de Lei 254/1989, verso original, originada no Senado Federal
e alterada pelo PL 254, como seu substitutivo. Aps mais de vinte anos de tramitao, o Poder
Legislativo consegue, finalmente, aprovar a Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Esta poltica lana mo de inmeros caminhos para integrar definitivamente as
cooperativas e associaes de catadores s suas aes. Inicialmente anuncia que o incentivo
ao segmento um de seus instrumentos (Art. 8, inciso IV). A seguir, prev como contedo
mnimo dos Planos Nacional e Estaduais, dentre outros itens, a elaborao de metas para a
eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e emancipao econmica
de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis, conforme Art. 15, V e 17, V,
respectivamente.
J com relao aos municpios, a incluso das organizaes de catadores na execuo
da poltica municipal constitui um critrio de prioridade no acesso aos recursos pblicos da
Unio. A elaborao do Plano Municipal, por sua vez, requisito indispensvel para o acesso
a estes recursos. Se nos planos municipais constarem solues consorciadas ente municpios
para a gesto dos resduos (Art. 18, 1, I) e a implantao de coleta seletiva com a
participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda (Art. 18, 1, II), estes
municpios preferiro aos demais para obter recursos federais para o financiamento de uma
Poltica
De qualquer modo, tambm contedo mnimo dos planos municipais, programas e
aes que abranjam especialmente cooperativas e associaes de catadores. (art. 19, inciso
XI).
Dentre todas as disposies normativas aplicveis a estas organizaes de
trabalhadores, o texto da Lei 12.305/2010 conta com doze referncias expressas, todas no
sentido de abrir caminho para a incluso das mesmas na pauta dos governos em todos os
mbitos federativos, bem como, incentivas os governos a consolidar as previses legais.
Desta forma, a economia solidria que j vinha sendo reconhecida nas aes
governamentais como um dos meios para gerao de renda e erradicao da pobreza, atravs
da Poltica Nacional de Resduos Slidos ampliou seu campo de incidncia a intensificou as
197
atividades do terceiro setor, transformando as organizaes de catadores em matria de alto

interesse para os governos.
Defende-se por fim, que no somente em razo objetiva do acesso aos recursos
pblicos, mas especialmente por razes mais complexas relacionadas sociedade e vida
digna a todos os cidados, especialmente os de baixa renda, o incentivo aos grupos de
catadores e catadoras de material reciclvel deve ser encarado como prioridade absoluta dos
governos em suas polticas pblicas, especialmente a de gesto dos resduos slidos.
AS
LACUNAS
LEGISLATIVAS
SUAS
DIFICULDADES
PARA
EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA SOLIDRIA
Apesar de todos os esforos de alguns setores do Governo, a economia solidria

enfrenta ainda muitos desafios. Embora os governos, entidades de apoio e organizaes
diversas disponibilizem uma srie de editais pblicos e linhas de crdito para fomento dos
grupos autogestionrios, o acesso quase totalidade destes incentivos requer a constituio
jurdica dos grupos, com inscrio regular no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica.
A experincia prtica de quem lida com este tema mostra os grandes inconvenientes
da legislao. A comear pela ausncia de uma personalidade jurdica que seja adequada s
peculiaridades dos empreendimentos de economia solidria. O Cdigo Civil, em seus artigos
40 a 45 define os tipos de pessoa jurdica existentes no ordenamento jurdico brasileiro.
Especificamente no art. 44, arrola as pessoas jurdicas de direito privado e usualmente, os
empreendimentos de economia solidria constituem-se juridicamente sob a forma de
associaes (inciso I) ou de sociedades (inciso II), especificamente, sob a forma de
cooperativa, que uma sociedade simples, nos termos do prprio cdigo Civil, art. 982,
pargrafo nico.
Vejam-se ento, disposies de cada uma das formas e suas implicaes no mbito
das organizaes coletivas autogestionrias de trabalho.
3.1 ASSOCIAES DE TRABALHADORES
198
As associaes tm suas normas gerais especificadas no Cdigo Civil, art. 53 e

seguintes, sendo caracterizadas pela reunio de pessoas para fins no econmicos. Todavia,
um tipo de constituio bastante utilizado em razo dos processos menos burocratizados e
inmeras outras facilidades, inclusive de ordem tributria. Estes aspectos fazem das
associaes um modelo mais adequado s condies econmicas e mesmo tcnicas dos
grupos de trabalhadores de baixa renda. Todavia, persiste a insegurana jurdica desta forma,
em razo da previso de que estas entidades no podem ter fins econmicos, sendo-lhes
vedada a possibilidade de comercializao de produtos e servios, exceto os necessrios para
manuteno e efetivao de seus fins sociais.
Em razo desta insegurana, as organizaes em geral optam pelo meio,
juridicamente mais adequado, que a forma de cooperativa. Entretanto, a constituio sob a
forma de cooperativa tambm traz alguns obstculos, que sero analisados no prximo item.
Antes de passar a anlise das cooperativas, registra-se uma ressalva no tocante s
organizaes de catadores: alm de ser uma prtica comum dentre este segmento, parece ser
tambm uma prtica recepcionada pelas leis brasileiras. Neste sentido, destaca-se a importante
Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 (lei de licitaes) que em seu art. 24, inciso XXVII,
dispensa de licitao o convnio com associaes ou cooperativas de catadores. A prpria
Poltica Nacional de Resduos Slidos, que em todas as menes s organizaes de catadores
cita as cooperativas e outras formas de associao, bem como o Decreto 5.940, de 25 de
outubro de 2006, que ao instituir a seleo obrigatria de resduos reciclveis nas reparties
pblicas federais, os destina s associaes e cooperativas de catadores. Dentre estes, h
outros exemplos normativos que menciona as duas formas de constituio.
O que se quer destacar que, ao fazer a meno expressa s associaes de
catadores, ao menos para este segmento, tal forma de constituio juridicamente admitida,
especialmente considerando-se que mais benfica e vivel para o segmento. Ao mesmo
tempo, evoca-se os processo hermenuticos de interpretao gramatical e extensiva, que ao
mesmo tempo em que vedam a presuno de que o legislador disse uma coisa, querendo
dizer outra, impe a interpretao extensiva de disposies que ampliam ou facilitam a
efetivao de direitos.
3.2 COOPERATIVAS
199
Por outro lado, a lei 5.764 de 16 de dezembro de 1971, d as diretrizes gerais para o
cooperativismo no Brasil, definindo as cooperativas como organizaes de pessoas que
reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de uma
atividade econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro, nos termos de seu art. 3.
Note-se a importante diferena: a atividade cooperativa uma atividade com fins
econmicos, diferenciando-se das associaes, mas, assim como as associaes, igualmente
sem fins lucrativos.
H, entretanto, dificuldades presentes nas cooperativas que dificultam ou mesmo
impedem que os trabalhadores adotem sua forma para a sua constituio. Se por um lado os
requisitos tanto para criao, quanto para a manuteno, sejam mais complexos ou mesmo
onerosos, por outro lado, h um problema de ordem objetiva, que a previso constante no
art. 6, I, segundo o qual, cooperativas singulares somente podem ser constitudas a partir da
reunio mnima de vinte associados. Tal requisito muitas vezes um bice intransponvel,
pois os empreendimentos de economia solidria, na maioria das vezes, so pequenos grupos
com nmero muito inferior de trabalhadores e trabalhadoras aglutinados.
3.3 COOPERATIVAS DE TRABALHO

A partir do ano de 2012, com a Lei 12.690 de 19 de julho de 2012, o legislador
tentou contornar alguns problemas e lacunas verificados nas cooperativas tradicionais. Vejase a justificativa apresentada por ocasio da apresentao do Projeto de Lei 4.622/2004, que
acabou dando origem a lei das Cooperativas de Trabalho, levando em conta que, naquele
momento, no estava na pauta do legislador os interesses da economia solidria, como se v
no prprio texto:
Aps a edio do pargrafo nico ao artigo 442 da CLT, multiplicaram-se as
cooperativas de mo de obra, organizadas de acordo com a lei n 5.764, de 16 de
dezembro de 1971, que define a Poltica Nacional de Cooperativismo e institui o
regime jurdico das sociedades cooperativas. A crescente utilizao de cooperativas
deve-se necessidade de reduo de custos, num cenrio competitivo, e a busca de
oportunidade de trabalho por pessoas que, no fossem as cooperativas, estariam na
informalidade ou desocupadas.
Deve-se reconhecer que a Lei 5.764/71, apresenta lacunas no que concerne as
cooperativas de mo de obra, servindo de estmulo formao de falsas cooperativas
de trabalho.
indispensvel se assegurar a formao de cooperativas de mo-de-obra, pela
contribuio que podem dar gerao de trabalho.
200
O projeto ora apresentado visa suprir as ausncias da lei, inspirando-se na Lei

6019/74, que dispe sobre o trabalho temporrio nas empresas urbanas e insere o
cooperado no Programa de Alimentao do Trabalho (PAT).
O PL no previa, mas a sociedade viu no seu debate a possibilidade de superar o

limite objetivo do nmero mnimo de associados para a constituio das cooperativas e com
isto, assegurou-se no art. 6, o nmero mnimo de sete associados para a constituio da
cooperativa de trabalho.
Mais adiante, no art. 7, a lei das cooperativas de trabalho institui alguns direitos
mnimos a serem assegurados pelas organizaes, que por sua vez, so fiscalizadas pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego, nos termos do art.17. So estes direitos:
I - retiradas no inferiores ao piso da categoria profissional e, na ausncia deste, no
inferiores ao salrio mnimo, calculadas de forma proporcional s horas trabalhadas
ou s atividades desenvolvidas;
II - durao do trabalho normal no superior a 8 (oito) horas dirias e 44 (quarenta e
quatro) horas semanais, exceto quando a atividade, por sua natureza, demandar a
prestao de trabalho por meio de plantes ou escalas, facultada a compensao de
horrios;
III - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
IV - repouso anual remunerado;
V - retirada para o trabalho noturno superior do diurno;
VI - adicional sobre a retirada para as atividades insalubres ou perigosas;
VII - seguro de acidente de trabalho.
Reflita-se agora, sobre a viabilidade de uma cooperativa de trabalho para uma

organizao de catadores de material reciclvel: o salrio mnimo o ponto de partida. Deve
ser acrescido a ele, o adicional de insalubridade em grau mximo, em atendimento ao inciso
VI e conforme Norma Regulamentadora n 15, Anexo n 14, equivalente a 40% sobre o
salrio (item 15.2.1 da NR 15).
Alm disto, os outros direitos, essenciais para a viabilizao de um trabalho digno,
mas, falando francamente, um tanto utpicas, dadas as condies objetivas dos
empreendimentos de catadores de material reciclvel e at mesmo, da maioria dos outros
segmentos presentes na economia solidria.
Percebe-se em suma, que ao mesmo tempo em que a Constituio Federal garante
tratamento adequado e estmulo por meio de lei para formas associativas de trabalho, a
realidade e a atividade legislativa no atendem a este imperativo constitucional, especialmente
pela falta de normas regulamentadoras adequadas.
201
Assim, o Governo tenta fortalecer o seguimento, mas o legislador o no acompanha.

O judicirio, por sua vez, no compreende as peculiaridades do ramo e no consegue corrigir
as injustias decorrentes das inmeras lacunas ou contradies normativas.
Esta problemtica constitui uma relevante reflexo, pois o descompasso entre as
aes de Governo e a ao do legislador mostra que a participao popular no
integralmente contemplada. O prprio processo legislativo da lei 12.690/2010, que instituiu as
cooperativas de trabalho e que se propunha a solucionar o problema da formalizao dos
grupos, mostrou-se controverso, com diversos seguimentos manifestando insatisfao diante
do mesmo.
O quadro acima descrito constitui a realidade dos grupos de economia solidria e
tambm das entidades de apoio, notadamente, as Universidades, em seus programas de
pesquisa e extenso, que se veem perplexas diante do dilema de decidir entre cumprir sua
obrigao institucional e seguir a lei ou atender s necessidades dos trabalhadores e
trabalhadoras da ES.
Embora existam muitas oportunidades no cenrio, enfrentamos um modelo
hegemnico extremamente forte e reverso ao que defendemos. E ainda no
conseguimos acumular foras suficientes para fazer um movimento contrahegemnico. (REDE DE GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE
ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 29)
CONSIDERAES FINAIS
necessrio problematizar tambm no mbito tcnico jurdico o debate sobre a
economia solidria. Mais especificamente, problematizar o ponto de interseco entre a
economia solidria e as polticas pblicas. Incluindo esta problemtica na pauta da
comunidade cientfica, imagina-se poder contribuir para o aprofundamento deste debate, de
modo a contribuir tambm na reflexo sobre novas tecnologias e propostas para enfrentar
desafios impostos por este desencontro de interesses.
A inrcia dos legisladores, que, apesar da evidente lacuna legislativa, ainda no
criaram uma forma de constituio jurdica para os empreendimentos de economia solidria
precisa ser atacada por meio de uma unio de esforos, de uma ao conjunta protagonizada
pela sociedade civil, especialmente, mas apoiada pelas entidades de apoio, bem como pelos
gestores pblicos efetivamente comprometidos com a economia solidria.
Em tempos de profundo adoecimento no mundo do trabalho, onde homens e
mulheres so descartados depois de esgotada sua energia vital e sua sade, onde isto passa
202
despercebido e at naturalizado para muitos setores da sociedade, em tempos em que a

competitividade nas relaes de trabalho dificulta a construo de laos afetivos e de
solidariedade, a economia solidria deveria ser encarada com a mais profunda seriedade e
comprometimento.
BIBLIOGRAFIA
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promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: < www.planalto.gov.br >. Acesso em
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___________. LEI 12.305 de 02 de agosto de 2010. Institui a Poltica Nacional de
Resduos Slidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras
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___________. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 06 de julho de
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reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta
e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos
catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial
da
Unio
em
26
de
outubro
de
2006.
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em:
___________. Lei 10.683 de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Publicado no Dirio
Oficial
da
Unio
em
29
de
maio
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2003.
Disponvel
em:
203
___________. DECRETO 5.063 de 03 de maio de 2004. Aprova a Estrutura Regimental

e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do
Ministrio do Trabalho e Emprego, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial
da
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04
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204
A FUNO SOCIAL DO TRIBUTO E A IMPLEMENTAO DE POLTICAS

PBLICAS
TAX SOCIAL FUNCTION AND PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION
Castro, Aldo Aranha de*
Ribeiro, Maria de Ftima*
Sumrio: 1 Introduo; 2 Funo Social do Tributo; 3 A implementao das polticas
tributrias na prtica; 3.1 Programa Universidade para Todos (PROUNI); 3.2 Zona Franca
de Manaus; 3.3 Incentivos Ambientais na rea urbana; 4 Consideraes Finais; 5
Bibliografia.
RESUMO
As polticas pblicas tributrias so as responsveis pela concesso de incentivos fiscais
sociedade, aos contribuintes em geral, com o intuito do desenvolvimento econmico, cuja
efetividade ocorrer atravs de aes de governo que coloquem em prtica essas medidas,
para benefcios da populao. Sendo assim, o escopo do presente trabalho abordar
empiricamente algumas dessas polticas pblicas, a fim de se conhecer um pouco mais sobre o
tema e se observar que elas podem realmente ser benficas sociedade. Essas polticas
pblicas, de ordem tributria, devem respeitar a funo social do tributo, sendo necessrio,
inicialmente, conceituar essa funo, pois o Estado no pode conceder incentivos sem que
haja um planejamento e oramento para tal. Cumprido este requisito, pode-se adentrar nas
polticas pblicas propriamente ditas, primeiramente trazendo sua definio, para aps, tratar
de alguns incentivos fiscais especficos, como o Programa Universidade para Todos
(PROUNI), os benefcios da Zona Franca de Manaus e alguns incentivos ambientais
relacionados rea urbana. Com essa anlise, compreender-se- a importncia de um
incentivo fiscal bem concedido, que poder reduzir as desigualdades regionais e sociais,
trazendo um maior equilbrio entre as diversas regies brasileiras, e cumprindo sua funo
social, respeitando-se, assim, a Constituio Federal, e em especial, a justia social (que se
relaciona com a funo social), e que est prevista no caput do Art. 170 do texto
constitucional.
Palavras-Chave: Funo Social do Tributo; Implementao de Polticas Pblicas; Direito
Tributrio; Justia Social
ABSTRACT
The tax public policies are responsible for grant tax incentives to society, to taxpayer in
general, pointing economic development, which effectiveness will occur through government
actions that put these measures into practice, to population benefits. Therefore, the scope of
this paper is to approach empirically some of these policies, in order to know more about the
*
Advogado atuante na cidade de Marlia/SP. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela UEL/PR.
Mestrando do curso de Mestrado em Direito da Universidade de Marlia UNIMAR.
*
Doutora em Direito Tributrio pela PUC-SP. Coordenadora e Professora do Programa de Mestrado em Direito
da UNIMAR e Vice Presidente do Instituto de Direito Tributrio de Londrina.
205
subject, and observe that they can actually be beneficial to society. These public policies tax
order should respect the social function of tax, being necessary, initially, conceptualize this
function, because the State can't grant incentives without a plan and budget for such. Fulfilled
this requirement, one can enter into public policies, bringing its first definition, for then,
addressing some specific tax incentives, such as the University for All Program (PROUNI),
the benefits of the Manaus Free Trade Zone and some environmental incentives related to the
urban area. With this analysis, one understand the importance of a good tax incentive granted,
which could reduce regional and social inequalities, bringing a better balance between the
various regions of Brazil, and fulfilling its social function, respecting thus Federal
Constitution, and in particular, the social justice (which relates to the social function), which
is provided for in the caput of Article 170 of the Constitution.
Keywords: Tax Social Function; Public Policy Implementation; Tax Law; Social Justice
1 - Introduo
Quando se fala em funo social do tributo, tem-se em vista seu carter social, o
respeito dignidade da pessoa enquanto ser humano e a busca pela reduo das desigualdades
regionais e sociais existentes e que, muitas das vezes, agravam a situao de pases que so
dspares entre seus extremos geogrficos.
Para tanto, faz-se de extrema importncia uma pontuao acerca da funo social do
tributo, incluindo-se nela, a questo da justia tributria, que deve disciplinar o modo de agir
do Estado, para que este no cometa injustias com uma cobrana excessiva de determinado
tributo.
A partir desta compreenso, torna-se essencial abordar a implementao das polticas
pblicas, notadamente em matria tributria, que visam atender s necessidades do
contribuinte e da sociedade em geral que, desde que se enquadrem no regramento
estabelecido pelo Estado, podero gozar de incentivos fiscais e demais benefcios no intuito
do desenvolvimento nacional.
Sendo assim, exemplos so os mais diversos neste sentido, dentre os quais a Zona
Franca de Manaus, que busca a reduo das disparidades entre a regio em que ela se situa
(regio norte ou, mais abrangentemente, regio amaznica) e aqueles considerados como
grandes centros urbanos e tecnolgicos do pas, que se encontram em Estados da regio Sul e
Sudeste do Brasil.
Mas no existem apenas programas no intuito de reduzir as desigualdades regionais e
sociais, h polticas pblicas cujo objetivo mor a garantia da sociedade, o que se observa no
programa Universidade para Todos, estabelecido pelo Governo Federal.
206
No obstante, a preocupao com o meio ambiente, na atualidade, latente, restando

necessrio ao Estado estabelecer incentivos para garantir a preservao ambiental,
propiciando s presentes e futuras geraes um ambiente em que todos possam se estabelecer
sem prejuzo e sem danos futuros, o que acaba tambm, propiciando o desenvolvimento
nacional, de maneira sustentvel, que uma palavra muito utilizada atualmente.
Delimitando-se o tema a ser abordado, pode-se adentrar na funo social do tributo
propriamente dita, a fim de dar prosseguimento ao que se pretende desenvolver.
2 - Funo Social do Tributo
A sociedade almeja a reduo das desigualdades regionais e sociais, a fim de ser a
ela proporcionada um equilbrio e bem-estar, atendendo-se, assim, ao anseio do
desenvolvimento nacional. A prpria Constituio Federal prev em seu Art. 170, como
princpios garantidores da ordem econmica e social, a questo dessa reduo de
desigualdades sociais e regionais, bem como da garantia do pleno emprego, da proteo ao
meio ambiente, dentre outros.
Faz-se necessria a anlise sobre a funo social do tributo e da justia tributria que
est a ela relacionada para, aps, chegar-se efetivamente ao estudo da implementao das
polticas pblicas.
Por funo social do tributo entende-se que a forma como o Estado pode propiciar
sociedade a reduo das desigualdades sociais e regionais, proporcionando meios adequados
para desenvolvimento de certas regies que se encontram em contraste com os grandes
centros econmicos do pas, atravs de incentivos fiscais que possibilitem uma equiparao
entre estes e aquelas, com a possibilidade de um aumento no nmero de empregos, com um
equilbrio social maior entre as regies menos desenvolvidas e as mais desenvolvidas fazendo,
assim, com que haja efetivamente o desenvolvimento nacional.
Com esta pontuao, pode-se dizer que a funo social do tributo est intimamente
relacionada com os princpios constitucionais, tanto os de ordem tributria (como o da
isonomia tributria, da capacidade contributiva, etc.) como os garantidores da ordem
econmica, alm, claro, dos princpios fundamentais presentes no texto constitucional. Essa
funo social se faz presente na busca pelo desenvolvimento econmico sustentvel (sendo
este entendido como o crescimento econmico, aliado sadia qualidade de vida e justia
social, garantindo-se a preservao ambiental), que deve se pautar em uma proteo social,
regional e ambiental, a fim de que todas as regies brasileiras se desenvolvam de forma
equiparada.
207
Maria de Ftima Ribeiro alia a questo da poltica tributria dimenso social que
ela deve tomar, a fim de se tornar efetiva, conforme se pode depreender:
A poltica tributria o ponto crucial de definio da estrutura da sociedade.
Por isso, deve se examinar o fenmeno da tributao em harmonia com a
dimenso social do homem, sem a qual ele no se realiza integralmente,
considerando as dimenses individual e familiar. Devem ser pesquisados os
prprios fundamentos da tributao, para que ela atenda, j na sua origem, as
razes de justia em relao a onerao do tributo.
[...]
No que consiste a tributao social? No se trata apenas em atender as
necessidades mais elementares da populao, mais do que isso. A
tributao deve respeitar a dimenso individual e familiar, considerando a
capacidade contributiva entre outros princpios constitucionais de proteo
ao contribuinte.
Sempre que a tributao impedir ou dificultar a realizao do essencial em
relao sociedade ou parte dela e at mesmo a uma pessoa, ser desmedida
e poder ter carter confiscatrio. Ser desmedida tambm a tributao se os
governos pretenderem arrecadar tributos, ultrapassando a soma necessria de
dinheiro para o atendimento das necessidades sociais. Tal tributao provoca
a transferncia de valores dos contribuintes para o Fisco, sem finalidade
social.1
Desta narrativa, a autora citada chega definio de tributao social, da seguinte

forma:
Enfim, tributao social aquela que respeita o que inerente sociedade
no contexto social dos ditames constitucionais. Por isso, referida tributao
deve privilegiar as necessidades essenciais da populao, destacando-se a
alimentao, sade, vesturio, moradia, educao, acesso ao trabalho, livre
iniciativa, livre concorrncia entre outros pontos. Na prtica, tais posies
devem ser efetivadas por meio de leis isentivas ou com tributaes
simblicas. Pelo intervencionismo poltico-social introduz-se na tributao o
fim poltico-social. O tributo deve ter uma funo social, tendendo a uma
distribuio do patrimnio e das rendas.
O poder tributante, ao elaborar sua poltica tributria, deve levar em conta se
o sistema tributrio justo, se trata, de maneira igual, todos os contribuintes
que se encontram em situao idntica e tambm se est adequado
distribuio de rendas e ao desenvolvimento econmico, favorecendo a
poltica de estabilizao da economia, o combate ao desemprego e
inflao, entre outros aspectos.
A reforma Constitucional Tributria dever promover prioritariamente a
funo social do tributo, redistribuindo riquezas, promovendo a justia
social.2
1
RIBEIRO, Maria de Ftima. A incidncia tributria ambiental no desenvolvimento econmico sustentvel e a

funo social do tributo. in DIREITO TRIBUTRIO E SEGURANA JURDICA. coord. Maria de Ftima
Ribeiro. So Paulo: MP editora, 2008. p. 178-179.
2
RIBEIRO, Maria de Ftima. A incidncia tributria ambiental no desenvolvimento econmico sustentvel e a
funo social do tributo. in DIREITO TRIBUTRIO E SEGURANA JURDICA. coord. Maria de Ftima
Ribeiro. So Paulo: MP editora, 2008. p. 179.
208
De acordo com citada anlise, o valor arrecadado a ttulo de tributo de modo

excedente necessidade pblica no deveria acontecer. Da a questo do planejamento
tributrio se fazer necessrio, a fim de evitar que essa diferena excedente seja cobrada,
reduzindo a carga tributria e, ainda, gerando caixa aos cofres pblicos, para que seja possvel
propiciar sociedade o atendimento a suas necessidades bsicas, como sade, moradia,
educao, bem como para que se torne possvel e vivel a concesso de incentivos fiscais, no
intuito de se realizar o desenvolvimento nacional sustentvel.
Alm do planejamento, a reforma tributria dever trazer ainda mais efetividade
funo social do tributo, propiciando uma melhor e mais correta distribuio de riquezas, e
promovendo a justia social, conforme destacada no caput do Art. 170 da Carta Magna.
Quanto justia tributria, vale destacar que ela aquela que estabelece um modo de
agir do Estado, sem que haja excesso tributrio, ou seja, o Estado tem a necessidade de cobrar
tributos (para sua manuteno, garantia da soberania nacional e atendimento s necessidades
bsicas da sociedade, como dito acima), todavia no pode exacerbar nessa cobrana, onerando
excessivamente o contribuinte. Inclusive, faz-se necessria uma poltica tributria, em que
seja feito um planejamento efetivo, para verificar o montante que deve ser arrecadado a ttulo
de tributo e o quantum necessrio ao Estado para o atendimento dessas necessidades bsicas.
Tomadas essas consideraes, h de se dizer que o Estado possui limitaes ao poder
de tributar, ou seja, h situaes em que no haver a cobrana dos tributos, quer porque
estabelecido pela prpria Constituio, quer por leis infraconstitucionais que expem
hipteses em que no haver a cobrana de determinado tributo, ou mesmo, por deliberao
do Estado, desde que haja o planejamento tributrio, com as previses que determinado
benefcio fiscal ocasionar ao oramento.
Tomando-se a funo social do tributo e a justia tributria como alicerces, pode-se
adentrar no estudo prtico da implementao das polticas pblicas, abordando
especificamente algumas dessas polticas, como no caso da Zona Franca de Manaus, que ser
observada com maiores detalhes.
3 - A implementao das polticas pblicas: demonstrao emprica

Chegada a esta parte, faz-se necessrio, antes de falar de sua implementao,
conceituar o que vem a ser poltica pblica, para em sequncia, adentrar-se nos exemplos que
melhor elucidam o tema.
209
Pode-se conceituar poltica pblica como sendo o conjunto de um planejamento

tributrio efetivo e bem desenvolvido, de programas elaborados pelo governo que, prevendo o
custo oramentrio e o impacto sobre o oramento, concedem incentivos fiscais com o intuito
de desenvolvimento econmico, cuja efetividade se dar atravs de aes, isto , da colocao
em prtica dessas medidas de benefcio populao.
A efetivao das polticas pblicas se d direta ou indiretamente pelo Estado,
podendo ser realizadas por meio dos entes pblicos, ou mesmo privados (como se observar
no caso do PROUNI). Os direitos sociais assegurados pela Constituio Federal constituem as
polticas pblicas, que visar a efetividade desses direitos, de ordem econmica e social, com
o fito de se atingir um maior equilbrio e desenvolvimento em termos no apenas sociais
como econmicos, preservando-se, sempre o meio ambiente, da a necessidade de o
desenvolvimento ser sustentvel.
Os incentivos fiscais podem ser considerados meios idneos na busca pela
redistribuio da carga tributria, com um equilbrio maior entre as regies, com vistas a
proporcionar o desenvolvimento socioeconmico em geral, reduzindo as desigualdades
existentes, promovendo o bem-estar social, a justia social to almejada, assim como a
preservao do meio ambiente.
Vale destacar os dizeres de Andr Elali, sobre como a expresso "desenvolvimento
econmico" mencionada acima, deve ser utilizada, a saber:
[...] a expresso "desenvolvimento econmico deve ser utilizada no sentido
de representar um estado de harmonia entre o crescimento e a modernizao
da economia com a proteo dos valores sociais. No se est relacionando a
citada expresso a um mero estado de expanso das atividades econmicas,
mas como algo mais amplo, ligado funo social da empresa, que deve
promover empregos, distribuio de renda, enfatizando elementos, dentre
outros, como a dignidade da pessoa humana.3
Com esta narrativa, cumpre-se ter em mente que o "mero estado de expanso" citado
por Andr Elali remete ao conceito puro e simples de crescimento econmico, todavia, o
desenvolvimento no pode ficar adstrito ao mero crescimento, devendo buscar um equilbrio
tanto na produo, quanto na distribuio e consumo das riquezas produzidas no Brasil.
Dia aps dia so intensificadas as polticas governamentais para a concesso de
incentivos fiscais, para a obteno de determinados objetivos que so almejados pelo Estado,
3
ELALI, Andr. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributao e Desenvolvimento Econmico: a Questo da

Reduo das Desigualdades Regionais e Sociais. in INCENTIVOS FISCAIS questes pontuais nas esferas
federal, estadual e municipal. coord. Andr Elali, Ives Gandra da Silva Martins e Marcelo Magalhes Peixoto.
So Paulo: MP editora, 2007. p. 45.
210
e o contribuinte, participando dos planos fiscais estabelecidos pelo Estado, alm de se

aproveitarem nas redues parciais ou totais de um tributo, ainda contribui para aquilo que foi
estabelecido, quando do planejamento e efetiva concesso do estmulo.
O Estado intensifica seus esforos no sentido de implementar suas polticas pblicas
em mbito tributrio, a fim de que o meio ambiente seja preservado e mantido equilibrado,
bem como para que a sociedade se estabelea de modo igualitrio, com a finalidade de
diminuir os desequilbrios existentes entre as diversas regies do pas.
Da no ser vivel, nem de bom tom para o Estado, a guerra fiscal, pois ela concede
incentivos fiscais com violao ao pacto federativo, pois os Estados membros da federao se
digladiam entre si, causando leses ao prprio federalismo que deveria ser preservado, alm
de sequelas, que vo desde a falta de arrecadao de receitas necessrias para a manuteno
da ordem econmica e social (o que por si s j muito grave) ameaa da prpria soberania
nacional, que depende da arrecadao tributria para ser mantida.
Para adentrar-se propriamente nos mecanismos de efetivao das polticas pblicas,
que so os exemplos empricos de como ela se procede, cumpre destacar as palavras de
Heleno Taveira Trres, citadas por Andr Elali, no sentido de que os incentivos fiscais
concedidos em conformidade com a Constituio Federal, devem ser considerados legtimos:
Todo incentivo fiscal (depnses fiscales, tax expenditures) concedido sob
amparo constitucional legtimo, enquanto nutre-se do desgnio de reduzir
desigualdades e promover o bem comum, como o desenvolvimento nacional
ou regional. No odioso o incentivo que se invista na condio de meio
para o atingimento de finalidades pblicas ou privadas, mas coletivamente
relevantes, sustentando em desgnio constitucional que se preste promoo
da quebra de desigualdades ou fortalea os direitos individuais na condio
de "renncia de receita" ou de "gasto pblico", sob a gide das condies
acima enumeradas.
O papel promocional dos incentivos fiscais consiste no servir como medida
para impulsionar aes ou corretivos de distores do sistema econmico,
visando atingir certos benefcios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais
dispendioso, em vista de planejamentos pblicos previamente motivados.4
Faz-se propcio e oportuno agora, adentrar-se nos exemplos prticos de incentivos

fiscais, que so concedidos em conformidade com a Constituio Federal e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, devendo ser respeitado o planejamento tributrio para a concesso
de tais benefcios, observando-se o impacto que suas concesses tero no oramento.
4
ELALI, Andr. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributao e Desenvolvimento Econmico: a Questo da

Reduo das Desigualdades Regionais e Sociais. in INCENTIVOS FISCAIS questes pontuais nas esferas
federal, estadual e municipal. coord. Andr Elali, Ives Gandra da Silva Martins e Marcelo Magalhes Peixoto.
So Paulo: MP editora, 2007. p. 51.
211
Sendo assim, abordar-se-, inicialmente acerca do Programa Universidade para

Todos para, em seguida, estudar-se acerca da Zona Franca de Manaus e, por fim, sobre os
incentivos verdes.
3.1 - Programa Universidade para Todos (PROUNI)
O primeiro incentivo fiscal que merece ser destacado o Programa Universidade
para Todos, conhecido como PROUNI, que um programa que visa promover o acesso da
populao de baixa renda ao ensino superior. Para tanto, as instituies privadas, com ou sem
fins lucrativos, que aderem a este programa do Governo Federal, tero a iseno de alguns
impostos e contribuies. Deste modo, tanto sociedade (que poder adentrar em curso de
ensino superior, caso atenda aos requisitos estabelecido pelo programa) quanto a instituio
privada auferiro vantagens, atendendo assim, em sua plenitude, o intuito da poltica pblica.
Adriana Estigara, Reni Pereira e Sandra A. Lopes Barbon Lewis trazem uma
explanao detalhada acerca desse programa, que merece o seguinte destaque inicial:
O PROUNI um programa do Governo Federal que visa promover o acesso
ao ensino superior, mediante a concesso de bolsas de estudo por Instituio
de Ensino Superior, com ou sem fins lucrativos.
O PROUNI tem por objetivo a concesso de bolsas de estudo integrais e
parciais de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento)
para estudantes de cursos de graduao e sequenciais de formao
especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins
lucrativos, desde que os alunos comprovem baixa renda e atendam aos
requisitos estabelecidos na Lei n 11.096/2005.
A bolsa de estudo integral ser concedida a brasileiros no portadores de
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita no exceda
o valor de at 1 (um) salrio mnimo e 1/2 (meio) e as bolsas de estudo
parciais de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento),
cujos critrios de distribuio sero definidos em regulamento pelo
Ministrio da Educao, sero concedidas a brasileiros no portadores de
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita no exceda
o valor de at 3 (trs) salrios mnimos, mediante critrios definidos pelo
Ministrio da Educao.5
Vale observar que o PROUNI, como dito acima, concedido a Instituies de Ensino
Superior, quer elas tenham ou no fins lucrativos. As bolsas concedidas por este programa
podem ser de 100% (cem por cento) do valor das mensalidades a serem pagas, ou de 50%
(cinquenta por cento) ou 25% (vinte e cinco por cento), a depender da renda do brasileiro que
ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 124.
212
ir se beneficiar do programa. Destaca-se que o beneficirio deve ser brasileiro, e no possuir

diploma em curso superior.
Os autores supracitados, trazem o objetivo deste programa, qual seja:
Tal programa visa ampliar o acesso das pessoas carentes s instituies de
ensino, como forma de promover melhora no desenvolvimento profissional e
colocao no mercado de trabalho daqueles que no tm condies de arcar
com o valor das mensalidades de um curso universitrio.
A instituio privada de ensino superior, com fins lucrativos ou sem fins
lucrativos no beneficente, poder aderir ao PROUNI mediante assinatura de
termo de adeso, cumprindo-lhe oferecer, no mnimo, 1 (uma) bolsa integral
para o equivalente a 10,7 (dez inteiros e sete dcimos) estudantes
regularmente pagantes e devidamente matriculados ao final do
correspondente perodo letivo anterior, conforme regulamento a ser
estabelecido pelo Ministrio da Educao, excludo o nmero
correspondente a bolsas integrais concedidas pelo PROUNI ou pela prpria
instituio, em cursos efetivamente nela instalados.
Alternativamente, em substituio possibilidade acima, a instituio poder
oferecer 1 (uma) bolsa integral para cada 22 (vinte e dois) estudantes
regularmente pagantes e devidamente matriculados em cursos efetivamente
nela instalados, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministrio da
Educao, desde que oferea, adicionalmente, quantidade de bolsas parciais
de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) na
proporo necessria para que a soma dos benefcios concedidos na foram
desta lei atinja o equivalente a 8,5% (oito inteiros e cinco dcimos por cento)
da receita anual dos perodos letivos que j tm bolsistas do PROUNI,
efetivamente recebida nos termos da Lei n 9.870, de 23 de novembro de
1999, em cursos de graduao ou sequencial de formao especfica.6
O objetivo do PROUNI possibilitar o acesso das pessoas de baixa renda ao ensino

superior, a fim de se propiciar a todos uma melhora no desenvolvimento profissional e sua
colocao no mercado de trabalho, atendendo-se ao princpio constitucional da ordem
econmica do pleno emprego. Para se adequar ao programa, as Instituies devem se
comprometer a um nmero mnimo de bolsas, proporcionalmente aos estudantes regularmente
pagantes e devidamente matriculados ao final do perodo letivo anterior, de acordo com o
regulamento que ser estabelecido pelo Ministrio da Educao.
O PROUNI propicia, assim, acesso ao ensino superior quelas pessoas que antes nem
sonhavam em adentrar num curso superior (promovendo, deste modo, uma ao social), e
beneficia as entidades que a ela aderem, atravs da concesso dos incentivos fiscais. O
PROUNI ganha, de acordo como estabelecido, um status social de destaque.
213
Adriana Estigara, Reni Pereira e Sandra A. Lopes Barbon Lewis trazem, ainda, os
incentivos que podem ser concedidos Instituio de Ensino Superior que aderir a este
programa do governo:
A Instituio de Ensino Superior com fins lucrativos que aderir ao PROUNI
ter a iseno de alguns impostos e contribuies, no perodo de vigncia do
termo de adeso ao programa, tais como do Imposto de Renda Pessoa
Jurdica; da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido; do COFINS
(Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social);
Contribuio ao Programa de Integrao Social (PIS).
Importante ressaltar que, de acordo com o art. 8, 1, da Lei n 11.096/05,
estas isenes recairo, nas hipteses do IR e da Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, sobre o lucro e, nas hipteses de COFINS e do PIS, sobre a
receita auferida. Tais lucros e receitas so decorrentes da realizao das
atividades de ensino superior e provenientes de cursos de graduao ou
cursos sequenciais de formao especfica.7
Torna-se vantajoso para a Instituio que aderir a esse programa, devido s isenes
de impostos e contribuies que tero, enquanto estiver vigente sua adeso ao programa.
Incentivos como a iseno de Imposto de Renda Pessoa Jurdica, Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, entre outras, sero as maiores atrativas para que esse incentivo continue
vigente e atenda sua funo social.
Com esse estudo, pode-se partir para o prximo incentivo a ser abordado, a saber, o
relativo Zona Franca de Manaus, onde ser possvel visualizar um carter social e de busca
pelo equilbrio.
3.2 - Zona Franca de Manaus
O incentivo fiscal que se analisar a partir de agora o relativo Zona Franca de
Manaus (ZFM). Ressalta-se, aqui, a importncia de as atividades econmicas terem uma
funo social, a fim de se atingir, pautados na Constituio Federal, os objetivos traados
pelos princpios da ordem econmica.
Este incentivo, que foi implantado em 1967, foi ampliado para abranger toda a
Amaznia Ocidental, que carecia de investimentos que propiciassem um desenvolvimento
regional mais efetivo. Resta destacar o comentrio de Rita de Cssia Andrade, que bem
pontua a questo da ZFM:
214
Outro exemplo notvel de incentivo regional foi a criao da Zona Franca de

Manaus em 28 de fevereiro de 1967, atravs do Decreto-Lei n. 288, que
permitiu a reformulao e ampliao do modelo j implantado, com a
extenso da rea dos incentivos fiscais a toda a Amaznia Ocidental
(Amazonas, Acre, Rondnia e Roraima), dotando a regio de condies que
permitissem o seu desenvolvimento e a sua segurana, em razo do
isolamento a que ficou relegada ao fim do ciclo da borracha e, tambm, por
ser uma das regies mais cobiadas do mundo.
Sendo que em agosto do mesmo ano, atravs do Decreto 61.244 foi criada a
Superintendncia da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA, rgo federal
encarregado da administrao dos incentivos fiscais naquela regio, com
patrimnio prprio, e autonomia administrativa e financeira. A rea de
abrangncia da Zona Franca, em Manaus, foi estabelecida em 10.000 km,
integrando um Plo comercial, um Plo Industrial e um Plo Agropecurio,
constituindo uma zona de livre comrcio, que oferece iseno ou reduo de
impostos e taxas alfandegrias e de outros custos sobre a entrada e sada de
matria-prima e produto acabado, criando condies de igualdade com
outros centros econmicos do pas, de forma a atrair novos investimentos.8
A Zona Franca de Manaus concede incentivos fiscais e extrafiscais para aqueles que
decidirem instalar seus empreendimentos industriais naquela regio. Os incentivos fiscais
concedidos no Plo Industrial de Manaus guardam estrita relao com a implantao de
projetos Industriais e Agropecurios na rea de sua abrangncia, que de 10.000 km (dez mil
quilmetros quadrados), conforme mencionado na citao supra. A autora, ainda continua sua
anlise:
[...] O Plo Industrial de Manaus possui mais de 500 indstrias de alta
tecnologia gerando mais de meio milho de empregos, diretos e indiretos. O
Plo Agropecurio abriga projetos voltados a atividades de produo de
agroindstria, piscicultura, turismo, beneficiamento de madeira, entre outras.
Vimos, assim, que a Zona Franca de Manaus o maior exemplo de incentivo
ao desenvolvimento econmico regional implantado pelo governo brasileiro
objetivando viabilizar uma base econmica na Amazonia Ocicental [sic],
promovendo a melhor integrao produtiva e social dessa regio ao Pas,
granantindo a soberania nacional sobre suas fronteiras. Tida, alis, como a
mais bem-sucedida estratgia de desenvolvimento regional, o modelo
estende, hoje, sua abrangncia aos Estados da Amaznia Ocidental: Acre,
Amazonas, Rondnia e Roraima e as cidades de Macap e Santana, no
Amap, refletindo, assim, o desenvolvimento econmico aliado proteo
ambiental, proporcionando melhor qualidade de vida s suas populaes.
[...]
Apesar de a legislao Federal do (IPI) tratar o benefcio de forma diversa
das legislaes Estaduais (ICMS), em ambos os casos a fruio do benefcio
est condicionada a uma srie de requisitos, sendo o principal deles a
comprovao de que os bens e mercadorias realmente entraram na Zona
ANDRADE, Rita de Cssia. Da Uniformidade da Tributao no Brasil e s Concesses de Benefcios Fiscais

como
Causa
Includente
no
Desenvolvimento
Nacional.
Disponvel
em
<<
http://www.idtl.com.br/artigos/311.pdf>>. Acesso em 10/01/2013.
215
Franca de Manaus; e esta comprovao totalmente regulada pela

Superintendncia da Zona Franca de Manaus.9
Assim, so muitas as empresas que se beneficiaram dos incentivos da ZFM, e

beneficiaram a populao local, com a gerao de meio milho de empregos, entre os diretos
e os indiretos.
Vale destacar que as empresas que desejam se instalar na regio amaznica, em
virtude do incentivo ora em comento, faro jus aos benefcios quando do incio da produo
dos produtos que elas fabricam, e no desde a instalao (at porque isso poderia conduzir a
casos de fraudes e ludibriaes aos intuitos da ZFM).
Todavia, embora os incentivos fiscais sejam concedidos somente aps o incio da
produo empresarial, h um incentivo extrafiscal presente j desde o incio da instalao das
empresas naquela regio, que o relativo aquisio de grandes reas onde se instalaro os
empreendimentos industriais, que no s sero adquiridos pelas empresas l instaladas a preo
simblico, como ainda tero o prazo de 12 (doze) meses para pagamento do valor.
A Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA)10, elenca os principais
produtos que so fabricados pelo Plo Industrial de Manaus, quais sejam: TV em cores;
Telefone celular; Motocicletas; Aparelhos de som 3 em 1; Monitores de vdeo; Rdio
gravador tape deck; Aparelho de ar-condicionado; Videocassete; Receptor decodificador de
sinal
digitalizado;
Relgio
de pulso
e bolso;
Compact
disc; DVD; Bicicleta;
Microcomputador; Aparelhos de barbear no eltricos; Lminas de barbear; Aparelhos

transmissores/receptores; e Concentrados qumicos para bebidas no alcolicas.
Os maiores incentivos que o governo Federal concede, para que as empresas se
instalem na ZFM, so os atinentes ao Imposto de Importao e ao Imposto sobre Produtos
Industrializados. Quanto ao primeiro, concedida uma reduo de at 88%, e quanto ao
segundo, h sua iseno. Esses dados esto em conformidade com a SUFRAMA11, que
tambm destaca os produtos que no gozam dos benefcios fiscais concedidos a esta regio,
para fins de comercializao. So eles: armas e munies; fumo; bebidas alcolicas;
automveis de passageiros e produtos de perfumaria ou toucador, preparados e preparaes
cosmticas, salvo quanto a estes, se destinados, exclusivamente, ao consumo interno dentro da
9
ANDRADE, Rita de Cssia. Da Uniformidade da Tributao no Brasil e s Concesses de Benefcios Fiscais

como
Causa
Includente
no
Desenvolvimento
Nacional.
Disponvel
em
<<
10
SUFRAMA.
Principais
Produtos.
Disponvel
em
<<http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_produtos.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
11
SUFRAMA. Como Usufruir os incentivos do modelo Zona Franca de Manaus. Disponvel em <<
http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_usoincentivos.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
216
Zona Franca de Manaus, ou quando produzidos com utilizao de matrias-primas de fauna e

flora regionais.
A fim de concluir a anlise acerca da ZFM, faz-se importante citar os Incentivos
Fiscais Federais que so concedidos s empresas que l se alojam, e que so previstos
especificamente pela SUFRAMA, a fim de que as polticas pblicas naquela regio ganhem
destaque e promovam o desenvolvimento nacional.
Quanto ao Imposto de Importao, observa-se o seguinte:
Imposto sobre Importao - I.I.
Iseno, na entrada da mercadoria, inclusive bens de capital de

procedncia estrangeira, na Zona Franca de Manaus, se destinada a consumo
interno;
Iseno mercadoria de procedncia estrangeira listada na Portaria

Interministerial 300, de 20 de dezembro de 1996, destinada Amaznia
Ocidental;
Reduo de 88% para matrias-primas, produtos intermedirios,

materiais secundrios e de embalagem de procedncia estrangeira
empregados na fabricao de produtos industrializados na ZFM, quando dela
sarem para qualquer ponto do Territrio Nacional, desde que o fabricante
tenha projeto aprovado pelo Conselho de Administrao da Suframa e
atenda ao Processo Produtivo Bsico-PPB (conjunto mnimo de etapas que
caracterizem industrializao) definido por Portaria Interministerial;
Reduo, na fabricao de bens de informtica condicionada

aplicao de um coeficiente de reduo proporcional participao de mode-obra e insumo nacionais;
Reduo, na fabricao de veculos automotivos, acrescido 5% ao

coeficiente de reduo referido no item anterior;12
Nota-se que so grandes os incentivos em relao ao Imposto de Importao, vez

que, ou concedem iseno (e nada se pagar a ttulo do tributo) ou reduo significativa de
seu nus, propiciando a integrao e o desenvolvimento regional e social. Tanto este, quanto
os demais incentivos concedidos pela ZFM esto em estrita consonncia com o princpio da
reduo das desigualdades regionais e sociais. Quanto ao IPI, o incentivo se d conforme
elencado pela SUFRAMA:
Imposto sobre Produtos Industrializados - I.P.I
Iseno, para produtos fabricados no Plo Industrial de Manaus;
Iseno, para mercadorias, inclusive bens de capital, de procedncia

estrangeira, consumida dentro da Zona Franca de Manaus;
12
SUFRAMA. Zona Franca de Manaus. Incentivos Fiscais Federais.

http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_if.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
Disponvel
em
<<http
217
Iseno, para mercadoria de procedncia estrangeira consumida no

interior da Amaznia Ocidental, desde que listada na Portaria
Interministerial n 300/96;
Iseno, para mercadorias de procedncia nacional ingressada na Zona

Franca de Manaus e demais reas da Amaznia Ocidental;
Iseno aos produtos elaborados com matrias-primas agrcolas e

extrativas vegetais de produo regional, em todas as localidades da
Amaznia Ocidental;
Crdito calculado como se devido fosse, sempre que os produtos

referidos no item anterior sejam empregados como matrias-primas,
produtos intermedirios ou materiais de embalagem, na industrializao, em
qualquer ponto do Territrio Nacional, de produtos efetivamente sujeitos ao
referido imposto. 13
Neste tributo, h iseno na quase totalidade das situaes que envolvem a Amaznia
Ocidental, em relao ao itens supra, regulados pela SUFRAMA. Isso demonstra a
importncia dos benefcios fiscais para aquela regio, pois uma forma de buscar a reduo
das desigualdades que a regio da ZFM sofre, em relao a grandes centros econmicos do
pas, situados nas regies Sul e Sudeste, com especial ateno ao Estado de So Paulo.
H outros incentivos fiscais federais pelos quais beneficiada a ZFM, merecendo
destaque:
Outros tributos:
Imposto sobre Exportao I.E. - Todos os produtos fabricados no

Plo Industrial de Manaus so isentos de Imposto sobre Exportao.
IMPOSTO SOBRE A RENDA (IR) - Reduo de 75% do Imposto

sobre a Renda e Adicionais No Restituveis, exclusivamente para reinvestimentos. Comum em toda Amaznia Legal
PROGRAMA
DE INTEGRAO
SOCIAL
(PIS)
e
FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL (COFINS)
Alquota zero nas entradas e nas vendas internas inter-industrias e de

3,65% (com excees) nas vendas de produtos acabados para o resto do pais.
Supenso da exigncia da Contribuio para o PIS/PASEPImportao e da COFINS-Importao para bens novos destinados
incorporao ao ativo imobilizado de pessoa jurdica importadora
estabelecida na Zona Franca de Manaus, nos seguintes casos:
na importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos,

novos, classificados nos cdigos da Tabela de Incidncia do IPI - TIPI,
aprovada pelo Decreto n o 4.542, de 26 de dezembro de 2002, relacionados
no Anexo do Decreton 5.691/2006; e
na utilizao dos bens de que trata o inciso I do referido Decreto na

produo de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de
embalagem destinados ao emprego em processo de industrializao por
pessoa jurdica que esteja instalada na Zona Franca de Manaus e que possua
13

Disponvel
em
<<http
218
projeto aprovado pelo Conselho de Administrao da Superintendncia da

Zona Franca de Manaus.14
Alm do Imposto de Importao e do IPI, percebe-se que h outros tributos

amparados por incentivos, ou atravs de iseno, reduo do imposto, a alquota zero,
propiciando s polticas pblicas o atendimento s necessidades da regio para a qual foram
requisitadas.
Desta forma, observa-se que vrios so os atrativos para que uma empresa se instale
na ZFM, todavia, o que ainda obsta um pouco a entrada de novos empreendimentos naquela
Zona o fato de ser uma regio do territrio nacional mais afastada dos grandes centros, e
tambm devido guerra fiscal, que concedem incentivos em grandes metrpoles (como So
Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo), que se tornam mais atrativas s empresas do que se
deslocar at a regio Norte do pas, alm do fato de o comrcio nessas grandes metrpoles ser
muito mais intenso do que naquela regio.
Por isso, o Supremo Tribunal Federal deve coibir os abusos no tocante a essa guerra
fiscal, pois ao final, todos perdem, e esses Estados membros que concederam incentivos e
acirraram a guerra fiscal perdero em arrecadao. J os demais Estados membros, que
perderam de ter neles instalados grandes empreendimentos, em virtude dessa guerra fiscal,
podem ficar estagnados, isso quando ainda no aumentar o desequilbrio entre as regies. Da
a necessidade de ao efetiva da Suprema Corte, a fim de impedir que isso ocorra.
Com essa anlise, fica melhor compreendido o que vem a ser a ZFM, bem como os
incentivos que so concedidos naquela regio para atrair empreendimentos a l se alojarem,
no intuito de se buscar o equilbrio daquela regio do pas, que por vezes carece de amparo e
uma viso mais positiva para que se desenvolva, com o restante do Brasil, a fim de garantir a
igualdade entre as regies e um igual desenvolvimento do pas como um todo, e no apenas
em termos individualizados e particularizados.
3.1 - Incentivos Ambientais na rea urbana

Analisando estes prximos incentivos, cumpre destacar a preocupao global atual
para com o meio ambiente, vez que h recursos que so esgotveis, no se tendo como
reverter determinadas situaes e determinados recursos depois que eles se extinguirem.
14

Disponvel
em
<<http
219
Nesse sentido, o Estado passa a se preocupar com polticas pblicas ambientais, a

fim de garantir no s s presentes, como s futuras geraes, os recursos necessrios sua
sobrevivncia e manuteno, para que tenham os mesmos direitos e a possibilidade de se
utilizar do mesmo ambiente que hoje utilizado.
Para tanto, deve-se fazer valer o princpio da democracia econmica e social, que
trazido pontualmente por Maria de Ftima Ribeiro e Jussara Suzi Assis Borges Nasser
Ferreira, citando Jos Joaquim Gomes Canotilho:
[...] Canotilho preleciona que o princpio da democracia econmica e social
contm uma imposio obrigatria dirigida aos rgos de direo poltica
(legislativo, executivo), no sentido de desenvolverem uma atividade
econmica e social conformadora, transformadora e planificadora das
estruturas scio-econmicas, de forma a evoluir-se para uma sociedade
democrtica. Destaca tambm que o princpio da democracia econmica e
social constitui uma autorizao constitucional no sentido de o legislador
democrtico e os outros rgos encarregados da concretizao polticoconstitucional adotarem as medidas necessrias para a evoluo da ordem
constitucional sob a tica de uma 'justia constitucional' nas vestes de uma
'justia social'.15
Deste modo, percebe-se que a evoluo da sociedade para uma sociedade

democrtica depende de uma atividade econmica e social conformadora, transformadora e
planificadora das estruturas socioeconmicas. Para que haja a justia social, pautada nos
ditames constitucionais, dentre outros, deve-se fazer presente o princpio garantidor da ordem
econmica que visa a preservao do meio ambiental, e que consta do Art. 170, inciso VI, da
Constituio Federal. Da a adoo de denominadas "polticas verdes" para se referir aos
incentivos fiscais concedidos nessa esfera.
Insta destacar que os incentivos fiscais com vistas preservao ambiental, neste
estudo, sero analisadas considerando as questes do meio ambiente urbano. A Carta Magna
consagra em seu Art. 225, caput, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, inclusive o meio ambiente urbano. Vale destacar o que reza referido artigo: "Art.
225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes."16
15
FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; RIBEIRO, Maria de Ftima. O Papel do Estado no
Desenvolvimento Econmico Sustentvel: Reflexes sobre a Tributao Ambiental como Instrumento de
Polticas Pblicas. Disponvel em <<http://www.idtl.com.br/artigos/133.pdf>>. Acesso em 10/01/2013
16
BRASIL. Vade Mecum. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaborao de Luiz Roberto
Curia, Livia Cspedes e Juliana Nicoletti. 13.ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 71.
220
Assim, pode-se afirmar que a adoo de polticas pblicas visando a sustentabilidade

urbana implica em repensar o modelo de desenvolvimento, que deve ser sustentvel, com
vistas ao desenvolvimento econmico e social.
Alm do PROUNI, voltado para a educao, e da Zona Franca de Manaus, com
vistas a reduzir as desigualdades regionais e sociais, outro programa governamental que
concede incentivos o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que foi institudo
pelo Governo Federal em maro de 2009 e, no tocante habitao, foi institudo o Programa
Minha Casa, Minha Vida, que previa que nos dois anos seguintes, no Brasil, fossem
construdas em torno de um milho de moradias, para pessoas com renda de at trs salrios
mnimos, para atendimento junto s Prefeituras, e de trs a dez salrios mnimos, para aderir
ao financiamento junto Caixa Econmica Federal. Com esses programas habitacionais,
houve interveno nos impostos sobre os materiais utilizados, alm da preocupao com a
utilizao de materiais sustentveis, que no degradasse o meio ambiente.
Os programas habitacionais ajudaram no crescimento da construo civil nos ltimos
anos. Para que isso ocorresse, pode ser considerada a iseno do IPI para os materiais
necessrios ao setor. De igual modo, o PAC e o programa Minha Casa, Minha Vida,
possibilitam a aquisio de casas com preos reduzidos, alm de ter propiciado o crescimento
da construo civil, no intuito de se proporcionar melhores condies de vida sociedade.
Mesmo em se considerando que o meio ambiente est inserido positivamente na
ordem social, no s pelo Art. 225 da Constituio Federal, como tambm por seu Art. 170,
inciso VI, as polticas pblicas para o incentivo proteo ambiental necessitam ser
intensificadas, e a poltica ambiental deve se relacionar com o planejamento urbanstico, com
a sade pblica, com a busca do pleno emprego, com a construo de moradias para a
populao, dentre outros aspectos necessrios para se propiciar o desenvolvimento econmico
e social.
Em se tratando de meio ambiente urbano, as polticas pblicas implementadas pelo
governo (como sade, transporte, emprego, habitao, saneamento e poltica ambientais)
devem ser integradas, levando-se em conta os aspectos ambientais, urbanos, sociais e
econmicos que se faro presentes quando da instalao da poltica governamental.
As medidas interventivas adotadas pelo Estado, a fim de implementar polticas
ambientais, no se consubstancia apenas como forma de arrecadao de tributos e gerao de
receitas, mas tambm, e principalmente, como instrumento para a promoo de condutas
ambientalmente desejveis.
221
Da a necessidade de, em termos ambientais, encontrar um equilbrio entre os custos

da poluio e os custos para o controle dessa mesma poluio. Neste sentido, diversos so os
autores que j defendem a instituio de polticas fiscais premiais no direito ambiental, como
Terence Dornelles Trennepohl17, que defende que o Estado, seja pela imposio de tributos,
seja pela concesso de subsdios, pode incrementar as polticas pblicas de preservao
ambiental.
Um dos ramos que ganha esses incentivos particularmente o da construo civil,
que deve levar em conta legislaes, projetos e aes que disponham sobre materiais e
tecnologias sustentveis com vistas reduo dos impactos ambientais e economia dos
recursos naturais. Alguns exemplos desses materiais e tecnologias sustentveis so: o sistema
de captao, armazenamento de gua das chuvas e sua filtragem; utilizao de madeira de
reflorestamento; uso de equipamentos sanitrios de baixo consumo; captao de luz solar para
aquecimento de gua e como fonte de energia; entre outros.
Todavia, para que possam ser considerados os incentivos nessa rea, deve-se
comprovar sua utilizao nas construes e o seu uso nas edificaes urbanas. Para tanto, fazse necessrio que tais alternativas e incentivos estejam previstos em lei especficas, e que no
destoem do Plano Diretor do Municpio. Dessa forma, a Administrao Pblica poder
conceder incentivos fiscais diretos ou indiretos construo civil, que utiliza prticas
ecologicamente sustentveis nas fases de planejamento, execuo das obras e uso das
edificaes e ao mesmo tempo poder estimular a sociedade para construir uma nova
concepo de moradia.
A prefeitura do Rio de Janeiro18, engajada nessa linha verde, instituiu um selo
ambiental para incentivar a ampliao de prdios verdes na cidade. A certificao denominada
Qualiverde, instituda pelo Decreto n 35.745, de 06 de junho de 201219, concedida a
edificaes,
tanto
novas
quanto
antigas,
que
contemplem
aes
favorveis
ao
desenvolvimento sustentvel, como eficincia no uso de gua e energia. Tal certificao ser
17
TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Tributos so eficazes quando usados para preservao ambiental.
Revista
Consultor
Jurdico.
Disponvel
em
<<http://www.conjur.com.br/2006-mar23/tributo_eficaz_quando_usado_preservacao_ambiental>>. Acessso em 20 de junho de 2012.
18
Os Projetos QUALIVERDE e QUALIVERDE 100 consistem na Lei de Benefcios Fiscais e Lei de
Benefcios Edilcios: Benefcios Fiscais: Desconto do ISS na execuo da obra, Iseno ou desconto de IPTU
durante a obra, Iseno ou desconto no ITBI e Desconto de IPTU no prdio. Benefcios Edilcios: Iseno da
rea de varandas abertas e jardineiras no cmputo da ATE, Aumento de ocupao do Pavimento de Uso Comum
e dependncias, Cobertura do estacionamento localizado no pavimento trreo, desde que seja do tipo telhado
verde e associada ao sistema de coleta, reteno ou reuso de guas pluviais.
19
O Decreto atende s diretrizes da Lei N 5248 de 27 de janeiro de 2011, que institui a Poltica Municipal sobre
Mudanas do Clima e Desenvolvimento Sustentvel, que estabelece metas de reduo de emisses antrpicas de
gases do efeito estufa e estimula a disseminao de conceitos e prticas do desenvolvimento sustentvel.
222
estabelecida por intermdio de pontuao (selo) controlada conforme Tabela indicada pela
Prefeitura.
Variadas propostas podero ser apresentadas pelo municpio com a previso de
incentivos ficais como descontos e at iseno do IPTU e ITBI, alm de reduo do ISS, para
os prdios ecolgicos. Tais medidas podero consistir em incentivos para a construo de
imveis residenciais e comerciais bem como para se realizar reformas sustentveis nesses
imveis, conforme previso legal. Esses incentivos podero consistir em descontos parciais ou
at a iseno de tributos incidentes.
O Municpio de So Carlos, no Estado de So Paulo, possui legislao sobre o IPTU
VERDE desde 2008. Trata-se de um projeto de incentivo fiscal para aumentar a rea verde do
municpio. Atravs dele, o desconto no IPTU pode chegar a at 4% e concedido para
imveis residenciais que possuem rvores na calada e reas permeveis no terreno, jardim ou
gramado. No Estado de So Paulo os municpios de So Vicente, So Bernardo do Campo e
outros tambm j adotaram o IPTU VERDE.
Os Projetos municipais que contemplam o IPTU Verde concedem benefcio
tributrio, afim de reduzir ou isentar o pagamento do IPTU, aos proprietrios de imveis
residenciais e no residenciais que adotem medidas que estimulem a proteo, preservao e
recuperao do meio ambiente. Essas medidas podem consistir em: a) Sistema de captao da
gua da chuva; b) Sistema de reuso de gua; c) Sistema de aquecimento hidrulico solar; d)
Sistema de aquecimento eltrico solar; e) Construes com material sustentvel; f) Utilizao
de energia passiva; g) Sistema de utilizao de energia elica; h) Separao de resduos
slidos e i) Tratamento de 90% do lixo.
Alm do IPTU Verde, as Prefeituras esto criando e implantando o chamado IPTU
Ecolgico, para incentivar a conservao e o incremento das reas verdes, o que concede
desconto de at 80% do imposto para imveis que estejam recobertos por vegetao
significativa, que proporcional quantidade de rea verde e rea construda.
O IPTU Ecolgico est em sintonia com as propostas de construes sustentveis,
principalmente ao incentivar as reas ajardinadas e as coberturas verdes das casas e prdios.
Os municpios esto desenvolvendo polticas pblicas direcionando o uso de recursos
naturais, por meio de medidas econmicas, regulamentos e investimentos pblicos, visando a
gesto ambiental no municpio, em sintonia com o Plano Diretor e o Estatuto da Cidade.
So Vicente um exemplo de Municpio que adota medidas sustentveis na
construo ou reforma do imvel, ao conceder desconto no IPTU, beneficiando proprietrios
de imveis residenciais ou no, que utilizarem materiais como tijolo ecolgico e telhado verde
223
ou implantarem aes como programa de separao de lixo domiciliar, plantio de rvores na

calada de casa, utilizao de fontes de energia renovveis, como a solar, reuso da gua, entre
outros.
Outra proposta vivel, que tambm pode constituir como poltica pblica municipal
na concesso de incentivo fiscal do IPTU na adoo de telhados verdes em imveis nos
municpios com mais de quinhentos mil habitantes, trata-se de medidas destinadas a estimular
a construo de telhados verdes20 nas residncias e edifcios em cidades brasileiras. A
continuidade dos telhados ecolgicos na cidade influi de forma significativa o conforto
ambiental das reas urbanizadas. Essa cobertura verde pode ser aproveitada para horticultura,
considerando-se principalmente os casos de casas projetadas para conjuntos habitacionais
populares, que visam atender sociedade em geral, em especial aquela que no possui renda
para adquirir moradias mais abastadas, mas que tm direito a terem uma moradia.
Vale destacar que os municpios possuem competncia para conceder estmulos
fiscais ou fsicos para incentivar construes sustentveis nas cidades brasileiras. Isso porque
preciso que o meio ambiente seja preservado, no atravs de uma tributao acentuada, e
sim, com incentivos. Entre eles, destacando-se aqueles projetos que contemplam
planejamentos ambientais que preservem e recuperem o meio ambiente degradado e
propiciem qualidade de vida com vistas sustentabilidade.
Seja qual for o objeto da aplicao da tributao ambiental, a sua regulamentao
dever de ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos
econmicos e ambientais pertinentes, de forma com que a tributao ambiental seja realmente
eficiente e gere os benefcios sociais esperados. Cabe ao Poder Pblico a adoo de condutas
que garantam um meio ambiente equilibrado por meio da instituio, execuo e controle dos
programas e projetos estabelecidos em suas polticas pblicas. A adoo de medidas
tributrias, em forma de incentivos deve ser includa no planejamento municipal. Ao lado da
ao governamental devem estar as parcerias com o setor privado para auxiliar no processo de
gesto sustentvel do meio ambiente urbano. Os incentivos fiscais concedidos, nos termos da
legislao aplicvel, devem guardar estreita sintonia com os princpios da ordem econmica e
social e os direitos fundamentais, conforme j mencionado em oportunidade anteriore, no
decorrer do trabalho. Tais incentivos no devem ser apenas instrumentos de interveno na
20
Pode ser considerado telhado verde a aplicao e uso de vegetao sobre a cobertura de edificaes com
impermeabilizao e drenagem adequadas, proporcionando melhorias nas condies de conforto acstico e
paisagismo das edificaes, reduzindo a poluio ambiental comum em grandes centros urbanos. Assim, os
proprietrios de imveis residenciais ou comerciais em cidades com mais de quinhentos mil habitantes que
implantem telhados verdes em pelo menos 50% de suas coberturas, podero ter desconto de 5% no valor bruto
do Imposto Predial e Territorial Urbano, como exemplo.
224
economia, mas sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a funo social do tributo,
com aes integradas para o desenvolvimento econmico sustentvel e o atendimento das
polticas pblicas, beneficiando, com isso, a sociedade em geral.
Com estas vises, pode-se compreender melhor os incentivos fiscais e as polticas
pblicsa, no apenas nos aspectos tericos, como nos prticos, atravs desses incentivos que
so concedidos na rea ambiental, para a preservao do meio ambiente, como aqueles
observados e abordados, referentes ao PROUNI e Zona Franca de Manaus.
Outros incentivos existem, como alguns na rea da cincia e tecnologia, no setor
agrcola tambm, dentre vrios outros. O que importa, de fato, que haja efetividade das
polticas pblicas, quando da concesso desses incentivos, para que eles possam cumprir sua
funo social, de trazer um equilbrio maior entre as regies, reduzir as desigualdades e
possibilitar a salvaguarda do meio ambiente, que to importante na atualidade, e continuar
sendo, no futuro, para as futuras geraes.
4 - Consideraes Finais
A funo social do tributo busca propiciar a reduo das desigualdades, tanto
regionais quanto sociais e, somente com o atendimento a essa funo, que se torna possvel
a implementao das polticas pblicas, que dever ocorrer por meio do Estado, que
conceder incentivos, desde que de forma justa, ou seja, a partir do momento em que atua em
respeito ao cidado, beneficiando-o, e no onerando-o excessivamente.
A partir da, pode-se observar, quando do estudo da implementao das polticas
pblicas, atravs dos benefcios fiscais, como o prprio nome j disse, trata-se de benefcio
dado populao ou empresa de determinada regio, ou de todo o territrio nacional, para
que propicie a efetividade dessas polticas, para que elas saiam do papel e atuem com
veemncia na ordem social.
Assim, benefcios como o PROUNI, a Zona Franca de Manaus e os Incentivos na
rea ambiental, que foram destacados, alm de outros, so de suma importncia para que o
Estado atinja seus objetivos de garantidor da ordem econmica e social, bem como para
proteger a soberania nacional. Para tanto, vale-se dos princpios constitucionais, quer sejam
eles os fundamentais, os da ordem econmica ou os tributrios, com o fito de se proporcionar
a justia social.
Somente assim, podero ser respeitados e garantidos alguns princpios essenciais,
como a democracia, a justia social (que, inclusive, consta do caput do Art. 170 da
225
Constituio Federal), chegando-se, ao final, ao anseio e respeito maior, que o atendimento

dignidade da pessoa enquanto ser humano.
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229
Objetivos Fundamentais da Repblica, escolhas pblicas e polticas pblicas:

caminhos de concretizao dos benefcios sociais constitucionais
Republics Fundamental Objectives, public choices and public policies: ways of achieving the
constitutional social benefits
Phillip Gil Frana
Ps-Doutorando (CAPES-PNPD), Doutor e
Mestre em Direito do Estado pela PUC/RS
Professor de Direito Administrativo e Ambiental
Membro da Comisso de Ensino Jurdico da OAB/PR
Membro do Instituto dos Advogados do Paran
Membro pesquisador do Grupo de Pesquisas de Constituio e
Direitos Fundamentais PUC/RS (Cnpq)
Autor da obra: O Controle da Administrao Pblica, 3 ed.
RT, So Paulo, 2011.
phillipfranca@hotmail.com
RESUMO
Os objetivos fundamentais da Repblica brasileira so metas a serem promovidas por todo o
sistema estatal com fora coativa imediata, possuindo eficcia vinculante de seu contedo,
como norte a ser concretizado em toda e qualquer ao dos integrantes do Estado brasileiro.
misso estatal proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica no menor
tempo possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes desta
iluminao pblica, por meio de escolhas pblicas concretizadas em polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento intersubjetivo dos partcipes do sistema constitucional.
Destacam-se as polticas de Estado, sendo meta de todo agente pblico a promoo dos
benefcios sociais constitucionais no exerccio dirio de sua funo pblica.
PALAVRAS CHAVE
Objetivos fundamentais da Repblica; escolhas pblicas; polticas pblicas; benefcios sociais
constitucionais.
ABSTRACT
The fundamental objectives of the Brazilian Republic are goals to be promoted throughout the
state system with immediate coercive force, having your content as north to fruition in any
and all of the members of the Brazilian state. It's mission state provide maximum realization
of goals of the Republic in the shortest time, as a beacon guide those who need, or are
interdependent this lighting through public implemented choices in public policies aimed at
230
developing participants' intersubjective system constitutional. The highlights are the state
policies, being goal of every public official, promoting the constitutional social benefits of
their daily exercise in public function.
KEY WORDS
Fundamental objectives of the Republic; public choices; public policies; constitutional social
benefits.
INTRODUO
O Estado tem o dever de etabelecer meios para que os objetivos da Repblica1 sejam
implementados e realizados no cotidiano dos seus partcipes2, tenhdo como meta os
benefcios sociais gerados a partir da realizao de tais objetivos fundamentais. indeclinvel
compromisso estatal estabelecer os vetores gerais de fomento de cooperao e de
solidariedade da sociedade que tutela, por meio de polticas pblicas especficas, dando o
exemplo, sempre que possvel, sobre a positiva forma de se desenvolver intersubjetivamente.
Inclusive, mediante o dever de promover escolhas, sem se desvencilhar do carter pblico de
sua atuao, sobre o melhor caminho a seguir, mediante a necessria aplicao do valor
constitucional de solidariedade. Isto porque, a solidariedade revela-se como caracterstica
imprescindvel para a ocorrncia dos benefcios sociais almejados pela Constituio em seu
art. 3.o, decorrentes do desenvolvimento social intersubjetivo, resultante, hodiernamente, da
respectiva interveno da atividade estatal.3
Conforme o art. 3.o da CF/88, "constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: i)
construir uma sociedade livre, justa e solidria; ii) garantir o desenvolvimento nacional; iii) erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; iv) promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao".
E neste sentido tambm se posicionou o STF: A Lei 8.899/1994 parte das polticas pblicas para inserir os
portadores de necessidades especiais na sociedade e objetiva a igualdade de oportunidades e a humanizao
das relaes sociais, em cumprimento aos fundamentos da Repblica de cidadania e dignidade da pessoa
humana, o que se concretiza pela definio de meios para que eles sejam alcanados. (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. ADI 2.649, Rel. Min. Crmen Lcia, j. 08/05/2008, Plenrio, DJE 17/10/2008.)
Poder-se-ia exemplificar tal raciocnio estatal, como base no valor constitucional da solidariedade, com o
seguinte julgado do STF: "O sistema pblico de previdncia social fundamentado no princpio da
solidariedade (art. 3.o, I, da CF/18), contribuindo os ativos para financiar os benefcios pagos aos inativos. Se
todos, inclusive inativos e pensionistas, esto sujeitos ao pagamento das contribuies, bem como aos
aumentos de suas alquotas, seria flagrante a afronta ao princpio da isonomia se o legislador distinguisse,
entre os beneficirios, alguns mais e outros menos privilegiados, eis que todos contribuem, conforme as
mesmas regras, para financiar o sistema. Se as alteraes na legislao sobre custeio atingem a todos,
indiscriminadamente, j que as contribuies previdencirias tm natureza tributria, no h que se
estabelecer discriminao entre os beneficirios, sob pena de violao do princpio constitucional da
231
Os objetivos fundamentais da Repblica brasileira so metas a serem promovidas por

todo o sistema estatal com fora coativa imediata, possuindo eficcia vinculante de seu
contedo, como norte a ser concretizado em toda e qualquer ao dos integrantes do Estado
brasileiro. misso estatal proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica
no menor tempo possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes
desta iluminao pblica, por meio de escolhas pblicas concretizas em polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento intersubjetivo dos partcipes do sistema constitucional.
Entretanto, imaginar que todos os objetivos expressados na norma constitucional
supracitadas iro se realizar como um passe de mgica, sem olvidar as respectivas
consequncias da busca de concretizao de tais determinaes constitucionais,
ingenuidade. Cabe aos operadores do sistema estatal, ento, a viabilizao de um mnimo de
realizao de tais objetivos fundamentais da Repblica para que se mantenha a harmonia desse
mesmo sistema, uma vez que possui expressamente um conjunto de desideratos finais a serem
cumpridos. Tal mnimo de realizao estabelecido mediante verificao da concretizao de
determinado interesse pblico a ser promovido em cada atuao administrativa do Estado, com
destaque quelas discricionrias, pois permitem uma maior efetivao de determinado
interesse pblico, mediante a escolha do melhor caminho a ser seguido para alcance de tal
fim.
1) OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA
Alm do especfico mandamento constitucional do Estado de promoo efetiva de
desenvolvimento e do bem de todos, observa-se a dico fundamental do dever estatal de
estabelecimento de benefcios sociais que assegurem a isonomia dos envolvidos em qualquer
atividade por si regulada. Nessa acepo, a Constituio determina que o Estado atue no
sentido do pleno atendimento dos objetivos fundamentais da Repblica de construo de uma
sociedade livre, justa e solidria e do exerccio de sua atuao em prol de uma melhor
qualidade de vida do povo, de maneira a afastar qualquer forma de discriminao ou
preconceitos. Elementos esses que constroem a ideia de que o Estado busca, como objetivo
fundamental da Repblica, a partir da conjugao dos ditames normativos estabelecidos no
art. 3.o da CF/88, o efetivo desenvolvimento intersubjetivo de seus partcipes, sendo seu
sucesso alcanando quando o mnimo possvel de viabilidade deste desiderato sentido na
vida daqueles que esto sob a gide de sua regulao.
isonomia." (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 450.855-AgR, 1.a Turma, Rel. Min. Eros Grau, j.
23/08/2005, DJ 09/12/2005.)
232
Em outras, palavras, realizam-se os objetivos fundamentais da Repblica quando o

Estado promove a concretizao de reais benefcios para o povo que lhe confere energia e
legitimidade, pelo menos, em um patamar mnimo para que no ocorra a estabilidade,
tampouco o retrocesso dos direitos conquistados e benefcios sociais conquistados, muitas
vezes, por intermdio de polticas pblicas voltadas ao bem do povo.
Para Regina Maria Macedo Nery Ferrari (2011, p. 210), "este o desenvolvimento
desejado pelo povo brasileiro e que dever ser perseguido sem esmorecimento, para que haja
liberdade com solidariedade, onde no se permita que a desigualdade social e regional possa levar
pobreza, marginalizao e discriminao e para que o respeito dignidade humana seja,
efetivamente, o vetor da nossa realidade". Nesse sentido, arremata a autora, "A Constituio
Federal, na qualidade de Lei Fundamental da Repblica Federativa do Brasil, vincula a
atuao das autoridades pblicas quanto aos meios e fins, para que se tenha uma sociedade
livre, justa e solidria"4.
Jos Afonso da Silva (2010, p. 46) recorda que "o desenvolvimento nacional
constava na Constituio de 1967 como um dos princpios da ordem econmica que tinham
por fim realizar a justia social (art. 157), e da Constituio de 1969 como um fim a ser
realizado pela ordem econmica juntamente com a justia social (art. 160)". Assenta,
igualmente, que tal valor constitucional, como vetor de sua trajetria, surge na Constituio
Cidad como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. Inclusive,
destaca a importncia interpretativa da alterao dessa posio constitucional ao longo das
Constituies brasileiras.
Nas palavras do autor, "nas Constituies anteriores ligava-se ordem econmica, o
que dava uma viso estreita do desenvolvimento como desenvolvimento econmico. Como um
dos objetos fundamentais da Repblica, alarga-se seu sentido para desenvolvimento nacional
em todas as dimenses"5. Entretanto, deve-se atentar que "as relaes contextuais mostram
que o desenvolvimento econmico e social, sujeito a planos nacionais e regionais (art. 21,
IX), est na base do desenvolvimento nacional, objeto do art. 3.o, II". Isto , conforme ressalta
Jos Afonso da Silva, "no se quer um mero crescimento econmico, sem justia social
pois, faltando esta, o desenvolvimento nada mais do que simples noo quantitativa, como
constante aumento do produto nacional, como se deu regime anterior, que elevou o pas
4
5
Id.
Id.
233
oitava potencia econmica do mundo, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento social foi
mnimo e a misria se ampliou"6.
Na verdade, conforme se depreende da obra citada de Jos Afonso da Silva , esse quadro
estabelecido representa um simples crescimento, no um real desenvolvimento, pois incremento
econmico sem participao do povo no seu resultado, sem melhoria de qualidade de vida da
populao, sem transformaes, no caracteriza desenvolvimento, j que "o desenvolvimento
um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa ao constante
incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua
participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos
benefcios da resultantes" (ONU, Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, 4.12.1986).
E por essa razo, conclui o autor7, que a Constituio visa a um desenvolvimento nacional
equilibrado (art. 174, 1.o).
Sublinha, finalmente, que nesse sentido que se considera o direito ao
desenvolvimento como um direito fundamental de terceira gerao voltado para a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, "direito humano inalienvel em virtude do qu toda pessoa
humana e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social,
cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e
liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (ONU, Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento, 4.12. 1986, art. 1.o).
Deve-se realar que os objetivos da Repblica no se confundem com os objetivos de
determinado governo. Isto porque, "cada governo pode ter metas prprias de sua ao, mas
elas tm que se harmonizar com os objetivos fundamentais a indicados. Se apontarem em
outro sentido, sero inconstitucionais"8. Ou seja, reafirma-se a posio de que as polticas
pblicas, voltadas promoo de um futuro melhor para aqueles que conformam a nao,
possuem um vnculo de Estado (resultante de uma atividade impessoal, objetiva, isonmica,
democrtica) e no de Governo (com raiz e fundamentos ideolgicos subjetivos que no se
coadunam, necessariamente, com o agir conforme os estritos valores e deveres do detentor do
nus pblico).
6
7
8
Id.
Id.
Id.
234
2) ESCOLHAS, ADEQUADA GESTO E POLTICAS PBLICAS

Entende-se como poltica pblica, implementada por meio de uma adequada gesto
pblica, a organizao de esforos estatais para alcanar um claro objetivo predeterminado,
mediante um planejado caminho, a partir da demonstrao objetiva de realizao de um
interesse pblico constitucionalmente previsto. Ento, para a caracterizao da anunciada
adequada poltica pblica faz-se necessria a observao dos seguintes fatores pelo menos:
i) Concatenao de esforos: para se imaginar a implantao de polticas pblicas
(por intermdio de uma eficiente gesto pblica), parte-se, logicamente, da harmonizao de
esforos (materiais e imateriais) previamente debatidos e escolhidos como os melhores para a
viabilizao do objetivo a ser buscado. Para tanto, o Estado precisa manter o foco no interesse
pblico concreto a ser realizado, mediante a idealizao de legtima poltica pblica definida
para o alcance deste desiderato. Assim, importante para tal organizao, inclusive, o exerccio
de minimizao das externalidades negativas9 que podem atrapalhar o caminho a ser
percorrido;
ii) Definio de um objetivo: o desiderato de determinada poltica pblica deve ser
claro, factvel e determinado. As metas que se pretende alcanar devem estar bem definidas
desde o incio do planejamento da atividade pblica a ser desenvolvida e, sem dvida,
precisam ter uma direta ligao com o interesse pblico especificado como vetor de tal
conjunto de aes estatais voltadas realizao de indicados ditames constitucionais. No se
pode esquecer que as realizaes de todo esse exerccio administrativo precisam estar cobertas
pelo manto dos princpios da Administrao Pblica expressos e implcitos (com destaque
aos estampados no caput do art. 37 da CF/88). Isto , a verificao constitucional dos
objetivos a serem definidos tarefa obrigatria desde a etapa de definio das metas a serem
alcanadas;
iii) Planejamento de aes para dar efetividade ao objetivo predeterminado: trata-se
da ideia de feixe de atos administrativos voltados ao atendimento de um determinado interesse
pblico10, como polticas pblicas, mediante o exerccio do dever do Estado de proteger e
9
Ideia desenvolvida pelo prmio nobel Ronald Coase, no artigo The Nature of the Firm (1937). Para R. Coase,
o mundo real apresenta frices, ou externalidades negativas, que so denominadas custos de transao, frices
estas causadas por assimetrias de informao que dificultam ou impedem que os direitos obrigacionais (com
destaque aos de propriedade) sejam negociados a custo zero. Assim, na observao de transaes econmicas,
sublinha-se a existncia de elementos externos que influem no seu rumo, regulados por instituies. Como
regular a forma e se tais instituies devem atuar nas relaes econmicas, os reflexos dessa regulao e a
maneira que a atuao dessas instituies influem em maior ou menor grau nessas transaes so elementos
que conformam os custos de transao.
10 Nesta linha, vide: COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas
pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v.35, n.138, p.39-48, abr./jun. 1998.
235
promover o cidado. De igual forma, o planejamento deve estar conectado com o objetivo e
com o caminho organizados para a realizao concreta da legtima poltica pblica, como
reflexos diretos para o desenvolvimento intersubjetivo do indivduo. no planejamento e na
aplicao do ato administrativo, consubstanciado em uma definida gesto pblica de interesses
voltados realizao dos direitos fundamentais, que se observa a razo ftica e jurdica para
tal organizao harmnica de atos administrativos destinados execuo de um constitucional
interesse pblico via a criao, estruturao e concreta realizao de constitucionais polticas
pblicas vocacionadas ao desenvolvimento dos partcipes do sistema estatal estabelecido;
iv) Emprego sinrgico de mecanismos de concretizao da adequada gesto pblica:
A preocupao sistmica e o emprego de atos administrativos de Estado (e no de governo),
conforme uma interpretao sistemtica do direito, precisam ser verificados para a
concretizao de uma adequada gesto pblica. O uso de instrumentos constitucionalmente
legtimos, mediante a finalidade de realizao de interesse pblico concretizvel,
sinergicamente, o melhor caminho para a realizao de uma boa gesto pblica.
Os
objetivos da Repblica representam, necessariamente, o fim maior das polticas pblicas

perpetradas por meio de uma adequada gesto pblica e, direta ou indiretamente, precisam
estar presentes na efetivao da atuao executiva estatal.
Logicamente, o papel do Judicirio no controle de escolhas pblicas, inclusive de
prioridades pblicas, conforme preconiza o art. 3.o da CF/88, de modo a realizar os objetivos da
Repblica que l constam, de alta relevncia, bem como apresenta-se como positivo indicativo
de segurana de que a atividade pblica encontrar-se- com os benefcios sociais
preconizados pela Constituio, no cruzamento dos caminhos do desenvolvimento dos
cidados, e com o do sucesso estatal.
Nesse contexto, a sinergica operacionalizao da mquina pblica providncia
imprescindvel em todas suas Funes e dimenses, para que os objetivos fundamentais da
Repblica no sejam lidos como meros horizontes distantes da realidade, mas sim como metas
realizveis para a positiva e construtiva transformao do presente vivenciado pelos
destinatrios do poder pblico constitucional definidos na Carta de 1988.11
Conforme explanado, o Estado se realiza a partir da concretizao dos objetivos da
Repblica estabelecidos no art. 3.o da CF/88. Para a efetivao de tais objetivos, evidencia-se a
necessidade de uma permanente concatenao de aes administrativas, bem como a possibilidade
11 O povo, conforme pargrafo nico do art. 1.o da CF/88.
236
e a viabilidade de revises, por aqueles legitimados para tanto, de tudo o que feito pelo
poder pblico. E assim ocorre com mecanismos que permitam a constante proteo do direito
material que possa ser ameaado ou efetivamente agredido pela discricionariedade
administrativa. Os mecanismos ora sugeridos, alm de incidentes na prpria estrutura de
conformao legal do ato, precisam, tambm, estar voltados efetiva tutela jurisdicional
especfica que contribua para realizao da constitucional proteo do direito material, como
requisito obrigatrio de manuteno da harmonia do sistema jurdico.
Desse sistema, alm do destacado, compreende-se um regime verdadeiramente
responsvel e responsabilizvel acerca da adequada atividade administrativa estatal, conforme
os trilhos constitucionais correspondentes. Responder pelo que faz , por bvio, parte de um
Estado voltado ao dever constitucional de promoo do homem-cidado e da sociedade onde
vive. Nas lies de Rui Barbosa (MATTOS, p. 8), "a primeira verdade dos governos livres
que a responsabilidade deve estender-se igualmente por todos os graus da hierarquia
governamental". Conforme o jurista, "a reivindicao do poder importa a reivindicao de
responsabilidade"12 at porque, "todo poder absoluto corrompe o homem que o possui"13. E
assim arremata: "nas almas dominadas pelo senso de responsabilidade a conscincia de um
poder pesa como um fardo, e atua como freio"14.
Isto , para o alcance do sucesso estatal faz-se indispensvel uma organizao da
mquina pblica em sua Administrao voltada a viabilizar o constitucional e republicano
regime de responsabilidade decorrente da atividade pblica, proveniente, inclusive, do amplo
controle jurisdicional do ato administrativo em todas as perspectivas possveis. Inclsive, das
escolhas e das escolhas que as escolhas pblicas impem. No se pode destacar, nesse sentido, a
necessria adaptao legislativa no sentido de criao de solues para o permanente alcance
do bom caminho do sucesso e a adequada e efetiva atuao jurisdicional, sempre quando
necessrio, para a manuteno de uma mnima segurana e previsibilidade das atividades
desenvolvidas pelo Estado.
Para tanto, o mnimo de concretizao dos objetivos constitucionais da Repblica
precisa ser atendido e as escolhas pblicas decises sobre o melhor caminho a se seguir
tm que ser pautadas por esse vetor. O interesse pblico primrio precisa ser verificado
integralmente em qualquer demanda estatal. Dessa forma, exalta-se a indicao de critrios de
12 Ibid., p.27.
13 Ibid., p.47.
14 Ibid., p.468.
237
verificao de conformidade legal para ser possvel, em qualquer ato administrativo, extrair o
concreto atendimento de um determinado interesse pblico, como forma de demonstrao que
um mnimo dos objetivos constitucionais da Repblica foi realmente atingido. Fato que, alm
de representar a coerncia e a legitimidade constitucional do sistema estatal estabelecido,
demonstra uma maior proteo do ato administrativo diante dos eventuais subjetivismos
interpretativos sobre o que pblico na determinao das escolhas pblicas para a soluo
eficiente a ser atingida.
Sem dvida, o sucesso do Estado depende de boas escolhas administrativas e da
concluso de que realmente foram as melhores para o desenvolvimento intersubjetivo dos
envolvidos do sistema estatal constitudo. Inclusive, com mecanismos que garantam a
possibilidade de controle e reviso integral do que realizado por esse sistema sem importar
em uma substituio de tais escolhas administrativas estatais. Este deve ser o incansvel
empenho da Administrao, dos Governos e do Estado, como entes, respectivamente,
permanente, provisrios e viabilizador de desenvolvimento intersubjetivo. At mesmo porque
confere aos gestores do que pblico o correspondente nus de, permanentemente, criar
meios e procedimentos para simplificar e viabilizar o controle judicial de sua atuao, bem
como, para que tal sindicabilidade ocorra em todas as dimenses possveis de sua atividade.
Seu olvidar a importncia tanto das escolhas pblicas, como das renncias decorrentes de tais
escolhas, como o melhor caminho para a realizao dos objetivos fundamentais da Repblica.
Desse modo, recomenda-se para as escolhas pblicas a aplicao de critrios
jurdicos rigorosos que tornem a regulao estatal um instrumento eficiente, eficaz e efetivo; a
partir das noes jurdico-econmicas que conformam a ideia aqui defendida de adequada
gesto pblica de polticas de Estado. Nesse contexto, se o Estado conseguir demonstrar que
a fora impressa pelo seu sistema jurdico satisfatria com auxilio da regulao estatal e
da adequada gesto de polticas pblicas os benefcios sociais constitucionalmente
protegidos tero o atendimento que a Constituio determina.
Assevera-se, nesse sentido, que a boa administrao pblica, por meio de polticas
pblicas de Estado, o caminho para a realizao de um Sistema de Direito ideal, qual seja:
aquele que viabilize o constante desenvolvimento do cidado ao ponto que alcance a talvez
utpica situao de convivncia intersubjetiva suficiente para realizao dos benefcios
sociais constitucionais.
238
Assim exposto, destaca-se o caminho ideal de gesto pblica eficiente em prol da

organizao desses meios e procedimentos administrativos para se sanar dvidas, corrigir
desvios e chancelar acertos por intermdio da possibilidade, inclusive, de controle judicial do
ato administrativo, especialmente do seu aspecto discricionrio. E esse um forte indicativo de
como se faz um sistema verdadeiramente apto a criar segurana mnima das relaes sociais e
jurdicas para o melhor desenvolvimento possvel dos integrantes do Estado.
Para tanto, dogmas totalitrios, prprios de um mope positivismo, precisam ser
superados e afastados da aplicao do Direito Administrativo, como ramo do direito pblico
voltado ao aprimoramento da atuao do Estado em prol do cidado, tais como: blindagem da
discricionariedade administrativa ante o constitucional controle jurisdicional; princpio da
eficincia confundido com a ideia de optimilidade administrativa; interpretao clssica da
tripartio dos poderes; falta de legitimao democrtica da atividade jurisdicional.
Alm da imperiosa necessidade de superao dos dogmas estatais supraexpostos, o
bem agir administrativo no pode ser visto como uma tarefa de responsabilidade nica do
Estado. O cidado est diretamente ligado ao alcance desse desiderato. Os envolvidos no jogo
do bem agir administrativo, ento, precisam atuar no mesmo rumo, para a conquista do fim
comum de incremento sustentvel do sistema, pois por esse caminho que o benefcio comum
poder ser alcanado.
A partir da dimenso supraexposta, seria o bem comum a representao do sucesso
estatal (repressentada pela realizao dos objetivos fundamentais da Repblica)? Indcios
elucidados pela moderna teoria dos jogos, como explica Amartya Sen, podem ser proveitosos
para compreender-se como o Estado pode e deve ser lido a partir de sua funo de
produo do que h de melhor para quem lhe fornece justificao de existncia e razo de
funcionamento.
Nas palavras de Amartya Sem (2011, p. 62), "entre as razes prudenciais para o bom
comportamento pode muito bem estar o benefcio prprio resultante desse comportamento.
Na verdade, poderia haver um ganho para todos os membros de um grupo que seguisse regras
de bom comportamento que pudessem ajudar a todos. No particularmente inteligente para
um grupo de pessoas agir de uma maneira que arruinar todas elas".
O sucesso estatal, representado pela consagrao dos objetivos constitucionais da
Repblica do art. 3.o da CF/88, ter seu caminho atrelado (i) ao estabelecimento das posies
dos seus jogadores (Administrao cidado Judicirio); (ii) definio dos objetivos dos
jogadores envolvidos (busca do interesse pblico concretizvel); (iii) interseo dos objetivos
239
dos respectivos jogadores (desenvolvimento); (iv) estabelecimento das consequncias

resultantes da relao dos jogadores; (v) definio do rbitro legtimo para equacionar as
questes decorrentes do jogo; (vi) filtragem constitucional do produto do jogo do bem agir
administrativo (determinado interesse pblico foi concretamente realizado, conforme os
valores do direito). No h maiores dvidas que a conjugao de esforos funciona, ou obtm
utilidade, apenas se comprometidos com o constitucional desiderato de realizar o bem geral e
comum nas linhas limtrofes de suas possibilidades sempre, necessariamente, estendidas e
renovadas ao longo do tempo.
Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979, p.214), "O Estado-sociedade tem
por objeto o bem comum e ordenado, juridicamente, como Estado-poder, para alcan-lo, de
maneira a dar a cada um dos seus membros a participao que lhe devida nesse bem. Como
direito estatal, o Direito Administrativo deve ordenar o Estado para conseguir esse objetivo".
Nas palavras do autor,
o bem comum s se consegue, em qualquer sociedade, havendo paz na
relao entre seus membros, como elemento primeiro indispensvel para a
vida comunitria, e, em seguida, efetivando-se as melhores condies de
bem-estar coletivo, seja propiciando os elementos para que os componentes do
Estado-sociedade, individualmente, contribuam para isso, seja assumindo o
prprio Estado-poder o encargo de lev-las a bom termo, na falta ou
deficincia por parte dos particulares na sua realizao, ou ocorrendo
inconvenincia em releg-las a eles.15
E conclui afirmando que "para se alcanar esse bem comum, impe-se o

estabelecimento de normas gerais e abstratas prescrevendo o que entende o Estado-poder
como desejvel para a melhor vida social, tranquila e prspera, e a atuao individual,
concreta, desses preceitos, seja para realiz-los, seja para assegurar a terceiros o direito que
deflui daquelas normas, concretizadas em relaes entre eles, quando ameaado ou
desrespeitado"16.
Isto , o sucesso estatal est vinculado ao equilbrio, e no sua optimilidade. A boa
Administrao Pblica aquela equilibrada, a partir das foras envolvidas na sua atuao, que
no so exclusivas da atividade Executiva do Estado, pois compreendem, tambm, as
atividades Legislativa e Judiciria do Estado e as demais foras sociais obviamente influentes
no agir administrativo.
15 Id.
16 Id.
240
Busca-se, assim, na sugesto de um pleno controle da atividade administrativa estatal,

inclusive a discricionria, apontar caminhos para que a Administrao Pblica deixe de
buscar a optimilidade utpica e passe a buscar o equilbrio de sua atividade para, assim, se
aproximar ao mximo possvel dos objetivos constitucionais da Repblica estabelecidos no art.
3.o da CF/88.
CONCLUSO
Em concluso, ento, observa-se que os objetivos fundamentais da Repblica
brasileira so metas a serem promovidas por todo o sistema estatal com fora coativa
imediata. Possui eficcia vinculante de seu contedo, como norte a ser concretizado em toda e
qualquer ao dos integrantes do Estado brasileiro. Nesse diapaso, dever estatal
proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica no menor tempo e maior
qualidade possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes desta
iluminao pblica.
Entretanto, imaginar que todos os objetivos expressados na norma constitucional
supracitadas iro se realizar como um passe de mgica, sem olvidar as respectivas
consequncias da busca de concretizao de tais determinaes constitucionais,
ingenuidade. Cabe aos operadores do sistema estatal, ento, a viabilizao de um mnimo de
realizao de tais objetivos fundamentais da Repblica para que se mantenha a harmonia desse
mesmo sistema, uma vez que possui, expressamente, um conjunto de desideratos finais a
serem cumpridos. Tal mnimo de realizao estabelecido mediante verificao da
concretizao de determinado interesse pblico a ser promovido em cada atuao administrativa
do Estado, com destaque quelas discricionrias, pois permitem uma maior efetivao de
determinado interesse pblico, mediante a escolha do melhor caminho a ser seguido para
alcance de tal fim.
O verdadeiro dever final do Estado e de todos os seus partcipes de
proporcionar dignidade e futuro vivel ao indivduo, ao outro, ao prximo, como parte de um
complexo de engrenagens harmnicas e essenciais para o funcionamento do sistema pblico
viabilizador da vida em sociedade do povo que lhe traz fundamento. Quando todos assumirem
suas responsabilidades, proporcionalmente aos seus deveres, quem depende do atendimento
dessas tarefas correspondentes poder planejar um amanh melhor e, assim, poder degustar
de uma realidade produtiva de positivo desenvolvimento de existncia digna. Ento, talvez,
finalmente a espcie humana poder realmente superar o seu autoengano evolutivo, por meio
241
de uma adequada gesto pblica da solidariedade entre os semelhantes, liderados por

semelhantes. Destarte, quem sabe, os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil no sero mais metas a serem concretizadas e passaro a ser realidade que demandar
novas tarefas a serem atendidas.
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244
A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O PROGRAMA NACIONAL DE

FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)
THE FUNCTION OF SOCIAL CONTRACTS AND NATIONAL PROGRAM FOR

STRENGTHENING FAMILY AGRICULTURE (PRONAF)
Sandra Terto Sampaio Rodrigues
Mestranda em Direito Econmico na Universidade Federal da Paraba
Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa

Doutora em Cincias Jurdico-Econmicas pela Universidade de Coimbra,
com Ps-doutorado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina
Diretora do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal da Paraba
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar se os contratos bancrios realizados com
agricultores familiares, atendidos pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), tm cumprido sua funo social. A funo social dos contratos princpio
relativamente novo no ordenamento jurdico brasileiro. Tal comando acarreta uma releitura
das normas de direito civil, superando a lgica proprietria e produtivista tradicionalmente
tutelada, para elevar os valores existenciais da pessoa humana. Ao Estado, cabe a criao de
mecanismos que garantam efetividade do preceito entre os particulares, de modo que os
contratos firmados promovam a solidariedade entre as partes e a dignidade dos sujeitos, em
harmonia com os valores erigidos na Constituio Federal. Os contratos bancrios,
igualmente, em razo de sua relevncia econmica e social, devem obedecer ao preceito para
o alcance da funo social. O crdito direcionado para o agricultor familiar rural,
especialmente ofertado por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), deve ser adequado s necessidades desse pblico peculiar para o alcance de
efetividade como poltica pblica. Os constantes ajustes na poltica de crdito do Pronaf
aperfeioam o programa, a fim de que os contratos de financiamento funcionem como
instrumento de desenvolvimento rural e cumpram sua funo social. Utilizou-se do mtodo
dedutivo, partindo da anlise geral da funo social do contrato, com exame bibliogrfico da
doutrina, do Cdigo Civil de 2002 e sua harmonizao com o texto constitucional de 1988.
Posteriormente, usando o mtodo documental, foi realizada pesquisa em livros, peridicos e
artigos de Internet para levantamento do conceito de agricultor familiar, da origem do Pronaf
e os detalhes de sua operacionalizao.
PALAVRAS-CHAVE: Funo Social dos Contratos; Agricultor Familiar; Pronaf.
ABSTRACT
This article aims to examine whether bank contracts made with farmers, assisted by the
National Program for Strengthening Family Agriculture (Pronaf) have fulfilled their social
function. The social function of contracts is a relatively new principle in the Brazilian legal
system. This type of control involves a reinterpretation of the civil law standards, overcoming
proprietary logic and conventionally subordinating productivists, to raise the existential
values of the human being. For the State, its the creation of mechanisms to ensure the
effectiveness of the precept between individuals, so that the contracts signed endorse
solidarity between the parties and the dignity of individuals, in harmony with the values
established in the Federal Constitution. Bank contracts, also, because of their social and
economic relevance, must obey the precept for achieving a social function. The credit directed
245
to rural farmer families, especially those offered through the National Program for
Strengthening Family Agriculture (Pronaf), should be suited to the needs of this peculiar
group in order to create an effective public policy. The constant adjustments in Pronafs credit
policy improve the program, so that the financing agreements function as an instrument of
rural development and fulfill its social function. It was used the deductive method, based on
the overall analysis of the social contract, with bibliographical examination of the doctrine of
the Civil Code of 2002 and its harmonization with the Constitution of 1988. Later, using the
documentary research was conducted in books, journals and articles to Internet surveying of
the concept of family farmers, the origin of Pronaf and the details of its operationalization.
KEYWORDS: Social Function of Contracts; Farmer Family; Pronaf.
A relevncia do tema do presente artigo diz respeito ao fato de que a agricultura

familiar no Brasil assunto que tem ganhado fora nas discusses polticas dos ltimos anos,
ao lado de temas como desenvolvimento sustentvel, gerao de emprego e renda, segurana
alimentar e desenvolvimento local. O aumento da quantidade de agricultores assentados por
meio do Programa Nacional de Reforma Agrria e a criao do Pronaf alimentam esse debate,
fazendo com que as questes ligadas ao campo e as famlias que ali residem estejam em
evidncia em vrias mesas de discusso. O crdito do Pronaf transformou-se na principal
poltica pblica direcionada para o segmento da agricultura familiar no Brasil, assim, analisar
se esses contratos de financiamento cumprem sua funo social verificar se a poltica est
adequada ao pblico a que se destina.
1 A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O CRDITO PARA A AGRICULTURA

FAMILIAR
O regime de plena liberdade contratual apregoado a partir da Revoluo Francesa,

que prestigiava a autonomia da vontade, no se revela adequado realidade social. No Brasil,
em especial, depois da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) pactuou-se no
sentido do redimensionamento das relaes privadas, de modo que o contedo e os efeitos dos
contratos firmados entre particulares no dizem mais respeito somente s partes da avena. O
desafio aplicar aos contratos os direitos fundamentais erigidos na Constituio, com nfase
na dignidade da pessoa humana, na erradicao da pobreza e na solidariedade social, assim, o
Estado, por intermdio do poder legislador e em razo de sua ao judicante, regulamenta os
limites do contrato, corrigindo as distores porventura encontradas nas relaes privadas que
afrontam os princpios fundamentais dispostos na Constituio. Na sequncia, o Cdigo Civil
Brasileiro (CCB) de 2002 imps deveres de conduta aos contratantes, referentes boa-f
246
objetiva e funo social do contrato, entre outros, que fundamentam as obrigaes

contratuais e seus efeitos, servindo de esteio para dirimir possveis litgios oriundos das
avenas civis.
O reconhecimento da incidncia de princpios e valores constitucionais no direito
civil gerou nova propenso metodolgica, sensvel aos reclamos sociais, alterando o valor
poltico das normas de direito privado que passaram a corresponder necessidade de desfazer
o antagonismo entre direito pblico e direito privado, vinculando a ordem privada s
transformaes histricas no mbito scio-poltico-econmico. Os preceitos constitucionais
promoveram uma releitura das normas de direito civil, superando a lgica proprietria,
produtivista e empresarial, em nome dos valores existenciais da pessoa humana. No somente
o legislador ordinrio necessitava observar esses novos preceitos, mas tambm os tribunais e
os cidados, de modo que as posies subjetivas, at ento inoperantes, estavam agora
protegidas pelos dispositivos constitucionais garantidores, com a intencionalidade material
que passou a permear o direito. Essa nova atitude exibiu a superioridade material das
determinaes constitucionais e a vontade de submeter, em contrapartida, o contedo
infraconstitucional desses direitos (FEITOSA, 2007, p. 317).
O contrato no deve ser considerado mera fonte de obrigaes, mas instrumento de
colaborao entre as partes, considerando que o dizer contratual no pode ser considerado, de
per si, sinnimo de justia, e que o dilema contratual levado ao magistrado no pode ser
resolvido apenas sob a tica patrimonial dos envolvidos, sem interferncia de valores
externos. Os pactos erigidos sob contornos negociais, definidos a partir da liberdade
individual de pessoas formalmente iguais, nem sempre representam o interesse coletivo,
embora, em seu modelo tradicional, o contrato fosse considerado instrumento de poder,
rivalizando com o monoplio legislativo estatal. O ordenamento destinado tutela dos
interesses individuais esvaiu-se especialmente aps a instituio do Estado Social, que passou
a direcionar a tutela jurdica para os mais vulnerveis, assim, a dicotomia entre as regras de
direito pblico e de direito privado perdeu o sentido, por no traduzir mais a realidade
econmica e social, tampouco a lgica do sistema.
No h mais como proteger o interesse individual sem imaginar seu reflexo no corpo
social, considerando que os valores adotados pelas Constituies modernas so incompatveis
com a patrimonializao das relaes civis. A pessoa humana deve ser o centro da regulao
da ordem privada, disciplinando as operaes econmicas sem lhes defraudar segurana,
primordialmente assegurando a dignidade dos sujeitos e concebendo o direito contratual em
harmonia com os valores erigidos na Constituio. As situaes jurdicas negociais devem se
247
submeter ao objetivo do incremento da justia distributiva, no contexto de um ordenamento

jurdico despatrimonializado (EHRHARDT JR, 2005, p. 25).
O direito das obrigaes por muito tempo pareceu blindado s vicissitudes histricas,
permanecendo vlidos os princpios das relaes jurdicas interpessoais que privilegiavam a
autonomia da vontade. Essa viso desideologizada do direito civil no tem mais aplicao
atualmente, considerando que a validade jurdica do direito civil passou a ser extrada da
Constituio positivada, pice conformado da elaborao e aplicao da legislao civil. A
Constituio a fonte a que se sujeitam as relaes civis, a despeito do direito civil ser mais
antigo e consolidado ao longo dos sculos da evoluo do Direito. Exagerando, diz-se que o
direito privado passou a ser o direito constitucional aplicado, pois nele se concretizam as
imposies constitucionais, assim, o espao da autonomia da vontade foi reduzido para dar
lugar tutela jurdica dos mais fracos, subtraindo do Cdigo Civil vrios ramos autnomos,
como o direito do trabalho, direito agrrio, estatuto da criana e do adolescente, direito do
consumidor, entre outros (LBO, 1999, p. 100).
Sob os novos aspectos do mbito civil-constitucional, j no se concebe mais o
contrato como instrumento de imposio desmedida de poder do credor sobre o devedor, mas
instituto do qual emergem os primados da igualdade material, da justia contratual e da
solidariedade, em progressiva ampliao dos direitos fundamentais aplicveis s relaes
privadas. A anlise inspirada pelos direitos fundamentais busca conceder tutela jurdica
queles economicamente mais fracos, que ocupam posio desigual nos pactos negociais,
tornando efetiva a funo social do contrato na dimenso ftica dos casos concretos. Quanto
maior a assimetria entre os contratantes, maior a necessidade de garantir a vinculao dos
direitos fundamentais, que devem irradiar seus efeitos para toda a ordem privada, seja nas
relaes entre particulares entre si, seja em situaes nas quais grandes empresas exercem
exclusivamente o senhorio socioeconmico sobre outros indivduos de uma relao negocial.
O aumento quantitativo da proteo dos direitos fundamentais, todavia, no pode
comprometer a qualidade de sua eficcia social, sob pena de se instalar o paternalismo estatal
que usurpa a autonomia individual dos cidados. Dentro do grupo dos direitos sociais
necessrio promover o mnimo existencial, de modo a no retirar dos indivduos sua prpria
autonomia empreendedora, exigindo do Estado um subconjunto de direitos inviolveis,
imprescindveis condies de liberdade econmica que maximizem o bem-estar dos menos
favorecidos. As necessidades fundamentais moradia, educao e alimentao no podem ser
repudiadas como de outra ordem. Os sujeitos de direitos, portanto, so pessoas s quais foi
facultado o ingresso no plano do Direito, inseridas numa determinada titularidade que
248
exprime a aptido para aquisio de direitos e obrigaes, liberdade e igualdade. Sendo que os
seres humanos realizam suas necessidades bsicas a partir das relaes jurdico-econmicas,
trata-se da liberdade real e da igualdade material, como direitos fundamentais para a
realizao da personalidade e condio primria de todos os demais direitos da derivados
(FACHIN, 2000, p. 94).
No entanto, o princpio mais controvertido aquele que consta no artigo 421, do
CCB/2002, que estabelece que a liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites
da funo social do contrato. A redao desse artigo parece seguir linha mais conceitual e
menos definitria do que seja a funo social do contrato, assim, a vaga expresso funo
social do contrato possibilita o argumento para o dilogo entre juridicidade e economicidade,
convergindo o entendimento para a consecuo de valores como a justia social, reforando a
estabilidade jurdica em meio s alteraes sociais (MANCEBO, 2005, p. 19).
At o advento do novo Cdigo, especialmente por fora da Constituio, estava
positivada a funo social da propriedade, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa,
entre outros institutos pr-existentes ao Cdigo Civil. O legislador ptrio, ao limitar a
liberdade de contratar e impor a funo social do contrato mostrou preocupao com a tutela
dos interesses sociais daqueles que se vem cotidianamente contratando. A lei no pode
permitir que o indivduo seja absolutamente livre para decidir sob quais clusulas os contratos
sero formados, pois se o permitisse, ele atuaria, por ndole, no seu interesse prprio, no no
interesse da coletividade, ou seja, agiria sempre em detrimento da ordem jurdica. Portanto,
exigir a funo social do contrato tambm demandar que os fundamentos justia social,
valores sociais do trabalho, defesa do consumidor, livre concorrncia, dentre outros, sejam
atendidos nas relaes entre os particulares. Trata-se de preceito de ordem pblica, que
encontra fundamento constitucional no princpio da funo social lato sensu (artigos 5, XXII
e XXIII, e 170, III), bem como no princpio maior de proteo da dignidade da pessoa
humana (artigo 1, III), na busca de uma sociedade mais justa e solidria (artigo 3, I) e na
isonomia (artigo 5, caput). Tudo em consonncia com a nova concepo do direito privado,
no plano civil-constitucional, que deve guiar a interpretao da legislao civilista
(TARTUCE, 2005, p. 315).
A funo social do contrato tem por finalidade evitar a imposio de clusulas
onerosas e danosas aos contratantes economicamente mais fracos. a proteo da parte mais
fraca da relao contratual, que muitas vezes no manifesta sua vontade livremente, por ceder
lugar ao maior poder de logro da parte economicamente mais forte. A funo social do
contrato consiste em regular previamente as relaes contratuais, de modo a nascerem sob a
249
tica da justia social, sendo tambm norma programtica, para que os pactos econmicos
estejam em harmonia com os demais princpios sociais e econmicos da Constituio. Por
outro lado, para equilibrar a vontade contratual das partes, em atendimento ao objetivo de
justia distributiva do Estado Social e os poderes econmicos do capitalismo, fundados
essencialmente no individualismo e na livre iniciativa, preciso aceitar que o contrato j no
representa o espao dos contratantes, mas da sociedade (ou comunidade), no qual devem
prevalecer os interesses coletivos e o bem comum. Essa linha de raciocnio acaba por embasar
posicionamento jurisprudencial favorvel constante reviso judicial dos pactos, com
interferncia estatal no acordo estabelecido entre as partes, em favor do contratante menos
favorecido, hipossuficiente na relao (TIMM, 2006b, p. 16).
Pela aplicao dos princpios constitucionais fundamentais, os deveres de conduta
passam a ser princpios normativos numa relao jurdica obrigacional, implicando em
deveres no somente para o devedor, mas tambm para o credor. So deveres autnomos em
relao ao vnculo obrigacional, por antecederem sua formao, e de carter geral, limitadores
para ambos os contratantes. O princpio da boa-f objetiva, como exemplo de dever de
conduta e princpio que visa fortalecer a confiana entre os contratantes, recomenda que as
partes desempenhem seu papel no contrato de modo honesto, leal e correto, evitando causar
danos ao outro e dando conhecimento de todas as circunstncias relevantes para a negociao
(dever de informao). Este ltimo visa assegurar, desde a fase das primeiras tratativas at a
fase do encerramento do negcio, que sejam disponibilizados ao contratante todos os
elementos de cognio necessrios e suficientes para a concretizao do objeto do contrato,
pautando todo o comportamento das partes nesse sentido, como desdobramento do que prev
o artigo 422, do CCB/2002.
A funo social dos contratos, por sua vez, exprime o comando de exerccio dos
negcios individuais em harmonia com os interesses sociais, sem retirar autonomia contratual,
mas reduzindo seu alcance quando presente a necessidade de proteo dignidade da pessoa
humana. Embora os interesses que convergem no contrato sejam de carter individual, o local
de sua execuo sempre o mbito social, havendo inevitavelmente efeitos diretos na
sociedade, que vo alm do mero princpio clssico da relatividade dos efeitos dos contratos
que protegia apenas o terceiro prejudicado. A funo social a extenso da boa-f exigida dos
contratantes. Quando a deslealdade contratual afetasse apenas um dos contratantes estar-se-ia
diante do abuso interindividual adstrito ao campo da boa-f objetiva, que legitima apenas a
buscar a tutela jurdica do Estado. A realizao da funo social do contrato mais ampla,
pois reduz a obrigatoriedade da avena e prescreve compromissos em prol da comunidade,
250
no somente impondo limites, mas vezes restringindo a prpria possibilidade de contratar

(EHRHARDT JR., 2005, p. 59).
Como o prprio Cdigo Civil prev no artigo 2.035, pargrafo nico, nenhuma
conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos
por este Cdigo para garantir a funo social da propriedade e dos contratos. A funo social
no uma das obrigaes geradas pelo contrato, mas algo que deve ser considerado antes da
formao do contrato, como defende Ehrhardt Jr.
Desta forma, fica claro observar que a funo social do contrato no um fato
posterior contratao, mas sim anterior a ela. Realmente o juiz pode,
posteriormente, interferir na relao contratual, mas isso decorre do fato de que as
partes no verificaram um dever anterior formao do negcio jurdico, que era
considerar a funo social do contrato (2005, p. 111)
A teoria dos contratos necessita de uma interpretao sistmica dos princpios

tradicionais e daqueles introduzidos em razo dos valores erigidos pela Constituio Federal e
pelo novo Cdigo Civil, sem que seja defendida a primazia de um grupo de princpios sobre o
outro. A perspectiva liberal, lastreada na liberdade formal, desconsiderava o compromisso
social dos contratados, acreditando que era justo um pacto realizado entre desiguais pela
simples razo de terem exercido a autonomia da vontade, ainda que desconsiderassem a
probidade, lealdade e cooperao. Destacava-se a noo de ganha-perde por se acreditar
que o contrato era instrumento de lucro exacerbado, de ganho e vantagem sobre o outro, cujas
clusulas deviam ser elaboradas como armadilhas para a outra parte, fomentando um
esprito antagonista entre os contratantes. Atualmente, necessria a aplicao conjunta dos
princpios antigos e novos, de modo a no se descaracterizar a autonomia da vontade, o pacta
sunt servanda, nem a relatividade dos efeitos dos contratos, ao mesmo tempo em que os
princpios sociais do contrato so resguardados, alcanando um novo patamar contratual.
Nesse contexto, cabe ao Estado intervir no para ostentar privilgios a particulares ou
atravancar a livre concorrncia, mas para controlar a economia de modo a permitir que a
coletividade participe da gerao de riquezas e da consequente distribuio de lucros.
Possibilitar que empreendedores de todos os portes participem da economia e dar condies
ainda mais especiais para que aqueles de menor poderio econmico o faam em situao de
igualdade com os demais, consolidar a valorizao do trabalho humano e a existncia digna,
sob os ditames da justia social. Certamente, a funo social deve estar em consonncia com
os demais princpios constitucionais, de maneira a alcanar, pelo equilbrio geral entre os
fundamentos, verdadeira justia contratual e, mais ainda, uma verdadeira justia social,
251
preservando fundamentos importantssimos da Repblica Federativa, como a dignidade

humana e suas decorrncias: o respeito ao consumidor, ao meio ambiente, s minorias tnicas
e culturais. Enfim, a busca por uma relao adequada entre esse princpio do direito contratual
far, certamente, com que o conceito de direito possa chegar bem prximo do conceito de
justia (SANTOS, 2003, p. 108).
Na rea rural, onde os ndices sociais demonstram a necessidade de efetiva atuao
estatal, a aplicao desses princpios depende ainda mais da atuao estatal. Para que haja
redeno da pobreza rural, necessria ao pblica que possa estimular a produo. Em uma
economia de mercado, como a brasileira, a produo o meio eficaz para o alcance dos
resultados lucrativos que o capitalismo requer. O capital, portanto, o elemento essencial para
que a produo se efetive e o lucro acontea. Em grande parte das vezes, porm, aqueles que
se dispem produzir no possuem os recursos financeiros necessrios ao incremento de suas
atividades produtivas, necessitando que outros forneam o capital de que precisam. Dessa
necessidade surgiu o crdito, como propulsor da circulao de riquezas. Os bancos, assim,
tm relevante importncia numa economia capitalista, pois fornecem o seu principal insumo:
o dinheiro. De posse da pecnia, o produtor ou empreendedor garante a aquisio dos demais
insumos que a atividade econmica requer e a produo acontece, gerando riquezas que
necessitaro de mais capital para se expandirem, de modo que o crdito est inserido nesse
ciclo de crescimento econmico. Os bancos fazem o papel de fornecedores de crdito,
utilizando recursos de suas mais diversas fontes para beneficiar a sociedade com a oferta de
capital.
As instituies financeiras no se destinam a criar, mas a tornar possvel a circulao
e a acumulao de riquezas. O crdito a transferncia temporal de poder aquisitivo em troca
da promessa de reembols-lo, acrescido de seus encargos, em um prazo determinado e na
unidade monetria convencionada (REBOUAS FILHO, 2005, p. 10). Os valores
depositados pelos investidores so transformados em recursos de giro disposio do banco
para aplicao nos seus diversos produtos creditcios, mediante remunerao a ser cobrada de
seus clientes. As atividades bancrias recebem normatizao do Conselho Monetrio Nacional
(CMN) e fiscalizao do Banco Central do Brasil (BACEN). So operaes bancrias
clssicas a concesso de emprstimos, o depsito, a conta corrente, o desconto de ttulos, a
abertura de crdito etc. Todos esses produtos bancrios postos disposio de seus potenciais
clientes visam o lucro, que a finalidade econmica precpua de um banco (ABRO, 2008,
passim).
252
Economicamente, a prestao de servios creditcios redunda em proveito tanto para

o banco como para o cliente, tanto que no plano dos interesses particulares, nenhum indivduo
ou empresa pode renunciar os servios bancrios, seja para efetuar pagamentos, seja para
obter crditos. Assim, a importncia da atividade bancria tal, que o Estado teve que
assegurar seu controle e direo, se tornando banqueiro ele prprio (ABRO, 2008, p. 9, 55).
Deste modo o crdito tornou-se instrumento para concretizao de objetivos de poltica
econmica. Na rea rural, essa iniciativa tem papel ainda mais relevante, vez que o Sistema
Nacional de Crdito Rural foi criado para propiciar ao setor produtivo rural um ambiente
econmico favorvel, garantindo ao setor primrio condies de produo suficientes para o
abastecimento do mercado interno e exportao de excedentes (WILDMANN, 2001, p. 6).
O modelo de poltica de crdito adotado anteriormente pelo Sistema Nacional de
Crdito Rural apresentava vrios defeitos, entre os quais se podem destacar: a) a interveno
excessiva do Estado, com taxas de juros subsidiadas; b) a crena de que as comunidades
rurais de minifndios eram demasiado pobres para poupar ou para se inserir nos programas de
financiamento rural, com incluso bancria; c) o sistema antigo deixava de lado os mini e
pequenos empreendimentos rurais, acreditando que estes estariam em processo de extino; d)
os gastos pblicos e financiamentos se concentravam no latifndio e nas mdias e grandes
empresas rurais. Durante aqueles anos, aconteceram profundas mudanas na forma de atuao
do Governo no crdito rural. A realidade imposta pela necessidade de controle dos gastos
pblicos, em decorrncia da poltica fiscal, e o esforo de modernizao do Estado foram
determinantes para que se fizessem alteraes substanciais no padro de atuao
governamental (GASQUES; CONCEIO, 2001, p. 100).
AGRICULTOR
FAMILIAR
PROGRAMA
NACIONAL
DE
FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)
A agricultura se revestiu de notria importncia no texto constitucional de 1988 em

harmonia com os princpios valorizao do trabalho humano, livre iniciativa, existncia digna
e outros, tudo sob os ditames da justia social. Desse modo, a Poltica Agrcola de que o
prprio constituinte se ocupa em ditar seus objetivos no artigo 187 no poder ser traada
seno sob a influncia objetiva das regras prescritas na Constituio, sem menosprezo dos
princpios gerais que disciplinam a atividade econmica em geral. Se bem entendida a ampla
influncia que a agricultura exerce nos ambientes econmico e social, ser tambm fcil
compreender a preocupao do legislador constituinte em lhe instituir objetivos, criados para
253
fomentar a agricultura de todos os portes. A valorizao da atividade agrcola e a interveno

estatal em suas relaes particulares demonstram o reconhecimento de que sem os produtos
gerados pelo campesinato a ordem social entraria em colapso. neste mbito que a influncia
do Estado se torna imprescindvel.
Na Constituio brasileira, o captulo especfico da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria (artigos 184 a 191) dedica-se a disciplinar em grande medida a reforma
agrria a ser efetivada por meio da desapropriao estatal de terras em atendimento ao
interesse social, isentas as pequenas e mdias propriedades produtivas cujos proprietrios no
possuam outro imvel. A Constituio tambm define como se dar a titulao dos
beneficirios de reforma agrria, a aquisio por usucapio e o aproveitamento de terras
devolutas. Ao prescrever o cumprimento da funo social da propriedade rural, a Constituio
prev: aproveitamento racional e adequado; utilizao apropriada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que regulam as
relaes de trabalho; explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
trabalhadores (artigo 186, incisos I a IV).
Ante o alcance social do problema, a Constituio incentiva Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios a se valerem de instrumentos para fomentar o desenvolvimento do
campo, por meio de poltica de crdito, de incentivos fiscais, de preos, de armazenagem etc.
O texto constitucional determina que a poltica agrcola seja planejada e executada na forma
da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e
trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, armazenamento e transportes,
levando em conta, especialmente os seguintes aspectos: os instrumentos creditcios e fiscais;
os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao; o incentivo
pesquisa e tecnologia; a assistncia tcnica e extenso rural; o seguro agrcola; o
cooperativismo; a eletrificao rural e irrigao; a habitao para o trabalhador rural (artigo
187, incisos I a VIII). A Constituio recomenda ainda que sejam includas no planejamento
agrcola as atividades agroindustriais, agropecurias, pesqueiras e florestais e que as aes de
poltica agrcola e de reforma agrria sejam compatibilizadas.
O cenrio positivado na Constituio Federal bem diferente da tradio rural
brasileira, que precisa ser questionada em razo de suas bases estarem aliceradas no
latifndio. Estudos mostram que as unidades de agricultura familiar, comparativamente s
grandes propriedades rurais, asseguram melhor viabilidade econmica e maior preservao
dos recursos naturais, atendendo mais adequadamente aos interesses do pas. A agricultura
familiar brasileira compreende variaes culturais, sociais e econmicas, que vo do
254
campesinato tradicional at a pequena produo modernizada. H diversidade tambm com

relao ao seu meio ambiente, situao dos produtores, aptido das terras, disposio de
infraestrutura, entre outros fatores. um setor da economia que abrange cerca de 4,3 milhes
de estabelecimentos rurais no pas, enquanto que os estabelecimentos patronais representam
apenas 807,3 mil, segundo dados do Censo Agropecurio do IBGE, em 2006 (FRANA et
al., 2012, p. 20).
2.1 DELIMITAO DO CONCEITO DE AGRICULTOR FAMILIAR
Apesar de estar espalhado pelo pas com grande diversidade, o segmento da

agricultura familiar apresenta caractersticas prprias, vez que a produo agrcola est
condicionada s necessidades do grupo familiar, pequena propriedade, fora de trabalho
familiar ou comunitrio, entre outras peculiaridades. Equivocadamente, o segmento acaba
sendo confundido com a pequena produo, mas so coisas distintas, cabendo observar que a
agricultura familiar no possui perfil homogneo e no se encontra distribuda igualmente
pelo pas. Neste universo, encontram-se tanto os agricultores economicamente integrados (a
redes de distribuio, a agroindstrias, ao setor exportador), e que tiveram acesso a novos
padres tecnolgicos, quanto aqueles com baixo nvel de integrao que produzem para o
autoconsumo (CORRA; SILVA, 2007, p. 49). Por tais caractersticas, os agricultores
familiares devem receber do Estado incentivos especiais, de modo a inseri-los na produo
agrcola, gerando renda alm da mera subsistncia, assegurando-lhes preo e mercado
consumidor.
Desde a dcada de 1990, aes governamentais positivas so direcionadas para
melhor estruturao da agricultura familiar. Todavia, foi somente em 25 de julho de 2006, por
intermdio da Lei n 11.326, que o setor pde contar com sua regulamentao prpria. Esta
norma estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar
e Empreendimentos Familiares Rurais disciplinando os conceitos, princpios e instrumentos
destinados formulao das polticas pblicas direcionadas ao segmento, e assim a lei
aproxima a agricultura familiar da poltica agrcola prevista na Constituio Federal. O
dispositivo foi batizado de Lei da Agricultura Familiar e seu artigo 3 define agricultor
familiar e empreendedor familiar rural como aquele que pratica atividades no meio rural,
atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que 4 (quatro) mdulos fiscais;
255
II - utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades

econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III - tenha percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas
do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder
Executivo;
IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia.
O pargrafo 2, do artigo 3, considera tambm como beneficirios da Lei da

Agricultura Familiar os seguintes produtores:
I - silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata

o caput deste artigo, cultivem florestas nativas ou exticas e que promovam o
manejo sustentvel daqueles ambientes;
II - aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata
o caput deste artigo e explorem reservatrios hdricos com superfcie total de at 2
ha (dois hectares) ou ocupem at 500m (quinhentos metros cbicos) de gua,
quando a explorao se efetivar em tanques-rede;
III - extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos
II, III e IV do caput deste artigo e exeram essa atividade artesanalmente no meio
rural, excludos os garimpeiros e faiscadores;
IV - pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I,
II, III e IV do caput deste artigo e exeram a atividade pesqueira artesanalmente.
V - povos indgenas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos
incisos II, III e IV do caput do art. 3;
VI - integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos
e comunidades tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV do
caput do art. 3.
Quando da concesso de crdito para esses produtores, o Conselho Monetrio

Nacional poder estipular outros requisitos para enquadramento nas diversas linhas de crdito,
mas as caractersticas acima elencadas so atualmente utilizadas para designar agricultores
familiares e diferenci-los dos demais produtores, conforme a Lei n 11.326/2006.
A Lei prescreve tambm os princpios da poltica para o segmento, quais sejam a
descentralizao; a sustentabilidade ambiental, social e econmica; a equidade na aplicao
das polticas, respeitando os aspectos de gnero, gerao e etnia; a participao dos
agricultores familiares na formulao e implementao da poltica nacional da agricultura
familiar e empreendimentos familiares rurais. Para atingir esses objetivos, a Poltica Nacional
promover o planejamento e a execuo das aes, de forma a compatibilizar as seguintes
reas: crdito e fundo de aval; infraestrutura e servios; assistncia tcnica e extenso rural;
pesquisa; comercializao; seguro; habitao; legislao sanitria, previdenciria, comercial e
tributria; cooperativismo e associativismo; educao, capacitao e profissionalizao;
negcios e servios rurais no agrcolas; agroindustrializao (artigos 4 e 5).
Cabe ressaltar que grande parte das aes citadas necessitar de regulamentao por
parte do Poder Executivo, a quem pertence a responsabilidade de implementar a Poltica
256
Nacional, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), em conjunto com

vrias entidades parceiras, tais como bancos, entidades de assistncia tcnica, secretarias de
agricultura estaduais e municipais, sindicatos rurais, entre outros. Por fora da legislao, a
agricultura familiar passa a ser um conjunto plural formado pela pequena e mdia
propriedade, assentamentos de reforma agrria e as comunidades tradicionais (extrativistas,
pescadores, quilombolas etc.). Para se conhecer melhor esse complexo pblico de produtores,
o Censo Agropecurio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) teve que
tambm se adequar e criar os parmetros apropriados para mensurar o tipo de produo e o
perfil da agricultura familiar brasileira.
A despeito do esvaziamento demogrfico nas zonas rurais, a agricultura familiar tem
contribuio positiva na produo de alimentos agrcolas que fazem parte da base do consumo
no Brasil: 87% da mandioca, 70% do feijo, 46% do milho, 34% do arroz e 38% do caf.
Alm de ter tambm significativa participao na pecuria: 58% do leite, 50% das aves, 59%
dos sunos e 30% dos bovinos. Os Censos Agropecurios de 1995/1996 e 2006 revelaram que
naqueles anos a participao dos produtos agroalimentares1 no total das exportaes
brasileiras manteve-se estvel, passando de 28,7% em 1995 para 26,8% em 2006. J as
importaes destes produtos caram de 12,5% do total importado em 1995 para 4,9% em
2006. Levando-se em conta que a produo da agricultura familiar direcionada
essencialmente para o suprimento do mercado interno, percebe-se, por esses dados, que o
segmento teve seu destaque no saldo positivo da balana comercial, pois ainda que sua
produo no seja exportada, a desnecessidade de importaes contribuiu para a elevao do
supervit (FRANA et al., 2012, p. 15 e 26). Resta claro a importncia da agricultura familiar
para a gerao de riquezas e a produo de alimentos no Brasil.
Nos dados levantados pelo Censo Agropecurio de 2006 foram identificados
4.367.902 estabelecimentos rurais de mo de obra familiar, o que representa 84,4% de todos
os estabelecimentos rurais do Brasil. Apesar do grande nmero de estabelecimentos, a
agricultura familiar ocupa apenas 24,3% da rea produtiva das zonas rurais, concluindo-se
que o minifndio e a pequena propriedade ainda so caractersticas marcantes desse tipo de
produo. Os empreendimentos rurais no familiares, apesar de ocuparem 75,7% da rea,
1
Produtos agroalimentares so produtos agropecurios de origem animal ou vegetal, cujo fim seja a alimentao
humana. A lista estipulada pelo Sistema Harmonizado de Designao e Codificao de Mercadorias (SH),
utilizado pela Secretaria Geral da Associao Latino Americana de Integrao (ALADI) e utilizada pelo Brasil
nas relaes com o Mercosul e com os demais pases da Amrica Latina.
257
representam apenas 15,6% do total de estabelecimentos. O Censo revelou que a rea mdia
dos estabelecimentos familiares de 18,37 hectares, enquanto que a dos no familiares de
309,18 hectares (FRANA et al., 2012, p. 20).
A rea mdia dos estabelecimentos familiares variou de um mnimo de 13 hectares
na Regio Nordeste e um mximo de 43,3 hectares na Regio Centro-Oeste. As menores reas
mdias esto localizadas entre os estabelecimentos familiares do Distrito Federal (6,0 ha) e
Alagoas (6,1 ha). J as maiores reas mdias foram encontradas em Roraima (71,6 ha) e
Tocantins (62,8 ha). A variao das reas dos estabelecimentos no familiares foi de um
mnimo de 177,2 hectares no Nordeste e 944,3 hectares no Centro-Oeste. As unidades
federativas com as maiores reas mdias foram o Mato Grosso (1.600,9 ha), Mato Grosso do
Sul (1.215 ha) e Amap (1.119 ha). Em 1995/1996 o estudo FAO/INCRA identificou
4.139.369 estabelecimentos familiares, ocupando 107.798.450 hectares no Brasil. Em 2006, o
Censo Agropecurio do IBGE apontou a existncia de 4.551.937 estabelecimentos, em uma
rea de 106.761.753. Houve, portanto, o nascimento de 412.598 novas unidades de produo,
cerca de 10% a mais que no levantamento anterior. A rea ocupada, porm, diminuiu cerca de
1% (1.006.697 ha) no perodo (FRANA et al., 2012, p. 21).
Da anlise desses dados percebe-se que a agricultura familiar um segmento
relevante para a rea rural brasileira e que, a despeito da m distribuio de terras e da falta de
infraestrutura no campo, os agricultores familiares tm importante participao na produo
de alimentos do pas. , portanto, necessria e urgente a implementao de polticas pblicas
que garantam o fortalecimento desse segmento, promovendo-lhes o acesso a insumos e
tecnologias apropriadas ao perfil produtivo do agricultor familiar, assim como a proteo de
abusos do mercado em concorrncia com os grandes empresrios rurais.
2.2 O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA

(PRONAF)
At o incio dos anos 1990, a agricultura familiar jamais havia ocupado lugar de
destaque na agenda governamental brasileira. No havia, at aquele momento, polticas
dirigidas a esse pblico, muito menos programas de financiamento apropriados s atividades
rurais desenvolvidas com mo de obra familiar. Este segmento da economia, historicamente,
ficou margem do aporte de recursos do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), criado
pela Lei n 4.829, de 1965. Estatsticas desenvolvidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA) demonstram que a pobreza no meio rural est intimamente ligada
258
fragilidade da produo agrcola familiar e concentrao fundiria, o que indica ao Estado a

necessidade de criar polticas para o enfrentamento desses problemas (GASQUES;
CONCEIO, 2001, p. 142). Para um pas em que a base de suas normas est calcada em
uma Constituio que determinou os limites das atividades econmicas, a agricultura familiar
no poderia deixar de ser inserida nas formas sociais do capitalismo.
Parte expressiva dos subsdios agricultura dos pases desenvolvidos tem como
objetivo sustentar a agricultura familiar, manter as ocupaes rurais e impedir o aumento dos
fluxos migratrios para as cidades. No Brasil, os apoios governamentais que existiam at o
incio da dcada de 1990 centravam-se no latifndio e nas empresas rurais, com incentivos
fiscais abundantes; crdito volumoso e altamente subsidiado; doao de terras; implantao de
infraestrutura pelos governos; pesquisa agropecuria e assistncia tcnica pblica e de
qualidade; produo com mercado e preo garantidos; subsdios exportao, entre muitas
outras aes de promoo e proteo. A agricultura familiar nunca alcanou tais privilgios,
da o motivo de se encontrar em situao desvantajosa (FERREIRA et al., 2001, p. 484).
Durante o processo de modernizao da agricultura brasileira, as polticas pblicas
para a rea rural, em especial a poltica agrcola, privilegiam os setores mais capitalizados e a
esfera produtiva das commodities voltadas ao mercado internacional, com o objetivo de fazer
frente aos desequilbrios da balana comercial do pas. Para o setor da produo familiar, o
resultado dessas polticas foi altamente negativo, uma vez que grande parte desse segmento
ficou margem dos benefcios oferecidos pela poltica agrcola, sobretudo nos itens relativos
ao crdito rural, aos preos mnimos e ao seguro da produo (MATTEI, 2007, p. 144).
A presso de movimentos sociais rurais, o reconhecimento por parte dos setores
governamentais de que a agricultura familiar necessitava de ateno especial e de que o seu
fortalecimento era estratgico para criao de novas atividades econmicas geradoras de
ocupaes produtivas e de renda, especialmente em municpios menos populosos, provocaram
alteraes no conceito adotado at ento. Surgiu a imperiosa necessidade de criao de uma
poltica rural especfica para a agricultura familiar. Assim, a dcada de 1990 foi marcada
pelas conquistas dessa classe de produtores, realizadas pelos sindicatos de trabalhadores rurais
ligados Confederao Nacional de Trabalhadores Rurais e Central nica dos
Trabalhadores. As reivindicaes dos produtores, que j haviam comeado desde a
Constituio de 1988, tomaram corpo nas Jornadas Nacionais de Luta, que a partir de 1995
passaram a se chamar Grito da Terra Brasil, movimento que ocorre at hoje, anualmente, ao
259
final de cada Plano Safra2, com o objetivo de requerer o aprimoramento das polticas
direcionadas aos agricultores familiares, entre outras reivindicaes (CORRA; SILVA,
2007, p. 50).
O incio da mudana se deu a partir de 1994, quando o Governo Itamar Franco criou
o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (Provap), que tinha como objetivo
destinar um volume de crdito com taxas mais acessveis aos agricultores familiares. Embora
os resultados do Provap tenham sido pfios, por conta do pequeno valor de recursos aportados
para os agricultores, sua importncia consiste na transio que a se iniciou em direo a uma
poltica pblica diferenciada por categorias de produtores rurais. Em 1995, j no Governo
Henrique Cardoso, o Provap foi totalmente reformulado, dando origem ao Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (MATTEI, 2007, p. 145).
2.2.1 Origem do Pronaf
O Pronaf foi criado em 28 de junho de 1996, por meio do Decreto n 1.946,

atendendo a uma antiga reivindicao da organizao dos trabalhadores rurais, que invocavam
a necessidade de implementao de polticas de desenvolvimento rural especficas para o
segmento numericamente mais importante, porm mais fragilizado da agricultura brasileira,
tanto em termos de capacitao tcnica, como da insero de mercados. Nessa seara, os
sindicatos rurais e demais movimentos sociais tiveram significativa importncia,
desempenhando papel decisivo na implantao do programa, que favoreceu no somente a
criao da poltica, mas especialmente a conquista de outra bandeira histrica dos
trabalhadores rurais: o acesso, por parte dos agricultores familiares, aos diversos servios
oferecidos pelo sistema financeiro nacional (MATTEI, 2007, p. 144).
A instituio do Pronaf surgiu pela constatao de que uma parcela considervel de
produtores rurais poderia ficar excluda dos novos mecanismos de financiamento que naquele
momento estavam sendo criados. Por isso, na sua formalizao, o Pronaf buscou instituir
parceria entre seus possveis beneficirios, concebendo os Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel como requisito para que as comunidades rurais se
organizassem para receberam os benefcios do programa. Esses conselhos so formados por
2
Plano Safra: srie de iniciativas e programas governamentais voltados para a produo agropecuria brasileira.
O Plano contm o volume de recursos que sero destinados ao setor rural, assim como as aes que sero
empreendidas para que a safra tenha sucesso. lanado anualmente, geralmente no ms de junho, pelo
Presidente da Repblica e Ministros da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio. O que determinado no
Plano Safra entra em vigor em 01/07 de cada ano, com vigncia at 30/06 do ano seguinte.
260
representantes da sociedade civil e entes governamentais, especialmente de entidades ligadas

ao meio rural, como associaes, secretarias de agriculturas, empresas de assistncia tcnica,
entre outros. Trata-se de uma espcie de participao social que nos ltimos anos tem sido
bastante incentivada pelo governo federal na implementao de polticas e aes setoriais
(FERREIRA et al., 2001, p. 482).
Desde que foi concebido, o programa tem se firmado como a principal poltica
pblica do Governo Federal para os agricultores familiares. Em 1999, com a criao do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o programa deixou de ser administrado pelo
Ministrio da Agricultura e passou a ser preceituado por aquele primeiro, com destinao de
secretarias e rgos especficos para o segmento da agricultura familiar. Desde 1996, a cada
ano, ao trmino de um Plano Safra e incio de outro (meses de junho e julho,
respectivamente), o programa recebe novos aportes de recursos, a partir das diversas fontes
utilizadas pelos bancos oficiais, tais como Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Fundos
Constitucionais e Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Alm de tambm receber
modificaes em sua legislao, positivada no captulo 10, do Manual de Crdito Rural
(MCR) do Banco Central (BACEN), que em geral representam o resultado das reivindicaes
da classe, por meio do Grito da Terra Brasil e outros movimentos dos trabalhadores.
A sistemtica de concesso de crdito do Pronaf vem sofrendo contnuas alteraes
desde a sua criao, sobretudo no que diz respeito aos valores limites destinados aos
financiamentos para custeio e investimento, as taxas de juros e bnus de adimplncia
aplicados, assim como a forma de classificao dos produtores por categorias especficas.
Desta forma, pode-se dizer que o Pronaf uma poltica pblica que ainda est em construo
e que necessitar de modificaes constantes at atingir os seus objetivos globais (MATTEI,
2007, p. 146).
2.2.2 Operacionalizao do Programa
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) o rgo integrante da

administrao direta responsvel pela administrao e acompanhamento do Pronaf, tendo
como
rea
de
competncia
os
seguintes
assuntos: reforma
agrria;
promoo do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores

familiares; e identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras
ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. tambm atribuio do
MDA, em carter extraordinrio, as competncias relativas regularizao fundiria na
261
Amaznia Legal, tudo conforme o Decreto 7.255, de 04 de agosto de 2010. Os rgos do

MDA so responsveis pela promoo da agricultura familiar brasileira, com ampla atuao
junto s entidades que fazem o Sistema Nacional de Crdito Rural, os produtores e suas
organizaes. O Ministrio disciplina e acompanha a concesso de crdito para o segmento
familiar nas reas rurais brasileiras, por meio da ao junto aos bancos e entidades prestadores
de assistncia tcnica. So do MDA as regras para operacionalizao do programa, assim
como as linhas de crdito e iniciativas que apoiam o crdito apresentadas adiante. Essas
informaes esto disponibilizadas na Internet, no stio do Ministrio. J as regras referentes
s operaes de crdito (fontes, taxas de juros, limites, grupos etc.) esto determinadas no
Manual de Crdito Rural do BACEN, especificamente no Captulo 10 daquela Manual.
O Pronaf financia projetos individuais ou coletivos, que possam gerar renda aos
agricultores familiares e assentados da reforma agrria. O programa possui as mais baixas
taxas de juros dos financiamentos rurais e as menores taxas de inadimplncia entre os
sistemas de crdito do pas. A inteno do programa que o crdito possa beneficiar a
unidade familiar integralmente e o empreendimento rural como um todo, assim, a contratao
do financiamento deve ser fruto da deciso coletiva dos membros da famlia. Embora na
prtica isso no possa ser exigido objetivamente, a prvia discusso familiar tem sua
importncia para que a famlia tenha condies de identificar quais so suas necessidades de
crdito e em quais finalidades ele ser empregado: custeio ou investimento; atividade pecuria
ou agrcola; compra de mquinas e equipamentos ou plantio de culturas; entre outros
aspectos.
Os crditos de custeio financiam atividades agropecurias e no agropecurias, de
beneficiamento ou de industrializao da produo prpria ou de terceiros enquadrados no
Pronaf, de acordo com projetos especficos ou propostas de financiamento. Os crditos de
investimento se destinam a financiar atividades agropecurias ou no-agropecurias, para
implantao, ampliao ou modernizao da estrutura de produo, beneficiamento,
industrializao e de servios, no estabelecimento rural ou em reas comunitrias rurais
prximas, de acordo com projetos especficos. Os crditos para integralizao de cotas-partes
tm por objetivo o financiamento da capitalizao de cooperativas de produo agropecurias
formadas por beneficirios do Pronaf.
Aps a deciso do que financiar, a famlia deve procurar uma entidade autorizada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) para emisso da Declarao de Aptido
ao Pronaf (DAP). Em grande parte dos municpios brasileiros, a emisso de DAP realizada
pelo sindicato rural (Sindicato dos Trabalhadores Rurais) ou pela empresa oficial de
262
assistncia tcnica (Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMATER). No caso

de assentados de reforma agrria que obtiveram a parcela de terra pelo processo de
desapropriao estatal, o documento emitido pelo Instituto de Colonizao e Reforma
Agrria (INCRA). Para os assentados que adquiriram a terra por meio do financiamento direto
do Crdito Fundirio, a entidade responsvel pela emisso da DAP a Unidade Tcnica
Estadual (UTE).
A DAP emitida levando em conta a renda anual, as atividades exploradas, a rea de
terra disponvel e a mo de obra utilizada, parmetros exigidos pela Lei n 11.326/2006 (Lei
da Agricultura Familiar). Possuindo os requisitos exigidos pela lei, a famlia enquadrada na
agricultura familiar e a DAP passa a ser o documento que legitima o acesso aos vrios
programas de apoio ao segmento. Quando se trata de assentados de reforma agrria, a DAP
emitida pelo INCRA ou pela Unidade Tcnica Estadual (UTE)3.
Os requisitos para que o agricultor familiar possa receber a DAP esto assim
determinados no Manual de Crdito Rural (MCR) do BACEN: a) explorem parcela de terra
na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, parceiro, concessionrio do Programa
Nacional de Reforma Agrria (PNRA), ou permissionrio de reas pblicas; b) residam no
estabelecimento ou em local prximo, considerando as caractersticas geogrficas regionais;
c) no detenham, a qualquer ttulo, rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais, contguos ou
no, quantificados conforme a legislao em vigor; d) no mnimo, 50% da renda bruta
familiar sejam originados da explorao agropecuria e no agropecuria do estabelecimento;
e) tenham o trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento,
utilizando apenas eventualmente o trabalho de terceiros, de acordo com as exigncias sazonais
da atividade agropecuria, podendo manter at 2 (dois) empregados permanentes; f) tenham
obtido renda bruta familiar nos ltimos 12 (doze) meses que antecedem a solicitao da DAP,
de at R$160.000,00 (cento e sessenta mil reais), includa a renda proveniente de atividades
desenvolvidas no estabelecimento e fora dele, por qualquer componente familiar, calculado na
forma definida, excludos os benefcios sociais e os proventos previdencirios decorrentes de
atividades rurais. O MCR prescreve como deve ser calculada a renda bruta do produtor para
fins de emisso de DAP levando em conta as atividades desenvolvidas pela famlia. H
atividades nas quais no utilizada a renda integral, mas apenas parte dela, a exemplo das
atividades de suinocultura e avicultura.
A Unidade Tcnica Estadual (UTE) funciona em cada Estado da Federao dentro de algum rgo da
Administrao, geralmente uma unidade responsvel pela administrao das terras pblicas estaduais e pelos
processos de assentamento de famlias e colonizao de reas.
263
O titular das operaes de crdito da unidade familiar, no nome de quem ser

contratado o financiamento, pode ser qualquer um dos membros da famlia, desde que maior
de 18 anos. Em geral, essa funo exercida pelo marido ou pela mulher, embora o Pronaf
financie tambm as unidades familiares de um s indivduo. O responsvel por contrair o
financiamento deve estar com o CPF regularizado e sem registros no cadastro dos
inadimplentes. A entidade emitente da DAP registrar os dados da famlia no stio do MDA,
em portal especfico, aps comprovar que a unidade possui os requisitos previstos na Lei n
11.326/2006 (Lei da Agricultura Familiar). A DAP emitida no nome de at dois titulares
que representaro a famlia (normalmente o casal de cnjuges ou companheiros),
enquadrando-os em um dos Grupos do Pronaf.
De posse da DAP, o prximo passo a elaborao do projeto tcnico que designar a
finalidade dos recursos creditcios. Nessa etapa, a famlia precisa receber orientao tcnica
de um profissional habilitado, geralmente tcnico agrcola, engenheiro agrnomo ou
zootecnista, que elaborar o projeto respeitando as condies climticas locais e a necessidade
do mercado. A empresa oficial de assistncia tcnica que atende o municpio onde reside o
produtor o local mais indicado para que ele possa receber esse tipo de orientao, mas o
MDA possui outras entidades e profissionais autnomos credenciados que tambm podem ser
procurados pelo produtor rural. Informando o que deseja financiar, as necessidades do
estabelecimento rural e as atividades j desenvolvidas, o tcnico elaborar o projeto tcnico
que posteriormente ser encaminhado para apreciao e aprovao do agente financeiro.
Normalmente, os prprios bancos disponibilizam para os tcnicos as orientaes necessrias e
programas em meio informtico no qual podem ser elaborados os projetos, de modo a facilitar
a anlise e a admisso da proposta.
As condies de acesso ao crdito, formas de pagamento e taxas de juros
correspondentes a cada linha so definidas, anualmente, a cada Plano Safra da Agricultura
Familiar, divulgado entre os meses de junho e julho. A instituio financeira deve dar
preferncia ao atendimento das propostas que: a) objetivem o financiamento da produo
agroecolgica ou de empreendimentos que promovam a remoo ou reduo da emisso dos
gases de efeito estufa; b) sejam destinadas a beneficirias do sexo feminino. Os
financiamentos podem ser concedidos de forma individual ou coletiva, sendo considerado
crdito coletivo quando formalizado por grupo de produtores para finalidades coletivas. Os
crditos individuais, independentemente da classificao dos beneficirios a que se destinam,
devem objetivar, sempre que possvel, o desenvolvimento do estabelecimento rural como um
todo.
264
Cada um dos Grupos do Pronaf possui taxa de juros, limites de financiamento,

condies de acesso e pagamento pr-designados pelo MCR do BACEN. Esses parmetros
so anualmente definidos e divulgados no Plano Safra, entre os meses de junho e julho. Dessa
forma, a negociao do agricultor familiar com a instituio financeira limitada, vez que a
quase totalidade do contedo das clusulas contratuais so de mera adeso, sem grande
possibilidade de mudana por parte do agricultor. Todavia, as condies contratuais
determinadas no MCR so em grande medida benficas para o agricultor familiar,
especialmente para aqueles enquadrados nos Grupos A, A/C e B para quem so
concedidas taxas de juros fixas entre 0,5% e 4,0% ao ano, bnus de adimplncia entre 25% e
40% de desconto sobre as parcelas pagas em dia nas operaes de investimento, no havendo
exigncia de qualquer garantia em contrapartida ao crdito.
O crdito Pronaf operacionalizado pelos agentes financeiros que compem o
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), tendo como instituies bsicas Banco do Brasil,
Banco do Nordeste e Banco da Amaznia, e vinculadas Banco Nacional de Desenvolvimento
(BNDES), Cooperativa Habitacional dos Bancos (Bancoob), Banco Cooperativo (Basincredi)
do Sistema de Crdito Cooperativo Brasileiro (Sincredi) e associados Federao Brasileira
de Bancos (Febraban). Para os bancos que administram os Fundos Constitucionais, a saber,
Banco da Amaznia e Banco do Nordeste, h metas anuais de aplicao de crdito no Pronaf,
estipulado um percentual mnimo de alocao de recursos para o segmento da agricultura
familiar.
Aps a aprovao do projeto tcnico pelo banco, o agricultor familiar titular das
operaes de crdito da famlia comparece ao estabelecimento bancrio para a assinatura do
contrato. Conforme atividade a ser explorada, os recursos podero ser liberados de uma s
vez, em nica parcela, ou liberados paulatinamente, de acordo com cronograma previsto no
projeto. A liberao da parcela subsequente condicionada comprovao da correta
aplicao dos crditos liberados na parcela anterior. A averiguao da aplicao dos recursos
realizada pelo profissional prestador de assistncia tcnica, geralmente o mesmo que
elaborou o projeto tcnico, que emite laudo especfico para o banco, informando da
possibilidade de nova liberao dos recursos. Para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
o principal objetivo dos servios de assistncia tcnica e extenso rural melhorar a renda e a
qualidade de vida das famlias rurais, por meio do aperfeioamento dos sistemas de produo,
de mecanismo de acesso a recursos, servios e renda, de forma sustentvel. Assim, o servio
de assistncia tcnica vai alm do mero acompanhamento do projeto, pois deve oferecer ao
265
produtor rural e sua famlia a orientao e capacitao necessrias a expanso dos seus
negcios e ao correto manejo das atividades agropecurias.
Liberada a integralidade dos recursos contratados e implementado o projeto, o
prestador de assistncia tcnica continua assessorando a famlia, com vistas ao sucesso do
empreendimento e posterior reembolso dos recursos financiados. Garantir a lucratividade do
negcio fundamental para que nas datas aprazadas o agricultor retorne ao banco e cumpra
suas obrigaes. Assim, a atividade financiada deve ter a produtividade esperada e uma
comercializao bem sucedida, sob preos que assegurem o pagamento da dvida adquirida e
os excedentes necessrios mantena da famlia. A produo rural, todavia, influenciada
por vrios fatores, desde aqueles que dizem respeito ao manejo que a prpria famlia exerce
ao trabalhar na atividade, s condies climticas que afetam diretamente a produo. O nvel
de conhecimento, as tcnicas empregadas, o tipo de solo, a qualidade dos insumos, as
condies de profilaxia dos animais so alguns dos aspectos que podem determinar o lucro ou
o prejuzo no meio rural. Quando o conjunto desses elementos se mostra favorvel, a famlia
tem condies de suprir suas necessidades, pagar a dvida no banco e ainda estar pronta para
um novo ciclo produtivo, para o qual poder ser contratado um novo financiamento.
Presentemente, vrias so as linhas de crdito que esto disposio do agricultor e
sua famlia. Quando da emisso da DAP, a famlia enquadrada em uma das linhas de crdito
base do Pronaf: Grupo A, Grupo A/C, Grupo B e Grupo Comum. O Grupo "A" se
refere aos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) ou beneficirios do
Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF). O Grupo A/C direcionado para os
assentados do PNRA e PNCF que tenham contratado a primeira operao no Grupo "A" e que
no tenham ainda contratado financiamento de custeio. J o Grupo B enquadra os
beneficirios cuja renda bruta familiar anual no seja superior a R$10.000,00 (dez mil reais).
Por fim, o Grupo Comum , por eliminao, a frao de agricultores familiares que possuem
renda bruta anual familiar acima de R$ 10 mil (dez mil reais) at R$ 160 mil (cento e sessenta
mil reais), apresentam os requisitos previstos na Lei n 11.326/2006 e no so assentados de
reforma agrria. A DAP tambm direciona a famlia para a linha de crdito a que tem direito e
que melhor se adqua ao seu perfil, enquadrando a famlia em uma das linhas especficas de
crdito a que tem direito (Grupos A, A/C, B ou Comum).
Todavia, j h alguns anos, os agricultores familiares podem acessar outras linhas de
crdito alm das previstas nos Grupos A, A/C, B e Comum para incrementar sua
receita produtiva por meio de crdito extra direcionado para atividades especficas. Para o
agricultor familiar que deseja agregar valor produo, h um programa especfico que apoia
266
a incluso dos agricultores familiares no processo de agroindustrializao e comercializao

da sua produo, de modo a gerar renda e oportunidades de trabalho no meio rural, garantindo
a melhoria do produto final a comercializar. O crdito concedido para o financiamento de
mquinas, equipamentos e adequao de ambientes para industrializao dos produtos da
agricultura familiar. Podem participar do Pronaf Agroindstria os agricultores familiares
pessoas fsicas; ou cooperativas e associaes formadas por no mnimo 90% destes
agricultores, com no mnimo 70% de matria-prima prpria. As pessoas jurdicas que
industrializam leite tm regras prprias.
Na esteira da produo de energia renovvel, o agricultor familiar poder estar
includo na produo de biocombustveis. O MDA, por intermdio da Secretaria da
Agricultura Familiar (SAF), participa da gesto do Programa Nacional de Produo e Uso de
Biodiesel (PNPB). O PNPB, alm de estimular a produo de novo combustvel, procura
apoiar a participao da agricultura familiar na sua cadeia de produo. Instrumentos como o
Selo Combustvel Social e estratgias de organizao dos produtores, com auxlio da ATER e
do crdito, foram criados para possibilitar que produtos como girassol, mamona, pio-manso
etc. possam ser industrializados para produo sustentvel de biocombustveis. Para os que
desejam produzir matria prima para o biodiesel com apoio creditcio, h uma linha especfica
de crdito chamada Pronaf Eco (Crdito para Investimento em Energia Renovvel e
Sustentabilidade Ambiental).
Outra linha de crdito cujo objetivo central a sustentabilidade ambiental o
Pronaf Floresta. Os financiamentos ao amparo desta linha de crdito se destinam a sistemas
agroflorestais; explorao extrativista ecologicamente sustentvel, plano de manejo e manejo
florestal, incluindo-se os custos relativos implantao e manuteno do empreendimento;
recomposio e manuteno de reas de preservao permanente e reserva legal e recuperao
de reas degradadas, para o cumprimento de legislao ambiental; enriquecimento de reas
que j apresentam cobertura florestal diversificada, com o plantio de uma ou mais espcies
florestais, nativas do bioma. O Pronaf Floresta pode ser contratado pelo agricultor familiar
enquadrado em qualquer dos Grupos. Os sistemas agroecolgicos e orgnicos de produo
contam com o Pronaf Agroecologia, que os financia incluindo os custos relativos
implantao e manuteno dos empreendimentos.
Como crdito complementar s linhas de financiamento, no ano de 2008 foi criado o
Pronaf Mais Alimentos que destina recursos para investimento na modernizao da
produo, via aquisio de mquinas, implementos e de novos equipamentos, para correo e
recuperao de solos, resfriamento do leite, melhoria gentica, irrigao, implantao de
267
pomares e estufas, armazenagem, entre outros. O crdito do Mais Alimentos pode estar
associado a qualquer cultura ou atividade agropecuria desenvolvida pelos agricultores
familiares. O financiamento pode chegar a at R$ 130 mil (cento e trinta mil reais) por ano
agrcola, limitado a R$ 200 mil (duzentos mil reais) no total, que podem ser pagos em at dez
anos, com at trs anos de carncia e juros de 2% ao ano. Para projetos coletivos, o limite de
R$ 500 mil (quinhentos mil reais). Para operaes de at R$ 10 mil (dez mil reais), o juro de
1% ao ano. O programa tem parceria com a indstria nacional de mquinas e implementos
agrcolas para que o agricultor familiar financiado pelo Mais Alimentos possa adquirir esses
produtos a preos mais acessveis.
Para os investimentos em projetos de convivncia com o semirido, focados na
sustentabilidade dos agroecossistemas, e designados para a implantao, ampliao,
recuperao ou modernizao da infra-estrutura produtiva, inclusive aquelas relacionadas com
projetos de produo e servios agropecurios e no agropecurios, est disponvel o Pronaf
Semirido. Os crditos podem ser acessados por beneficirio enquadrado em qualquer grupo
do Pronaf, desde que seu empreendimento rural esteja localizado na rea semirida de atuao
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), regio antigamente
denominada de polgono das secas. O Ministrio da Agricultura responsvel pelo
zoneamento dos municpios que se enquadram nessa situao.
As iniciativas para incluso do gnero no deixaram de ser tambm contempladas no
Pronaf. Por intermdio do Pronaf Mulher, as agricultoras obtm financiamentos de custeio
ou investimento, independentemente de seu estado civil. Os crditos podem ser direcionados
para qualquer atividade produtiva, desde a tradicional produo agropecuria a atividades
no-agropecurias, com as quais a mulher da rea rural tem mais afinidade, como artesanato
ou produo de queijo e de doces. Os jovens tambm foram considerados no crdito para
agricultura familiar. O Pronaf Jovem beneficia jovens maiores de 16 (dezesseis) anos e com
at 29 (vinte e nove) anos de idade, integrantes de unidades familiares que possuam a
Declarao de Aptido ao Pronaf, e que tambm: a) tenham concludo ou estejam cursando o
ltimo ano em centros familiares rurais de formao por alternncia, que atendam legislao
em vigor para instituies de ensino; b) tenham concludo ou estejam cursando o ltimo ano
em escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, que atendam legislao em vigor para
instituies de ensino; c) tenham participado de curso ou estgio de formao profissional que
preencham os requisitos definidos pelo MDA ou que tenham orientao e acompanhamento
de empresa de assistncia tcnica e extenso rural reconhecida pelo MDA e pela instituio
268
financeira. Os crditos se destinam a atividades de investimento no empreendimento rural,

desde que executadas pelo prprio jovem.
O Pronaf Cotas-Partes destinado aos associados de cooperativas de produo
agropecuria que: a) tenham, no mnimo, 70% de seus scios ativos classificados como
beneficirios do Pronaf e que, no mnimo, 55% da produo beneficiada, processada ou
comercializada sejam oriundos de associados enquadrados no Pronaf; b) tenham patrimnio
lquido mnimo de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) e mximo de R$150.000.000,00
(cento e cinquenta milhes de reais); c) e funcionem h pelo menos 1 (um) ano. Alm de
possibilitar a integralizao de cotas-partes pelos beneficirios do Pronaf, o financiamento
tambm permite a aplicao pela cooperativa em capital de giro, custeio, investimento ou
saneamento financeiro.
Desde a concepo do Pronaf em 1996, foram incorporadas outras polticas e
programas que se amoldaram agricultura familiar, organizadas especialmente aps a
definio de um Ministrio especfico para o setor, qual seja o do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). Conforme o atual organograma desenvolvido pelo MDA, vrios foram os programas
institudos para a consecuo do fortalecimento da agricultura familiar, que tratam de melhor
estruturar o crdito por meio de outras iniciativas de modo a assegurar a produo projetada, a
comercializao certa e a preos justos, com consequente reembolso dos crditos nas pocas
aprazadas. Cada um desses programas est disposio do agricultor familiar detentor da
Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP), ainda que ele no acesse o crdito bancrio.
Todavia, resta claro que essas iniciativas governamentais, quando acessadas pelo muturio,
auxiliam na aplicao correta dos crditos e na adimplncia contratual.
2.2.3. Aplicaes de Crdito do Pronaf
Na safra 1999/2000, o programa atendeu agricultores em 3.403 municpios, passando

para 4.539 no ano seguinte, um aumento de 33% na cobertura de municpios. A ampliao de
municpios atendidos continuou em cada ano agrcola, sendo que em 2005/2006 houve a
insero de quase 1.960 municpios em relao 1999/2000. Em 2007/2008, foram atendidos
5.379 municpios, o que representou a cobertura de 96,67% do territrio brasileiro. O
montante disponibilizado aos agricultores tambm cresceu nesse perodo. Em 1999/2000,
foram disponibilizados pouco menos de R$ 3,3 bilhes com efetiva liberao de apenas 66%
dos recursos contratados. No ano agrcola de 2003/2004, houve o primeiro grande incremento
no montante, com um crescimento de 65% em relao 1999/2000, sendo ofertados R$ 5,4
269
bilhes aos agricultores e execuo de 83% do valor disponibilizado. Em 2006/2007, o

montante disponibilizado para financiamento do Pronaf chegou a R$ 10 bilhes,
representando um crescimento em relao 1999/2000 de 205% e com uma taxa de execuo
de 84%. Nos anos seguintes, o aumento do volume de recurso manteve-se sustentado. Em
2004/2005 foram financiados R$ 6,13 bilhes, com crescimento gradual nos anos seguintes,
chegando casa dos 9 bilhes de reais na safra 2007/2008 (MDA, 2013).
Em torno de R$ 11,21 bilhes foram disponibilizados para o crdito Pronaf em 2009,
beneficiando agricultores por meio dos 1.704.947 contratos firmados. Caf, milho e soja
continuaram sendo as culturas com o maior nmero de financiamentos, no ano em que o
custeio agrcola representou 38% do volume de recursos contratados. O crdito de
investimento, agrcola e pecurio, foi responsvel pela contratao de 879.359 operaes,
totalizando R$ 6,94 bilhes. Dois anos depois, a contratao do Pronaf totalizou mais de R$
13,3 bilhes, financiando 1.539.901 contratos em 2011. At novembro de 2012, o Pronaf j
havia financiado em todo o Brasil R$ 13,96 bilhes em 1.582.510 contratos (BACEN, 2013).
Os dados revelam, portanto, que a poltica de crdito do Pronaf continua a cada ano
expandindo suas contrataes e dedicando um nmero cada vez maior de recursos para a
agricultura familiar. O crdito Pronaf, como principal poltica pblica direcionada para o
segmento, mais que uma ao governamental, considerando que a participao dos
produtores permite que o programa evidencie tambm um processo de dilogo entre o
Governo e os beneficirios. Na sua criao, tratava-se de uma simples linha de crdito para o
custeio de culturas agrcolas, tornando-se, mais recentemente, um conjunto de aes que
adqua e flexibiliza as normas de crdito, de modo melhor atender diversidade
socioeconmica da agricultura familiar em todo o pas. A flexibilizao das normas, a
desburocratizao do acesso ao crdito e o custo de cada contrato de financiamento so
maiores quanto menor for a renda do beneficirio. As famlias mais pobres so enquadradas
no programa de modo que acessem linhas de financiamento mais baratas, com menores
exigncias bancrias pr-contratuais.
3 CONCLUSO
O crdito para o agricultor familiar, da maneira como foi concebido, alcanou o

interesse no somente do poder pblico e da classe trabalhadora, mas tambm dos prprios
agentes financeiros, remunerados pela equalizao de juros e pela taxa de servios cobrada
em cada operao realizada. Embora seja objeto do interesse das instituies bancrias, a
270
maior parte das dificuldades enfrentadas pelo agricultor familiar est na sua implicao com o
Sistema Financeiro Nacional, considerando que a lgica bancria no possui a necessria
flexibilidade para operacionalizar programas de crdito direcionados para um pblico pouco
ou nada familiarizado com o funcionamento e com as exigncias desse sistema.
Na conjuno de ambiguidades em que as polticas compensatrias no conseguem
dar conta do avano da pobreza no campo, o surgimento do crdito, como poltica de
promoo socioeconmica, pretende constituir-se em ao pblica nova que se volta
exclusivamente para a produo de menor porte, incorporando novas famlias condio de
produtores. O novo, de fato, no est nas normas de crdito, mas na tentativa de aperfeioar o
ambiente institucional no qual se pretende implement-las, basicamente no que depende da
capacidade organizativa dos seus beneficirios e, ultimamente, na reduo de exigncias para
contratao de financiamento (BASTOS, 2006, p. 64).
A produo no campo desenvolvida sob extrema fragilidade, estando exposta a
riscos de grande impacto na explorao, como os riscos de mudana climtica, riscos
polticos, mercadolgicos, econmicos etc. As diversas polticas que se associaram ao crdito
tentam criar um escudo protetor para minimizao desses riscos e alcance da funo social do
programa, qual seja manter o homem no campo, com existncia digna e gerao de renda. O
mtuo rural possui disciplina especial e por vrios aspectos se diferencia dos demais mtuos
praticados comumente pelos agentes integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Por essa
razo, merecedor de tratamento distinto e sujeito a preceitos legais somente a ele aplicveis.
A prpria Lei da Poltica Agrcola no Brasil, Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991, dispe
em seu artigo que a sistematizao, aplicao e distribuio dos recursos levar em conta o
desenvolvimento rural do pas, tendo em vista o bem-estar do povo. Esta mesma Lei
disciplina, por exemplo, a aplicao compulsria de recursos pelos agentes integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural (artigo 48), de modo que o setor nunca se veja desprovido
de recursos para o seu desenvolvimento (PEREIRA, 2009, p. 223).
Ao tentar contornar a hipossuficincia dos agricultores familiares frente ao Sistema
Financeiro Nacional, especialmente porque essa categoria de produtores esteve por muito
tempo alijada das iniciativas de crdito, o Estado cria, por intermdio do crdito
especializado, mecanismos que permitem o atendimento desse pblico em condies mais
favorveis do que as concedidas para os mdios e grandes produtores rurais: taxas de juros
menores; linhas de crdito adaptadas s atividades comumente desenvolvidas pela agricultura
familiar; crdito no condicionado apresentao de garantias; financiamento de atividades
no-agropecurias no meio rural; proibio de cobrana de tarifas para concesso do crdito,
271
entre outras iniciativas que possibilitam aos contratos de financiamento cumprirem sua funo
social.
A interveno estatal, neste caso, essencial para que os contratos no fiquem
merc das regras de cada uma das instituies financeiras, que ponderam as propostas de
financiamento obedecendo a normas estreitas de anlise de risco de crdito. Obviamente, as
atividades desenvolvidas no campo com mo de obra familiar no esto entre aquelas menos
arriscadas; pelo contrrio, so extremamente sensveis s adversidades climticas e de
mercado, o que torna o crdito a esse segmento quase impossvel de acontecer com a mera
vontade dos contratantes (bancos e agricultores). necessrio que o poder pblico
invista recursos, amplie os benefcios e crie regras especficas de operacionalizao, para que
esses tipos de mtuo cumpram seu papel fomentador na gerao sustentvel de renda e
dignidade no meio rural, que correspondem a sua funo social.
O crdito do Pronaf, portanto, um mecanismo decisivo para a continuidade da
reproduo social dos agricultores familiares em todo o pas, vez que a poltica tem
abrangncia nacional. Fortalecer a agricultura familiar por meio do crdito e do financiamento
bancrio estratgia de desenvolvimento rural, caminho para o combate da pobreza no
campo, que sempre mais expressiva nas regies onde h predomnio da produo familiar.
H necessidade, porm, de que os gestores pblicos frente da poltica de crdito conheam
melhor as potencialidades e os limites da agricultura familiar, de modo que o Pronaf possa
tambm contribuir para as mudanas estruturais da rea rural. Isso quer dizer alteraes no
perfil de explorao e na estrutura agrria, privilegiando efetivamente a produo
agroecolgica. A ao estatal para evoluo da poltica precisa estimular o cumprimento da
funo social dos contratos bancrios para que o Pronaf se revista de eficcia como poltica
pblica. Os constantes reajustes do programa alteram a relao entre banco e agricultor
familiar, de maneira que regulamentao estatal possa conduzir a poltica de crdito para o
atendimento dos anseios e necessidades dos produtores.
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274
ANLISE DA LEI N 10.836/04 (PROGRAMA BOLSA FAMLIA): O DIREITO

COMO PROMOTOR DE MUDANAS SOCIAIS?
ANALYSIS OF LAW N 10.836/04 (BOLSA FAMLIA PROGRAM): LAW PROMOTING
SOCIAL CHANGES?
Tainah Simes Sales1
RESUMO
O trabalho visa anlise da concepo de pobreza, em busca de um conceito amplo, que
possa refletir as reais necessidades sociais, bem como das mudanas sociais ocorridas com o
desenvolvimento das polticas pblicas assistenciais no Brasil, com nfase no Programa Bolsa
Famlia, por ser o maior programa de transferncia de renda existente no pas. Mediante
pesquisa bibliogrfica e documental, estudou-se as concepes tradicionais de pobreza, os
problemas na adoo de critrios exclusivamente monetrios para a aferio dos nveis de
pobreza e de desenvolvimento, dados sobre a desigualdade social no Brasil, a evoluo
histrica dos programas assistenciais no pas, a Lei n 10.836/04 e as caractersticas e
obstculos do Programa Bolsa Famlia, aspectos sociolgicos relacionados mudana social e
a sua relao com o direito e, por fim, analisou-se a viso do direito como promotor de
mudanas sociais.
Palavras-chave: Pobreza. Desigualdade social. Desenvolvimento. Bolsa Famlia. Mudana

social.
ABSTRACT
The paper aims the analysis of poverty concept in search of a broad concept, which can reflect
the real social needs, and the analysis of social changes that occurred with the development of
public welfare policies in Brazil, with emphasis on the Bolsa Famlia Program, which is the
largest cash transfer program in the country. Through literature and documentary research, we
studied the traditional conceptions of poverty, the problems in adopting exclusively monetary
criteria for measuring the levels of poverty and development, data about social inequality in
Brazil, the historical evolution of welfare programs in the country, the law n 10.836/04 and
the characteristics and obstacles of Bolsa Famlia, sociological aspects related to social
change and its relation to the law and finally we analyzed the conception of law as promoter
of social change.
Keywords: Poverty. Social inequality. Development. Bolsa Famlia. Social change.

1
Mestranda em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear.

Pesquisa financiada pela Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FUNCAP). Email: tainahsales@gmail.com
275
1 INTRODUO
Verifica-se que o governo brasileiro est cada vez mais preocupado em promover
polticas pblicas assistenciais, atendendo aos cidados mais necessitados. Diversos
programas j foram criados nesse sentido, sobretudo aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988, devendo ser destacado o Programa Bolsa Famlia, criado em 2004 mediante
o advento da Lei n 10.836/04, por ser o maior programa de transferncia direta de renda j
existente no pas.
No presente trabalho, buscou-se estudar, mediante pesquisa bibliogrfica,
documental, pura e descritiva, a evoluo da concepo de pobreza e as implicaes da
adoo de critrios unicamente monetrios para aferio da pobreza e da desigualdade social.
Prope-se a adoo de uma concepo mais ampla, atenta s reais necessidades dos
indivduos e considerando aspectos como a privao das liberdades e das oportunidades,
destacando a imprescindibilidade da efetivao de polticas pblicas relacionadas qualidade
dos servios de educao, sade, trabalho, saneamento bsico etc.
Aps, realizou-se anlise dos dados relacionados desigualdade social no Brasil e
das polticas pblicas compensatrias j elaboradas, com nfase no Programa Bolsa Famlia e
nas suas particularidades. Por fim, estudou-se as caractersticas da mudana social e a sua
relao com o direito, concluindo que este pode e deve ser promotor das transformaes
sociais.
Trata-se de tema de relevncia no s acadmica, mas, sobretudo, social. Deve-se
fomentar discusses nesse sentido, a fim de que solues urgentes aos problemas existentes
em relao s tentativas de erradicao da pobreza e garantia do desenvolvimento social
sejam encontradas. Eis a proposta deste trabalho.
2 POBREZA: EM BUSCA DE UM CONCEITO
Inicialmente, analisar-se- a evoluo da concepo de pobreza, que j apresentou

diversos significados a depender do momento histrico, e das implicaes da adoo de uma
276
concepo baseada to somente em critrios monetrios. Aps, ser discutido o surgimento de

uma concepo mais ampla e real do significado de pobreza, a partir da considerao das
liberdades e da privao de oportunidade dos indivduos. Por fim, ser traado um panorama
da desigualdade social no Brasil, a partir da pesquisa documental e bibliogrfica realizada.
2.1 A atual concepo de pobreza com base em critrios monetrios
A pobreza j foi apresentada e conceituada das mais diversas formas, a depender do

momento histrico vivido. Na Idade Mdia, por exemplo, a pobreza era vista como privao
individual, no cabendo ao Estado discutir e fomentar aes no sentido de alterar a realidade
ento existente. Afirma-se que, nessa poca, a pobreza decorria da ausncia de determinao e
capacidade para trabalhar ou de escolha divina, sendo a riqueza material um privilgio
concedido por Deus1. No cabia, pois, contestao da condio de pobreza, uma vez que seria
contestao da prpria vontade divina, ou seja, seria caracterizada heresia2.
Com o advento da Idade Moderna, ocorreu o que Robert Castel3 denominou de
desfiliao dos pobres ou desnaturalizao da pobreza, no sentido de que esta deixou de
ser considerada vontade divina e passou a ser efetivamente um problema social. As classes
dominantes introduziram, assim, polticas de assistncia para os pobres dignos, mais
necessitados, e de represso contra os pobres indignos, chamados vagabundos, que
traziam insegurana para a sociedade.
Aps a Revoluo Industrial, a concepo de pobreza foi novamente alterada,
passando a ser tratada como problemas na estrutura e na organizao do trabalho. Os pobres,
em sua maioria, eram operrios das grandes fbricas, com condies insalubres de trabalho e
de vida.
Importa destacar que, no contexto brasileiro, a pobreza tambm apresentou diversos
significados. No incio do sculo XIX, esta foi apresentada como decorrncia de problemas de
ordem sanitria e higinica, sendo os cortios considerados as causas da disseminao de
doenas e aumento da mortalidade4. Afim de que o problema fosse, ento, solucionado,
prticas de filantropia tornaram-se cada vez mais comuns entre os indivduos pertencentes
elite brasileira.
Aps, a pobreza tornou-se sinnimo de violncia e criminalidade, entre os sculos
XIX e XX. A concepo era semelhante europeia na Idade Moderna: pobre era o que no
trabalhava, era o vadio5. Aps, percebeu-se que o problema no estava no indivduo em si,
277
mas nas injustias de uma organizao econmica de privilgio de poucos. No havia mo de

obra suficiente e os trabalhos eram mal remunerados.
Assim, a partir do sculo XX, a pobreza passou a ser analisada em razo da carncia,
da ausncia de meios de subsistncia, da escassez ou da desvantagem material. Pobreza,
assim, passou a ser sinnimo de privao, baixa renda, misria, excluso e indigncia6.
o que se verifica atualmente. Para Snia Rocha7, ser pobre significa no dispor
dos meios para operar adequadamente no grupo social em que se vive. H quem diga, ainda,
que indivduos, famlias e grupos podem ser considerados pobres quando lhes faltam
recursos para obter uma dieta bsica, participar socialmente e ter condies de vida que so
legitimadas pela sociedade qual pertencem8 ou quando uma pessoa ou sua famlia no tem
condies de viver dentro dos padres estabelecidos em um certo momento histrico9.
Percebe-se, portanto, que ainda so encontrados conceitos de pobreza atrelados falta de
recursos, escassez de condies bsicas de sobrevivncia ou ao no alcance de certo padro
social estabelecido.
O critrio da renda utilizado em muitos pases para aferio dos nveis de pobreza e
desigualdade social. Em Portugal, por exemplo, considera-se pobre o cidado que vive com
menos de 421 euros mensais. Ora, o salrio mnimo no pas de 485 euros por ms10,
portanto, a diferena entre o salrio mnimo e o limiar para a caracterizao da pobreza de
apenas 64 euros. Percebe-se, pois, que o Estado portugus oferece um salrio mnimo que no
suficiente para garantir o mnimo social, que, nas palavras de Jorge Reis Novais, aquele
ncleo indisponvel pelo legislador e imune aos constrangimentos da reserva do
financeiramente possvel11.
Nos Estados Unidos, constata-se que h vrios critrios para a definio de pobreza,
todos com base em aspectos monetrios. Explica-se que para um indivduo e um casal com
dois filhos, por exemplo, o nvel de pobreza definido por ganhos anuais de at US$ 11.702 e
US$ 22.811, respectivamente12. A famlia que perceber renda inferior a 50% de tais valores
constituem a faixa da chamada pobreza aguda, ou deep poverty.
Para o governo brasileiro, tambm so considerados apenas os aspectos monetrios
para a aferio de pobreza, mas os limites vo depender do programa ou do ndice que est
sendo utilizado. Por exemplo, para o Programa Bolsa Famlia, pessoas extremamente pobres
so aquelas que sobrevivem com renda familiar per capita mensal de at R$70,00 (setenta
reais) e pessoas pobres so as que auferem at R$140,00 (cento e quarenta reais) mensais13.
Ao dia 16 de novembro de 2011, foi divulgado o resultado das pesquisas do Censo
demogrfico 2010. Constatou-se que 6,3% da populao brasileira vivem com renda mensal
278
de at R$70,00 e que o percentual de indivduos considerados pobres concentra-se nos

Municpios de mdio porte, ou seja, com 10 (dez) mil a 15 (quinze) mil habitantes14.
Questiona-se se o critrio que considera apenas a renda do indivduo suficiente para
aferio de pobreza. Os ndices apresentam, muitas vezes, resultados equivocados ou
incompletos, pois no avaliam aspectos importantes referentes ao modo de vida, a cultura, a
histria, as vontades, as oportunidades e as liberdades dos indivduos.
Ademais, um pas de extenso continental, como o Brasil, apresenta disparidades
quanto ao padro de vida em determinadas cidades. Por exemplo, a famlia que vive com
renda mensal inferior a R$70,00 em So Paulo no tem as mesmas necessidades que outra
famlia que percebe a mesma quantia no interior do Estado do Maranho. Outrossim, o custo
de vida em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia muito mais elevado que em
pequenos municpios localizados na Regio Nordeste, por exemplo. Mas, ainda assim, o
critrio o mesmo para todo o territrio nacional, verificando-se divergncias, como esse
exemplo apresentado, que no so analisadas com a devida cautela.
Ressalta-se que, para uma famlia ser considerada pobre e receber o benefcio do
Bolsa Famlia, deve auferir renda mensal per capita entre R$70,00 e $140,00 (e para ser
considerada extremamente pobre e perceber outros valores deve auferir renda inferior a
R$70,00). Se no momento em que os clculos forem realizados for verificado que certa
famlia apresenta renda mensal de R$150,00, ela no ser beneficiada. Ser que essa famlia
tambm no carente de auxlio estatal? Ser que a diferena de R$10,00, por exemplo,
realmente significativa para definir quem pode receber e quem no pode receber o benefcio?
Segundo Pedro Demo15, reduzida a pobreza carncia material, imagina-se que
dimenses quantitativas podem ser manejadas por completo, donde se retira a ideia esdrxula
de erradicao definitiva da pobreza. Com isso o autor pretende afirmar que a pobreza
merece uma anlise muito mais complexa, a partir de aspectos mais amplos e mais
compatveis com a realidade.
No significa dizer, porm, que o critrio monetrio no importante. Apenas buscase ampliar a concepo atual, posto que insuficiente. No retrata a realidade vivida e as
necessidades reais dos cidados. De acordo com Amartya Sen16, a pobreza deve ser vista
como privao de capacidades bsicas, em vez de meramente como baixo nvel de renda, que
o critrio tradicional de identificao da pobreza.
Observa-se que, para fins de anlise da pobreza nacional, no so verificados fatores
importantes, como as necessidades, as oportunidades (ou a ausncia dessas), a cultura, os
direitos e as liberdades desses indivduos.
279
A partir da presente pesquisa, defende-se a introduo das discusses sobre a

ampliao da concepo tradicional de pobreza, de modo a refletir a realidade social, em vez
da adoo de critrios unicamente monetrios, incapazes de traduzir as reais necessidades e
privaes dos indivduos. o que ser estudado adiante.
2.2 A pobreza em sentido amplo: privao de oportunidades
Para que polticas visando erradicao da pobreza sejam efetivadas e satisfatrias,

torna-se essencial compreender e discutir o sentido do termo pobreza. Conforme j exposto
anteriormente, o critrio utilizado na maioria das pesquisas em nvel mundial e nacional para
auferir o nvel de desenvolvimento de uma localidade ou de uma nao, bem como o grau de
pobreza de uma comunidade, o critrio monetrio. Trata-se da vinculao da concepo de
desenvolvimento e pobreza renda mensal do indivduo.
Entretanto, a utilizao desse critrio sem considerar outros aspectos importantes,
como as liberdades dos indivduos, as suas necessidades e a capacidade de escolher entre as
diversas oportunidades, torna o estudo insatisfatrio e incompatvel com a realidade. O que se
prope que, alm do aumento de renda, sejam considerados outros fatores, como a privao
das liberdades e das oportunidades dos indivduos, para aferio do desenvolvimento e da
pobreza e para a promoo de polticas pblicas eficazes.
Corroborando esse entendimento, Pedro Demo17 afirma que pobreza no pode ser
definida apenas como carncia. Se assim fosse, no teria causas sociais [...] ser pobre no
apenas no ter, mas ser coibido de ter. Nessa perspectiva, no so apenas os critrios
monetrios que sero capazes de afirmar quem pobre e quem no . Mas , sobretudo,
anlise detalhada das necessidades dos indivduos, da privao das liberdades e das
oportunidades dos membros de uma certa comunidade.
A pobreza um atentado contra o direito vida e viola a dignidade da pessoa
humana18. Impede o exerccio das liberdades, conforme j explanado, e a participao
democrtica e consciente do cidado. Desse modo, conforme j exposto, o critrio monetrio
para auferir quem pobre no o mais indicado, tendo em vista que no considera outros
elementos fundamentais, como as suas necessidades e peculiaridades e a garantia de direitos
bsicos como a democracia, a liberdade e igualdade. De acordo com Amartya Sen19:
Os fins e os meios do desenvolvimento exigem que a perspectiva da liberdade seja

colocada no centro do palco. Nessa perspectiva, as pessoas tm de ser vistas como
280
ativamente envolvidas dada a oportunidade na conformao de seu prprio

destino, e no apenas como beneficirias passivas dos frutos engenhosos dos
programas de desenvolvimento. O Estado e a sociedade tm amplos papis no
fortalecimento e na proteo das capacidades humanas. So papis de sustentao, e
no de entrega sob encomenda.
Desse modo, a fim de que os indivduos sejam efetivamente autores das mudanas
sociais, e no apenas expectadores, urge a preocupao do Estado em criar e efetivar polticas
pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que haja
igual possibilidade de participao entre todas as pessoas.
essa a perspectiva que se defende no presente trabalho.
Ao introduzir aspectos relacionados poltica nos debates acerca da definio de
pobreza, o significado usual de carncia material perde o sentido. O cerne da questo a
ausncia de oportunidades. No o no ter, mas o no poder sequer ter a oportunidade de
ter. a condio humana como objeto de manipulao alheia20.
Desse modo, a pobreza concebida para alm da insuficincia de renda; produto
da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida;
significa o no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna,
no participao social e poltica21.
Corroborando esse entendimento, Constanzo Ranci22 assevera: la povert, in questa
prospettiva, pu essere determinata tanto dalla scarsit di mezzi, quanto dalla difficolt di
convertire i mezzi disponibili in capacit.
Destaca-se que o crescimento econmico no garante a melhoria da qualidade de
vida dos cidados. Por outro lado, a expanso dos servios de educao, sade e saneamento
bsico, por exemplo, aumenta as capacidades dos indivduos e as oportunidades de
participao e emancipao social, concretizando, assim, a ideia de desenvolvimento social e
humano. Este desenvolvimento, por sua vez, influencia no s no aumento da qualidade de
vida das pessoas, mas tambm no crescimento econmico em uma base amplamente
compartilhada 23.
O que se pretende afirmar que o investimento no crescimento econmico sem a
introduo de polticas pblicas efetivas de acesso aos servios de educao e sade, por
exemplo, no garante o desenvolvimento da sociedade. Mas o investimento nessas polticas
pblicas, em contrapartida, geram desenvolvimento econmico a longo prazo.
Afirma Eduardo Paz Ferreira24 que a concretizao do desenvolvimento exige,
ento, liberdades polticas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de
transparncia e segurana. Torna-se, assim, pressuposto do desenvolvimento, a excluso de
281
todos os impeditivos da liberdade: a pobreza, a privao de direitos sociais e individuais, a

tirania poltica, a ausncia de oportunidades etc.
O desenvolvimento econmico, portanto, deve ser entendido de forma qualitativa e
no meramente quantitativa. Deve-se assegurar, nas palavras de Eduardo Paz Ferreira, a
qualidade do crescimento25, que certamente no verificado se a base analisada for somente a
renda do indivduo.
3 ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Neste captulo, far-se- uma anlise da evoluo histrica dos programas de

transferncia de renda no Brasil, que foram institucionalizados sobretudo a partir da dcada de
1990. Aps, sero discutidas temticas relativas ao Programa Bolsa Famlia, que, embora se
apresente como o maior programa de transferncia de renda direta do pas, apresenta certas
falhas estruturais, considerando os objetivos e a finalidade do programa constante na Lei n
10.836/04, alm de outras questes controversas, como se ver a seguir.
3.1 Breve histrico sobre os programas de transferncia de renda no Brasil
No Brasil, sobretudo aps o advento da Constituio Federal de 1988 e a adoo do

modelo de Estado social, adotou-se uma poltica de medidas compensatrias. Trata-se da
adoo de diversos programas para compensar a misria, o desemprego e a desigualdade
social. A ideia a urgncia de se atender, inicialmente, aos mais necessitados. A equidade
aconselha a no aplicar a mesma soluo a situaes distintas. Em suma, deve-se dar mais
aos que tm menos.26
De acordo com Robert Castel27, duas so as caractersticas do pauperismo. De um
lado, pega a contrap o pensamento liberal elaborado ao longo do sculo XVIII, segundo o
qual um homem no pobre porque nada tem, mas pobre porque no trabalha.
Atualmente, sabe-se que existe uma face da indigncia que no se apresenta devido ausncia
de trabalho, mas deve-se nova organizao de trabalho, a partir da industrializao e da
globalizao.
A outra caracterstica da pobreza a degradao moral, a partir da depravao dos
costumes, da ausncia de instruo educacional, capacitao profissional e condies bsicas
de sade e higiene.
282
A luta contra a erradicao da pobreza um desafio presente h muitos anos, mas,

cada vez mais, as discusses e polticas pblicas vm sendo criadas nesse sentido, tendo em
vista a nova perspectiva internacional de efetivao dos direitos humanos e a partir da
consolidao do chamado Estado social.
De acordo com o ensinamento de Reinaldo Dias e Fernanda Matos28, polticas
pblicas podem ser entendidas como um meio de concretizao dos direitos que esto
codificados nas leis de um pas. o estabelecimento de metas e estratgias que visam
soluo dos problemas pblicos ou obteno de maiores nveis de bem-estar social29.
Sobre as polticas pblicas assistenciais no pas, destaca-se que as primeiras
discusses sobre polticas de incluso social ocorreram na dcada de 1970, com a criao da
chamada previdncia rural30, entretanto, foi somente a partir de 1991 que houve a
apresentao do Projeto de Lei n 2.561, criado pelo senador Eduardo Suplicy, para efetivar
poltica nesse sentido31. O projeto objetivava a criao de um imposto negativo, que
beneficiaria pessoas acima de 25 anos que possuam renda inferior a um determinado
patamar, que, poca, correspondia a 2,5 salrios mnimos32. Ocorre que o projeto, apesar de
ter sido aprovado perante o Senado, no foi objeto de votao pela Cmara dos Deputados,
portanto nunca entrou em vigor.
Outros programas foram criados, relacionando a possibilidade de percepo de renda
complementar exigncia de escolarizao dos dependentes, em municpios como Campinas,
Santos, Ribeiro Preto e Distrito Federal, em meados dos anos 1990.
Sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, os projetos
assistenciais de combate pobreza tornaram-se atribuio tambm dos municpios, ganhando
maior visibilidade, relevncia e espao nas discusses polticas. Antes da redemocratizao do
pas, verificava-se que as poucas polticas pblicas nesse sentido estavam concentradas
apenas no mbito do governo federal, em processos decisrios fechados e caracterizados pela
burocracia e ineficincia33.
A descentralizao e o compartilhamento de competncias no combate pobreza
tornou-se instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos beneficirios
sobre os servios34. Em 1997, foi aprovada a Lei n 9.533, que determinava a concesso de
benefcios financeiros, por parte do governo federal, aos municpios que implantassem
programas de renda mnima, de forma a incentivar essas prticas. Essa iniciativa, entretanto,
apresentou falhas de gesto e foi extinta aps a criao do Programa Bolsa Escola35, criado
em 2001 durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. O Programa
283
apresentou falhas no que tange fiscalizao das contrapartidas exigidas e problemas quanto
definio do nmero de cotas por municpios36.
No mbito nacional, houve a elaborao de diversos outros projetos, como o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), incluindo, alm do benefcio monetrio
e a necessidade de matrcula escolar, incentivos para a retirada da criana das atividades
laborais; o Bolsa Alimentao; o Benefcio de Prestao Continuada, destinado a pessoas com
deficincia fsica severa e idosos maiores de 65 anos que possuem renda familiar per capita
inferior a um quarto de salrio mnimo, e a chamada Rede Social Brasileira de Proteo
Social, que previa a transferncia de renda direta aos cidados em situao de vulnerabilidade
e risco37. Esta Rede era constituda por outros programas menores, cuja competncia para
efetivao e fiscalizao espalhou-se entre os diversos ministrios, culminando na ausncia de
mecanismos suficientes para a sua coordenao38.
Na tentativa de facilitar o controle dos programas de combate pobreza e de
incentivo ao desenvolvimento social, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi
criado o Cadastro nico de Programas Sociais, a partir do Decreto n 3.877 de 24 de julho de
2001. Trata-se do mecanismo de armazenamento de informaes e identificao das famlias
em situaes vulnerveis, aplicado mediante questionrios junto s prefeituras municipais. O
Cadastro, que foi aperfeioado durante a gesto de Lus Incio Lula da Silva, facilita
pesquisas e a elaborao de diagnsticos sobre as situaes das famlias nas diversas
localidades do pas, bem como as suas necessidades primordiais.
O Programa Fome Zero, criado pelo Governo Federal em 2003, durante a gesto de
Lula, albergou diversas outras iniciativas, com o objetivo de efetivar o direito alimentao,
sem o foco na renda do indivduo39. A proposta do Fome Zero consistia na implantao das
polticas estruturais, relacionadas s causas reais e estruturais da pobreza e da desigualdade;
polticas especficas para alvio imediato das famlias em estado de emergncia, mediante
oferecimento de merenda escolar, entre outros; polticas locais, a serem implementadas de
acordo com as necessidades de cada localidade (como exemplo, pode-se citar o apoio
agricultura familiar).40
O Programa era desenvolvido mediante a utilizao do Carto Alimentao, que
conferia s famlias com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo um benefcio de
R$50,00 (cinquenta reais) a ser utilizado exclusivamente para aquisio de alimentos.41
Entretanto, o modelo de transferncia de renda pareceu, para os estudiosos, mais eficaz e mais
econmico. O Programa Fome Zero foi, ento, bastante criticado e no apresentou resultados
284
satisfatrios. Em 2005, o Fome Zero deixou de ser um Programa e passou a ser estratgia,
uma poltica social que se constitui de diversos outros programas42.
Criou-se, em 2003, o Ministrio de Desenvolvimento Social e combate Pobreza
(resultado da fuso entre os Ministrios da Segurana Alimentar e da Assistncia Social)43.
Em 9 de janeiro de 2004 criou-se o Programa Bolsa Famlia, no mbito do Governo Federal,
mediante a Lei Ordinria n 10.836/04, regulamentado pelo Decreto n 5.209/04, inserindo-se
na chamada Estratgia Fome Zero e estabelecendo a transferncia de renda de acordo com
certas condies previstas na legislao, como o nmero de filhos, a condio de matrcula
em escolas, entre outros.
A seguir, sero discutidos os principais aspectos deste Programa que gera
controvrsias e, ao mesmo tempo, muda a vida de milhes de brasileiros.
3.2 O advento da Lei n 10.836/04 e a criao do Programa Bolsa Famlia
De acordo com o art. 1 da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Programa Bolsa

Famlia surgiu com a finalidade de unificar44 os programas de transferncia de renda at ento
existentes, principalmente o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto
Alimentao45.
Conforme ensina Aurlio Weisshemer46, a estratgia de erradicao da pobreza
proposta pelo programa apresenta trs eixos principais: transferncia de renda; reforo do
direito de acesso das famlias aos servios bsicos de sade, educao e assistncia social; e
integrao com outras aes e programas de governo e da sociedade civil. Ademais, ressaltase que seus principais objetivos so: combater a misria e promover a emancipao dessas
famlias.
O Bolsa Famlia foi implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Pobreza contando com auxlio dos municpios, que apresentam importante papel
no controle do Programa e no repasse das verbas aos beneficirios. A descentralizao da
gesto e execuo do programa est prevista no art. 8 da referida norma. Os Estados possuem
a funo de apoio tcnico e de fiscalizao dos municpios envolvidos.
Ressalta-se, ademais, o papel da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC) na gesto dos benefcios, competindo ao rgo o estabelecimento dos critrios
dos beneficirios e dos valores a serem repassados, dos procedimentos referentes ao bloqueio
e suspenso dos benefcios, bem como do questionrio a ser respondido pelo responsvel
pelo ncleo familiar perante o Cadastro nico47. Compete Secretaria de Avaliao da
285
Informao (SAGI) os estudos sobre os impactos positivos e negativos do programa. Caixa

Econmica Federal cabe o repasse de verbas aos beneficirios, alm da operacionalizao do
Cadastro nico48.
Atualmente, o Bolsa Famlia beneficia 13,53 milhes de famlias49, com renda
familiar per capita de at R$70,00 (sendo consideradas extremamente pobres) ou de at
R$140,0050 (sendo, ento, consideradas pobres)51. Trata-se do maior programa de
transferncia de renda do pas. De acordo com Sergei Soares e Natlia Styro52, o Programa
Bolsa Famlia apenas superado em nmero de beneficirios pelo Sistema nico de Sade,
que em princpio cobre toda a populao brasileira; pela educao pblica, que atende 52
milhes de alunos; e pela previdncia social, que ostenta 21 milhes de benefcios
concedidos.
Deve-se destacar que o conceito de transferncia de renda utilizado para fins de
discusso da presente pesquisa o apresentado por Maria Ozanira Silva e Valria Almada
Lima53, qual seja:
Transferncia de renda aqui concebida como uma transferncia monetria direta a

indivduos ou a famlias. No caso brasileiro e de vrias experincias na Amrica
Latina, so programas focalizados em seguimentos pobres da populao e tm sua
prestao condicionada a determinadas exigncias que devem ser cumpridas pelos
indivduos ou pela famlia, principalmente no campo da educao, da sade e do
trabalho.
No caso do Programa Bolsa Famlia, h a exigncia do cumprimento de certas

condicionalidades para a aquisio dos benefcios. De acordo com o art. 3 da Lei n 10.836,
so as seguintes: no caso de famlia com jovens em idade escolar, comprovar frequncia de
85% em estabelecimento de ensino regular; em havendo crianas de 0 a 6 anos, seguir o
calendrio de vacinao; as gestantes devem observar os exames pr e ps-natal e comprovar
acompanhamento nutricional nesta condio e em fase de amamentao; alm de outras
condies que podem ser criadas por regulamento54.
So as exigncias de contrapartidas aos beneficirios, demonstrando seu
compromisso com o Estado e com a sociedade. Desse modo, as contrapartidas mais cobradas
dos beneficirios so aquelas que todos ns deveramos cumprir55.
O controle relacionado s contrapartidas educacionais realizado pelas secretarias
municipais e pelo Ministrio da Educao. J as condicionalidades referentes sade so
fiscalizadas pelo Ministrio da Sade, com auxlio das secretarias municipais de sade56.
286
Deve-se destacar que, ainda que no sejam cumpridas as exigncias determinadas em lei, o
benefcio no cortado imediatamente.
O Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) deve avaliar os
motivos do no cumprimento da condicionalidade afim de que o beneficirio no seja
prejudicado. Afinal, sabe-se que, muitas vezes, as exigncias no so cumpridas no por
negligncia do beneficirio, mas pelas insuficincias na prestao de servios pblicos por
parte do Estado, como, por exemplo, a falta de vagas para matrcula escolar em algumas
localidades; ausncia ou dificuldade de acesso ao transporte pblico para as escolas ou aos
hospitais; ausncia de vagas, profissionais e leitos nos postos de sade e hospitais pblicos;
entre outros.57
Ademais, em relao contrapartida da presena em instituio de ensino, ensina
Soares e Styro58 que, se a criana apresenta faltas em nmero superior a 15% por motivo
injustificado ou desconhecido, o responsvel recebe notificao por carta e, ainda, um aviso
que aparecer na tela do terminal bancrio por ele utilizado para a retirada dos valores. Se,
mesmo aps as notificaes, as faltas continuarem a acontecer, aps dois meses, novos avisos
sero enviados e o benefcio restar temporariamente bloqueado, podendo ser retirado no ms
posterior.
Se, aps a terceira verificao, a frequncia continuar abaixo de 85%, novos avisos
sero enviados e o benefcio ser suspenso pelo prazo de um ms, no podendo ser retirado no
ms seguinte. Na quarta rodada, suspender-se- o benefcio pelo prazo de dois meses. Por fim,
explicam os autores, se na quinta verificao o descumprimento persistir, o benefcio ser
cancelado.
Pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)
indicou que, desde o incio do programa at o ano de 2008, apenas 4% das famlias desligadas
do programa obtiveram os benefcios cancelados em razo do descumprimento da
condicionalidade educacional59.
A partir de 2004, o benefcio passou a ser concedido pelo perodo inicial de dois
anos. Aps esse lapso temporal, deve haver a atualizao cadastral das famlias, a fim de que
se verifique se elas ainda so elegveis e podem continuar a receber os valores ou se j houve
a sua emancipao. Afirma-se que, se a famlia passar a receber algum outro tipo de renda que
a torne inelegvel para o recebimento do benefcio, ou seja, se esta renda eleva a renda per
capita familiar para um valor superior aos limites estabelecidos em lei para aferio dos
valores do programa, tanto a famlia quanto o municpio respectivo devero ser informados de
que o benefcio ser bloqueado. Se, com a atualizao do cadastro, realmente for verificado
287
que a famlia no se enquadra mais no perfil do programa, o benefcio ser, ento, cancelado,
para que outra famlia possa comear a receber60.
Um detalhe importante acerca do Programa Bolsa Famlia que nem todas as
famlias que necessitam so beneficiadas, ainda que atendam aos requisitos previstos na
legislao. que, conforme ressalta Soares e Styro, um programa de oramento definido.
Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o benefcio,
pelo menos at que haja crdito suplementar61. Critica-se, pois, esta regra, uma vez que
parecer ser impossvel aferir quem o mais necessitado, dentre todos que preenchem as
exigncias legais, tornando a escolha injusta e, muitas vezes, arbitrria.
Em caso de morte do responsvel pelo recebimento dos valores, no haver o
cancelamento do benefcio, pois ele destinado famlia e no a uma pessoa especfica. A
famlia dever atualizar o cadastro e substituir o responsvel. Enquanto a substituio no
realizada, o benefcio no bloqueado.62
Ressalta-se que os benefcios so concedidos mediante a seguinte forma:
a)
O Benefcio Bsico, de R$ 70, pago s famlias consideradas extremamente

pobres, com renda mensal de at R$ 70 por pessoa.
b) O Benefcio Varivel, de R$ 32, pago s famlias pobres, com renda mensal
de at R$ 140 por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15
anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode receber at cinco benefcios
variveis, ou seja, at R$ 160.
c) O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 38, pago a
todas as famlias do Programa que tenham adolescentes de 16 e 17 anos
frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis
vinculados ao adolescente, ou seja, at R$ 76.
d) O Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE) pago s famlias nos
casos em que a migrao dos Programas Auxlio-Gs, Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao e Carto Alimentao para o Bolsa Famlia cause perdas
financeiras. O valor do benefcio varia de caso a caso.
63
e) O benefcio pode variar entre R$32 e R$306.
Afirma-se que, atualmente, aproximadamente 55 milhes de brasileiros esto

vivendo em situao de pobreza e 22 milhes so considerados indigentes64, embora avanos
possam ser identificados: de acordo com estimativas do Instituto de Pesquisa Econmica e
Aplicada (IPEA), entre 2003 e 2007, cerca de 16,5 milhes de pessoas conseguiram
ultrapassar a linha da pobreza65.
No Cear, de acordo com estudo realizado pelo Laboratrio de Estudo da Pobreza
(LEP) da Universidade Federal do Cear, em 2012, certa de 1,44 milho de pessoas saram da
linha de pobreza66. Os estudos afirmam que os benefcios do Programa Bolsa Famlia
contriburam para a melhoria nos ndices referidos.
288
Entretanto, questiona-se: o Programa Bolsa Famlia proporciona a alterao

substancial da condio de pobreza do indivduo, sendo esta analisada mediante uma
concepo mais ampla, que alberga as liberdades e as necessidades reais dos indivduos, alm
dos critrios monetrios j mencionados? o que ser discutido a seguir.
3.2 A renda e a alterao substancial da condio de pobreza do indivduo

Muitos debates giram em torno do Programa Bolsa Famlia67. Discute-se a
necessidade de implementao em carter temporrio ou permanente; afirma-se que os
valores recebidos so nfimos e no alteram a condio de misria do indivduo; questionamse os critrios para a caracterizao da pobreza baseado to somente em critrios monetrios;
alegam que as condicionalidades no so eficientes e no apresentam papel relevante, gerando
apenas gastos excessivos para o Estado, que passa a ter que controlar e avaliar a comprovao
das condies previstas pela legislao; questiona-se a situao de dependncia dos
beneficirios em relao valores recebidos, acarretando desestmulo para o trabalho e situao
de conformao social; aborda-se a temtica da corrupo e o desvio das verbas destinadas ao
Programa, gerando a situao em que pessoas que necessitam no so includas e pessoas que
no necessitam, por sua vez, recebem os valores; fomenta-se debates sobre a necessidade da
implementao de outras polticas pblicas mais eficazes; discute-se as consequncias
positivas e negativas do Programa, entre outras questes.
Entretanto, sabe-se que, para quem no possui praticamente nada, ter algum auxlio
financeiro, ainda que pequeno, gera um grande impacto na vida dessa famlia68. Um estudo
realizado pelo Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF)69
demonstrou que, antes da criao do Bolsa Famlia, 34,9% das famlias entrevistadas
conseguiam comprar alimentos suficientes para apenas uma semana; 34% conseguiam para
duas semanas; 20,2% para trs semanas e apenas 10,9% disseram que suas famlias
conseguiam comprar alimentos para todo o ms. Aps o aferio dos benefcios, os nmeros
sofreram alteraes: 16,1% afirmaram que conseguiram comprar alimentos apenas para uma
semana; 29,4% para duas semanas; 33% para trs semanas e 21,5% responderam que
conseguiram comprar alimentos para todo o ms.
Desse modo, verifica-se que, embora o Programa esteja sujeito a crticas relevantes e
necessite de reformas no sentido de ampliar os seus objetivos e os seus impactos sobre a vida
dos brasileiros beneficiados, a contribuio do Bolsa Famlia de significativa relevncia para
289
quem a recebe. Constitui, pois, possibilidades concretas de melhoria de condies imediatas

de vida de grande parte da populao que, muitas vezes, no dispe de qualquer renda70.
Embora o valor recebido no seja suficiente para alterar, de forma significativa, a
condio de pobreza do indivduo, no se pode negar os programas de transferncia de renda
contribuem para a reduo dos ndices de desigualdade e de pobreza, diminuindo as
limitaes e as privaes de inmeras famlias71.
Constata-se que, apesar de no ser suficiente para erradicar a pobreza no pas, o
Programa Bolsa Famlia representa um avano que merece destaque em relao s polticas
pblicas assistenciais no Brasil, que adotou, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, o
carter de Estado social.
A Administrao Pblica inserida nesta nova ordem necessita atender aos anseios
dos cidados e s suas necessidades, devendo preocupar-se, cada vez mais, em criar e efetivar
polticas pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que
haja igual possibilidade de participao entre todas as pessoas.
Deve-se observar, entretanto, que o desenvolvimento social no decorre, a longo
prazo, do desenvolvimento econmico, no sentido de que no depende somente do aumento
da renda do indivduo. Pelo contrrio, conforme j assinalado em captulo anterior, o
desenvolvimento social parece, na experincia concreta, um processo vital para que possa
existir um desenvolvimento econmico sustentado. 72
Desse modo, o crescimento econmico depende de investimentos para a melhoria
das capacidades das pessoas, numa perspectiva de uma sociedade democrtica. Aumentar a
renda sem melhorar aspectos bsicos de existncia, como sade, saneamento, educao e
moradia pode no caracterizar, na realidade, desenvolvimento a longo prazo73. Nesse sentido,
aes governamentais que visam melhorias na educao, no sistema pblico de sade e no
saneamento bsico, por exemplo, so fundamentais para a diminuio da pobreza no pas
sendo essa analisada mediante concepo ampla, que alberga a privao no s de renda, mas,
principalmente, de oportunidades. O Programa Bolsa Famlia representa uma ao importante
para amenizar a situao de vulnerabilidade de milhes de famlias, entretanto, no pode ser
implementado sem a efetivao de outras polticas pblicas bsicas e complementares.
Nas palavras de Aurlio Weisshemer74, uma criana ou um jovem na escola no
aprende sem ter sade. Da mesma forma, no ter sade se no tiver assegurado, junto com
sua famlia, o direito fundamental alimentao, gua potvel, ao saneamento bsico,
moradia. O autor segue afirmando que se deve dar o devido enfoque s estratgias para
construo de polticas pblicas para efetivar a transio da situao de dependncia em
290
relao aos programas de transferncia de renda para um estgio sustentvel de incluso

social que combine a participao no mercado de trabalho com garantia de direitos.75
Portanto, imprescindvel que, alm do aprimoramento de programas como o Bolsa
Famlia (que apresenta, conforme j visto, diversos problemas estruturais, como a definio
de pobreza com base em critrios monetrios, no atendendo s reais necessidades dos
indivduos), outras polticas pblicas devem ser discutidas e implementadas, pois no se pode
esperar que um nico programa de transferncia direta de renda solucione os problemas
referentes pobreza e desigualdade, que existem desde o incio da histria do pas.76
A pobreza fenmeno multifacetado, devendo ser analisada sob o prisma da
privao de liberdades e oportunidades77. A partir dessa concepo, o Governo poder
elaborar polticas pblicas no sentido de, efetivamente, contribuir para a diminuio da
desigualdade social e para o fortalecimento do exerccio da cidadania.
4 MUDANA SOCIAL
Segundo Ramn Soriano78, a expresso mudana social de origem de W. F.
Ogburn. Afirma o autor que as discusses acerca da mudana social esto presentes na
filosofia desde os tempos antigos, nos legados de Plato e Aristteles, e tambm na sociologia
de Augusto Comte e Robert Nisbet.
Explica, ademais, que o interesse dos socilogos pelo tema se d em razo dos
seguintes fatores79:
- O advento da chamada sociologia do conflito, em oposio ao carter irreal dos
pensamentos dos socilogos do equilbrio social, que concebia a sociedade como um sistema
estvel. A sociologia do conflito leva em considerao os fatos e a realidade social e o
consenso, presente na antiga doutrina, foi substitudo pela coao imposta pelo grupo social
dominante.
- O aumento da preocupao e das discusses a nvel internacional (intensificados
em razo da industrializao, globalizao e advento das novas tecnologias) e da importncia
dos pases em desenvolvimento.
- A crise dos valores ento dominantes e o surgimento de novas preocupaes sociais
(solidariedade, meio ambiente, pacifismo), que so contrrias s aspiraes dos pases mais
desenvolvidos.
A mudana social , pois, tema recorrente nas discusses de cunho filosfico e
sociolgico. A partir da anlise dos crescentes impactos da globalizao, o tema ganhou
291
relevncia ainda maior. Ao se estudar temas como desenvolvimento econmico, desigualdade

social, pobreza e polticas pblicas, como o caso do presente trabalho, falar sobre mudana
social torna-se imprescindvel, posto que so assuntos correlatos.
Importa, ento, conceituar o termo. Para Agerson Tabosa80, mudana social so
alteraes que sofrem processos e as instituies sociais, afetando ora a sociedade global, ora
os grupos particulares. O autor ensina que as mudanas podem ser classificadas da seguinte
maneira, de acordo com Siches81: conservadoras, quando se tenta a preservao do status quo
e as mudanas ocorrem de forma mais lenta; progressistas, que tentam a harmonizao dos
legados dos antepassados, porm acreditam no progresso e no desenvolvimento a partir das
mudanas sociais; radicais, quando a mudana ocorre de forma abrupta, de forma violenta ou
no.
Agerson Tabosa82 explica que as mudanas podem ocorrer de forma espontnea, ou
seja, no esperada, como, por exemplo, mudanas oriundas de cataclismas, terremotos e
inundaes, ou planejada, quando ocorre pela vontade humana, como o caso dos planos de
metas do governo e de polticas pblicas planejadas, como o Programa Bolsa Famlia.
Expostas as ideias iniciais acerca do significado e das caractersticas das mudanas
sociais, importa aplic-los ao direito, conforme ser realizado adiante.
4.1 Mudana social e direito
Sobre o tema mudana social e direito, destacam-se as discusses acerca da funo
do direito no mbito das transformaes sociais. Afinal, efeito ou causa de mudanas
sociais? Para Ana Lcia Sabadel83, o direito segue as transformaes da sociedade. , assim,
varivel dependente dos fatos e das mudanas sociais84. Entretanto, nem sempre ocorrer
desta maneira. Muitas vezes, o direito induz mudanas, torna-se varivel independente.
No caso da Lei n 10.836/04, que criou o Programa Bolsa Famlia, observa-se que
esta norma, essencialmente, induz as mudanas, atua como varivel independente, fugindo
regra do direito como efeito ou produto das mudanas sociais. A partir da implantao do
Programa, mudanas na vida de milhes de brasileiros podem ser verificadas, de acordo com
o j explanado no presente trabalho. Para quem no possui qualquer tipo de renda, o
recebimento do benefcio significa muito. E as pesquisas e os estudos j realizados
demonstram isso.
Afirma-se que as mudanas, a partir do direito, so mais fceis no mbito econmico
que no mbito social e religioso. Segundo Ramn Soriano, mais fcil o direito alterar a
292
economia do pas que alterar as estruturas sociais, mas isto se as classes dominantes estiverem
de acordo.85 Se o direito quiser mudar a sociedade, deve-se investigar como faz-lo, que
critrios seguir, como passar de uma etapa para outra etc. No , por fim, uma mudana
simples.
Essas afirmaes corroboram o sentido de pobreza defendido neste estudo. Ora,
muito mais fcil alterar a condio de pobreza do indivduo se apenas os critrios puramente
econmicos forem avaliados. A simples transferncia de renda cumpre esse papel. Entretanto
no leva em considerao as necessidades reais e as liberdades dos indivduos. No considera,
pois, a privao de oportunidades, tema essencial no que tange busca do significado do
termo pobreza em sentido amplo. Torna-se, assim, mais difcil alterar, substancialmente, a
condio de pobreza dos indivduos. Difcil, porm no impossvel.
Outro aspecto relevante relacionado ao tema mudana social e direito refere-se ao
carter passivo ou ativo do direito. O primeiro a viso do direito como instrumento de
controle social; o segundo, como instrumento de mudana social86. Este segundo ponto
apresenta maior relevncia para a presente leitura, razo pela qual ser discutido em tpico
especfico, a seguir.
4.2 O direito como promotor de mudanas sociais
Ramn Soriano87 afirma que a doutrina se divide entre aqueles que acreditam que o
direito promove e instrumento de mudanas sociais e aqueles que acreditam no contrrio, ou
seja, que o direito, na verdade, impede ou retarda mudanas sociais.
Eduardo Novoa88, na obra O direito como obstculo transformao social aborda o
assunto. Segundo o autor, a ruptura entre o Direito e a realidade social foi-se ampliando,
merc da rigidez daquele, oposta mobilidade cada vez maior desta. Inexistiria, para ele, um
legislador gil e apto a pensar e resolver os problemas sociais de maneira satisfatria. Os
juristas no cobram isso dos legisladores e, quando estes pensam em alterar ou solucionar o
problema por meio de legislao, faz-se por um processo legislativo demasiado lento, quase
inoperante. Falta perceber a vertiginosa marcha do acontecer social dentro do mundo de
hoje.89
Miranda Rosa90 diverge de tal pensamento, acreditando no potencial transformador
do direito:
As normas jurdicas possuem uma funo transformadora do meio. Quando editadas
atendendo as necesidades sentidas pelos rgos legiferantes, ou em resposta ao
consenso de grupos que se antecipam ao proceso histrico, elas resultam em
modificaes na sociedade, alterando-lhe o sistema de controle social e, diretamente,
a relao de influencias recprocas dos diversos elementos condicionantes da vida
293
grupal. Por outro lado, contribuem indiretamente para a formao de novas

manifestaes de consenso, nisso confundidas as funes transformadoras e
educativas do direito.
Ramn Soriano apresenta a sua posio, num carter intermedirio: as estruturas

jurdicas so determinadas por fatores econmicos, mas el derecho tiene certa autonomia u
capacidade de cambio. La discusin puede afectar a la intensidade, el lular, las limitaciones
etc, del cambio; pero el cambio desde el derecho es posible y constatable.91
A intensidade da mudana social ocasionada pelo direito vai depender da natureza
desse direito, de todo o ordenamento ao qual ele pertence e tambm da natureza dos sistemas
jurdicos. Segundo Ramn Soriano, h duas formas principais de mudanas sociais a partir do
direito: processo de aculturao jurdica e promoo de direitos sociais92.
Na perspectiva indicada por Ramn Soriano, em que as mudanas a partir do direito
so possveis e que estas podem ocorrer a partir de polticas planejadas de cunho progressista
relacionadas promoo de direitos sociais, verifica-se que, de acordo com o j exposto nos
captulos anteriores, houve mudana social com o advento da Lei n 10.836/04, que instituiu o
Programa Bolsa Famlia no Brasil.
Segundo os resultados do PNAD, entre os 2001 e 2008, constatou-se que 31,9
milhes de pessoas ascenderam s classes A, B e C no Brasil93. De acordo com pesquisa
realizada pelo Instituto Target, mais de 2 milhes de famlias brasileiras (cerca de 7 milhes
de pessoas) alcanaram a classe mdia94.
As causas que resultam tais ndices so diversas, como o aumento do salrio mnimo,
a diminuio do desemprego etc, mas certo que os programas de transferncia de renda,
como o Bolsa Famlia, apresentam-se como fatores decisivos nesse sentido.
Os resultados culminaram numa avaliao positiva em relao ao Programa. De
acordo com pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS,
baseada nos dados do Cadnico, 88,7% dos entrevistados avaliaram o programa
satisfatoriamente (49,9% classificaram-no como bom e 38,8% afirmaram que o programa
timo). Somente 9,8% dos entrevistados avaliaram como regular e apenas 1,6% avaliou como
ruim ou pssimo95.
Tambm se observam mudanas ocasionadas pelo Programa Bolsa Famlia em
municpios pequenos. que, quanto menor o municpio, menor a arrecadao fiscal desses
entes federados e maior a dependncia em relao ao Programa. Ademais, este proporciona a
dinamizao do comrcio da regio, contribuindo para a concretizao de melhorias
significativas para os municpios96.
294
Outros impactos positivos podem ser citados: alm da reduo dos ndices de
pobreza e desigualdade (ainda que baseados em critrios to somente monetrios),
proporcionam o alvio imediato da fome de milhares de famlias, o aumento da frequncia
escolar, fortalecem a emancipao e autonomia das mulheres, entre outros97.
Ressalta-se que os dados da pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda e
Cidadania do MDS indicam que, entre os anos de 2006 a 2009, houve melhoria nas condies
de vida das famlias atendidas pelo Programa, sobretudo em relao aos servios de sade e
quanto elevao do grau de escolaridade dos responsveis pelo recebimento dos benefcios.
Entretanto, apesar dos ndices positivos em relao melhorias advindas a partir da criao do
Bolsa Famlia, ainda urgente a situao de grande parte da populao brasileira. De acordo
com o mesmo estudo, verificou-se que, em 2009, apenas 41,8% dos domiclios beneficirios
em todos pas viviam em condies sanitrias consideradas adequadas, com acesso
simultneo ao abastecimento de gua por rede pblica ou fossa sptica e coleta de lixo98.
Assim, verifica-se que muito ainda h de ser realizado. Embora sejam constatadas
mudanas sociais significativas na vida de milhares de famlias atendidas pelo Programa, este
ainda apresenta falhas estruturais e no foi capaz de promover a erradicao da pobreza e o
combate misria. E uma destas falhas a adoo da pobreza baseada to somente em
critrios de renda, sem levar em considerao outros aspectos primordiais.
Certo que no se pode depositar todas as esperanas em um nico programa de
transferncia de renda. Torna-se necessrio a combinao de aes no sentido de levar toda
a populao amplo acesso educao e a servios de sade de qualidade, bem como de
promover capacitao profissional e a emancipao de tantas famlias. Ademais,
imprescindvel a garantia dos direitos bsicos dos cidados, sobretudo os direitos de
liberdade, igualdade e democracia. Nessa perspectiva, a pobreza, em seu sentido amplo e real,
pode ser efetivamente combatida.
5 CONSIDERAES FINAIS
A partir do presente trabalho monogrfico, verificou-se o seguinte:

1. O critrio monetrio no suficiente para auferir o nvel de desenvolvimento
social. Muito embora seja o elemento mais utilizado pelos Estados, inclusive pelo Brasil,
verifica-se a sua incompletude. No se pretende afirmar que o valor da renda percebida no
importante e, sim, que esse no se configura como o nico critrio. Deve-se levar em
295
considerao as liberdades dos indivduos, bem como suas necessidades, peculiaridades e

oportunidades.
2. O Brasil evoluiu em relao criao de polticas pblicas assistenciais. As
comprovaes desta afirmao podem ser realizadas mediante a anlise histrica dos diversos
programas assistenciais que j foram criados no Brasil. Percebe-se maior preocupao do
Estado na promoo de aes nesse sentido e aumento da destinao de gastos pblicos e de
espaos para discusses polticas sobre a temtica, sobretudo a partir dos anos 1990, chegando
ao pice com a criao do Bolsa Famlia, em 2004.
3. O Bolsa Famlia o maior programa de transferncia de renda j elaborado no
pas. O presente trabalho buscou analisar, de maneira sucinta, alguns aspectos deste
Programa, que hoje beneficia mais de 13 milhes de famlias em carter de vulnerabilidade e
misria, contribuindo para a diminuio das privaes e das limitaes desses indivduos.
4. A Lei n 10.836/04, que criou o Programa Bolsa Famlia, norma que induz
mudanas sociais. o direito como promotor de mudanas. Entretanto, o certo que muito
ainda h de ser realizado. Alm da necessidade da criao e aprimoramento de diversas outras
polticas pblicas relacionadas educao sade, trabalho, saneamento bsico e outros,
verifica-se que o prprio Programa Bolsa Famlia apresenta diversos obstculos, como a
adoo do critrio monetrio para aferio dos beneficirios, que devem ser discutidos e
aprimorados para que se possa avanar nesta matria.
5. A modificao da compreenso de desenvolvimento e pobreza constitui passo
inicial e fundamental para que sejam efetivadas mudanas sociais e garantidos os direitos
constitucionais. Discusses sobre o assunto necessitam ser fomentadas para que solues
sejam encontradas e para que seja possvel falar em efetiva transformao social da realidade.
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2010.
11
SCHWARTZMAN, Simon. As causas da pobreza. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

CASTEL, Robert. As metamorfoses na questo social. Traduo por Iraci Poleti. Petrpolis: Vozes, 1995, p.
65.
3
51.
4
CASSINI, Lucas Arcanjo. A concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa Famlia nos governos
Lula: rumo construo da cidadania? Dissertao (Mestrado em Poltica Social). Universidade Federal do
Esprito Santo (UFES), Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, 2010, p. 36.
5
CASSINI, Lucas Arcanjo. A concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa Famlia nos governos
Lula: rumo construo da cidadania? Dissertao (Mestrado em Poltica Social). Universidade Federal do
Esprito Santo (UFES), Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, 2010, p. 39.
6
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Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e cidadania), Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 29.
7
ROCHA, Snia. Pobreza no Brasil: afinal de que se trata? 3. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 14.
8
PEREIRA, Camila apud CASSINI, Lucas Arcanjo. A concepo de pobreza subjacente ao Programa Bolsa
Famlia nos governos Lula: rumo construo da cidadania? Dissertao (Mestrado em Poltica Social).
Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, 2010, p. 43.
9
STOTZ, Eduardo Navarro apud CASSINI, Lucas Arcanjo. A concepo de pobreza subjacente ao Programa
Bolsa Famlia nos governos Lula: rumo construo da cidadania? Dissertao (Mestrado em Poltica Social).
Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas, 2010, p. 43.
10
EAPN Portugal. Concluses do IV Frum sobre pessoas em situao de pobreza e/ou excluso social.
Disponvel em: < http://www.eapn.pt/documentos_visualizar.php?ID=326> Acesso em 20 dez. 2012.
11
NOVAIS, Jos Reis. Direitos Sociais. Coimbra: Editora Coimbra, 2010, p. 200.
12
UCHOA, Pablo. Estados Unidos o pas mais pobre do clube dos ricos. BBC Brasil. Disponvel em:
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2012/11/121122_pobreza_eua_pu.shtml>. Acesso em: 16 jan. 2013.
13
De acordo com o pargrafo 6 do Art. 2 da Lei n 10.836/04. Os valores foram atualizados.
14
INDICADORES Sociais Municipais 2010: incidncia de pobreza maior nos municpios de porte mdio.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Braslia, 16 de novembro de 2011. Disponvel em: <
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=2019&id_
pagina=1>. Acesso em: 17 nov. 2011.
15
DEMO, Pedro. Pobreza da pobreza. Petrpolis: Vozes, 2003, p. 198
16
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000, p. 120.
17
DEMO, Pedro. Pobreza poltica: polmicas do nosso tempo. So Paulo: Autores Associados, 2001.
2
299
18
Mensagem da EAPN Portugal no dia 17 de Outubro de 2012, Dia Internacional para a Erradicao da
Pobreza. Disponvel em: < http://www.eapn.pt/documentos_visualizar.php?ID=323 > Acesso em: 19 dez. 2012.
19
20
Sobre a pobreza material e poltica, ler DEMO, Pedro. Pobreza da pobreza. Petrpolis: Vozes, 2003.
21
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 23.
22
Em traduo livre, a pobreza, nesta perspectiva, pode ser determinada tanto pela falta de meios, como pela
dificuldade de converter os meios disponveis em capacidades. Em RANCI, Constanzo. Politica sociale.
Bologna: Il Mulino, 2004, p. 134.
23
24
FERREIRA, Eduardo Paz. Valores e interesses: desenvolvimento econmico e poltica comunitria de
cooperao. Coimbra: Almedina, 2004, p. 93.
25
FERREIRA, Eduardo Paz. Valores e interesses: desenvolvimento econmico e poltica comunitria de
cooperao. Coimbra: Almedina, 2004, p. 99.
26
COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliao de projetos sociais. Petrpolis: Vozes, 1993, p. 30.
27
284.
28
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas,
2011, p. 15.
29
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas,
2011, p. 15.
30
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para discusso, n. 1.424, out. 2009, p.
7. Disponvel em: < http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan.
2013.
31
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 116.
32
BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?.
Disponvel
em:
33
34
35
O programa Bolsa Escola tinha como pblico-alvo crianas em idade escolar, cuja famlia apresenta renda per
capita abaixo de R$ 90,00. At 2004, o valor do benefcio era de R$15,00 por criana, acumulvel at um
mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Como condio, a famlia se comprometeria a assegurar no mnimo 85% de
frequncia da criana s aulas. Em DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e
Cidadania. Braslia, ESAF, 2011. Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e
cidadania), Escola de Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 41.
36
37
Sobre o assunto, ler BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul.
2010 e DRAIBE, Snia. A poltica social no perodo do FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social,
nov., 2003, p. 88.
38
possibilidades futuras. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para discusso, n. 1.424, out. 2009.
Disponvel em: < http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
39
BRASIL. Programa Fome Zero: O que . Disponvel em: < http://www.fomezero.gov.br/o-que-e>. Acesso
em: 10 jan. 2013.
40
41
42
43
BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 120.
300
44
Sobre a unificao dos programas assistenciais: Prope-se uma maior racionalizao e simplificao de
acesso da populao aos referidos programas, cujo objetivo central elevar a efetividade no combate fome e
pobreza, prioridade social do governo brasileiro a partir de 2003. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA,
Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos.
So Paulo: Cortez, 2010, p. 33.
45
Art. 1 [...] Pargrafo nico. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificao dos
procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as
do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao - Bolsa Escola, institudo pela Lei n 10.219, de
11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13
de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa Alimentao, institudo
pela Medida Provisria n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo
Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001.
46
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 34.
47
Regulamentado pelo decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007.
48
49
Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em:
<http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013.
50
Esses valores foram fixados com a criao do Bolsa Famlia, em 2003, em R$50,00 e R$100,00,
respectivamente, para incluso de famlias extremamente pobres e pobres, sendo, posteriormente, reajustados
para R$60,00 e R$120,00. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada
(Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 33.
51
BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?.
Disponvel
em:
52
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 12. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
53
54
BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 123.
55
56
57
58
59
60
61
62
63
BRASIL. Valores dos benefcios. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/valores-dosbeneficios>. Acesso em 10 jan. 2013.
64
301
65
66
Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em:
<http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013.
67
Sobre as controvrsias, as vantagens e as desvantagens do Programa Bolsa Famlia, ler: BICHIR, Renata M. O
Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010; MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana;
SOARES, Fbio. Transferncia de renda no Brasil. Revista Novos Estudos, n. 87, jul., 2010; In: SILVA, Maria
Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao,
focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010.
68
69
Para mais detalhes sobre o estudo: WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e
possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo:
Perseu bramo, 2010, p. 125 e seguintes.
70
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia:
uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA,
Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia:
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71
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia:
uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA,
Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia:
unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 93.
72
KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e
convencionalismos. Traduo por Joaquim Ozrio Pires da Silva. So Paulo: Corteza, 1998.
73
SEN, Amartya. Development thinking at the beginnig of 21st Century. In: BID. Development thinking and
practice conference, Washington, set. 1996.
74
75
76
Nesse sentido, BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul.
2010, p. 126.
77
Companhia das Letras, 2000.
78
Segundo o autor, outras expresses tambm podem ser utilizadas para tratar do assunto, como evoluo
social, desenvolvimento social e progresso social, mas, para ele, o termo mais correto seria mudana
social. SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 285.
79
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 287.
80
PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica, 2005, p. 270.
81
SICHES apud PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica,
2005, p. 270-271.
82
83
SABADEL,Ana Lcia. Manual de sociologia jurdica. So Paulo: LTR, 2000, p. 83.
84
85
86
87
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 310 e ss.
88
MONTREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Traduo de Grson
Pereira dos Santos. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 30.
89
MONTREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Traduo de Grson
Pereira dos Santos. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 31
90
ROSA, Felipe Augusto de Miranda. Sociologia do Direito. 4. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1975, p. 68-69.
91
92
93
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 33-34.
94
302
95
96
Um exemplo o municpio de Pedra Branca, no Estado do Cear, onde os recursos do BF correspondiam, em
2005, a 43% da receita disponvel, consideradas as receitas prprias mais as transferncias constitucionais.
97
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 45-46.
98
303
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI): QUAL O PERFIL

SOCIOECONMICO COMPATVEL COM O PROGRAMA?
UNIVERSITY PROGRAM FOR ALL: WHICH IS THE SOCIO-ECONOMIC PROFILE
COMPATIBLE WITH THE PROGRAM?
Antonio Augusto Cruz Porto1

Cibele Merlin Torres2
Resumo
No Brasil, o processo de formao educacional, notadamente quando se avalia a educao em
nvel superior, acostumou-se ao escanteio, passando margem da sociedade, especialmente pela
classe menos abastada da populao. Para tentar sanear esse histrico problema, uma das
polticas pblicas governamentais consubstanciou-se na criao do ProUni, como instrumento de
incentivo e custeio das mensalidades acadmicas s pessoas que se enquadrassem em
predeterminados patamares de renda mensal familiar. Nesse sentido, o artigo adiante traado
pretende abordar algumas questes peculiares a respeito da manuteno da bolsa do ProUni a
estudantes que, aps prvia concesso e ingresso na universidade, galgaram aumento de renda e,
por conta disso, poderiam perder o benefcio. A anlise perpassa, ainda, por algumas decises
judiciais que, de certa forma, incursionaram estudo sobre o tema, mormente com vistas a
estabelecer critrios uniformes de avaliao e aferio sobre o nvel de renda familiar que,
embora sobrelevado, ainda remanesceria apto a ensejar a conservao da bolsa.
Palavras-Chave: Direito social educao; Poltica pblica; Manuteno da Bolsa; ProUni.
Abstract
In Brazil, the educational process, especially when evaluating the higher education level, has
become accustomed to the corner, past the margins of society, especially the less wealthy class of
the population. To try to clean up this historical issue, a public policy of government was the
creation of ProUni as a tool for encouraging and funding the academic tuition to people who fit
into predetermined levels of monthly household income. In this sense, the article seeks to address
1
Advogado e Professor Universitrio. Mestre em Direito Econmico e Socioambiental pela Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUCPR). E-mail: acporto@onda.com.br
2
Procuradora da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Mestre em Direitos Fundamentais e Democracia pelas
Faculdades Integradas do Brasil (UniBrasil). E-mail: cibele.torres@pucpr.br
304
further stroke some peculiar questions regarding the maintenance of ProUni scholarship to
students who, after prior authorization and entering university, rising incomes have risen, and
because of that, could lose the benefit. The analysis goes through, yet, by some judicial decisions
that, somehow, studied the subject, especially with a view to establishing uniform criteria for
assessment and evaluation on the level of income which, although still raised would remain able
to give rise to conservation the benefit.
Keywords: Right to Education; Public politic; Maintenance of scholarship; ProUni.
1. CONSIDERAES INTRODUTRIAS
Nem seria preciso iniciar as reflexes adiante alinhadas com a meno de que o dficit
educacional no Brasil histrico e de que - fato at mais consternador do que essa constatao desde longa data resta inercialmente incrustado na paisagem social brasileira. dizer: mais do
que haver deficincia em todos os nveis da educao formal no Pas, certo tambm que durante
essa extensa e penosa estrada pouco - ou quase absolutamente nada - se realizou de concreto com
vistas a uma mudana deste triste cenrio.
Igualmente seria desnecessrio lembrar - e nem to pouco este objetivo lgicofilosfico do presente artigo - que a educao formal mais do que um instrumento de alcance de
objetivos materiais tendentes a gerar o bem-estar do cidado; trata-se, sobretudo, do principal
meio 3 de incurso social, poltica e econmica na sociedade atual, notadamente diante das
sequenciais e ininterruptas mudanas e avanos tecnolgicos que permitem, mais e mais, uma
profusa e avassaladora coleta de informaes4, tanto pelo livre acesso rede mundial de
computadores, quanto, ainda, pelo fato de o acesso a importantes obras literrias ser cada vez
mais facultado queles que nelas detm interesse de estudo.
No entanto, a despeito dessa considervel carga de contedo informativo,
constantemente lanada aos olhos da populao brasileira, desvela-se que ainda poucos tm a
capacidade perceptiva de torn-las hbeis a gerar o efetivo e almejado bem-estar, em prol do
3
Quer parecer que os textos legais acabam por colocar o preparo para o exerccio da cidadania como fim, e no
como objetivo da educao, envolvendo, assim, questo de natureza filosfica e poltica. Entretanto no se pode
negar que a educao, nesse sentido, deve ser analisada, no unicamente como fim, pois, desde a educao helnica,
era ela o meio, a forma e a ao e no somente a finalidade nica. FERREIRA, Luiz Antonio Miguel. Temas de
Direito Educao. So Paulo: Imprensa Oficial, 2010. p. 125.
4
A expanso das atividades comunicativas deu lugar ao nascimento de uma indstria da comunicao, integrada
no apenas por jornalistas e tipgrafos, mas por sofisticadas empresas de comunicao social que veiculam os mais
diferenciados contedos informativos: econmicos, comerciais, publicitrios, administrativos, cientficos, pessoais.
SOUSA, Nuno de. Liberdade de informao, verdade jornalstica dos direitos dos cidados. Seminrio comunicao
social e direitos individuais. Porto: Edio da Alta Autoridade para a comunicao social, 1997. p. 27.
305
desenvolvimento prprio e/ou coletivo5. Nesse sentido, o processo de formao escolar, em

quaisquer nveis, torna-se fator preponderante para permitir que se possa extra-la (a informao)
de maneira efetiva e eficaz, de modo que o cidado consiga, com a informao j depurada,
concretiz-la ao objetivo levar benefcios sociedade na qual est inserido, potencializando o
conhecimento e o progresso social.
Em suma: a educao o instrumento primeiro de sobrelevo socioeconmico,
notadamente diante dos modernos contornos pelos quais a sociedade est a perpassar. certo,
pois, que o processo de consagrao da educao revela-se o astro-mor no panorama de
emancipao dos direitos sociais, porquanto se constitui a pedra-angular para o pleno exerccio
da cidadania.
Nesse contexto, o Brasil, como j dito, sofre com um histrico problema de baixo nvel
de escolaridade de sua populao6 e, talvez pior, de insuficiente carga de contedo escolar aos
alunos formalmente inseridos na rede pblica de ensino - a despeito de a rede privada tambm
sofrer com as mazelas da falta de estrutura e capacitao dos professores. No sem razo, que,
reiteradamente, a mdia divulga os pssimos resultados dos estudantes brasileiros quando
defrontados com alunos provenientes de redes de ensino internacionais 7.
Gustavo Bonato Fruet, coorganizador de obra intitulada Direitos da Personalidade, destacou: Alvin Tofller foi
taxativo ao afirmar que as ferramentas do poder sempre foram o dinheiro, a violncia e a informao. No mesmo
sentido, o jornalista Cludio Abramo ensina que quem domina a informao tem o poder. Com esses dois
destaques, afirma-se que a questo da liberdade de informao no se restringe ao aspecto legal. E isso mais claro
quando se verifica a complexidade em que esto transformando-se os meios de comunicao. FRUET, Gustavo
Bonato. Direito informao: limites entre informao, comunicao e democracia. In: (org.) MIRANDA, Jorge;
RODRIGUES JUNIOR, Otavio Luiz; FRUET, Gustavo Bonato. Direitos de Personalidade. So Paulo: Atlas, 2012.
p. 171.
6
Num pas como o Brasil, que instituiu o servio militar obrigatrio, antes mesmo de estabelecer a obrigatoriedade
da educao bsica, e que experimentou regimes polticos que tolhiam os direitos dos cidados, fica difcil pensar em
educao, como preparo para o exerccio da cidadania (FERREIRA, Luiz Antonio. Temas..., p. 134).
7
Ainda que a tendncia geral seja de melhora do ensino, a persistncia da m qualidade nas escolas brasileiras faz
refletir sobre a necessidade de acelerar o passo. Sabe-se que as deficincias no nvel bsico repercutem, de forma
decisiva, nos indicadores de acesso universidade um dado que merece ateno por sinalizar as chances de um
pas competir globalmente. O Brasil conta hoje com apenas 14% dos jovens em idade considerada ideal (entre 18 e
24 anos) na universidade. um nmero mnimo na comparao at com pases da Amrica Latina, como o Chile,
onde a taxa j est em 21% e tambm frustrante diante da meta do presente plano de educao, que previa, a esta
altura, pelo menos 30% dos jovens brasileiros no ensino superior. O atraso do pas ainda se reflete no medidor do
analfabetismo: a taxa de 10%, quando deveria ter cado para 4%. Ao escancarar esse e outros ns, o atual
documento do MEC tem o mrito de traar um diagnstico preciso, iluminar as vrias lacunas e reforar a ideia de
que, com o acesso j garantido sala de aula, premente investir com mais vigor na to almejada excelncia
acadmica. Notcia veiculada em 10.03.2010. Disponvel em: http://veja.abril.com.br/100310/longe-excelencia-p101.shtml. Acesso em 13.06.2012.
306
Nesse contexto, tal a importncia da educao no mundo moderno que a tarefa de

promov-la e execut-la imprescinde da atuao das diversas esferas do poder estatal, como bem
constata MONICA CAGGIANO:
(...) no mundo atual, o direito educao comparece nas suas duas facetas (de primeira e
segunda dimenso ou gerao), enquadrada como uma realidade social e individual.
Com efeito, insuflado e robustecido pelos caracteres de ndole coletiva, extrados das
duas, ltimas geraes de direitos, vislumbra-se o direito educao com um contedo
multifacetado, envolvendo no apenas o direito instruo como um processo de
desenvolvimento individual, mas, tambm o direito a uma poltica educacional, a um
conjunto de intervenes juridicamente organizadas e executadas em termos de um
processo de formao da sociedade, visando oferecer aos integrantes da comunidade
social instrumentos a alcanar os seus fins8.
Para tentar sanear essa visvel deficincia formativa de seus cidados9, dentre algumas
polticas pblicas10 j lanadas pelo Governo brasileiro, para fins de restrio de abordagem no
presente estudo, enfocar-se- a criao do Programa Universidade para Todos (ProUni).
Igualmente com o fito de limitar o objeto de anlise - e a par de o presente artigo no
pretender dessumir nenhuma conotao puramente filosfica ou poltica a respeito do assunto - o
mote de concentrao da anlise adiante perscrutada sero: (i) uma breve exposio sobre os
principais aspectos do Programa, com espelho na norma de regncia; (ii) os critrios objetivos
formatados pela legislao instituidora do ProUni, utilizados para concesso e manuteno dos
benefcios do Programa a pretensos pretendentes; e (iii) o contedo de algumas decises judiciais
8
CAGGIANO, Monica Herman S.. A Educao. Direito Fundamental. Coord. RANIERI, Nina Beatriz Stocco.
Direito educao: aspectos constitucionais. So Paulo: ED. USP, 2009. p. 23.
9
Note-se que existem opinies divergentes com relao finalidade do Programa Universidade para Todos
PROUNI: O PROUNI tem como escopo, basicamente, a concesso de bolsas de estudos integrais e parciais de
cinquenta ou vinte e cinco por cento para cursos de graduao e sequenciais de formao especfica em instituies
privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos. Sucede, pois, que alm da inconstitucionalidade material do
Estado em no estar atendendo os requisitos objetivos ora apontados para a garantia do acesso ao ensino superior aos
universitrios menos favorecidos economicamente, oriundos da rede pblica de ensino mdio em universidades
particulares atravs da manuteno de bolsas, cristalino que a utilizao do temerrio ato normativo para
regulamentar exerccio de direito fundamental olvidou o princpio da reserva legal CF/88; art. 62, 1) em detrimento
do fomento ensino superior pblico, para garantir a sobrevida das instituies particulares. MARTINS, Carlos
Eduardo Behrmann Rtis. O Direito Fundamental de Acesso ao Ensino Superior: a estatizao de vagas nas
universidades particulares. pp. 97-130. In Temas de Direito da Educao. Coord. Antnio Pedro Barbas Homem.
Coimbra: Almedina, 2006. p. 123.
10
MARIA PAULA BUCCI ressalta a importncia de atingir os fins inicialmente pretendidos: A nota caracterstica
da poltica pblica tratar-se de programa de ao. Nesse sentido, ao situar-se entre as categorias da validade e da
eficcia jurdica, na classificao kelseniana, ressalta na poltica pblica a dimenso da eficcia social, a chamada
efetividade. O ideal de uma poltica pblica, vista pelo direito, no se esgota na validade, isto , na conformidade do
seu texto com o regramento jurdico que lhe d base, nem na eficcia jurdica, que se traduz no cumprimento das
normas do programa. O ideal de uma poltica pblica resultar no atingimento dos objetivos sociais (mensurveis) a
que se props; obter resultados determinados, em certo espao de tempo. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito
de poltica pblica em direito. In: Polticas Pblicas, reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p.
43.
307
que, de uma maneira ou de outra, acabaram por avaliar se o perfil socioeconmico de alguns
estudantes seria hbil a torn-los dele beneficirios.
Em razo disso, iniciar-se- a partir de uma sucinta averiguao acerca do que se
compreende pelo ProUni para, na sequncia, visualizar quais seriam os requisitos objetivos
elencados pela legislao com o fito de permitir s pessoas o acesso s benesses do aludido
Programa e, mais adiante, compreender de que maneira o Poder Judicirio tem lidado com
questes a respeito do tema, finalizando-se, ao cabo, com uma ligeira concluso sobre a temtica
vertida nas linhas doravante esposadas.
2. PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO PROUNI
Com intuito, sobretudo, de remediar, mesmo que ainda de forma bastante incompleta, os
malogros educacionais pelos quais a populao brasileira caminha h imemorial perodo, o
Governo Federal, lanando mo de uma poltica pblica voltada a ampliar o acesso s instituies
privadas de ensino superior, especialmente quelas pessoas cujo nvel de renda estivesse inserido
em alguns objetivos critrios pela legislao instituidora, criou o chamado Programa
Universidade para Todos (ProUni). Tal desiderato restou formalizado pela Medida Provisria n
213, de 10/09/2004, convertida na Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005.
Em breve resenha, configura-se, como sobredito, a concretizao de uma poltica
pblica governamental dirigida satisfao material do direito fundamental educao 11,
pressupondo como finalidade imediata da norma, tal como est descrito no artigo 1 da lei citada,
a concesso de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50% (cinquenta por
cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) para estudantes de cursos de graduao e sequenciais
de formao especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.
Portanto, como medida tencionada a dar efetividade concreta ao direito fundamental
estampado no artigo 205 da Constituio Federal, o ProUni se insere no contexto polticonormativo como a instrumentalizao de poltica pblica diversa das aes afirmativas tnico11
O direito educao est expressamente desenhado nos artigos 6 e 205, da Constituio Federal:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a
colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e
sua qualificao para o trabalho.
308
raciais (como o regime de cotas, por exemplo), uma vez que se destina a fomentar e ampliar as
possibilidades de ingresso em instituies universitrias privadas, notadamente circunscrita a
brasileiros de baixa renda.
De maneira geral, o processo seletivo do ProUni constitui-se por duas etapas
visivelmente distintas: a primeira, reveste-se de critrio puramente subjetivo, eis que ligado ao
desempenho do candidato no Exame Nacional do Ensino Mdio - ENEM (calcula-se o
rendimento com base na nota obtida na edio imediatamente anterior ao processo seletivo em
que o aluno busca ingresso em curso de graduao, por exemplo); a segunda, consiste na
comprovao dos requisitos necessrios concesso da bolsa de estudos, mediante apresentao
de documentao comprobatria das informaes relativas capacidade de renda do aluno.
Vale dizer que, no ato de inscrio do estudante para realizar a prova do ENEM,
necessria a disponibilizao, pelo candidato, de alguns dados concernentes sua renda familiar e
ao seu respectivo histrico escolar. Desta feita, quando da formalizao da pretenso de
concesso da bolsa albergada pelo ProUni, referidas informaes anteriormente prestadas
precisam ser devidamente comprovadas, por intermdio de documentos especficos para tanto,
conforme preceitua o artigo 3, da Lei 11.096/05.
Importa assentar que a taxao de requisitos legais mnimos para viabilizar o acesso ao
beneplcito ventilado pelo Programa, longe de limitar ou restringir o campo de seu alcance, busca
dar-lhe efetividade social e econmica, porquanto se designa a albergar o estrato mais
necessitado da populao, o qual, por sua mazela econmica, tem infinitamente reduzidas as
possibilidades de ingressar em instituies de nvel superior, tanto pela deficincia escolar
primria e secundria (ensinos fundamental e mdio), quanto pelos altos custos relativos s
mensalidades acadmicas. Portanto, soa evidente que o desrespeito s exigncias - notadamente
aquelas atinentes renda dos pretendentes - do Programa descaracteriza seu objetivo central, o
qual, repise-se, verte para possibilitar o acesso da classe menos favorecida educao superior.
por conta disso que a norma de regncia do ProUni pressupe a avaliao de um
chamado perfil socioeconmico do candidato, intuindo estabelecer as distines necessrias
entre o pblico ao qual a lei reserva os benefcios e aquele que, por sua condio econmica, dele
no necessita.
A lei separa em dois artigos diferentes as hipteses de concesso da bolsa e respectiva
manuteno daqueles benefcios. Tambm aduz o preceito normativo que cabe respectiva
309
universidade aferir o perfil socioeconmico do pretendente com base nas informaes por ele
prestadas. Aponta, ainda, que o estudante responsvel pela veracidade e autenticidade das
informaes prestadas12.
Para a concesso da bolsa, os critrios esto estabelecidos no artigo 1 13; j para a
manuteno do auxlio, o requisito mencionado no artigo 2. No primeiro caso (concesso da
bolsa), a lei estipula condicionantes puramente objetivas, vinculadas existncia ou no de
diploma de curso superior, ao nvel de renda e necessidade de o estudante ter cursado o ensino
mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies privadas na condio de bolsista
integral. No concernente ao segundo (manuteno da bolsa), a lei elenca apenas a avaliao do
desempenho escolar, sem mencionar a necessidade de cumulao com os critrios de concesso.
Habita nisso proeminente problema: para que se mantenha a bolsa ao estudante necessrio
tambm que se pressuponha, sobretudo, o baixo nvel econmico, anteriormente imprescindvel
sua concesso?
Se positiva a resposta, a despeito de manterem-se objetivos os requisitos de obteno da
bolsa - j que seguiro risca aqueles necessrios quando do pleito do benefcio - resultar-se-ia
em substanciais implicaes filosficas a respeito da real inteno da lei (incluso social e
ascenso econmica). No seria, pois, a perseguio da norma a prpria ascenso econmica do
estudante?
De outro turno, se negativa a resposta, revela-se importante refletir acerca de quais
seriam efetivamente os critrios tendentes a gerar a manuteno da bolsa, a despeito de eventual e
at provvel elevao de renda. Seria razovel manter a bolsa a estudantes que galgaram efetivo e
excessivo aumento de capacidade econmica, em detrimento de outras que ainda no lograram tal
desgnio?
12
Pargrafo nico, do artigo 3, da Lei 11.096/05: O beneficirio do ProUni responde legalmente pela veracidade e
autenticidade das informaes socioeconmicas por ele prestadas.
13
A despeito de a legislao especfica definir de forma clara, no artigo segundo, que a bolsa ser destinada a
estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola pblica ou em instituies de ensino privadas na
condio de bolsista integral, o Superior Tribunal de Justia ao analisar caso em que o estudante efetuou o
pagamento de 7% (sete por cento) do curso do ensino mdio, entendeu que no razovel negar a matrcula da ora
recorrente no curso de ensino superior sob a justificativa de que no cursou o ensino mdio na condio de bolsista
integral, tendo em vista que os 7% cobrados de mensalidade to-somente no ultimo ano so nfimos. Argumentou
que de se notar que a finalidade da referida regra garantir, pela eleio do critrio do desfrute de bolsa integral
no ensino mdio, que o acesso ao Prouni seja permitido apenas por estudantes de baixa renda, de modo que a
flexibilizao que ora se realiza no tem o condo de violar a ratio normativa, a segurana jurdica ou a isonomia.
(REsp 1015341/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
05/04/2011, DJe 13/04/2011).
310
Portanto, a problemtica que o presente texto visitar reside na dificuldade objetiva em

se verificar a compatibilidade do perfil socioeconmico daquele estudante pretendente
manuteno da bolsa - vista da natureza dos documentos a ele requisitados - e, noutra via, a
verdadeira inteno insculpida na criao do Programa. Em outras palavras, h de se encaixar,
sem arestas, a realidade econmica do candidato-pretendente na moldura que serve de auspcio
da lei, de modo a evitar que programas sociais sejam desvirtuados da sua finalidade precpua e
utilizados por quem no se amolda s suas regras determinantes.
3. CRITRIOS PARA MANUTENO DA BOLSA DO PROUNI.
Como se afirmou anteriormente, a legislao instituidora tratou de forma distinta o
processo de concesso e manuteno da bolsa idealizada pelo ProUni, definindo critrios
distintos para sua respectiva aprovao.
Segundo o texto legal, a bolsa de estudo integral ser concedida a brasileiros noportadores de diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita no exceda o
valor de at 1 (um) salrio-mnimo e 1/2 (meio), consoante previsto no artigo 1, pargrafo
primeiro, da Lei no. 11.096/05. Por outro lado, a bolsa parcial (50% ou 25%) ser concedida para
estudantes cuja renda familiar mensal per capita no exceda o valor de at 03 (trs) salriosmnimos (pargrafo segundo do mesmo artigo legal).
Tambm como j mencionado, o artigo 2 prev que a bolsa ser destinada a estudante
que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies
privadas na condio de bolsista integral, a estudante portador de deficincia, nos termos da
lei e a a professor da rede pblica de ensino, para os cursos de licenciatura, normal superior e
pedagogia, destinados formao do magistrio da educao bsica, independentemente da renda
a que se referem os 1 e 2 do artigo 1 desta Lei.
Nota-se, portanto, que a legislao delimita basicamente trs critrios bastante objetivos
para a concesso da bolsa de estudos: (i) o estudante no pode ser portador de diploma de curso
superior, (ii) renda per capita limitada aos patamares definidos pela lei, a depender do percentual
de bolsa concedido e (iii) que o estudante seja egresso da rede pblica de ensino - ou particular,
desde que com bolsa integral.
Atinente manuteno, a lei que institui o Programa dispe, no pargrafo nico, do
artigo 2, litteris:
311
A manuteno da bolsa pelo beneficirio, observado o prazo mximo para a concluso do

curso de graduao ou seqencial de formao especfica, depender do cumprimento
de requisitos de desempenho acadmico, estabelecidos em normas expedidas pelo
Ministrio da Educao.
Partindo-se de uma interpretao puramente literal do dispositivo acima, poder-se-ia

denotar que apenas a obteno de desempenho acadmico satisfatrio seria o bastante para
garantir ao estudante a manuteno da bolsa anteriormente concedida. Foi este, alis e a
propsito, o posicionamento adotado pelo Desembargador Carlos Eduardo Thompson Flores
Lenz, no julgamento da Apelao Cvel n. 0050024815020014047004, interposta em face de
sentena concessiva da segurana pleiteada por estudante, o qual pugnava pela manuteno da
bolsa relativa ao ProUni, a despeito de ter havido alterao da renda familiar.
O Tribunal Regional Federal da Quarta Regio, pois, negou provimento ao apelo da
Instituio de Ensino e, parafraseando os termos literais da sentena ento proferida pelo Juzo da
Vara Federal Cvel da Subseo de Umuarama Estado do Paran, o Relator deixou consignar
no corpo do voto: Especificamente sobre a permanncia da bolsa, a nica exigncia
estabelecida diz respeito ao desempenho acadmico, que pode ser compreendido pelo
atendimento frequncia mnima e ao aproveitamento didtico-cientfico. Na sequncia, ainda
em transcrio literal dos termos da sentena, cujas razes foram utilizadas como fundamento
jurdico do voto proferido, anotou-se:
No h controvrsia de que o impetrante fez jus bolsa no incio de seus estudos. Se
assim , consequentemente a excluso do Programa somente pode ser considerada
regular caso o motivo apontado (elevao de renda) esteja previsto como causa de
encerramento, o que no verdade, uma vez que a permanncia da benesse est
condicionada somente ao desempenho acadmico.
Desta forma, conforme exame jurdico realizado sobre a dico do referido artigo 2,
assentou-se que nenhuma outra exigncia feita com poder de, em tese, determinar a excluso do
bolsista, exceo, tal como afirmado, de critrios relativos ao desempenho acadmico do
estudante14.
14
H de se mencionar, no entanto, que o Decreto n. 5.493/05, regulamentador a Lei 11096/05, a despeito de tratar
mais propriamente das questes entre Universidade e Governo, aduz: Artigo 2, pargrafo 2: As bolsas de estudo
podero ser canceladas, a qualquer tempo, em caso de constatao de inidoneidade de documento apresentado ou
falsidade de informao prestada pelo bolsista.
312
Convm deixar assente, a propsito, que se considera rendimento acadmico insuficiente

a aprovao em menos de 75% (setenta e cinco por cento) das disciplinas cursadas em cada
perodo letivo, conforme estabelecido na Portaria Normativa n 19, de 20 de novembro de 200815.
Pois bem. Conforme se refletiu no incio da presente exposio, a poltica pblica
instituda pelo Governo Federal persegue a incluso social e, consequentemente, a diminuio
das desigualdades por meio da edio de programa que visa, precipuamente, a garantir o acesso
universitrio populao de menor capacidade econmica, de acordo, sobretudo, com os critrios
de faixa de renda fixados na legislao. Tal , como se infere, a lgica poltico-normativa da
legislao e, tambm, o esprito conformador do texto legal, cuja direo, por certo, toma a trilha
da insero socioeconmica de um nicho bastante especfico da populao brasileira, qual seja:
aqueles cuja renda no supera o patamar de trs salrios mnimos per capita, considerando o
ncleo familiar formador.
Exsurge a seguinte ponderao: na medida em que, conforme descrito, interpreta-se a
legislao de maneira literal, com o fito de restringir o critrio de manuteno da bolsa apenas
tendo em conta o desempenho acadmico do estudante, sem levar em conta os requisitos do
artigo 1 da mesma norma, estar-se-ia descumprindo a norma legal ou, ao revs, ampliando o
alcance da lei independentemente de elevao posterior social do estudante?
A reflexo, consoante j se anotou, deveras importante.
Conveniente repisar, ainda, que cabe instituio de ensino superior aferir as
informaes prestadas pelo candidato e que o beneficirio do ProUni responde legalmente pela
veracidade e autenticidade das informaes socioeconmicas por ele prestadas, conforme
expressa previso do artigo 3, da Lei no. 11.096/05. E aqui reside outra bastante relevante
implicao prtica: no h, a priori e no mais das vezes, condies razoveis (ou melhor,
objetivas) de se aferir o perfil socioeconmico de cada estudante (e de seu ncleo familiar)
potencialmente beneficirio do Programa, j que a lei no deixa claro outros requisitos objetivos
para manuteno da bolsa, exceto o satisfatrio desempenho acadmico.
A despeito de inexistir disposio normativa expressa neste sentido, o Ministrio da
Educao semestralmente emite um relatrio apontando supostas inconsistncias entre a renda
declarada pelo estudante quando da concesso da bolsa de estudos e seu perfil socioeconmico
15
Os critrios estabelecidos em portarias normativas acerca do desempenho acadmico, via de regra, exigem 75% de
frequncia, porm esto sujeitos a alterao.
313
durante o usufruto do benefcio. Tal documento apresenta ocorrncias como: proprietrio de

veculo automotor no grupo familiar, bolsista proprietrio de veculo automotor incompatvel
com o perfil socioeconmico do ProUni; rendimentos no grupo familiar, bolsista com
rendimentos incompatveis com o Prouni ou, ainda, grupo familiar com rendimentos
incompatveis com o ProUni.
A anlise do perfil socioeconmico realizada pelo Ministrio da Educao considera
alguns casos em que, a seu critrio no objetivamente delimitado, teria havido aumento
substancial na capacidade econmica do estudante, de modo a ser sugerida a perda do beneficio
de bolsista.
Diante de tais apontamentos, o estabelecimento de ensino solicita aos bolsistas
documentos necessrios verificao das supostas irregularidades. No entanto, a ausncia de
critrios concretos - como uma renda per capita limite ou a impossibilidade de o bolsista ser
proprietrio de veculo automotor, por exemplo - dificultam a aferio das informaes prestadas.
Com isso, a universidade pode acabar indeferindo a manuteno de uma bolsa para um estudante
que efetivamente fazia jus ao benefcio, bem como deferir a permanncia do benefcio para
bolsista que j no apresenta compatibilidade com o Programa.
A subjetividade do conceito de aumento patrimonial deveras intrincada e gera,
certamente, a necessidade de focalizar o real objetivo da norma legal: priorizar o ensino e a
incluso social e econmica do candidato, independentemente de haver aumento patrimonial, ou
destitu-lo dessa garantia previamente concedida, considerando real aumento de renda?
O tpico a seguir permitir estudar casos prticos, o que facilitar a compreenso do
assunto, porm, desde logo, pode-se inferir que o esprito formador da norma leva a crer que a
incluso social seja requisito preponderante na anlise das situaes concretas, quando houver
coliso relacional entre a manuteno da bolsa e a majorao patrimonial.
4. PERFIL SOCIOECONMICO: DIFICULDADE DE DEFINIO NO CONTEXTO

DO PROGRAMA (PROUNI)
A Lei n 11.096/05 estabelece, no artigo 3, que caber instituio de ensino superior

aferir as informaes prestadas pelo candidato e que o beneficirio do ProUni responde
legalmente pela veracidade e autenticidade das informaes socioeconmicas por ele prestadas.
314
E, segundo o Ministrio de Educao e Cultura16, compete universidade decidir pela

manuteno ou pelo encerramento da bolsa, aps a anlise da documentao apresentada pelo
estudante17.
No entanto, como a legislao no explicita quais requisitos objetivos devam ser
preenchidos pelos candidatos para permanecer com a bolsa, apenas mencionando o desempenho
acadmico (pargrafo nico, do artigo 2, da Lei 11.096/05), a universidade, no mais das vezes,
tende a deparar com as seguintes dificuldades prticas: (i) quando da manuteno da bolsa, o
bolsista pode apresentar ganho econmico, ou seja, renda superior a prevista no artigo 1, da Lei
que instituiu o Programa? (ii) se sim, esta alterao de perfil socioeconmico leva a implicar
ausncia de necessidade do benefcio do ProUni? Ou, ainda, (iii) qual perfil no seria compatvel
com o Programa em comento?
Com relao ao primeiro apontamento, o Ministrio da Educao entende que o
estudante detentor de bolsa integral, por exemplo, quando da superviso realizada pela
universidade para fins de decidir sobre a sua manuteno, no precisa comprovar possuir renda
mensal per capita at 1,5 (um vrgula cinco) salrio-mnimo, como dispe a legislao no tocante
ao momento da concesso do benefcio (artigo 1). O rgo Ministerial entende que permitido
que o bolsista tenha algum ganho econmico, desde que no haja uma alterao substancial da
condio socioeconmica do estudante, ou seja, se o aluno puder arcar com a mensalidade do
curso, sem prejuzo da sua subsistncia ou dos membros de sua famlia 18.
16
Portaria Normativa no. 19, de 20 de novembro de 2008. Disponvel em:

http://meclegis.mec.gov.br/documento/view/id/162. Acesso em: 11.06.2012.
17
Este tambm o entendimento exposto pelo Tribunal Regional da Quarta Regio: (...) A legislao de regncia
conferiu s instituies de ensino a anlise e o julgamento do perfil socioeconmico dos candidatos, no se
configurando ilegal ou abusivo o ato da administrao que exclui candidato cujos dados no demonstram sua
incapacidade financeira para arcar com as despesas de cursar uma faculdade. (TRF4, Apelao em MS n
2006.71.13.000817-0/RS, Rel: Des. Federal EDGARD ANTNIO LIPPMANN JNIOR, data do julgamento
14/02/2007).
(...) O fato de ter sido pr-selecionado pelo MEC no atribui ao candidato um direito lquido e certo de receber uma
bolsa do PROUNI . H nitidamente uma expectativa de direito que somente se transformar em direito efetivo no
caso de aprovao no Programa, mediante anlise da documentao que comprove o preenchimento dos demais
requisitos legais e regulamentares. - Cabe Universidade averiguar o adequado preenchimento dos requisitos
necessrios aferio do benefcio na etapa final de seleo dos alunos, podendo indeferir a bolsa em caso de no
cumprimento destes. (TRF da 4 Regio, Apelao em Mandado de Segurana, proc. n2006.71.07.005684-0/RS, 3
Turma, Relatora Juza Vnia Hack de Almeida, unnime, D.E. de 04.07.2007, documento: TRF400151300)
18
Informao extrada do documento intitulado de Superviso de Bolsistas, Perguntas e Resposta disponvel
apenas para as Instituies de Ensino Superior, via sistema SISPROUNI Sistema do ProUni.
315
Caso ocorra uma substancial mudana de condio socioeconmica do bolsista, o

estabelecimento de ensino poder suprimir a bolsa anteriormente outorgada, nos termos do artigo
10, inciso IX, da Portaria Normativa n 19/2005. O pargrafo 3, do mesmo dispositivo
normativo, ainda prev:
O encerramento da bolsa previsto no inciso IX dar-se- exclusivamente quando, apurada
a supervenincia de condio econmica incompatvel com a condio de bolsista, restar
demonstrado que a renda familiar mensal per capita do aluno suficiente para arcar com
o pagamento dos encargos educacionais sem prejuzo de sua subsistncia ou de seus
familiares.
A propsito, em 23 de abril de 2009, em notcia veiculada no Portal do MEC na rede

mundial de computadores (internet), constou posicionamento do ento Ministro da Educao,
Fernando Haddad, sobre o assunto. Segundo ele, um dos objetivos do ProUni justamente que o
aluno melhore suas condies socioeconmicas e no dependa mais de apoio governamental. Em
suas palavras, natural que um aluno de terceiro ou quarto ano do programa tenha um emprego,
um estgio, tenha condies socioeconmicas mais favorveis, mas isso no pode conflitar com
as informaes de ingresso19. possvel perceber certa contradio na colocao do Ministro
Haddad, na medida em que, ao tempo em que concorda com a alterao do perfil socioeconmico
do estudante, afirma que os dados no podem divergir das informaes prestadas no ingresso. Ou
seja: sobrelevada a renda, perder-se-ia o benefcio.
De qualquer sorte, considerando o objetivo precpuo do Programa (acesso da populao
economicamente vulnervel ao ensino superior) e a recomendao expressa direcionada, pelo
MEC, s universidades, permitindo certo ganho econmico, possvel concluir que no h
ilegalidade no aumento da renda mensal per capita do bolsista. Todavia, a majorao da renda
no poderia ser substancial.
Aqui reside outro problema: quais os contornos do significado do termo aumento
substancial? E, ainda, como questionado anteriormente, a majorao da renda ou a alterao do
perfil socioeconmico implica necessariamente que o estudante no necessite mais do benefcio
do ProUni? Ou, ainda, a qual perfil socioeconmico o Programa quer estender suas benesses?
Segundo o MEC, d-se o aumento substancial da renda se o aluno puder arcar com a
mensalidade do curso, sem prejuzo da sua subsistncia ou dos membros de sua famlia
19
Disponvel em: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13220:ministropromete-reforco-a-fiscalizacao-de-renda-de-bolsistas-do-prouni&catid=212&Itemid=86. Acesso em: 11.06.2012.
316
(pargrafo 3, do artigo 10, da Portaria Normativa n 19/2005). Todavia, na prtica, avaliar se isso
ocorreu (ou no) se mostra uma tarefa rdua e de difcil cumprimento, pois, para tanto, seria
necessrio que a universidade analisasse no apenas a renda do bolsista e de seu grupo familiar,
mas tambm as suas despesas mensais.
Para fins de averiguar o perfil socioeconmico dos estudantes, as universidades, em
geral, solicitam documentos que comprovem a renda do bolsista e de seu grupo familiar, bem
como informaes referentes a bens adquiridos (como veculos, apartamentos, etc.). No entanto,
no h uma regra aplicvel a todos os casos, ou seja, no possvel afirmar, por exemplo, que o
fato de o bolsista possuir um veculo automotor significa necessariamente que ele no possui um
perfil socioeconmico compatvel com o Programa. Este apenas um indcio de irregularidade
que deve ser avaliado em conjunto com outros elementos para fins de permitir aferir qual o perfil
do estudante e se este se enquadra nos ideais do Programa.
No mais das vezes, a aquisio de um bem imvel (financiado), de um automvel
(financiado) ou de outros benefcios sociais privados - como seguro de vida, previdncia privada,
plano de sade - no sugerem, por si ss, inferir que a capacidade de renda do estudante (ou de
seu ncleo familiar) resulte em condies econmicas de arcar com as altas mensalidades dos
cursos ofertados pelas universidades particulares.
Antepe-se, portanto, situao de complexa averiguao prtica: um estudante de
medicina, oriundo de escola pblica, aps anos de estudo, logra xito em ser aprovado em
vestibular de larga concorrncia. Inicialmente, consegue bolsa pelo Programa, inicia estgio
remunerado ou emprego formal, arrecada e poupa por alguns anos determinada soma em dinheiro
e passa a adquirir bens de baixo/mdio custo (exemplo: imvel financiado pelo programa minha
casa/minha vida, automvel popular financiado), em valores que no ultrapassem 40% (quarenta
por cento de sua renda mensal). A mensalidade do curso, porm, se custeada com recursos
prprios, alcanaria o patamar de 80% (oitenta por cento de sua renda mensal mdia). No
exemplo citado, seria justo que o estudante perdesse a bolsa auferida apenas pelo fato de afigurarse poupador? Quer parecer redundar negativa a resposta.
Assim, ante a ausncia de requisitos objetivos a auxiliar a anlise documental e a deciso
da instituio de ensino quanto ao deferimento (ou indeferimento) da manuteno da bolsa do
ProUni, diversos casos acabam sendo submetidos ao crivo do Poder Judicirio. Isso porque,
diante do cancelamento da bolsa e esgotada a via recursal administrativa, o estudante
317
inconformado buscar a tutela jurisdicional intuindo ver garantido seu direito a usufruir da bolsa
de estudos, j concedida, porm extirpada.
Da anlise judicial das decises possvel extrair qual seria o perfil socioeconmico que
o Programa visa a albergar, bem como quais informaes so retiradas dos documentos
apresentados pelos pretendentes ao benefcio. Todavia, ainda no se capaz de definir regras
diretas e objetivas para a manuteno ou no da bolsa pela via administrativa, o que certamente
daria mais transparncia relao entre o estudante e a universidade, excluindo-se desta o poder
discricionrio de manter ou retirar a benesse.
Contudo, o presente artigo no tem por objetivo estudar o cunho discricionrio das
decises das instituies de ensino, o que certamente demandaria um longo estudo, incabvel nas
poucas linhas aqui redigidas. Por ora se prope avaliar algumas decises judiciais que abordaram
o tema envolvendo a manuteno da bolsa do ProUni, de modo a avaliar as razes de decidir que
levaram o Judicirio a deferir ou no o pleito dos estudantes, nas situaes em que porventura
tiveram o benefcio cancelado pelas instituies de ensino, na via administrativa.
Para tanto, limita-se a analisar algumas decises judiciais que versam basicamente sobre
os seguintes indcios de irregularidade: (i) rendimento do grupo familiar e (ii) propriedade de
veculo automotor, sem adentrar as inconsistncias decorrentes do fato de o estudante ter
concludo outro curso superior e/ou ainda possuir vnculo em instituio pblica e gratuita de
ensino superior.
Assim, no respeitante renda per capita mensal do grupo familiar do bolsista, vale
repetir que, como dito acima, ela no carece refletir exatamente o rendimento mensal da data da
concesso do benefcio, porm no pode apresentar aumento substancial.
Dessa forma, no caso de acrscimo pontual da renda da renda, em um determinado ms,
por exemplo, seria razovel indeferir a bolsa de estudos? O Tribunal Regional Federal da Quarta
Regio j enfrentou esta questo, quando da apreciao do Agravo de Instrumento n
2009.04.00.043983-9/RS, interposto pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
em face de deciso que, em mandado de segurana, deferiu a liminar para determinar a imediata
reincluso de um estudante no ProUni, mediante manuteno de bolsa de estudos que havia sido
encerrada ao argumento de que a aluna apresentava padro de vida e de consumo incompatveis
com as normas do programa e com a renda declarada. No acrdo, repetindo os termos da
318
sentena proferida pelo Juiz Federal Altair Antonio Gregrio, o Tribunal proferiu deciso que
restou assim ementada:
ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. MANUTENO DE BOLSA DE
ESTUDOS POR MEIO DO PROUNI. TUTELA ANTECIPADA. DEFERIMENTO. A
renda declarada pelo agravado percebida em carter precrio e temporrio (realizao
de estgio agraciado com bolsa-auxlio), razes pelas quais no deve ser considerada
para os fins de aplicao das regras do PROUNI20.
Em outras palavras, se a renda auferida pelo estudante for percebida em decorrncia de

aumento espordico da renda, isso no significaria categoricamente que o bolsista no apresenta
perfil compatvel com o Programa, logo no pode implicar o encerramento da bolsa da estudante.
Este entendimento pode ser aplicado aos casos em que o um dos membros do grupo familiar
recebe crditos eventuais, como adiantamentos e antecipaes; indenizaes civis ou trabalhistas;
participao dos empregados nos lucros e prmios de seguro.
A Desembargadora Federal Silvia Maria Gonalves Goraieb, analisando situao em que
a bolsista auferiu transitoriamente renda superior ao previsto na legislao, ponderou ser
descabido o cmputo de valor eventual e espordico percebido pelo impetrante no clculo de
sua renda bruta para fins de avaliao do preenchimento dos requisitos para a obteno de bolsa
integral do PROUNI21.
Transitando para alm da anlise da renda, a mudana substancial da condio
econmica do bolsista tambm pode ser percebida pela anlise do patrimnio do estudante. Vale
dizer que o legislador ao tratar da seleo dos alunos a serem beneficiados determina que seja
considerado o perfil socioeconmico do aluno, o que, certamente, alm da renda inclui o
patrimnio do beneficirio.
Neste sentido, transcreve-se trecho do voto proferido pela Desembargadora Vnia Rocha
na Apelao em Mandado de Segurana n 2006.71.13.000224-6/RS, que bem demonstra este
entendimento luz de um caso concreto:
Logo, ainda que o estudante comprove uma renda familiar per capita inferior a um
salrio mnimo e meio, atendendo ao disposto no art. 1, 1, da Lei n 11.096/2005, h
de se levar em conta o patrimnio da famlia.
No caso dos autos o patrimnio familiar da parte impetrante consiste em R$ 113.465,29
(fl. 64). Quanto renda do grupo familiar da impetrante (composto de 4 pessoas), consta
que foi informado universidade demandada que consistia, em 12-2004, no valor
lquido de R$ 356,00 (fl. 65), o qual, descontadas as despesas de gua e energia eltrica
(34,33 e 104,50 - fl. 62) resulta em nfimos R$ 217,17, para o sustento mensal de 4
20
21
TRF4, AG 2009.04.00.043983-9, Quarta Turma, Relator Hermes Siedler da Conceio Jnior, D.E. 29/03/2010.
TRF4 5000215-60.2011.404.7111, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Silvia Goraieb, D.E. 28/11/2011.
319
(quatro) pessoas, o que, no mnimo, causa estranheza, at porque, conforme consta na

declarao de IRPF juntada aos autos, o grupo familiar da impetrante possui um
automvel GM/Safira/2001.
Esta realidade, sem dvida, afasta a parte agravada da categoria de estudante carente que
a lei busca privilegiar com a concesso de bolsas de estudo. (...).
Portanto, analisando o patrimnio do bolsista - apartamento e veculo automotor - a

deciso judicial confirmou o entendimento da instituio de ensino atinente incompatibilidade
do perfil do estudante com o do Programa.
Com relao propriedade de veculo automotor, haja vista sua grande repercusso nos
meandros das universidades, importante ressaltar que no h previso legal proibindo o bolsista
ou integrante de seu grupo familiar de possuir veculo. Entretanto, a propriedade de veculos assim como de imveis - pode ser um indcio de alterao socioeconmica do bolsista ou dos
membros do seu grupo familiar, mas no significa, necessariamente, que o beneficirio no mais
apresente um perfil compatvel com o Programa.
Os Tribunais j se deparam diversas vezes com situaes em que o estudante,
inconformado com o encerramento de sua bolsa de estudos ao argumento de ser proprietrio22 de
automvel, impetra mandado de segurana intuindo ver seu direito manuteno do benefcio
garantido.
Nesse sentido, merece destaque o acrdo de relatoria do Desembargador Fernando
Quadros da Silva, que, restringindo-se interpretao literal da lei, sustentou que o ato
administrativo utilizou critrios distintos daqueles previstos no 1, do artigo 1, da Lei n
11.066/2005 para motivar o encerramento da bolsa de estudos integral. Complementou, ainda,
que sem expressa previso legal de que a aquisio de veculo automotor causa para a
suspenso do usufruto da bolsa integral do ProUni, de ser declarada a invalidade do ato
administrativo que assim restou motivado23.
Em outro caso semelhante, o Desembargador Luis Alberto D'azevedo Aurvalle, a
despeito de a ementa da deciso mencionar que sem expressa previso legal de que a aquisio
de veculo automotor causa para a suspenso do usufruto da bolsa integral do ProUni, de ser
22
Nem se ingressar, para fins de anlise, em questes jurdicas acerca da propriedade plena ou resolvel do bem
mvel, eis que se escaparia da linha divisria delimitadora do presente estudo.
23
TRF4, AG 5000034-52.2011.404.0000, Terceira Turma, Relator p/ Acrdo Fernando Quadros da Silva, D.E.
08/06/2011.
320
declarada a invalidade do ato administrativo que assim restou motivado24, em suas razes de
decidir considerou, para fins de decidir pela manuteno da bolsa, que (i) o estudante comprovou
a origem da renda para a compra do veculo automotor - mediante a venda de outro automvel
que j era de propriedade do aluno quando da concesso da bolsa -; (ii) o veculo adquirido no
novo ou de valor significativo; (iii) a renda familiar mensal per capta permanece compatvel com
o programa; e, ainda, (iv) que o veculo utilizado para a locomoo do bolsista at a instituio
de ensino e at o trabalho - localizado em uma cidade vizinha.
Nota-se, portanto, que a convergncia de diversos elementos levou o Desembargador
Luis Alberto D'azevedo Aurvalle a concluir que a aquisio de veculo automotor, ainda que
possa induzir a presuno de modificao na situao econmica do adquirente, no
necessariamente a confirma, deferindo a reintegrao da bolsa ao estudante.
Assim como na deciso acima citada, em outra oportunidade o Tribunal Regional
Federal da Quarta Regio indeferiu o pedido de reintegrao da bolsa, pelo fato de o estudante
no ter logrado cautela em demonstrar a forma de aquisio do veculo em questo, ou seja, no
comprovou qual a origem da verba utilizada para adquirir o bem. A esse argumento, o
Desembargador Federal Vilson Dars indeferiu o benefcio perquirido 25.
Os motivos que conduziram as decises citadas - origem da renda para aquisio do
bem, utilizao do bem para o trabalho, etc.- so de destacada relevncia, porm no so os
nicos que devem ser considerados no momento da concesso ou denegao da segurana em um
caso que verse sobre bolsista proprietrio de veculo automotor. Conforme abaixo se ver, nos
casos em que o veculo financiado, o valor da parcela tambm se mostra de bastante relevncia
na anlise do perfil socioeconmico do candidato, pois caso a prestao se mostre significativa se
comparada com a renda per capita da famlia - significando uma parcela de importncia no
mdica -, denotar-se-ia, ento, um perfil incompatvel com o programa social em tela.
24
TRF4 5001129-36.2011.404.7108, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Lus Alberto D'azevedo Aurvalle, D.E.
09/05/2012.
25
PROUNI. PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS. MANUTENO DA BOLSA.
IMPOSSIBILIDADE. O desrespeito s exigncias do Programa descaracteriza o objetivo do ProUni, qual seja,
possibilitar o acesso queles que efetivamente necessitam do Programa para obter acesso educao de nvel
superior. Hiptese em que o perfil socioeconmico do apelante se mostra incompatvel com o Programa social em
tela. (TRF4, AC 5007025-84.2011.404.7100, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Vilson Dars, D.E. 22/02/2012).
321
A Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler, ao analisar caso de aquisio de

veculo automotor adquirido com a venda de outro automvel e com saldo residual financiado,
afirmou:
Deve-se considerar, porm, que esse veculo, possivelmente zero quilmetro, no foi
adquirido apenas com o capital recebido pela venda do outro bem. O agravante firmou
contrato de alienao fiduciria em garantia e, sob esse aspecto, independentemente da
qualidade de 'carro popular' do veculo adquirido, a contratao de financiamento pode
ser indicativo de alterao do perfil socioeconmico, sobretudo porque no h notcia do
valor das parcelas pagas mensalmente, de modo a permitir a verificao de sua
modicidade26.
Assim, ante a ausncia de comprovao do valor da prestao mensal, o que impede a

verificao de sua modicidade e de quanto ela compromete a renda familiar do bolsista, a
Desembargadora indeferiu o benefcio pleiteado ao estudante. Desse modo, pode-se concluir que,
alm da prova da renda utilizada para aquisio do veculo, a apresentao de documentos
demonstrativos do valor da parcela essencial quando o bolsista possui um veculo automotor
financiado.
O que pretende demonstrar, em ltima anlise, a intrincada operao cognitiva
tendente a deferir ou no a manuteno da bolsa do ProUni. Inmeras so as situaes em que se
h de deparar com a complexa coliso de auspcios legislativos: incluso social, desenvolvimento
intelectual, interesse coletivo, crescimento econmico, etc. So objetivos que o legislador
pressupe quando da edio da norma-programa, mas que, caso a caso, demandaram avaliao
particular e precisa, sem se poder afastar do objetivo precpuo da politica pblica voltada
educao: empreender a participao escolar de nvel superior ao maior nmero de pessoas,
consideradas as caractersticas econmico-sociais de cada pretendente, mas sem que isso
demande bice ao aumento da renda e da aquisio de bens materiais, que geram, tambm,
satisfao e bem-estar.
5. CONSIDERAES DERRADEIRAS
O atual contexto da sociedade - seja ela conotada como sociedade da informao, seja
ela caracterizada como sociedade do risco27 - faz ecoar por todos os meios (mdia impressa,
26
TRF4, 4. Turma, AI 5001500-81.2011.404.0000, Des. Federal Marga Inge Barth Tessler.

O socilogo alemo Ulrich Beck analisa os impactos do que vem a chamar de sociedade do risco. Segundo Beck,
a modernidade levou o homem a avaliar os riscos de forma cada vez mais tcnica, desenvolvendo variados
27
322
televisiva, virtual, etc.), constantemente, mais e mais informaes e de diversas modalidades. Em

sociedades em que a liberdade poltica fator diferencial, o acesso ao teor dessa enxurrada de
contedo informativo, no mais das vezes formalmente alforriado, j que - falemos do Brasil inexistem mais programas ou procedimentos explcitos de censura, seja ao emissor da
informao, seja ao receptor.
Quer parecer, portanto, que o problema no est, como um dia j ocorreu na histria, na
proibio da veiculao de estudos cientficos ou literrios. O grande mote da atual sociedade
permitir que os cidados consigam, sob seu critrio e sob sua ntima percepo da realidade, ter a
plena capacidade de receber, coletar, dissociar e angariar aquelas informaes que lhe sejam
efetivamente teis para a promoo do seu bem-estar e certamente tambm o bem-estar da
coletividade.
A educao , sem dvida, a melhor, se no a nica, maneira de permitir que essa
medida de percepo da realidade seja dosada e eficientemente realizada pelos cidados, de modo
a gerar, nos termos do artigo 205 da Constituio, o pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e a capacitao para o trabalho.
Com este fim foi institudo o Programa Universidade para Todos PROUNI -,
objetivando, sobretudo, minimizar as dificuldades de alunos carentes que, por sua situao
econmica de hipossuficincia financeira, no conseguem custear os estudos na universidade
particular.
Porm, tambm certo que para alm do esprito formador da lei que busca atender as
pessoas de renda menos favorecida, h, por detrs, um objetivo indireto, mas no menos
importante. A educao, como visto, no s um meio de incluso social e poltica do cidado.
, tambm e sobretudo, um meio de ascenso econmica28: seja por meio da ampliao do rol de
atividades profissionais a serem exercidas formalmente; seja pela incurso no mercado de
mecanismos para sua quantificao e sua administrao, incorporando-se os riscos s relaes econmicas, de modo
a torn-los negociveis. Esse movimento acarreta a criao de processos de controle de condutas, padres de
normalidade e regras de responsabilidade, gerando novos riscos reflexos do processo de modernizao. (BECK,
Ulrich. La Sociedad del Riesgo Global: hacia una nueva modernidad. Madrid: Pais, 1998. p. 28).
28
"Tratando-se de educao superior, vale destacar que, em um pas com desigualdades sociais extremas como o
Brasil, o ingresso na universidade representa tambm ascenso social. Em todas as regies brasileiras, o rendimento
para cada ano adicional de escolaridade em relao ao ensino mdio completo muito expressivo: quem cursa uma
ano de ensino superior no Brasil tem um ganho de 50% em relao situao de um indivduo que tivesse apenas o
ensino mdio". (MAGALHES, Camila. MENEZES, Montenegro Fernanda. RIGHETTI, Sabine. Aes afirmativas
e cotas no ensino superior: um reflexo sobre o debate recente. Coord. Nina Beatriz Stocco Ranieri. Direito
educao. So Paulo: Ed. USP, 2009. p. 259.)
323
trabalho por meio de estgios supervisionados; seja pela extenso da capacidade de absoro e
depurao de informaes.
Deste modo, no permitir que o estudante galgue ascenso social e econmica, seja por
exerccio prprio ou de seu ncleo familiar como um todo, desembocaria em uma maneira de
desvirtuar o esprito precpuo da lei. O objetivo principal do programa tanto educacional, de
forma imediata, como tambm socioeconmico, sendo este um pressuposto mediato, indireto, da
mens legis.
Assim, num amplo universo de alunos carentes, necessrio seria estabelecer critrios
norteadores do benefcio, j que, minudentemente, a prpria lei de regncia no estipula
parmetros exatos, porm permite s instituies de ensino que o faam. No entanto, conforme
exposto, ante a ausncia de critrios objetivos, a manuteno da bolsa - nos casos em que h
apontamentos de supostas irregularidades pelo MEC - no se mostra uma tarefa simples29.
No bastasse isso, trata-se de funo de grande responsabilidade social, eis que pretende
beneficiar uma parte da populao que efetivamente necessita de auxlio para ascender
economicamente, bem como h uma significativa renncia fiscal30 do governo. De mais a mais,
ainda, nos casos em que houver discrepncia e for comprovada a no veracidade das informaes
prestadas, os estudantes podem alm de perder a bolsa, serem acionados para ressarcimento dos
valores indevidamente recebidos.
29
O Programa Universidade para Todos (ProUni) recentemente foi bastante veiculado nos meios de comunicao em
decorrncia da deciso do Superior Tribunal Federal que o declarou constitucional.
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria de votos, julgou improcedente o pedido feito na Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3330, ajuizada pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
(Confenen). A entidade questionava a Medida Provisria n 213/04, convertida na Lei n 11.096/2005, que instituiu o
Programa Universidade para Todos (ProUni) e passou a regular a atuao de entidades de assistncia social no
ensino superior.
Nesta oportunidade, o ministro Gilmar Mendes teceu elogios aos critrios para a concesso de bolsas com base na
renda (e no na cor da pele, como acontece com a Lei de Cotas). O programa dirigido aos estudantes egressos do
ensino mdio da rede pblica ou da rede particular na condio de bolsistas integrais, com renda per capita familiar
mxima de trs salrios mnimos. Afirmou, ainda, que o ProUni bem-sucedido muito em razo de seu mecanismo
de fiscalizao, que bastante simples, quase documental, na medida em que dispensa a atuao de fiscais para
impedir fraudes.
No entanto, a verificao do perfil socioeconmico dos estudantes no se mostra uma tarefa simples, como
ponderou o ministro Gilmar Mendes.
30
Isso porque, segundo previso expressa do artigo 8, da Lei 11.096/05, a instituio que aderir ao ProUni ficar
isenta dos seguintes impostos e contribuies no perodo de vigncia do termo de adeso: I - Imposto de Renda das
Pessoas Jurdicas; II - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, instituda pela Lei 7689, de 15 de dezembro de
1988; III - Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social, instituda pela Lei Complementar no 70,
de 30 de dezembro de 1991; e IV - Contribuio para o Programa de Integrao Social, instituda pela Lei
Complementar no 7, de 7 de setembro de 1970.
324
Por conta disso, as instituies de ensino devem buscar meios de fundamentar suas
decises sem abandonar o objetivo primordial do Programa. Para isso, as razes de decidir dos
Tribunais contribuem sobremaneira, pois da possvel extrair diversas informaes que foram
determinantes na tomada de deciso, a arrimar tambm a esfera administrativa. Exemplo bastante
recorrente a concluso de que no seria o fato de possuir um veculo automotor ou um
apartamento a medida direta e implicadora da mudana de perfil do candidato, a despeito de este
fato dessumir um indcio de alterao socioeconmica.
Alm disso, das decises judiciais analisadas possvel extrair que, no momento da
deciso sobre a manuteno da bolsa, a universidade deve analisar o perfil socioeconmico do
estudante como um todo, ou seja, considerar os diversos elementos conformadores da renda em
conjunto, de modo a buscar respostas referentes mudana nos rendimentos da famlia, o que
facilitaria a concluso se determinado bolsista no apresenta mais um perfil compatvel com o
Programa.
Entre os elementos que devem ser analisados, destacam-se: (i) a renda per capita do
grupo familiar, no sentido de verificar se houve alterao substancial entre o rendimento
declarado no momento da manuteno e o informado na data da concesso da bolsa; (ii) se a
eventual excluso da bolsa poder prejudicar a subsistncia da famlia; (iii) o nmero de
componentes do grupo familiar, pois se aumentou ou diminui o nmero, poder afetar
diretamente a renda per capita; (iii) se o bolsista ou algum membro do grupo familiar possui
veculo automotor; (iv) com qual renda o bem foi adquirido - se um veculo foi substitudo por
outro, verificar se houve acrscimo substancial -; (v) se o veculo financiado, qual o valor da
parcela e quanto esta parcela compromete o oramento familiar; (vi) se o veculo zero ou usado;
(vii) se veculo de luxo31 ou popular; (viii) e, ainda, porm no somente, se a profisso exige
veculo prprio para o seu exerccio.
Assim, diante das ponderaes acima, as instituies de ensino podem buscar adotar
medidas na tentativa de uniformizar os procedimentos na seleo e no acompanhamento dos
beneficirios do Programa, intuindo, sobretudo, conferir as bolsas de estudos a estudantes que,
31
A DIPES/SESu solicitou ao TCU o envio do arquivo com o resultado do cruzamento dos dados dos bolsistas do
ProUni com o Registro Nacional de Veculos Automotores (Renavam) efetuado por aquele Tribunal. O arquivo foi
recebido em 20 de maro de 2009. Neste documento, dentre os modelos considerados de luxo pelo TCU constam os
veculo novo das seguintes marcas: Mitsubichi Pajero, Toyota Hilux, VW 8.120 EURO3, Ford Ecosport, GM Vectra,
Honda Civic, Toyota Corolla. Disponvel em: portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&task. Acesso em:
13.06.2012.
325
realmente, preencham os requisitos da lei n 11.096/2005, juzo que, repise-se, deve ser efetuado
pela universidade e excepcionalmente pelo Poder Judicirio, cabendo a este, apenas, avaliar da
legalidade e da regularidade do procedimento.
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326
AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE
THE RACIAL QUOTAS AS A VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY
Fernanda de Carvalho Soares

Bento Herculano Duarte Neto
RESUMO
As cotas raciais tem sido um importante instrumento de ao afirmativa utilizado nas
universidades brasileiras, sob a pretenso de diminuir as desigualdades sociais e favorecer os
grupos considerados menos favorecidos, notadamente as pessoas de raa negra. Tal sistema
tem sido alvo de discusses acadmicas e aes judiciais, questionando a sua
constitucionalidade, notadamente frente ao princpio da igualdade. Apesar de ter sido
recentemente aprovada e regulamentada a Lei de Cotas, e de o Supremo Tribunal Federal ter
declarado a constitucionalidade do sistema de cotas, faz-se necessria uma anlise e discusso
do tema, luz do princpio da igualdade, haja vista que este tema ainda suscita vrios
questionamentos no meio acadmico. Os argumentos de justificao utilizados para a defesa
do sistema no so suficientes para a permissibilidade do tratamento desigual entre brancos e
negros.
PALAVRAS-CHAVE: Cotas Raciais; Ao Afirmativa; Princpio da Igualdade.
ABSTRACT
The racial quotas has been an important instrument of affirmative action used in Brazilian
universities, under the pretense of reducing social inequality and promoting the groups
considered less fortunate, especially people of the black race. This system has been the
subject of academic discussions and lawsuits challenging its constitutionality, especially
against the principle of equality. Despite having been recently approved and regulated the
Quota Law, and the Supreme Court has declared the constitutionality of the quota system, it is
necessary an analysis and discussion of the topic in the light of the principle of equality, given
that this issue still raises several questions in academia. The justification arguments used for
the defense of this system are not sufficient for the permissibility of unequal treatment
between whites and blacks.
KEY-WORDS: Racial Quotas; Affirmative Action; Principle of Equality.
SUMRIO
1 Introduo 2 Princpio da Igualdade 2.1 Promoo da Igualdade Ftica 3 Aes afirmativas
no mundo 3.1 Cotas raciais como ao afirmativa nas universidades brasileiras 3.2
Argumentos de justificao 4 As cotas raciais como violao ao princpio da igualdade 5
Concluso
327
1 INTRODUO
No Brasil, as aes afirmativas tem sido foco de amplas discusses polticas e da

sociedade como um todo, notadamente em face da recente aprovao da Lei de Cotas e do
Estatuto da Igualdade Racial e da adoo das polticas de cotas raciais nos vestibulares pelas
universidades de todo o pas. Tal sistema tem sido alvo de aes judiciais questionando sua
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, o qual recentemente posicionou-se
acerca do tema, no julgamento da ADPF 186 DF ajuizada pelo partido poltico Democratas
DEM em face da Universidade de Braslia, tendo o Tribunal Constitucional entendido pela
constitucionalidade da implementao do sistema de cotas raciais. De acordo com o Supremo
Tribunal Federal, a utilizao do referido sistema no viola o princpio da isonomia, uma vez
que busca a promoo da igualdade material.
O objetivo do presente estudo visa, portanto, analisar a constitucionalidade da
utilizao do sistema de cotas em face da violao ou no do princpio da igualdade,
mormente considerando a promoo da igualdade ftica. Destaque-se que o presente artigo
no pretende lidar com um tipo de sistema de preferncia racial de nenhuma universidade
especfica. Ao contrrio, a ideia central do artigo analisar o fenmeno das cotas raciais no
Brasil como um todo, sem se ater s especificidades do sistema adotado por cada
universidade.
Ressalte-se ainda que o artigo em apreo visa a analisar o sistema de cotas luz do
princpio da igualdade, de acordo com uma interpretao sistemtica da Constituio Federal,
buscando-se conceituar a igualdade em suas diversas acepes.
No demais mencionar que, em que pese o Supremo Tribunal Federal tenha
declarado a constitucionalidade do referido sistema, resta possvel a anlise que ora se prope,
considerando que, embora haja uma vinculao da deciso do STF aos rgos do judicirio e
das demais esferas do governo, tal matria ainda gera inquietao no meio acadmico, de
forma que o assunto carece de maiores reflexes.
No presente trabalho foi utilizada a metodologia terico-descritiva, a partir de uma
anlise da doutrina e da legislao acerca do tema. Assim, num primeiro aspecto ser
analisado o princpio da igualdade, suas origens, definio, desenvolvimento histrico e
limites; em segundo lugar, ser analisada a diferena entre a igualdade ftica e a igualdade
jurdica, e ser realizada uma anlise das cotas raciais luz da igualdade ftica;
posteriormente, sero estudadas as aes afirmativas no mundo e no Brasil; em seguida, ser
328
feita uma anlise das cotas raciais como ao afirmativa nas universidades brasileiras; e, por
fim, sero analisados os argumentos utilizados para justificar a utilizao das cotas raciais, e
se tais argumentos se sustentam em face do princpio da isonomia.
2 PRINCPIO DA IGUALDADE
O princpio da igualdade uma norma de direito fundamental que confere aos

indivduos o direito igualdade de tratamento, o direito fundamental ao tratamento isonmico
(STEINMETZ, 2004, p. 231).
A Constituio de 1988 abre o captulo dos direitos individuais com o princpio de
que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza (art. 5, caput), o qual
pode ser denominado de clusula geral de igualdade, e que atribui, de imediato, um direito
fundamental em sentido formal. A referida norma possui aplicabilidade imediata, por fora do
art. 5, 1, est imune ao Poder Constituinte Reformador (art. 60, 4, IV), ocupando uma
posio de destaque na ordem jurdica.
Jos Afonso da Silva (2005, p. 211) aponta ainda para a existncia de outras normas
esparsas pelo texto constitucional que reforam o princpio isonmico, como o inciso I do
artigo 5, que declara que homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes. Jos
Afonso da Silva cita ainda o artigo 7, XXX e XXXI, que trata de regras de regras de
igualdade material, ao proibirem diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio
de admisso, por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil e qualquer discriminao no
tocante a salrio e critrio de admisso do trabalhador portador de deficincia. Ensina ainda
o referido doutrinador que:
A previso, ainda que programtica, de que a Repblica Federativa do

Brasil, tem como um de seus objetivos fundamentais reduzir as
desigualdades sociais e regionais (art. 3, III), veemente repulsa a qualquer
forma de discriminao (art. 3, IV), a universalidade da segurana social, a
garantia ao direito sade, educao baseada em princpios democrticos e
de igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, enfim a
preocupao com a justia social como objetivo das ordens econmica e
social (arts. 170, 193, 196 e 205) constituem reais promessas de busca da
igualdade material (SILVA, 2005, p. 212).
Podem-se citar ainda os dispositivos constantes no inciso XLI do art. 5, caput do art.
14, incisos I e VIII do art. 37, 1 do art. 145, 5 do art. 226, e 6 do art. 227, todos da
Constituio.
329
Isso nos revela que o constituinte de 1988 pretendeu colocar a isonomia como um
verdadeiro princpio informador e condicionador de todos os direitos (BASTOS, 1998, p.
183). Como diz Celso Ribeiro de Bastos, a igualdade , portanto, o mais vasto dos
princpios constitucionais, no se vendo recanto onde ela no seja impositiva (1998, p. 183).
A origem do direito de igualdade remonta Revoluo Francesa, quando ento a
burguesia superou os privilgios feudais da nobreza e do clero, fazendo surgir, ento, uma
sociedade que no mais admitia a discriminao das pessoas com base no nascimento
(BASTOS, 1998, p. 181). A expresso mxima dos ideais iluministas da revoluo francesa
foi expressa na Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, a qual afirma, em
seu artigo 1, que Os homens nascem e vivem livres e iguais em direitos. Nesse sentido,
percebe-se que o direito de igualdade surge como um direito de carter essencialmente
negativo, com o intuito de impedir privilgios e perseguies, ou seja, enquanto direitos de
defesa dos indivduos perante o Estado (ANDRADE, 2006, p. 53).
Atualmente, o princpio da igualdade possui duas dimenses: uma dimenso negativa
e uma positiva. Como dimenso negativa, o princpio da igualdade uma norma de proibio,
precisamente de qualquer discriminao, ou seja, uma norma constitucional de direito
fundamental que atribui s pessoas, fsicas e jurdicas, um direito subjetivo a no serem
discriminadas. Em sua dimenso negativa, vincula, de forma estrita, os poderes pblicos: ao
Poder Legislativo est proibida a discriminao na definio do contedo das normas
jurdicas; e ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo, na interpretao e na aplicao das
normas jurdicas. No tocante dimenso positiva, o mandamento de igualdade visa a
preservar ou garantir a igualdade existente, tendo por finalidade promover a igualizao, isto
, produzir imediata ou progressivamente, situaes ou relaes de igualdade onde elas ainda
no existem. no contexto da dimenso positiva do princpio da igualdade que se inferem as
aes afirmativas, e mais precisamente, as cotas raciais (STEINMETZ, 2004).
Percebe-se, ainda, que o conceito de igualdade foi transformando-se ao longo dos
tempos, de acordo com as mudanas histricas ocorridas na humanidade, e em conformidade
com as demandas sociais, ultrapassando o conceito de igualdade meramente jurdico-formal
para alcanar uma igualdade material, a qual, consoante j observado, fora bastante
promovida em nossa Constituio.
Aristteles vinculou a ideia de igualdade ideia de justia, no sentido de dar a cada
um o que seu; contudo, consoante ensina Jos Afonso da Silva (2005, p. 213), impossvel
atingir tal justia sem a desigualdade complementar que satisfeita se o legislador tratar de
maneira igual os iguais e desiguais os desiguais.
330
Robert Alexy (2008, p. 396-397) ensina que o dever de igualdade na criao do

direito exige que todos sejam tratados de forma igual pelo legislador, contudo explica que no
pode exigir que todos devam ser tratados exatamente da mesma forma ou todos devam ser
iguais em todos os aspectos. Por isso, lana como meio-termo a frmula clssica O igual
deve ser tratado igualmente; o desigual, desigualmente.
O aludido autor cita a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo para
explicar que uma diferenciao arbitrria e, por isso, proibida, se no for possvel encontrar
um fundamento qualificado para ela. Aduz ainda que se infere a necessidade de haver uma
razo suficiente que justifique uma diferenciao, e tambm que a qualificao dessa razo
como suficiente um problema de valorao (ALEXY, 2008, p. 408).
Assim, o autor resume a ideia da necessidade do fundamento qualificado para
diferenciao no seguinte enunciado: Se no houver uma razo suficiente para a
permissibilidade de um tratamento desigual, ento o tratamento igual obrigatrio (ALEXY,
2008, p. 408).
Por outro lado, Alexy (ALEXY, 2008) ensina que a segunda parte do enunciado o
igual deve ser tratado igualmente; o desigual, desigualmente deve ser explicitado na seguinte
formulao, visto que a norma de tratamento desigual no pode ter a mesma estrutura da
norma de tratamento igual: Se houver uma razo suficiente para o dever de um tratamento
desigual, ento, o tratamento desigual obrigatrio. O que conclui o autor que a assimetria
entre a norma de tratamento igual e a norma de tratamento desigual tem como consequncia o
estabelecimento de um nus argumentativo para a norma de tratamento desigual e a
possibilidade de compreender o enunciado geral de igualdade como um princpio da
igualdade que prima facie exige um tratamento igual e que permite um tratamento desigual
apenas se for justificado por princpios contrapostos.
Faz-se necessrio, portanto, a existncia de uma razo razovel para a existncia do
tratamento desigual, tanto quanto para o igual, conforme ensinamento de Steinmetz (2004, p.
237). Segundo a Jurisprudncia do STF, um tratamento desigual ou diferenciado est
autorizado ou ordenado se presentes os critrios impessoais, racionais e objetivos,
correlao lgica e racional, pressupostos lgicos e objetivos ou necessrio coeficiente
de razoabilidade.
Assim, o princpio da igualdade engloba a proibio do arbtrio, que consiste na
proibio de discriminao e privilgios e obrigatoriedade de diferenciao, ou seja, faz-se
necessrio o tratamento igual a situaes iguais ou semelhantes e tratamento desigual de
situaes desiguais ou dissemelhantes (ALBUQUERQUE, 1993, p.74).
331
Contudo, os problemas de igualdade ou desigualdade no se reduzem a juzos de

fato, envolvendo, sobretudo, pontos de vista valorativos (STEINMETZ, 2004, p. 234).
Steinmetz menciona que para verificar se h ou no uma justificao racional e
objetiva deve-se utilizar o princpio da proporcionalidade, sendo esse tambm o
posicionamento do STF. Nesse sentido, a diferenciao ou o tratamento desigual
constitucional se compatvel com os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, sob
pena
de
configurarem privilgios
inconstitucionais
ou
prejuzos
desvantagens
inconstitucionais. Assim, examina-se a adequao entre o meio (a prpria diferenciao) e o

fim almejado, a exigibilidade do meio e a proporcionalidade em sentido estrito entre os graus
de afetao e de realizao de direitos e/ou bens constitucionais que esto em questo em
virtude do tratamento diferenciado (STEINMETZ, 2004, 238-239).
No caso das cotas raciais, percebe-se que h um tratamento diferenciado em
benefcio de um grupo de pessoas in casu, os afrodescendentes , em detrimento do restante
da populao. Logo, h a necessidade de estabelecer uma fundamentao, um fundamento
qualificado que justifique a diferenciao adotada, que justamente o que ser objeto de
anlise do presente estudo mais adiante.
2.1 PROMOO DA IGUALDADE FTICA
Alexy (2008, p. 416) diferencia igualdade jurdica de igualdade ftica, afirmando que
a primeira est relacionada a atos, s aes estatais, enquanto a segunda relaciona-se a
consequncias fticas da ao estatal que so decisivas.
Para explicar tal diferenciao, o autor cita a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal alemo, em um antigo julgado em que se tratava de decidir da no
garantia de assistncia judiciria gratuita para um determinado procedimento judicial, a
despeito da exigncia da presena de advogado. Aduz que, de acordo com a compreenso
relacionada a atos, os necessitados e no-necessitados so tratados de forma igual, j que a
ambos recusada a assistncia judiciria gratuita. Pode-se dizer que ambos foram tratados
juridicamente iguais. Contudo, no tocante a consequncias, necessitados e no-necessitados
foram tratados de forma desigual, j que a no concesso da assistncia judiciria gratuita ao
necessitado o impede de utilizar a via judicial, por no dispor dos meios necessrios para
tanto. Nesse sentido, pode-se dizer que ambos foram tratados de forma faticamente desigual.
No tocante diferenciao entre igualdade ftica e jurdica, aduz Alexy (2008, p.
417) que quem quer promover a igualdade ftica tem que estar disposto a aceitar a
332
desigualdade jurdica. Por outro lado, a promoo da igualdade jurdica acentua as

desigualdades fticas.
Canotilho (2003, p. 426) aduz que a igualdade , desde logo, a igualdade formal,
tambm chamada de jurdica ou liberal, e a afirmao todos os cidados so iguais perante a
lei significa, tradicionalmente, a exigncia de igualdade na aplicao do direito. Menciona
ainda no ser no sentido da igualdade formal que se consagra no texto Constitucional o
princpio da igualdade, exigindo-se uma igualdade material atravs da lei, devendo-se tratar
por igual o que igual e desigualmente o que desigual (CANOTILHO, 2003, p. 428).
Assim, o princpio da igualdade no uma norma que ordena, sempre, um
tratamento igual ou probe, sempre, o tratamento desigual, tendo em vista a existncia de
desigualdades fticas entre as pessoas. Logo, no h sem igualdade ftica absoluta nem
desigualdade ftica absoluta (STEINMETZ, 2004, p. 233).
As aes afirmativas tm sido utilizadas no mundo justamente sob a justificativa de
alcanar a igualdade ftica entre pessoas que se encontram em situaes de desigualdade
material.
3 AES AFIRMATIVAS NO MUNDO
As aes afirmativas, inicialmente, eram definidas como um mero encorajamento por

parte do Estado a que pessoas com poder decisrio nas reas pblica e privada levassem
considerao, nas suas decises relativas a temas sensveis como acesso educao e ao
mercado de trabalho, fatores que at ento no eram considerados relevantes, como a raa, a
cor, o sexo e a origem nacional das pessoas. Este encorajamento tinha por objetivo concretizar
o ideal de que as escolas e empresas refletissem em sua composio a representao de cada
grupo na sociedade ou no mercado de trabalho. A partir do final da dcada de 60, as aes
afirmativas passaram a ser associadas ideia de realizao de oportunidades, atravs de
imposio de cotas rgidas de acesso de representantes das minorias a determinados setores do
mercado de trabalho e a instituies educacionais (GOMES, 2001, p. 39-40).
Joaquim Barbosa (GOMES, 2001, p. 40-41) diz que, na atualidade, as aes
afirmativas podem ser definidas como um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter
compulsrio, facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate no apenas
discriminao de raa, mas tambm de gnero e de origem nacional, com o objetivo de
concretizar o ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao e o
333
emprego, ou seja, com vistas concretizao da efetiva igualdade de oportunidades a que

todos os seres humanos tm direitos.
Para Carmen Lcia Antunes Rocha (1985), a ao afirmativa uma forma jurdica
para se superar o isolamento ou a diminuio social a que se acham sujeitas as minorias e
emergiu como a face construtiva e construtora do novo contedo a ser buscado no princpio
da igualdade jurdica, ou seja, a busca pela igualdade material. Ronald Dworkin, utilizando
argumentos utilitaristas, assevera que o objetivo imediato das aes afirmativas o de
aumentar o nmero de membros de certas raas em certas posies e profisses, sendo o
objetivo final a reduo do grau de conscincia racial da sociedade (DWORKIN apud
GOMES, 2001, p. 69).
As aes afirmativas como so conhecidas hoje foram concebidas inicialmente nos
Estados Unidos, contudo hoje j se encontram adotadas em diversos pases europeus, asiticos
e africanos, assim como no Brasil, com as devidas adaptaes situao de cada pas. A
adoo da poltica de aes afirmativas marca uma mudana de postura do Estado, deixando
de lado uma suposta neutralidade, a qual tem se revelado um fracasso, principalmente em
sociedades que durante sculos mantiveram grupos de categorias de pessoas em posio de
subjugao legal, de inferioridade legitimidade pela lei, ou seja, em pases com histrico de
escravido (GOMES, 2001).
As aes afirmativas tm sido implantadas no mundo sob, principalmente, trs
argumentos de justificao: reparao (Justia Compensatria), justia distributiva e
diversidade. Na ndia, pas de mais longa experincia histrica com polticas de ao
afirmativa, estas comearam a ser implantadas ainda sob o domnio colonial ingls, com o
intuito de dividir os colonizados e enfraquec-los frente ao domnio ingls. Aps sua
independncia, o pas optou por ratificar tais iniciativas em sua constituio. Na ndia, so
quatro os princpios de justificao das polticas afirmativas que podem ser identificados: 1)
compensao, tambm denominada reparao, em razo das injustias cometidas no passado a
determinado grupo social; 2) proteo dos segmentos mais fracos da comunidade, conforme
artigo 46 da constituio que visa promoo dos dalit (intocveis) como objetivo
fundamental; 3) igualdade proporcional distribuio igualitria das oportunidades de
educao e emprego em proporo de cada grupo na sociedade; e 4) justia social, onde o
conceito de justia distributiva de encaixa (SOUZA NETO; FERES JUNIOR; 2010, p. 345363).
Contudo, os Estados Unidos possui o histrico mais significativo de experincias de
aes afirmativas, e possui maiores similaridades histricas compartilhadas com o Brasil, o
334
qual importou o modelo americano no tocante s aes afirmativas. Inicialmente, na dcada

de 1960, quando a ao afirmativa comeou a ser implantada nos Estados Unidos, dois eram
os argumentos que prevaleciam sua justificao: a reparao e a justia social. poca, no
eram utilizadas as expresses affirmative action e substantive action, contudo prevalecia
a ideia de igualdade substantiva, presente no argumento de que a igualdade no deve ser
apenas um direito formal, afirmado na teoria, mas sim um direito efetivado na realidade.
Surge o conceito do Estado do Bem-Estar Social, presente principalmente nos discursos de
Lyndon Johnson, em que o Estado e mercado funcionam em conjunto, de forma que o Estado
subtrai recursos do mercado atravs de tributos e os redistribui com a finalidade de promover
maior igualdade (SOUZA NETO; FERES JUNIOR; 2010, p. 345-363).
A justificao da ao afirmativa como reparao pelo passado de discriminao
continuou sendo operante nos Estados Unidos por muitas dcadas, contudo sofreu alteraes
com o passar do tempo. Diversas foram as minorias que passaram a ser objeto de polticas de
aes afirmativas, uma vez que o argumento da justia social foca explicitamente na
desigualdade do presente, como os chicanos, asiticos e ndios. Surgiu ainda o argumento da
diversidade, cujo tema adquiriu grande popularidade no cenrio poltico e institucional norteamericano, tornando-se central em discursos multiculturalistas e na justificao das polticas
da identidade. Dessa forma, enquanto o argumento da reparao foca no passado, e a justia
social na desigualdade do presente, a diversidade tem um registro temporal incerto, sugerindo
um tempo futuro em que as diferenas possam se expressar em todos os nveis da sociedade
(SOUZA NETO; FERES JUNIOR; 2010, p. 345-363).
Todavia, exceo dos Estados Unidos e do Brasil, o argumento de diversidade no
se encontra muito presente no debate jurdico acerca da ao afirmativa, no sendo muito
importante em outros contextos nacionais onde as polticas de ao afirmativa tm muita
relevncia, como ndia e frica do Sul (STEINMETZ, 2004).
3.1
COTAS
RACIAIS
COMO
AO
AFIRMATIVA NAS
UNIVERSIDADES
BRASILEIRAS
Um conhecido instrumento de ao afirmativa utilizado em muitas universidades

pblicas brasileiras so as cotas raciais, que tem como objetivo favorecer grupos considerados
historicamente excludos ou discriminados em funo da raa a que pertenceriam, sendo o
principal alvo dessas polticas os indivduos da raa negra.
335
O sistema de cotas foi adotado no Brasil no ano de 2000, quando o Estado do Rio de
Janeiro, pioneiro em adoo do sistema, aprovou a Lei n 3.524/2000, que garantia 50% das
vagas nas universidades do estado para estudantes das redes municipais e estudais de ensino.
Mais tarde, o Estado do Rio de Janeiro aprovou a Lei Estadual n 3.708/01, que instituiu que
40% das vagas disponveis aos candidatos beneficiados pela Lei N. 3.524/00 seriam para os
estudantes autodeclarados negros ou pardos. Por fim, em 2003, foi sancionada a Lei Estadual
N. 4.151, que revogou o disposto das leis anteriores e estabeleceu as seguintes cotas:
Art. 1 - Com vistas a reduo das desigualdades tnicas, sociais e

econmicas, devero as universidades pblicas estaduais estabelecer cotas
para ingresso nos seus cursos de graduao aos seguintes estudantes
carentes:
I oriundos da rede pblica de ensino;
II negros;
III pessoas com deficincia, nos termos da legislao em vigor, e
integrantes de minorias tnicas.
Outras universidades do pas tambm aderiram ao sistema de cotas, seguindo o

exemplo do sistema iniciado pelo Rio de Janeiro, mas cada uma adota um sistema diferente. A
Universidade de Braslia foi a primeira instituio federal a aderir ao sistema de cotas, atravs
do Plano de Metas para Integrao Social, tnica e Racial aprovada pelo Conselho de Ensino,
Pesquisa e Extenso (CEPE) da prpria Universidade.
Duas formas tm sido utilizadas: a mais comum a que adota a cota racial dentro da
cota social, aquela que reserva uma quantidade de vagas para alunos oriundos de escolas
pblicas; e a outra a cota racial pura, instituda diretamente na totalidade do nmero de
vagas, beneficiando alunos oriundos de escolas pblicas e privadas, sistema adotado pela
Universidade de Braslia.
Recentemente, alm da deciso do Supremo Tribunal Federal decidindo pela
constitucionalidade do sistema de cotas, no julgamento da ADPF 186 DF ajuizada pelo DEM
em face da Universidade de Braslia, foi aprovada e regulamentada a Lei n 12.711/2012, a
Lei de Cotas, segundo a qual as universidades pblicas federais e os institutos tcnicos
federais devem reservar, no mnimo, 50% das vagas para estudantes que tenham cursado todo
o ensino mdio em escolas da rede pblica, com distribuio proporcional das vagas entre
negros, pardos e indgenas.
336
A seguir, sero analisados os argumentos utilizados para justificao das aes

afirmativa, para se verificar se tais razes so plausveis e suficientes para permitir a
subsistncia de tratamento desigual entre pessoas consideradas brancas e negras.
3.2 ARGUMENTOS DE JUSTIFICAO
O primeiro argumento utilizado para justificao das aes afirmativas, o qual possui
forte apelo moral, o da reparao (Justia Compensatria), o qual justifica medidas
compensatrias tanto para descendentes de africanos, os quais foram trazidos fora para o
pas e escravizados, como para os indgenas e seus descendentes, que foram em grande parte
dizimados ou, s vezes escravizados. Cludio Pereira de Souza Neto e Joo Feres Jnior
(2010, p. 345-363) lembram que o argumento da reparao gera alguns problemas de ordem
prtica em relao concretizao de direitos e privilgios atravs de polticas pblicas de
Estado, e se torna cada vez mais difuso medida que os crimes do passado de distanciam no
tempo.
Tal argumento pode ser rebatido em virtude, inicialmente, da ausncia de
transferncia de responsabilidade ou culpa pelos crimes do passado aos descendentes brancos
atuais. Explica Joaquim Barbosa que, com efeito, em matria de reparao de danos, o
raciocnio jurdico tradicional opera com categoriais rgidas tais como ilicitude, dano e
remdio compensatrio, estritamente vinculados uns aos outros em relao a causa e efeito,
sendo que, em regra, quem sofre diretamente o dano que tem legitimidade para postular a
respectiva compensao. E, por outro lado, essa compensao s poderia ser reivindicada de
quem efetivamente praticou o ato ilcito que resultou no dano (GOMES, 2001, p. 65). Assim,
o argumento de reparao no teria como subsistir, haja vista que os descendentes dos que
sofreram o dano no teriam legitimidade para postular a respectiva compensao, tampouco
poderiam reivindicar a reparao dos descendentes de quem praticou o dano.
Alm disso, pesa contra o fator da reparao o alto grau de miscigenao da
populao brasileira, de forma que impossvel verificar se determinada pessoa deve ser
considerada descendente de opressor ou dos escravos oprimidos. De um estudo gentico
realizado por Srgio Pena e Maria Catira Bortolini, verificou-se que 87% da populao
brasileira possui ascendncia africana. Os dados mostraram que 48% dos afro-descendentes se
autoclassificam como brancos. Dos brasileiros que se autoclassificam como brancos, apenas
39% possuem ancestralidade europeia, sendo que 33% so de ascendncia indgena, e 28% de
origem africana (SOUZA NETO; FERES JUNIOR; 2010, p. 345-363).
337
Outro motivo pelo qual o argumento da reparao no merece prevalecer o fato de

que ele parte da premissa de que a raa negra fora escravizada pela raa branca no passado, e
por tal motivo essa raa negra mereceria uma reparao histrica, visto que sofreria at os
dias atuais as consequncias da agresso sofrida no passado.
Pode-se afirmar que existem vrios equvocos e inverdades histricas em tal
afirmao. Primeiro porque parte do fato de que a escravido foi um fato racial, em que uma
raa (a branca) teria escravizado outra raa (a negra). De fato, a escravido foi um fato
econmico relacionado a interesses comerciais existentes relacionados ao trfico
transatlntico existente em ambas as margens do oceano (GES, 2007, p. 57-61). sabido
que os negros eram escravizados primeiramente por tribos negras rivais e somente depois
vendidos aos europeus.
Alm disso, os negros no Brasil participaram no apenas como escravos, mas
tambm como proprietrios de escravos (GES, 2007, p. 57-61). O historiador Jos Roberto
Pinto Ges nos informa que, por volta de 1830, em Sabar, Minas Gerais, quase metade da
populao livre negra tinha escravos. J, na regio de Campos, ainda de acordo com Pinto
Ges, um tero da classe senhorial era de descendentes de escravos (GES, 2007, p. 57-61).
Tais dados, aliados alta miscigenao da populao brasileira, fazem cair por terra
o argumento da reparao histrica. Ora, diante do elevado grau de miscigenao, no
possvel aferir a ancestralidade de um indivduo atravs da mera anlise de caractersticas
fenotpicas como a cor da pele. Sobre essa questo, afirma o mdico geneticista Srgio Pena
que:
No Brasil, a cor, avaliada fenotipicamente, tem uma correlao muito fraca
com o grau de ancestralidade africana. No nvel individual qualquer tentativa
de previso torna-se impossvel, ou seja, pela inspeo da aparncia fsica de
um brasileiro no podemos chegar a nenhuma concluso confivel sobre seu
grau de ancestralidade africana. (PENA, 2005, p. 336)
Assim, no merece prevalecer a tese de que um candidato a vaga numa universidade

pblica seja beneficiado em detrimento de seu concorrente de pele clara, em virtude de
possuir a pele mais escura, com base na presuno de que seria descendente de escravos, uma
vez que nada impede que aquele estudante de pele escura seja descendente de ex-escravo que
se tornou proprietrio de escravos, enquanto o seu concorrente de pele mais clara pode possuir
ascendentes africanos escravizados, sendo, por tal raciocnio, o legtimo detentor ao direito
compensao.
338
Logo, o argumento da reparao histrica no pode ser argumento plausvel para

justificar um tratamento desigual entre brancos e negros a uma vaga a uma universidade
pblica.
Da mesma forma, o argumento da incluso social, ou da justia social, ou justia
distributiva, no merece prevalecer, uma vez que, segundo tal argumento, os negros se
encontrariam hoje em uma situao de inferioridade na disputa de vagas em universidades
pblicas porque seriam socialmente excludos da sociedade em funo do racismo que
sofreriam. Assim, a legitimidade das cotas raciais se imporia como instrumento de incluso
social dos negros, trazendo-os para uma situao de igualdade ftica em relao aos brancos
no processo seletivo de ingresso das universidades.
Contudo tal argumento facilmente derrubado quando se analisa quais os fatores que
influenciam na aprovao no processo seletivo de uma vaga para um curso superior para uma
universidade pblica, e logo se chega concluso que a raa no o elemento influenciador
nesse processo e sim a condio econmica e social do candidato.
Sabe-se que, de modo geral, os candidatos aprovados no vestibular de uma
universidade pblica so aqueles mais bem preparados, aqueles que tiveram acesso a uma
educao de melhor qualidade, e, geralmente, frequentaram as melhores escolas. Logo,
contaram com a melhor estrutura, portanto vieram de famlias mais bem estruturadas, de
classe mdia ou alta, visto que so elas que possuem melhores condies de dar uma boa
educao aos filhos do que as famlias pobres.
Justamente por tal motivo que algumas universidades adotam as chamadas cotas
sociais, que reservam um percentual das vagas para alunos oriundos de escolas pblicas,
tendo em vista que, em tese, no tem o mesmo preparo que os alunos da rede particular de
ensino, e no teriam, assim, condies de competir em nvel de igualdade com os alunos
oriundos da rede privada.
Ento, analisando dois candidatos igualmente pobres, que sempre estudaram em
escolas pblicas, contudo sendo um deles de cor de pele branca e outro de cor de pele negra,
poder-se-ia afirmar que seria justo beneficiar apenas o segundo com as polticas de cotas
raciais, ao argumento de que este sofreu excluso social, e assim teve menos oportunidade
que o primeiro? claro que a resposta negativa.
Ademais, estudos comprovam que, na realidade brasileira, se analisarmos a situao
de brancos e negros que possuem a mesma condio social desfavorvel, no h qualquer
diferena no que tange ao acesso educao de ambos, conforme prova o trabalho estatstico
de Elmo Irio acerca do tema (KAMEL, 2006, p. 82). O referido estudo buscou dados de
339
brancos e negros residentes em reas urbanas, com um filho, e com rendimento de at dois
salrios mnimos, e teve a inteno de verificar a influncia da cor da pele sobre a condio
social de uma pessoa na sociedade brasileira.
A pesquisa revela resultados compatveis para os dois grupos raciais, no
demonstrando variaes significativas entre os dois grupos, consoante se verifica a seguir:
72% dos brancos, 73% dos pretos e 69% dos pardos sabem ler e escrever. A
mdia de anos de estudo, para os brancos, pretos e pardos de 5 anos. 28%
dos brancos, 28% dos pretos e 29% dos pardos tm entre quatro e sete anos
de estudo. 9% dos brancos, 9% dos negros e 7% dos pardos estudaram entre
11 e 14 anos. Praticamente nenhum branco, preto ou pardo estudou mais de
15 anos. O ensino fundamental foi o curso mais elevado que 55% dos
brancos, 56% dos pretos e 62% dos pardos frequentaram. J para 22% dos
brancos, 22% dos pretos e 19% dos pardos, o curso mais elevado que j
frequentaram foi o ensino mdio. O nmero de brancos, pretos e pardos que
concluram o ensino superior desprezvel. (KAMEL, 2006, p.83-84).
Analisando-se o resultado da pesquisa realizada, verifica-se claramente que o fator

da cor da pele no tem nenhuma influncia no nvel de escolaridade quando se considera
grupos da mesma condio social. O que se percebe que o grande obstculo para o ingresso
dos negros pobres, assim como dos brancos pobres, aos cursos superiores justamente a
pobreza, que gera a falta de acesso a uma educao de qualidade.
Assim, v-se claramente que a incluso social ou justia social no serve como
argumento de justificao para implementao da poltica de cotas, a qual viola o princpio da
igualdade, criando situaes injustamente desiguais para pessoas em situaes iguais.
Quanto ao argumento da diversidade, este tambm cai por terra diante do fato de a
populao brasileira possuir um alto grau de miscigenao, no sendo possvel indicar a que
raa determinada pessoa pertence apenas pela cor de sua pele.
No demais destacar que as polticas de cotas raciais no produziram o resultado
esperado nos pases em que foram primeiramente e fortemente implantados, ou seja, no se
prestaram a reduzir as desigualdades sociais.
Nos Estados Unidos, onde as polticas de cotas foram fortemente implantadas
durante a dcada de 1970, a proporo de negros abaixo da linha da pobreza reduziu de 30%
para apenas 29%. A ndia aparece como outro fracasso do modelo das cotas raciais como
instrumento de incluso de grupos menos favorecidos. Atualmente, apesar de atualmente 52%
da populao ser beneficiada pelo sistema, as cotas raciais no reduziram as desigualdades
econmicas existentes no pas, e apenas criaram ressentimento e hostilidade contra seus
beneficirios (SOWELL, 2004). Esses exemplos demonstram que as cotas raciais no
340
costumam produzir a incluso social a que se propem tampouco reduzem as desigualdades

sociais e econmicas existentes.
Todas essas justificativas demonstram que os argumentos de justificao no so
suficientes para a permissibilidade de um tratamento desigual entre candidatos brancos e
negros a uma vaga a um curso superior numa universidade pblica, mormente considerando
quando se beneficia um candidato negro rico, o qual teve todo o aparato e condio para se
preparar o vestibular.
4 AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE
As cotas raciais so o principal instrumento de ao afirmativa utilizado no Brasil

como forma de tentar promover a incluso dos indivduos da raa negra, considerados
minorias na nossa sociedade.
Contudo, os principais argumentos de justificao, quais sejam, a reparao histrica
pelo sofrimento do passado, a incluso social e a diversidade, no podem ser considerados
razes suficientes para justificar a existncia de tratamento diferenciado entre brancos e
negros, haja vista a necessidade da existncia de adequao e proporcionalidade no tratamento
desigual, ou seja, de uma razo suficiente que justifique uma diferenciao.
Nesse diapaso, os argumentos de justificao das cotas raciais no so podem ser
considerados razes suficientes a justificar a diferenciao imposta pela lei de Cotas Raciais,
tendo em vista que os negros tambm foram proprietrios de escravos, pelo que o argumento
da reparao histria no subsiste. Alm disso, s se pode cobrar reparao do dano daquele
que foi o causador direto do dano, e no de seus descendentes, tampouco se pode pretender
reparar aquele que no sofreu o dano. Alm disso, diante da alta miscigenao da populao
brasileira, no possvel apontar com certeza quem descendente de branco ou de negro
apenas pela cor da pele.
Em razo ainda da miscigenao da populao, e diante do sistema de autoafirmao
da cor da pele, podem-se criar situaes como a que ocorreu em 2007 no Brasil, em que dois
irmos gmeos idnticos, filhos de pai negro e me branca, concorreram ao vestibular na
UNB Universidade de Braslia pelo sistema de cotas, e um deles foi considerado negro e o
outro no. Pode ainda ocorrer de pessoas pardas, e com boa condio financeira, se
declararem negras, e com isso se beneficiarem do sistema de cotas, em detrimento do branco
pobre que no teve nenhum acesso educao pblica de qualidade.
341
As cotas raciais beneficiam, assim, tanto negros pobres, que no tiveram acesso
educao de qualidade, e por isso no se preparam para o vestibular de forma adequada,
quanto negros ricos, que sempre tiveram todas as condies financeiras para prepararem-se
para estudar para disputar uma vaga no vestibular da universidade pblica.
Tampouco merece subsistir o argumento da incluso social, tendo em vista que a
raa no fator preponderante para a aprovao numa vaga na universidade e, sim, a
condio socioeconmica. Os candidatos que conseguem aprovao no vestibular na
universidade pblica so aqueles que tm mais condio financeira para se prepararem para o
vestibular, independentemente da cor da pele. O candidato negro que tem condio financeira
para estudar e preparar-se para o vestibular possui as mesmas chances de aprovao que o
candidato branco rico, pois estudos mostram que alunos com as mesmas condies sociais
tm escolaridades similares, independentemente da cor da pele. Por tal motivo que as cotas
sociais esto sendo adotadas, por serem consideradas mais justas, pois beneficiam apenas
aqueles candidatos que possuem menos condies financeiras, e por consequncia, tiveram
menos condio de se prepararem para o vestibular.
Da mesma forma, o argumento da diversidade no subsiste, considerando o alto grau
de miscigenao da populao brasileira, pelo que impossvel afirmar a que raa pertence tal
pessoa apenas pela cor de sua pele.
Por todos esses argumentos, o sistema de cotas raciais para ingresso nas
universidades pblicas brasileiras no se justifica luz do Estado Democrtico de Direito,
violando o princpio da igualdade, insculpido na Constituio, com destaque para o art. 5,
caput, visto que inexiste uma razo suficiente a justificar o tratamento desigual entre brancos
e negros para o ingresso das universidades pblicas.
5 CONCLUSO
O princpio da igualdade uma norma de direito fundamental, presente no artigo 5,

caput, e em outras normas esparsas na Constituio, que confere aos indivduos o direito
igualdade de tratamento, o direito fundamental ao tratamento isonmico. O enunciado geral
de igualdade pode ser compreendido como um princpio da igualdade que prima facie exige
um tratamento igual e que permite um tratamento desigual apenas se for justificado por
princpios contrapostos. Assim, h a necessidade de estabelecer uma fundamentao, um
fundamento qualificado que justifique a existncia de tratamento desigual.
342
A igualdade jurdica est relacionada a atos, s aes estatais, enquanto a igualdade

material relaciona-se a consequncias fticas da ao estatal que so decisivas, tendo sido as
aes afirmativas utilizadas no mundo sob a justificativa de alcanar a igualdade ftica entre
pessoas que se encontram em situaes de desigualdade material.
As aes afirmativas tm sido implantadas no mundo sob, principalmente, trs
argumentos de justificao: reparao (Justia Compensatria), justia distributiva e
diversidade. O pas com histrico mais significativo de aes afirmativas os Estados
Unidos, contudo o sistema no demonstrou ter sido eficaz para diminuir a desigualdade social
entre brancos e negros na dcada de 1970, quando foram implantadas. Da mesma forma, na
ndia, onde mais da metade da populao beneficiada pelas cotas raciais, no houve avanos
no tocante diminuio da desigualdade social entre as minorias.
Os sistemas de cotas raciais so um importante instrumento de ao afirmativa
utilizado no mundo, e implantado nas universidades brasileiras com a pretenso de promover
a igualdade material, favorecendo grupos excludos, principalmente indivduos da raa negra.
No Brasil, duas formas de sistemas de cotas raciais tem sido utilizados: a mais
comum a que adota a cota racial dentro da cota social, aquela que reserva uma quantidade
de vagas para alunos oriundos de escolas pblicas; e a outra a cota racial pura, instituda
diretamente na totalidade do nmero de vagas, beneficiando alunos oriundos de escolas
pblicas e privadas, sistema adotado pela Universidade de Braslia.
Os principais argumentos de justificao utilizados so a reparao histrica, pelo
sofrimento do passado, a incluso social, em razo do racismo sofrido, e a diversidade,
todavia tais argumentos no se mostram suficientes para justificar a existncia do tratamento
desigual entre pessoas brancas e negras, notadamente diante da alta miscigenao da
populao brasileira, e pelo fato de que no apenas brancos terem sido proprietrios de
escravos, tendo negros sido tambm proprietrios de escravos.
Assim, inexiste uma justificativa razovel para o tratamento diferenciado entre
negros e brancos, de forma que a adoo do sistema de cotas raciais na universidade viola
diretamente o princpio constitucional da igualdade, mormente diante da possibilidade de se
beneficiar negros ricos em detrimento de brancos pobres.
Em que pese a deciso do Supremo Tribunal Federal pela Constitucionalidade do
sistema de cotas, no julgamento da ADPF 186 DF, a matria ainda suscita vrios
questionamentos no meio acadmico, carecendo ainda de maiores debates acerca do tema.
343
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345
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR SUA OMISSO QUANTO A

EFETIVAO DO DIREITO SEGURANA PBLICA
THE STATE CIVIL LIABILITY FOR HIS FAILURE AS A RIGHT TO THE

EFFECTIVE PUBLIC SAFETY
Ben-Hur Pilotti Pereira de Lima

Andryelle Vanessa Camilo
RESUMO: A violncia do mundo atual faz com que as pessoas vivam com medo. Neste
contexto, a promoo da segurana pblica dever do Estado, pois esta, alm de fazer parte
do rol de direitos humanos, reconhecida como direito fundamental de segunda gerao, ou
seja, um direito social previsto na Constituio Federal ptria. Por polticas pblicas, entendese o conjunto de aes promovidas pelo Estado com vistas ao bem estar coletivo. A ausncia
ou a deficincia nas polticas pblicas fomentam a criminalidade e a insegurana. O Estado,
ao se omitir na promoo da segurana, incide em responsabilidade civil, j que est
constitucionalmente obrigado sua prestao. Todo indivduo goza de proteo aos direitos
que lhe so imprescindveis, essenciais a sua existncia, e a ausncia de segurana pblica
fere alguns destes direitos como a vida, a integridade fsica e psquica do ser humano, alm de
sua liberdade, o que lhe causa angstia existencial, e faz com que o sujeito perca sua
dignidade. Esta pode ser compreendida como a conscincia que a pessoa tem de seu prprio
valor, o respeito que pode exigir de todos pela sua condio de ser humano. O direito social
segurana pblica elemento edificador da dignidade humana e, como esta, deve constituir
fundamento e fim da sociedade e do Estado, para que o homem tenha uma existncia sadia,
em seus aspectos fsicos e psquicos, livre da violncia e do medo.
Palavras-Chaves: Segurana pblica; responsabilidade civil do Estado; dignidade da pessoa
humana.
ABSTRACT: The violence of today's world makes people live in fear. In this context, the
promotion of public safety is the duty of the State, for this, besides being part of the list of
human rights, is recognized as a fundamental right of second generation, and a social right
346
provided for in the Federal Constitution homeland. For public policy, means the set of actions
promoted by the State with a view to the collective well-being. The absence or deficiency in
public policies encourage crime and insecurity. The State, by omitting the promotion of
safety, liability concerns, since it is constitutionally obliged to their delivery. Everyone enjoys
protection to rights that are indispensable, essential to their existence, and the lack of public
safety hurts some of these rights as life, physical and psychological integrity of human beings,
beyond their freedom, which causes him angst and causes the subject to lose its dignity. This
can be understood as the awareness that one has its own value, which may require the respect
of all by his condition of being human. The right to social security is public builder element of
human dignity and, as this should serve as a basis and order of society and the state, that man
has a healthy existence, in its physical and psychic, free of violence and fear.
Keywords: Public safety; liability of the State; human dignity.
1 INTRODUO
O tema a ser desenvolvido, neste trabalho, ser a eventual responsabilidade

civil do Estado pela falta de segurana pblica, especialmente no que tange a inexistncia ou
deficincia de polticas pblicas que acabam por refletir na efetividade do direito fundamental
segurana.
A relevncia da temtica est calcada no fato de que a segurana pblica foi
alada condio de direito fundamental por meio da Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, mas foi aps a Segunda Guerra Mundial, com a Declarao Universal dos
Direitos Humanos, que a proteo a essa prerrogativa passou a ser mais efetiva e alcanou o
patamar dos direitos humanos.
Embora essa necessidade seja inerente condio humana, nas duas ltimas
dcadas, houve um aumento vertiginoso da violncia. Esta no se restringe aos centros
urbanos, s grandes cidades, mas se espalha por todos os lugares e relaes sociais atingindo
direitos intrnsecos ao homem.
Destarte, por meio de quatro tpicos, pretende-se elucidar aspectos
referentes segurana pblica, relacionando-a com a falta/deficincia de polticas pblicas e
com a responsabilidade civil do Estado.
347
Por fim, o direito segurana ser abordado como elemento edificador da

dignidade da pessoa humana, valor de toda a ordem jurdica.
2 DOS ASPECTOS GERAIS ACERCA DA SEGURANA
A primeira lei do homem constitui-se em zelar pela prpria segurana e

conservao, e seus primeiros cuidados so aqueles que deve a si mesmo.1 Assim, curial
analisar o conceito popular, vulgar, de segurana enquanto necessidade humana para sua
existncia plena, bem como, analis-lo enquanto direito fundamental, constitucionalmente
assegurado, dentre os direitos sociais.
O ordenamento jurdico ptrio reconheceu, na Constituio Federal de 1988,
em seu Prembulo, e nos arts. 5 e 6, a segurana como um direito fundamental. Ressalte-se
que a necessidade de se sentir seguro to imprescindvel ao ser humano que o termo
mencionado vinte e cinco vezes na Constituio Federal,2 para designar temas muito
diferentes como a segurana de propriedade, de domiclio, das comunicaes pessoais, em
matria penal (garantias jurisdicionais penais, garantias criminais preventivas, garantias
relativas aplicao da pena, garantias processuais penais, garantia de presuno de
inocncia, segurana da incolumidade fsica e mental, vedao de tratamento desumano e
degradante, vedao da tortura, garantias de no discriminao, etc.), alm de segurana em
matria tributria, processual e legislativa.
Observe-se que o prprio Direito em si , na verdade, um instrumento da
segurana, conforme preceitua Jos Geraldo de Ataliba Nogueira.3
Entretanto, a segurana, objeto deste estudo, um direito fundamental e
social, que promove a segurana pessoal, fsica e mental do indivduo enquanto ser dotado de
liberdade pblica, para que possa exercer seus outros direitos constitucionalmente
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: ensaio sobre a origem das lnguas. Traduo de Lourdes
Santos Machado. So Paulo: Nova Cultura, 1987. p. 23.
2
No se referindo, apenas, a segurana enquanto proteo do ser humano, mas em outras vrias acepes
jurdicas: No Prembulo, nos incs. XXXIII, LXIX, LXX, e no caput do art. 5, no caput do art. 6, no inc. XII do
art. 7, no inc. XII do art. 23, no inc. IV do art. 85, no inc. III do 1 do art. 91, na alnea d do inc. I do art.
102, na alnea a do inc. II do art. 102, no 1 do art. 103-A, na alnea b do inc. I do art. 105, na alnea b do
inc. II do art. 105, na alnea c do inc. I do art. 108, no inc. VIII do art. 109, no inc. IV do art. 114, no 3 do
art. 121, no inc. V do 3 do art. 121, no caput do art. 144, no 7 do art. 144, e no caput do art. 173. No Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias: no inc. II do 1 do art. 35, e no 3 do art. 49.
3
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 18.
348
assegurados como, por exemplo, vida, integridade fsica e psquica, inviolabilidade da

intimidade, liberdade pessoal e dignidade.
Na modernidade, a violncia contrasta com o conceito de segurana e tem
sido considerada uma das figuras reveladoras da desordem que ela ameaa introduzir. A
violncia pode tomar a forma de uma subverso contagiosa, dificilmente controlvel, de uma
doena da sociedade que aprisiona o indivduo e, por extenso, a coletividade em um estado
de insegurana que gera o medo. Uma cultura de assombro inscreve-se na atualidade.
Acuados pelo risco de assaltos, de balas perdidas, de cenas bizarras de
violncia, os habitantes das cidades tiveram cerceado o seu direito de ir e vir. A arquitetura
das casas, notadamente a partir da dcada de 90, reflete o estado de medo: condomnios
fechados, necessidade de identificao nos prdios, cercas eletrificadas, sensores de presena,
muros altos, cmeras nas ruas, nos prdios, nas lojas. Esse contexto intensifica o isolamento e
dificulta o exerccio de direitos mnimos, fundamentais, como a liberdade e a integridade
psquica, conferidos pelo ordenamento jurdico aos seres humanos.
Acerca do conceito de ordem pblica, que interfere diretamente no
estabelecimento e manuteno da segurana pblica tem-se que:
(...) disposio interna que viabiliza uma organizao, enquanto a ordem

pblica a forma necessria para que todos possam exercer tranquilamente a
sua respectiva liberdade individual; necessrio que, nessa convivncia, se
estabelea uma nova organizao mnima em que se observe,
obrigatoriamente, uma ordem tica mnima. O sistema de convivncia
pblica pressupe tambm a sua ordem tica mnima. O sistema de
convivncia pblica supe tambm a sua ordem a ordem pblica. 4
Tal conceito foi tambm abordado no Decreto Federal n. 88.777, de 30 de

agosto de 1983, sendo previsto em seu artigo 2:
Ordem Pblica conjunto de regras formais que emanam do ordenamento
jurdico da nao, tendo por escopo regular as relaes sociais de todos os
nveis, do interesse pblico, estabelecendo um clima de convivncia
harmoniosa e pacfica, fiscalizada pelo poder de polcia e construindo uma
situao ou condio que conduz ao bem comum.5
A ordem pblica um bem coletivo, em razo do Estado ter assumido a

responsabilidade pela sua proviso, pois a noo de um bem coletivo pressupe uma
LAZZARNI, lvaro. Direito administrativo da ordem pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1987. p. 129.
BRASIL. Decreto Federal n 88.777. Aprova o regulamento para os policiais militares e corpos de bombeiros
militares. 30 de agosto de 1983.
5
349
coletividade que num dado momento de sua existncia institucionaliza uma atitude especfica
em relao ao acesso a bens socialmente valorizados, caracterizada pela noo de que tais
bens devem estar acessveis a todos membros da coletividade e, portanto, ser providos com
vistas a esse objetivo 6
Ela tambm pode ser compreendida como uma situao de tranqilidade e
normalidade que o Estado assegura ou deve assegurar s instituies e a todos os
membros da sociedade, consoante s normas jurdicas legalmente estabelecidas 7.
Observe-se que a ordem pblica nos garante o exerccio dos direitos
individuais, a estabilidade das instituies e tambm o funcionamento dos servios pblicos,
afirmando que uma situao ftica de respeito coletivo, no uma figura jurdica, adicionando
que ela se ope desordem, justificando que a ordem pblica o efeito de causa da segurana
pblica. Ao alegar que ambas, a segurana pblica e a ordem pblica, so intrnsecas entre si,
ressalta que no possvel considerar uma sem a outra. 8
Deve-se ressaltar que, durante uma grande parte da histria, a segurana
tinha cunho privado e o Estado no era exigido nisto. Mas, conforme a evoluo da sociedade
se deu e a garantia da ordem transformou-se em um problema pblico, sua proviso adquiriu
o carter coletivo. 9
Nasceu, portanto, uma nova conscincia social, caracterizada pela
interdependncia dos membros da sociedade, juntamente a um senso abstrato de
responsabilidade, que deveria ser atribuda ao Estado. Assim, surge a idia de uma sociedade
protegida por um ente superior, que o far por meio de uma contribuio social.
3 DA FALTA DE SEGURANA E DE POLTICAS PBLICAS ENQUANTO

ELEMENTO DE VIOLAO DOS DIREITOS DA PERSONALIDADE
Atualmente, basta ligar a televiso, ou ler um jornal, uma revista, ou um

website para ser surpreendido com notcias acerca da falta de segurana. A todo momento
algum violentado, fsica ou moralmente.
6
SAPORI, Lus Flavio. Segurana Pblica no Brasil, Desafios e Perspectivas. Rio de Janeiro: FGV, 2007. p.
17-18.
7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 87.
8
CONCEIO, Jos Antonio da. Segurana Pblica: Violncia e Direito Constitucional. So Paulo: Nelpa,
2008. p. 19-20.
9
SAPORI, Lus Flavio. Segurana Pblica no Brasil, Desafios e Perspectivas. Rio de Janeiro: FGV, 2007. p. 18.
350
De acordo com a pesquisa Nacional de Ataques a Bancos, divulgada no dia

20 de agosto de 2012, em Curitiba, o total de assaltos bancos ocorridos no pas ao longo do
primeiro semestre do ano de 2012 cresceu 25,2% em relao ao mesmo perodo de 2011. O
nmero passou de 301 para 377 casos. J os arrombamentos de agncias, postos de
atendimento e caixas eletrnicos passaram de 537 para 884 no mesmo perodo um
crescimento de 64,6%.10
Segundo estatstica divulgada pela Secretaria de Polticas e Departamento
Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIESSE), 43,1% das mulheres
brasileiras j foram vtimas de violncia, em sua prpria residncia. O nmero de homens que
sofreram violncia domstica muito menor, 12,3%, mas no menos alarmante. 11
Dados da Secretaria de Polticas para as Mulheres apontam ainda que o
nmero de atendimentos feitos pela Central de Atendimento Mulher Ligue 180 cresceu 16
vezes de 2006 para 2010. Em 2006, foram feitos 46 mil atendimentos. J em 2012, foram 734
mil. Desse total, 108 mil atendimentos foram denncias de crimes contra a mulher. Mais da
metade desses crimes eram casos de violncia.12
Todos esses acontecimentos acabam por violar direitos essenciais,
intrnsecos ao ser humano, chamado de Direitos da Personalidade. Estes, segundo Carlos
Alberto Bittar:
so direitos nsitos na pessoa, em funo de sua prpria estruturao fsica,
mental e moral. Da, so dotados de certas particularidades que lhe conferem
posio singular no cenrio dos direitos privados, de que avultam, de que
avultam, desde logo, as seguintes: a intransmissibilidade e a
irrenunciabilidade, que se antepem, inclusive como limites prpria ao
do titular que no pode elimin-los por ato de vontade, mas, de outro lado,
deles, sob certos aspectos, pode dispor, como, por exemplo, a licena para
uso de imagens, dentre outras hipteses.13
Os direitos da personalidade no podem existir sem proteo, pois sua

eficcia est diretamente ligada sua integridade. Sem a devida proteo contra as leses
10
EBC, disponvel em http://www.ebc.com.br/noticias/brasil/2012/08/assaltos-a-bancos-crescem-25-earrombamentos-aumentam-65-no-primeiro. Acesso em: 15 set. 2012

11
Jornal do Cruzeiro do Sul. Notcia publicada na edio de 28/08/2012 do Jornal Cruzeiro do Sul, na pgina 7
do caderno A. Disponvel em <www.cruzeirodosul.inf.br/acessarmateria.jsf?id=414373>. Acesso em: 27 fev.
2013.
12
BRASIL, Agncia Brasil, 2011. Disponvel em <http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2011/07/05/43das-mulheres-ja-foram-vitimas-de-violencia-domestica-segundo-anuario>. Acesso em: 27 fev. 2013.
13
BITTAR, Carlos Alberto. Os Direitos da Personalidade. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2003. p.
5.
351
provenientes do exerccio de direitos de outra pessoa, ou mesmo dos atos ilcitos por ela
praticados, os direitos da personalidade se encontram limitados.14
Para Pontes de Miranda, os direitos da personalidade provocaram uma
presso poltica nos sistemas jurdicos, fazendo com esses dessem a proviso moral ou
religiosa que precisavam, atravs da evoluo das normas15.
Note-se que exatamente neste ponto em que se deve focar no responsvel
por esse provimento, o Estado. A sua omisso, no que tange a segurana, reflete em inmeros
outros direitos fundamentais como vida, integridades fsica ou psquica, liberdade, etc., e essa
situao se agrava sobremaneira quando se verifica que a sociedade adaptou a sua vida ao
crime. E mais, h um iderio de medo, devido a incerteza de ser o prximo alvo da
insegurana atual.
O sofrimento humano, por si s, j gera danos aos seus direitos
personalssimos, como a dor, o espanto, a emoo, a vergonha, em geral, uma dolorosa
sensao experimentada pela pessoa. 16
Obviamente que, com a ocorrncia do ilcito, se constata mais facilmente a
violao dos direitos da vtima, mas o medo, por si s, tambm o bastante para viol-los
porque reflete uma angstia individual e pode ser descrito como uma sensao incmoda e
passa a se tornar algo patolgico ou doentio ao traduzir em uma inquietao exacerbada.
O medo, pode levar a transtorno psicolgicos permanentes, como o caso
do Transtorno de Estresse Ps Traumtico (TEPT), que pode ser conceituado como:
[...] um transtorno de ansiedade que se desenvolve aps exposio a um
evento traumtico. Pessoas podem desenvolver este transtorno ao vivenciar,
testemunhar ou serem confrontadas com situaes de morte ou ameaa de
morte, ferimento grave ou ameaa sua integridade fsica ou de outros [...]
Indivduos que possuem o diagnstico de TEPT passam a apresentar
sintomas como: recordar ou reviver o evento de forma repetida e intrusiva
problemas de sono, pesadelos, irritabilidade, raiva, dificuldade de
concentrao, perda de interesse, distanciamento e isolacionismo e passam a
evitar atividades, locais ou assuntos que tragam lembrana o evento
traumtico.17
14
CUPIS, Adriano de: Os Direitos da Personalidade. Campinas: Romana Jurdica, 2004. p. 71.
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Rio de janeiro: Bookseller, 2008. t. III. p. 7.
16
MICHELLAZZO, Busa Mackenzie: Do Dano Moral, Teoria, Legislao, Jurisprudncia e Prtica. So Paulo:
Lawbook. 4. ed. 2000. p. 16. <http://www.observatorioseguranca.org/pdf/01%20(60).pdf>. Acesso em: 27 fev.
2013.
17
HALPERN Silvia C. et all: Perfil Social de Familiares de Pacientes com Transtorno de Estresse Ps
Traumtico: Um estudo exploratrio. Disponvel em <http://www.domusterapia.com.br/pdf/PF8
SiHalpernA.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
15
352
Para amenizar tal situao o Estado deveria, por meio de seus agentes,
implementar polticas pblicas efetivas de combate a insegurana pblica.
Por polticas pblicas entende-se a ao estatal voltada para setores
especficos da sociedade.18 J para Valter Foleto Santim, as polticas pblicas so os meios
de planejamento para a execuo dos servios pblicos. 19 Ressalta o autor que as principais
polticas pblicas so as polticas econmicas, educacionais, habitacionais, ambientais,
previdenciria, de sade e a poltica de segurana pblica.
Na sua atuao, o Estado desempenha inmeras atividades, prestando
servios pblicos essenciais e no essenciais, de relevncia pblica ou no.
Para as vrias reas de atuao do Poder Pblico h necessidade de fixao
de uma rota de atuao estatal, seja expressa ou implcita, as chamadas
polticas pblicas. A Constituio Federal a base da fixao das polticas
pblicas, porque ao estabelecer princpios e programas normativos j fornece
o caminho da atuao estatal no desenvolvimento das atividades pblicas, as
estradas a percorrer, obrigando o legislador infraconstitucional e o agente
pblico ao seguimento do caminho previamente traado ou direcionado. 20
evidente que as omisses e imperfeies na formulao e concretizao

das polticas pblicas e, principalmente, as falhas de execuo, comprometem a qualidade de
servio pblico.
Especialmente quanto a insegurana pblica, o Estado no apresenta
estratgia e ttica de combate adequado. Ele se encontra distante da realidade e alheio aos
anseios populares, pouco fazendo de efetivo para mudar a situao e cumprir a sua funo de
prevenir o crime. O Estado age burocraticamente, utilizando-se de meios arcaicos e
insuficientes para a adequada preveno de crimes e controle da criminalidade.21
Para Bismael B. Moraes:
o Estado, com sua estrutura constitucional e seu aparelhamento
administrativo, por intermdio de seus poderes e seus rgos geridos por
pessoas, at agora, (...) tem sido omisso, pois, embora presente de direito,
no que diz respeito s causas e aos efeitos da criminalidade, acha-se ausente
de fato [...]22
18
HOFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Polticas (Pblicas) Sociais. Caderno Cedes, ano XXI, n 55, 2001.
Disponvel em <http://www.scielo.br/pdf/ccedes/v21n55/5539.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
19
SANTIN, Valter Foleto, Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 153-158.
20
21
22
MORAES, Bismael B. Preveno Criminal ou Convivncia com o Crime. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 85-88.
353
Isto quer dizer que o Estado nada faz em relao a preveno social e
preveno policial, que leva represso e sobrecarga dos rgos de apurao dos crimes e da
realizao da justia.
O Estado ineficiente em seu modo de agir, e suas polticas pblicas so
faltosas e desorientadas, no demonstrando efetividade. Quanto a eficincia, ela um
princpio da administrao pblica e significa que esta deve realizar suas aes de maneira
rpida, prtica e efetiva.
Segundo Marcos Csar Romeira Moraes, a eficincia deve ser aplicada seja
no atendimento das necessidades do cidado, seja no trato dos direitos e garantias
individuais, seja na observncia dos princpios constitucionais, deve pautar-se pela melhor e
mais adequada atuao23, e no isso que ocorre, o que fica claramente evidente pela
realidade brasileira.
Conforme o Mapa da Violncia 2012, por exemplo, em 1980 a taxa de
homicdio paranaense, em 100 mil habitantes, era de 10,8 homicdios. Em 2010, para cada
100 mil habitantes, ocorrem 47, sendo a mdia brasileira atualmente de 24,824. E isso apenas
os dados referentes a um tipo de crime, sem levar em considerao as vtimas de furto, roubo,
estupro, leso corporal, etc.
O Estado deve se empenhar para mudar esse cenrio: primeiramente, deve
alterar a situao do sistema carcerrio brasileiro, j que o mesmo se encontra falido,
esgotado, e o seu dficit chega 200.000. Para o autor, no adianta no teria eficcia o Estado
promover o progresso social, construir escolas, hospitais, ou infra-estrutura, se no
proporcionar, em curto prazo, o aumento de vagas nas penitencirias, em conjunto com
medidas de longo prazo, em que se inclui a sade, educao, emprego, etc.
A gerao de empregos seria outro mtodo eficiente de assegurar a
segurana pblica. O emprego gera segurana pessoal e social, alm de permitir abundncia,
bem-estar, sade, educao e estabilidade para todos numa famlia.
A ttulo de ilustrao e de comparao, so notveis as polticas pblicas
estrangeiras no que tange a segurana. A Frana, por exemplo, busca a preveno criminal
atravs da luta contra a excluso:
23
MORAES, Marcos Csar Romeira. Responsabilidade Civil do Administrador Pblico Monografia, Maring:
CESUMAR, 10 de out. 2001. p. 48.
24
Mapa da Violncia 2012. Disponvel em <http://mapadaviolencia.org.br/mapa2012.php>. Acesso em: 27 fev.
2013.
354
a recente implantao do novo modelo de segurana local e o reforo do

Comit Interministerial das Cidades promoveram um novo mpeto para a
poltica de preveno. Em particular, foi includa a criao de empregos para
jovens por intermdio de assistentes de segurana locais e mediadores
sociais. 25
Destaca-se tambm, a poltica canadense: que pretende desenvolver

comunidades seguras atravs do desenvolvimento social adotando medidas que foquem
crianas, jovens e mulheres. 26
A Austrlia busca combater a cultura da violncia fortalecendo as
comunidades locais, protegendo grupos vulnerveis e modificando atitudes de tolerncia
violncia. E, os Estados Unidos, em razo de sua proporo continental, tem dificuldades com
a preveno do crime para todo o pas, mas tambm focam sua ateno nos jovens e em
comunidades locais com o objetivo de diminuir os fatores de risco e aumentar os elementos de
proteo para grupos populacionais em risco, em particular a juventude.27
Como dizia Cesare Beccaria, melhor prevenir os crimes do que ter de
puni-los. O autor difunde a idia de que as leis devem ser claras e objetivas, protegendo
igualmente todas as classes, e disseminando a igualdade e liberdade social, e faz uma meno
de como os escravos, uma classe menosprezada e sem cultura, eram mais propcios a
cometerem crimes que os homens livres, intelectuais.28
Neste aspecto, polticas pblicas como o desarmamento voluntrio,
realizada pelo Ministrio da Justia, tem como intuito a preveno no apenas de acidentes
domsticos, mas principalmente, a preveno de crimes praticados por civis armados, que
freqentemente recorrem ao uso da arma para resolver conflitos. Estudos realizados pelo
Mapa da Violncia apontam uma considervel diminuio da violncia e queda nos ndices de
homicdios no perodo das campanhas anteriores, sendo uma medida eficaz para a preveno
direta de crimes.29
25
CERQUEIRA, Daniel; CARVALHO, Alexandre X. de; LOBO, Waldir. O Jogo dos 7 Mitos e a Misria da
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
<http://www.ipea.gov.br/agencia/images/
stories/PDFs/TDs/td_1144.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
26
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
27
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
28
BECCARIA, Cesare. Dos Delitos e das Penas. Traduo de Ridendo Castigat Mores. p. 190-192, Disponvel
em <http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/delitosB.pdf>, acesso em 31/08/2012
29
BRASIL, Ministrio da Justia. Campanha Nacional do Desarmamento. Disponvel em
<http://www.entreguesuaarma.gov.br>. Acesso em: 27 fev. 2013.
355
Valter Foleto Santin explica que o descontrole da criminalidade e a grande

incidncia de delitos tm um reflexo enorme na vida em sociedade, porque uno primordial
do Estado o resguardo da ordem pblica e a proteo da incolumidade pessoal e patrimonial.
A grande incidncia de crimes j faz presumir de plano a ineficincia e inadequao do
sistema de segurana pblica.30
Assim, demonstrado est que a falta de segurana pblica consequncia
direta da negligncia estatal. Se o Estado no confere direitos essenciais, como a segurana
coletiva, cabe a ele se responsabilizar pelos danos que sua omisso causa, enquanto no criar
polticas pblicas efetivas para prevenir a leso.
4 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA FALTA DE SEGURANA
Vrios so os conceitos da responsabilidade civil, mas esta pode ser definida

como a obrigao de reparar danos que se causou a algum por meio do pagamento de
indenizao, com vistas a fazer desaparecer a leso sofrida.
Segundo Maria Helena Diniz:
A responsabilidade civil a aplicao de medidas que obriguem uma pessoa
a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razo de ato por
ela praticado, por pessoa por quem ela responde, por alguma coisa a ela
pertencente ou de simples imposio legal. 31
A reparao se traduz na indenizao devida pelo agente que causou o dano a

terceiro e, neste sentido, o dever jurdico imposto ao autor de um fato danoso, de responder
pelas conseqncias desfavorveis experimentadas pelo lesado. 32
bem provvel que o direito, a responsabilidade civil e a sociedade tenham
sido geradas juntas. Pois, desde os primrdios dos tempos, causa repulsa pessoa qualquer
tipo de agresso a seu semelhante.
30
SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
31
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil brasileiro. Responsabilidade civil. 16. ed. So Paulo: Saraiva,
2002. v. 7. p. 34.
32
MONTENEGRO, Antnio Lindberch C. Responsabilidade civil. So Paulo: LEUD, 1990. v. I. p. 16.
356
A responsabilidade civil tem previso legal em vrios diplomas legais no

ordenamento jurdico ptrio, como, por exemplo, no art. 5, X, da Constituio Federal, no
Ttulo IX do atual Cdigo Civil, e no art. 6, VI, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Segundo Romualdo Baptista dos Santos, a responsabilidade civil se refere
noo de que cada ser responsvel pelos seus atos e os fatos que deles decorrem. Em
sociedade, o ser humano deve conduzir suas vidas sem que cause prejuzo outrem, pois caso
contrrio, ficar sujeito reparar os danos consectrios dessas aes.33
De acordo com Leonardo de Faria Beraldo, a Responsabilidade Civil se
divide em objetiva e subjetiva, e enquanto que nesta imprescindvel a demonstrao da
culpa do causador do dano, naquela completamente desnecessria.
Segundo a responsabilidade civil do Estado, Pontes de Miranda assim se
posicionou:
(...) qualquer entidade estatal - responsvel pelos fatos ilcitos absolutos,

como o so as pessoas fsicas e jurdicas. O princpio de igualdade perante a
lei h de ser respeitado pelos legisladores, porque, para se abrir exceo
incidncia de alguma regra jurdica sobre responsabilidade extranegocial,
preciso que, diante dos elementos fticos e das circunstncias, haja razo
para o desigual tratamento.34
Seu entendimento de que a lei igual para todos, e o Estado est sujeito
mesma obrigao de indenizar caso provoque leso a um direito.
Celso Antnio Bandeira de Mello descreve a responsabilidade civil do
Estado como a obrigao que lhe incumbe de reparar economicamente os danos causados a
terceiros e que lhe sejam imputveis em decorrncia de comportamentos comissivos e
omissivos, materiais ou jurdicos.35
J Romualdo Baptista entende que o Estado age, valendo-se de seus rgos
e agentes, e a atuao destes repercute nas esferas de interesses de pessoas fsicas e jurdicas,
sendo a real questo, saber em que nvel o Estado responde pelos danos sofridos pelas
pessoas, em razo dos atos por ele praticados.36
O direito brasileiro nunca adotou a teoria da irresponsabilidade total do
Estado. Desde a Constituio Imperial, de 1824, e da primeira Constituio da Repblica, de
33
SANTOS, Romualdo Baptista dos. Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 27.
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Rio de janeiro: Bookseller, 2008. t. III. p. 7.
35
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1986. p. 252.
36
34
357
189137, j eram responsveis os funcionrios pblicos, pelos atos praticados no exerccio das
suas funes. Portanto tratava-se de responsabilidade fundada na culpa do funcionrio.
A Constituio de 1891 mencionava a responsabilidade estrita dos
funcionrios, o que em princpio poderia ser interpretado como responsabilidade pessoal dos
funcionrios e levar irresponsabilidade do Estado. Porm, mesmo luz do texto
constitucional, entendia-se que o Estado era solidrio em relao aos seus agentes.
Isso tornou o ordenamento fecundo para recepcionar a norma positivada
posteriormente, no art. 15 do Cdigo Civil de 1916, que estabelecia a responsabilidade civil
das pessoas jurdicas de direito pblico, pelos atos dos seus representantes, praticados com
culpa, ressalvado o direito de regresso contra o causador direto do dano, adotando tambm, a
teoria da culpa. Ou seja, era necessrio provar que o agente agiu contra o direito ou no
cumpriu seu dever, uma situao de responsabilidade subjetiva.
Contudo, teorias sobre a responsabilidade objetiva do Estado j eram
discutidas em outros ordenamentos jurdicos, e vieram a se consolidar no Brasil com a
Constituio de 1946, em seu art. 194, hiptese em que a culpa s era discutida pela ao de
regresso contra o funcionrio pblico.
Por fim, atualmente, a responsabilidade civil do Estado encontra previso
legal no art. 37, 6 da Constituio Federal, exigindo-se trs elementos para sua
configurao, sendo eles: a conduta estatal, o dano e o nexo de causalidade entre tal conduta e
dano. Observe-se que trata-se de responsabilidade objetiva, tendo em vista a ausncia do
requisito culpa. 38
A responsabilidade objetiva do Estado pode ser amparada por trs teorias: a
do risco administrativa, a do risco integral e a da culpa administrativa.
A teoria do risco administrativo surge com o mero dano, independente da
qualidade da prestao do servio, sem concurso do lesado, admitindo, no entanto
excludentes, sendo elas o caso fortuito ou fora maior, a culpa exclusiva da vtima ou atos de
terceiro e fenmenos da natureza.
A responsabilidade se torna objetiva, e requer apenas a prova da omisso ou
do fato danoso. No entanto, nada impede que a Administrao Pblica requeira, em ao de
37
Art. 82 Os funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omisses em que incorrerem
no exerccio de seus cargos, assim como pela indulgncia ou negligncia em no responsabilizarem efetivamente
os seus subalternos.
38
358
regresso, o valor pago pela indenizao, responsabilizando o funcionrio pblico que deu
causa ao dano, mediante prova de seu dolo ou culpa.
A responsabilidade da administrao, segundo esta teoria, decorre da
obrigao de indenizar os danos causados pela sua responsabilidade administrativa, e sua
somente, e somente poder afast-la quando no houver nexo causal, ou por exemplo, culpa
exclusiva da vtima, caso fortuito ou fora maior.
A teoria do risco integral aquela em que a administrao fica obrigada a
indenizar todo dano suportado por terceiro, mesmo que ele seja decorrente de culpa ou dolo
da vtima, sem excludentes da responsabilidade, sendo de certo ponto de vista extremista e
possibilita um abuso da responsabilidade estatal.
Tem-se tambm, a teoria da culpa administrativa, em que para que haja o
nexo causal e a conseqente responsabilidade do Estado, necessria a falta de servio,
comprovada pela vtima para que receba a indenizao. Pode ser a inexistncia, o mau
funcionamento ou o retardamento do servio.
Com o advento do Cdigo Civil de 2002, houve a unificao do sistema de
responsabilidade do Estado, para abranger tambm as Agncias Reguladoras. Desta maneira,
os atos e omisses que causem leso a terceiros devero ser responsabilizados
objetivamente.39
Segundo o Supremo Tribunal Federal, a Administrao Pblica responde
civilmente pela inrcia em atender a uma situao que exigia a sua presena para evitar a
ocorrncia danosa. 40, sendo essa mais uma fundamentao para que o Estado seja
responsvel perante a sua omisso em relao segurana social, respondendo pelos danos
que foram causados em face sua ausncia, enquanto deveria estar protegendo.
Atualmente o Estado tem duas atribuies precpuas: a jurdica e a social. A
jurdica aquela que visa assegurar a ordem jurdica interna e a defesa do territrio contra
inimigo externo; a segurana da ordem jurdica interna compreende a manuteno da ordem
pblica e a distribuio da justia.41
Segundo Antnio Bandeira de Mello:
A atividade funcional do Estado, como ser abstrato, realidade acidental,
formada de relaes de seres substanciais, os seres humanos, se efetiva
39
KLOSTER, Jalane Tansin, Responsabilidade Civil em Face da Violao dos Direitos da Personalidade: Uma
Pesquisa Multidisciplinar. Curitiba: Juru, 2011. p. 154-158.
40
STF - 2a T. RE Rel. Temstocles Cavalcanti j. 29.05.68 RDA 97/177.
41
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil parte geral. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 1975. p.
104.
359
mediante a ao destes [...] Dada a complexidade e amplitude das atribuies

do Estado, em razo de suas altas funes, impossvel o exerccio delas por
um s agente, mas se impe que seja uma pluralidade deles. A manifestao
das vontades de ditos agentes, segundo as respectivas atribuies, forma a
vontade unitria da pessoa jurdica, Estado-sociedade, pois so a eles
imputadas como sua vontade.42
Rui Stoco menciona a situao da bala perdida e das leses corporais

causadas por marginais ou conflitos de terceiros com a polcia. Nesses casos, embora os
policiais possam ter agido com moderao e comedimento, procedido segundo normas de
conduta estabelecidas para as circunstncias do momento, responder o Estado,
objetivamente, pelos danos que essa ao legtima causar a terceiros. 43
Assim, cumpre-nos consignar algumas manifestaes neste sentido do
Superior Tribunal de Justia:
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO [...] polcia e traficantes,

trazendo a morte de menor, que nada tinha haver com o fato, impe-se o
dever de indenizar ao Estado, independentemente da bala ter sido desferida
por arma de policial ou de traficantes. Risco da atividade que d causa ao
dano, impondo o dever de indenizar. Precedentes. Reparao material pensionamento - que impe prova. Ausncia de presuno de dano. [...].44
DILIGENCIA POLICIAL COM TROCA DE TIROS BALA PERDIDA
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO TEORIA DO RISCO
ADMINISTRATIVO NEXO DE CAUSALIDADE OBRIGACAO DE
INDENIZAR Responsabilidade civil. Bala perdida. Troca de tiros entre
policiais militares e bandidos atingindo passageiro que se encontrava em
coletivo. [...].45
[...] TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. 1 - OS DANOS
CAUSADOS POR AGENTES DO ESTADO SO INDENIZVEIS
SEGUNDO A RESPONSABILIDADE OBJETIVA, INFORMADA PELA
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO (CF, ART. 37, 6). [...]46
Destaca-se que nem o estado de legtima defesa ou estado de necessidade

vivenciado pelo agente da autoridade retira do Estado o dever de reparar. No haver apenas o
42
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Prestao de servios pblicos e administrao indireta. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1979. p. 77.
43
STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2007. p. 1.111 e 1.112.
44
0056609-59.2004.8.19.0001 (2008.001.58356) - APELACAO - 1 Ementa DES. RICARDO COUTO Julgamento: 21/01/2009 - SETIMA CAMARA CIVEL.
45
0034028-50.2004.8.19.0001 (2006.001.49442) - APELACAO - 1 Ementa DES. FERDINALDO DO
NASCIMENTO - Julgamento: 28/03/2007 - DECIMA QUARTA CAMARA CIVEL.
46
APELAO CVEL 2002 01 1 095610-4 APC - 0095610-55.2002.807.0001 (Res.65 - CNJ) DF Registro do
Acrdo Nmero : 212292 Data de Julgamento : 28/03/2005 rgo Julgador : 1 Turma Cvel Relator :
ANGELO PASSARELI.
360
direito de regresso, e isso se d em razo da teoria do risco administrativo, que obriga o

Estado a indenizar, sem indagao e culpa, em seu sentido amplo.47
O exemplo mais adequado para ilustrar a situao se encontra
consubstanciado em julgado do Superior Tribunal de Justia, ao responsabilizar o Estado, de
forma objetiva, em razo da queda de uma rvore em uma escola, que provocou a morte de
uma estudante. A Primeira Turma manteve a deciso em que seria devido penso aos pais,
pois o Estado deve se responsabilizar objetivamente pela segurana dos estudantes a partir do
momento em que ingressam na escola pblica.48
Tal julgado encontra guarida na Nova Teoria do Risco Social, em que o
foco da responsabilidade civil passou do causador do dano para a vtima, ou seja, a reparao
do dano passaria a ser de encargo da coletividade, socializando-se o risco. O Estado, neste
contexto, se responsabiliza pelo individuo, indenizando o particular por todo dano causado,
mesmo no estando presente o nexo causal e a conduta.
Importante frisar que a questo da segurana pblica confunde-se com a
prpria origem e razo de existir do Estado, oriunda do contrato social49 porque, por este, as
pessoas aceitaram viver em comunidade, abrindo mo de certas liberdades individuais para
garantir que seus direitos fossem respeitados por meio da interveno estatal.
Deste modo, a proteo real da sociedade atribuio intrinsecamente
ligada prpria razo de ser do Estado. E nem poderia ser diferente, posto que se o Estado
no se prestasse garantia da segurana do indivduo, teramos um caos social, com o imprio
da lei do mais forte e no haveria ambiente para a vida em sociedade. Assim o Estado no
pode se afastar ou se eximir dessa sua obrigao primria de garantir a segurana de todos os
que nele se encontrarem.
O art. 144 da Constituio Federal estabelece que: A segurana pblica,
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio [...].
47
STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2007. p. 1.111 e 1.112.
STJ - RECURSO ESPECIAL REsp 945519 ES 2007/0092871-3 (STJ)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ACIDENTE OCORRIDO EM ESCOLA MUNICIPAL
DURANTE HORRIO ESCOLAR. QUEDA DE RVORE QUE ATINGIU FATALMENTE A VTIMA.
CULPA. DEVER DE INDENIZAR. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL. INCIDNCIA DA SMULA 83
DO STJ. NEXO DE CAUSALIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FTICO-PROBATRIO. SMULA 7
/STJ. AgRg no REsp 723893/RS DJ 28.11.2005; AgRg no Ag 556897/RS DJ 09.05.2005; REsp.
49
Teoria que tenta explicar a formao do Estados. A ideia de contrato traz implcito que as pessoas abrem mo
de certos direitos para um governo ou outra autoridade a fim de obter as vantagens da ordem social. Nesse
prisma, o contrato social seria um acordo entre os membros da sociedade, pelo qual concedem autoridade,
igualmente sobre todos a um governante.
48
361
Pela definio constitucional j possvel notar que a Segurana Pblica

destina-se a proteger a prpria ordem social e os bens jurdicos mais importantes para o
indivduo, quais sejam, a vida, sade, incolumidade fsica, patrimnio, entre outros, da por
que dever do Estado e direito de todos.
Ademais, o prprio direito a segurana social se constitui em um direito da
personalidade na medida em guarda todas as caractersticas deste espcime de direitos, como
j analisado.
Foi a jurisprudncia francesa, a partir do caso "Blanco", de 1873, que
encetou a elaborao de teorias sobre a responsabilidade do Estado sob o prisma do direito
pblico, originando, assim, a chamada teoria da culpa do servio.50
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Essa culpa do servio pblico ocorre quando: o servio pblico no
funcionou (omisso), funcionou atrasado ou funcionou mal. Em qualquer
dessas trs hipteses, ocorre a culpa (faute) do servio ou acidente
administrativo, incidindo a responsabilidade do Estado independentemente
de qualquer apreciao de culpa do funcionrio.
Nesse sentido, tem ampla aplicao no direito ptrio a teoria da faute du

service, vale dizer, o Estado responder se ficar caracterizada sua inrcia, omisso ou falha na
prestao de servio pblico essencial, como o caso da segurana pblica que deveria ser
garantida.51
O Supremo Tribunal Federal, ainda no ano de 1968, em julgado relatado
pelo Ministro Temstocles Cavalcanti, assentou que A administrao pblica responde
civilmente pela inrcia em atender a uma situao que exigia a sua presena para evitar a
ocorrncia danosa. (RDA 97/177)
Mas o posicionamento acima citado foi isolado e os tribunais ptrios
firmaram entendimento no sentido de que o Estado no responderia civilmente por falhas na
segurana.
Ocorre que, em 2008, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de
Mello que literalmente colocou em xeque o entendimento at ento pacificado pelos tribunais
brasileiros. Aps uma longa caminhada pelo instituto da responsabilidade civil do Estado por
50
SOARES, Emmanuel Jos Peres Netto Guterres. A responsabilidade civil do Estado pela falta do servio de
segurana pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 487, 6 nov. 2004. Disponvel em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/5889>. Acesso em: 12 mar. 2013.
51
SOARES, Emmanuel Jos Peres Netto Guterres. A responsabilidade civil do Estado pela falta do servio de
segurana pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 487, 6 nov. 2004. Disponvel em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/5889>. Acesso em: 12 mar. 2013.
362
omisso, a Corte proferiu uma deciso relevante sobre o tema: concedeu uma tutela
antecipada condenando o Estado de Pernambuco ao pagamento de todas as despesas
necessrias realizao de implante de marcapasso diafragmtico muscular a um cidado que
ficou paraplgico em decorrncia de assalto em via pblica.52
Tal deciso importante no s pelo resultado pretendido, seno pela
mudana de entendimento da Corte na interpretao da realidade da segurana pblica no
Brasil.
Para o Ministro Celso de Mello, em seu voto:
Entendeu-se que restaria configurada uma grave omisso, permanente

e reiterada, por parte do Estado de Pernambuco, por intermdio de
suas corporaes militares, notadamente por parte da polcia militar,
em prestar o adequado servio de policiamento ostensivo, nos locais
notoriamente passveis de prticas criminosas violentas, o que tambm
ocorreria em diversos outros Estados da Federao. Em razo disso, o
cidado teria o direito de exigir do Estado, o qual no poderia se
demitir das conseqncias que resultariam do cumprimento do seu
dever constitucional de prover segurana pblica, a contraprestao da
falta desse servio. Ressaltou-se que situaes configuradoras de falta
de servio podem acarretar a responsabilidade civil objetiva do Poder
Pblico, considerado o dever de prestao pelo Estado, a necessria
existncia de causa e efeito, ou seja, a omisso administrativa e o dano
sofrido pela vtima, e que, no caso, estariam presentes todos os
elementos que compem a estrutura dessa responsabilidade.53
Em 2009 tambm houveram outras duas importantes condenaes do Estado
pela falta de segurana pblica. Um deles se refere a uma indenizao por danos morais de 75
mil reais e uma penso mensal aos filhos de uma vtima de um incndio criminoso a nibus.
O crime ocorreu em 2003 a 100 metros do 2 Batalho da Polcia Militar, em Botafogo, no
Rio de Janeiro. No outro caso o Tribunal responsabiliza o Estado a pagar uma indenizao de
40 mil reais a uma vtima de "balas perdidas" num tiroteio entre polcias e criminosos, na
Tijuca, em 2001, sob o argumento de que o Estado falhou ao permitir o incio e a manuteno
do tiroteio em via pblica.
Quando a administrao pblica se abstm de praticar atos ou de tomar
providncias que a lei lhe impe e de sua inrcia resulta dano, a culpa se configura e sua
conseqente reparao surge como imperativo indeclinvel de justia. No se concebe a
52
53
STA 223 AgR/PE. Rel. orig. Min. Ellen Gracie. rel. p/ o acrdo Min. Celso de Mello. 14.4.2008.
STA 223 AgR/PE. Rel. orig. Min. Ellen Gracie. rel. p/ o acrdo Min. Celso de Mello. 14.4.2008.
363
existncia de Estado que no tenha como funo precpua a garantia da ordem e a segurana
de seus jurisdicionados.
A prtica da violncia, atualmente, presumvel razo pela qual no se
coaduna com o entendimento de que o Estado, por no ser onipresente, no poderia estar em
todos os lugares, por intermdio de seus agentes, a fim de assegurar a segurana, e que apenas
seria responsvel no caso de falhar em situaes previsveis.
Registre a ocorrncia de caso emblemtico que serve para ilustrar esta
afirmao. Em julho de 2010 um garoto de 11 anos foi morto por uma bala perdida, dentro da
escola. Wesley, de 11 anos, foi atingido no peito por um disparo de fuzil quando assistia
aula de Matemtica, no Ciep Rubens Gomes, em Costa Barros, zona norte do Rio. Cerca de
35 crianas estavam na classe. Na hora da tragdia policiais militares realizavam uma
operao nas favelas da Quitanda e da Pedreira, que ficam prximas ao Ciep.
A responsabilidade civil do Estado deve subsistir neste caso. A vida de uma
criana foi ceifada. Por bvio que no se esperava que a escola fosse alvo de tiroteio,
entretanto, em decorrncia da favela estar nas proximidades da escola, o mnimo que se
esperaria um zelo maior por parte do Estado.
A preveno de atos que venham a lesionar direitos da personalidade cabe a
autoridade pblica, inexistindo fundamento jurdico para transferir a responsabilidade a
terceiros. No h que se cogitar em culpa da escola e sim do Estado que no cumpriu dever de
prevenir e impedir que se instaurasse a desordem pblica que assola os grandes centros
urbanos de nosso pas.
Assim, acredita-se que o direito segurana constitui-se em direito da
personalidade, na medida em que sua ausncia fere a vida, a integridade fsica e psquica do
ser humano, alm de sua liberdade e dignidade e deve ser protegido pelo Estado.
O Estado falhando em seu papel se assegurar a ordem pblica,
consequentemente, a segurana, viola o pacto social e desrespeita a Constituio Federal que
a estabelece como dever, assim, dever indenizar o particular.
5 DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA COMO PARMETRO DE AO DO

PODER PBLICO
364
A construo do conceito de dignidade como um atributo da pessoa, tal

como compreendido atualmente, iniciou-se no final do sculo XVIII, na obra
Fundamentao da metafsica dos costumes, de Kant. Nela ele explicou a dignidade da
pessoa como o produto da autonomia decorrente da razo e da liberdade. De acordo com seu
pensamento,
No reino dos fins, tudo tem ou um preo ou uma dignidade. Quando uma
coisa tem um preo, pode-se pr em vez dela qualquer outra como
equivalente; mas quando uma coisa est acima de todo preo, e, portanto,
no permite equivalente, ento ela tem dignidade. O que se relaciona com
as inclinaes e necessidades gerais do homem tem um preo [...]; aquilo,
porm, que constitui a condio s graas qualquer coisa pode ser um fim
em si mesma, no tem somente um valor relativo, isto , um preo, mas um
valor ntimo, isto , dignidade [...]. Portanto, a moralidade e a humanidade
enquanto capaz de moralidade so as nicas coisas que tm dignidade. 54
Ocorre que essa concepo de dignidade no foi acolhida poca, j que,

durante o sculo XIX e incio do sculo XX, o progresso e o desenvolvimento sobrepuseramse ao valor da pessoa. 55
Apenas aps o final da 2 Guerra, o conceito de dignidade humana ressurge
com vigor. Tambm, nesse perodo, sua constitucionalizao ganha impulso, podendo-se
citar, exemplificativamente, a Constituio italiana de 1947 e a Lei Fundamental alem de
1949. 56
A Constituio Federal brasileira de 1988, em seu art. 1, III, estabelece a
dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos da Repblica, e, ao longo de todo o
texto, ela no volta a ser prevista como um direito subjetivo expressamente reconhecido. Tal
postura do legislador foi salutar, pois, sendo a dignidade multidimensional, est indissocivel
de um grande conjunto de condies ligadas existncia humana, como o direito vida,
integridade fsica, psquica e moral, liberdade etc.57
Para Gustavo Tepedino, "a realizao plena da dignidade humana, como
quer o projeto constitucional em vigor, no se conforma com a setorizao da tutela jurdica
ou com a tipificao de situaes previamente estipuladas, nas quais pudesse incidir o
54
KANT, Immanuel. Fundamentao da metafsica dos costumes. Traduo de Paulo Quintela. So Paulo:
Abril, 1989. Coleo Os Pensadores. p. 228.
55
COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008. p. 28.
56
COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So Paulo:
57
VIEIRA, Oscar, Vilhena. Direitos fundamentais: uma leitura da jurisprudncia do STF. So Paulo: Malheiros,
2006. p. 63.
365
comportamento".58 Isso restringiria o direito dignidade, e o que o legislador constituinte

pretendeu foi ampli-la porque a associou erradicao da pobreza e da marginalizao, bem
assim da reduo das desigualdades sociais, configurando-a como "verdadeira clusula geral
de tutela e promoo da pessoa humana, tomada como valor mximo do ordenamento". 59
Com esse mesmo entendimento, Elimar Szaniawski apregoa que A
dignidade do homem e o direito ao livre desdobramento de sua personalidade so, portanto,
elementos integrantes do direito geral de personalidade que, atravs da ordem jurdica, so
garantidos como um direito subjetivo a respeito de todas as pessoas60
Segundo Maria Celina Bodin de Moraes:
a Constituio consagrou o princpio e, considerando a sua eminncia,

proclamou-o entre os princpios fundamentais, atribuindo-lhes o valor
supremo do alicerce da ordem jurdica democrtica. Com efeito, da mesma
forma que Kant estabelecera para a ordem moral, na dignidade humana que
a ordem jurdica (democrtica) se apia e se constitui.61
Conforme leciona Fabio Konder Comparato: a dignidade da pessoa humana

a nica cujo valor tico superior a todos os demais no mundo, sendo sua existncia um
fim em si, no sendo um meio para conservar outros.62 Ademais, a dignidade humana to
complexa que no requer paradigmas ou modelos externos, e mesmo assim, nela prpria um
fim, que se vincula vontade da pessoa humana.63
O meio ambiente social atual prejudicial a uma vida digna: o ato ilcito
possui uma extenso que abrange tanto a integridade fsica quanto psicolgica, tendo em vista
o surgimento de seqelas decorrentes do sofrimento de dita ao, como o transtorno de stress
ps-traumtico, alm do sentimento de medo, ou outros que, porventura, venham a se
manifestar negativamente na psique tanto da vtima, quanto de qualquer outro individuo
passvel de tal atrocidade. 64
58
TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 46.
TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 48.
60 SZANIAWSKI, Elimar. Direitos de personalidade e sua tutela. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 56.
61
MORAES, Maria Celina Bodin de. Danos Pessoa Humana Uma Leitura Civil-Consticional dos Danos
Morais. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 83.
62
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Editora Saraiva. 1999.
p. 19.
63
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Editora Saraiva. 1999.
p. 20.
64
LEMBRURGER, Julita. Violncia, omisso e insegurana pblica: o po nosso de cada dia. Trabalho
apresentado no Encontro Anual dos Acadmicos da Academia Brasileira de Cincias em 1 de junho de 2004.
59
366
A dignidade articula-se com o processo de construo da identidade pessoal,

permitindo a cada indivduo orientar sua vida de acordo com o seu projeto espiritual e
desenvolver livremente sua personalidade.65
Ela um valor constitucional supremo, e um ncleo essencial, do qual
gravitam ao seu redor, todos os direitos fundamentais do homem.66 Assim, demonstra-se que
o legislador no inclui o princpio da dignidade da pessoa humana junto aos direitos
fundamentais, mas a constituiu como um fundamento do Estado, sendo um valor
constitucional supremo, que agrega os direitos fundamentais, e reflete uma concepo
humanstica do texto constitucional. Isso porque no se enxerga mais o homem como um ser
que deve servir ao seu Estado. Pelo contrrio, o Estado que deve servir ao homem.67
Com este fundamento, Jos Joaquim Gomes Canotilho discorre sobre a
dignidade da pessoa humana ser o norte a ser seguido pelo Estado:
Perante as experincias histricas da aniquilao do ser humano (inquisio,

escravatura, nazismo, stalinismo, polpotismo, genocdios tnicos) a
dignidade da pessoa humana como base da Repblica significa, sem
transcendncias ou metafsicas, o reconhecimento do homo noumenon, ou
seja, do indivduo como limite e fundamento do domnio poltico da
Repblica. Neste sentido, a Repblica uma organizao poltica que serve
o homem, no o homem que serve os aparelhos poltico-orgaizatrio,68
Desta forma, as prestaes positivas previstas nas normas programticas de

direitos fundamentais so exigveis pelo cidado, havendo dever do Estado em implementlas, ou quando no, dever o Judicirio, se provocado, determinar a realizao do direito
reclamado. 69
Sendo assim, como os direitos da personalidade so direitos inatos, e que
mesmo no tipificados, so merecedores de tutela, pois, dentro da linha de raciocnio anterior,
derivam do mesmo princpio do qual originam 70.
65
GOMES, Andreia Sofia Esteves. A dignidade da pessoa humana e o seu valor jurdico partindo da existncia
constitucional portuguesa. In: MIRANDA, Jorge; SILVA, Marco Antonio Marques da (Coord.). Trabalho lusobrasileiro da dignidade humana. 2. ed. So Paulo: Quartier Latin, 2009. p. 27.
66
BULOS, Uadi Lammgo. Constituio federal anotada. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 49.
67
FERREIRA, Alusio Henrique. O Poder Diretivo do Empregador e os Direitos da Personalidade do
Empregado. Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu do CESUMAR, Maring:
CESUMAR, 2009. p. 63.
68
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituio. 6 ed. Coimbra:
Almedina, 2002. p. 225.
69
SANTOS, Paulo Reneu Simes dos. Direitos da Personalidade e a Concretizao dos Direitos Fdunamentais
Sociais. Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu do CESUMAR, Maring:
CESUMAR, 2009. p. 94.
70
BITTAR, Carlos Alberto. Os direitos da personalidade. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000. p.
7.
367
Portanto, a tutela dos direitos da personalidade est diretamente ligada

dignidade da pessoa humana, dando origem direitos da pessoa, e esses, por sua vez, so o
que permitem sua existncia, o que retoma ao fato de que o Estado o responsvel por essa
tutela, que deve se manifestar atravs da segurana pblica, sendo essa a razo pela qual a
falta dela no h dignidade, pois desta omisso surgem leses decorrentes de atos ilcitos,
ferindo os direitos da personalidade, e conseqentemente, negando a dignidade humana.
6 CONCLUSO
A Constituio Federal de 1988 trouxe a garantia segurana. Considerando

vez que a natureza humana inclinada prtica de delitos, surge ento uma ordem jurdica
que limita essa atividade.
A segurana altera, diretamente, a qualidade de vida do indivduo, e por esta
razo est aos cuidados do Estado, que por meio do Contrato Social, assumiu a obrigao de
promover a segurana pblica, assim como outros direitos. Sendo a segurana pblica a
garantia da ordem pblica, essa tambm essencial para a possibilidade da efetivao de
inmeros direitos, dela dependentes.
essencial que a norma e as atitudes do poder executivo atendam
evoluo social. E isso pode ser feito com polticas pblicas, mas a situao crtica j que
elas so escassas, ou inexistentes.
Surge ento a necessidade de reparao dos danos causados decorrentes do
no agir da Administrao Pblica. Tendo em vista que o ordenamento jurdico brasileiro
prev a Responsabilidade Civil, deve o Estado ser responsabilizado a reparar as leses
decorrentes de sua negligncia, tendo em vista a Teoria do Risco Administrativo, assim como
o entendimento de que a igualdade perante a lei h de ser respeitada por ele, inclusive.
Quando o ser humano vive situaes sociais e culturais que lhe geram
insegurana, perde sua dignidade, pois aumenta sua angstia existencial. Sempre que se
obrigado a agir contra a sua vontade, seus valores, em uma violao da sua integridade, seja
ela fsica ou psquica, h, portanto, violao da dignidade humana.
Logo, o direito segurana pblica est intimamente ligado dignidade,
sendo que esta intrnseca ao ser humano e se realiza com o respeito aos demais direitos do
ser humano. Assim, em decorrncia dessas caractersticas, a dignidade constitui-se em um
368
valor-fonte que guiar a criao e a interpretao das normas, bem como o agir do Estado na
formulao de suas aes para garantia de direitos aos seus jurisdicionados.
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APAC, CONSELHO DA COMUNIDADE, PENARTE: EXPERINCIAS DE

REINTEGRAO PRISIONAL
APAC, COUNCIL OF COMMUNITY, PENARTE: REINTEGRATION
EXPERIENCES OF PRISON
Juliana Lira Novaes1

Samyle Regina Matos Oliveira2
RESUMO
O artigo prope uma reflexo sobre o funcionamento de projetos que vm sendo
implementados como alternativas auxiliares ao sistema carcerrio brasileiro como o APAC
Associao de Proteo e Assistncia aos Condenados, o Penarte, projeto implementado no
presdio feminino do estado de Sergipe e os Conselhos da Comunidade de Execuo Penal CCEP. Por meio do mtodo de reviso bibliogrfica, o artigo discute os problemas estruturais
e as condies dos presdios brasileiros, elementos responsveis pelo descumprimento das
funes sociais da pena e, alm disso, explica a necessidade de analisar esses projetos para
possibilitar uma melhor compreenso de seus mtodos, sucessos e fragilidades.
Palavras-Chave: Polticas Pblicas; Sistema penitencirio; Reintegrao
ABSTRACT
The paper proposes a reflection on the functioning of projects that are being implemented as
alternative aids to Brazilian prison system as APAC - Association for Protection and
Assistance of the Damned, the Penarte, project implemented in the women's prison in the state
of Sergipe and Community Councils Criminal Sentencing - CCEP. Through the method of
literature review, this paper discusses the structural problems and conditions of Brazilian
prisons, elements responsible for the breach of the social functions of the pen and also
explains the need to analyze these projects to enable a better understanding of their methods ,
successes and weaknesses.
Keywords: Public Policy; penitentiary system; Reintegration
Aluna de Graduao em Direito na Universidade Tiradentes UNIT e Bolsista do Programa de Bolsas de

Iniciao Cientifica PIBIC/FAPITEC , ju.novaes@oi.com.br
2
Aluna de Graduao em Direito na Universidade Tiradentes - UNIT, e Bolsista do Programa de Bolsas de
Iniciao Cientifica PIBIC/FAPITEC. samyleregina@hotmail.com
373
INTRODUO
Sabe-se queo objetivo da priso privar o indivduo do convvio social para que
posteriormente, ele possa ser reinserido nessa sociedade regenerado e disposto a seguir com
uma vida digna e honesta. Entretanto, o que se nota diametralmente oposto. O indivduo que
foi preso com o objetivo de se regenerar e se tornar um homem melhor, maltratado,
humilhado, obrigado a viver numa situao desumana e ameaado, no s por agentes
penitencirios e policias, como tambm por outros internos. Sendo assim, esse infrator deve,
alm de se adequar ao comando dos agentes, obedecer s regras impostas internamente pelos
prprios companheiros de cela.
As condies dos presdios brasileiros so consideradas inadequadas para suportar a
populao carcerria. Como reflexo dessa realidade est oambiente degradado e insalubre,
bem como aalimentao de baixa qualidade, a falta de condies para capacitao do preso
visando o seu retorno sociedade e reintegrao ao mercado de trabalho, dentre outros
aspectos que no atendem as necessidades fsicas, espirituais, emocionais. Esse conjunto de
inadequaes inviabiliza a garantia de princpios constitucionais fundamentais, a exemplo do
princpio da dignidade humana.
A ocorrncia de superpopulao carcerria em quase todas as unidades prisionais
brasileiras e fatores como o alto ndice de reincidncia criminal, a carncia de pessoal servidor
do sistema penitencirio com qualificao especializada, a falta de tratamento individualizado
da pena, a ausncia e/ou precria assistncias sade, jurdica, social, laboral, educacional,
dentre outros, so amplamente divulgados pela mdia. Esse conjunto de fatores agrava ainda
mais o quadro complexo do sistema prisional brasileiro, desrespeitando asgarantias mnimas
dos apenados, as quais esto positivadas na Lei de Execues Penais.
nesse cenrio que surgem projetos e mtodos que funcionam como alternativas
auxiliares ao ineficaz sistema carcerrio brasileiro. Atravs do mtodo de reviso
bibliogrfica foi possvel estudar especificamente os mtodos APAC, PENARTE e os
Conselhos da Comunidade de Execuo Penal.
374
1. A PRISO: O PARADOXO ENTRE O DEVER SER E A REALIDADE
A pena de priso e o crcere ao invs de recuperarem o preso, muitas vezes

provocam a degradao e segregao do ser humano. Entretanto, Flvio Gomes (apud
FARIAS, 2005, P.117) nos alerta que o Brasil ainda no est preparado estruturalmente para
adotar outra forma de ressocializao, uma vez que precisaria de uma ampla reforma em toda
a estrutura social do pas.Essa afirmao pode ser explicada pela forma como a sociedade
civil enxerga o egresso, dificultando o seu retorno ao mercado de trabalho e
contribuindo,consequentemente, para a sua reincidncia no mundo do crime.
A priso tal qual como concebida na atualidade cenrio de constantes
humilhaes, castigos fsicos e mentais torna-se quase impossvel haver -de fato- a
ressocializao de um homem que foi no s excludo da sociedade, mas pela prpria
sociedade em que vive.
A priso um espao de mltiplas segregaes. A mais evidente

aquela que separa os encarcerados do restante da sociedade; outras,
menos perceptveis, dividem os indivduos no interior do prprio
ambiente prisional (COLARES; CHIES, 2010, p.409).
A ressocializao torna-se um ideal utpico e distante da realidade;
primeiro porque existe um contingente enorme de pessoas que nunca
foram inseridas na sociedade, e no ser atravs da privao da
liberdade que a sonhada insero social ocorrer; segundo, porque o
sistema, tal como est, incapaz de proporcionar ao preso condies
de retornar ao convvio social de forma sadia, pois o encarceramento
gera, ao contrrio do que a lei espera, o embrutecimento do homem,
que volta adelinqir de forma mais atroz. (BRIZZI; PINHEIRO,
p.8150)
O conceito de ressocializao surgiu com o desenvolvimento das cincias sociais

comportamentais, no sculo XIX, e fruto da cincia positivista do direito, refletindo com
clareza o binmio ideologia/represso. O discurso jurdico se apropria do conceito de
ressocializao com o sentido de reintegrao social dos indivduos, enquanto sujeitos de
375
direito e procura ocultar a ideia do castigo, obscuridade a violncia legtima do Estado

(CAPELLER,1985).
Acerca da ressocializao Melo e Alves afirmam que:
No cotidiano da priso, a vida sem trabalho torna os dias 'eternos' e se

transforma, no dia a dia da priso, mais num privilgio do que num fator
bsico de ressocializao.Na realidade, o trabalho percebido como um
privilgio ao qual nem todas tem acesso. A retrica jurdico penal, por outro
lado se estriba e se justifica na viso do trabalho como um meio de evitar a
ociosidade, como componente da feio punitiva da pena e como um
elemento de integrao social ou de recuperao social do preso. O trabalho
penitencirio tem sido visualizado tambm como forma de auto manuteno
das prprias casas de deteno ou ainda como querem alguns estudiosos
sobre a questo, como elemento de treinamento disciplinar para integrao
s condies das relaes capital-trabalho reinante nas sociedades
capitalistas. (2001, p. 69-70)
Conforme ainda Capeller (1985), o conceito ressocializao est em pleno desajuste

com o espao no discursivo de sua aplicao a intuio carcerria ou correcional -, na
formao social brasileira. Isso significa dizer que h um descompasso entre a funo de
ressocializar e a estrutura oferecida para a pseudo ressocializao. Um exemplo disso a
catica situao dos presdios que est refletida nos ambientes imprprios e com um elevado
nmero de populao confinada, o que favorece, inclusive, a proliferao de doenas
infectocontagiosas.
Hoje, mesmo com alguns avanos, as unidades prisionais ainda so foco de doenas
infectocontagiosas. As dermatoses (doenas de pele), tuberculose e doenas sexualmente
transmissveis so as enfermidades que mais acometem os internos, alm das hepatites virais
(BRASIL, s/d).
Segundo Macdo (2004), os estabelecimentos prisionais brasileiros, salvo algumas
poucas excees, causam a degenerao da sade fsica e mental dos reclusos, os quais so
colocados em ambientes degradantes onde muitas vezes no tem ventilao adequada,
fazendo com que os presos se revezem para dormir, por falta de espao e higiene.
Embora a priso seja o meio mais utilizado para punir os infratores, ela no de um
todo eficaz. O que se tem percebido que devido s condies desumanas a que so
submetidos os presos, eles tm se transformado de delinquente ocasional que seria aquele
376
que comete um crime ocasionalmente- em delinquente habitual- aquele que est sempre
cometendo crimes.
Tem-se observado que a pena de priso vem atingindo resultado

inverso daquilo a que se destina, j que ao adentrar num presdio, o
apenado assume o papel social de ser marginalizado, adquire as
atitudes de um preso habitual, sendo chefiado por delinquentes mais
experientes, vivendo sob as regras do sistema - regras dos presdios e
dos presidirios, e desenvolvendo, cada vez mais, a tendncia
criminosa, ao invs de anul-la, ficando muito escassa a chance de
reaprendizado social (MACDO, 2004, p.39).
Segundo Foucault (2001), o modelo do novo sistema penitencirio surgiu na Europa

na passagem do sculo XIII para o XIX. As prises desse novo modelo carcerrio surgiram
para disciplinar, surgida no sculo XVIII, por ocasio da instalao do Estado-Nao (PsRevolues Americana e Francesa) em substituio a Sociedade de Soberania do estado
Absolutista.
Para Foucault (2001), inicialmente, as prises foram feitas/criadas para vigiar, punir
e registrar continuamente o indivduo e sua conduta, limitar seus espaos e controlar seus
tempos. No entanto, desde o seu incio, elas no funcionaram, o que comprovado pela
reincidncia e uniformidade da reforma retrica, narradas pelo referido autor na sua obra
Vigiar e Punir, deixando claro o descumprimento da funo precpua inerente s prises.
O ambiente de execuo penal deveria melhorar o nvel de vida e as necessidades do
sentenciado e objetivar punir e prevenir o crime, bem como disciplinar e encaminhar o
condenado ou o internado para a convivncia e participao das relaes sociais (S, 1996, p.
119).
O que se v que as cadeias pblicas, que parecem mais verdadeiros calabouos,
esto repletas de presos. As penitencirias, presdios pblicos ou terceirizados, casas de
albergados e at as colnias agrcolas esto com excedentes de apenados, um ambiente que
em nada melhora o nvel de vida e as necessidades do sentenciado (Xavier, 2007, p.70).
O poder pblico proclama a instituio e /ou valorizao de uma poltica de execuo
penal pautada sob gide dos Direitos Humanos, em que o discurso da ressocializao serve
para esconder e escamotear a prtica social repressiva do castigo e da violncia real, que,
377
conforme, Capeller (1985, p.130), na realidade, nada mais do que o discurso sobre o prprio
castigo.
H um impasse que envolve os direitos humanos nos presdios. Tal impasse consiste
no fato de propiciar aos presos o que nem sequer proporcionado a todos os demais cidados
no infratores. No entanto, a garantia dos direitos de um cidado comum no exclui a garantia
dos direitos daquele que est preso. O fato de estar na priso no o torna menos humano do
que os demais. Dessa forma, deve ser respeitado o princpio basilar da dignidade da pessoa
humana. De acordo com o artigo 14 da Lei de Execues Penais - LEP deve ser assegurado
aos presos
[...] a assistncia sade do preso e do internado, de carter preventivo e

curativo, compreender atendimento mdico, farmacutico e odontolgico
[...] quando o estabelecimento penal no estiver aparelhado para prover
assistncia mdica necessria, est ser prestada em outro local, mediante a
autorizao da direo do estabelecimento.
Vale salientar que os direitos humanos dos presos encontram-se consagrados tambm
em documentos internacionais referendados pelo Brasil que vedam a tortura, o tratamento
desumano e degradante, alm de determinar a separao entre processados e condenados,
jovens e adultos, homens e mulheres, o tratamento diferenciado dos adolescentes e a funo
ressocializadora da pena.
Dentre os pactos e convenes internacionais existentes acerca dos direitos humanos
dos presos, pode-se citar o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos da Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Conveno Americana sobre os Direitos Humanos da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Conveno contra a tortura e outros
tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes da ONU.
Todavia, o sistema penitencirio do Brasilacaba tendo sua funo precpua
deturpada, uma vez que as prises so vistas como punies que restringem a liberdade dos
indivduos que praticaram atos que no condizem com a vida em sociedade e por esta razo
ficaram margem.
378
O sistema que deveria funcionar como reabilitador e ressocializador, deixa de s-lo

por apresentar uma estrutura deficitria que no cumpre satisfatoriamente sua funo e que
pior, devido desorganizao, o efeito acaba sendo inverso. O sistema penitencirio ao invs
de reeducar infratores para a vida em sociedade acaba preparando-os ainda mais para
cometerem crimes piores, fato verificado pelo ndice de reincidncia.Diante dessa realidade,
faz-se necessrio repensar o sistema e encontrar solues eficazes e concretas para a catica
situao que vigora.
Nesse sentido, embora a aplicao de polticas pblicas alternativas/auxiliares no
cessem todos os problemas, elas podem, contudo, contribuir para a reduo de determinados
ndices e trazer perspectivas de futuro para os egressos; um exemplo disso a Associao de
Proteo e Assistncia aos Condenados (APAC) que possui ndices interessantes de reduo
da reincidncia.
Outros projetos tambm chamam a ateno por elementos diferenciados, tais como o
PENARTE e os Conselhos de Comunidade da Execuo Penal. O primeiro, por trazer a arte, a
msica e a poesia como fatores modificadores da realidade prisional feminina em Sergipe e o
segundo, pela conexo que promovida entre a sociedade civil e os presos, trazendo, por
conseguinte, uma maior conscientizao da sociedade.
De acordo com o Presidente do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e tambm
Ministro do Supremo Tribunal Federal, Cezar Peluso, mediante anlises realizadas pelos
Mutires Carcerrios e vista de cenas da perversa realidade prisional brasileira, existe
uma
[...] necessidade de urgente e profunda reforma das prises e do sistema de

justia criminal como um todo, para remediar as condies pessoais e as
estruturas fsicas de encarceramento, bem como de prover os recursos
humanos indispensveis, como requisitos de possibilidade de reabilitao e
reinsero dos habitantes desse universo.
De acordo com a Lei de Execues Penais em seus artigos 10 e 11 a assistncia ao

preso e ao internado dever do Estado, objetivando prevenir o crime e orientar o retorno
379
convivncia em sociedade e inclusive deve ser estendida aos egressos do sistema

penitencirios.
Nesse contexto, surge uma nova dinmica poltica e ideolgica que prima pela no
segregao total do indivduo, pela compreenso de que o ser humano vive em um constante
processo de socializao. Assim reconhece-se que o papel do sistema de privao de liberdade
de socioeducar;o do compromisso com a segurana da sociedade e de promover a educao
do delinquente para o convvio social (JULIO, 2012. p.71).E as polticas pblicas so peas
chaves para o processo de socioeducao.
2. A APLICAO DE POLTICAS PBLICAS (PPs) COMO MEDIDAS

AUXILIARES REINTEGRAO DOS PRESOS
Embora o Brasil ainda no esteja estruturalmente preparado para modificar por

completo o sistema carcerrio, vem adotando e aplicando algumas polticas pblicas
subsidirias tal sistema. Essas polticas so reflexos das necessidades diagnosticadas e dos
problemas endmicos que assolam o referido sistema.
A participao da sociedade civil em uma Poltica Pblica, bem como a sua
incidncia, depende, tanto do contexto institucional que pode ser propcio ou no criao ,
como tambm da apropriao por parte das organizaes sociais dos mecanismos de
fiscalizao e da existncia na sociedade civil de atores com vocao e recursos para utilizla(Abramovich, 2006, p. 47 apudVzquez; Delaplace, 2011).
A implementao de uma poltica pblica requer capacidades e habilidades
especficas por parte das organizaes da sociedade civil, que variam conforme as diferentes
etapas do ciclo da Poltica Pblica, entre as quais Canto (2002, p. 264-265 apudVzquez;
Delaplace, 2011) destaca a capacidade organizacional, habilidades tcnicas, habilidades
polticas, legitimidade social.
Para o autor tudo comea com o surgimento de um problema, no de qualquer
problema, mas de um considerado pblico. Um problema pblico no pode ser confundido
com um problema social, pois enquanto o primeiro mais abrangente que o segundo e precisa
ser reconhecido como tal por mltiplas instituies que integram o governo.
380
Nesse sentido, como respostas s lacunas deixadas pelo sistema penitencirio e as

incongruncias apontadas anteriormente, sugiram projetos e mtodos que funcionam como
alternativas auxiliares essa ineficcia. Alguns desses projetos e mtodos so: APAC, os
Conselhos da Comunidade de Execuo Penal e o PENARTE.
2.1. Mtodo APAC

A Associao de Proteo e Assistncia aos Condenados (APAC) foi criada em
1972, na cidade de So Jos dos Campos, em So Paulo, para atender a demanda da
populao carcerria, como afirma seu criador, o advogado Mrio Ottoboni
Naquela oportunidade, pensamos em desenvolver um trabalho com a

populao prisional da nica cadeia existente na mencionada cidade, com o
objetivo nico de amenizar as aflies de uma populao sempre
sobressaltada com as constantes rebelies e atos de inconformismo dos
presos que viviam amontoados no estabelecimento situado na regio central
da cidade (Ottoboni, 2004 p.23apudMorais e da Silva).
O mtodo APAC, cuja sigla inicialmente significava Amars ao prximo, Amars a

Cristo- ressaltando o carter religioso do mtodo. Inovador em todas as formas, tem como
objetivo principal fornecer subsdios para que os condenados possam ser -de fato- reinseridos
na sociedade; no apenas reinseridos, mas aceitos por ela, evitando assim a reincidncia. Para
atingir tal intento, esse modelo inovador defende a humanizao dos presdios ao valorizar o
homem e a sua dignidade, incentivando a f atravs do Evangelho.
A Associao que adota o sistema progressivo de pena, cujo objetivo fornecer os
subsdios necessrios para que esse preso possa efetivamente ser reinserido e para que possa
conviver socialmente. A APAC de Porto Alegre, por exemplo, funciona em trs regimes: o
Fechado, ainda em fase de implantao, que j atende 24 presos, o Regime Semi-Aberto que
atende atualmente 68 indivduos em processo de recuperao e que desenvolvem trabalhos
dentro da prpria APAC e o Regime Aberto, com 21 recuperandos que trabalham o dia todo
381
em empresas parceiras e voltam para a instituio noite. Na APAC os recuperandos

estudam e podem fazer cursos profissionalizantes.
Entidade sem fins lucrativos, que tem como base slida a f crist- principal
instrumento de conscientizao do condenado de que ainda h a possibilidade de uma nova
vida, de uma vida digna; Funciona h 26 anos para a recuperao dos presidirios, proteo da
sociedade, o socorro s vtimas e a promoo da Justia, visando sempre a dignidade e o
respeito ao recuperando (termo designado pela prpria APAC).
A comunidade desenvolve papel fundamental no processo de ressocializao do
preso, uma vez que para que a reinsero realmente acontea , preciso a aceitao e a
participao da comunidade. O que se tem percebido que um dos principais motivos
impulsionadores da reincidncia criminal a falta de apoio, de aceitao pela comunidade e
pelos familiares dos apenados. principalmente nesse sentido que o modelo apaqueano
inovador.
Nos presdios que implantaram tal mtodo, a prpria comunidade que faz o papel
de agentes penitencirios, psiclogos, mdicos, advogados, dentre outros profissionais atravs
do voluntariado. Diferentemente do sistema carcerrio tradicional, em que so insuficientes os
nmeros de agentes penitencirios, que trabalham mal-humorados, com baixos salrios e sob
efeito de estresse, em que h pouco ou quase inexiste assistncia sade, educao,
assistncia jurdica, em que os presos so submetidos a ambientes insalubres e sub-humanos.
No que tange a formao intelectual/educacional dos presidirios pode-se dizer,
conforme Leite (2004, p.60 apudNeto Silva, 2010) que o acesso informao um direito
fundamental, sendo condio para a prpria sobrevivncia humana e para o exerccio da
cidadania e, no rol da titularidade desse direito, faz-se necessrio salientar no mago destas
consideraes, que tambm esto inclusos os detentos em estabelecimentos prisionais, de
acordo com a Lei de Execuo Penal. Dessa forma, a aplicao da pena privativa de
liberdade, apesar de limitar a liberdade de locomoo, no restringe o direito de acesso
informao, por no ser este afetado pela imposio da sano penal (Leite, 2004, p. 60
apudNeto Silva, 2010).
Nesse sentido, visando reestruturao do sistema penitencirio, os Ministrios da
Justia e da Educao firmaram um Protocolo de Intenes em 2005, objetivando conjugar
esforos para a implementao da poltica nacional de educao de jovens e adultos no
contexto da execuo penal. A partir disso surgiu o Projeto Educando para a Liberdade, o qual
382
representa uma referncia fundamental na construo de uma poltica pblica integrada e

cooperativa, capaz de atender o que apregoa a LEP no que diz respeito assistncia
educacional.
Pessoas da comunidade se voluntariam sem finalidade lucrativa- para ajudar os
detentos a se tornarem homens melhores, prestando toda a assistncia e suporte para tornar
possvel a ressocializao. Alm da constante assistncia de mdicos, dentistas, psiclogos,
advogados, os apenados vivem em ambientes limpos, bem iluminados e arejados, ressaltando
ainda mais a dignidade do homem.
No Brasil j existem cerca de 150 APACs, organizadas juridicamente e com
excelentes resultados. Em algumas localidades, o ndice de ressocializao chega a atingir
cerca de 90%, considerado altssimo comparando-se com o sistema carcerrio tradicional. Em
alguns desses estabelecimentos, no h a presena de policiais ou agentes penitencirios, visto
que os prprios recuperandos reconhecem a necessidade da mudana e almejam, acima de
tudo, se tornar homens melhores, no s reconhecendo que precisam mudar, mas
reconhecendo principalmente a efetividade desse mtodo. O ndice de fuga nesses ambientes,
tambm baixssimo, uma vez que um dos fatores incentivadores da fuga a ausncia ou
distanciamento da famlia. Em vista desses resultados altamente positivos, pases como
Estados Unidos, Nova Zelndia e Noruega adotaram o mtodo APAC em vrias regies.
O modelo apaqueano, presa no apenas pela participao ativa da comunidade, mas
principalmente pela participao das famlias dos recuperandos. Elas sim, figuram papel
fundamental em todo o processo de ressocializao, ao fornecer o apoio e o amor necessrio
para que ele tenha foras e vontade de construir uma nova vida.
Alm da famlia e da comunidade, a f ocupa espao importantssimo no que
concerne ressocializao do apenado. H uma viso espiritual de recuperao, em que se
defende que atravs da f, do evangelho, que os homens alcanaro o perdo pelos crimes
cometidos e que podero construir e seguir uma vida digna. Durante trs dias na semana, os
recuperandos juntamente com seus familiares e os voluntrios participam da Jornada da
Libertao com Cristo. Essa jornada prope a reflexo, atravs de testemunhos, exemplos,
oraes e msicas, sobre o real sentido da vida. Reflexo considerada de extrema importncia
para a conscientizao do recuperando e para o incentivo conquista de uma nova vida.
383
A Jornada se divide em duas etapas: a primeira preocupa-se em revelar Jesus

Cristo aos jornadeiros. Sua bondade, autoridade, misericrdia, humildade,
senso de justia e igualdade. Para Deus todos so iguais e titulares dos
mesmos direitos. A parbola do filho prdigo o fio condutor da Jornada,
culminando com o retorno ao seio da famlia, num encontro emocionante do
jornadeiro com seus parentes. (Ottoboni, 2004, p.69apudMorais e da Silva).
Conforme exposto pelo Conselho Nacional de Justia, o modelo apaqueano adota

como metodologia 12 importantes elementos, bem como:
Participao da comunidade; ajuda mtua entre recuperandos; trabalho;

religio; assistncia jurdica; assistncia sade; valorizao humana;
famlia; formao de voluntrios; implantao de centros de reintegrao
social; observao minuciosa do comportamento do recuperando, para fins
de progresso do regime penal; e a Jornada de Libertao com Cristo,
considerada o ponto alto da metodologia e que consiste em palestras,
meditaes e testemunho dos recuperandos.
O trabalho laboral tambm um dos fatores que auxiliam a recuperao dos

detentos. Os recuperando tem acesso a aulas profissionalizantes, a aulas artesanais,
fornecendo o suporte necessrio para que ao cumprir a pena, possa seguir uma profisso,
podendo sustentar sua famlia, ressaltando mais uma vez a importncia da dignidade do
homem, princpio basilar da nossa Constituio Federal. Hoje, 53% das despesas so pagas
com recursos gerados pela prpria APAC que gera esse valor a partir da venda e uso de
produtos produzidos pelos recuperandos.
S (1996) defende a ideia de sistema presidirio como espao de disciplinamento do
indivduo que ser submetido a tcnicas de transformao para que tenha uma possibilidade
de retorno sociedade. Afirma que:
A priso, inclusive a cadeia pblica, est organizada para guardar e manter

um segmento social 'submetido a um regime de controle total ou quase total'.
O regime de controle total, ou quase total, do sistema prisional sobre sua
clientela expressa-se, inclusive, pela arquitetura de suas construes, pelo
isolamento de seus prdios e pela custdia armada, alm de outros elementos
simblicos como censura de correspondncia, controle do tempo e
distribuio do espao, desnudamento de visitas e de seus pertences. (...)
Espera-se a punio e a reeducao do infrator com a simultnea proteo da
sociedade, isto , aes de natureza punitiva, pedaggica e protetora. (S,
1996, p. 40)
384
Uma das formas encontradas para que a transformao dos sentenciados e seus
consequentes retornos sociedade aconteam, a utilizao do trabalho remunerado. No
Brasil, h diferentes formas de utilizao de mo-de-obra carcerria, advinda de quem cumpre
pena em regime fechado, tanto a partir de trabalho a ser realizado dentro das unidades penais,
como fora - no caso da realizao de obras pblicas; e em regime semi-aberto, nas
penitencirias industriais, penitencirias agrcolas e trabalhos externos para empresas privadas
e outras entidades.
Sobre a questo das atividades laborais, Figueira (2010, p. 1377) constata ainda que a
nossa sociedade encontra-se dividida entre bons e maus e, num sentido muito usual, entre
trabalhadores e bandidos. Os quais so tipos sociais representativos de sujeitos morais.
Ser trabalhador ou ser bandido3 , primordialmente, uma condio moral. A sensibilidade
jurdica (Geertz, 1989 apud FIGUEIRA, 2010) indissocivel dos juzos morais realizados
acerca daqueles acusados de transgresso norma e as prticas do sistema de justia criminal
e as que so inerentes ao mesmo, encontram-se, tambm, mergulhadas na moralidade.
O fato que embora a APAC tenha cunho fundamentalista religioso, ela tem
cumprido o que se prope a fazer, no sentido de trabalhar com os direitos apregoados na LEP,
incluindo a educao e o trabalho. E os resultados apresentados so positivos, conforme
apontam os ndices de reduo da reincidncia criminal.Nesse sentido, o mtodo APAC pode
ser visto como uma alternativa auxiliar para o falido sistema carcerrio brasileiro, mas no
como a soluo perfeita e acabada para as mazelas sociais e demais problemas que envolver
as questes penitencirias.
2.2. Conselho da Comunidade de Execuo Penal
Dentre vrios fatores que subsidiam o sucesso da ressocializao, o contato do

apenado com a sociedade, ocupa lugar de destaque, visto que o apenado sente necessidade de
se sentir acolhido e aceito por uma sociedade que antes o deixava margem, e que o
estigmatizava. O modelo apaqueano, por exemplo, tem como princpio basilar o contato de
Veja, por exemplo, os trabalhos de Alba Zaluar (1994 e 2000).

385
pessoas da comunidade com os recuperandos, fazendo a ligao necessria entre eles e a

sociedade.
Como proposta para promover essa ponte entre o preso e a sociedade, foi criado o
Conselho da Comunidade. rgo sem fins-lucrativos, que tem como objetivo promover a
insero social dos encarcerados, atravs da aproximao de pessoas da comunidade com os
presos. A comunidade desenvolve papel fundamental no processo de ressocializao do preso,
uma vez que para que a reinsero realmente acontea , preciso a aceitao e a participao
da comunidade -que antes o exclua e o deixava margem- e que agora, o acolhe e protege.
Estipulado pelo Artigo 4 da Lei de Execuo Penal-LEP, em que a comunidade deve
cooperar nas atividades de execuo da pena e da medida de segurana, esse conselho tem
funo assistencialista, visto que tem como um dos objetivos fornecer subsdios para a
humanizao das penas e para a assistncia aos presos, ao fazer com o que o detento no se
sinta margem da sociedade.
Com fulcro no artigo 80 da LEP, dispe-se que:
Haver, em cada comarca, um Conselho da Comunidade composto, no

mnimo, por 1 (um) representante de associao comercial ou industrial, 1
(um) advogado indicado pela Seo da Ordem dos Advogados do Brasil, 1
(um) Defensor Pblico indicado pelo Defensor Pblico Geral e 1 (um)
assistente social escolhido pela Delegacia Seccional do Conselho Nacional
de Assistentes Sociais.
Pargrafo nico. Na falta da representao prevista neste artigo, ficar a
critrio do Juiz da execuo a escolha dos integrantes do Conselho.
Esses conselhos fornecem relatrios da realidade prisional que so de extrema

importncia para que os rgos federais, estaduais e municipais possam realizar um trabalho
em conjunto, em prol da melhoria das condies do sistema carcerrio e da efetivao da
ressocializao.
A LEP prev, em seu artigo 81, quais os deveres do conselho, tais como visitar os
estabelecimentos penais, ao menos uma vez por ms; entrevistar os presos; apresentar
relatrios mensais ao juiz da execuo e ao Conselho Penitencirio; diligenciar a obteno de
recursos materiais e humanos para melhor assistncia ao preso ou internado, em harmonia
com a direo do estabelecimento.
386
Portanto, o que se percebe que j h uma movimentao da sociedade em prol da

humanizao das penas, pois j se tem percebido que o contato da sociedade com o preso de
fundamental importncia para a efetiva ressocializao.
2.3. Projeto PENARTE no estado de Sergipe
O principal objetivo do Projeto Penarte, fomentado pela Secretaria de Estado da

Justia e Cidadania e pelas Unidades do Sistema Prisional de Sergipe, atingir as internas do
Sistema Prisional pertencentes ao programa de Educao gerido pela Secretaria de Estado da
Justia e Cidadania, como tambm as internas possuidoras de habilidades e interesses
artsticos, intuitivos ou no. Tal projeto executado mediante a realizao na Unidade Penal
de Oficinas artsticas, simultneas, utilizando seis linguagens diferentes: poesia, msica,
teatro circo, graffitsmo e dana.
Vale salientar que mais do que uma alternativa auxiliar de reintegrao prisional, o
PENARTE traz perspectivas de um olhar diferenciado da sociedade para as presas. Nas
apresentaes teatrais, por exemplo, as presas so as protagonistas e a sociedade civil compe
a plateia que pela primeira vez no est l para repudi-las ou olh-las com superioridade,
mas para aplaudir o que elas tm de melhor e reconhecer os talentos apresentados.
A arte emociona, um dos melhores instrumentos de se chegar alma. E por meio
da arte, poesia e msica que as detentas atingem o cerne dos expectadores, os quais se
encantam com a capacidade que elas tambm tm de fazer arte. No poema Remorso, fica
evidente o desejo do eu lrico que ora materializa-se no teatro:
[...] Quando desejamos por um momento apagar nosso passado,

Entranhando de um maldito sentimento de remorso amargo.
E o amargor deste fel experimental ultrapassa a fronteira da lgica
consciente,
nosso mal que nos acompanha como uma esteira, como um rastro escuro,
fervente.
Perseguidos que somos, por ns mesmos, nos sentenciamosa viver e
conviver com esta figura esqulida do medo que no podemos esquecer
387
Esta verdade nos condiciona a reconhecer nossa herana de um passado que

estaciona em nosso presente, e a esperana de um dia, em novo idioma,
falarmos de um futuro que se alcana (Marco Aurlio Rezende).
Como est claro no poema, o passado de muitos presos estaciona-se no presente e

eles ficam sem perspectivas de futuro. Atravs do PENARTE, apoesia trabalhada juntamente
com a criatividade literria e a desenvoltura de composio de textos, poemas, pensamentos e
redaes sem primar pelos aspectos tcnicos e estticos. Assim, o principal diferencial est na
autenticidade, no desabafo ntimo e na sensibilidade exposta pelas detentas.
A msica, por sua vez, trabalhada mediante a realizao de uma seleo entre os
internos que venham a ter alguma habilidade instrumental, de canto e de composio, a fim de
que seja possvel desenvolver o aprimoramento musical. Intimamente relacionado a msica
est adana, a qual promove o bem estar e a interao entre os envolvidos buscando o corpo e
a mente s atravs do ldico e do movimento.( esta linguagem j foi adicionada no projeto por
sugesto das internas).
E o teatro vivenciado atravs de promoo de uma oficina de carter tcnico, com
criao e montagem de cenrio; tambm, realizando uma oficina de interpretao teatral,
abordando temas peculiares ao cotidiano prisional, com uma linguagem simplificada e
direcionada ao resgate de valores e princpios humanos e sociais. Nocirco,
as
tcnicas
circenses sero abordadas com foco no equilbrio, acrobacia e no malabares para atingir uma
performance de desenvolvimento humano e criativo para a vida.
Alm disso, em traos e cores abordado mediante a realizao de uma Oficina de
desenhos e pinturas artsticas, cuja filosofia bsica aplicar doutrinas educativas antipichao, sugerindo o graffitsmo; como tambm as internas sero motivadas a trabalhar a
pintura de figuras temticas nos murais internos da unidade penal dos cinco segmentos de arte
vivenciados na execuo.
Conforme pode ser verificado nos mtodos e projetos em questo, eles so utilizados
como alternativas auxiliares reintegrao dos presos, visto que surgiram diante da
necessidade solucionar um problema pblico a catica situao do sistema penitencirio. A
elaborao do diagnstico dessa situao apontou as causas e as possveis solues, embora
no seja uma ideia acabada e fechada. Assim, a soluo de um problema pblico depende de
inmeros fatores, pois a estruturao dos problemas e o desenho das mltiplas solues,
aliado a tomada de decises, so os momentos mais polticos do ciclo de vida da PP, onde
388
a ideologia, os interesses e os saberes em conflito ou concorrncia se superpem

(VZQUEZ e DELAPLACE, 2011).
CONCLUSO
Contudo, na busca de solues para a problemtica que envolve o Sistema

Penitencirio Brasileiro, indispensvel enfatizar o papel da polticas pblicas, bem como
apontar o papel da sociedade civil no processo de implementao das mesmas.
No presente trabalho, o Conselho da Comunidade considerado como uma
importante meio de fazer com que o cidado estabelea um elo comunicador entre o mundo e
a realidade interna e limitada em que vive os apenados. Outros projetos, tais como os mtodos
APAC e PENARTE se mostraram relativamente eficazes na tentativa de ressocializao do
apenado. Assim, importante ressaltar que esses mtodos contam com o auxlio da
comunidade, da famlia do recuperando, e com programas que incentivam a cultura, o estudo
e o trabalho, propiciando um ambiente agradvel e favorvel ressocializao.
Portanto, fica claro que a eficcia das polticas pblicas voltadas para os apenados
depende do binmio governo-sociedade. O governo, em um estudo aprofundado dos
problemas estruturais que assolam o sistema, a fim de elaborar as polticas pblicas que
solucionem as problemticasdiagnosticadas. E a sociedade civil, contribuindo para a eficcia
das medidas alternativas auxiliares implementadas.
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391
A EDUCAO AMBIENTAL COMO EDUCAO POLTICA E OS DIREITOS DAS

MULHERES NA ATIVIDADE PESQUEIRA
ENVIRONMENTAL EDUCATION AS POLITICAL EDUCATION AND THE
RIGHTS OF WOMEN IN THE FISHING ACTIVITY
BRAIDO, Janaina Agostini 1; CAPORLINGUA, Vanessa Hernandez 2
Resumo: Este trabalho prope uma reflexo sobre o status das mulheres atuantes na cadeia
produtiva da pesca, tendo como cenrio as comunidades pesqueiras artesanais do Rio
Grande/RS e de So Jos do Norte/RS. A pesquisa documental apresenta a inexpressiva
insero das mulheres nas esferas de poder e o despreparo das colnias de pesca como
entidades de apoio aos pescadores no exerccio de seus direitos e cumprimento de suas
obrigaes. Na busca pelo reconhecimento dos direitos sociais dos agentes estudados e para
sua transformao social, destaca-se a importncia da Educao Ambiental, entendida como
educao poltica, como ferramenta para a mudana de todas as formas de discriminao e
para o incentivo do dilogo entre conhecimentos. O Estado apresentado nesse processo,
enfim, como agente provocador e executor de polticas pblicas direcionadas aos pescadores e
a seus entes representativos, para a consolidao dos ideais de cidadania e justia social para
todos os envolvidos no processo.
Palavras-chave: Pesca artesanal; Educao Ambiental e poltica; Direito das mulheres.
Abstrat: This work proposes a reflection about the active women`s status in the production
chain of fishery, having as a scenery the artisanal fishing communities of Rio Grande/RS and
So Jos do Norte/RS. The documentary research presents the inexpressive insertion of the
women in the spheres of power and the unpreparedness of fishing colonies as entities of the
fishermen`s support executing their rights and the fulfillment of their duties. Searching for the
recognition of social rights of the agents studied as well as for their social transformation, it
became highly relevant the importance of Environmental Education to be seen as a political
education to change all forms of discrimination and to encourage debate among different
sources of knowledge. The State is present in this process as a provocative agent and executor
of public policies which are directed not only to the fishermen but also to their representative
bodies in order to consolidate the ideals of citizenship and social justice for all those involved
in the process.
Keywords: Artisanal fishing; Environmental Education and politics; Womens rights.
Graduada em Direito pela FURG; ps-graduanda em Cincias Penais pela Rede de Ensino LFG Uniderp;
mestranda em Educao Ambiental pela Programa de Ps-Graduao em Educao Ambiental da FURG; e
membro do Grupo de Pesquisa em Direito e Educao Ambiental GPDEA/FURG; janaina.jab@dpf.gov.br
Professora Doutora da Faculdade de Direito da FURG; Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em

Educao Ambiental da FURG; Lder do GPDEA/FURG; vanessac@vetorial.net
392
Poesia Mulher Pescadora

(Jos Anderson da Silva e Jeverson Cavalcante da Silva)
Mulher batalhadora,
Mulher organizadora,
Que pesca seu pescado,
Que vive de seu trabalho,
Que enche de orgulho,
O nosso grande estado.
Mulher de alegria,
Mulher de harmonia,
bom viver com voc,
E com sua pescaria.
INTRODUO
No sul do esturio da Lagoa dos Patos, no Estado do Rio Grande do Sul, as
caractersticas socioeconmicas e culturais das comunidades tradicionais de pescadores
artesanais so to peculiaridades quanto os recursos naturais existentes nesse rico ecossistema
estuarino.
Nas ltimas dcadas, a pesca artesanal historicamente caracterizada como uma
atividade informal atingiu a posio de importante fonte de recursos no cenrio nacional,
alcanando ndices na casa de 45% da produo anual3. Em contrapartida, no avanou em
termos de insero poltica e incluso social dos pescadores e de suas famlias.
Os atores sociais envolvidos com atividade pesqueira de pequena escala, de uma
forma geral, tm como caractersticas a baixa escolaridade; condies precrias de sade,
saneamento e moradia; e uma ineficiente representatividade enquanto categoria profissional.
O papel da mulher inserida na cadeia produtiva artesanal, seja por necessidade ou por
tradio familiar, tem reservado a ela todo o tipo de infortnio, tanto em seu meio social,
como na luta pela conquista de seus direitos. Do preconceito e subordinao ao rduo
caminho pelo reconhecimento de sua atividade laboral, a mulher pescadora tem enfrentando,
ao longo dos anos, adversidades que incluem desde a dupla jornada trabalho e casa,
insegurana jurdica decorrente do despreparo das colnias de pesca ao cumprir sua mais
3
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego http://www.mpa.gov.br/index.php/pescampa/artesanal

393
basilar funo, qual seja, de auxiliar o profissional a fazer valer os seus direitos como
trabalhador de pesca, orientando-os no cumprimento de suas obrigaes.
Na busca pelo reconhecimento e consolidao dos direitos sociais dos agentes sociais
estudados, discute-se a atribuio do Estado como executor de polticas pblicas voltadas ao
setor, inclusive na posio de gestor de aes relacionadas Educao Ambiental, entendida
como educao poltica, ferramenta essencial para a transformao social dos indivduos e da
coletividade.
A estrutura do presente trabalho foi dividida em quatro partes, tendo como cenrio as
comunidades pesqueiras artesanais das cidades do Rio Grande/RS e de So Jos do Norte/RS.
Os dados foram obtidos atravs de pesquisa bibliogrfica, com a apresentao das dimenses
legais, sociais e econmicas das atividades desenvolvidas pelas mulheres no setor, em regime
de economia familiar; e as dificuldades por elas encontradas para o reconhecimento de seus
direitos. A desinformao promovida pelas colnias de pesca foi apresentada mediante dados
colhidos em pesquisa documental em inquritos policiais instaurados pela Polcia Federal em
Rio Grande/RS, na apurao de fraudes no seguro-desemprego pescador. A discusso acerca
da importncia da Educao Ambiental, entendida como educao poltica, para o resgate da
cidadania dos pescadores e reconhecimento de seus direitos sociais, restou desenvolvida no
ltimo captulo, com um alerta sobre o papel fundamental do Estado e das colnias de pesca
como aliados na busca da transformao social das comunidades tradicionais do esturio da
Lagoa dos Patos.
1. A atividade pesqueira em regime de economia familiar

A Lei n. 11.959/09, conhecida como Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, define a pesca como "toda operao, ao ou ato
tendente a extrair, colher, apanhar, apreender ou capturar recursos pesqueiros" (art. 2., inciso
III), compreendendo a atividade pesqueira "todos os processos de pesca, explotao e
explorao, cultivo, conservao, processamento, transporte, comercializao e pesquisa dos
recursos pesqueiros" (art. 4., caput).
A atividade pesqueira artesanal, por sua vez, entendida como aquela (...) praticada
diretamente por pescador profissional, de forma autnoma ou em regime de economia
familiar, com meios de produo prprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado,
podendo utilizar embarcaes de pequeno porte (art. 8., inc. I, a), incluindo os "trabalhos
394
de confeco e de reparos de artes e petrechos de pesca, os reparos realizados em

embarcaes de pequeno porte e o processamento do produto da pesca artesanal" (art. 4.,
pargrafo nico).
O pescador profissional, pelo mesmo texto legal, a pessoa fsica, brasileira ou
estrangeira residente no pas que, licenciada pelo rgo pblico competente, exerce a pesca
com fins comerciais, atendidos os critrios estabelecidos em legislao especfica (art. 2.,
inc. XXII), podendo praticar a pesca em regime de economia familiar, onde o trabalho dos
membros da famlia (cnjuge e filhos) torna-se indispensvel prpria subsistncia, e
exercido em condies de mtua dependncia e colaborao, sem utilizao de empregado
(art. 12, 1., da Lei n. 8.212/91).
O predomnio do sistema social patriarcal em comunidades tradicionais,
especialmente as relacionadas ao setor pesqueiro artesanal, comumente percebido nas
relaes sociais estabelecidas entre homens e mulheres, inclusive quando da diviso de
trabalho.
A insero das mulheres na cadeia produtiva da atividade pesqueira ocorre numa
dimenso paralela e/ou complementar captura propriamente dita, dentro de um contexto de
regime de economia familiar. Inclui desde a limpeza e beneficiamento do pescado,
principalmente de crustceos, confeco e conserto de redes artesanais e outros petrechos de
pesca, dentre outras tarefas, todas realizadas em terra.
Essa unidade produtiva familiar, num sistema que inclui esposas/companheiras,
filhos e eventuais outros dependentes, simboliza a realidade de inmeras comunidades
tradicionais estabelecidas ao longo do esturio da Lagoa dos Patos.
Nesse cenrio, a captura propriamente dita embarcada ou no, representa apenas
uma das etapas de produo pesqueira, geralmente exercida pelo homem, cujo labor,
seccionado das demais atividades, reduz a possibilidade de subsistncia do grupo familiar,
principalmente ao facilitar a introduo da figura do atravessador/intermediador, um dos
maiores beneficiados da cadeia produtiva.
O trabalho desenvolvido pelas mulheres na pesca artesanal, ao ser entendido por
alguns como mero complemento s tarefas cotidianas em seu mbito familiar, indica uma
tendncia de desmerecimento das atividades desempenhadas quando da diviso de trabalho
estabelecida. As consequncias so sentidas na intensificao da desigualdade, do preconceito
e da hierarquizao nas relaes de trabalho entre os gneros; na reduo acentuada do
395
sentimento de pertencimento das mulheres em seu ambiente natural e social; e no

comprometimento do exerccio da cidadania e do reconhecimento de seus direitos sociais
previdencirios, trabalhistas e assistenciais.
2. A garantia dos direitos da mulher no exerccio da atividade pesqueira
A atividade pesqueira, tanto industrial como artesanal, faz parte de um universo
predominantemente masculino, com costumes e conhecimento culturalmente passados de pai
para filho. A pesca artesanal segue um rito particular, iniciando com a captura e estendendose at a venda do pescado, incluindo em algumas oportunidades o labor em terra, com o
envolvimento familiar e da prpria comunidade na cadeia produtiva.
Nesse contexto, aps muitos anos de lutas, as mulheres que atuam na atividade
pesqueira passaram por diversas etapas de autoafirmao, buscando, mormente, o
reconhecimento de seus direitos sociais e polticos no apenas como meras coadjuvantes na
produo, mas como verdadeiras parceiras em ao.
Segundo Lidiane Goes (2008), a participao das mulheres nas entidades
representativas de classe, enquanto produtoras e profissionais do setor pesqueiro, ocorreu
apenas entre o final da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990, perodo marcado pelas
repercusses da Constituio Federal de 1988, advindas das lutas dos movimentos populares,
sobretudo, o movimento feminista, que comeou a atuar desde a dcada de 70.
Entretanto, do Cdigo de Pesca (Decretolei n. 221/67) a Lei dos Crimes
Ambientais (Lei n. 9.605/98) no houve muita evoluo na definio legal de pesca, a qual
permaneceu restringida a aes de coleta, captura ou extrao dos recursos naturais,
excluindo-se qualquer meno ao restante da cadeia produtiva.
Alguns avanos foram perceptveis com a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel da Aquicultura e da Pesca (Lei Federal n. 11.959/2009, que revogou o antigo
Cdigo de Pesca), tais como a criao do Ministrio da Pesca e Aquicultura MPA; a
regulamentao do Registro Geral de Pesca; e a definio da atividade pesqueira como todos
os processos de pesca, explotao e explorao, cultivo, conservao, processamento,
transporte, comercializao e pesquisa dos recursos pesqueiros, e a atividade pesqueira
artesanal como os trabalhos de confeco e de reparos de artes e petrechos de pesca, os
reparos realizados em embarcaes de pequeno porte e o processamento do produto da pesca
artesanal.
396
O Registro Geral de Pesca, que constitua um entrave ao exerccio da cidadania e de

direitos trabalhistas e assistenciais dessas mulheres, passou a ser um direito de todo pescador
ou pescadora profissional artesanal que faz da pesca a sua profisso ou o seu principal meio
de vida. O cadastramento, assim, oportuniza o acesso aos programas sociais do Governo
Federal, como microcrdito, assistncia social e o seguro desemprego.
Outro progresso foi a incluso, atravs da Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei n.
8.212/91), dos segurados da Previdncia Social, assegurando ao pescador acesso a direitos sob
a inscrio de contribuinte individual ou segurado especial, alm do reconhecimento da pesca
em regime de economia familiar.
Gize-se que a importncia do trabalho da mulher no setor artesanal refletida nos
dados coletados no estudo conhecido como Censo da Pesca Artesanal" (FAO, 2012), onde de
um total de 4.086 pessoas com alguma atividade relacionada pesca artesanal no esturio da
Lagoa dos Patos, 2.902 eram homens e 1.184 mulheres. Em contrapartida, a regularizao da
atividade atravs do Registro Geral de Pesca representa atualmente 1.969 cadastros de
homens e de apenas 826 de mulheres, em So Jos do Norte/RS. Na cidade do Rio Grande/RS
a disparidade no diverge muito em nmeros, onde dos 2.540 registros, 1.783 so de homens
e 757 de mulheres. 4
Importante destacar, ademais, a implementao do seguro-desemprego pescador,
popularmente conhecido como seguro defeso, como direito social de natureza trabalhista e
secundria. Atualmente previsto na Lei n. 10.779/2003, esse benefcio visa a amparar o
trabalhador com uma prestao pecuniria temporria nos perodos de proibio da pesca para
determinadas espcies (defeso), sendo destinado ao pescador que exerce a atividade
profissional de forma artesanal, garantido tanto a quem a exerce individualmente, como a
quem a exerce em regime de economia familiar, ainda que haja o auxlio eventual de
terceiros.
Institudo pela Lei n. 8.287, de 20 de dezembro de 1991, o benefcio foi pago at o
ano de 2010 s mulheres que comprovassem o exerccio da atividade pesqueira. Naquele ano,
entretanto, o Ministrio do Trabalho e Emprego MTE, rgo responsvel pela gesto,
planejamento e coordenao do processo operacional do seguro, adotou o entendimento de
que o mesmo benefcio no era devido s mulheres de pescadores artesanais que com eles
atuassem em regime de economia familiar, fundamentado no disposto no artigo 1. da Lei n.
4
Portal eletrnico do Ministrio da Pesca e Aquicultura: http://rgp.mpa.gov.br/rgpconsulta/index.php, acessado

em 11/03/2013.
397
10.779/2003, combinado com o artigo 1., 2., da Resoluo CODEFAT n. 657/2010, que
conceitua a pesca, para fins da concesso do benefcio, apenas a captura, para fim comercial,
da espcie objeto do defeso.
Conforme Nota Informativa n. 563/2010/CGSAP/DES/SPPE/MTE
do mesmo
Ministrio, o regime de economia familiar definido no 1, do artigo 1, da Lei n

10.779/2003, no comporta a concesso de Seguro Desemprego a cada um dos membros do
grupo familiar, mas to-somente ao pescador artesanal que comanda o grupo familiar',
porquanto 'os membros da famlia do pescador que limpam o peixe e o preparam para a
comercializao, integram a chamada cadeia produtiva do setor pesqueiro, mas no praticam a
pesca, na forma definida no artigo 1. da Lei n 10.779/2003. Portanto, no esto
compreendidos no conceito de pescador artesanal, e no fazem jus ao benefcio.
Na busca de uma soluo ao impasse gerado entre o MTE e as comunidades
tradicionais que dependem do seguro para sobreviver na poca do defeso da Lagoa, o
Ministrio Pblico Federal em Rio Grande/RS ajuizou a Ao Civil Pblica n. 500255910.2012.404.7101/RS, argumentando, dentre outros aspectos, que o defeso no paralisa
apenas a atividade de captura dos peixes no esturio da Lagoa, mas todas as atividades
decorrentes da produo pesqueira desenvolvidas em terra pela mulher, sendo um equvoco
condicionar o direito ao benefcio titularidade individual da licena ambiental de pesca.
Na sentena que julgou tal ao, datada de 26/10/2012, foi determinada, para o ano
de 2012, a concesso do seguro defeso atinente ao esturio da Lagoa dos Patos s mulheres
que atuem tradicionalmente na atividade pesqueira artesanal, em regime de economia
familiar, sob uma fundamentao que revelou a importncia da figura do julgador como
agente questionador da realidade socioambiental. Com efeito, a preocupao com a
necessidade de reflexo sobre a importncia da contextualizao dos conflitos deve ser
observada por meio da interpretao de como a legislao usada no caso concreto, sendo
que a sua compreenso mais especfica pelo julgador deve considerar o tempo e espao da
realidade inserida no pensamento complexo (CAPORLINGUA, 2012). Vejamos um destaque
da mesma deciso:
Consigno, inicialmente, a relevncia da colaborao da mulher nas tarefas de apoio
captura do pescado, uma vez que influencia diretamente na produtividade do grupo familiar,
que, de outra forma, deveria providenciar a contratao de terceiros. Vale recordar, neste
contexto, o fato de que o Art. 193 da Constituio elege, objetivamente, sem qualquer
discrmen, como base da ordem social, o primado do trabalho.
5
Nota Informativa juntada aos autos da Ao Civil Pblica n. 5002559-10.2012.404.7101/RS

398
Ademais, a proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio (Art. 7, III, da

Constituio Federal), a qual deve ser compreendida luz do princpio constitucional da
universalidade da cobertura e do atendimento no mbito da seguridade social (Art. 194,
pargrafo nico, I, da Constituio Federal), constitui, a meu ver, dever geral de proteo a
tais indivduos, imposto tanto ao legislador quanto administrao pblica.
A interpretao restritiva do conceito de pescador artesanal, questionada na presente ao,
frustra o cumprimento de tal dever. O necessrio cumprimento de tal dever reforado pelas
circunstncias do caso sob exame, a fim de concretizar o bem-estar e a justia sociais,
objetivos da ordem social imposta pela Constituio de 1988.
Como se pode perceber, a contextualizao dos conflitos passa necessariamente pela

compreenso da realidade social, econmica e cultural dos agentes envolvidos, a exemplo da
insero de questes relacionadas luta das mulheres pelo reconhecimento de seu status como
profissionais da pesca. Tal percepo mostra-se como alicerce legitimador para a reverso do
quadro de preconceito sofrido pelas mulheres em um ambiente predominantemente masculino
onde a atividade pesqueira entendida como assunto de homem, bem como para o
empoderamento feminino, aqui entendido como o exerccio do poder, redefinindo suas
trajetrias de vida e capacitando-as para o desafio de promover mudanas na dicotomia de
gneros.
3. A desinformao como obstculo ao exerccio de direitos
Com o objetivo de demonstrar os aspectos e as consequncias negativas da
desinformao para a obteno e exerccio de direitos, para a conscientizao dos indivduos
em sociedade acerca dos problemas socioambientais que os atingem, e para a sua
transformao poltica e social, numa etapa inicial de obteno de dados, foram analisados os
autos de inquritos policiais federais envolvendo investigaes de fraude ao segurodesemprego pescador nas cidades do Rio Grande/RS e de So Jos do Norte/RS. De forma a
delimitar o perodo das informaes disponibilizadas, a pesquisa abarcou os cadernos
policiais instaurados entre os anos de 2009 e 2011, num total de 73 procedimentos instrudos
para investigar a fraude em comento.6
Como mtodo de anlise de contedo, foram separadas as atas de oitivas realizadas e
catalogadas as pessoas ouvidas segundo o gnero, escolaridade, data de nascimento e cidade
de residncia.
Cadernos policiais disponibilizados pela delegacia de Polcia Federal em Rio Grande/RS no ano de 2012.
399
Num segundo momento, restaram analisadas as declaraes existentes nos autos, e

identificadas eventuais exteriorizaes de dificuldades ou problemas relacionados atuao
das colnias de pesca como entidades polticas de apoio ao setor, com a apresentao de
grficos. Os resultados apresentados so parciais, uma vez que demandam uma terceira etapa
de pesquisa (pesquisa de campo), mediante entrevistas com pescadores, presidentes e
funcionrios de colnias de pesca.
a) Primeira etapa
A anlise dos inquritos ocupou-se em extrair das declaraes prestadas toda
eventual exteriorizao envolvendo a participao das colnias como entidades responsveis
por representar e orientar seus filiados, notadamente as insatisfaes manifestadas por
mulheres registradas como dependentes de pescadores, decorrentes de informaes erradas
quanto aos seus direitos e deveres.
Assim, com base nos dados coletados, formaram-se dois grupos com as principais
reclamaes das pessoas ouvidas, quais sejam: informaes equivocadas ou distorcidas das
colnias de que o pagamento das mensalidades e a simples manuteno dos documentos
necessrios ensejavam o direito ao seguro defeso (grupo de anlise 1), e de que toda
esposa/companheira ou dependente de pescador teria direito ao benefcio (grupo de anlise 2).
O quadro abaixo demonstra os percentuais indicativos de alegaes de solicitao de
benefcio por homens e mulheres, com base na presuno de que a regularidade dos
documentos garantiria o direito, divididos entre aqueles que receberam essa orientao da
colnia, e dos que presumiram tal direito por si s.
Figura 1 Grupo de anlise 1 total de 42 pessoas que alegaram que acreditavam que a documentao
em dia garantiria o benefcio.
Fonte: Pesquisa documental realizada no ano 2012 em inquritos policiais (Polcia Federal).
400
No sentido das reclamaes ora analisadas, segue trecho de dois interrogatrios

selecionados, datados de 24/08/2010 e 10/11/2010, com a excluso da identificao das
pessoas e entidades envolvidas:
QUE, acreditava que se tivesse os documentos de pesca em dia, teria automaticamente o
direito ao referido benefcio; QUE, em relao aos atestados, constantes dos autos, dando
conta do exerccio de pesca artesanal, em carter ininterrupto, obteve os mesmos no balco
da Colnia de Pesca XX; QUE, os referidos documentos eram entregues a qualquer pessoa
que estivesse com as mensalidades da Colnia de Pesca em dia. (mulher, casada, nascida
em 1961, primeiro grau incompleto, residente em Rio Grande)
QUE a interrogada e seu marido, legalizaram suas atividades de pesca, providenciando toda
a papelada, por orientao da Colnia de Pesca XX, que informava que toda pessoa que
pescasse, mesmo que eventualmente, bem como o cnjuge desta pessoa, teriam direito ao
seguro defeso, desde que devidamente associados a Colnia. (mulher, casada, nascida em
1963, primeiro grau incompleto, residente em So Jos do Norte)
O segundo grfico apresentado, por sua vez, demonstra os percentuais de solicitaes

do benefcio por homens e mulheres, baseados na ideia de que toda mulher ou parente de
pescador teria direito ao benefcio de forma irrestrita, divididos entre aqueles que receberam
essa orientao da colnia, e os que presumiram tal direito sozinhos.
Figura 2 Grupo de Anlise 2 total de 21 pessoas que alegaram que acreditavam que toda mulher ou
dependente de pescador teria direito ao benefcio.
Fonte: Pesquisa documental realizada no ano 2012 em inquritos policiais (Polcia Federal).
Nesse ltimo grupo, importante transcrever parte de dois interrogatrios prestados

nos dias 10/08/2010 e 19/10/2010, respectivamente:
QUE, requereu o seguro-defeso pois acreditava que como esposa de pescador teria o direito
a tal benefcio, mesmo fato que ocorreu com diversas esposas de pescadores que solicitaram
e receberam o benefcio, realizando predominantemente tarefas domsticas; (...) QUE, tem
conhecimento que XX fornecia estes atestados a qualquer esposa de pescador que tivesse a
documentao de pesca regular e filiada referida Colnia; (...) QUE, esclarece que
acreditava que tinha direito ao benefcio, no sabendo que estava incorrendo em crime.
(mulher, casada, nascida em 1968, primeiro grau incompleto, residente em Rio Grande)
QUE, a interrogada e outras mulheres de pescador, eram orientadas pela Colnia de Pesca
XX para que mantivessem em dia os documentos de pesca, com fins de recebimento do

401
seguro-defeso; QUE, segundo a Colnia de Pescadores, as mulheres de pescador teriam

direito ao benefcio, exercendo ou no, com exclusividade a atividade de pescador
artesanal. (mulher, unio estvel, nascida em 1977, segundo grau completo, residente em
Rio Grande)
b) Segunda etapa
Diversos so os fatores que evidenciam a organizao e as condies do trabalho na
pesca, englobando a comunidade em que vive o pescador; sua educao, moral e costumes;
seus conflitos polticos, sociais e ambientais; e as relaes de poder que agem e interferem no
cotidiano do pescador e de sua famlia.
As esposas/companheiras de pescadores do esturio da Lagoa dos Patos que atuam
em terra, em regime de economia familiar, compem junto ao homem, em mesmo grau de
importncia e direitos, a unidade produtiva familiar, garantindo a subsistncia e a reproduo
de seu modo de vida tradicional.
Tal parceria faz parte da realidade de muitas comunidades tradicionais das cidades
do Rio Grande/RS e de So Jos do Norte/RS, o que deu ensejo solicitao do seguro defeso
por aquelas mulheres desde a criao do benefcio. Com o passar do tempo, porm, a
desinformao proporcionada pelas colnias fez parte do tratamento dispensado aos filiados,
gerando uma ideia generalizada de que a manuteno dos documentos pertinentes e o
pagamento dos valores relativos filiao garantiria o acesso ao benefcio, assim como a toda
mulher e dependente de pescador.
Como ilustrao dessa situao, segue a transcrio de dois interrogatrios, o
primeiro de um secretrio de colnia (prestado em 16/09/2010), e o segundo de um filiado
que relatou sua participao numa reunio realizada em colnia de pesca (prestado em
24/08/2010):
QUE, assumiu a funo de secretrio da Colnia de Pesca XX, provavelmente no ano de
2002, no recordando exatamente a data, mantendo-se no cargo de secretrio at a presente

data; (...) QUE, no tinha conhecimento que para confeco de tais atestados era necessrio
que o subscritor dos mesmos tivesse conhecimento sobre as verdadeiras atividades exercidas
pelo requerente; QUE, no sabia que tais atestados serviriam como comprovao da
atividade realmente exercida pelo requerente, mas sim acreditava que tais atestados
serviriam apenas para homologao de documentos apresentados Colnia XX como prova
da atividade de pesca artesanal exercida pelo requerente. (homem, casado, nascido em
1931, terceiro grau incompleto, residente em Rio Grande)
QUE, acreditava ter direito ao seguro-defeso devido a reunies promovidas pela colnia de
Pesca XX, reunies estas em que eram incentivados todos os pescadores, os que viviam
exclusivamente da pesca ou no, a solicitarem o recebimento de seguro-defeso pescador;
402
QUE, sua esposa tambm recebeu seguro-defeso por orientao da colnia de pesca XX.
(homem, casado, nascido em 1954, primeiro grau incompleto, residente em Rio Grande)
Pelo exposto, numa observao atenta dos problemas polticos e sociais

apresentados, dois questionamentos essenciais saltam aos olhos: qual o papel do Estado no
desenvolvimento e consolidao dos direitos sociais dos indivduos? E ainda, como a
Educao Ambiental como educao poltica pode ajudar a promover a transformao social
dos pescadores dos municpios pesquisados?
4. A Educao Ambiental como educao poltica: ferramenta para o reconhecimento de
direitos e para a transformao social
Enquanto direitos fundamentais (alocados no Ttulo II da CF/88), de segunda
dimenso, os direitos sociais apresentam-se como prestaes positivas a serem implementadas
pelo Estado (Social de Direito) e tendem a concretizar a perspectiva de uma isonomia
substancial e social na busca de melhores e adequadas condies de vida. (LENZA, 2010)
Nessa perspectiva, e em consonncia com os deveres do Estado, as colnias de
pescadores tm como funo primordial auxiliar o profissional a fazer valer os seus direitos
sociais como trabalhador da pesca, bem como orientar seus associados no cumprimento de
suas obrigaes referentes legislao ambiental e junto aos rgos intervenientes no setor,
como o Ministrio da Pesca e Aquicultura, Ministrio do Trabalho, Previdncia Social e
Marinha do Brasil.
Como organizao social parceira no desenvolvimento da cidadania e da democracia
dos pescadores e das comunidades envolvidas, as colnias devem atuar na promoo de
programas destinados capacitao dos trabalhadores, visando melhoria e ao controle
efetivo sobre o ambiente de trabalho, bem como sobre as repercusses do processo produtivo
no meio ambiente (artigo 3., inciso V, da Lei n. 9.795/99 Poltica Nacional de Educao
Ambiental).
Assim sendo, devem operar nos moldes dos movimentos sociais, ou seja, como uma
forma de ao coletiva estabelecida por um conjunto de aes e atores sociais, em que a
identidade entre estes se estabelece a partir de um sentimento de injustia em relao a algo e
de afirmao de direitos e manifestaes culturais especficas, implicando a luta cidad
cotidiana (sociabilidade calcada no respeito ao outros) e a luta poltica por uma nova forma de
sociedade, na qual as relaes de expropriao, preconceito e dominao sejam suprimidas.
(LOUREIRO, 2012)
403
A organizao dessas entidades representativas depende, porm, de dois fatores

imprescindveis: a qualificao de seus dirigentes e funcionrios, para que respondam de
forma mais eficiente e tica aos desafios da categoria, e o fortalecimento dos pescadores
visando a um maior engajamento nas decises polticas referentes ao setor, mediante a sua
transformao social. Ambos os fatores apontados reclamam, antes de qualquer coisa, o
estmulo e a participao do Estado, principalmente dos governos locais, como agentes
provocadores e executores de polticas pblicas voltadas para a educao dos indivduos.
Na busca dos objetivos almejados, a Educao Ambiental, em sua concepo mais
abrangente, atua no fortalecimento da cidadania, da autodeterminao dos povos, da
solidariedade, da igualdade e do respeito aos direitos humanos, valendo-se de estratgias
democrticas e da interao entre as culturas; no estmulo mobilizao social e poltica e o
fortalecimento da conscincia crtica sobre a dimenso socioambiental; dentre outros
objetivos apresentados na Poltica Nacional de Educao Ambiental de 1999. Importante
relembrar que a Educao Ambiental j se encontra no rol dos princpios enunciados pela
Poltica Nacional do Meio Ambiente (artigo 2., inciso X) em 1981, ano da promulgao da
Lei n. 6.938.
Nesse sentido, a Educao Ambiental expressa uma abordagem poltica, na busca da
ampliao da participao dos indivduos nas esferas de poder e deciso de seus interesses
sociais e profissionais. Entendida como educao poltica por Marcos Reigota (2009), ela
reivindica e prepara os cidados e as cidads para exigir e construir uma sociedade com
justia social, cidadanias (nacional e planetria), autogesto e tica nas relaes sociais e com
a natureza. E nas palavras do mesmo autor (REIGOTA, 2009):
Quando afirmamos e definimos a educao ambiental como educao poltica, estamos
afirmando que o que deve ser considerado prioritariamente na educao ambiental a anlise
das relaes polticas, econmicas, sociais e culturais entre a humanidade e a natureza e as
relaes entre os seres humanos, visando a superao dos mecanismos de controle e de
dominao que impedem a participao livre, consciente e democrtica de todos.
A educao ambiental como educao poltica est comprometida com a ampliao da
cidadania, da liberdade, da autonomia e da interveno direta dos cidados e das cidads na
busca de solues e alternativas que permitam a convivncia digna e voltada para o bem
comum.
Retornando ao papel das colnias como agente aglutinador e representante de

interesses e lutas dos pescadores, ressalta-se a importncia do resgate de valores ligados
tica nas relaes entre os indivduos, do fortalecimento da cidadania, e da compreenso de
que a unio dos gneros no alvita a imagem de nenhum ser, mas sim humaniza e fortifica os
indivduos como cidados em seu grupo social e para o mundo.
404
Sobre a relevncia do fortalecimento da cidadania pela e para a Educao Ambiental,

Pedro Jacobi assim relaciona os dois conceitos (JACOBI, 2003):
E como se relaciona educao ambiental com a cidadania? Cidadania tem a ver com a
identidade e o pertencimento a uma coletividade. A educao ambiental como formao e
exerccio de cidadania refere-se a uma nova forma de encarar a relao do homem com a
natureza, baseada numa nova tica, que pressupe outros valores morais e uma forma
diferente de ver o mundo e os homens.
A educao ambiental deve ser vista como um processo de permanente aprendizagem que
valoriza as diversas formas de conhecimento e forma cidados com conscincia local e
planetria.
Como se pode perceber, o alcance dessa conscientizao apontada por Jacobi deve
partir de um esforo coletivo por mudanas, abandonando-se a noo de indivduo abstrado
da sociedade e adotando a de cidado, ou, segundo Marcos Reigota, nessa mudana fica
implcito que o cidado atua, exige e constri os seus direitos individuais e coletivos, a partir
do exerccio da cidadania, no privilegiando os seus interesses individuais (REIGOTA,
2010).
O fortalecimento e a aliana dos atores sociais estudados, sejam eles pescadores,
pescadoras, presidentes ou funcionrios de colnias, ocorrem pela emancipao de todos os
envolvidos entendida como todos os processos individuais e coletivos de busca de liberdade
e autonomia (LOUREIRO, 2012), e por sua transformao social, apresentando-se como um
importante passo para o desenvolvimento da cidadania e da justia social, e para o
reconhecimento de seus direitos sociais, sejam eles trabalhistas, assistenciais ou
previdencirios.
Desta forma deve ser percebida a participao das mulheres nos espaos de discusso
e deciso nas colnias, caminho indispensvel para um maior empoderamento daquelas,
oportunizando o desenvolvimento da capacidade de construir conhecimentos, habilidades e
atitudes voltadas ao gerenciamento de sua vida pessoal e profissional. O Estado, nesse
diapaso, exsurge-se como agente provocador e executor de polticas pblicas de incentivo e
valorizao de processos de Educao Ambiental, voltados para a transformao social e
poltica dos profissionais da pesca, atravs do reconhecimento e consolidao dos direitos
reivindicados.
E nos dizeres de Pedro Lenza (2010):
(...) dentro de uma realidade de Estado Social de Direito, estabelece-se um comportamento
positivo para a implementao dos direitos sociais, irradiando essa orientao para a
conduo das polticas pblicas, para a atuao do legislador e para o julgador no caso de
soluo de conflitos.
405
Assim, o administrador, dentro da ideia da reserva do possvel, deve implementar as polticas

pblicas.
Consideraes finais
O presente trabalho buscou apresentar, sob uma abordagem jurdica, social e poltica,
aspectos do cenrio histrico e cultural das mulheres que atuam na atividade pesqueira no
esturio da Lagoa dos Patos, em regime de economia familiar, nas comunidades tradicionais
localizadas nas cidades do Rio Grande/RS e de So Jos Norte/RS. Procurou-se apresentar
uma compreenso da atividade e do status da mulher na cadeia produtiva da pesca artesanal,
seus dissabores e suas lutas, seus desejos e desafios.
Numa gama de reivindicaes que permeiam o universo feminino, restou abordada a
relao dessas mulheres com as colnias de pesca da regio, e a influncia exercida pelas
entidades representativas de classe sobre seus filiados, cuja ascendncia decorre
principalmente da confiana depositada pelos agentes sociais estudados, comumente
indivduos portadores de reduzida insero poltica e social, baixa escolaridade e
hipossuficincia econmica. Outro ponto destacado foi a capacidade das colnias em
arregimentar filiados, e convencer pessoas modestas e incautas de direitos por vezes
inexistentes.
Assim, a luta por seus direitos e o consequente empoderamento feminino no contexto
da pesca artesanal colocam-se como importantes ferramentas do processo de reconhecimento
de direitos, redefinindo trajetrias de vida e capacitando as mulheres para o desafio de
promover mudanas na tradicional dominao masculina.
Nesse contexto, o Estado deve atuar como agente provocador e executor de polticas
pblicas voltadas para a consolidao dos direitos sociais reivindicados, apresentando os
meios necessrios na introduo de processos para e pela Educao Ambiental, visando
busca de soluo aos problemas sociais e polticos apresentados, e empenhando-se para a
mudana de comportamentos preconceituosos relativos ao labor feminino no setor pesqueiro,
para o incentivo participao e ao dilogo entre conhecimentos, e para ao alcance da
cidadania plena de homens e mulheres.
Por todo o exposto, destaca-se o papel a ser desempenhado pela Educao
Ambiental, entendida como educao poltica, no resgate de valores e no reconhecimento dos
direitos mencionados ao longo do presente trabalho, a qual pode e deve ser aproveitada como
406
ferramenta voltada para a transformao social de todos os profissionais ligados atividade

pesqueira, nas mais diversas comunidades tradicionais deste pas.
REFERNCIAS
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SCHETTINO, Marco Paulo Fres. Parecer n. 73 6. CCR/MPF. Acervo do Ministrio
Pblico Federal. Braslia, 2009.
407
A ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS COMO POSSIBILIDADE

DE FORTALECIMENTO DO PODER FEMININO
A JOINT PUBLIC POLICY AS A POSSIBILITY OF STRENGHENING OF
FEMININE POWER
Marli Marlene Moraes da Costa1
Mariane Camargo DOliveira2
RESUMO
Mostra-se fundamental compreender que as relaes de lenincia, submisso e disparidade, as
quais foram histrica e socialmente construdas, no podem mais perdurar em uma sociedade que
se diz democrtica e que tem como fundamento a igualdade entre os gneros. imprescindvel,
pois, a articulao de estruturas que convirjam nesse sentido para atingir a efetiva equidade,
especialmente mediante o desvelamento do processo de naturalizao dos papis sociais.
Repensar estes esquemas que so preestabelecidos configura-se como uma alternativa essencial
para que no sejam reproduzidos discursos que representam a mulher como um ser
diferentemente desigual, inferior e desprovido de poder. A partir desta compreenso, busca-se,
portanto, investigar como o poder feminino pode ser fortalecido atravs da articulao das
polticas pblicas, partindo do pressuposto de que o empoderamento feminino ocorre, em grande
medida, devido constante edificao das prticas includentes que visam igualdade. Sendo
assim, possvel verificar que ao se fomentar o empoderamento das mulheres se poder
solidificar estruturas mais iguais nas interrelaes sociais.
Palavras-Chave: Empoderamento. Participao. Capital Social. Igualdade. Gnero.
1
Ps-Doutora em Direito pela Universidade de Burgos/Espanha, com Bolsa da Coordenao de Aperfeioamento de

Pessoal de Nvel Superior CAPES. Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC,
professora da graduao e do Programa de Ps-Graduao em Direito Mestrado e Doutorado na Universidade de
Santa Cruz do Sul UNISC. Professora da Graduao em Direito na Fundao Educacional Machado de Assis de
Santa Rosa FEMA. Coordenadora do Grupo de Estudos Direito, Cidadania e Polticas Pblicas da UNISC.
Psicloga com Especializao em Terapia Familiar CRP n 07/08955. Autora de livros e artigos em revistas
especializadas. Coordenadora do Projeto de Extenso financiado pelo Programa de Apoio a Projetos de Extenso
para o Desenvolvimento Social PAPEDS: O brincar e a construo da cidadania nas escolas. Integrante do
projeto Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq (Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul PUCRS): Relaes de Gnero e Sistema Penal: violncia e conflitualidade nos Juizados
Especiais de Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher. Subcoordenadora do Projeto de Implementao do
Centro Integrado de Polticas Pblicas CIEPP na UNISC com verba da Financiadora de Estudos e Projetos
FINEP. Coordenadora do Projeto: O Direito de proteo contra a explorao do Trabalho Infantil e as Polticas
Pblicas de Sade no Brasil, em parceria com a OIT e o Instituto cio Criativo IOC.
2
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito, com concentrao na rea de Polticas Pblicas de Incluso
Social, da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Graduada em Direito pela Universidade de Cruz Alta
UNICRUZ. Integrante do Grupo de Pesquisa em Estudos Humanos e Pedaggicos da UNICRUZ e do Grupo de
Pesquisa Polticas Pblicas de Incluso Social da UNISC. Advogada. E-mail: maricamargod@gmail.com.
408
ABSTRACT
It is shown that fundamental understanding of the relationships leniency, submission and
disparity, which were historically and socially constructed, can no longer endure in a society that
is democratic and says that is based on equality between the genders. It is imperative, therefore,
that the articulation of structures converge accordingly to achieve effective equality, especially
through the unveiling of naturalization of social roles. Rethinking these schemes that are preset
appears as an essential alternative to not play speeches that represent women as unlike unequal,
inferior and powerless. From this understanding, we seek to therefore investigate how female
power can be strengthened through the articulation of public policies, assuming that female
empowerment is largely due to the constant building of inclusive practices that aim to equality.
So you can check that by promoting the empowerment of women can solidify structures more
equal in social interrelationships.
Keywords: Empowerment. Participation. Social Capital. Equality. Gender.
1. Consideraes Iniciais
Ao se propor polticas pblicas que promovam o empoderamento das mulheres para que
transformem seu futuro est-se dando um passo muito significativo em direo
desobstaculizao de muitas das prticas discriminatrias existentes. Apesar dos relevantes
avanos em reas cruciais, essencial fazer mais. impossvel ignorar que a maioria das
mulheres brasileiras continua vivenciando situaes de excluso, de misria e de violncia,
especialmente as negras, rurais, indgenas e as que possuem condies econmicas desfavorveis.
Dessa forma, em que pese seja notrio, cada vez mais, o avano cientfico e tecnolgico,
as relaes interpessoais no sofreram o mesmo revs, eis que a discriminao e o preconceito
ainda persistem na sociedade. Isto porque continuamente as mulheres foram subjugadas por seus
pares em virtude dos modelos construdos a partir de relaes de poder. Ocorre que a excluso da
mulher, legitimada tanto pela famlia e pela Igreja, quanto pelo Estado, foi, por longo perodo
temporal, a forma clarividente de dominao masculina. Assim, durante sculos, a mulher esteve
s sombras, visto que ela prpria no se via como um sujeito capaz e igual. Devido fora
impositiva destas relaes, a dicotomia homem-mulher reforou-se, de modo primordial porque
arquitetada sobre uma estrutura predominantemente masculina.
Inobstante, sucedeu-se que os homens acabaram sendo os protagonistas da Histria
impondo a subservincia. Analisando sob este aspecto, denota-se que as questes de gnero
409
sempre foram trabalhadas de forma desfavorvel para as mulheres, as quais sofreram e ainda
sofrem uma opresso milenar. inegvel, pois, que no h lugar algum no mundo em que as
mulheres no tenham sofrido algum tipo de discriminao e sido alvo de inmeros preconceitos.
No se pode esquecer que estas estruturas de dominao impostas pelos homens e ratificadas
pelas mulheres foram sendo, constantemente, objeto de socializao, uma vez que houve a
internalizao desta cultura de forma contnua ao longo dos sculos. Isso se deve ao fato da
abnegao das mulheres em virtude destas relaes de poder, inclusive, considerando como
natural a diferenciao inculcada.
Entretanto, no transcorrer do tempo, com a evoluo da prpria sociedade e do
conhecimento, as mulheres passaram a ter um comportamento mais proativo, buscando
reivindicar uma posio social mais incisiva e includente. Estas conquistas gradativas
originaram-se do fato de que algumas mulheres, por terem tido ideias e condutas que
discrepavam do normal da poca, comearam a compreender que, se lutassem, poderiam se
colocar em melhor situao e conseguir o espao que tanto almejavam. Verifica-se, assim, que as
relaes de poder, que sempre permearam dominantes e dominados, foram histrica e
socialmente construdas, sendo que essa relao de lenincia, submisso e disparidade no pode
mais perdurar em uma sociedade que se diz democrtica e que tem como fundamento a igualdade
entre os gneros um direito humano fundamental e inviolvel. imprescindvel, pois, a
articulao de estruturas que convirjam nesse sentido para atingir a efetiva paridade.
oportuno considerar, inclusive, que as representaes femininas tendem a naturalizar
as relaes de poder, construindo significados de acordo com os valores hegemonicamente
dominantes e masculinos, solidificando, assim, estruturas imutveis a partir da imposio de
verdades naturais. No entanto, proporo que este processo de naturalizao se revela como
uma construo social, pode-se discuti-lo, sendo que, por conseguinte, a mudana social passa a
ser uma possibilidade. Repensar os esquemas que so preestabelecidos configura-se como uma
alternativa imprescindvel para que no sejam reproduzidos discursos que representam a mulher
como um ser diferentemente desigual, inferior e desprovido de poder.
Assim, em um contexto cada vez mais globalizado e interconectado, em que a utilizao
das ferramentas tecnolgicas se d em grande escala, mister publicizar como ocorre a gerncia
destas polticas pblicas, notadamente a partir de um vis de interrelao de estratgias para
410
robustecimento da ao feminina, tendo como uma das consequncias correlatas o

empoderamento das mulheres. Desta forma, medida que se estruturam esquemas sociais,
polticos, econmicos e culturais, pode-se entender a conjuntura em que se est inserido, bem
como a maneira pela qual se geram as polticas pblicas. Procura-se, portanto, investigar como o
poder das cidads pode ser fortalecido mediante a efetiva articulao das polticas pblicas,
partindo do pressuposto de que o empoderamento feminino ocorre, em grande proporo, devido
constante edificao das aes positivas que visam paridade substancial.
Embasando-se nestas premissas busca-se analisar a influncia exercida pela gesto de
polticas pblicas em um prisma contemporneo igualitrio, uma vez que se pretende abordar esta
problemtica a partir de conceitos-chave como o de polticas pblicas, gesto pblica, capital
social e empoderamento. Nesse sentido, atravs de uma perspectiva terica consistente, entendese que se far incurso em assunto pontual e que, por isso mesmo, merece especial ateno.
Logo, prope-se verificar como o capital social pode se configurar, concomitantemente, como um
instrumento de empoderamento, assim como de participao feminina, comunitria e includente.
Sob este enfoque, empoderar os sujeitos sociais alijados do processo de participao
consiste em tarefa das mais complexas. Pretende-se, ento, analisar a influncia que este processo
de empoderamento exerce enquanto uma das formas de participao social, assim como enquanto
agente catalisador de prticas includentes, mormente porque o empoderamento se configura
como um desafio contemporneo da igualdade substancial a ser perquirido constante e
paulatinamente.
2. A Construo das Bases Conceituais do Empowerment das Mulheres
mister ressaltar, j de antemo, que garantir o empoderamento feminino condio
imprescindvel para se avanar rumo ao desenvolvimento, igualdade e, principalmente,
cidadania. Por outro lado, de se destacar que os pases que apresentam a menor desigualdade de
gnero so justamente os mesmos que ostentam o maior ndice de desenvolvimento humano. E
este progresso passa, justamente, pelo modo como os sujeitos se tornam e permanecem
empoderados. Nesse ponto, o conceito de empoderamento (empowerment) surgiu nos Estados
Unidos, nos anos 1970, com os movimentos de direitos civis, notadamente na tica tnico-racial,
411
a fim de conquistar a cidadania plena dos negros. Neste mesmo perodo, o movimento feminista
comeou a utilizar-se deste termo, embora com uma noo conceitual diversa: a de que o
empoderamento poderia ser compreendido como a alterao radical dos processos e das
estruturas, as quais reduziriam a posio subalternizada das mulheres enquanto gnero.
O processo de empoderamento, grosso modo, procede-se no sentido de edificao, tanto
individual quanto coletiva, da autonomia por parte das mulheres. Ressalta-se aqui que, como bem
descreve Len (2001), o empoderamento implica no reconhecimento das restries sociais a que
a categoria est submetida e da necessidade de reverso dessa situao, por meio de mudanas
em um ambiente amplo/pblico (insero em cargos de poder/deciso, educao no sexista e
servios de sade adequados) e tambm em conjunturas mais especficas ou individuais (aumento
de autoestima e autonomia, reorganizao do trabalho domstico, etc).
Assim, o empoderamento foi, e ainda o , uma conquista gradativa, a qual no se
perpetuou em todas as ambincias, sendo necessria, portanto, que a sua operacionalizao se d
de maneira crescente e contnua. A partir desta considerao, pode-se perceber que este um
termo polissmico e que comporta vrias significaes a depender em que contexto se emprega.
Perfilhando esta compreenso, Schmidt (2006) destaca que o empoderamento resulta na criao
das condies psicoculturais que habilitam os indivduos conquista dos direitos de cidadania.
A participao popular nas decises que os afetam, incluindo a esfera poltica, o meio,
por excelncia, do processo de empoderamento das comunidades. Ao participarem dos processos
decisrios, os cidados tornam-se protagonistas da sua prpria histria, deixam de ser objetos das
iniciativas de outros e tornam-se sujeitos do seu futuro. Do ponto de vista da cultura poltica, o
empoderamento significa a aquisio de um senso de eficcia poltica, mediante o qual o
indivduo se sente capaz de influenciar as decises que lhe dizem respeito. E a eficcia poltica
condio indispensvel para o agir poltico consciente.
J sob a perspectiva freireana, Guareschi (2010) entende que o empoderamento o
conceito central ao referencial terico e prtico de Freire, presente pela primeira vez no livro
Medo e Ousadia, escrito em parceria com Ira Shor (1986). Os autores j de incio alertam para
os equvocos a que o termo pode conduzir. Previnem que deve ser tomado no no sentido de dar
poder a algum, em que o sujeito recebe de outro algum recurso (com merecimento dele ou
sem), dentro de uma perspectiva individualista, mas no sentido de ativar a potencialidade criativa
412
de algum, como tambm de desenvolver e potencializar a capacidade das pessoas. Dentro do

referencial freireano, importante realar que o empoderamento no apenas um ato
psicolgico, individual, mas um ato social e poltico, uma vez que o ser humano, para Freire,
intrinsecamente social e poltico, pessoa=relao. A prpria conscincia sempre social, j a
partir da prpria etimologia: scire saber e cum com, segundo menciona Guareschi (2010).
Em muitos de seus escritos, Freire (1986) afirma que no acredita numa autolibertao,
mas que a libertao sempre social e coletiva mesmo quando voc se sente, individualmente,
mais livre, se esse sentimento no um sentimento social, se voc no capaz de usar sua
liberdade recente para ajudar os outros a se libertarem atravs da transformao da sociedade,
ento voc s est exercitando uma atitude individualista no sentido do empowerment ou da
liberdade. Alm disso, em um olhar mais crtico e detalhado, pode-se dizer que o empoderamento
est intimamente ligado conscientizao, tanto assim o que em alguns pases, como no
Canad, conscientizao foi inicialmente traduzida por empowerment.
Mas o conceito se estende alm: em uma anlise mais minuciosa, pode-se referir que
empoderamento o eixo que une conscincia e liberdade. Central viso de Freire (1969) est o
entendimento de que medida que as pessoas tomam conscincia (conscientizao), vo tambm
se libertando (libertao). impossvel ser livre, se no se tem conscincia. Mesmo se o simples
fato de tomar conscincia no leve automaticamente liberdade, inegvel que s pode ser livre
quem tem conscincia, na tica de Guareschi (2010). Sendo assim, na compreenso de Zitkoski
(2004), a ideia de empoderamento pode ser considerada como elemento capaz de fazer o elo entre
educao e cidadania. Em vez da concepo mecnica e instrumentalista, conforme a qual a
educao, por si s, conduziria cidadania, sugere-se que este hfen (educao-cidadania) seja
reinterpretado luz do processo de empoderamento, o qual pressupe a ao dos indivduos
inseridos numa determinada realidade, definida por qualquer tipo de desigualdade social.
exatamente aqui que se coloca o momento do empoderamento: a tomada de
conscincia confere determinado poder s pessoas (e grupos), gerado a partir dos prprios
sujeitos-agentes. Ele no outorgado, pelo contrrio, resultado de uma prxis de reflexo e de
insero crtica das pessoas, provocadas pelos problemas ou pelas perguntas problematizadoras,
que os colocam em ao. A essncia do processo pedaggico de Freire consiste em fazer a
pergunta. Mas no qualquer pergunta: a pergunta que liberta, isto , que o empodera e,
413
consequentemente, o faz sempre mais livre. Logo, empoderamento , para Freire, um processo
que emerge das interaes sociais em que ns, seres humanos, somos construdos e, proporo
que, criticamente, problematizamos a realidade, vamos no conscientizando, descobrindo
brechas e ideologias. Tal conscientizao nos d poder para transformar as relaes sociais de
dominao, poder esse que leva liberdade e libertao, ainda em consonncia com o
pensamento de Guareschi (2010).
Denota-se que este termo utilizado, hodiernamente, em diversos segmentos, mas
especialmente em discursos de organismos nacionais e internacionais ligados aos movimentos
sociais. Empoderamento , pois, um neologismo para designar a orientao poltica de tornar,
especificamente aqui a mulher, sujeito de seus atos. Tornar-se mais poderosa para enfrentar as
discriminaes e mais consciente do prprio valor. Indo ao encontro destas anlises, Moraes
(2003, p. 512) menciona que os movimentos de favelados, negros, moradores, trabalhadores
sem-terra e o agravamento das condies de existncia deram origem a uma gerao de lderes
comunitrias que se tornaram interlocutoras polticas importantes. Em realidade, o componente
feminino nos movimentos sociais foi dos mais significativos. A indiscutvel supremacia das
mulheres tem sido um importante canal de conscientizao de direitos de cidadania.
Insta ressaltar que o empoderamento feminino representa um desafio s relaes
patriarcais, ao poder dominante masculino e a manuteno dos privilgios de gnero. Significa
uma mudana na dominao tradicional dos homens sobre as mulheres, garantindo-lhes a
autonomia concernente ao controle dos seus corpos, da sua sexualidade, do seu direito de ir e vir,
bem como um rechao ao abuso fsico, ao abandono e s decises unilaterais masculinas que
afetam a toda a famlia, segundo Len (1997). As mulheres tornam-se, ento, empoderadas
atravs da tomada de decises coletivas e de mudanas individuais.
Consoante noo conceitual de Sardenberg (2008), nos ltimos anos, tem-se tornado
comum, tanto no discurso acadmico, quanto no de rgos governamentais e no
governamentais, falar-se do empoderamento feminino. No entanto, no existe consenso quanto ao
que venha a ser, exatamente, o empoderamento, tampouco no atinente aos processos e aes que,
de fato, contribuem para tanto. O debate, nesse caso, esperado, j que no se trata apenas de
divergncias de cunho terico-metodolgico, mas, sobretudo, de ordem poltica, o que implica
em perspectivas bastante distintas, seno conflitantes, na abordagem da problemtica.
414
necessrio avaliar que, na viso de Len (1997), o empoderamento feminino libera e

empodera tambm os homens no sentido material e psicolgico, eis que a mulher logra ter acesso
aos recursos materiais em benefcio da famlia e da comunidade, compartilhando
responsabilidades, permitindo novas experincias emocionais e rompendo com os esteretipos
sexistas. No se pode esquecer, portanto, que o empoderamento cingido pela questo do poder e
suas relaes. H, sim, a necessidade de se considerar as assimetrias de gnero e de recursos
materiais e simblicos, legtimos e ilegtimos, presentes na sociedade, seja na esfera pblica
estatal ou no estatal, seja no mercado ou no mbito das relaes familiares e comunitrias.
Sob este aspecto e de acordo com Santos e Lemos (2011), no bojo das lutas entre esses
discursos que prticas sociais so acionadas e ganham visibilidade, como no caso do conceito de
empoderamento. Este se tornou uma diretriz para a formulao e a execuo de polticas
pblicas, assim como uma prtica no processo de interveno social desenvolvida principalmente
por organizaes no governamentais e movimentos sociais. Esses grupos assumem a tarefa de
empoderar outros grupos, para que sejam transformados em protagonistas de sua prpria
histria, em uma prtica prescritiva de modos de ser que julgam e definem como ser autnomo.
O empoderamento, portanto, est sobejamente correlacionado ao aumento da autoestima
e da autonomia dos sujeitos, devendo, por conseguinte, ser integrado a um conjunto comunitrio
de cooperao e solidariedade, para que no seja analisado como uma falcia. Isto culmina no
fato de que se pode compreender as atitudes proativas femininas como a verdadeira expresso do
processo de empoderamento. Processo este que se reflete na busca pelo reconhecimento como
sujeitos de direitos, medida que so respeitadas em suas especificidades.
3. Algumas Noes Sobre a Temtica de Polticas Pblicas
O enfoque com que so tratadas as polticas pblicas, hodiernamente, reveste-se, no
raras vezes, por um contorno permeado pela polissemia. Em um mbito atual, marcadamente
complexo, compreender estas polticas requer, ento, uma nfase crtica, a fim de almejar
alternativas para problemticas fortemente enraizadas na sociedade como a questo do
revigoramento do capital social feminino , em detrimento de frmulas simplistas. Neste aspecto,
415
no se pode valer de noes conceituais indefinidas, mas inversamente: circunscrever as

ambincias das polticas pblicas ao dilogo aberto e ao estudo multifacetado e transdisciplinar.
mister salientar, de antemo, que, conforme menciona Schmidt (2008, p. 2309), a
relao entre teoria e prtica no simples nem unidirecional. A anlise das polticas pblicas
no pode ser feita de forma fragmentada nem isolada da anlise mais geral sobre os rumos do
Estado e da sociedade. Nesse vis, relevante apreender que, ainda de acordo com Schmidt
(2008), as trs dimenses da poltica, polity, politics e policy, designam respectivamente a
dimenso institucional da poltica, a processual e a material. Em termos gerais, a polity abarca o
sistema poltico e as instituies que o compem, examinando, inclusive, as questes
administrativas. Por sua vez, a politics trata do segmento dos processos que envolvem a dinmica
poltica e a competio pelo poder. J a policy concerne materializao das polticas pblicas,
mediante diretrizes, programas e projetos.
Sob este prisma, as polticas pblicas, tambm denominadas polticas especiais
positivas, adentram o campo da desigualdade material que ocorre na contemporaneidade. Isto
porque, embora haja uma igualdade positivada, esta ainda no se transps, de modo efetivo, para
o plano ftico de direitos. Razo pela qual a noo conceitual acerca da temtica polticas
pblicas, em que pese tenha exsurgido da cincia poltica e da administrao pblica,
fortemente utilizada no campo jurdico. necessrio realar que o Estado, muitas vezes, intervm
neste domnio atuando para promover uma equidade ante as disparidades existentes. Houve uma
resistncia inicial colaborao com o Estado, porm, conforme elucida Farah (2004), as
propostas no campo das polticas pblicas, emanadas de movimentos e entidades feministas,
passaram a integrar, como um de seus componentes fundamentais, a ideia da articulao de aes
governamentais e no governamentais para a prpria formulao das polticas. Alm da nfase na
incluso das mulheres como beneficirias das polticas, reivindicava-se a sua incluso entre os
atores que participam da formulao, da implementao e do controle das polticas pblicas.
O que ocorre que a funo de um Estado democrtico justamente elaborar polticas
que reconheam a desigualdade de poder entre homens e mulheres. legtimo, portanto, atuar
pensando em uma lgica de polticas pblicas que analisem sempre o impacto diferenciado para
homens e mulheres, mas tambm reconheam legitimidade a aes especficas voltadas para o
fortalecimento feminino, j que estas, enquanto coletivo social, esto em condies sociais
416
subordinadas. Por isso, decisivo encarar as mulheres como sujeitos da transformao e das
prticas da decorrentes, a exemplo de algumas das polticas de empowerment e de aes
afirmativas, como as cotas partidrias para mulheres, segundo explica Silveira (2003).
A partir da compreenso do contexto em que ocorreu a gesto de polticas para
mulheres, pode-se analisar que, como refere Suplicy (1996, p. 131), estas polticas so
estratgias destinadas a estabelecer a igualdade de oportunidades, por meio de medidas que
compensem ou corrijam as discriminaes resultantes de prticas ou sistemas sociais.
Consequentemente so justificadas pela existncia da discriminao secular contra grupos de
pessoas, as quais resultam da vontade poltica de super-la. As aes positivas so, portanto, no
entender de Dworkin (2000), uma chance de combater certas injustias sociais no presente,
atacando o problema social da excluso por discriminao e servindo, ento, a um objetivo social
til. Ou seja, todo cidado tem o direito constitucional de no sofrer desvantagem, pelo menos na
competio por algum benefcio pblico, porque a raa ou etnia, religio ou seita, regio ou outro
grupo natural ou artificial ao qual pertena objeto de preconceito ou desprezo.
A partir desta compreenso, denota-se que as polticas pblicas se tratam de estratgias
especficas para que grupos milenarmente marginalizados consigam ultrapassar esta linha que
continua dividindo os indivduos de acordo com o que se convencionou denominar estratificao
social, especialmente a partir do fator econmico. Veja-se, para tanto, as aes governamentais
de combate misria, visto que, na ampla divulgao miditica, milhes de brasileiros
conseguiram ultrapassar esta condio com o auxlio estatal. Deste modo, ressalta Barros (1995,
p. 175-176) que as aes positivas j no visam ao reconhecimento da igualdade de tratamento,
mas aos meios necessrios para torn-la efetiva.
Por sua vez, a partir da noo de que os gneros so construdos socialmente, tem-se
claro que as polticas pblicas so mecanismos que minimizam os efeitos das desigualdades
socialmente construdas. Nessa direo, complementa Rodrigues (2003, p. 228) que o
rompimento definitivo da milenar situao de dominao vivida pelas mulheres somente se
concretizar com uma radical transformao nas relaes entre homens e mulheres e das
instituies. As polticas, pois, no so neutras, consoante afirma Silveira (2003). preciso
indagar, igualmente, o modo como so construdas e a quem beneficiam, alm de observar a
lgica tradicional do Estado que tende fragmentao das aes. Caminhar para polticas
417
integradas de gnero uma aspirao ainda distante para a maioria dos organismos de polticas
para mulheres nas administraes. Isso no quer dizer que no se fez muito e que no se tenha
saldo positivo a apresentar.
essencial, contudo, encarar os desafios necessrios para no s resistir a eventuais
retrocessos como para buscar refletir sobre os obstculos para avanar. Muitas vezes pegam-se
atalhos para assegurar polticas para as mulheres, obrigando-as a se contentar com aes de
pequeno alcance, restritas aos projetos pilotos, ainda que reconhecidas como boas prticas ou
experincias exitosas. Sem desmerecer o chamado efeito-demonstrao, mister colocar a
questo da disputa por recursos oramentrios e controle social das polticas amplas para reverter
a condio de setores significativos das mulheres.
Perfilhando este entendimento e considerando que as dimenses da poltica devem ser
analisadas a partir da perspectiva de que esto substancialmente interligadas, pode-se perceber
que os vrios conceitos existentes acerca do termo poltica pblica convergem no mesmo
sentido, ou seja, o de que as polticas orientam a ao estatal, diminuindo os efeitos de um dos
problemas constitutivos do regime democrtico: a descontinuidade administrativa, decorrente da
renovao peridica dos governantes, segundo preleciona Schmidt (2008). Dessa maneira, luz
do princpio da igualdade, pode-se afirmar que este no s autoriza a criao das aes positivas,
mas tambm obriga o Estado a promover tal poltica.
Configurando-se, pois, as polticas pblicas como decises de carter geral, a literatura
distingue as polticas sociais das macroeconmicas, assim como as classifica tambm em
polticas distributivas, redistributivas, regulatrias e constitutivas ou estruturadoras. Em que pese
haver tal discriminao, existem cinco fases do denominado ciclo poltico, a saber: percepo e
definio de problemas, insero na agenda poltica, formulao, implementao e avaliao.
imprescindvel que haja uma conexo tal entre as etapas para que, ao depois, a poltica alcance
tanto a efetividade e eficcia quanto a eficincia e legitimidade que se espera. No se pode
olvidar, ainda, a necessidade de se compreender que o foco na execuo das polticas pblicas
uma tendncia que vem ganhando fora.
Consequentemente, resgatar as mulheres como sujeito das polticas implica construir
canais de debate para definir prioridades e desenhar estratgias para caminhar no sentido de
transformar os organismos de polticas para mulheres nos governos democrticos em seus
418
diversos nveis federal, estadual e municipal em interlocutores vlidos para construir as

pautas polticas e articuladores gerais das polticas pblicas prioritrias, em conformidade com o
que assevera Silveira (2003). Tambm nesse sentido, Pitanguy (2003) revela que, ao longo destas
ltimas dcadas, com maior ou menor visibilidade e influncia, o movimento de mulheres tem
participado deste jogo de foras atravs de seu trabalho de advocacy por polticas pblicas de
gnero. Propondo mudanas em legislaes discriminatrias, pressionando por aes positivas,
como as entidades de defesa de direitos da mulher, as delegacias especializadas, os abrigos para
vtimas de violncia, por programas de sade sexual e reprodutiva e, mais recentemente, por
sistemas de cotas nos partidos polticos.
de se ressaltar que uma ao de advocacy, na configurao de direitos no plano
normativo e/ou de polticas pblicas e espaos institucionais e para sua efetivao, tem, nos seus
bastidores, um processo de articulao de demandas e definio de estratgias de
encaminhamento, consoante elucida Pitanguy (2011). O alcance dos objetivos propostos depende
largamente da capacidade dos grupos envolvidos de se manterem coesos e visveis em meio a
interesses conflitantes. Lamas (1999) sublinha o papel das lideranas na construo da ao
poltica do feminismo, onde as qualidades de integridade e viso seriam os principais requisitos.
Alertando para o perigo de negao da participao destes sujeitos e grupos em processos
polticos decorrentes de vises utpicas de homogeneidade que se contrapem viso do
possvel, necessria para dar poltica uma dimenso humana.
Assim, a transversalidade das polticas pblicas de gnero abarca inmeras questes, as
quais perpassam, inclusive, pelos direitos integridade corporal e ao bem-estar, aspectos estes
que remetem s concepes sobre os direitos sexuais e reprodutivos. Tudo isso gera a formulao
de polticas que visam assegurar a sade integral das mulheres em todas as fases da vida, bem
como a garantia de suas escolhas sexuais e reprodutivas. De igual modo, importante consolidar
as polticas de preveno e atendimento s diversas formas de violncia praticada contra as
mulheres, marcadamente a domstica e a sexual.
Nesse caminho, Silveira (2003) menciona que um outro eixo de interveno das polticas
pblicas no campo da garantia de autonomia das mulheres refere-se criao de condies de
independncia econmica e diviso do trabalho domstico. Formulando programas que
estimulem a gerao de emprego e renda e criando suporte social ao trabalho das mulheres com
419
polticas que prioritariamente busquem a ampliao da rede de creches e outros equipamentos

pblicos como lavanderias coletivas, restaurantes populares, entre outros.
As polticas de famlia devem ser pensadas nesse eixo de autonomia e rediviso das
tarefas de cuidado, superando a abordagem de que a mulher a nica responsvel pelos trabalhos
domsticos e pelo cuidado com os filhos. J sob o ponto de vista da efetividade de polticas
pblicas que no sejam cegas para o gnero, relevante o fortalecimento da participao
feminina em espaos de definio de polticas e disputa por recursos, dos mecanismos de controle
social dessas polticas e da possibilidade de acesso aos espaos de deciso das polticas
prioritrias. A posio estratgica do movimento de mulheres nesse campo deve ser frisada,
preservando-se sua autonomia. A multiplicidade de experincias de grupos organizados de
mulheres pode servir de referencial no s para priorizar demandas, mas para fortalecer e
prepar-las para conquistar polticas pblicas duradouras, que sejam realmente relevantes no
sentido de alterar o cotidiano feminino, ainda de acordo com Silveira (2003). Sob este aspecto,
entende-se decisrio neste processo de transversalidade que se almeje aumentar a visibilidade da
participao social das mulheres, fortalecendo as possibilidades de ampliar a insero feminina
nos espaos de participao e representao, deciso e controle das polticas pblicas.
indispensvel, pois, ampliar vnculos permanentes, democrticos e transparentes. Face
s breves ilaes aqui aduzidas, pode-se constatar que explicitar sobre polticas pblicas, na
dinmica atual, exige a conjugao de mltiplos conhecimentos, mormente porque subjaz um
complexo campo de funcionamento das instituies pblicas e da prpria vida poltica. Mostra-se
necessrio que as instituies e a sociedade civil sejam capazes de articular as polticas visando
mitigar as desigualdades de gnero, medida que se consolidam instrumentos de elaborao de
polticas pblicas e mecanismos que possibilitem tornar permanentes aes que construam um
Estado democrtico tambm da tica de gnero. Tratar acerca das polticas pblicas requer, desta
maneira, a concatenao tanto de conceitos e modelos sistematizados quanto de vetores
pragmticos, clarificando-se, por conseguinte, o entendimento da indissociabilidade das polticas
pblicas com a poltica nacional. Portanto, a compreenso do que sejam as polticas pblicas e,
principalmente, como elas se traduzem em mecanismos de empoderamento feminino, conduz ao
seu entrelaamento com a gesto pblica.
420
4. A Interconexo entre as Polticas Pblicas e a Gesto Pblica

Pensar as polticas pblicas, contemporaneamente, dissociadas das ambincias polticas
, sobremaneira, um equvoco. Isto porque a correlao entre ambas se no evidente para
alguns , no mnimo, imprescindvel, eis que no transcurso do processo de constituio at
chegar execuo das polticas, os interesses polticos esto, indubitavelmente, presentes. Alm
disso, aparecem, aqui, as organizaes pblicas, notadamente com o fim de implementar as
polticas aprovadas pelos governos. E isso tudo se conexiona com a capacidade administrativa.
Segundo Bryner (2010, p. 315), os diferentes tipos de polticas pblicas pem
diferentes tipos de desafios para a administrao pblica. Logo, percebe-se a complexidade
existente entre o processo de formulao das polticas pblicas, uma vez que, no raras vezes, a
problemtica a ser combatida, quer seja social, quer seja econmica, rdua. Nesse sentido,
Bryner (2010, p. 317) ressalta que as polticas pblicas, muitas vezes, ajudam a sociedade a se
distanciar dos efeitos de um problema, mas tambm no a aproximam de uma soluo, e podem
agir sobre os sintomas sem tratar das causas. Retoma-se aqui a Constituio de 1988 como
importante marco no estmulo maior participao dos cidados. As legislaes setoriais
resultantes, exigindo a criao de conselhos nos planos estadual e local, cumpriram as diretrizes
da emanadas e atualmente j existe um conjunto importante de mecanismos que busca a maior
aproximao entre o governo e a populao usuria de servios. So ferramentas de gesto
pblica que funcionam como canais de comunicao e articulao entre a administrao pblica e
a sociedade, consoante esclarece Lobo (2003).
Entretanto, no somente a relevncia da temtica a ser proposta, mas sim e
principalmente a convergncia entre trs fatores: ateno pblica, interesse poltico e
empreendedores polticos. Dessa forma, conforme Bryner (2010, p. 318), o xito dos
formuladores de polticas na definio correta da natureza e das causas dos problemas e no
desenvolvimento e na implementao de solues efetivas uma funo da anlise de polticas,
bem como de perspiccia e sorte. Ora, medida que as polticas pblicas se tornam mais
orientadas para programas sociais, os desafios s organizaes pblicas incluem equilibrar a
assistncia aos indivduos s demandas de uma economia competitiva.
421
Seguindo esta linha de raciocnio, o grande desafio posto para a gesto pblica tem sido
identificar e promover mecanismos e estratgias capazes de acelerar a habilitao das mulheres
de forma a garantir-lhes um lugar na dinmica produtiva, em consonncia com o alerta feito por
Buarque (2011, p. 231). Inserido neste contexto est o fato de que, consoante Sundfeld (2010), a
administrao pblica no uma coisa nica, e sim um conjunto de unidades, mais ou menos
autnomas de acordo com o caso, cujo espao de atuao predefinido pelo Direito, embora
muitas vezes em termos relativamente vagos. Correlaciona-se a isso a ideia de legalidade,
porquanto dever da administrao pblica obedincia s normas constitucionais e ao Direito,
notadamente s leis, aos regulamentos e aos princpios. As aes do administrador pblico, por
seu turno, precisam igualmente estar amparadas pelas leis e pela Constituio. A soluo dos
casos deve, portanto, ser obtida considerando este princpio.
Sob este prisma, est muito presente na atividade profissional tanto a accountability
quanto a responsabilidade. Embora estas sejam usualmente tidas como sinnimas, DeLeon (2010,
p. 573) faz a seguinte distino: Accountability usada para se referir aos sistemas de controles
externos sobre o comportamento individual, que podem ser formais ou informais.
Responsabilidade, por outro lado, concernente aos controles internos sobre o comportamento,
que so demonstrados pelas crenas e sentimentos pessoais. Nesse plano, conhecer a gesto
pblica essencial para que se possa assimilar a correlao existente entre as leis e a burocracia
pblica, eis que, como sublinham Peters e Pierre (2010), a regulamentao das leis preparadas
pela burocracia no apenas torna seu sentido claro, como permite a aplicao da expertise de
servidores de carreira para a poltica. Este estilo de fazer poltica pode levantar questes sobre a
accountability democrtica, mas quase certamente tambm faz a poltica ser implementada de
modo mais tecnicamente apropriado para as circunstncias, e com maior flexibilidade.
Nessa conjuntura, emerge a importncia do formato e da dinmica institucional, visto
que esta vai determinar a possibilidade de haver deliberao. Desta forma, afirma Paula (2005)
que o gerencialismo posterga a elaborao de ideias, modelos e prticas administrativas que
atendam s especificidades do setor pblico e demanda de participao popular. Isso requer um
gestor pblico com habilidades de negociao e capacidade de operar na tnue fronteira entre a
tcnica e a poltica, desenvolvendo aes voltadas para os problemas da democracia, da
representao e da participao.
422
Em um vis estrutural, a gesto pblica envolve dois elementos interconectados: a

delegao lcita de autoridade e o controle externo sobre o exerccio da autoridade delegada. A
edificao dos arranjos que equilibram estas variveis constitui a centralidade paradigmtica da
gesto pblica tida como uma estrutura de governana. Enquanto arte, o esforo de desenvolv-la
como campo do conhecimento deve partir dos problemas enfrentados pelos gestores pblicos em
atividade. Por sua vez, como instituio, a gesto pblica deve ser autorregulamentada por
preceitos ideolgicos e profissionais, a fim de constituir premissas de responsabilidade gerencial,
as quais devem ser observadas, consequentemente, na prtica gerencial. A verdadeira agenda da
gesto pblica consiste em equilibrar questes polticas, econmicas e sociais em prol da
igualdade, da justia e da lealdade, alm de integrar as perspectivas de melhoria do bem pblico
em ambientes complexos e altamente diversificados, competitivos e desiguais.
A gesto pblica, destarte, desempenha papel institucional quando seus gestores
obedecem s limitaes legais, atuam de maneira responsvel segundo elas e respondem com
criatividade e oportunidades de formulao de polticas e reformas estruturais, como menciona
Lynn Jr. (2010, p. 46). Nessa viso, alude DeLeon (2010, p. 589) que as tendncias atuais da
gesto pblica exigem mais responsabilidade dos indivduos. Constata-se, dessa forma, que
criatividade e empreendedorismo so funes-chave na gesto pblica, as quais devem ser parte
integrante do exerccio profissional de todos aqueles que lidam com a mquina pblica.
No se pode compreender, por isso, a gesto pblica de uma maneira simplista, mas
inversamente. Isto porque os gestores de sucesso so caracterizados como empreendedores
dispostos a assumir riscos, determinados, imaginativos e intuitivos, alm de propensos ao.
Infere-se, portanto, face ao brevemente exposto, que para existir uma gesto pblica eficaz
primordial, de antemo, que os gestores pblicos dominem a sua prpria arte. Concatenado a esta
tendncia, est a de democracia participativa, em que h um efetivo envolvimento dos cidados
na formulao de polticas pblicas, com a consequente e eficaz implementao.
5. Articulando o Capital Social s Aes Inclusivas
A igualdade parece, primeira vista, temtica recorrente, tanto em discursos polticos,
quanto no vis acadmico, entretanto os encaminhamentos at ento realizados no conduzem a
423
medidas efetivas no plano pragmtico. Muito mais do que problematizar a questo, essencial
valer-se de outras alternativas, como o capital social e o empoderamento, porquanto as estratgias
de superao da desigualdade permeiam as polticas pblicas. Constata-se que as formas de
excluso esto presentes tanto na dinmica econmica como na poltica, social e cultural. Assim,
a incluso social se configura como iniciativa empreendida pelo Estado e pela sociedade civil
para enfrentar os processos de excluso nas suas diversas esferas. As polticas pblicas, de igual
modo, cumprem um papel compensatrio e secundrio.
Nessa seara adentra o capital social, o qual pode ser conceituado, de acordo com
Schmidt (2008, p. 1760), como um conjunto de redes, relaes e normas que facilitam aes
coordenadas na resoluo de problemas coletivos, as quais proporcionam recursos que habilitam
os participantes a acessarem bens, servios e outras formas de capital. Consequentemente, o
capital social est correlacionado com o desenvolvimento, uma vez que economia, poltica,
cultura e instituies devem estar imbricadas para se consolidar a igualdade.
Na explanao de Scott (2010), desde o incio da dcada de 1990, o conceito de capital
social tem sido foco de intenso debate, em cujo cerne est a ideia de que as pessoas podem tratar
suas conexes umas com as outras como um recurso essencial, do qual podem valer-se para uma
variedade de propsitos. Os indivduos recorrem a amigos e familiares quando enfrentam
problemas ou promovem mudanas em suas vidas; grupos de pessoas se renem para defender
interesses comuns; num nvel mais amplo, todas as formas de organizao social se baseiam em
complexas redes de conexes interpessoais que as mantm unidas.
Nesse ngulo, muitos entendem que a riqueza est associada ao capital social no sentido
de integrao a redes sociais variadas e abundantes em recursos (conhecimentos, informaes,
relaes com pessoas influentes e de poder aquisitivo elevado). H, tambm, estudos que indicam
que a confiana interpessoal maior nos segmentos mais ricos. De um modo geral, a capacidade
de mobilizao e de associao acompanha o crescimento do nvel de renda nos diversos estratos
sociais. Analisando este ponto, percebe-se que a desigualdade econmica e social corri o capital
social. Em sociedades marcadas pela disparidade, o capital social negativo est permeado e
articulado a variadas modalidades de discriminao e preconceito de gnero, tnica, religiosa,
cultural, poltica e socioeconmica, consoante Schmidt (2008).
424
Com foco neste entendimento e sob a tica dos recursos associativos e da capacidade de
mobilizao, quanto mais se desce na escada da distribuio de renda, maior a dificuldade de
organizao e mobilizao coletiva eficaz do ponto de vista de reverso da excluso social. Por
outro lado, a incluso social um aspecto amplo, possvel somente com mudanas estruturais na
economia e no sistema poltico, conectada a transformaes culturais nas relaes sociais. E o
capital social um fator determinante para o desenvolvimento econmico, igual, social e
democrtico. No estabelecimento de estratgias de incluso social, a partir do capital social, o
empoderamento das populaes marginalizadas elemento central. O empoderamento, de acordo
com Schmidt (2008), consiste numa transformao atitudinal de grupos sociais desfavorecidos
que os capacita para a articulao de interesses e a participao comunitria, lhes facilitando o
acesso e o controle de recursos disponveis, a fim de que possam levar uma vida
autodeterminada, autorresponsvel e participar do processo poltico. No seu alcance mais amplo,
o empoderamento resulta na criao das condies psicoculturais que habilitam os desfavorecidos
economicamente conquista dos direitos de cidadania.
Depreende-se, pois, que, com o processo de globalizao, acentuaram-se os nveis de
pobreza e de excluso social, que culminam no constante alijamento dos indivduos. Desta forma,
o capital social deve inspirar uma nova coerncia econmica e poltica, em que o conjunto das
polticas pblicas sejam orientadas para a incluso social. Isto porque os melhores resultados de
insero na sociedade so aqueles em que se fortalecem os laos de confiana, reciprocidade e
cooperao. Em que pese a lgica econmica ainda seja visivelmente excludente,
imprescindvel viabilizar a incluso social, notadamente mediante a estruturao de modelos
econmicos que potencializem a igualdade, inclusive, a partir do empoderamento feminino.
Verifica-se, por oportuno, que a insero social das minorias marginalizadas, as quais
foram historicamente relegadas a um segundo plano, tarefa das mais complexas. Em virtude de
que se exige a concatenao de diversos aspectos, como, por exemplo, os esquemas culturais,
polticos e econmicos com a vontade dos atores sociais em transformar o mbito vigente. E isto
consiste em um processo permanente de rupturas paradigmticas, desobstruo de prticas
discriminatrias e desmitificao dos modelos de cidadania fundados na estratificao social.
bom lembrar que a diviso em classes resultou de um processo de alijamento das massas na
aquisio de bens, como bem elucida Escorel (1999, p. 25):
425
As modalidades e os mecanismos mediante os quais so distribudos bens e recursos

escassos estruturam a sociedade, atribuindo posies diferenciadas relativas aos
indivduos e grupos quanto ao acesso aos bens, e tambm quanto uma escala de valores
mediante a qual esses lugares sociais so avaliados.
As trs dimenses essenciais do processo de estratificao so a riqueza, o prestgio e o

poder. Nesse aspecto, ressalta Scott (2010, p. 73) que a subdiviso e a fragmentao de tarefas
encerram potenciais relaes assimtricas de poder, habilidade, conhecimento e recompensa
econmica. Poder e classe so fundamentais para sua anlise politicamente crtica. Dessa forma,
segundo Escorel (1999), nas sociedades ocidentais e modernas, ou melhor, no modo de produo
capitalista, as variveis que orientam a estratificao so a propriedade dos meios de produo e a
diviso social do trabalho, conformando um sistema de classes sociais. As classes sociais so
estabelecidas a partir de um sistema de relaes distribudas em uma escala de acesso s riquezas
e de valores que lhes atribui determinadas posies sociais. Nesse sentido, a desigualdade social
um conceito relativo, assim como os estatutos que adscreve (riqueza, pobreza e mdia) so
estabelecidos uns em relao aos outros.
Em razo desta dominao de alguns grupos sociais, Manzini-Covre (2006) destaca que
o marxismo que prope a revoluo socialista na sua forma mais bem acabada: a administrao
da sociedade pela classe trabalhadora, que toma o poder e planeja o acesso de todos ao trabalho e
aos bens necessrios vida. Sob este enfoque, Demo (1998) reala que, embora a excluso esteja
estreitamente ligada solido e desagregao social, o emprego continua preponderante para
definir a condio social do indivduo. Sob este aspecto, poder-se-ia afirmar que a interpretao
sustentada apenas nos conceitos de classes sociais e desigualdade social seria parcial, mas ainda
necessria para entender a excluso, porque continua central nas sociedades de hoje poder inserirse no mercado de trabalho. Talvez se tenha colocado em xeque cedo demais a chamada sociedade
do trabalho, tambm sob a expectativa inconsistente de um Estado capitalista socialmente
vocacionado, como teria sido o Welfare State. A primeira contradio neste tipo de viso no
perceber que o Estado no pode ser melhor que a cidadania que o controla, pois no o Estado
que faz a cidadania, mas o contrrio, se se quiser um Estado socialmente desenvolvido.
Nesta perspectiva, Bauman e May (2010) asseveram que as ideias de propriedade,
trabalho e direito a seu uso e disposio no esto livres das influncias relativas a gnero, etniaraa e classe, inclusive a partir de um preconceito existente at ento: as mulheres so
426
emocionais; e os homens, racionais. O resultado a excluso das mulheres do contrato social. A

questo da excluso das mulheres leva a outra discusso problemtica. As descries populares
da relao de propriedade deixam margem um pressuposto central de seu exerccio, o fato de
que ela , mais que qualquer outra coisa, uma relao de excluso.
Sempre que se diz isto meu, est-se dando a entender que aquilo no de mais
algum. A posse no uma qualidade privada, sim uma questo social que transporta uma
relao especial entre um objeto e seu proprietrio, e, ao mesmo tempo, uma relao especial
entre o proprietrio e outras pessoas. Possuir uma coisa significa negar ao outro o acesso a ela.
indispensvel, portanto, a insero social do indivduo secundarizado. No entendimento de
Schmidt (2006), a incluso social um objetivo amplo, possvel somente com mudanas
estruturais na economia e no sistema poltico, associadas a transformaes culturais e nas
relaes sociais. Esse objetivo requer a reverso de processos que acompanharam at hoje a
prpria modernidade. Haja vista tal problemtica, mister levar em conta que, consoante Tavares
(2011), at mesmo quando as protees e garantias legais se fazem presentes, os braos do Estado
no so suficientemente longos para neutralizar as profundas tradies culturais, que continuam
relegando as preocupaes das mulheres esfera privada. Os papis tradicionais de mulheres e
homens esto ainda to entranhados no imaginrio das pessoas que a implementao de leis que
desafiam a subordinao feminina naturalizada tornou-se um desafio crtico no pas.
Seguindo este entendimento, denota-se que a interrelao das polticas pblicas com a
excluso e a incluso perpassa pela dinmica do jogo de foras que se estabelece no mbito das
relaes de poder. Esta constituda pelos grupos econmicos e polticos, determinando,
inclusive, um conjunto de aes atribudas instituio estatal, que provoca o (re)direcionamento
dos rumos dos investimentos na escala social e produtiva da sociedade. Nesse caso, o Estado se
apresenta apenas como agente que tenta organizar as prticas sociais outorgando a certas
instituies um conjunto de recursos visando ao controle das relaes de poder definidas atravs
do mercado e/ou dos grupos polticos.
O carter interativo da interveno das polticas pblicas no contexto social determina o
aparecimento de uma dinmica de troca de atores que figuram nas relaes das aes, os
excludos e os includos, por fatores objetivos e subjetivos. Entende-se por fatores objetivos as
condies reais e materiais que possibilitam a permanncia do ator no contexto da dinmica
427
social enquanto agente atuante. As variveis subjetivas so entendidas, nesse caso, como as que
extrapolam as condies materiais atrelando-se ao imaginrio social, como o caso da diferena,
de acordo com o que elucida Boneti (2003). No se pode esquecer, contudo, que um relevante
entrave para se ajustar as disparidades consiste exatamente na excluso social. Ressalta Boneti
(2003) que, hoje, a excluso social possui inmeras definies e inmeros conceitos, embora
genricos. Pode-se dizer que o conceito de excluso social reservado para definir situaes e
condies nas quais h um processo social ativo de discriminao, estigmatizao e expulso de
um conjunto de mbitos sociais no determinados por decises individuais.
Em consonncia com estes termos, Escorel (1999) define que a excluso mais do que
separar, segregar, discriminar grupos sociais por determinadas caractersticas inatas ou
desenvolvidas. Excluir significa expulsar do mundo dominante, significa literalmente colocar
para fora dos parmetros e das normas que regem as relaes sociais. No apenas marginalizar e
sim desconsiderar a existncia humana. Excluir significa criar e perpetuar condies sociais
distintas. Logo, a excluso se manifesta na ambincia social (pela fragilidade que se estabelece
no conjunto das relaes humanas), no mbito cultural pela estigmatizao simblica, no descaso
pelas representaes sociais, na conjuntura humana pela desateno pessoa quando sem uma
funo social e no contexto poltico pelo desrespeito aos direitos fundamentais.
Tambm nessa direo, Zitkoski (2004) alerta que os nveis de excluso social, no
Brasil, chegaram proporo tal que por si mesmos os mecanismos do sistema social reproduzem
uma lgica perversa que condena os j excludos a ficarem margem do desenvolvimento
socioeconmico. Neste aspecto, a constatao da persistncia e agravamento das desigualdades
no conjunto da globalizao est bastante difundida e aceita. Polticas e acordos internacionais
vm sendo formulados em espaos criados pela ONU e por agncias multilaterais, com
destinao de recursos significativos para os pases da periferia do capitalismo. Contudo, os
resultados esto bastante aqum dos planos traados. J para Schmidt (2006), estes momentos de
crise so oportunidades de crescimento e inovao. A constatao generalizada da insuficincia
das medidas vigentes para enfrentar a excluso facilita um maior interesse por enfoques
inovadores. Aqui entram os estudos acerca das contribuies do capital social. O citado autor
(2006) ao tomar como base a constatao de Putnam no seu estudo sobre a Itlia, para o qual o
428
capital social um fator determinante do desenvolvimento econmico e social e da democracia,

multiplica as investigaes sobre a utilizao do capital social para a finalidade da incluso.
Sob esta tica, Boneti (2003) compreende que os agentes do poder, os participantes da
correlao de fora, so constitudos (no necessariamente no primeiro momento) por
representao de classe, mas, sobretudo, pela ordem do interesse especfico, pela representao
de empresas ou pela representao de organizaes populares, por exemplo. Evidentemente que
no cmputo geral as afinidades entre os interesses especficos acabam caracterizando uma
conjugao de foras muito prpria de uma classe social. Isso significa dizer que no existe mais
uma relao direta e dicotmica entre diferentes classes sociais ou entre o Estado e a sociedade.
A luta de classes hoje , pois, intermediada por agentes individuais, motivada por
interesses especficos. A afinidade de interesses pode configurar um interesse de determinada
classe social. Logo, a luta de classes consiste em uma dinmica geral quando as especificidades
se congregam em uma afinidade de classe. Neste contexto da dinmica da correlao de foras da
qual se origina o direcionamento dos caminhos percorridos pela sociedade atual, institui-se um
padro referencial de sujeito social e de sociedade. Um modelo que interessa ordem constituda
e que deve se afinar com o padro global, universalizante. As polticas pblicas outorgam, ento,
instituio estatal o papel de homogeneizao dos sujeitos sociais, tomando-se como parmetro
o padro referencial do momento. A sociedade assume como referncia um tipo especfico de
racionalidade, exigindo que os indivduos, para que sejam considerados iguais, se apresentem
imbudos dessa racionalidade, a qual , antes de tudo, garantida pela lei. nessa dimenso que se
pode entender o papel do Estado no sentido de homogeneizar as diferenas.
Apreenda-se, na compreenso de Manzini-Covre (2006), a ambivalncia do capitalismo:
de um lado, explorao e desigualdade; de outro, caminhando concomitantemente, o aceno
igualdade e construo da cidadania mais plena. Uma vez legislados os direitos (civis, polticos
e sociais), eles tornam-se reivindicveis pelos cidados, que podem lutar para realiz-los
efetivamente. A fora de trabalho, essa mercadoria especial, pode pressionar de diversas formas e
fazer valer esses direitos. O capital social, assim como o empoderamento, portanto, configuramse como alternativas para a incluso social. A literatura sobre o tema crescente, mas o capital
social tem ainda um lugar restrito nas polticas e iniciativas da sociedade civil que objetivam a
incluso social, sendo que Schmidt (2006) elenca as seguintes causas:
429
Um dos motivos possivelmente o pressuposto de que incluso social pra valer se faz
com medidas macroeconmicas. Outra razo que ainda h poucos estudos consistentes
sobre a real contribuio do capital social em termos de incluso. So necessrios mais
estudos empricos que demonstrem, por exemplo, que medidas fortalecem a confiana, a
reciprocidade e a cooperao, e quais so incuas a esse respeito. A terceira a
dificuldade de lidar politicamente com o assunto: no possvel criar capital social
diretamente, nem fcil mensur-lo.
Assim, ainda em consonncia com as lies de Schmidt (2006), no estabelecimento de

estratgias de incluso social a partir do capital social, o empoderamento das populaes
marginalizadas elemento central. largamente aceito que a condio de pobreza e excluso tem
na baixa autoestima e no reduzido senso de eficcia poltica elementos centrais. Somente
estratgias de longo prazo, dotadas de uma pedagogia da libertao (para utilizar uma expresso
freireana), so eficazes, pois se trata de operar uma mudana atitudinal e comportamental.
Mudana atitudinal, como ensina a psicologia social, no algo corriqueiro. Atitudes no
sentido de predisposies relativamente estveis adquiridas ao longo do processo de socializao
mudam to-somente em consequncia de fortes e continuadas influncias sociais, capazes de
estimular um processo de transformao interior. A transformao atitudinal, no plano individual,
equivale ressocializao, e, no plano coletivo, mudana cultural. Essa metamorfose jamais
vem de fora, ela precisa ser incorporada pelo sujeito, como reflete Schmidt (2006).
Vislumbra-se, por fim, que cabe referncia a uma categoria fortemente vinculada ao
presente debate, a categoria do empoderamento (empowerment). De acordo com Horochovski e
Meirelles (2007), numa perspectiva emancipatria, as aes de empoderamento articulam-se com
reivindicaes, sujeitos, organizaes e movimentos de amplitude global. Na compreenso de
uma infinidade de aes localizadas, vistas separadamente, so apenas isso: aes localizadas.
Porm, sinergicamente articuladas em uma rede complexa constituem o polo principal de
resistncia e transformao da contemporaneidade. Por todo o exposto, infere-se que o
empoderamento caracteriza-se, sim, como uma das possibilidades de incluso social feminina.
6. O Empoderamento Feminino Enquanto Alternativa Efetiva de Integrao Social
Em consonncia com o que relata Gohn (2004), o objeto do empoderamento emergiu no
campo das polticas pblicas, no Brasil, na dcada de 1990, relacionando-se s prticas que
430
almejam promover grupos e comunidades, no sentido de seu crescimento, autonomia, melhora

gradual e progressiva de suas vidas (material e como seres humanos dotados de uma viso crtica
da realidade social). Assim, no mbito do debate e das prticas sociais que engendram as relaes
de gnero, segundo Farah (2004), empoderamento diz respeito ao acesso das mulheres ao poder
poltico, para que elas possam interferir na formulao de polticas pblicas, com autonomia na
tomada de decises sobre suas vidas, o que envolve mudanas nas relaes de poder, em diversos
aspectos da vida social.
Na presente investigao, o processo de empoderamento, grosso modo, procede-se no
sentido de edificao, tanto individual quanto coletiva, da autonomia por parte das mulheres. Esta
foi, e ainda o , uma conquista gradativa, a qual no se perpetuou em todas as ambincias, sendo
necessria, portanto, que a sua operacionalizao se d de maneira crescente e contnua.
Conquanto, este um termo polissmico e que comporta vrias significaes a depender em que
contexto se emprega. Em uma conceituao geral, Baquero (2005) explicita que o
empoderamento consiste na transformao atitudinal de grupos sociais desfavorecidos que os
capacita para a articulao de interesses, a participao comunitria e lhes facilita o acesso e
controle de recursos disponveis, a fim de que possam levar uma vida autodeterminada,
autorresponsvel e participar do processo poltico.
Guiando-se por esta compreenso, Schmidt (2006, p. 1774) destaca que o
empoderamento se expressa pelo senso de que possvel derrubar muralhas. No seu alcance
mais amplo, resulta na criao das condies psicoculturais que habilitam os indivduos
conquista dos direitos de cidadania. A participao popular nas decises que os afetam,
incluindo a esfera poltica, o meio, por excelncia, do processo de empoderamento. Ao
participarem dos processos decisrios, os cidados tornam-se protagonistas da sua prpria
histria, deixam de ser objetos das iniciativas alheias e tornam-se sujeitos do seu futuro.
Do ponto de vista da cultura poltica, o empoderamento significa a aquisio de um
senso de eficcia poltica, mediante o qual o indivduo se sente capaz de influenciar as decises
que lhe dizem respeito. E a eficcia poltica condio indispensvel para o agir poltico
consciente. Nesse passo, Cortez e Souza (2008) acreditam que a transio de gnero est
relacionada ao processo de empoderamento das mulheres iniciado pelos movimentos feministas,
os quais, nos tempos atuais, tm apresentado efeitos mais visveis, ainda que pouco satisfatrios,
431
no cotidiano das mulheres e das organizaes familiares. Ao discutir o empoderamento das

mulheres, Kabeer (2005) definiu inicialmente o desempoderamento como a negao da
possibilidade de escolha. Dessa forma, o empoderamento se refere ao processo pelo qual aqueles
a quem se negou a habilidade de escolha adquirem tal possibilidade. Alm disso, necessrio, de
igual forma, considerar as dificuldades existentes no processo de empoderamento, ao apontar que
esse implica no desafio das relaes de poder estabelecidas, sem violar a capacidade de escolha
do outro, e que condies como educao, acesso trabalho remunerado e representao poltica
tm, sim, efeitos positivos no processo de empoderamento.
A partir disso, visualiza-se que este termo utilizado, atualmente, em diversos
segmentos, mas tambm em discursos de organismos nacionais e internacionais ligados aos
movimentos sociais. Empoderamento , pois, um neologismo para designar a orientao poltica
de tornar, especificamente neste espao, a mulher, sujeito de seus atos. Tornar-se mais poderosa
para enfrentar as discriminaes e mais consciente do prprio valor e de suas potencialidades.
Indo ao encontro destes pensamentos, o componente feminino nos movimentos sociais foi dos
mais significativos. Isto porque a indiscutvel supremacia das mulheres nos movimentos
comunitrios, especialmente entre as populaes economicamente perifricas, tem sido um
relevante canal de conscientizao de direitos de cidadania. Em contrapartida, a participao das
mulheres nos altos postos governamentais continua restrita. Uma mulher alcanou a Presidncia
da Repblica somente neste sculo XXI e, at ento, se teve pouqussimas ministras de Estado,
governadoras e prefeitas. Verifica-se, assim, a imprescindibilidade de as mulheres alcanarem
poder local e em outros planos.
Indispensvel ressaltar, por outro lado, que a terminologia empoderamento comeou a
ser utilizada pelo movimento de mulheres ainda nos anos 1970. Para as feministas, o
empoderamento compreende a alterao radical dos processos e estruturas que reduzem a posio
subordinada das mulheres como gnero. As mulheres tornam-se empoderadas atravs da tomada
de decises coletivas e de mudanas individuais. Neste aspecto, o empoderamento feminino
representa um desafio s relaes patriarcais. Significa uma mudana na dominao tradicional
dos homens sobre as mulheres, garantindo-lhes autonomia.
O processo de empoderamento feminino traz tona uma nova concepo de poder,
assumindo formas democrticas, construindo novos mecanismos de responsabilidades coletivas,
432
de tomada de decises e responsabilidades compartilhadas. De fato, dados censitrios do conta

de que as mulheres esto, paulatinamente, adentrando no mercado de trabalho em grande nmero,
uma vez que alcanaram novos nveis de educao formal e passaram a exercer maior controle
sobre sua vida reprodutiva, notadamente mediante a ampla utilizao de mtodos contraceptivos.
til, pois, entender como estas mudanas positivas ocorrem e como podem ser mensuradas e o
que se pode apreender de tais processos, no sentido de contribuir efetivamente para a formulao
de polticas, programas e prticas que busquem promover o empoderamento das mulheres que
ainda vivem margem.
Nessa tica, Horochovski e Meirelles (2007) aduzem que, medida que o
empoderamento torna-se termo de uso corrente, apresenta-se como um guarda-chuva conceitual,
que se presta a vrios usos, por diferentes perspectivas intelectuais, polticas e de interveno na
realidade. Na dimenso adotada, empoderamento traz como resultado o aprofundamento da
democracia, por vrias razes. Para que o empoderamento signifique pessoas e comunidades
sendo protagonistas de sua prpria histria, so prementes o aumento da cultura e da sofisticao
polticas, o adensamento do capital social e o aperfeioamento da democracia representativa,
incluindo, em seu desenho institucional, instncias diretas e semidiretas de participao e
deliberao, no modelo piramidal preconizado, entre outros, por Macpherson (1982).
No se pode esquecer, inclusive, que o empoderamento cingido pela questo do poder
e suas relaes. H, portanto, a necessidade de se considerar as assimetrias de gnero e de
recursos materiais e simblicos, presentes na sociedade, seja na esfera pblica estatal ou no
estatal, seja no mercado ou no mbito das relaes familiares e comunitrias. Empoderar os
indivduos equilibrar as relaes de poder em favor daqueles que tm menos recursos,
porquanto o empoderamento est sobejamente correlacionado com a equidade. Sob o prisma
poltico, o empoderamento passa pela consolidao da democracia mediante a ampliao da
cultura poltica e da participao cidad. O empoderamento, nesta viso, no algo que possa ser
outorgado, no algo que pode ser feito a algum por uma outra pessoa. Empoderar, aqui,
significa conquista de vez e voz, por indivduos, organizaes e comunidades, de modo que estes
tenham elevados nveis de informao, esclarecimento, conscientizao, autonomia e capacidade
de fazer suas prprias escolhas culturais, polticas e econmicas.
433
7. Consideraes Finais
A interrelao das polticas pblicas com o capital social feminino perpassa pela
dinmica do jogo de foras que se estabelece no mbito das relaes de poder, constituda pelos
grupos dominantes, econmicos e polticos, determinando, inclusive, um conjunto de aes
atribudas instituio estatal, que provoca o (re)direcionamento dos rumos dos investimentos na
escala social e produtiva da sociedade. Nesse caso, os diversos grupos sociais subalternizados
as minorias tnicas, religiosas, geracionais, polticas e regionais, dentre outras buscam seu
espao social e geogrfico, sua originalidade, sua identidade social e cultural.
As mulheres se organizam, cada vez mais, para defender seus princpios, ressaltando
suas individualidades e vindicando direitos. Afirmando sua prpria identidade, elas imprimem
marcantes diferenas na contemporaneidade. medida que reivindicam direitos e contestam
certas normas sociais, por se sentirem alijadas, estabelecem-se movimentos sociais, polticos,
tnicos, raciais e sexuais, que vm dando um novo sentido noo de cidadania. Enfocando sob
este aspecto, percebe-se que os dois lados da moeda so evidentes. As mulheres podem tornar-se
poderosas sem que haja efeitos positivos nas outras mulheres ou na ordem social; elas podem
experimentar empoderamento pessoal, mas podem descobrir que muito em sua vida no
possvel de ser corrigido por transformaes individuais e as mudanas sociais que favorecem o
empoderamento feminino podem acontecer sem o engajamento ativo.
Entretanto, indispensvel fomentar, no cotidiano, prticas sociais includentes, sendo
que o fortalecimento do capital social e o empoderamento constituem-se como uma das muitas
formas. essencial, portanto, secundarizar a passividade e engendrar o processo de
empoderamento, traduzindo a autonomia em uma conquista pragmtica efetiva. O
empoderamento configura-se, sim, como um catalisador da incluso social e, dessa forma, se
traduz como um desafio contemporneo a ser perquirido constantemente para que haja a
igualdade substancial, especialmente a partir de uma efetiva articulao na conjuntura das
polticas pblicas.
434
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437
Poltica Pblica de enfrentamento ao trfico de mulheres para fins de explorao sexual

em Sevilla
Poltica Publica de enfrentamiento a la Trata de mujeres para fines de explotacin
sexual en Sevilla
1
Waldimeiry Corra da Silva

Mirna Xavier Rabelo Dias 2
Resumo: O presente trabalho tem como objetivo analisar o Plano de Ao Integral para promover a erradicao
do trfico de pessoas, a prostituio e outras formas de explorao sexual: 2010-2015, uma poltica pblica de
direitos humanos direcionada ao enfrentamento do trfico de pessoas, explorao sexual e prostituio
apresentado pela Prefeitura de Sevilla-Espanha, em resposta ao aumento significativo do trfico para fins de
explorao sexual na cidade de Sevilla. Para tanto, partimos do mtodo de coleta de dados que ocorreu mediante
duas etapas: a primeira atravs de documentos, bibliografia e dados referentes ao tema pesquisado e; em
paralelo, na segunda etapa, foram realizadas entrevistas com atores estratgicos (os responsveis pela
coordenao, estruturao e gesto do plano de ao, como tambm a rede de assistncia s vitimas de trfico
sociedade civil organizada). Neste sentido, para o exame dos dados sobre trfico de pessoas foi utilizado o
mtodo indutivo devido a escassez de dados quantitativos vlidos ou confiveis para o respeito ao rigor
cientfico. Realizamos uma anlise critica a partir da perspectiva de gnero adotada pela administrao
municipal que considera o trfico de mulheres como uma forma de submisso da mulher, uma herana de uma
sociedade com valores patriarcais, como uma situao de perpetuao da desigualdade, e ainda, uma forma de
violao de direitos humanos. Assim sendo, passamos a anlise de contedo proposta de modo a categorizar a
informao levantada em resultados que permitisse uma compreenso de com a poltica pblica ora apresentada
Sevilha - que aspira a ser uma cidade incmoda para o exerccio e consumo da prostituio - visa desmantelar a
explorao sexual fomentada via Trfico de pessoas. E chegando a concluses que o plano de ao, como
poltica pblica, limitado e pode at ser paradoxo, ao se pretender salvaguardar os direitos humanos das
vtimas de trfico, pode acarretar vulneraes de direitos humanos devido a falta de uma perspectiva
multifacetada que permita observar a todos os atores envolvidos no processo mercado sexual, seja ou no vitima
de explorao sexual.
Palavras chave: Direitos humanos; Polticas pblicas; Trfico de pessoas; Explorao sexual; Prostituio.
Resumen: La presente investigacin tiene como objetivo analizar el Plan de Accin Integral para promover la
erradicacin de la Trata de personas, la prostitucin y otras formas de explotacin sexual: 2010-2015, una
poltica pblica de derechos humanos direccionada al enfrentamiento a la Trata de personas, explotacin sexual
y prostitucin presentada por el Ayuntamiento de Sevilla-Espaa, en respuesta al incremento significativo de la
Trata para fines de explotacin sexual en la ciudad de Sevilla. A estos efectos, partimos del mtodo de colecta de
datos que sucedi mediante dos etapas: la primera a travs de documentos, bibliografa y datos referentes al tema
investigado e; en paralelo, en segunda etapa, fueran realizadas entrevistas con actores claves (responsables por la
coordinacin, estructuracin y gestin do plan de accin, como tambin da rede de asistencia a las vctimas de
trata sociedad civil organizada). Para el examen de los datos sobre Trata de personas fue utilizado el mtodo
inductivo debido a la escasez de datos cuantitativos vlidos o fiables no que concierne al rigor cientfico.
Realizamos un anlisis crtica a partir de la perspectiva de gnero, sin pretensin de agotar el tema, adoptada por
la administracin municipal que considera la Trata de mujeres como una forma de sumisin de la mujer, una
herencia de una sociedad con valores patriarcales, como una situacin de perpetuacin de la desigualdad, y aun,
una forma de violacin de derechos humanos. Dicho eso, pasamos al anlisis del contenido propuesta de modo a
categorizar la informacin alzada en resultados que posibilitase una compresin de como la poltica pblica ora
presentada por Sevilla - que aspira ser una ciudad incmoda para el ejercicio y consumo de la prostitucin
con miras a desbaratar la explotacin sexual fomentada va Trata de personas. Y, llegando a conclusiones que el
Plan de accin, como Poltica Pblica, es limitado y pode hasta ser paradojo, al se pretender salvaguardar los
derechos humanos de as vctimas de Trata, puede acometer vulneraciones de derechos humanos debido a caresta
de una perspectiva polifactica que permita observar a todos los actores involucrados en el mercado sexual, sea o
no vctima de explotacin sexual.
Palabras clave: Derechos Humanos; Polticas Pblicas; Trata de Personas; Explotacin sexual; Prostitucin.

1 Doutora
em Direito Internacional e Relaes Internacionais Universidad de Sevilla, Espaa. Professora e

pesquisadora do Mestrado em Direitos Humanos da Universidade Tiradentes e Pesquisadora do Grupo de
Pesquisa em Trabalho Escravo Contemporneo (GPTEC).
2
Bacharelanda do 7 perodo em Direito da UNIT e bolsista de iniciao cientfica (PROBIC/UNIT).

438
Sumrio: Consideraes Iniciais: Estado da arte do Trfico de pessoas e a realidade sevilhana; 2. Trfico de
mulheres desde a tica do Plano de ao municipal: A explorao sexual como herana de uma sociedade
patriarcal; 3. Trfico para fins de explorao sexual e prostituio como uma forma de violncia de gnero: A
ao coordenada desde Sevilha; 4. Do Amadurecimento da experincia de assistncia a mulheres prostitudas a
um plano de Ao contra todas as formas de explorao sexual; 5. Plano de Ao Municipal de enfrentamento
ao Trfico: Concreo da incomodidade ou Salvaguarda dos Direitos Humanos das Mulheres? Consideraes
finais
1.
Consideraes Iniciais: Estado da arte do Trfico de pessoas e a realidade

sevillana
O Protocolo Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em Especial

Mulheres e Crianas3 (Protocolo de Palermo) surge como uma necessidade de resposta de luta
anti-trfico face aos novos desafios e metas que se apresentam no mundo globalizado. Com a
adoo do Protocolo de Palermo, a Comunidade internacional se orienta de maneira que a
violao aos Direitos humanos ocorridos no processo de Trfico de pessoas seja reconhecida
globalmente. Ademais, vai mais alm da compreenso tradicional de Trfico de Pessoas (para
fins de prostituio forada, conforme o Convnio de 19494, no que tange ao objeto de
proteo e, sua dimenso punitiva), j que acrescenta uma compreenso multidimensional,
alm de adotar compromissos de preveno ao delito de Trfico, proteo e assistncia s
vtimas e represso dos traficantes - O que comumente chamado o triplo P do Protocolo de
Palermo (Perseguio/Punio, Proteo e Preveno). Aludido Protocolo considerado o
principal instrumento jurdico a nvel mundial para combater o Trfico de pessoas, pois ele
estabelece uma linguagem, e uma legislao global, sobre o que se entende por Trfico.
(RAYMOND, 2002). Alm de se poder divisar a extenso e a busca pela defesa dos direitos
humanos ao concertar a proteo e assistncia s vitimas por meio da preveno, perseguio,
represso e cooperao judicial; com vistas a salvaguardar os direitos humanos. Para tais fins
em seu artigo 3, encontramos a seguinte definio de TP:
a) A expresso "trfico de pessoas" significa o recrutamento, o transporte, a
transferncia, o alojamento ou o acolhimento de pessoas, recorrendo ameaa ou
uso da fora ou a outras formas de coao, ao rapto, fraude, ao engano, ao abuso
de autoridade ou situao de vulnerabilidade ou entrega ou aceitao de
pagamentos ou benefcios para obter o consentimento de uma pessoa que tenha
autoridade sobre outra para fins de explorao. A explorao incluir, no mnimo, a
explorao da prostituio de outrem ou outras formas de explorao sexual, o
trabalho ou servios forados, escravatura ou prticas similares escravatura, a
servido ou a remoo de rgos;

3 Promulgado
no Brasil mediante o Decreto N. 5.017 de 12 de maro de 2004.

para a Represso do Trfico de Pessoas e da Explorao da Prostituio Alheia. Resoluo 317(IV)
da Assembleia Geral da ONU de 1949.
4 Convnio

439
Como podemos observar a definio de Trfico contm trs elementos: 1. Captao,

transporte, traslado, acolhida ou recepo de pessoas; 2. Uso da ameaa; 3.Fins de explorao.
Estes elementos esto inter-relacionados, j que se trata de uma ao que se assenta na
captao, transporte, acolhida de pessoas, determinando assim uma conduta com o fim de
explorao (CEPAL, 2003, p.46). Tal e como aparece definido, o delito de trfico de pessoas
agrupa uma ao tpica que exige a comisso de um delito doloso de tendncia ou
consumao antecipada e de construo complexa.
Para que surta o efeito desejado dos trs Ps (Prevenir, Proteger e Perseguir)
imprescindvel que os Estados congreguem esta tipificao em seus ordenamentos internos5 e
promovam polticas pblicas e aes necessrias para a implementao ativa do mesmo para
que seja possvel garantir a todas as pessoas traficadas o acesso a justia e servios de
assistncia integral (alojamento temporal, ateno sanitria, social e psicolgica) como
determinado pelo artigo 6 do Protocolo de Palermo.
Conforme expresso anteriormente Espanha figura entre os principais pases de destino
do trfico de mulheres para fins de explorao sexual (UNODC, 2009). De modo a enfrentar
esta ndoa social, nos ltimos anos, algumas aes vm sendo postas em prtica, fato que
propiciou avanos significativos no enfrentamento ao Trfico de pessoas no contexto
espanhol. A partir de 2003, a legislao espanhola possui uma sano mais severa6, devido
mudana do artigo 318-bis do CP Espanhol (CPE) que faz referncia promoo ou
favorecimento do Trfico com objetivo de explorao sexual (Art. 318-bis). Neste sentido,
necessrio destacar que a primeira definio penal do delito de trfico de pessoas na Espanha,
advm da reforma do Cdigo Penal levado a cabo mediante LO 5/2010, de 22 de junho de

5
Segundo o Relatrio anual da ONU em 2009 155 pases j haviam adotado alguma legislao de luta contra o
trfico de pessoas (TP). 63% dos pases adotaram uma infrao especfica que tipifica o trfico de pessoas para
fins de explorao sexual e laboral, sem restrio a respeito do sexo ou idade da vtima. Em: UNODC. Global
Report on Trafficking Person. NY/Genebra, ONU, 2009, p.22.
6
Assim, o artigo 177 bis do CP espanhol estabelece que:
1. Ser castigado con la pena de cinco a ocho aos de prisin como reo de trata de seres humanos el que, sea en
territorio espaol, sea desde Espaa, en trnsito o con destino a ella, empleando violencia, intimidacin o
engao, o abusando de una situacin de superioridad o de necesidad o de vulnerabilidad de la vctima nacional o
extranjera, la captare, transportare, trasladare, acogiere, recibiere o la alojare con cualquiera de las finalidades
siguientes:
a. La imposicin de trabajo o servicios forzados, la esclavitud o prcticas similares a la esclavitud o a la
servidumbre o a la mendicidad.
b. La explotacin sexual, incluida la pornografa.
c. La extraccin de sus rganos corporales.
2. Aun cuando no se recurra a ninguno de los medios enunciados en el apartado anterior, se considerar trata de
seres humanos cualquiera de las acciones indicadas en el apartado anterior cuando se llevare a cabo respecto de
menores de edad con fines de explotacin.
3. El consentimiento de una vctima de trata de seres humanos ser irrelevante cuando se haya recurrido a alguno
de los medios indicados en el apartado primero de este artculo. ().
440
2010 e todo isso, apesar de que inmeros organismos internacionais vinham j sinalando
Espanha como um dos principais pases de destino do trfico para fins de explorao sexual
dentro da Unio Europeia desde finais dos anos 90. E, que a indstria do sexo neste pas tenha
sido desenvolvida at o limite de que seu mercado prostitucional possui dimenses
semelhantes ao alemo, ainda que a populao espanhola seja a metade que a daquele pas.
Em face desse panorama, o presente estudo tem o escopo de realizar uma anlise da
Poltica pblica levada a cabo pela administrao local de Sevilha/Espanha, no enfrentamento
ao trfico de pessoas com fins de explorao sexual, como resposta local definio
internacional, regional (europeia) e espanhola ao trfico de pessoas. A estes efeitos,
primeiramente contextualizaremos nosso objetivo com vistas a entender qual o transfundo
scio jurdico que possibilita a expanso do comrcio sexual, e com ele o incremento do
trfico para fins de explorao sexual. Partiremos da hiptese de que o trfico de mulheres
para fins de explorao sexual se encontra estreitamente relacionado com a prostituio, e que
esta fruto da herana de uma sociedade patriarcal que fomenta a demanda pela explorao
sexual. Isto feito, passaremos anlise da poltica sevilhana de enfrentamento ao trfico de
com fins de explorao sexual, e as aes levadas a cabo para este fim, e os atores envolvidos
neste enfrentamento direto ao trfico de mulheres como uma forma de violncia de gnero.
Para realizao do presente apresentaremos uma reviso bibliogrfica pertinente ao tema
estudado, o plano de Ao de Sevilla, e tambm, as atas das reunies de coordenao e
seguimento do mencionado plano de ao municipal. Para reforar nossa metodologia,
tambm entrevistamos atores chaves no desenvolvimento de referido plano e tambm nossa
experincia desde a participao na comisso operativa, e na mesa de prostituio das ongs
de Sevilla.
2.
Trfico de mulheres desde a tica do Plano de ao municipal: A explorao

sexual como herana de uma sociedade patriarcal
Ao longo da histria percebemos a barreira que fragmenta os papeis atribudos ao
gnero na sociedade. s mulheres, frequentemente, lhes h sido legado o espao privado,

donde devem cumprir sua funo social, ou seja: suas obrigaes reprodutivas, o cuidado
dos filhos, as tarefas da casa e estar atenta a qualquer necessidade que requeira o chefe de
famlia (popularmente chamada: escrava do lar). Mediante esta afirmao observamos a
tendncia sociocultural marginalizao das mulheres que permite conceber-las como objetos
comercializveis, o que vem a contribuir diretamente construo do imaginrio social de
como se vive a sexualidade masculina nas sociedades patriarcais.

441
O domnio do corpo feminino tende a naturalizar a coisificao sexual das mulheres.

Dentro do sistema patriarcal encontramos fundamentada a afirmao de que ao homem, por
seu sexo, se lhe outorga o direito a dispor do corpo e da sexualidade das mulheres, o que vem
a favorecer determinados comportamentos masculinos que culmina com a discriminao s
mulheres. Neste sentido, Marcon Venson afirma que: [] trfico de mulheres, mercado
sexual e prostituio so prticas dadas e dimensionadas por relaes de poder. (MARCON
VENSON, 2009). Uma vez que dentro de referido sistema, o nico desejo natural o
masculino, as mulheres so convertidas em objetos possveis de serem possudos e
apropriados (SENADO, 2003, p. 2-4). Neste sentido tomamos a noo de que gnero se
encaixa pelo que constitui as relaes sociais fundadas sobre diferenas percebidas entre os
sexos pode sugerir que h um corpo a priori que percebido e que significa as relaes de
poder (SCOTT, 1995, p. 85-86).
A ao de enfrentamento ao Trfico para fins de explorao sexual como uma forma de
violncia contra a mulher tido como herana da sociedade patriarcal e tende a enxergar que
O fato de que estes atos sejam realizados em troca de dinheiro no mitiga ou
diminui de maneira alguma o imenso dano fsico e mental infligido a seus corpos e
mentes. Os efeitos fsicos e psicolgicos das experincias destas mulheres e crianas
podem criar cicatrizes que perduram por toda vida.
[...]
Los compradores del sexo, utilizan los cuerpos de las mujeres para su satisfaccin
sexual y viven con gran naturalidad, con gran despreocupacin los actos que
realizan... son actos de intrusismo sobre el cuerpo de las mujeres. Todos los actos
realizados son de transgresin de la intimidad humana. (SUCIA, 2004).
Neste contexto significativo abalizar a construo social edificada pelas culturas

patriarcais, das mulheres como seres para e, de outros. Elas se encontram limitadas em torno a
sua sexualidade, seu corpo e seu sexo para satisfao do prazer do outro. Lydia Cacho, ao
investigar sobre o funcionamento das mfias envolvidas no trfico de pessoas e o papel dos
clientes confirma a ao fundamental dos roles sociais machistas que impe uma determinada
sociedade para que fomente a demanda por prostituio e o vnculo desta com oferta de
mulheres traficadas para abastecer este grande negcio. E tambm descreve como se
edificam os valores da sexualidade na construo da masculinidade (CACHO, 2010. p.193).
Na explorao sexual, observamos a coisificao e mercantilizao do corpo da mulher a
servio de uma clientela, majoritariamente masculina, que pela mediao do dinheiro tem
permitido o poder realizar qualquer tipo de violncia contra as mulheres, ou crianas, que
encontram-se em condies de prostituio7. Neste axioma a ao sexual violenta ao ser

7
Como afirma Beatriz Gimeno: [] a prostitucin es slo una parte del gran cuadro de la injusticia sistmica
de gnero, pois la ideologa que sustenta el uso de la prostitucin () es la misma que sustenta la violencia de

442
mediada pelo dinheiro, no h sexualidade, porque o desejo e o prazer das mulheres esta
suprimido. Frequentemente se desvia a gravidade da condio de prostituio focando a
ateno nas condies do exerccio da mesma. Ocasio que se centra como violenta as
condies que se exerce (temperaturas extremas, chuva, neve, calor, exposio da anatomia
feminina quase desnuda), buscando assim despertar a sensibilidade para que se regule esta
forma anloga escravido para que as prostitudas possam trabalhar de modo mais
confortvel nos clubes. Com isso se permite marginalizar, ignorar, omitir, e manter essa
conduta de submisso de pessoas para realizao de servios sexuais de modo a satisfazer
uma determinada demanda. So atos intrusivos sobre o corpo das mulheres, como afirma o
relatrio do Senado:
En la prostitucin, cualquiera que sea la demanda del cliente, las mujeres han de
someterse, y dejar que sobre sus cuerpos sean efectuados los actos que demanda el
prostitudor. Las mujeres han referido en muchas ocasiones sus estrategias para
terminar rpidamente con el cliente, por que si ellas quieren o precisan el dinero de
la prostitucin, no desean la invasin corporal que tienen que soportar a cambio. La
prostitucin es una cuestin de gnero, porque son los hombres, los clientes, los
prostituidores, los que demandan y consumen cuerpos de mujeres en el mercado
prostitucional, resultando su demanda el mecanismo de aseguramiento y
perpetuacin de esta forma de violencia (SENADO, 2003, p.4).
Podemos observar que at meados do sculo XX8 o trfico para fins de explorao
sexual no havia sido considerado um problema relevante, e por isso no houve interesse
ativo por erradic-lo. Houve interesse por parte dos grandes empresrios do sexo, que o
debate entre prostituio e trfico de mulheres estivesse separado. Buscando ocultar a
obviedade de que se no existisse a prostituio, consequentemente no teria este fluxo
crescente de trfico para fins de explorao sexual. E de que em definitiva, o trfico de
mulheres para fins de explorao sexual, serve para abastecer o mercado prostitucional. E
mais, o modo pelo qual as polticas pblicas e a legislao enfocam a questo da prostituio
tem consequncias diretas no trfico de mulheres9. As informaes a seu respeito foram

gnero ainda no todo el fenmeno relacionado o consecuencia del sexismo es violencia tal fato com
independncia de que, como explica a autora, as mulheres possam escolher ser prostitutas do mesmo modo que
podem escolher qualquer emprego mal pago ou desvalorizado isso porque como destaca Puleo (2011, p. 219) se
pode distinguir entre los patriarcados de coaccin (basados en normas consuetudinarias o leyes opresoras contra
las mujeres) e los patriarcados de consentimiento, prpios de las sociedades desarrolladas. Estes ltimos
podem ser comprendidos foucaultianamente como sistemas de produo de desejo, de subjetivao. Em:
GIMENO, Beatriz. La Prostitucin. Edicions Balleterra, Barcelona, 2012, p.172.
8
Se fizermos uma retrospectiva histrica desde o Convnio de para a Supresso de Trfico de Brancas de
1910, que foi o primeiro documento a apontar que se tratava de una forma de escravido e violao de direitos
fundamentais, e que por isso deveria ser erradicado. At o Convnio para a Represso do Trfico de Pessoas e a
explorao da prostituio alheia de 1949, que foi ate Palermo o principal instrumento internacional de luta
contra o Trfico. Em: CORRA DA SILVA, W. Formas Contemporaneas de Esclavitud: Trata de Mujeres.
Sevilla, Servicio de publicaciones da la Universidad de Sevilla, 2011.
9
Um exemplo prtico a despenalizao do chamado proxenetismo no coativo na reforma do Cdigo Penal
espanhol do ano de 1995 e que esteve vigente at o ano de 2003. Esta reforma teve como consequncias: o que

443
desenvolvidas de modo obscuro, levando a que se produzissem dois efeitos negativos: a

invisibilidade e o incentivo (o permissibilidade) para seu incremento. J que neste contexto a
mercadoria ou produto comercializado - as mulheres e crianas - foi apropriada e
coisificada. Objetos carregados de signos, que ao serem comercializadas compreendem, e
desprendem determinados dilogos socioculturais. O significado impresso em referida
comercializao se manifesta como um ato categoricamente coercitivo que causa danos fsico
e psicolgico s vtimas. Alm de serem foradas a ter relaes sexuais, em muitos casos so
golpeadas e incluso, obrigadas a consumir drogas com tanto que assegure seu rendimento
profissional.
Destarte a perspectiva adotada em Sevilla busca corroborar que o trfico para fins de
explorao sexual fomentado pela prostituio. E esta, implica pagar por obedincia e
submisso (CACHO, p. 193). Sujeio que encontramos cunhada na violncia contra as
mulheres atravs de prticas que geram sua conseqente excluso e subordinao10.
Dai advm asseverao de que mais que um delito, o trfico para fins de prostituio
principalmente uma violao de direitos humanos11 e uma forma de violncia de gnero12.
Diante deste panorama tomamos a afirmao de Phinney de que trade: oferta, demanda e
impunidade, alimentam o ambiente propcio ao florescimento do trfico de pessoas
(PHINNEY, 2000, p.4). Deste modo entendemos que o trfico segue presente devido a trs

em todo caso foram as vtimas de prostituio as que tiveram que acreditar que se encontravam foradamente
nesta situao, o que o entendimento dos tribunais espanhis deixaram de perseguir o chamado proxenetismo
lucrativo quando este no era ademais coercitivo, questo est que tem se prolongado at a presente data e apesar
de que desde o ano 2003 o proxenetismo no forado se incluiu de novo como ilcito penal, e o incremento das
redes de trfico para fins de explorao sexual na Espanha. J que desde meados dos anos 90 o perfil da
prostituio na Espanha mudou radicalmente, estando constitudo na atualidade por mulheres migrantes sendo
mais de 85% dos casos, procedentes em grande maioria dos principais pases de origem do trfico. Por outra
parte, diversos estudos destacam que frmulas, como a legalizao da prostituio por parte de alguns Estados,
tem confludo em um incremento do trfico para fins de explorao sexual e tem dificultado a perseguio de
determinados delitos conexos ao Trfico. Em: BINDEL, Julie; KELLY, Liz. A Critical Examination of
Responses to Prostitution in Four Countries: Victoria, Australia; Ireland; the Netherlands; and Sweden Child
and Woman Abuse Studies. London Metropolitan University, Londres, 2003.
10
O que tambm se encontra firmemente defendido por CACHO, L. op. cit., e FARR, K. Sex Trafficking. The
Global Market in Women and Children. Worth Publishers, 2005, ao relatar as experincia com o trabalho
direto com as vtimas e tambm por diagnosticar em seus livros a relao existente entre o trfico de mulheres e
os valores sociais que a mesma imprime.
11
Como expresso pela Conferncia de Direitos Humanos de 1993, Viena - ustria. Que por primeira vez se
recopila informao referente a casos de trata de mulheres estrangeiras em distintos pases europeus nos quais se
evidenciaram violaes aos direitos humanos. Como resultado da Conferncia se determina que o trfico de
mulheres uma violao de direitos fundamentais.
12
A Declarao da Organizao das Naes Unidas contra todas as Formas de Violncia contra a Mulher
(CEDAW, sigla em ingls) emitida pela Assembleia geral em dezembro de 2002, emite uma percepo
ideolgica que vem a constituir um elemento fundamental para modificar as polticas de interveno pblica
frente violncia de gnero. CEDAW e Quarta Conferncia da Mulher em 1995, Beijing China. De acordo
com o Informe de UNODC sobre o Trafico de Pessoas de 2009, mas de 70% das vtimas so mulheres.

444
elementos socioculturais: 1. A demanda que requere servios de prostituio; 2. Uma oferta

de mulheres e crianas vulnerveis a qualquer tipo de violncia sexual a parte mais visvel;
3.Uma cultura de impunidade que facilita sua explorao.
importante destacar que pese ser a demanda masculina a que requere servios de
prostituio, segue sendo a parte menos visvel do tringulo de trfico sexual. Salvo poucas
excees, geralmente, no h uma incidncia nem poltica e, nem social que venha
dissuadir o cliente13. Nesta conjuno nos chama a ateno que esta clientela no sofra
nenhum tipo de estigmatizao. Esta demanda se encontra fomentada pelo sistema patriarcal,
que segue no s tolerante existncia da prostituio, como tambm a justifica com
argumentos do tipo: o trabalho mais antigo do mundo; e que segundo estes padres,
considerado vital para saciar as necessidades sexuais masculinas14. Nesta acepo as pessoas
prostitudas se tornam apenas uma mercadoria, um corpo escolhido ao azar pela mediao
do dinheiro mediante desejos impessoais, que servem para satisfazer uma determinada
demanda.
Em face deste complexo emaranhado sociocultural e econmico se sustenta o delito de
trfico ao naturalizar a prostituio - que seu turno encontra totalmente apoiada pelo sistema
patriarcal. Posto que este justifica e legitima o prvio consentimento sociocultural, atravs de
discursos de que o homens por sua natureza possuem necessidades biolgicas iniludveis,
imutveis, em virtude da qual advm o direito superior, principal e prevalente de usar o corpo
das mulheres em qualquer momento, ou pela fora ou por meio de um pagamento.
(SENADO, 2003, p.4). Convertendo assim o corpo da pessoa explorada sexualmente, em
somente um agente transmissor atravs do qual os homens compartem sua sexualidade. O
que vem a ser reforado por Scott ao abordar como o gnero colabora em marcar as
diferenas de papeis nas relaes sociais e polticas.(SCOTT, 1995, 91-92).
Neste contexto se faz necessrio recordar que o trfico de pessoas se insere dentro do
crime transnacional organizado, sendo considerado o terceiro maior negcio ilcito no mundo,

13
Salvo em poucos exemplos como a campanha municipal: Sevilla, cidade livre de explorao sexual. De ai
nosso interesse em estudar a aplicao do plano de ao contra a explorao sexual de Sevilha. J que este parte
de uma ao direta contra a prostituio e todas as formas de explorao sexual. Este contexto CHIARROTTI
chama a ateno necessidade de fazer frente tambm demanda, os clientes, que considera ser a figura menos
contemplada e a que mantm a existncia e sucesso desde negocio.
14
Esta negativa de la perspectiva de gnero es materializada, por ejemplo, cuando se presenta la prostitucin
como un mero e inofensivo, inocuo, intercambio de sexo por dinero, hacindose abstraccin de que,
casualmente, el gnero especfico y prevalente en prostitucin es femenino. Este mecanismo de
descontextualizacin poltica de las cuestiones de gnero es un mecanismo intencionado y fcilmente
reconocible en los abordajes de otras cuestiones de gnero, en las que hemos tenido experiencia histrica de
contrastar. Em: SENADO. Op. cit.; p. 3.

445
no qual participam, desde as redes de proxenetas, passando pela responsabilidade dos

Estados, os clientes e os meios de comunicao.15 Conforme corrobora o modo de
enfrentamento ao trfico de pessoas em Sevilla, que argumenta que sem a prostituio no h
trfico. Naturalizar a prostituio, como ofcio ou trabalho, confirmar todas as
definies patriarcais sobre as mulheres. Ou seja, significa subtrair sua dignidade humana e
reduzi-la a coisa, res, objeto que se passvel de comercializao, se exerce os atributos do
direito de propriedade que per se configuram o trfico de pessoas como forma contempornea
de escravido (CORRA DA SILVA, 2011, p. 437).
Uma vez que neste sistema, a mulher segue invisvel, marginalizada, coisificada e lhe
so negadas as oportunidades. Neste sentido, imprescindvel reconstruir a identidade
masculina dentro da sociedade para que assim se possa caminhar rumo eliminao dessa
grande mcula social, o trfico de mulheres para fins de explorao sexual. J que aceitar
social e culturalmente o consumo da prostituio significa legitimar a violncia sexual que se
exerce contra as mulheres. No s porque existe um intercmbio de dinheiro, ou qualquer
outro permuta comercial, seno porque refora a coisificao do ser humano, ferindo sua
dignidade que lhe inerente.
Diante deste estado de arte coincidimos com vrias especialistas sobre o tema que a
explorao sexual o meio para exercer poder e degradar a pessoa em nvel de objeto,
ademais de estabelecer relaes de dominao e explorao dos homens sobre as mulheres.
Nestes termos, a sociedade patriarcal naturaliza a prostituio, mediante discurso de ser: a
profisso ms antiga do mundo, no lugar de afirmar ser a forma mais antiga de explorao e
submisso. Da que a percepo da prostituio, como modo de comercializao do corpo
humano, passou a ser um fato tolerado pela sociedade e, portanto, naturalizado, ainda que seja
abastecida mediante situaes anlogas escravido, como o trfico para fins sexuais. Neste
contexto, a prostituio como elemento constituinte de uma determinada sociedade no d
lugar para que aqueles que a fomentam, os clientes, percebam a nocividade de seus atos. E o
dinheiro utilizado encobre uma transao que subordina s mulheres usadas nesta

15
Neste sentido Isabel Moya afirma que: Los medios establecen, a travs de sus discursos, un eje de matrices
culturales, donde se explicita y reproduce el poder hegemnico. Se constituyen en uno de los mecanismos de
reproduccin del patriarcado en el plano de la subjetividad () Se constituyen en escenario fundamental para la
reproduccin de juicios de valor, sistemas normativos, mitos, estereotipos y prejuicios con que los individuos
funcionan para reconocerse a s mismos, a su grupo, y, a su vez, diferenciarse en su especificidad. Isabel
Moy
disponvel
em:
<http://www.cubainformacion.tv/index.php?option=com_content&view=article&id=12865:violencia-simbolicaen-los-medios-de-comunicacion&catid=78&Itemid=65> Acesso 20/09/2010. Confirmando com a perspectiva
adotada por Sevilla.

446
comercializao sexual.
A violncia de gnero que se encontra intrnseca ao trfico para fins de explorao
sexual vai mais alm de prticas que afirmam a coisificao sexual, pois conflui a uma
concepo utilitarista sobre a vida das mulheres. Diante um contexto sociocultural que as
inferioriza, que provoca sua manipulao como seres passivos, sem direitos nem obrigaes,
nem com a capacidade de auto sustentar-se economicamente.
Por vezes, o conceito de trfico de pessoas para fins de explorao sexual confundido
com o mero exerccio da prostituio. Embora a prostituio esteja, em muitos casos,
vinculada ao trfico de pessoas, este se diferencia daquela por necessitar, para a sua
configurao, dos seus trs elementos constitutivos. Ou seja, embora algum venha a ser
transportado para exercer a prostituio, o trfico de pessoas no restar configurado, caso a
pessoa esteja ciente de que realizar esta atividade, e no seja obrigada a exercer a
prostituio, mediante ameaa ou outras formas de coero, ou submetida Condies anlogas
escravido.
Neste termos o trfico para fins de explorao sexual e a prostituio se encontram
intrinsecamente unidos. No entanto, se faz necessrio realar que nem todos os casos de
trfico ocorrem para a prostituio. Assim como nem toda pessoa que exerce a prostituio
vtima de trfico. Para que no haja os excessos Chiarrotti chama ateno de que:
Un nfasis exagerado en esta conexin puede producir deslizamientos indeseados.
No todas las migrantes son vctimas del trfico. No todas las vctimas del trfico con
destinadas a la prostitucin. El nfasis puede dar pie a las corrientes que estn
intentando utilizar el problema del trfico y la proteccin a las mujeres como una
excusa para restringir la migracin. (CHIAROTI, 2002, p.12)
Ainda neste contexto a experincia levada a cabo pelo Proyecto Esperanza alerta que o
exerccio da prostituio por meio da coero, ameaas e violncia supe uma grave violao
dos direitos humanos e requer uma interveno especfica, distinta daqueles casos em que a
falta de alternativas econmicas leva determinadas personas ao exerccio da prostituio (P.
ESPERANZA, 2002, p. 70).
Neste interim ainda destacamos que so recorrentes as crticas das organizaes e
movimentos sociais regulamentaristas quanto necessidade de diferenciao dessas esferas.
Os regulamentaristas defendem a promoo da prostituio caracterizao legal de atividade
laboral, para que, enfim, sejam garantidos aos profissionais do sexo o acesso a direitos
trabalhistas, que contribuam para a sua segurana econmica e jurdica, de modo a reduzir o
estigma que carregam por exercerem uma atividade no legalizada. Muitos pautam a criao
de mecanismos legais especficos de proteo a essa categoria, como aqueles referentes
regulamentao dos ambientes de trabalho.

447
3.
Trfico para fins de explorao sexual e prostituio como uma forma de violncia
de gnero: A ao coordenada desde Sevilha
O trfico para fins de explorao sexual um negcio rentvel porque atende a uma
demanda ampla que paga por ter acesso aos servios sexuais. Conforme os relatrios sobre
Trfico de Pessoas da Organizao Naes Unidas Espanha se encontra entre os 10 pases que
mais consomem prostituio no mundo (UNODOC, 2010, p.7). De fato, um recente estudo da
APRAMP evidenciou que os espanhis encabeam a lista de demandantes de prostituio a
nvel Europeu, com um media de demanda de 39%, ou seja, vinte pontos acima da media da
Unio Europeia que de 19%. Do anterior implica que se pode deduzir que quatro de cada
dez espanhis pagam habitualmente por sexo (APRAMP, 2011, p.54). Por isso a grande
necessidade de se ter em conta a importncia do trabalho desenvolvido pela sociedade para
conferir visibilidade ao problema e tambm para desestimar a demanda. Escolhemos Sevilha
por ser a quarta maior cidade espanhola, com intenso fluxo de turistas e imigrao; e
principalmente por ser uma sociedade que reflete bem uma cultura patriarcal herdada ao
longo de sua histria. A Administrao municipal, j consciente da demanda e aumento da
prostituio, realiza um relatrio para conhecer tanto a realidade sobre a prostituio, como os
diferentes tipos do exerccio da mesma em Sevilha16, como a opinio da comunidade local
sobre o tema. Outro fator importante para a concreo do Plano de Ao para o enfrentamento
ao trfico para fins de explorao sexual, veio da experincia de trabalho desenvolvida desde
os dispositivos municipais em coordenao e colaborao com entidades locais.
Mais um fator que veio a conferir maior vigor ao plano municipal de Sevilla foi o
impulso dado desde o governo central, atravs do plano integral de luta contra o trfico de
seres humanos17. Este plano cumpria as exigncias internacionais e regionais sobre a matria.
Ou seja, a ao do governo espanhol parte dos compromissos assumidos em virtude da

16
Esta perspectiva parte de um estudo previamente realizado em Sevilla que aponta: Entre los resultados del
mismo se desprendieron dos conclusiones fundamentales: en primer lugar, que la prostitucin se encuentra
asociada a la pobreza, a situaciones de precariedad, y, en los ltimos aos, a la trata de mujeres con fines de
explotacin sexual; en segundo lugar que causa daos psicolgicos, vulnerabilidad, exclusin social y, con
frecuencia, daos fsicos en quien la padecen. [...] Adems la ciudadana tambin asocia la prostitucin a
mujeres en situaciones de precariedad y escasez de derechos, y por lo tanto, espera del Ayuntamiento que
intervenga impulsando las medidas necesarias para erradicar la explotacin sexual de las mujeres y menores.
(SEVILLA, 2010, p. 7).
17
Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con fines de Explotacin Sexual. Aprovado em
Sevilla dia 12 de dezembro de 2008 (Traduo livre).

448
assinatura do Protocolo de Palermo, ratificado pela Espanha em 200318. Aps a assinatura do

Convnio do Conselho de Europa sobre o Trfico de Seres Humanos de 2005, ratificado em
maio de 2008. E tambm, o compromisso em nvel comunitrio com a Decisin Marco del
Consejo de 19.06.2002 relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. Recentemente
substituda pela Directiva 2011/36/EU relativa a preveno e luta contra o trfico de seres
humanos e a proteo das vtimas.
Podemos observar que nas ltimas dcadas houve mudanas significativas que
contriburam a melhorar a situao das mulheres em muitos aspectos. Entre elas: a
incorporao da mulher ao mercado de trabalho, o acesso a melhores postos de trabalho, alm
de diferentes medidas que levaram a uma igualdade de gnero. Pese a estas mudanas a
sociedade segue no s transmitindo, como mantendo modelos patriarcais, identidades e rol
de gnero que permitem que sigam existindo em grande quantidade a violncia contra a
mulher, como no caso de explorao sexual para fins prostituio. Pese todas as medidas
tomadas em mbito internacional, europeu, espanhol, em Sevilla segue aumentando os casos
de prostituio associado ao trfico de mulheres.
A perspectiva adotada no enfrentamento ao trfico de pessoas em Sevilla para de um
posicionamento abolicionista, ainda que as distintas entidades que prestam o servio de
ateno s vtimas de trfico, explorao sexual ou trabalhadora sexual no sigam uma nica
orientao, e sim, compartem o mnimo comum: Proteo aos direitos humanos que
salvaguarde a dignidade humana. Da que segundo este prisma no se pode considerar
profisso algo que marginaliza que invade a intimidade e restringe as liberdades, portanto,
seguimos com a relao intrnseca entre o trfico de mulheres para fins de explorao sexual e
a prostituio19. Neste contexto, a explorao sexual que se configura por meio da

18
BOE n 296m, de 11 de dezembro de 2003.

Como podemos observar atravs do Convnio da ONU para a Represso do Trfico de Pessoas e da
Explorao da Prostituio alheia de 1949. Distintas resolues do Grupo de Trabalho sobre as Formas
Contemporneas de Escravido: E/CN.4/2000/NGO/34, 1 de febrero de 2000. Bem conhecida no plano
europeu, tambm temos a opinio Sueca que considera a prostituio como um aspecto de violncia exercida
contra as mulheres. Por isso o governo reconhece oficialmente como uma forma de explorao de mulheres y
menores y constitui um problema social significante, que no s causa danos a mulher ou menor que so
prostitudos seno tambm sociedade. Considera ainda: ... la igualdad de genero no se conseguir jams
mientras los hombres, compren, vendan y exploten a mujeres y nios prostituyndolos (SUECIA, 2004). Por
outra parte, no convm esquecer que ainda sem inteno de aprofundar no debate legalizao/regulamentao
ou abolio. O nico posicionamento internacional mais claro e quis precursor do grande parte do movimento
legalista/regulamentarista procede de um estudo da OIT, realizado no ano 1998 por Lin Lean Lim e titulado The
Sex Sector: the Economic and Social Bases of Prostitution in Southeast Asia, no qual que obviando a
perspectiva de gnero, diante a realidade do impacto econmico que gera a indstria do sexo prope
precisamente que se reconhea os direitos laborais s pessoas em prostituio, aps una anlise puramente
econmico, da situao em pases como Malsia, Indonsia, Tailndia ou Filipinas. Sobra dizer que para o
movimento feminista qualquer estudo de uma realidade sem perspectiva de gnero resulta absolutamente parcial
19

449
prostituio, supe a reduo mxima de uma pessoa a um mero objeto, e a pessoa reduzida a
esta condio est exposta a um trato vexatrio, e incluso violento. Submetida a condies
anlogas a escravido, sofrendo um trato inumano e degradante. Seguindo este axioma o
plano ressalta a prostituio como uma manifestao da estrutura de subordinao das
mulheres (SEVILLA, 2010, p. 12).
4.
Do Amadurecimento da experincia de assistncia a mulheres prostitudas a um

plano de Ao contra todas as formas de explorao sexual
Por iniciativa da Secretaria da mulher20 que primeiramente prepara um rascunho,
apresenta o mesmo a mesa de entidades21, que contribui com a identificao de medidas

necessrias, diagnosticando a necessidade de implicar diferentes reas da administrao
municipal (prefeitura) para que o plano lograsse ser efetivo. J em disposio do esboo do
plano este foi aprovado por uma junta administrativa e se cria duas entidades, uma para
estruturar um plano definitivo, Mesa Tcnica; E outra, Unidad de Coordinacin, para
articular as intervenes conjuntas de todas as reas, tanto a nvel poltico como tcnico
(SEVILLA, 2010, p. 29).
Como podemos observar no se trata de una iniciativa recente, e sim, de uma ao que
vem sendo desenvolvida desde 1990, mediante a ateno direta s mulheres vtimas de

e que em mbitos to fortemente feminizados como a prostituio resulta quanto menos, surpreendente. Por
outra parte, concluses simplistas do tipo se existe dotemos de estrutura legal no resultam satisfatrias em
muitos mbitos e muito menos em disciplinas sociais, donde com a mesma argumentao historicamente se tem
dotado de estrutura legal determinadas formas de submisso do ser humano, admitindo uma pretendida
naturalidade e inevitabilidade das mesmas. Mas indo alm do anterior, o estudo e posicionamento da OIT
resultaram enormemente controvertidos dado que as zonas objeto de anlise se encontram entre os principais
pases de origem do trfico para fins de explorao sexual no mundo, com amplas margens de escravido sexual
includa a infantil e formam parte dos principais pontos de destino para os turistas sexuais, em muitos casos
pedfilos. No em vo, recordamos que pases como Tailndia obtm uma parte importantssima de seu produto
interior bruto graas a esta forma de explorao das mulheres, por muito que seus governos tenha proibido a
prostituio de juris, pois a seguem tolerando e alentando na prtica. E ningum que tenha estado alguma vez,
por exemplo em Pattaya, pode negar esta afirmao. Certamente a afirmao contida no estudo sobre o fato da
prostituio ter se convertido nestas zonas em um setor econmico, resulta inquestionvel, mas este simples fato
no legtima a situao.
20
Toda informao constante neste apartado fruto de uma entrevista realizada no dia 30/09/2010 com a chefe
de seo Sra. Macarena Smith e Rosa Terrn (Jefa de Negociado Unidad contra la Violencia de Gnero de la
Delegacin de la Mujer del Ayuntamiento de Sevilla.) que participaram da elaborao e tambm coordenam a
aplicao do plano de ao da prefeitura de Sevilla contra a explorao sexual.
21
Esta mesa de entidades estava composta por distintas ONGs que trabalham intervendo com mulheres vtimas
de violncia de gnero, excluso social e prostituio. uma mesa de trabalho, chamada: Mesa de
Prostitucin que se rene periodicamente tanto para compartir as experincias de trabalho, como para
coordenar as aes que sero levadas a cabo para enfrentar o trfico de mulheres, a violncia contra as mulheres,
oferecer assistncia integral as prostitutas, bem como as possibilidades de reinsero social.

450
violncia. De acordo Rosa Terrn, em suas origens era um servio22 que atendia quase que
somente espanholas e menores, pois este era o perfil das pessoas que exerciam a prostituio
em Sevilla. Em 1999 se cria a Delegacin de la Mujer, que ademais de seguir a labor
realizada pelo Centro Leonor Dvalos, tambm se prope a investigar e sensibilizar sobre as
causas e consequncias da prostituio em Sevilla. Com o objetivo de sensibilizar e informar
a sociedade sobre sua participao direta no combate prostituio a Delegao da Mulher,
comea a desenvolver campanhas:
- 2006, sob o lema: Tan poco vales que tienes que pagar? El precio de la prostitucin incluye:
humillacin, vejacin, violencia, ...;
- 2007, Sevilla una ciudad libre de explotacin sexual; Ademais, apia tambm uma exposio que
leva o mesmo nome, e outra campanha Proxenetas. Su negocio es la violencia contra las mujeres.
- 2008 repete o mesmo lema de 2006, incluindo a frase: Existe porque tu pagas! (cujo objetivo era
tornar cmplices os consumidores de prostituio);
- 2009: Pagar sexo es invertir en Violencia (j relacionando diretamente o trfico de mulheres
prostituio;
- 2010: Entra como cliente, Sales como cmplice. piensa con la cabeza!.
- 2011: No compras sexo, compras vidas. No mires para outro lado. Si, va contigo.
- 2012: Pagar sexo es um crimen
A raiz dos estudos e da prtica se elabora uma ordenana para punir aos clientes que
consomem prostituio (que veremos a posteriori). Com esta tentativa, a Mesa Tcnica
observa que no se pode fazer e implementar uma ordenana sem a existncia prvia de um
Plano que lhe oferea respaldo. A partir de ento, a equipe da Mesa Tcnica comea a esboar
um Plano, que apresentado a Delegao da Mulher, e esta contrata uma assessoria externa
que mediante as pautas apresentadas pelos estudos preparatrios para o rascunho do plano,
elabora o Plano de Ao de Enfrentamento ao Trfico da Prefeitura. Conforme observamos o
grmen desta iniciativa nasce da campanha de 2006, com seguimento nas campanhas de 2007
e 2008 (momento que se realiza o primeiro rascunho). A assessoria recolhe os cinco eixos

22
Para levar a cabo este servio foi criado o Centro Leonor DAvalos. Um centro especializado de ateno
mulher vitima de qualquer tipo de violncia. Este centro foi implantado justo numa rea considerada como
ponto critico de prostituio. J em 1996 foi criada a Mesa de entidades: que tinha a funo de regular a ateno
a prostitudas e vtimas de qualquer forma de violncia ou excluso social. Esta instituio em associao com a
S. da Mulher realiza publicaes comuns, estudo sobre a prostituio. Ademais a mesa se concretizou como
bastante operativa, em uma poca que a prostituio estava esquecida e marginalizada.

451
centrais do plano (5 objetivos), que coincidem com o plano Integral apresentado pelo governo
Espanhol em Dezembro de 2008.
O objetivo visvel do Plano tornar Sevilla uma cidade incmoda para o exerccio da
Prostituio. No facilitar o mercado aos empresrios do sexo proxenetas. E dar
seguimento a seu largo recorrido de trabalho contra a prostituio e a explorao sexual,
iniciados em 90. De acordo com a equipe da Delegacin de la Mujer, aps duas dcadas de
trabalho, normal que, com o passar do tempo, o amadurecimento do mesmo, o trabalho no
fique somente na ateno (que sempre ter). E sim, que a mesma seja integral e coordenada.
Nas palavras de Rosa Terrn o melhor do plano a capacidade que se alcana de
coordenao; e a possibilidade para atuar conjuntamente vrias delegaes (frentes de
trabalhos que possibilitam uma assistncia integral, e com isso a reinsero social).
Conforme podemos observar o plano se encontra orientado a partir de: uma
perspectiva de gnero (pelo fato de que a maioria das pessoas em situao de trfico so
mulheres e meninas, e tambm o fato da maioria dos clientes serem homens); proteo de
menores, enfoque de direitos humanos (trfico de mulheres como violao massiva de direitos
humanos); enfoque abolicionista (por considerar ser o mais apropriado para erradicar
qualquer forma de explorao sexual e, oferecer s vtimas alternativas que lhe possibilitem
viver com segurana, liberdade e dignidade).
5.
Plano de Ao Municipal de enfrentamento ao Trfico: Concreo da

incomodidade ou Salvaguarda dos Direitos Humanos das Mulheres?
De acordo com dados da Secretaria da Mulher, a explorao sexual em Sevilla esta
classificada como: prostituio de rua, prostituio em locais e clubes (prostbulos);

domiclios privados; e, novas formas de prostituio (hotis de luxo, salas de massagens,
linhas telefnicas de sexo, turismo sexual e acompanhantes. E considera como outras formas
de explorao sexual: Espetculos erticos/sensuais, pornografia infantil, atividades erticas
remuneradas. A maioria de estes servios se encontram anunciado nos distintos meios de
comunicao.
A ao local contra a explorao sexual, por parte da administrao local de Sevilha, se
d mediante a apresentao do Plan de Accin Integral para promover la erradicacin de la
trata, la prostituicin y otras formas de explotacin sexual (Plano de Ao), se encontra
inserida na luta contra a violncia de gnero, e como condio anloga a escravido
decorrente do trfico de mulheres [Condio que submete as mulheres ou crianas a um trato
degradante. Cf. Alfredo Snchez Montesern, Prefeito de Sevilla na apresentao do

452
mencionado Plano de Ao]. Como apontado anteriormente, desde 2006 est tem como um
dos eixos responsabilizar a demanda. Ou seja, aos clientes como responsveis pelo aumento
da demanda de mulheres para a explorao sexual (Porque tu pagas, existe! ou, Entras
como cliente, Sales como cmplice!). As atuaes previstas no Plano de Ao serviram de
base para a concreo do mesmo. E de igual modo, tambm possibilita ao governo municipal
de Sevilla cumprir as obrigaes decorrentes do Plan Integral de lucha contra la Trata con
fines de Explotacin Sexual, (Plan de Trata), por parte do governo espanhol dia 12
dezembro de 2008.
O Plano de Ao contm cinco reas com 21 objetivos que sero implementados por
meio de 56 aes. As cinco reas so: I. Medidas de sensibilizao, preveno e investigao;
II. Medidas de formao e mbito educativo; III. Medidas de assistncia integral e proteo s
vitimas, ou pessoas em situao de risco; IV. Medidas Normativas e sancionadoras da
Prefeitura; V. Medidas de reorganizao, fortalecimento, coordenao e cooperao.
Conscientes dos valores arraigados na sociedade (patriarcal que gera o consumo
crescente de prostituio) e desde o enfoque abolicionista, o Plano visa uma interveno
integral coordenada e corresponsabilidade desde as diferentes delegaes do governo
municipais implicadas tanto na comisso operativa, como pela mesa de coordenao
(poltica). Para tanto foi estabelecido trs nveis de interveno (Plan de Accin, 2010: p.2627): A) Bsica - dever ser desenvolvida por todas as reas da prefeitura atravs da
divulgao das causas e consequncias da explorao sexual e os recursos para as vtimas;
promover a derivao das vtimas a uma ateno especializada; sensibilizar, informar e
capacitar tanto os funcionrios pblicos municipais, como a sociedade em questes de
explorao sexual, sua conexo com o trfico e a responsabilidade social sobre o mesmo. B)
Especfica - aquela que dever ser desenvolvida pelas Secretarias de: Economia y Empleo,
Convivencia y Seguridad (policia local) e, Salud y Consumo. Este trabalho incide na prestao
de um servio especfico dentro de seus programas e atividades para a deteco, ateno e
derivao aos recursos especializados, das pessoas submetidas ao trfico, prostituio ou
explorao sexual. C - Ateno especializada s vtimas23, pessoas em risco ou vtimas
indiretas. Ser executada pelas secretarias: de la Mujer, Cooperacin al Desarrollo, e
Convivncia y Seguridad. Ademais de propiciar a assistncia integral e especializada se deve
tambm: fomentar e garantir o exerccio dos direitos por parte das vtimas diretas e indiretas.

23
De acordo com o Plano: El concepto de vctima se entiende en sentido amplio e inclusivo tanto de las
mujeres y menores en situacin de prostitucin, trata u otras formas de explotacin sexual, como las que cogen
un riesgo potencial Cf. Plan de Accin, p. 43.

453
De igual modo, propiciar a perseguio tanto de delitos comuns: roubo, agresses fsicas,
agresses sexuais, vexao; como especficos que possa haver sofrido: trfico ilegal, restrio
de liberdade, trabalho forado, condies anlogas a escravido e proxenetismo. (Plan de
accin, p. 27)
O Plano de Ao conta com um mecanismo de seguimento a Mesa de Coordinacin
y Seguimiento Contra la Explotaao Sexual 24 e a Comisso operativa25. A primeira se trata
de uma mesa Poltica, que marca a pauta de trabalho para a Comisso Operativa atuar. Ou
seja, a primeira o brao poltico do plano, e a segunda o brao de ao.
Enquanto se esperava a aprovao do plano a Secretaria da Mulher apresentou
algumas propostas de ao para que fossem colocadas em prtica como forma de conferir um
seguimento melhor ao futuro Plano de Ao da prefeitura. Atravs dessas medidas prvias se
alcana um compromisso das Secretarias implicadas de para ir adiantando algumas aes
previstas no Plano de Ao. O plano prev a cooperao e a coordenao interinstitucional de
todas as reas implicadas. Deste modo a Mesa poltica (ou Unidad de Coordinacin)
estabelece uma srie de medidas que deveria ser levada a cabo pelas outras secretarias.
Algumas destas aes so: Incorporar linha telefnica 112 de um protocolo de ateno a
mulheres e menores vtimas de trfico e/ou em situao de explorao sexual. (Protocolo que
foi preparado pela subcomisso de ateno integral em 2011); Incorporar o perfil das vtimas
de trfico ou explorao sexual como carter preferentes26 em todos os programas
desenvolvidos pela Secretaria de Bem-estar Social (Cf. A Informe apresentado por referida
secretaria no dia 28/09/2010); Incorporar a todos os documentos das distintas secretarias o
lema: Sevilla, Ciudad libre de explotacin sexual; Desenvolver uma ao formativa a todos
os funcionrios da prefeitura em matria de gnero, no qual ter um apartado especfico sobre
as distintas formas de explorao sexual, trfico e prostituio. E uma formao especfica em
trfico e explorao sexual para os inspetores municipais; Elaborar um material visual de

24
Formada pelas seguintes Secretarias: da Mulher, Bem-estar Social; Participao Cidadana; de Educao; de
Relaes Institucionais; de Economia e Emprego; de Convivncia e Segurana; de Sade e Consumo; de
Cooperao ao desenvolvimento.
25
Que ademais das secretarias acima citadas tambm conta a participao de um representante das entidades
(mesa de prostituio).
26
Delegacin de la Mujer. Anexo 1. Propuesta de la Delegacin de la Mujer de Acciones inmediatas del
ayuntamiento de Sevilla, en el marco del primer Plan Integral de Accin contra la Trata, la Prostitucin y Otras
Formas de Explotacin Sexual en la ciudad de Sevilla. Noviembre de 2008 (Material facilitado pela D. de la
Mujer, en entrevista del 30.09.2010). Incluir con carcter de preferente entre los criterios para conceder ayudas
econmicas y acceso a viviendas o centros de acogidas, y cualquier otra ayuda social o econmica derivada de
programas de la delegacin de empleo y economa, y de la D. Bienestar Social y cooperacin, la situacin en
riesgo de explotacin sexual, y la condicin de ser vctima de trata con fines de explotacin sexual justificada
mediante informe de la Delegacin de la Mujer. (p. 6).
454
suporte eletrnico, sobre a matria, para difuso nos transportes pblicos urbanos27;
Incrementar a presena policial nas zonas que apresentem indcios de explorao sexual:
Preparao de ordenana especfica contra a Explorao Sexual em Sevilla com medidas
dissuasrias aos clientes ou consumidores de prostituio (ANEXO 1, 2008).
O Plano de Ao veio sendo executado segundo as prioridades detectadas pela mesa
de coordenao. Para a realizao dos objetivos propostos podemos observar que vo sendo
criadas subcomisses, de acordo com as necessidades fixadas pela mesa de coordenao, cuja
finalidade por em marcha uma determinada ao do plano. At o fechamento deste estudo
esto em marcha seis subcomisses: 1. Para interveno nos locais - Inspees nas ruas e
clubes que se exerce a prostituio28; 2. Elaborao de uma Ordenana29 que venha a multar
os consumidores de servios sexuais (clientes); 3. Programa de ateno Integral que consiste
no estabelecimento e criao de um programa de interveno com as vitimas, e protocolo de
intervenes que facilite sua derivao; 4. Para elaborao de um estudo sobre o trfico,
prostituio e outras formas de explorao sexual realizao de um diagnstico sobre a
matria na cidade de Sevilla; 5. Elaborao de uma Guia de recursos existentes em matria de
violncia de gnero e trfico; 6. Base de dados informtica onde se recolhe as intervenes,
para quando se derive uma mulher, quando se caminhe a outro lugar (outra secretaria, ou
instituio) j se tenha seu histrico.
A secretaria da mulher est apresentando o plano a todas outras secretarias municipais,
e tambm, oferecendo formao integral (o curso contm 24h/aula de formao)
em
violncia de gnero a todos funcionrios da prefeitura. Nesta formao se encontra inseridas

as partes relativas ao trfico de pessoas, explorao sexual e prostituio. Aos inspetores
municipais, oferecida uma capacitao mais especfica em trfico e explorao sexual.

27
Cf. da rea I, Objetivo 2, Ao 7 do Plano. Aprovado por acordo da Mesa de Coordenao e Seguimento na
Seo de 02.03.2010.
28
Esta inspeo consta de visitas aos locais que se exerce a prostituio: 2 a cada 15 dias. Por la noche polica
y medio ambiente. Al da siguiente, consumo y sanidad, y en su caso urbanismo. Con el objetivo de molestar. Ser
incomodo el desarrollo de la actividad. La polica Nacional puede sancionar. (Ministerio de interior). Polica
administrativa (la civil). La polica nacional es la que tiene que intervenir. En los pisos no si puede hacer, pues
no tiene competencia. Mediante las denuncias, la polica indaga. Al dueo del piso se comunica. Diligencia.
Cf. Acta de Reunin de 07.07.2010.
29
Vale destacar que no territrio espanhol j existem vrias cidades que conseguiram aprovar este tipo de
regulamento. No obstante, em praticamente todas tambm se multa as pessoas que prestam servios sexuais. O
projeto da ordenana, em Sevilla prev multas aos clientes e tambm para os empresrios que exploram
sexualmente; no prev multa as prostitutas, e sim, lhes oferece possibilidade de reinsero social, mediante
programas consorciados pelas ONGs estabelecidos para este fim.

455
At o presente momento a Comisso Operativa vem se reunindo mensalmente30. As

aes mais destacadas so: a elaborao de um mapa sobre os pontos crticos de prostituio
na cidade de Sevilla. Este mapeamento ficou a cargo da policia local que exibiu um informe
fotogrfico de tais pontos (reunio do dia 29/06/2010); apresentao do esboo da ordenana
municipal; aprovao da realizao do Estdio sobre la Trata, la Prostitucin y otras formas
de Explotacin Sexual; Criao de uma subcomisso para realizao de uma programa de
ateno integral s vitimas de explorao sexual.
No obstante, apesar da boa prtica que representa de modo general o Plano de Ao e
as medidas ou ferramentas conexas ao mesmo, resulta imprescindvel destacar que se bem
alguma das aes previstas das cinco reas do mesmo tenham sido implementadas ao longo
destes anos, a atual situao de precariedade econmica pela qual atravessa Espanha preocupa
as entidades que trabalham com mulheres em situao de explorao sexual, sejam estas
vtimas ou no de trfico, pelos efeitos que os recortes possam ter sobre a proteo e
assistncia s mesmas. De fato no marco das aes de diagnstico da realidade sobre o
trfico, a prostituio e outras formas de explorao sexual na cidade de Sevilla - desde um
ponto de vista integral e multi-competencial-, se est levando a cabo na atualidade um estudo
sobre o fenmeno. No obstante considera-se, desde a Mesa de entidades, que o mesmo est
mais centrado na prostituio como fenmeno crescente em Sevilla, do que na possvel interrelao da mesma com o trfico ou como forma de explorao das mulheres facilitadas por
alguns roles machista31.
No que tange as aes de sensibilizao da populao de Sevilha sobre o problema da
prostituio, o trfico e outras formas de explorao sexual, o mais destacvel so as
campanhas contra a prostituio que foram mencionadas anteriormente que paradoxalmente
se encontram definidas incorretamente j que aparecem demarcadas como campanhas contra
o trfico de mulheres em vez de contra a explorao sexual das mesmas.
Sobre a sensibilizao e informao ao alunado de Sevilla, assim como a seus
familiares e professorado sobre a problemtica, a Delegao da Mulher colocou em
andamento o Programa Educar em igualdad (2009-2011) cuja meta consistia em

30
Cf. Actas de Reunin de la Comisin Operativa del Plan Integral sobre la Trata, la Prostitucin y Otras
formas de Explotacin Sexual en la Ciudad de Sevilla: 23 de Marzo; 07 de Abril, 05 de Maio; 02 de Junho; 18
de Junho; 29 de Junho; 7 de Julho; 28 de Setembro de 2010. Na primeira reunio se priorizaram dentro das V
reas, 18 objetivos e 38 aoes (cf. Acta de Reunin del dia 07.04.2010).
31
Ou, ao menos essa a impresso que se desprende das palavras do grupo de pesquisa criado para este fim, em
seu comparecimento na reunio mensal que as entidades que trabalham com mulheres em prostituio mantm
com o atual servio de ateno mulher.

456
sensibilizar a comunidade educativa contra a violncia de gnero incluindo como parte da

mesma, contedos relativos prostituio, ao trfico e outras formas de explorao sexual,
assim como o Programa Teatro em Igualdade nas edies de 2009- 2011, no que se
executaro diversas representaes teatrais da obra La rebelin de las muecas que inclua
contedos de sensibilizao contra o trfico de mulheres, a prostituio e outras formas de
explorao sexual como manifestaes da violncia de gnero.
Em relao s medidas de formao e de mbito educativo, foram incorporados
contedos sobre trfico, prostituio e outras formas de explorao sexual aos temrios para o
aceso funo pblica municipal como consequncia da pretenso de melhorar a formao
dos funcionrios e pessoal laboral da Prefeitura a respeito do fenmeno do trata, a prostituio
e outras formas de explorao sexual.
Foram realizadas vrias oficinas formativas sobre interveno policial com vtimas de
trfico e sobre legislao e trfico para fins de explorao sexual e prostituio com o
objetivo de promover os conhecimentos daqueles que em sua labor profissional ou social
possam intervir diante uma situao de trfico, prostituio e outras formas de explorao
sexual, ou diante o risco da mesma.
Foram tambm intensificadas as atividades com professionais de meios de
comunicao com objeto de promover a formao especfica dos mesmos sobre o trfico, a
prostituio e outras formas de explorao sexual.
Em relao s medidas de assistncia integral e proteo s vtimas ou pessoas em
risco, os objetivos previstos no Plano de Ao Integral aparecem definidos de maneira ampla
e pouco concreta, mas se pode dizer que os <Pontos de Informao Mulher - PIM> prestam
assistncia psicolgica, social e jurdica s mulheres nesta situao e, existe uma linha de
subvenes especficas para entidades que trabalham com vtimas de trfico e que no ltimo
edital foi dotada de um importe total de cinquenta mil euros32. Tambm existe outra
subveno pblica, esta j a cargo da Secretaria de Sade da Prefeitura, de carcter anual para
financiar Programa de Danos e Prostituio, direcionado integrao social de mulheres
drogo dependentes em situao de prostituio no Polgono Sur (regio sul de Sevilla, bairro
industrial) atravs da prestao de servios odontolgicos gratuitos para as mesmas.
Dando seguimento a labor foi aprovado pela administrao atual o chamado Programa
Marco de Ateno Integral s Vtimas em Situao ou em Risco de Trfico, Prostituio e

32
BOP de 15 de maro de 2012, pginas 23 a 36.

457
Outras Formas de Explorao Sexual33 que oferece uma srie de pautas e orientaes para
professionais que realizam interveno direta com mulheres em situao de explorao sexual
e prostituio, assim como propostas de ateno s mulheres vtimas, especificando cada uma
das reas da prefeitura que devem involucrar-se nas aes concretas, e que sinala tambm a
importncia da avaliao do chamado programa de ateno integral a vtimas de trfico,
prostituio e outras formas de explorao sexual.
A Secretaria da Mulher indica, que no mbito das medidas de assistncia integral e
proteo s vtimas, tambm tem se desprendido reorganizao das reas que trabalham com
esta populao ou de pessoas em risco, para melhorar a identificao e assistncia aos
mesmos.E finalmente, foi encabeada por parte da prefeitura de Sevilla a elaborao de um
Gua de Derechos y Recursos para Mujeres en Prostitucin de Sevilla34.
E finalmente em relao s medidas normativas e sancionadoras da prefeitura, qui a
ao mais importante, ainda na atualidade segue sendo a aprovao da Ordenana para Lutar
contra a Prostituio e o Trfico para Fins de Explorao Sexual na cidade de Sevilla
aprovada pelo Pleno da Prefeitura de Sevilla no dia 29 de abril de 201135. A diferena da
maioria das ordenanas adotadas a nvel local, no s em Andaluzia se no no resto da
Espanha, que basicamente tem abordado a questo da prostituio desde a perspectiva das
polticas de convivncia e segurana cidad e higiene pblica, este instrumento local incidiu
na questo no marco de um Plano mais amplo contra o trfico e a explorao sexual.
importante tambm referir que a ordenana inclui expressamente os supostos de trfico em
seu articulado, questo esta que passa despercebida ou aparece de maneira muito diluda em
outras ferramentas similares.
Em ocasies se ha tachado a Ordenana de Sevilla, de perseguir de fato um fim da
convivncia e segurana cidad, prximo ao de moral pblica, pela punio que realiza da
solicitao, negociao ou aceitao, direta ou indireta para manter servios sexuais
retribudos em espaos e/ou lugares pblicos. Identificando esta medida com a frequente
perseguio da prostituio de rua que ocorre em muitos dos municpios espanhis. O certo
que a diferena de Ordenanas municipais como a Barcelona, ou outras de mbito andaluz,

33 Disponvel em: http://www.sevilla.org/ayuntamiento/areas/area-de-familia-asuntos-sociales-y-zonas-
de-especial-actuacion/a-mujer/puntos-de-informacion-a-la-mujer-pim/programa-marco-atenc-integral-
a-victimas. Ultimo acesso: 21/12/2012
34
Disponvel em: http://www.sevilla.org/ayuntamiento/areas/area-de-familia-asuntos-sociales-y-zonas-deespecial-actuacion/a-mujer/guias-de-recursos-municipales-para-las-mujeres/guia-informativa-sobre-prostitucion
35
Sendo publicada no B.O.P. dia 26 de maio de 2011 e, em vigor no prazo de trs meses desde sua aprovao
pelo Pleno.

458
como a de Mlaga, este instrumento no pune economicamente s mulheres em prostituio,

em alguns casos ademais vtimas de trfico para fins de explorao sexual, s que considera
em todo caso, como expressa em sua prpria exposio de motivos, como vtimas de uma
forma extrema de violncia de gnero, determinando que em todo caso, os beneficirios da
explorao sexual, ou seja, tanto ao proxeneta como ao cliente so os sujeitos sancionveis.
Ademais a Ordenana esclarece que no pode nem deve dar-se um mesmo tratamento
vtima e ao explorador e que por isso a mesma sanciona a demanda de servios sexuais,
favorecimento, promoo ou facilitao destas condutas, e nunca o oferecimento por parte da
vtima (Sevilla, 2011, p.5).
Ademais, este instrumento probe as condutas que possam considerar-se como
favorecedoras ou promotoras do consumo de prostituio ou outras formas de explorao
sexual, com independncia de que sejam constitutivas de infrao penal conforme o
ordenamento jurdico espanhol e se consideram dentro das citadas condutas todos aqueles
atos consistentes em aproximar aos clientes de onde se encontram as pessoas em situao de
prostituio assim como qualquer outra que sirva para a aproximao entre ambas as
partes(Art. 14.3), e sanciona como infrao leve, com uma multa de 750 euros, sem prejuzo
que a finalidade perseguida com a mesma seja objeto de infrao e sano distinta conforme
ao disposto na presente Ordenana e outra normativa a publicidade sexista, ou seja,
la colocacin, reparto, divulgacin y/o difusin de publicidad que promueva,
favorezca o fomente el consumo de prostitucin y la explotacin sexual de las
mujeres, el mercado prostitucional y el turismo sexual. Concretamente cuando se
utilice para ello:
- Alguno/s de los elementos que conforme al artculo 4 de la presente Ordenanza
constituyen el mbito objetivo de aplicacin de la misma.
- El estacionamiento o aparcamiento de vehculo o remolque o cualquier otro
elemento, cuya funcin normal en el espacio pblico no sea de soporte publicitario
conforme dispone el artculo 3, 2 apartado c) de la Ordenanza sobre publicidad de
la ciudad de Sevilla.
- La publicidad mvil tal y como aparece descrita en el artculo 3, 1 apartado k) de
la Ordenanza sobre publicidad de la ciudad de Sevilla.
Adems la Ordenanza prev una serie de medias especficas de intervencin con las
vctimas a travs de los servicios municipales (16).
Mas tambm certo, que em sua prpria exposio de motivos este instrumento
municipal faz especial referncia preservao dos espaos pblicos como lugares de
convivncia, civismo e igualdade e para convivncia social. Neste sentido a ordenana no se
encaixa em uma estratgia que permitisse um enfrentamento real prostituio e ao trfico de
mulheres, ademais de aes reais de controle ou perseguio da chamada explorao sexual
in door. De fato uma grande maioria das organizaes que participam atualmente na mesa
sobre prostitucin manifestam sua preocupao pelo fato de que a presso policial aos
clientes em determinados ncleos urbanos, somado a falta de alternativas reais para muitas

459
mulheres em prostituio, includas vtimas de trfico de pessoas, para abandonar ou escapar

desta situao, no acarreta o desaparecimento desta forma de explorao do ser humano, se
no que o deslocamento das mulheres a outras zonas da cidade menos transitadas. E, em
muitos casos, praticamente isoladas, onde o impacto visual da prostituio parece ser menos
inoportuno tanto para determinar a chamada presso policial ao cliente assim como ser um
fator determinante no retorno de muitas mulheres a clubes de meretrcio, nos quais muitas das
mulheres em prostituio alegam ter menor liberdade que nas ruas. Em definitiva, as medidas
como estas, implementadas de forma isolada, acarretam ainda mais vulnerabilidade na
situao das mulheres, pois os espaos aos que se vem deslocadas existem menor proteo,
maior assedio por parte de mfias e menor assistncia por parte das organizaes no
governamentais.
De todas as formas convm destacar que desde outubro do ano 2011 diversos meios de
comunicao tem apontado que a Prefeitura de Sevilla sancionou multas de entre 700 a 3000
euros a 140 clientes dos quais somente 25 haviam pagado a pena despois do incio desta
medida.36 E, que a Ordenana prev que o importe arrecadado mediante a imposio de
sanes ser incorporado em cada exerccio aos recursos destinados para o programa de
Intervencin y Atencin a las Vctimas que se desarrolla en cumplimiento de lo dispuesto el I
Plan Municipal para la erradicacin de la Trata, la Prostitucin y Otras Formas de
Explotacin Sexual, assim como para a chamadas pblicas as entidades que desenvolva
trabalho sobre a matria. (Art. 29).
Por outra parte e pese aos incontestveis avanos na luta contra o trfico e a
explorao sexual na cidade de Sevilla, so muitas as dvidas em torno a determinadas
medidas definidas no aludido Programa Marco de Atencin Integral a Vctimas en situacin
o en riesgo de Trata , Prostitucin y otras formas de Explotacin Sexual, especialmente em
relao proteo das vtimas de trfico e a insero laboral das mulheres em situao de
explorao sexual.
E, as ONGs que trabalham com estes perfis ainda desconhecem se
efetivamente se implementou um Protocolo de emergncia e derivao pblica para estas

mulheres (punto 3.1, Programa Marco), em que consiste exatamente o programa de preveno
do trfico, a prostituio e outras formas de explorao sexual (punto 3.6), no lhes consta
que se estejam pondo a disposio das vtimas de explorao sexual terminais de tele
assistncia mvel do mesmo tipo aos oferecidos para as vtimas de violncia de gnero no
mbito domstico, ou que exista realmente um apoio pblico ao retorno voluntario a seus

36
Diario La Vanguardia de 29 de octubre de 2012.

460
pases de origem, ou em que consiste o programa de ajudas econmicas a vtimas de trfico,

aes estas previstas, entre outras no mencionado Programa Marco e em que se est
materializando.
Consideraes finais:
O enfrentamento ao trfico de pessoas de Sevilla deixa ntido que ao comercializar
sexualmente com uma pessoa se naturaliza a prostituio sem importar a degradao humana
que conflui a mesma. Alm do que, fundamenta condutas e prticas socioculturais de
indiferena (sobre a gravidade do trfico) e tolerncia (pela invisibilidade da mesma) que
somente atentam a explorao das mulheres. Criando assim una cultura patriarcal permissvel
explorao sexual. Pois enquanto sigamos com um sistema desigual, onde os homens sigam
sentindo como um direito inerente a sua natureza e essencial a sua identidade masculina
pagar pelo uso do corpo de uma mulher, pagar por ter sexo, seguir existindo o grande
negcio do trfico de pessoas para explorao sexual. Os homens que consomem servios
sexuais so a demanda. E na sociedade de mercado, o cliente sempre tem a ltima palavra.
Com o presente Plano de Ao a cidade de Sevilha aspira ser uma cidade incmoda
para o exerccio e consumo da prostituio, visando com ele derrubar a explorao sexual
fomentada via Trfico de pessoas. Ou como diz o prprio lema da campanha: Sevilla un
ciudad libre de explotacin sexual. Para lograr este objetivo se busca conscientizar,
sensibilizar e informar a sociedade que a prostituio no um trabalho, e sim, uma das
piores formas de violncia contra as mulheres. Um legado de uma sociedade patriarcal, que
mediante a transao de dinheiro presume do direito de usar e invadir o corpo da mulher. E,
aproveitando dos roles socialmente estabelecidos, os chamados empresrios do sexo,
traficam mulheres, submetendo-as a condies anlogas a escravido, a situaes que
usurpam sua dignidade, violando seus direitos humanos fundamentais.
No obstante, o plano apresentado tambm passvel de crtica por dois motivos
principais: o primeiro deles condenar o trfico de pessoas e a prostituio como situaes
semelhantes a serem combatidas e erradicadas. Como afirmamos no decorrer do presente
estudo, estamos diante dois fenmenos diferentes, nesse sentido fundamental respeitar a
livre opo de uma pessoa que deseja comercializar com seu corpo. Fato diferente, estar
coagida e explorada sexualmente, o que configura o trfico para fins de explorao sexual. A
segunda apreciao critica, que ao promover esse combate ao trfico, a explorao sexual e
a prostituio, a ao de represso e limpeza tem empurrado as pessoas que exercem a

461
prostituio para locais mais afastados, fato que tem incidido na vulnerabilidade a todas as
pessoas que exercem a prostituio, seja livre ou coagida, pois as mesmas se encontram s
margens da sociedade e dos centros urbanos, geralmente descoladas para estradas e rodovias
nos contornos da cidade.
Sem embargo, a erradicao do trfico para fins de explorao sexual como forma
extrema de violncia contra as mulheres no resulta uma tarefa fcil, econmica ou rpida.
Portanto no requer somente medidas pontuais, seno que planos e aes sustentadas por
certo perodo de tempo, com uma implicao das administraes pblicas locais em todos
seus mbitos, e tambm da cumplicidade das estruturas regionais e estaduais assim como da
escuta ativa e apoio das distintas ONGs que intervm diretamente com as vtimas desta
vulnerao dos direitos humanos. Para que a Poltica
de enfrentamento ao trfico seja
eficiente, alm da necessidade de separar os conceitos de prostituio voluntria e trfico para

fins de explorao sexual, a persistncia das polticas requer tambm um compromisso
econmico suficiente e duradouro, porque qualquer ao ao respeito de maneira isolada no
s pode acabar com este fenmeno seno que pode dificultar a situao daquelas pessoas s
que precisamente se procura proteger ainda que a finalidade seja precisamente a oposta.
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464
A INTERVENO DO JUDICIRIO NAS POLTICAS PBLICAS DE SADE:

ELEMENTOS DE (NO) JUSTIFICAAO CONSTITUCIONAL
THE INTERVENTION OF THE JUDICIARY IN THE PUBLIC HEALTH POLICIES:
ELEMENTS OF (NOT) CONSTITUTIONAL JUSTIFICATION
Alexandre Barbosa da Silva1
RESUMO: A garantia constitucional de proteo sade tem sido objeto de frequentes
discusses, tanto na academia quanto no judicirio, com vistas a saber da existncia ou no
de fundamentos de justificao para a interveno do judicirio nas polticas pblicas da
rea. Os julgados tm ingressado em mrito tcnico, determinando como os tratamentos
devem ser efetivados e dos quais medicamentos os pacientes necessitam, obrigando o
executivo a promover a dispensao. Este trabalho traa paralelos entre as garantias
individuais e coletivas na seara da sade, buscando suscitar reflexes, a partir das teorias de
justia e da Constituio, sobre possveis caminhos para um mais adequado manuseio dos
mecanismos jurdicos das garantias individuais e sociais, sem ferir o princpio da separao
dos poderes, autonomia dos entes federativos e confiana nas instituies.
PALAVRAS-CHAVE: Direito a sade. Constitucionalismo. Dispensao de Medicamentos.
Teorias de Justia. Direitos Fundamentais. Tripartio de Poderes. Ativismo Judicial.
Polticas Pblicas.
ABSTRACT: The constitutional guarantee of health protection has been the subject of
frequent discussions, both in academic and judiciary, in order to know the existence - or not of grounds of justification for the intervention of the judiciary in the public policy of this area.
The judged ones had entered into technical merit, determining how treatments should be
effected and which medicines patients need, obliging the executive to promote the
dispensation. This essay draws parallels between individual and collective guarantees in the
health area, trying to elicit reflections, from the theories of justice and the Constitution on
possible paths to a more appropriate handling of legal mechanisms of individual and social
guarantees, without harming the principle of the separation of powers, the autonomy of the
federal entities and the confidence in the institutions.
KEY-WORDS: Right to health. Constitutionalism. Dispensing of Medicines. Theories of
Justice. Fundamental Rights. Tripartition of powers. Judicial Activism. Public Policy.
Doutorando em Direito na Universidade Federal do Paran. Mestre em Direito pela Universidade Paranaense.
Professor de direito civil na graduao e ps-graduao da UNIVEL e da Escola da Magistratura do Paran.
Bolsista CAPES no Programa de Doutorado Sanduiche no Exterior n 9808-12-4, com Estudos Doutorais na
Universidade de Coimbra.
465
1 ASPECTOS INICIAIS
A Constituio Federal de 1988, marco maior da virada democrtica ps-governo
militar no Brasil, elencou uma srie de direitos e garantias individuais e coletivos que servem
de importante referncia para fundamentar a proposta de melhoria da qualidade de vida das
pessoas. Exemplo disso o direito sade, genericamente trazido no art. 6 e mais
especificamente nos arts. 196 a 200, corolrios do direito vida (caput do art. 5) e dignidade
da pessoa humana (art. 1, III).
Para a sua efetivao, os arts. 197 a 200 dividem a estrutura em pblica, atravs do
Sistema nico de Sade (SUS), e de iniciativa privada, que auxilia na efetivao das polticas
pblicas atravs de convnios e parcerias.
O art. 196 determina que sejam criadas polticas pblicas para efetivao do direito
sade, sendo complementado pelo art. 197, no qual se v a autorizao para legislar sobre
fiscalizao, regulamentao e controle e, por fim, o art. 198, que traa as linhas iniciais das
aes e servios, informando que o sistema deve envolver os trs entes federativos, com vistas
ao atendimento integral a quem precisar.
Diante desse quadro preliminar, fica fcil observar que a Constituio desejou
organizar a ateno sade, alcanando da maneira mais completa possvel cada espao
territorial e cada pessoa, visto que Unio, Estados e Municpios devem agir integrados em
nico sistema.2
Sob essa perspectiva de atendimento integral, est a dispensao de medicamentos
populao que em virtude de condio de hipossuficincia no tenha acesso a tal
necessidade bsica.
No contexto de tripartio da obrigao pblica descrita, entrou em vigor a Lei
Orgnica da Sade (8.080/903) que determinou, por imperativo constitucional4, a criao das
comisses denominadas como bipartite e tripartite que, coordenadas pelo Ministrio da Sade,
2
Vide, ainda, por fundamentos, os artigos 24, XII e 30 VII da CF.

Com as alteraes inseridas pelas leis: 9.836/99, que instituiu o Subsistema de Ateno Sade Indgena;
12.401/11, que disps sobre a assistncia teraputica e incorporao de tecnologia em sade no mbito do SUS;
12.466/11, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o
funcionamento dos servios correspondentes e, ainda, dispe sobre as comisses intergestores do Sistema nico
de Sade (SUS), o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass), o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems) e suas respectivas composies.
4
A Lei n 8.080/90 a lei que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a
organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias, conforme se observa de
seu texto preambular. a lei que organiza estruturalmente os comandos dos artigos 196 a 200 da Constituio
Federal.
3
466
efetivaram uma srie de normatizaes, distribuindo competncias para cada espcie de ao

no campo da sade e dispensao de remdios para as mais diversas patologias.
Aludidas comisses envolvem atitudes da Unio (Ministrio da Sade), dos Estados
e do Distrito Federal (Secretarias de Sade) e dos Municpios (Secretarias Municipais de
Sade), organizadas a partir de critrios tcnicos, sociais, econmicos e operacionais. Em
rpidas linhas, a Unio promove e custeia os tratamentos mais caros e complexos, enquanto
que os Estados atuam nos de mdio custo e mais acessveis populao em face da existncia
das regionais de sade e, por fim, os Municpios cumprem os programas de sade bsica, com
ainda maior proximidade das pessoas.5
Como colaboradora nesse processo, auxiliando na organizao e fiscalizao dessas
polticas constitucionais, existe a ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria), que
disponibiliza uma Lista de Medicamentos de Referncia, alm de promover outras aes
envolvendo frmacos que devam ser dispensados no pas.
O Ministrio da Sade divulga, tambm, a partir do DAF (Departamento de
Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos), a RENAME6 (Relao Nacional de
Medicamentos Essenciais), que objetiva apresentar compndio de remdios e insumos
adequados a cada patologia especfica, tendo por fundamento pesquisas laboratoriais e a
medicina baseada em evidncias.
Este um brevssimo quadro da formatao das polticas de sade pblica no Brasil.
Outras tantas existem at porque o SUS um dos sistemas mais completos e complexos do
mundo , mas com inteno mais especfica para cada tratamento.
No obstante a tudo isso, e considerando-se que o mbito de ateno sade de
grande amplitude, os procedimentos efetivados pelos entes estatais, de alguns anos para c,
passaram a ser questionados no que se refere eficincia, eficcia e qualidade.
Como exemplos da mencionada distribuio de competncias esto: 1) os tratamentos oncolgicos, que ficam
totalmente aos cuidados e custeio da Unio por meio dos CACON (Centros de Assistncia de Alta
Complexidade em Oncologia) e UNACON (Unidades de Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia), nos
termos das Portarias GM/MS n 2.439/GM de 08/12/2005 e Portaria SAS/MS n 741 de 19/12/2005. 2) A
Portaria n 2.981/2009/GM/MS trata do que se denominou como componente especializado de assistncia
farmacutica que, vindo em substituio ao que se chamava anteriormente de medicamentos excepcionais,
regulamentou toda a dispensao de medicamentos no Brasil. O oncolgicos esto excepcionados deste formato
de dispensao, uma vez que existe poltica prpria antes mencionada e que viabilizado atravs de
procedimentos (e no entrega especfica de remdios) a cargo dos CACON e UNACON. Na Portaria n
2.981/2009 existe lista de medicamentos a cargo de entrega alguns com custeio da Unio de Unio, Estados e
Distrito Federal e Municpios.
6
Para entender as disposies legais da RENAME, analise o contedo da Portaria n 533/2012/MS, acessvel
em: portal.saude.gov.br/portal/sade/profissional/rea.cfm?id_area=1000
467
A rpida e frequente alterao dos paradigmas de qualidade mdica e de cuidados

farmacuticos fez com que se iniciasse um processo de costumeiro questionamento da ateno
pblica na dispensao de remdios. Isso propiciou um acmulo de aes judiciais visando a
obrigar os entes pblicos a entregar tratamentos especficos, fora das posturas clnicas eleitas
pelas comisses bipartite e tripartite, que envolvem, desde qumicos a placebos, tratamentos
no exterior.
A globalizao aparece como fenmeno instigador dessas inovaes tecnolgicas
quase dirias, com o objetivo de alcanar promessas de vida longa e de qualidade a partir de
tratamentos, em sua maioria, custosos, demorados e sem comprovao cientfica de resultados
eficazes.
A discusso ora apresentada e que a proposta do presente estudo consiste na
tentativa de compreender-se o alcance e dimenso da obrigatoriedade constitucional dos entes
pblicos, em dispensar medicamentos fora das aludidas polticas pblicas, construdas a partir
de evidncias e resultados cientificamente comprovados.
As premissas epistemolgicas contribuem em identificar os fundamentos do tema a
partir da localizao de critrios que possam levar a uma dogmtica constitucional da
efetividade, da reflexo acerca de qual modelo de Estado a carta magna pretendeu instituir,
bem como se os compromissos constitucionais esto sendo efetivados e, ainda, o
questionamento dos fundamentos de legitimao do ativismo judicial na rea da sade. Tudo,
norteado pela busca de tentar fixar critrios objetivos (ou ao menos os mais objetivos
possveis) de utilizao das diversas teorias da justia.
Ao cabo do trabalho, ser possvel identificar algum razovel caminho de sugesto,
com vistas a fundamentar a necessidade de dosar-se a interveno do judicirio nas
atribuies constitucionais do legislativo e do executivo, no que se refere dispensao de
medicamentos.
O estado de coisas ora em campo parece reclamar como de ordinrio ocorre em
situaes da vida em sociedade coerncia da participao do judicirio nessa relevante
temtica social, entendendo-se o espao de cada ente pblico e procurando racionalizar os
muitos discursos e saberes.
Torna-se imprescindvel, nesse aspecto, livrar-se das prises ideolgicas (que muitas
vezes no passam de meros discursos retricos) aparentemente fundadas na Constituio, mas
que, em verdade, apresentam frgeis argumentos gerais, impossveis de serem convertidos em
aes e realidade.
468
O direito sade no deve ser configurado como discurso vo e genrico, propcio a

fundamentar pela seriedade de seu contedo qualquer desejo de mercado, uma vez que,
sob o manto da proteo de garantias individuais, a prxis tem desvelado uma face sombria e
perigosa da desautorizao das polticas pblicas.
Para alm de tudo o que se disse at aqui, necessita-se estabelecer canais de
discusso e reflexo sobre o assunto, com a finalidade de modificar-se o panorama atual da
falta de credibilidade nas instituies pblicas, para que seja possvel a reconstruo das
competncias designadas na carta maior, com base na tcnica e no princpio da confiana.
Considera-se esse o caminho aparentemente mais fcil e possvel para a efetivao das
garantias constitucionais, com a minimizao dos tantos pontos de tenso que hodiernamente
habitam o cotidiano.
2 BREVE INFORMAO ACERCA DA EVOLUO DO PENSAMENTO
CONSTITUCIONAL NO BRASIL APS 1988
O ano de 1988 jamais ser esquecido pelos lidadores do Direito, pois significou o
marco de um momento histrico de extrema importncia para a estruturao da vida jurdica
brasileira e, via de consequncia, de fortificao das garantias individuais e sociais.
A populao mal percebia o quanto aquele momento se mostrava importante, at
porque uma nova lei apesar de no se tratar de qualquer lei no altera o cotidiano imediato
das pessoas, j que passou quase que despercebida pela maioria.
Anteriormente a esse perodo, sob a gide da Constituio de 1967 que em verdade
foi praticamente substituda em seu sentido pelas Emendas de 1969 , o contedo
constitucional refletia a realidade das ruas: a falta de direo e efetividade. Era apenas terica
e extremamente programtica, em nada normativa e eficaz.
A nova Constituio reconstruiu o sistema poltico e jurdico brasileiro, e foi
responsvel pela transio do paradigma de Estado liberal (em que pese o perodo ditatorial
de 1964 a 1982) para o social. No incio, enfrentou algum descrdito por parte da doutrina,
que temia que os diversos direitos e garantias elencadas fossem tomar o rumo de
inefetividade, como na anterior. Enfatiza-se, portanto, um primeiro momento de anlise da
evoluo do pensamento constitucionalista aps 1988: o do ceticismo.
469
Foi necessria uma grande atuao conscientizadora de parcela da doutrina,

podendo-se mencionar autores como Clmerson Merlin Clve7, Lus Roberto Barroso8 e Luiz
Edson Fachin9, na academia e fora dela, para que se chegasse ao segundo momento que at
hoje se vive: o da constitucionalizao dos ramos do Direito. Esta modificao de
paradigma foi de extrema importncia para o pas, uma vez que, agora, a confiana na
concretizao das promessas constitucionais voz corrente. A isso se convencionou tratar por
neoconstitucionalismo ou, na preferncia do professor Clmerson Clve, direito constitucional
levado a srio.
Os compromissos constitucionais, antes somente escritos, esto a concretizar-se. A
ideia de norma programtica sofre abissal modificao. o que Konrad Hesse tratou como
fora normativa da Constituio.10
Com o passar do tempo, no entanto, a aludida fora normativa da Constituio sofre
alguma distoro de interpretao, permitindo que todo e qualquer assunto possa ser
justificado e fundamentado, de forma finalizante, no contedo constitucional, esquecendo-se
das questes pontuais existentes no restante do conjunto normativo brasileiro. Prova disso o
fundamentar de todo e qualquer assunto, simplesmente, no princpio da dignidade da pessoa
humana, independentemente de se considerar seu alcance especfico e as repercusses do caso
concreto.
Essa situao parece natural dos momentos de transio nas sociedades. Em geral,
em espaos pblicos nos quais haja restries de direitos ocasionadas por governos
autoritrios ou ditatoriais, quando ocorre abertura, as liberdades tendem a se tornar extremas.
CLVE, Clmerson Merlin. A teoria constitucional e o direito alternativo: para uma dogmtica constitucional
emancipatria. In: Uma vida dedicada ao direito: Homenagem a Carlos Henrique de Carvalho. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 34-53.
8
Analise, tambm: BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 5 ed. Rio
de Janeiro: Editora Renovar, 2001.
9
E, ainda, a obra de FACHIN, Luiz Edson. Teoria crtica do direito civil: luz do novo cdigo civil brasileiro.
2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
10
Veja a sntese de seu pensamento: Em sntese, pode-se afirmar: a Constituio jurdica est condicionada pela
realidade histrica. Ela no pode ser separada da realidade concreta de seu tempo. A pretenso de eficcia da
Constituio somente pode ser realizada se se levar em conta essa realidade. Graas ao elemento normativo, ela
ordena e conforma a realidade poltica e social. As possibilidades, mas tambm os limites da fora normativa da
Constituio resultam da correlao entre o ser (Sein) e dever ser (Sollen). In: HESSE, Konrad. A fora
normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991. p.
24.
470
Como forma de ajuste dessas distores, sempre interessante a tentativa de localizao de um

meio do caminho. O razovel meio termo. 11
A atual e quase absoluta mas mal fundamentao de todos os assuntos jurdicos
na Constituio, e em seu contedo normativo, deve ser repensada, especialmente nos casos
relacionados a princpios que se manifestam como clusulas compromissrias abertas, como a
dignidade da pessoa humana e o acesso justia. Isso se sucede porque a vagueza e amplitude
destes termos fazem com que seja necessria uma profunda justificao do fundamento em
relao situao de fato, o que geralmente no acontece.
Avanou-se em conseguir que se entendesse a importncia da utilizao dos
fundamentos constitucionais, especialmente os princpios. O problema ficou por conta de
tornar-se algo excessivo, o que pode possibilitar futilizao.
O que se afigura adequado, nesse sentido, a tomada de conscincia de que as
normas constitucionais devem ser valorizadas e utilizadas de forma coerente, sempre
acompanhada de reflexivo fundamento tcnico inclusive com o complemento de leis e
outras formas normativas , evitando-se a banalizao.
Conforme bem evidenciou Daniel Sarmento, em trecho posterior ao colacionado, o
importante encontrar uma justa medida, que no torne o processo de aplicao do Direito
amarrado demais, como ocorreria num sistema baseado exclusivamente em regras, nem solto
demais, como sucederia com um que se fundasse apenas em princpios. Penso que chegada a
hora de um retorno do pndulo no Direito brasileiro, que, sem descartar a importncia dos
princpios e da ponderao, volte a levar a srio tambm as regras e a subsuno.12
Encontrar a mencionada justa medida, o meio termo, o caminho e o desafio atual.
No parece to complexo assim, desde que se entenda a necessidade de aprofundamento nas
razes tericas (e porque no afirmar, tambm prticas) de fundamentao dos princpios
utilizados. Quando utilizar um princpio de ordem constitucional, torna-se indispensvel o
11
Nesse sentido, considera-se excelente a explicao de Daniel Sarmento: Se, at no muito tempo atrs, os
princpios no eram tratados como autnticas normas por aqui s tinha bom direito quem podia invocar uma
regra legal clara e precisa em favor de sua pretenso com a chegada do ps-positivismo e do
neoconstitucionalismo, passou-se em poucos anos da gua para o vinho. Hoje, instalou-se um ambiente
intelectual no Brasil que aplaude e valoriza as decises principiolgicas, e no aprecia tanto aquelas calcadas em
regras legais, que so vistas como burocrticas ou positivistas e positivismo hoje no pas quase um palavro.
Neste contexto, os operadores do Direito so estimulados a invocar sempre princpios muito vagos nas suas
decises, mesmo quando isso seja absolutamente desnecessrio, pela existncia de regra clara e vlida para reger
a hiptese. In: SARMENTO, Daniel. Por um constitucionalismo inclusivo: histria constitucional brasileira,
teoria da constituio e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010. p. 263-264.
12
Op. cit. p. 265.
471
aprofundamento, antes, em sua fundamentao histrica e no estado da arte, de forma a bem

justificar sua aplicao no caso concreto.
O quadro atual da participao de uma parcela do judicirio, em relao s decises
envolvendo o direito sade, tem sido, no mais das vezes, exatamente o de superficialidade
na fundamentao e insuficincia na justificao. A mera alegao de que a disposio
constitucional determina a assistncia pelo ente pblico configura-se suficiente para a
concesso de tutelas antecipadas ou definitivas sem que se considerem outros argumentos
de ndole infraconstitucional que complementam a principiologia da Constituio.
Nesse aspecto, urge-se que tenha por meta uma utilizao mais coerente e tcnica
dos princpios constitucionais, uma vez que quanto mais aberto seu contedo, mais forte deve
ser o nus argumentativo para a demonstrao de que seu cabimento adequado ao caso
concreto. A ateno hermenutica manifestada por meio de uma diretriz de interpretao
substantiva, aliada a critrios de integrao intrassistemticas e extrassistemticas, certamente
ter o condo de melhorar acentuadamente esse status quo.
3 A DIFICULDADE DE FIXAR UMA TEORIA NICA DE FUNDAMENTO DA
CONSTITUIO
A Constituio brasileira caracterizada por sua ndole social e comunitria, baseada
na proposta de proteo a sua populao, a partir de princpios fundamentais de solidariedade,
igualdade, imparcialidade, entre outros.
Tudo incorre a indcio de que a proposta do legislador constituinte foi a de instituir
uma teoria constitucional de justia. Isso se refora, inclusive, do teor do prembulo e das
garantias havidas no art. 5.
Tambm se observa a escolha pelo modelo republicano, no qual h forte participao
do povo nas decises das esferas de poder, por meio do voto obrigatrio e da restrio de
algumas liberdades em prol da estruturao do Estado.
Diante dessas duas perspectivas, comunitrias e republicanas, poder-se-ia pensar em
aparente conflito ideolgico. A primeira, de ndole mais protecionista, prestigia a colaborao
como contrria ao individualismo, e tem uma viso mais social e coletiva. Seu discurso tem,
como exemplo, a defesa ambiental. A republicana, por sua vez, hoje naturalmente com ares
mais globais e coletivos, teve em sua trajetria apelo mais individualista, tambm preocupada
472
com a coletividade, mas a partir do indivduo. Prova desse discurso pode ser constatada no
voto obrigatrio e na tripartio de poderes, a partir de Montesquieu.
No se olvide da proposta de um estado democrtico de direito (art. 1 da CF), que
traz baila os conceitos de constitucionalismo e democracia participativa.
Essas escolhas da Constituio fazem com que se torne relevante entender qual sua
efetiva teoria de justificao. Os tericos constitucionalistas, desde os mais clssicos at os
mais contemporneos, argumentam em sentidos diversos. Jos Afonso da Silva compreendia
que a Constituio deveria se lida a partir do pensamento republicano, pois esta a opo de
forma de governo13. Lus Roberto Barroso defende uma dogmtica de efetividade da
Constituio, a partir de critrios hermenuticos, o que faz possvel operacionalizar o Direito,
gerando fora emancipatria a seus destinatrios14.
No h, portanto, uma teoria da Constituio no Brasil que seja objeto de
unanimidade na doutrina. Pode-se consolidar, no entanto, duas grandes linhas tericas
importantes: a teoria substancialista e a teoria procedimentalista do direito constitucional.
A primeira defende a efetivao material dos direitos oriundos da carta magna, sem a
leitura das normas como programticas, visando objetivao das garantias como forma de
emancipao social. A segunda trabalha a ideia de que a Constituio norma geral, de
contedo orientador, que no tem por funo efetivar as condutas diretas nela contidas.
Considera-se entendvel, assim, que o constitucionalismo no Brasil padece de uma
boa tcnica que oriente sua teoria. Possvel questionar-se, diante disso, qual das duas teorias
se afigura como mais adequada a explicar o fenmeno constitucional. A melhor resposta
parece estar em que o direito constitucional de hoje reclama as duas, simultaneamente.15
A Constituio brasileira tem caractersticas muito peculiares, prprias das
necessidades brasileiras, em virtude de momentos histricos anteriores sua existncia. Isso
faz com que seja ela esteja dotada de elementos que orientam procedimentos, pois pretende
13
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional Positivo. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Editora
14
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo. 1 ed. 4 tir. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 91.
15
Neste exato sentido, o pensamento de Ana Paula de Barcelos: bem de ver que o conflito substancialismo
versus procedimentalismo no ope realmente duas ideias antagnicas ou totalmente inconciliveis. O
procedimentalismo, em suas diferentes vertentes, reconhece que o funcionamento do sistema de deliberao
democrtica exige a observncia de determinadas condies, que podem ser descritas como opes materiais e se
reconduzem a opes valorativas ou polticas. Com efeito, no haver deliberao majoritria minimamente
consciente e consistente sem respeito aos direitos fundamentais dos participantes do processo deliberativo, o que
inclui a garantia das liberdades individuais e de determinadas condies materiais indispensveis ao exerccio da
cidadania In: Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das polticas pblicas, Revista de Direito
Administrativo, 240:83, p. 88.
473
garantir ao mximo a proteo e manuteno do Estado de Direito. Ao mesmo tempo,

determina efetivaes, apresentando sua face substantiva.
Por estes motivos, indubitvel que a vontade da Constituio que se rompa com o
unitarismo, vertical e aprisionado, pois ela mesma determinou a abertura e dos pensamentos e
a concretude nas realizaes16.
As discusses acadmicas atuais tm conduzido a uma construo terica
possivelmente capaz de explicar algumas das aparentes inconsistncias, como a descrita
anteriormente entre a ideia republicana e a cooperativista, partindo de critrios polticos, de
universalizao e de teorias da justia. Nesse mister, no h como se eximir do critrio do
justo, que passa pelas dificuldades do conceito de Direito, inclusive em seus aspectos da
moral social e da tica.17
Parece claro, ento, que no se tem mais como ver o Direito e consequentemente a
Constituio com as lentes apenas do fato objetivo, frio e sem avaliao tica, preciso
caminhar-se para uma viso mais humanista e subjetiva do contexto jurdico.
No obstante a todas essas necessidades, mas para objetivar os fundamentos deste
escrito, aparenta tranquilo entender que os direitos fundamentais, individuais e sociais, esto
no objetivo principal de realizaes da teoria constitucional, na medida em que o propsito
o de concretizao da ideal de vida boa para as pessoas.
16
O prembulo e o ttulo I Dos Princpios Fundamentais deixam isso muito claro.

Prximo disso, veja-se o pensamento de Ronald Dworkin: Se fui bem-sucedido em mostrar o que o direito,
todavia, cada leitor tem uma pergunta distinta. Ele deve perguntar-se at que ponto iria seguir-me nessa linha de
argumentao, dadas as vrias convices morais, polticas e interpretativas que pensa ter aps a reflexo que
tentei provocar. Se ele abandonar meu argumento precocemente, em algum estgio abstrato crucial, ento terei,
em boa medida, falhado com ele. Caso o abandone mais tarde, num assunto relativamente detalhado, ento terei
sido bem-sucedido. Terei, contudo, falhado por completo se ele nunca abandonar meu argumento. O que o
direito? Ofereo, agora, um tipo diferente de resposta. O direito no esgotado por nenhum catlogo de regras
ou princpios, cada qual com seu prprio domnio sobre uma diferente esfera de comportamentos. Tampouco por
alguma lista de autoridades com seus poderes sobre parte de nossas vidas. O imprio do direito definido pela
atitude, no pelo territrio, o poder ou o processo. Estudamos essa atitude principalmente em tribunais de
apelao, onde ela est disposta para inspeo, mas deve ser onipresente em nossas vidas comuns se por para
servir-nos bem, inclusive nos tribunais. uma atitude interpretativa e auto-reflexiva, dirigida poltica no mais
amplo sentido. uma atitude contestadora que torna todo cidado responsvel por imaginar quais so os
compromissos pblicos de sua sociedade com os princpios, e o que tais compromissos exigem de cada nova
circunstncia. O carter contestador do direito confirmado assim como reconhecido o papel criativo das
decises privadas, pela retrospectiva da natureza judiciosa das decises tomadas pelos tribunais, e tambm pelo
pressuposto regulador de que, ainda que os juzes devam sempre ter a ltima palavras, sua palavra no ser
melhor por essa razo. A atitude do direito construtiva: sua finalidade, no esprito interpretativo, colocar
princpio acima da prtica para mostrar o melhor caminho para um futuro melhor, mantendo a boa-f com
relao ao passado. , por ltimo, uma atitude fraterna, uma expresso de como somos unidos pela comunidade
apesar de divididos por nossos projetos, interesses e convices. Isto , de qualquer forma, o que o direito
representa para ns: para as pessoas que queremos ser e para a comunidade que pretendemos ter. In:
DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo; reviso tcnica Gildo S Leito Rios.
2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 491-492.
17
474
Os direitos sociais e os direitos individuais, em algum momento, passaro por

momentos de tenso no que se refere a essa efetivao. O direito sade exemplo disso.
Nesse caso, a participao do judicirio na considerao das polticas pblicas ser
mais coerente e adequado se for fundado na anlise da letra da Constituio, em sintonia com
os demais elementos normativos, mas sempre atendendo aos postulados oriundos das teorias
constitucionais de justia. No apenas a letra escrita (e descontextualizada) do texto
constitucional. Ser crucial a hermenutica de contedo sistemtico, envolvendo o texto
constitucional e seu dimensionamento e complementao com as leis especficas da sade,
assim como seus regulamentos.
Mas somente esse exerccio dogmtico no suficiente. Necessria a utilizao de
elementos que sejam aptos a concretizar o ideal de justia. Por isso, faz-se necessrio
(re)analisar algumas das mais importantes reflexes que norteiam as teorias da justia.
4 ALGUMAS REFERNCIAS ACERCA DAS TEORIAS DA JUSTIA
O positivismo foi um dos responsveis por desvincular a ideia de justia do conceito
de Direito, uma vez que o poder do Estado era suficiente para justificar a criao da lei e sua
aplicao com contedo de sano, em face de condutas contrrias aos interesses da
sociedade.
Como visto, este paradigma analisado unitariamente est superado, sendo
necessria uma nova olhada em elementos subjetivos de grande relevncia.
A partir desse pensamento, importante observar a obra de Carlos Santiago Nino,
festejado constitucionalista argentino, que v o constitucionalismo a partir de parmetros
localizados na poltica, na histria e na sociologia. Para ele, entender a Constituio ir para
alm dela, ou seja, encontrar fundamentos na anlise do ser enquanto indivduo e
coletividade.
Construindo sua ideia de tica, traa relevante paralelo entre os pensamentos de John
Rawls e Habermas, indicando como cada qual v a construo do conhecimento moral, para
justificar seu construtivismo tico. Rawls, segundo ele, v a moral da pessoa a partir do
individualismo, em que o ser, sozinho, analisa suas experincias e alcana seu entendimento
sobre o que correto. Habermas, ao contrrio, defende que a pessoa constri o conhecimento
475
de moralidade a partir do coletivo. a partir das relaes humanas que se conhece o mundo e,
com olhar imparcial, se chega ao conceito moral de certo e errado18.
A perspectiva do autor parece muito bem fundamentada, visto que defende uma
unio das duas posies doutrinrias sob anlise, o que acaba por denominar como
construtivismo epistemolgico, afirmando que a prtica intersubjetiva, por meio de critrios
metodolgicos, faz com que se tenha a possibilidade de comparar as condutas humanas
coletivas, para, posteriormente, analisar cada qual individualmente.
Atravs do construtivismo epistemolgico, ento, chega-se teoria do construtivismo
tico, ou seja, que o direito constitucional deve ter, por teoria e fundamento, uma construo
de ideologias polticas e morais, as quais serviro de base aplicao do Direito.
Brian Barry, ao comentar acerca da justia apenas para pontuar pequena parte de
sua extensa obra sobre teorias da justia , prefere dividir em duas possibilidades de
perspectiva: a) justia como vantagem mtua; b) justia como imparcialidade. Como
vantagem mtua, pensa no contrato, especificando que deve proporcionar a maior benesse
possvel para as partes, independentemente de convenes sociais (coletivas) de boa-f. Como
imparcialidade, a base a moral social, e as partes no devem ter preferncias de tratamento
para alcanar seus lucros, que sero obrigatoriamente iguais.19
Para Barry, em sntese, a justia vista a partir das instituies, mais do que na
anlise de resultados pessoais. Por isso, refere-se justia social ou justia distributiva.
Rainer Forst, cuja obra neste assunto tem por intuito apresentar uma ideia de justia
para alm do liberalismo e do comunitarismo (que alguns entendem como evoluo do
liberalismo), diz que no existe uma forma de se falar em um conceito de justia, mas, sim,
em contextos de justia. Para ele, uma sociedade que consiga harmonizar os contextos que
envolvam pessoas ticas, pessoas do direito, cidados e pessoas naturais, consegue ser uma
sociedade justa.20
18
NINO, Carlos Santiago. El constructivismo tico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1989. p. 93110.
19
BARRY, Brian. Teoras de la justicia. Vol. 1. Barcelona: Editorial Gedisa, 2001. p. 385-387.
20
Veja, literalmente, a concluso do autor: Com isso a controvrsia entre liberalismo e comunitarismo nos
ensina que insuficiente a simples oposio entre o bem e os direitos individuais ou o que correto moralmente;
a comunidade e a justia; a eticidade e a moralidade; os contextos concretos e a razo abstrata. O esclarecimento
aqui sugerido dos conceitos fundamentais mostrou que a pessoa, que est no centro das questes sobre a justia,
no deve ser entendida exclusivamente como pessoa tica, como pessoa do direito, como cidado ou como
pessoa natural, mas como pessoa em todas essas dimenses comunitrias. A tarefa de uma teoria da justia
consiste em definir e reunir adequadamente esses contextos de justia. Segundo essa teoria, uma sociedade que
harmoniza esses contextos pode ser considerada justa. In: FORST, Rainer. Contextos de justia: filosofia
476
Afigura-se bvio, ento, que a justia no se constitui em conceito pronto e acabado.

Nem se tem como assim imaginar. Necessria a avaliao de diversas situaes na sociedade,
que, a partir do comunitarismo ou do liberalismo, ou de outra identidade ideolgica,
fornecero alguma referncia para entender as condutas como justas, ou no.
Com fundamento nos pensamentos dos autores mencionados em que pese a
brevidade da descrio , j se tem como pensar em uma ideia de justia que se aproxime da
coerncia na fixao de competncias para a determinao de posturas na rea da proteo
sade. Isso porque, em todas as lies analisadas, o sentimento coletivo est presente, sem se
descuidar do individual, mas com determinante passagem de averiguao dos casos a partir do
geral.
5 O JUDICIRIO E AS POLTICAS PBLICAS DE SADE: NECESSRIA
(RE)ANLISE DO ATIVISMO NA DISPENSAO DE MEDICAMENTOS
O Estado de Direito forte na considerao do constitucionalismo e da democracia,
como visto.21 Mas a democracia no autoriza tudo. preciso ponderar constitucionalismo e
democracia, para chegar-se a uma boa interpretao e aplicao do dispositivo constitucional.
Os trs poderes da repblica, juntos, devem atuar na proteo dos direitos
fundamentais. No cabe apenas ao judicirio zelar pela Constituio, pois frustrar a previso
de que todos tm direitos e que o poder emana do povo (princpio democrtico).
Para ser legtima a atuao judicial, dever atender a essa prvia deliberao
majoritria do constituinte, enquanto representao do povo, por meio da escolha
democrtica.
Indaga-se, a partir disso, se a proteo sempre individual do direito sade da
vontade do legislador constitucional. Pode-se questionar, ainda, se isso no est a ferir o
sentimento democrtico, visto que as escolhas do povo passam pelo coletivo.
poltica para alm de liberalismo e comunitarismo. Trad. Denilson Lus Werle. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 345.
21
E nas palavras de Lus Roberto Barroso: Constitucionalismo significa em essncia, limitao do poder e
supremacia da lei (Estado de direito, rule of law, Rechtsstaat). Democracia, por sua vez, em aproximao
sumria, traduz-se em soberania popular e governo de maioria. Entre constitucionalismo e democracia podem
surgir, eventualmente, pontos de tenso: a vontade da maioria pode ter de se estancar diante de determinados
contedos materiais, orgnicos ou processuais da Constituio In: BARROSO, Lus Roberto. Da falta de
efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros
para a atuao judicial. R. Jur. UNIJUS, Uberaba-MG, V.11, n. 15, p.13-38 novembro, 2008. p. 18.
477
Analise-se o exato contedo do art. 196 da Constituio Federal:

A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Da atenta verificao do texto, apreende-se a prioridade do sentimento coletivo, de

proteo geral da sociedade, atravs de movimentaes unidas das instituies pblicas. Os
trs poderes tm de realizar os direitos fundamentais, na maior extenso possvel, alcanando
a todos.
Natural que um direito fundamental individual deva ser prestigiado, especialmente
quando se tratar de mnimo existencial. Seria muito bom se o poder pblico tivesse condies
de possibilitar o mximo existencial. Mas, em sede de tutela de necessidades sociais, ao
menos o mnimo existencial obrigatrio que se garanta.
Caber ao judicirio garantir os direitos fundamentais, tanto individuais, quanto
sociais, em caso de negativa. Mas devem-se ponderar outros direitos igualmente assegurados:
os da coletividade.
Quando se elege uma forma de garantia dos direitos coletivos, pretende-se defender
os interesses individuais na mesma proporo. Devem eles harmonizar-se em torno do sentido
e do contexto da proteo. Da mesma forma, de nada adianta proteger somente de forma
genrica esses direitos fundamentais, sob pena de absoluta inefetividade. Esta a razo das
escolhas democrticas, para atender ao mximo de pessoas possvel.
Destaquem-se, assim, duas premissas que merecem ateno na compreenso do
texto constitucional em questo: a) (direito) garantido mediante polticas sociais e
econmicas; b) acesso universal e igualitrio. Essas premissas traam o limite entre o
individual e o coletivo e como se deve proteger o indivduo, sem descuidar do coletivo.
Propiciando-se isso, alcanar-se- justia.
5.1 O direito sade garantido mediante polticas pblicas (sociais e econmicas)
A sade direito de todos e deve ser provida pelo Estado. Este o nico fundamento
que tem sido adotado, como regra, nas decises judiciais que determinam ao ente pblico a
dispensao individual de medicamentos ou a adoo de providncias no campo da ateno
hospitalar.
478
A problemtica surge quando o julgador deixa de atender ao comando completo da

norma insculpida no aludido art. 196, ou seja, no faz a anlise do caso a partir da integrao
dos diversos contedos jurdicos (e sociais) presentes no texto constitucional.
No se trata apenas do direito sade, mas, tambm, de sua efetivao a partir de
polticas pblicas eleitas pelo legislativo e pelo executivo (gestor do sistema de sade), que
consideram relevantes os aspectos sociais e econmicos, visando a promover o acesso
universal e igualitrio s aes sanitrias.
Analisar o conjunto de situaes que esto envolvidas no fundamento constitucional
o grande desafio a que deve determinar-se o juiz.
Na prtica, o que se presencia o crescimento dirio das ordens judicias aos entes
gestores do SUS, que desatendem universalidade e aos diversos critrios tcnicos que
orientam as polticas de sade pblica.
Trata-se de ignorar as duas premissas mencionadas (polticas sociais e econmicas;
acesso universal e igualitrio) que tem por funo complementar o entendimento sobre o
direito sade e a obrigao do Estado. Nesse aspecto, ocorre a falta de compromisso com o
rigor terico e prtico que envolve os assuntos tratados nos captulos anteriores: a coerncia
na interpretao das normas principiolgicas da Constituio (e seu contedo de compromisso
tico) e sua adequao aos contextos de justia.
O que prepondera, na verdade, a determinao judicial para que o Estado atue,
desembolsando valores e fora, para dar subsdio a tentativa de proteo mdica sade e
vida individual. Proteo esta, no mais das vezes, meramente potencial, na medida em que os
procedimentos determinados no se encontram aprovados por tcnicas eleitas, depois de
testadas e comprovadas como eficazes pelas autoridades de sade e, portanto, que no
representam garantias absolutas de proteo da vida.
Parece que melhor seria se houvesse, nas decises judiciais, o contedo de
ponderao da poltica pblica eleita, para que seja possvel ao ente pblico demonstrar a
correo das escolhas na rea da sade. Ocorrem, ao contrrio, determinaes pontuais para
aes especficas, que no tem o condo de solucionar eventuais problemas de sistema.
Essas aes acabam por servir de base ao desequilbrio federativo. Os contextos das
polticas pblicas e da universalidade restam em plano secundrio, no havendo proposies
de melhorias s atitudes do executivo e do legislativo.
Tudo isso acontece em detrimento da vontade constitucional, pois, a par do direito de
todos sade, existe tambm a determinao de que seja viabilizada atravs de polticas
479
sociais e econmicas, eleitas por corpo tcnico que oriente as aes dos poderes legislativo e
executivo, com discusso na sociedade. E mais, o acesso deve ser universal e no
prevalentemente individual, como tem sido por meio de cada ao ajuizada.
O atual constitucionalismo brasileiro guarda seus fundamentos em algumas teorias
ainda no completamente delineadas, at mesmo pelo momento histrico de transio de
Estado social para Estado constitucional. Indiscutvel, no obstante, que o Brasil uma
repblica federativa constituda em um Estado democrtico de direito, oriundo de carta
democrtica (participao popular) e comunitria, j que externa garantias sociais.
Essas afirmaes fazem com que se tenha, na ideia constitucional, a proteo
individual, logicamente; no entanto, parece de primordial relevncia eleger o conjunto de
pessoas, o grupo social, para ser preferencialmente beneficiado. Alude-se, ento, aos
pensamentos de justia a partir de Brian Barry e Carlos Santiago Nino.
A democracia deliberativa, importante sistema que autoriza o povo a escolher seus
representantes e se proteger do Estado, no permite tudo. A viso deste elemento est
distorcida. Como existem limites ao poder popular, cabe ao judicirio ser capaz de encontralos. No caso presente, os limites esto na prpria interpretao do art. 196, ou seja, todos (e
no apenas alguns) tm direito sade, mas garantido este direito mediante polticas pblicas.
Em outras palavras, o direito sade deve respeitas as escolhas feitas em mbito tcnico pelas
instituies eleitas para tanto (ANVISA, Comisses bipartite e tripartite, entre outras).
No se deseja, com isso, sugerir o cerceamento da discusso judicial sobre
medicamentos, passando-se a aceitar passivamente como perfeitos os tratamentos escolhidos
pelo Estado (considerado na acepo mais ampla).
O que se pretende, de fato, que esses aspectos sejam discutidos nas aes judiciais,
logrando-se fundamentar, a partir de critrios de justificao constitucional, os motivos da
frustrao do atendimento das polticas pblicas nos mandamentos jurdicos de dispensao
de medicamentos. No basta o fundamento genrico do direito sade. Outros elementos
devem ser considerados.
H que se ter cuidado com os discursos oriundos das novidades do mercado na rea
de medicamentos. As promessas de cura a todo custo aparecem todos os dias, causando
expectativas quase sempre frustrantes para as famlias dos pacientes. Desintegram o sistema,
pois fazem com que se desacredite nas tcnicas testadas e comprovadas de qualidade, a partir
da medicina baseada em evidncias, escolhidas pelo gestor pblico.
480
Esses argumentos de autoridade, aliados comoo naturalmente causada pela dor

(fsica e ntima) das patologias, fazem com que se proceda a qualquer exagero para tentar-se
alternativas de cura. Ai entra o ente pblico, que se v obrigado a tais exageros na medida em
que as alternativas de cura so espetacularmente onerosas.
No possvel que o judicirio seja elo entre o interesse do mercado, a expectativa
frustrada dos pacientes e o descrdito das polticas de sade. Atender-se tcnica
constitucional permitir o equacionamento de todos os interesses em jogo, no descuidando
do indivduo, mas protegendo o coletivo.
Fcil ver, ento, que os discursos principiolgicos fceis e genricos, quando
envolvem a fragilidade dos sentimentos das pessoas, tornam-se aparentemente fortes.
Importante exemplo pode ser visto nas patologias oncolgicas (sensveis a qualquer pessoa),
onde se tem determinado ao ente pblico a disponibilizao de tratamentos de altssimo custo,
enquanto que, a partir das polticas pblicas, quem deve promover ao integral tratamento, so
os CACON e UNACON (Centros de Alta Complexidade em Oncologia e Unidades de Alta
Complexidade em Oncologia). Esses centros so entes privados ou filantrpicos que so
credenciados pelo Ministrio da Sade e recebem verba federal para realizar a integralidade
dos tratamentos na rea oncolgica. Alguns no o fazem, restando ao Estado (lato sensu) a
entrega de medicamentos por determinao judicial.
Os julgados neste sentido ignoram a competncia desses entes para atender
patologia, de forma integral, descumprindo o contedo do artigo 196 da Constituio, na parte
que trata do respeito s polticas pblicas na rea da sade.22
Verifica-se, nestas hipteses, situao j inicialmente demonstrada a partir de lio
de Daniel Sarmento, ao tratar da necessidade de justificao na utilizao dos princpios ou
regras constitucionais, para que sua utilizao no reste vaga, sem sentido ou absolutamente
aberta, sem fundamentao coerente.
Extrai-se, das consideraes at ento abordadas, que o constitucionalismo garante
os direitos fundamentais e que a democracia deliberativa permite a escolha, pela deciso da
maioria, de como efetiv-los, por meio da letra constitucional. O dispositivo do art. 196 da
Constituio escolheu o formato de polticas que tenham base em dados pblicos, tcnicos e
econmicos, inicialmente.
22
Deixa-se de citar julgados em face do sigilo que se possa entender existir nos processos, diante da condio de
patologia individual. No obstante, em simples busca de jurisprudncia no site www.trf4.jus.br, mencionando-se
unicamente a palavra CACON, muitos resultados sero obtidos que ratificam a informao.
481
Parece no ser adequado que o judicirio, em detrimento dessas escolhas pblicas,

defina a forma individual de promover a sade, determinando o fornecimento de
medicamentos fora das eleies dos entes escolhidos para tal: o legislativo e o executivo.
Deve, sim, em caso de violao do direito individual de participar das polticas
eleitas (exemplo: o poder pblico negar medicamento que esteja na Relao Nacional de
Medicamentos RENAME e nos protocolos clnicos) determinar que o ente gestor inclua o
particular no atendimento. Deve, ainda, em caso de absoluta necessidade de cada pessoa, a
partir de parmetros prvios e eleitos democraticamente, promover a discusso sobre alguma
poltica eleita, mas com fundamento tcnico adequado.
A audincia pblica realizada no Supremo Tribunal Federal, a partir de Agravo
Regimental em Pedido de Suspenso de Antecipao de Tutela23, foi exemplo de discusso
democrtica na esfera dos medicamentos. Outro exemplo o Comit de Sade do Estado do
Paran, criado a partir do Frum Nacional do Judicirio para a Sade, que discute algumas
premissas a que os julgadores devem atender nas decises envolvendo medicamentos. Sobre
isso se tratar adiante.
A prtica cotidiana, no entanto, tem sido de o judicirio determinar que o Estado (os
entes federativos em solidariedade) entregue medicamento experimental, de altssimo custo,
revelia de todos os estudos acerca de sua efetividade farmacolgica, apenas sob o argumento
de que podem servir sade do paciente. Os custos disso (econmicos e sociais) ferem a
disposio constitucional insculpida no art. 196.
Os discursos meramente consequencialistas perda da vida por no dar um
medicamento especfico no tem o condo de justificar a quebra, pelo judicirio, de
determinao constitucional, devendo o elemento hermenutico ser mais forte no sentido de
propiciar a adequada ponderao dos interesses e escolhas em jogo.
5.2 O acesso universal e igualitrio
Os aspectos sociais e econmicos das polticas pblicas representam apenas o
primeiro dos elementos constantes do contedo determinativo do art. 196 da Constituio, ora
23
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Suspenso de Tutela Antecipada n 175. Cear.
Agravante: Unio Federal. Agravados: Ministrio Pblico Federal e outros. J. em 17/03/2010. Plenrio. v.u. DJe
n 76. Divulgao 29.04.2010. Publicao 30.04.2010. Ementrio n 2399-1. p. 94.
482
em debate. Alm dele, o dispositivo constitucional faz constar como relevante o acesso
universal e igualitrio sade pblica.
Esse tema igualmente vem sendo desconsiderando nas discusses judiciais, uma vez
que alguns julgados informam como menos importante a preocupao com o coletivo,
preferindo-se o individual, em casos de medicamentos importados com custos aproximados
de US$ 300.000,00 por ms, sem qualquer comprovao de eficcia cientfica.
Quando se comenta em acesso universal e igualitrio, dirige-se ao contedo do
princpio da igualdade, um dos componentes fundamentais encontrados nas teorias da justia,
como visto nas lies de Brian Barry e Carlos Santiago Nino.
Sem dvida alguma, fazer meno ao contedo de igualdade no tema simples.
Existem diversas justificativas a favor e contra a judicializao dos direitos sociais, mas
parece importante lembrar-se do respeito participao popular insculpida nas escolhas do
legislativo e do executivo, por meio das polticas pblicas sobre direitos sociais garantidos na
Constituio.
Roberto Gargarela, em texto rico de exemplos que envolvem a negativa de direitos
sociais, como na frica do Sul, ndia e Colmbia, coloca que h duas possibilidades de
atitudes judiciais em relao igualdade: a de o juiz se negar a efetivar a constituio e a do
julgador que, ausentes elementos especficos na carta magna, promove a efetivao dos
direitos sociais genericamente. No se olvide, no entanto, que as lentes do autor se debruam
sobre pases com diversa realidade democrtica e participativa.24
J se disse aqui da importncia que o judicirio tem na efetivao do contedo
constitucional. Em momento algum se pretende contradizer. Diante dessa afirmao,
Gargarela defende que relevante reconhecer esta distino, ao menos, para deixar para trs
um dogmatismo que, s vezes, parece afetar a nossa comunidade jurdica: o que sustenta que a
Democracia, com maiscula, exige sistematicamente aos juzes no colocar em prtica os
direitos sociais e econmicos.25 No esse o intuito da igualdade.
Igualdade est em possibilitar o mesmo acesso aos bens e servios pblicos a todos.
Mas quando se lembra de que os direitos fundamentais so individuais e sociais (aqui
falando dos coletivos) aparenta surgir uma tenso. O individual parece prejudicar o coletivo e
vice versa, na medida em que se quer preferir a um em detrimento do outro.
24
GARGARELA, Roberto. A democracia deliberativa e a judicializao dos direitos sociais? In: ALEGRE,
Marcelo; GARGARELA, Roberto. [coords.] El derecho a La igualdad: aportes para um constitucionalismo
igualitrio. Buenos Aires: Lexis Nexis Argentina, 2007. p. 122-144. (p. 142).
25
Op. Cit. p. 143.
483
Analise-se, neste particular, o tema da coliso intraprincpios, que acontece quando

um mesmo princpio pode gerar alcances e interpretaes diversos. O direito a medicamentos
que no constem das polticas pblicas, na perspectiva individual, prejudica a universalidade e
a igualdade, visto que somente uma pessoa ter acesso ao tratamento de custo elevado,
enquanto outras que igualmente necessitem, ficam sem cobertura.
Existe uma coliso entre as interpretaes e o alcance do mesmo princpio
constitucional. Analise-se o pensamento de Marcelo Neves:
A questo da coliso intraprincpios tratada em termos de alteridade bsica do social
exige cuidado e prudncia ao se afirmar o carter ilimitado prima facie da hiptese
normativa (suporte ftico abstrato) de direitos fundamentais ancorados em
princpio, em particular do direito geral de liberdade. Em outras palavras, isso
significa que especialmente esse direito s seria limitado aps a ponderao com
princpios colidentes. Embora Alexy tenha feito esclarecimento sobre essa
formulao e, de certa maneira, uma ressalva a ela, cabe insistir que tambm o
direito geral de liberdade implica uma limitao decorrente do direito geral de
liberdade do outro. No me parece adequado afirmar que haja direito ilimitado
prima facie, mas sim critrios ou programas jurdicos que dependem de
operacionalizao mediante papis e pessoas: princpios so critrios jurdicos
reflexivos. No h direito (fundado em um princpio) de alter e vice-versa.
Alteridade bsica do direito impede a idia de direito ilimitado prima facie com base
em princpio, a ser limitado mediante a ponderao com outros princpios. Tambm
pode haver coliso intraprincpios decorrentes da invocao do mesmo princpio
com fundamento simultneo das partes em conflito no processo de concretizao
constitucional. Neste sentido, poder-se-ia falar em ponderao intraprincpios, tendo
em vista as perspectivas diversas do mesmo princpio pelos envolvidos na contenda
constitucional. A rigor, porm, o fundamental que, prima facie (ou seja, antes de
qualquer ponderao com princpios colidentes), todo direito fundado em um
princpio, quando afirmado por uma das partes sempre ser intrinsecamente limitado
pelo mesmo direito afirmado por outra, sendo irrelevante tratar-se ou no de direito
negativo: o direito geral de liberdade de um em relao ao outro; a dignidade
humana de um em relao ao outro; o direito geral igualdade de um em relao do
outro. Essas observaes so, de certa maneira, triviais, mas procuram servir para
que se evitem equvocos no tratamento desse tema.26
A reflexo do autor conclui e fundamenta o pensamento j exposto, no sentido de

que no existe princpio ou garantia ilimitada prima facie, constituindo-se necessria a misso
do intrprete em promover a anlise de compatibilidade deste com outros princpios, da
mesma forma que deve no interior do prprio princpio resolver suas possibilidades de
conflitos, atravs do mecanismo da ponderao.
Para esta ponderao, torna-se relevante perceber que a liberdade de um esbarra na
de outro participante das relaes de Direito, ainda que potenciais. No faticamente possvel
26
NEVES, Marcelo da Costa Pinto. Entre Hidra e Hrcules: princpios e regras constitucionais como diferena
paradoxal do sistema jurdico. Braslia: Editora UnB, 2010. p. 163-164.
484
comentar em universalidade na ateno sade a partir da considerao do mximo

existencial. Almejar o mximo existencial, diante de uma realidade social como a do Brasil,
de dimenses continentais, seria inviabilizar economicamente a ateno aos demais, ferindo a
igualdade.
Nesse sentido, o pensamento de Lucas Grosman sobre a escassez, no na perspectiva
de que o poder pblico no tenha recursos, mas que estes so findveis e limitados, diante de
tantas necessidades de interveno pblica na sociedade:
Porm, o possvel pode ser definido de uma forma mais ou menos ambiciosa. Muitas
vezes os defensores do direito a sade tem em mente a interpretao mais ambiciosa:
dado o valor intrnseco da vida, o Estado deve fazer todo o possvel para proteger a
sade, sem importar com as consequncias. Para essa viso, se algum morre porque
nossa sociedade no est disposta a gastar o dinheiro necessrio para salv-la, isso
quer dizer que algo de grave est acontecendo na sociedade. O problema desta viso
to ambiciosa que no tolera teto algum para definir o dever estatal de proteger a
sade. Se se tomar essa aspirao de forma literal, o Estado deveria garantir a todos
seus cidados (ou residentes?) o melhor servio de sade do mundo. Isso seria
absurdo. A escassez de recursos determina que toda sociedade deve aceitar que ao
menos alguns tratamentos no podero ser financiados com fundos pblicos, pois do
contrrio no haver fundos pblicos para nada mais.27
Ao fazer-se meno escassez de recursos pblicos, poder-se-ia propiciar certa

indignao, diante da elevada carga tributria no Brasil, dos desvios de recursos pblicos,
entre outros problemas sociais de grande importncia. Este, porm, argumento fraco na
seara do estudo aqui desenvolvido, posto que aconteam ou no atos de desvario do gestor
pblico, ele um dia deixar o poder e o Estado (poder pblico) continuar sendo obrigado a
promover investimentos e cuidar da sociedade. A questo, nesse aspecto, outra, j que reside
em valer-se dos mecanismos igualmente constitucionais para afastamento e punio do gestor
corrupto, com reintegrao aos cofres pblicos de valores desviados.
Para que seja possvel argumentar-se a preferncia do direito individual a
medicamento ou tratamento, em prejuzo das polticas pblicas gerais que protegem os
direitos sociais, necessria a exata e especfica demonstrao de que o ente pblico deva
excepcionar o geral, a partir de outras tantas garantias localizveis nos direitos fundamentais.
No basta a mera e superficial fundamentao do direito de todos sade, assim
como da competncia solidria entre os entes pblicos. necessria a demonstrao de que o
27
GROSMAN, Lucas Sebstian. Escassez e igualdad: os direitos sociais na constituio. Buenos Aires:
Libraria, 2008. p. 104-105.
485
acesso determinada forma de tratamento indispensvel, bem como que o ente pblico no
criou qualquer forma de incluso da pessoa com necessidade.
Somente assim ser possvel, aps exauriente demonstrao judicial, com prova
pblica e completa, excepcionar-se o formato geral de gesto pblica da sade que garante o
cumprimento da universalidade e igualdade de acesso.
6
NECESSRIA
CONSTRUO
DO
PARADIGMA
DE
COERNCIA
PRINCIPIOLGICA DA CONSTITUIO E DO RESPEITO S INSTITUIES

A Constituio de 1988 escolheu o formato republicano de governo e fixou a
tripartio de poderes como base de segurana social e jurdica para o pas. H que se ter em
mente que os princpios constitucionais devam ser aplicados em sintonia e coerncia com
estes postulados e a partir das ideias anteriormente expostas.
Necessrio, a partir desse contexto, fomentar-se discusso que conduza a uma mais
coerente considerao hermenutica dos princpios constitucionais, que seja diversa da
banalizao e da carnavalizao do Direito.
Fundamental que se prestigie o rigor jurdico e social na anlise principiolgica, a
partir da verificao dos contextos de justia. Neste sentido, faz-se imprescindvel encontrar
pressupostos objetivos que fundamentem eventuais decises jurdicas (para alm das
judiciais) que pretendam questionar possvel desateno do poder pblico no cumprimento
das polticas de sade.
Interessantes tm sido as discusses havidas no seio do Frum Nacional do
Judicirio para a Sade, especialmente no Comit Executivo do Paran, que conduziram a
boas propostas no sentido da anlise, pelo judicirio federal e estadual do sul do pas, de
condicionantes objetivas para avaliar se particulares fazem jus dispensao de
medicamentos especficos.
Veja-se, por exemplo, os Enunciados daquele Comit Executivo28, que sugerem aos
julgadores: a) que a prescrio dos medicamentos devem se dar por mdico do SUS
(Enunciado n 1); b) que da ao deva constar a negativa oficial do ente pblico e sua oitiva
prvia em juzo (Enunciado n 2); c) que os medicamentos devam estar registrados na
28
Para conhecer os trabalhos do Comit Executivo do Paran, acesse: www.jfpr.jus.br/conteudos/comiteexecutivo-enunciados-e-recomendacoes/523.
486
ANVISA (Enunciado n 3); c) que o julgador deve levar em conta as competncias das
instncias do SUS para o fornecimento dos frmacos (Enunciado n 4).
Estas se verificam como boas prticas para efetivao dos contedos de exceo
poltica geral de dispensao de medicamentos, quando, e somente quando, absolutamente
necessrio. Em realidade, no entanto, no pacfica a utilizao desses Enunciados.
Existe, ainda, do mesmo Comit, a Recomendao n 1, a qual sugere a todos os que
atuam nas tutelas inerentes ao Direito de Sade que solicitem aos mdicos vinculados ao
SUS providncia de especificao dos motivos pelos quais se devam excepcionar os
tratamentos disponibilizados no sistema nico.29 No campo prtico, da mesma forma, no se
tem assistido a praxe de tais providncias.
De tudo o que se tratou at este momento, parece perfeitamente vivel a fixao de
alguns parmetros objetivos para tornar mais democrtica a dispensao de tratamentos de
sade com verba pblica, sem deixar de se atender aos contedos que norteiam o pensamento
constitucional ps 1988, assim como a ideia de justia, e a mais coerente interpretao do art.
196 da carta maior.
6.1 Elementos Objetivos para se Excepcionar Poltica Pblica na rea de Dispensao
de Medicamentos e Outros Tratamentos pelo SUS
Os casos que envolvem as aes de medicamentos tm sido tratados pela doutrina
brasileira, na linha da lio Dworkiana, como casos difceis. Para a soluo desses casos, fazse necessria a busca da verdade fora do conjunto de fatos evidentes que informam a hiptese.
Na deciso dos hard cases necessrio que o juiz no invente direitos retroativamente,
devendo descobrir os direitos das partes ainda que no exista regra que regule o caso30. A
situao dos casos difceis importante, mas no ser aqui motivo de maior ilao, at
porque, a pretenso deste escrito mostrar que, no mais das vezes, os casos envolvendo aes
de medicamentos so fceis, se tratados a partir dos elementos objetivos adiante.
A melhor forma de tratar aludidos casos realizando esforo hermenutico de
integrao da principiologia constitucional com o conjunto de regras que norteiam a matria.
Como j visto no incio deste trabalho, existem leis, regulamentos e demais elementos
29
Para saber, acesse: www.jfpr.jus.br/conteudo/comite-executivo-recomendao-01/507.

Para uma mais profunda anlise, vide: DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Trad. Nelson Boeira.
So Paulo: Martins Fontes, 2002. p. 127.
30
487
normativos (portarias e resolues) que servem de base organizao do sistema de sade

pblica no Brasil. Este conjunto normativo deve ser conhecido e utilizado pelo julgador.
No basta, repita-se, mera fundamentao genrica no direito sade para se olvidar
o respeito s polticas pblicas. Deve o intrprete, para no frustrar os objetivos da repblica e
da democracia, assim como universalidade e igualdade, princpios e regras maiores da
Constituio, promover a exaustiva fundamentao das decises que questionem as polticas
democraticamente eleitas pelo ente pblico.
Alguns dados objetivos podem facilitar a tomada de deciso, propiciando melhor
fundamentao e justificao.
6.1.1 A totalidade do conjunto normativo e as regras sobre cada medicamento, grupo de
medicamentos ou tratamento
O fundamento constitucional o mais forte e, em homenagem fora normativa da
Constituio, deve prevalecer. No obstante, existem outros elementos normativos que devem
merecer ateno na justificao e adequada fundamentao da interveno do judicirio nas
polticas de sade pblica.
Mister que se valha dos conhecimentos de hermenutica, ligados integrao
intrassistemtica, promovendo-se a interpretao e aplicao da norma constitucional, aliada
ao texto da lei ou do regulamento que seja especfico ao caso concreto.
Bom exemplo a ser utilizado , novamente, o do tratamento de alta complexidade em
oncologia. A Constituio garante a sade a partir de polticas pblicas. E no que consistem
essas polticas na rea oncolgica? Em que a Unio credencia os CACON e UNACON, que
devem dar atendimento integral ao paciente. Repita-se: integral.
Diante disso, deve a deciso ser no sentido de aderir fundamentao do art. 196, os
dispositivos da Lei n 8.080/90 e de seus regulamentos, que esto fixados em Portarias do
Ministrio da Sade, ou seja, a Portaria n 2.439/GM de 8 de dezembro de 2008 e na Portaria
SAS n 741, de 19 de dezembro de 200531.
Esse conjunto de normas apesar de no serem leis em sentido estrito so regras
que compe a organizao do custodiamento da sade na especfica situao oncolgica.
31
Estas so as normativas de ateno oncologia.
488
A partir da situao mencionada, torna-se mais fcil a compreenso acerca da

absoluta necessidade de que o fundamento jurdico parta da disposio constitucional (direito
a sade), transitando pela disposio legal (especificidades do tratamento de cada patologia) e
chegando soluo do caso.
sobremaneira importante o despertar para essa necessidade, pois a praxis tem
revelado descuido do judicirio em atender s competncias especficas dos entes pblicos,
desconsiderando as polticas de sade. Isso gera prejuzo organizao da gesto sanitria, na
medida em que surgem gastos fora da disposio oramentria de um ente pblico, que se v
obrigado a entregar remdio ou tratamento que no de sua competncia fixada a partir da
disposio criada pelas comisses bipartite e tripartite, em obedincia ao texto constitucional.
Fixe-se como proposta, ento, o exerccio fundamentador completo por parte do
intrprete, ao decidir sobre a responsabilidade de um ou outro ente pblico, na obrigao de
efetivar a garantia disposta no art. 196 da Constituio Federal.
6.1.2 Esgotamento absoluto dos tratamentos fornecidos pelo SUS
O SUS apresenta o rol de medicamentos a serem entregues para a populao, assim
como tem, em suas diversas Portarias, que existem em virtude das Leis da sade, tratamentos
especficos para as mais diversas doenas.
Em algumas situaes, mdicos particulares indicam tratamentos que destoam do
quanto estipulado na regra do sistema. Isso no deve acontecer, pois, como exaustivamente
visto, existem os protocolos mdicos e de referncia que norteiam as providncias a serem
adotadas. Devem-se esgotar todas as possibilidades que esto disponveis no SUS, para ento
pensar-se em outras formas que possam ser relevantes para disponibilizao ao paciente. Agir
assim representa garantir a credibilidade do sistema e o respeito escolha democrtica.
Isso j consta da Recomendao n 1 do Comit Executivo de Sade do Paran, mas
preciso que se aplique de forma exauriente. So muitos os casos em que se apresenta, por
mdico particular, uma alternativa de tratamento, o que faz com que a deciso no
considere o esgotamento das possibilidades havidas no SUS.
6.1.3 Medicamento ou tratamento previsto como adequado pela ANVISA
489
Considerando-se que a ANVISA regula os medicamentos que possam ser

comercializados no Brasil, este requisito adequado e tem sido atendido, como regra, nas
decises judiciais.
6.1.4 Obedincia s instncias gestoras do SUS
Como visto, o SUS tem, em suas normativas, a exata distribuio de competncias
para a dispensao de medicamentos. A Unio tem sua esfera de custeio e prestao de
atendimentos, ou delegao a terceiros; o Estado deve entregar alguns outros medicamentos
constantes das normativas descritas; e o Municpio, da mesma fora, tem sua rbita de
competncia no fornecimento de alguns frmacos.
Aqui sim importante que se reveja o costume de interpretaes nos casos concretos.
O que se tem verificado nessas hipteses, so decises simplesmente determinando o
fornecimento dos medicamentos, enquanto custeio, para os trs entes, descrevendo a entrega
por um deles. Depois dever haver o reembolso administrativo.
Essa responsabilizao genrica tem causado grande transtorno prtico, visto que
cada qual tem sua esfera exata de competncia descrita na legislao. Depois, uma vez
encerrado o procedimento, no acontece a adequada prestao de contas entre entes.
Considerando-se que o SUS tem a esfera de competncia de cada um dos
responsveis pela dispensao dos tratamentos, deve a deciso fixa corretamente o sujeito
passivo. Para isso, basta o julgador responsabilizar o exato sujeito passivo dentre os gestores
do sistema.
Este aspecto tambm est descrito no Enunciado do Comit de Sade do Paran
que existe, repita-se, como parte do Frum Nacional do Judicirio para a Sade mas no
tem sido adequadamente interpretado. O que se tem visto genrica fundamentao do direito
geral sade, sem entrar-se na competncia de cada gestor.
6.1.5 Observncia do prestador do servio especfico delegado pelo Estado
Quando o servio de sade delegado pelo poder pblico, como no exemplo
CACON, importante que o julgador atente para a situao e acate o chamamento ao processo,
que o custo do tratamento seja desembolsado pelo correto devedor.
490
Na medida em que h o credenciamento do prestador do servio, a responsabilidade

do ente pblico passa a ser subsidiria.
A desconsiderao desse aspecto faz com que se crie descrdito nas contrataes
administrativas, abrindo espaos para o enfraquecimento das instituies.
6.1.6 Mdico prescritor e peritos pblicos
Considerando-se que os valores so disponibilizados pelo SUS, nada mais justo e
coerente do que a indicao das excees aos tratamentos regulados pelo sistema seja
procedida por mdicos que componham o prprio sistema.
fcil ao mdico particular indicar formas alternativas de tratamento, diante da
diversidade de possibilidades na rea da sade. O problema a quebra da regularidade e
confiabilidade das pessoas nos programas e polticas eleitas.
As aes relacionadas a esta situao devem ter percia mdica para atestar a
indicao e eficcia dos tratamentos sugeridos nas pretenses judiciais. No mais das vezes, os
peritos so, da mesma forma, mdicos particulares, o que faz tornar parciais suas concluses,
em virtude dos prprios interesses de mercado.
Se o SUS tem seus procedimentos criados a partir das escolhas pblicas fundadas nas
polticas j mencionadas, no h coerncia em que se aceite o questionar privado, individual
de um perito particular, mdico que tem suas preferncias de mercado, a desacreditar o
sistema pblico que tem presuno de legitimidade.
Por isso, se houver alguma exceo aos tratamentos descritos nas polticas pblicas
de sade, que seja objeto de orientao por mdico e/ou peritos pblicos, ou que prestem
servios aos hospitais e demais estruturas do sistema de sade. Na ausncia de peritos
pblicos na comarca, que seja profissional do SUS. Os particulares no tem contato com a
realidade pblica e prescrevem medicamentos de altssimo custo e sem comprovao
cientfica, a partir de suas teorias pessoais e interesse econmico.
6.1.7 Anlise da condio econmica do paciente
Outro dado objetivo que aparenta ser importante na anlise de casos concretos
envolvendo a forma dos tratamentos disponibilizados pelo SUS, a condio econmica da
pessoa que deseja a excepcionalidade.
491
Na medida em que o sistema uma forma de garantia social, de disponibilizao do

mnimo existencial e, ainda, que retrata formatos de opes de sade que estejam aliados a
polticas sociais, se algum desejar algo a mais, e tiver condies de arcar com seus custos,
dever faz-lo.
Isso, com base nos j mencionados elementos que envolvem a igualdade, a escassez
de recursos e, ainda, a opo de buscar fora do sistema algum tratamento experimental. Mas
neste ltimo caso, no pode ser toda a comunidade obrigada a custear tratamento fora dos
padres da medicina baseada em evidncias e, muitas vezes, ineficaz.
O particular deve ter atendida sua necessidade especfica, repita-se, quando no
houver prejuzo do coletivo e, tambm, quando a excepcionalidade for absolutamente
necessria para a manuteno da vida.
6.2 Importncia da Confiana nas Instituies como forma de Fortalecimento do Estado
Democrtico
O desacreditar nas instituies tem causado abalo sensvel nas relaes sociais e no
equilbrio federativo. As decises judiciais que determinam a dispensao de medicamentos
fora dos protocolos clnicos, e das listas nacionais de medicamentos, desautorizam o poder
executivo em sua gesto constitucional, tornando a populao descrente da seriedade do
sistema pblico de sade e, por consequncia, inchando o prprio judicirio com pedidos
muitas vezes descabidos e que interessam unicamente s grandes movimentaes financeiras
das empresas de medicamentos.
imperioso que se renove a confiana nas instituies pblicas, criadas pela prpria
vontade do povo, a partir do modelo democrtico.
A escassez dos recursos pblicos deve ser objeto de reflexo, pois, da forma com a
judicializao tem interferido na gesto dos oramentos pblicos, provavelmente muito em
breve ser necessrio repensar a organizao do binmio receita versus despesa que orienta
os gestores pblicos e a economia estatal.
CONSIDERAES FINAIS
Os assuntos tratados neste estudo envolvem questes de profunda anlise jurdica e
tcnica, assim como de delicados sentimentos e interesses. O que se pretende que fique a
492
proposta de reflexo acerca da efetividade do contedo constitucional, no apenas a partir da

interveno do judicirio, mas, tambm, da credibilidade nas instituies pblicas, criadas a
partir da vontade popular demonstrada na Constituio.
Alm disso, torna-se importante que exista coerncia terica na aplicao dos
contedos jurdicos, no bastando a fora da argumentao de autoridade para justificar a
utilizao de princpios constitucionais.
Devem, de fato, prevalecer os juzos de ponderao, mas no apenas
superficialmente, de maneira vaga, e sim com fundamentos nas teorias da Constituio e nas
ideias de justia. A objetividade do positivismo est em discusso, fazendo-se necessria uma
nova viso do jurdico e do social, com resgate da anlise moral e tica de seus fundamentos.
Os pensamentos acerca das garantias ligadas aos direitos de proteo vida e
sade, exatamente por envolverem mximos interesses sociais, devem ser pautados pela
igualdade e universalidade, sob pena de desequilbrio social e econmico.
Outro aspecto a considerar so as necessidades individuais, que devem ser atendidas,
exatamente pelo fato de que Direito tem que estar a servio da vida32. Mas sua apreciao
exige lentes coerentemente instaladas, em sintonia com todos os princpios e regras,
constitucionais e legais, a par dos interesses coletivos.
No se afigura adequado que o judicirio se abstenha de promover a anlise
individual das necessidades, sob o fundamento nico de que o pblico sobrepuja o privado.
Indubitavelmente, deve, pois, faz-lo, mas com fundamento e justificao extrados de todo o
conjunto constitucional, das lies da vida comum e dos interesses que fundamentam o
Estado democrtico de Direito.
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494
O IMPONDERVEL DIREITO SADE: UMA DISCUSSO JURISPRUDENCIAL

A PARTIR DO MARCO TERICO DE ROBERT ALEXY
EL IMPONDERABLE DERECHO A LA SALUD: UNA DISCUSIN
JURISPRUDENCIAL A PARTIR DEL MARCO TERICO DE ROBERT ALEXY
Pedro da Silva Moreira1
RESUMO
Os tribunais brasileiros conferem ao direito sade uma eficcia irrestrita, incondicionada e
imediata. A presuno de omisso estatal, a permitir que o Poder Judicirio seja o garante
primeiro dos tratamentos mdicos, somada a um vazio juzo sobre os fatos, contribui para o
provimento automtico dessas demandas. A hiptese deste trabalho que a prtica judicial, na
medida em que efetiva o direito sade direta e definitivamente a partir da Constituio, nega
importncia e at mesmo validade s polticas pblicas. Nesse contexto, comea-se este
estudo pela observncia s linhas decisrias predominantes nos tribunais, apresentando-se um
ponto de vista crtico. Em um segundo momento, disserta-se sobre a concepo de Robert
Alexy acerca dos direitos fundamentais, uma vez que preserva a normatividade da
Constituio e o espao de discricionariedade destinado a polticas pblicas.
PALAVRAS-CHAVE: Direito sade; Polticas Pblicas; Jurisprudncia; Ponderao;
Robert Alexy
RESUMEN
Los tribunales brasileos confieren al derecho a la salud una efectividad incondicionada,
inmediata y sin restricciones. La presuncin de omisin estatal, que hace del Poder Judicial el
garante primero de los tratamientos mdicos, sumada a un vaco juicio de hecho, contribuye
para la tutela automtica en estas demandas. La hiptesis del presente artculo es que la
prctica judicial, en la medida en que efectiva el derecho a la salud de manera directa y
definitiva a partir de la Constitucin, niega importancia y incluso validad a las polticas
pblicas. Con el intento de analizar esta idea, este estudio empieza por la observancia a las
lneas argumentativas predominantes en los tribunales patrios, presentndose un punto de
vista crtico. En un segundo paso, se intenta disertar sobre la concepcin de Robert Alexy
acerca de los derechos fundamentales, ya que preserva la normatividad de la Constitucin y el
espacio discrecional reservado a las polticas pblicas.
PALABRAS CLAVE: Derecho a la salud; Polticas Pblicas; Jurisprudencia; Ponderacin;
Robert Alexy
Mestrando em Teoria do Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ps-graduando em
Direito Constitucional pela Escola Superior de Direito Constitucional (ESDC). Assessor jurdico no Ministrio
Pblico do Estado do Rio Grande do Sul. Contato: psmoreira@gmail.com
495
INTRODUO
As demandas de sade tm abarrotado os tribunais brasileiros. O Conselho Nacional
de Justia, em nmeros divulgados em 20112, identificou mais de 240 mil processos
tramitando em todo o pas. O Estado do Rio Grande do Sul concentra aproximadamente 113
mil aes, mais que o dobro do segundo colocado, o Estado de So Paulo, que possui quase
45 mil. As demandas so diversificadas e, mais do que isso, descentralizadas. Em outras
palavras, no se est a cuidar na experincia brasileira de um problema de efetivao de
direitos fundamentais restrito Corte Constitucional. A apreciao da antecipao de tutela ,
normalmente, um dos primeiros atos do juiz ordinrio, cuja deciso liminar sobre tratamentos
singelos e complexos, desde frmacos elementares a pleitos experimentais, interfere de
pronto nas finanas pblicas.
Isso evidencia que o cenrio de judicializao crescente e dinmico, o que dificulta
a capacidade orientadora da doutrina. Na medida em que se multiplicam os pleitos judiciais, a
considerar um contexto de avanos na medicina e na tecnologia, aumenta a necessidade de
resposta acadmica, o que explica o crescimento nos ltimos anos dos trabalhos jurdicos
na rea do direito sade. De todo modo, a doutrina segue fornecendo suporte prtica
judicial, sobretudo no que atine compreenso do fenmeno: interpretao das disposies
constitucionais, alcance e eficcia dos direitos fundamentais sociais, meios de garantia efetiva
da tutela.
A metodologia deste trabalho singela. Parte-se do estado atual da jurisprudncia
exposio de paradigmas tericos que poderiam orientar juzos ou ao menos servir de prcompreenso construo de decises judiciais nessa seara. No se olvida que comumente h
certa segurana em apresentar o marco terico e, posteriormente, ilustrar a problemtica com
uma anlise jurisprudencial. Aqui faremos o oposto. A ideia no captulo inicial
escancarar as linhas decisrias que compem a postura judicial dominante em torno do direito
sade, propondo-se uma discusso em torno das deficincias argumentativas destes
posicionamentos. Ainda se intenta, na mesma seo, apreciar de modo muito breve a doutrina
de alguns juristas ptrios no que se relaciona aos fundamentos decisrios criticados.
Segundo os dados, o Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul concentrava, at meados de 2011,
113.953 aes judiciais sobre sade. So Paulo, por exemplo, abrigava 44.690 demandas. Disponvel em:
http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/14096-brasil-tem-mais-de-240-mil-processos-na-area-de-saude. ltimo acesso
em 02.02.2013.
496
Estabelecido o estado geral da jurisprudncia, busca-se adentrar em um marco

terico que, em nossa concepo, o mais adequado para a apreciao de demandas de sade.
Trata-se da teoria dos direitos fundamentais, com alicerce na teoria dos princpios, de Robert
Alexy. Entre uma exposio eminentemente descritiva e algumas aproximaes crticas, a
ideia demonstrar (1) como a proposta de Alexy fundamental para o entendimento da
problemtica envolvendo direitos prestacionais e (2) como a postura judicial dominante, at
mesmo aquelas que se utilizam de alguma ttica de ponderao, est distante de levar a efeito,
de modo consistente, o modelo contido nas ideias de Alexy. Trata-se de uma tentativa de
oferecer algum esclarecimento questo da justiciabilidade do direito sade.
A inquietao que justifica esse esforo tem suporte nos j assentados e
sedimentados argumentos utilizados pelos tribunais para fundamentar seus julgados. Que so
equivocados j se adianta. O desafio de demonstrar esses equvocos iniciamos nas linhas
seguintes.
1.
FUNDAMENTOS DECISRIOS NO MBITO DO DIREITO SADE: A

PRTICA DOS TRIBUNAIS
Diversas so as linhas argumentativas adotadas pelos tribunais para conferir ampla
eficcia ao direito sade. No entanto, a anlise de pelo menos trs delas indispensvel para
expor a postura judicial dominante. A presuno de omisso estatal, a soberania do laudo
mdico privado e a eficcia irrestrita da norma de direito fundamental contribuem para (1)
efetivar judicialmente a tutela sade, garantindo os tratamentos postulados e (2) estabelecer
um mecanismo de padronizao dos julgados.
A anlise recair especialmente sobre a jurisprudncia de alguns tribunais locais,
com nfase no Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, Estado que concentra grande parte
das demandas de sade. Para que se tenha noo da disseminao das linhas decisrias,
buscaremos incluir nas notas de rodap referncias a decises de distintas regies, sem
prejuzo claro da observncia ao entendimento do Supremo Tribunal Federal. Ao fim do
captulo, propomos uma breve aproximao doutrinria.
1.1. Da presuno de omisso do Poder Pblico: a desnecessidade de demonstrao da
pretenso resistida
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em seu art. 5, XXXV, garante
que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Esse
497
mandamento constitucional, sem dvida indispensvel tutela judicial efetiva, tem

constitudo fundamento basilar tese dos tribunais de que no h necessidade de
comprovao da negativa administrativa (ou de qualquer omisso) para a configurao do
interesse processual da parte autora3.
A ideia contida nos precedentes analisados dispensa a comprovao da pretenso
resistida do Ente Pblico demandado para a admissibilidade do pleito judicial. Se o requerente
narra a existncia da enfermidade, demonstrando sua hipossuficincia e juntando uma
prescrio mdica a atestar a necessidade, resta configurado o seu interesse processual. Tratase de fundamentao que empresta a mais larga amplitude justiciabilidade do direito
sade, na medida em que no estabelece como condio da ao sequer a demonstrao da
leso a direito. Na verdade, o fundo dessa concepo repousa na ideia de presuno de
omisso do Poder Pblico. Em outras palavras, na medida em que se reconhece que o Sistema
nico de Sade possui falhas e carncias, seria dispensvel exigir da parte autora a
demonstrao de que alguma omisso efetivamente lhe tenha atingido. Presume-se a
resistncia do Estado.
Para ilustrar bem o entendimento, vale reproduzir as claras palavras do
Desembargador Irineu Mariani, integrante da 1 Cmara Cvel do TJ/RS4:
Os maus antecedentes do Poder Pblico em relao ao dever de prestar assistncia
sade, por si s afirmam presuno de interesse processual da parte autora (CPC,
art. 3), isto , necessidade de interveno do Judicirio.
Trata-se de entendimento amplamente majoritrio no Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Ver,
entre outros, TJ/RS, 2 Cmara Cvel, Relator: Arno Werlang, Apelao Cvel n. 70051838977, j. 19.12.2012;
TJ/RS, 7 Cmara Cvel, Relatora: Sandra Brisolara Medeiros, Apelao Cvel n. 70052503265, j. 09/01/2013;
TJ/RS, 22 Segunda Cmara Cvel, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Apelao Cvel n. 70052645322, j.
21/12/2012; TJ/RS, 1 Cmara Cvel, Relator: Carlos Roberto Lofego Canibal, Apelao Cvel n. 70052573797,
j. 20/12/2012; TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Francisco Jos Moesch, Agravo de Instrumento n.
70051494508, j. 12/12/2012. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo segue, de modo quase unssono, a
mesma linha. Ver TJ/SP, 6 Cmara de Direito Pblico, Relator: Reinaldo Miluzzi, Apelao n. 101744398.2011.8.26.0506, j. 31/01/2013; TJ/SP, 2 Cmara de Direito Pblico, Relator: Claudio Augusto Pedrassi,
Apelao n. 0022091-53.2011.8.26.0405, j. 15.01.2013. No mesmo sentido tambm se verifica essa
compreenso no Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Ver TRF-4 Regio, Quarta Turma, Relator: Lus
Alberto DAzevedo Aurvalle, Apelao n. 5000075-41.2011.404.7009, j. 22.01.2013. Em sentido contrrio, na
mesma Corte, ver TRF-4 Regio, Relator: Joo Pedro Gebran Neto, Apelao n. 5005791-21.2012.404.7201, j.
20/11/2012.
4
TJ/RS, 1 Cmara Cvel, Relator: Irineu Mariani, Agravo de Instrumento n. 70052969482, j. 23/01/2013. Ver
tambm TJ/RS, 1 Cmara Cvel, Relator: Irineu Mariani, Apelao Cvel n. 70052760659, j. 20/01/2013. Nas
palavras do eminente julgador: No entanto, h considerar questo muito peculiar da assistncia sade, qual
seja a presuno de pretenso resistida. Pergunto: por que ser que existem filas nos Hospitais? Isso no
caracteriza pretenso de assistncia sade resistida? Morrer por falta de atendimento, seja na fila que
aguarda consulta ou cirurgia, no caracteriza pretenso de assistncia sade? E por que existem dezenas de
milhares de pessoas que recorrem ao Judicirio em busca de assistncia sade contra o Poder Pblico? Ser
que elas o fazem por mero capricho, mero prazer? Seguramente, no. a realidade que afirma a presuno que
falei antes (grifos do prprio julgado).
3
498
Um dos alicerces desse pensamento a desnecessidade de esgotamento das vias

administrativas para o ingresso da ao judicial, consequncia do disposto no j referido
artigo 5, XXXV, da Constituio. Sem dvida alguma, o intento evitar que o jurisdicionado
tenha que considerada a peculiaridade do direito em questo submeter-se a morosos
entraves burocrticos que poderiam fazer perecer o prprio objeto da tutela, custando-lhe, em
alguns casos, a vida. No entanto, essa postura judicial carrega alguns srios problemas, o que
a torna insubsistente.
No se olvida que o acesso Justia no est atrelado ao esgotamento das vias
administrativas. Est claro que, havendo leso ou ameaa a direito, o Poder Judicirio deve
apreciar a questo. Mas deve haver efetivamente uma situao que evidencie leso ou
ameaa a direito; ou seja, que demonstre a ocorrncia de alguma ao ou omisso (neste caso,
substancialmente omisso) que indique violao ao direito sade. Em suma, a resistncia do
Ente Pblico deve estar atestada, deve compor a narrativa dos fatos na pea exordial: seja em
razo de uma negativa formal ao tratamento, de uma eventual demora na apreciao da
postulao ou de uma prestao insuficiente.
O que se est a admitir nos tribunais que o Poder Judicirio seja o garante primeiro,
a via de entrada, o local para que sem qualquer mediao administrativa possa o cidado
postular um tratamento especfico. possvel que se tenha a ideia, sensibilizadora talvez, de
que apenas pessoas em estado crtico busquem o Poder Judicirio, pessoas que
presumidamente enxergam na Justia a ltima forma de garantia de sobrevivncia. Todavia,
a situao no sempre assim. Cotidianamente, os tribunais apreciam pedidos muito singelos,
alguns deles inclusive de essencialidade controversa: acupuntura5, fisioterapia,
hidroterapia6, tratamentos para disfuno ertil7, entre outros.
H uma questo ainda mais significativa, relacionada igualdade geral e
universalizao das decises8 (ALEXY, 2008a, p. 262). Quando os tribunais estabelecem que
a omisso do Estado presumida, isto , que se pressupe a resistncia estatal, esse
fundamento decisrio no se restringe apenas queles que ingressam em juzo, mas se
5
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Des. Francisco Jos Moesch, Apelao Cvel n. 70035728492, julgado em
28.07.2010.
6
TJ/RS, 8 Cmara Cvel, Relator: Des. Ricardo Moreira Lins Pastl, Apelao Cvel n. 70047926647, julgado
em 24.05.2012.
7
TJ/RS, 1 Cmara Cvel, Relator: Des. Luiz Felipe Silveira Difini, Apelao Cvel n. 70048376131, julgado em
09.05.2012.
8
Essa uma preocupao central de Robert Alexy. exatamente por isso que a ponderao de princpios sempre
resulta em uma regra, que pode ser universalizada; ou seja, aplicada a todos os casos que se apresentarem com as
mesmas condies fticas.
499
estendem a todos aqueles que dependem do Sistema nico de Sade. Em outras palavras: por
que razes haveria o cidado de aguardar em uma fila de atendimento se pode, com muito
mais eficcia, munir-se de uma deciso liminar que lhe garanta a consulta, o medicamento, a
cirurgia que espera?
O que se quer explicar aqui algo muito simples. Decises judiciais no so decises
ad hoc. A soluo que se aplica a um caso x deve ser a mesma para todos os casos que
contiverem as mesmas propriedades. H um problema de igualdade evidente entre algum que
percorre os caminhos do SUS para conseguir um medicamento especfico e algum que tem
garantido o mesmo frmaco tendo recorrido exclusivamente ao Judicirio, sem demonstrar
qualquer resistncia do Estado.
Apenas para que a ideia reste clara, preciso entender que os dados oficiais apontam
que 150 milhes de brasileiros dependem exclusivamente do Sistema nico de Sade 9. Nas
linhas introdutrias, verificou-se que existem aproximadamente mais de 240 mil processos
sobre o tema tramitando em todo o territrio nacional. Dizer que se presume a omisso do
Estado para esses 240 mil jurisdicionados significa que a mesma soluo deveria ser aplicada
aos 150 milhes10. Os tribunais presumem, em sntese, que 150 milhes de pessoas tm
proteo insuficiente do SUS e que poderiam, assim, dirigir-se diretamente ao Poder
Judicirio para ver garantido seu direito, independentemente de qualquer organizao
administrativa.
No outra coisa que esto declarando os tribunais. Alm disso, interessante
ressaltar que esse quadro denuncia um incremento das desigualdades, dos privilgios, das
Dados disponveis no stio oficial do Governo Federal. Segundo o Ministrio da Sade, o SUS tem 6,1 mil
hospitais credenciados, 45 mil unidades de ateno primria e 30,3 mil Equipes de Sade da Famlia (ESF). O
sistema realiza 2,8 bilhes de procedimentos ambulatoriais anuais, 19 mil transplantes, 236 mil cirurgias
cardacas, 9,7 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11 milhes de internaes.
Disponvel em: http://www.brasil.gov.br/sobre/saude/atendimento/sus. Acesso em 04.02.2013
10
Nesse contexto, indispensvel a provocao de Jos Reinaldo de Lima Lopes: Se a maneira de distribuir
tal que j se sabe de antemo que no haver para todos, no se pode aceitar o pedido. E os tribunais esto
obrigados a considerar esse problema, pois trata-se de matria que determina os fatos do julgamento. Os
tribunais no so instncias de proclamao abstrata de direitos, mas lugares onde se faz o juzo particular,
concedendo ou negando a cada um (ou a cada grupo) o que lhe devido na forma da regra universal. Na
sequncia, o autor ainda suscita uma hiptese extrema, mas pertinente: Engana-se quem acha que o Judicirio
deve dar a um cidado aquilo que este no conseguiu da Administrao porque ela no teria como dar a mesma
coisa a todos. Se o Judicirio concedesse a um em particular, estaria certamente violando o direito de todos os
outros, pois atenderia com recursos pblicos apenas os que conseguissem chegar a ele. Com o tempo,
transferir-se-ia para os tribunais a fila de atendimento. E ao fim do dia ele seria, da mesma forma que a
Administrao, obrigado a fechar as portas. LOPES, 2010, pp. 171-172.
500
diferenas socioeconmicas. Dados11 apontam que as regies com maior desenvolvimento

econmico do pas, Sul e Sudeste, concentram 85% dos processos judiciais, apesar de sua
populao representar 56,8% do total. J as regies menos prsperas, Nordeste e Norte, apesar
de contarem com 36% da populao brasileira, concentram apenas 7,5% das aes judiciais.
A regio Nordeste, com o menor ndice de Desenvolvimento Humano do pas, possui um
processo para cada 177.704 habitantes; o Sul, com o IDH mais elevado, possui uma ao para
cada 11.902 habitantes.
Esse quadro mostra que a realidade muito mais complexa do que a singeleza com a
qual os tribunais vm tratando a questo. A presuno de omisso estatal insustentvel e
tem, sem dvida alguma, contribudo para o quadro de judicializao excessiva que marca o
dia-a-dia dos tribunais. Essa compreenso posiciona-se em uma noo equivocada sobre a
eficcia dos direitos fundamentais (e isso pretendemos mostrar ao longo do trabalho), na
medida em que atribui a eles uma derivao imediata e quase absoluta a partir da
Constituio, como se de nada dependessem para a sua configurao.
1.2. A soberania do laudo mdico privado e a sobrevalorizao da dimenso individual
do direito sade
Alm da presuno de omisso, que conduz a uma abertura para que o Poder
Judicirio seja a via primeira para a busca de tratamentos de sade, os tribunais tm conferido
espao excessivamente reduzido ao campo probatrio nessas demandas. De modo bastante
sinttico, basta que a parte autora junte laudo mdico particular, a comprovar a necessidade e
adequao do que se postula (cirurgia, medicamento, consulta, exame, etc.), para que se
proceda ao provimento do pedido, negando-se por alegada desnecessidade a produo de
prova tcnica pelo Estado ou pelos peritos judiciais.
Recorramos a um exemplo comum para ilustrar a questo. Em um determinado caso,
a parte autora, com problemas de dependncia qumica, solicita alguns medicamentos e, para
tanto, junta prescrio mdica particular12. No seio do processo, o Estado adverte que os
frmacos postulados podem ser, sem prejuzo da sade do autor, substitudos por outros que j
constam nas listas do SUS, que j foram adquiridos por meio de procedimento licitatrio e
11
Os dados apresentados esto contidos em um estudo detalhado apresentado por Octavio L. Motta Ferraz e so
baseadas em perodos entre 2007 e 2010. Ver MOTTA FERRAZ, 2011, p. 76-101. Um estudo interessante, que
chega a concluses parecidas, mas restrito ao Estado de So Paulo, pode ser encontrado em AFONSO DA
SILVA e TERRAZAS, 2008.
12
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Francisco Jos Moesch, Apelao Cvel n. 70052173911, j. 12/12/2012.
501
que, portanto, esto disposio universalmente. Como prova da possibilidade de

substituio, junta parecer tcnico da equipe de consultores da Secretaria Estadual de Sade.
O Estado postula apenas a intimao do mdico particular do autor para que se manifeste
sobre o laudo juntado, mencionando se possvel ou no a substituio apontada. O juiz nega
a produo de prova, amparado em jurisprudncia do Tribunal de Justia, que, por sua vez,
confirma a deciso.
Trata-se de situao comum na prtica dos tribunais. O Tribunal de Justia do Estado
do Rio Grande do Sul, por exemplo, tem entendimento quase unssono de que o laudo mdico
apresentado junto petio inicial soberano e inquestionvel13. No cabe intimao do
mdico particular e muito menos prova pericial. Note-se que, em nosso exemplo, houve a
negativa de produo de uma prova relativamente simples: exigir a manifestao do mdico
assistente acerca da possibilidade de substituio, uma vez que se presente soluo nas
polticas pblicas necessidade alguma haveria de aquisio de frmacos especficos e
eventualmente mais custosos para cobrir enfermidade j coberta pelo Sistema nico de
Sade.
O quadro representa um contexto de esvaziamento das possibilidades de defesa do
Estado, de atrofiamento do discurso, do argumento, da produo probatria em um processo
que versa sobre a proteo de um direito fundamental. Se o laudo mdico soberano e se
nada mais h a questionar para alm da prova juntada pela parte autora, que espcie de
alegao poderia manejar o Estado para contestar a ao? por isso que, no raro, verifica-se
meno judicial ao suposto carter eminentemente de direito dessas demandas, conferindose nfima relevncia ao juzo de fato14. No h outra concluso seno a de que se est a
vislumbrar um modelo de provimento meramente automtico.
13
Essa linha decisria tambm encontrada, por exemplo, no Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Ver
TJ/SP, 4 Cmara de Direito Pblico, Relatora: Ana Luiza Liarte, Apelao n. 9000812-40.2011.8.26.0506, j.
28.01.2013. No mesmo sentido, v-se tal posicionamento, a suportar inclusive julgamento antecipado da lide, no
Tribunal de Justia do Estado do Cear. Ver TJ/CE, 2 Cmara Cvel, Relatora: Maria Nailde Pinheiro Nogueira,
Apelao n. 39623200780600551, j. 09/02/2012.
14
No que concerne alegao de cerceamento de defesa pela no produo de prova pericial, cumpre
ressaltar que o feito versa sobre matria exclusivamente de direito, permitindo o julgamento antecipado do feito,
inclusive, nos termos do art. 330, inc. I, do CPC. TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Rel. Des. Francisco Jos Moesch,
Apelao Cvel n. 70038409439, j. 29.09.2010.
502
O Supremo Tribunal Federal j visualizou problemas de padronizao excessiva das

demandas de sade e de insuficincia na instruo. Na Suspenso de Tutela Antecipada n.
17515, o Ministro Gilmar Mendes argumentou no seguinte sentido:
Portanto, independentemente da hiptese levada considerao do Poder
Judicirio, as premissas analisadas deixam clara a necessidade de instruo das
demandas de sade para que no ocorra a produo padronizada de iniciais,
contestaes e sentenas, peas processuais que, muitas vezes, no contemplam as
especificidades do caso concreto examinado, impedindo que o julgador concilie a
dimenso subjetiva (individual e coletiva) com a dimenso objetiva do direito
sade.
Na mesma senda, o Conselho Nacional de Justia editou a Recomendao n.

31/2010, a salientar a necessidade de instruo adequada das demandas, procedendo-se
oitiva de mdicos, gestores pblicos, avaliando-se a possibilidade de substituio dos
frmacos, entre outras medidas. Todavia, ainda que haja alguma preocupao do STF e do
CNJ, essas inclinaes ainda no foram irradiadas (ou ainda muito timidamente) para os
demais tribunais e juzes ordinrios. Conforme j demonstrado, existe um entendimento
assentado de que a presena do laudo mdico particular suficiente como prova da
necessidade e adequao do frmaco, no cabendo outras reflexes fticas.
Assim como na questo da omisso presumida, essa fundamentao tem como
premissa a ideia de um direito sade que se materializa concreta e diretamente a partir da
Constituio, a prescindir de condicionamentos e sopesamentos. O cerne dessa compreenso
guarda relao com a interpretao majoritria acerca da eficcia do artigo 196 da
Constituio. Passamos a examinar esse item a seguir, com o acrscimo de algumas anotaes
sobre o pensamento da doutrina ptria.
1.3. A aplicabilidade imediata, irrestrita e incondicionada do direito sade: entre
jurisprudncia e doutrina
O art. 196 da Constituio a norma que define com mais transparncia o direito
sade. Ela assim dispe:
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao.
Os tribunais16 tm conferido a essa norma, em considerao ao pargrafo 1 do art.

5 da Constituio, aplicabilidade imediata, irrestrita e incondicionada. Que a Carta
15
STF, AGRG na STA 175, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 17.03.2010.
503
Constitucional define que os direitos e garantias fundamentais tm aplicabilidade imediata

(ainda que a imediaticidade requeira maior preciso) no se discute. Contudo, o carter
irrestrito e incondicionado dessa aplicabilidade criao dos tribunais e os dois pilares de
fundamentao expostos nos itens anteriores apenas compem e evidenciam essa
compreenso.
Nesse sentido, a frmula para tornar o direito sade algo impondervel est
completa. O substrato terico-constitucional a interpretao de que (1) as normas de direitos
fundamentais tm aplicabilidade imediata e incondicionada e (2) de que o direito sade, na
forma do art. 196 da Constituio Federal, direito subjetivo individual e independente de
polticas pblicas. Isso conduz adoo de dois fundamentos complementares: no h
necessidade de demonstrao da pretenso resistida, pois o direito definitivamente (e
veremos no captulo segundo porque esse termo importante) assegurado a partir da
Constituio e no h necessidade de observncia dos tratamentos j ofertados pela rede
pblica, pois as concrees legais e administrativas no podem restringir o que a Constituio
j definiu como irrestrito.
O problema da universalizao da fundamentao, que essencialmente uma questo
de argumentao jurdica, surge outra vez e com fora ainda maior. Os tribunais ignoram as
normas infraconstitucionais, que buscam regular de modo racionalizado a disponibilizao de
tratamentos, sob o fundamento de que a Constituio garante imediatamente ao indivduo a
prestao de sade de que necessite. Mas esse fundamento, se levado efetivamente a srio (e
acreditamos que assim devam ser encaradas as argumentaes judiciais), conduziria
negao da prpria existncia de polticas pblicas, uma vez que as polticas que envolvem
prestaes positivas pressupem escolhas disjuntivas, alocaes oramentrias e uma srie de
preceitos organizatrios indispensveis a um sistema pblico.
16
O Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul tem inmeros precedentes contendo essa afirmao
(aplicao imediata e incondicionada de dispositivo constitucional). Ver, entre outros, TJ/RS, 21 Cmara
Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Apelao Cvel n. 70052026465, j. 19/12/2012. TJ/RS, 21 Cmara
Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Apelao Cvel n. 70052076130, j. 19/12/2012. O Tribunal de
Justia do Estado do Cear, por exemplo, segue majoritariamente a mesma linha. Ver TJ/CE, 1 Cmara Cvel,
Relator: Paulo Francisco Banhos Ponte, Agravo de Instrumento n. 1972640200880600000, j. 04.09.2012. Esse
precedente resta ementado com a expresso garantia irrestrita do direito sade. Ver tambm TJ/CE, 3
Cmara Cvel, Relator: Washington Luis Bezerra de Arajo, j. 27.06.2012. Ainda na mesma linha, ressalta-se a
posio do Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Ver TRF-1 Regio, Sexta Turma, Relator: Jos Amilcar
Machado, Apelao n. 0050561-96.2010.4.01.3400/DF, j. 21/01/2013. Ver TRF-1 Regio, Sexta Turma,
Relator: Jirair Aram Meguerian, Apelao n. 0005493-78.2010.4.01.3803/MG, j. 17/12/2012. Nos julgados do
TRF-1 Regio encontra-se, repetidamente, referncias impossibilidade de sobreposio de interesses polticos
e/ou matrias, em qualquer hiptese, garantia do direito sade.
504
Quando tribunais declaram que a Constituio estabelece uma eficcia imediata e

incondicionada a um determinado direito, esto dizendo (sem dizer), na verdade, que qualquer
ato infraconstitucional que restrinja ou limite o alcance disso , ao fim, inconstitucional.
Ignoram os tribunais, todavia, a prpria Constituio, na medida em que o artigo 196 no se
limita a garantir o direito, mas a garanti-lo mediante polticas sociais e econmicas. A
mesma Carta (art. 198), ademais, estabelece a criao de um sistema nico, regionalizado e
hierarquizado, havendo, por isso, extensa regulao infraconstitucional, com especial
destaque para a Lei n. 8.080/1990.
Nesse contexto, uma fundamentao jurdica consequente, que adote a premissa de
que a Constituio disse tudo em matria de direitos fundamentais sociais, conferindo a
cada cidado direitos imediatos, incondicionados e definitivos, deveria (1) enfrentar a questo
da prpria organizao do Sistema nico de Sade (negada na apreciao casustica) e (2)
reclamar incidncia tambm aos demais direitos prestacionais: no seria tambm definitivo o
direito moradia, por exemplo?
O carter irrestrito do direito sade, conforme j se observou, assenta-se na noo
de que a Constituio confere-lhe um atributo definitivo. Essa compreenso parece ter razes
em determinadas posturas doutrinrias, ainda que em nenhuma delas (ao menos nas que se
passa a expor) se verifique explicito suporte a uma absolutizao de direitos fundamentais.
Luis Roberto Barroso, por exemplo, demonstra certa simpatia com o que ele chama de
ativismo judicial para a garantia do direito fundamental sade. Para ele, o ativismo teria
vindo em boa hora (2009, p.107), o que leva o autor a servir de suporte fundamentao de
algumas das posies judiciais ora criticadas 17. No entanto, em outros trabalhos (BARROSO,
2007), ele mostra preocupao com a definio de critrios para a atuao judicial, adotando
como marco terico noes oriundas da teoria dos princpios e da doutrina da ponderao.
Jos Afonso da Silva, por seu turno, contribui para a sistematizao estrutural das
normas constitucionais, sobretudo no que diz respeito eficcia. Mas diz muito pouco acerca
da justiciabilidade dos direitos fundamentais sociais. Adverte, na verdade, que no se pode
conferir aos direitos sociais carter programtico que signifique ausncia de normatividade
(2012, p. 151); ou seja, tais direitos criam situaes jurdicas subjetivas, ainda que detenham
17
Barroso ilustra a tese da efetivao do direito sade pelos tribunais, que ele explicitamente v com bons
olhos, utilizando julgados em que se confere um carter secundrio s questes financeiras em geral, relativas ao
oramento. O problema que esse aspecto secundrio no definido aps a avaliao das circunstncias do
caso, mas antes. BARROSO, 2009, pp. 105-106.
505
aspectos programticos em essncia. Esse ponto aproxima o autor da prtica judicial

analisada.
Todavia, essa aproximao no substancial. Para que essas linhas decisrias
tivessem amparo em sua obra, o direito sade teria que ser classificado como norma de
eficcia plena, cujos efeitos se materializam com suficincia e exausto a partir da
Constituio. Contudo, Jos Afonso da Silva no concebe os direitos prestacionais como
normas de eficcia plena. O autor parece enquadrar o direito sade em uma categoria
diversa, cuja eficcia nem plena e cuja programaticidade no compe a sua essncia, mas
sim a dimenso subjetiva do direito18.
Por fim, cumpre mencionar a posio de Ingo Sarlet (2009, p. 346). Esse autor faz
meno s limitaes fticas (reserva do possvel), necessidade de utilizao do princpio da
proporcionalidade, alm de diversos aspectos que o aproximam de uma doutrina que no
compreende o direito sade como irrestrito, incondicionado e imediato. Essa doutrina tem
referncia terica em Robert Alexy e sobre ela trataremos no captulo seguinte. O que
interessa ressaltar sobre a postura de Ingo Sarlet que, apesar dessa aproximao com Alexy,
ele estabelece inmeras conexes com o posicionamento judicial aqui criticado.
Em um argumento sensibilizador, Sarlet assevera que a negativa aos servios de
sade equivale, no fundo, aplicao de uma pena de morte para algum cujo nico crime
foi o de no ter condies de obter com seus prprios recursos o atendimento necessrio,
tudo isto, habitualmente sem qualquer processo (...) (2009, p. 325). Na sequncia, Sarlet
sustenta, para evitar o quadro que ele desenha, a efetividade do direito sade como produto
direto da norma constitucional:
O reconhecimento de um direito originrio a prestaes, no sentido de um direito
subjetivo individual a prestaes materiais (ainda que limitadas ao estritamente
necessrio para a proteo da vida humana), diretamente deduzido da Constituio,
constitui exigncia inarredvel de qualquer Estado (social ou no) que inclua nos
seus valores essenciais a humanidade e a justia. (2009, p. 325)
Essa breve interlocuo com alguns dos principais pensadores brasileiros sobre o
tema tem como objetivo apenas demonstrar as relaes entre a prtica jurisprudencial e o
estado da doutrina. O que se nota, em linhas gerais, que os autores tm clareza quanto
justiciabilidade do direito sade, ressaltando o seu aspecto subjetivo e afastando um vis
18
. Nas palavras do autor: No inclumos aqui (normas programticas dirigidas ordem econmico-social) nem
o direito sade (art. 196) nem o direito educao (art. 205), porque em ambos os casos a norma institui um
dever correlato de um sujeito determinado: o Estado que, por isso, tem a obrigao de satisfazer aquele
direito (2012, p. 147).
506
meramente programtico. No entanto, no h preciso sobre a maneira como esse direito deve
ser aplicado (se por derivao imediata e irrestrita a partir da Constituio, se por meio de um
sopesamento diante das circunstncias, etc.).
Ademais, as referncias ao sopesamento refletem uma reproduo do pensamento de
Alexy como paradigma terico, mas sem explorar a sua funcionalidade e operacionalidade.
Diante da impreciso e da insuficiente capacidade orientadora da doutrina19, tem restado
jurisprudncia a opo singela do incondicionado, da aplicao de um direito fundamental
praticamente por subsuno20, o que torna rgida e inflexvel a discusso em torno da eficcia
do direito fundamental sade.
2.
A TEORIA DOS PRINCPIOS E A EFICCIA NORMATIVA DO DIREITO

SADE
A pretenso deste captulo singela. Trata-se apenas de estabelecer alguns pontos
essenciais que, na concepo ora defendida, deveriam servir de paradigmas para a formao
da pr-compreenso do julgador ao enfrentar casos envolvendo o direito sade. J
oferecemos razes, nas linhas que expuseram o estado da jurisprudncia, para que se observe
de modo crtico os julgados majoritrios sobre a matria.
A teoria dos princpios de Robert Alexy no contm um catlogo de prescries
direcionadas aos intrpretes. O prprio Alexy adverte que as precises em torno dos direitos
que, em definitivo, os indivduos possuam tarefa da dogmtica de cada direito prestacional
(ALEXY, 2008b, p.512). No entanto, trata-se em nossa concepo da teoria mais bem
elaborada para o enfrentamento de problemas envolvendo os direitos sociais. Ela permite a
coexistncia entre a garantia de justiciabilidade do direito, negando, portanto, qualquer
tentativa de despir de normatividade a Constituio21, e a proteo da discricionariedade para
19
Ressalva, entre os autores aqui mencionados (Barroso, Jos Afonso da Silva e Sarlet), deve ser feita a algumas
preocupaes de Lus Roberto Barroso com a efetiva judicializao, contexto no qual ele apresenta posies
mais claras e crticas imponderabilidade do direito sade. Ver BARROSO. 2007.
20
Ver, nesse sentido, LARENZ, 2001, p. 267. Sobre as diferenas entre subsuno e ponderao, ver
essencialmente ALEXY, 2003, pp. 433-449.
21
Um aspecto muito importante da obra de Alexy que ele constri uma estrutura semelhante tanto para os
direitos a aes positivas (normalmente denominados direitos sociais) quanto para os direitos a aes
negativas (normalmente denominados direitos individuais). Ambos constituiriam direitos a algo em face do
Estado. O que distinto, em sntese, fundamentalmente o objeto do direito (de um lado, se pode exigir uma
ao positiva ftica ou normativa; de outro, a no-afetao de caractersticas e situaes, o no-embarao de
aes, a no-eliminao de posies jurdicas). Isso significa que tanto direitos individuais como direitos
prestacionais tm a garantia de justiciabilidade. ALEXY, 2008b, p. 203.
507
a escolha de meios22; ou seja, ela considera polticas pblicas e no ignora um cenrio de

escassez de recursos.
Nesse sentido, prope-se neste captulo a descrio de alguns aspectos essenciais na
teoria de Alexy: (1) a distino entre regras e princpios, com o acrscimo da noo de direito
prima facie e direito definitivo; (2) a tcnica da ponderao como mtodo de resoluo de
casos envolvendo o direito sade. Por fim, apreciaremos a funcionalidade dessa doutrina em
nosso ordenamento, propondo algumas interpretaes que facilitariam a sua adoo de modo
consequente.
2.1. A distino entre regras e princpios: da importncia de no tratar o direito sade
como regra
A distino entre regras e princpios constitui a base para a compreenso da teoria
dos direitos fundamentais (ALEXY, 2008b, p. 85). Regras so mandamentos definitivos.
Princpios, por sua vez, so classificados como mandamentos de otimizao 23; ou, para
utilizar um ajuste realizado por Alexy em sua terminologia, princpios so mandamentos para
serem otimizados 24. No posfcio Teoria dos Direitos Fundamentais, Alexy deixa claro que
sua tese central que os direitos fundamentais, independentemente de sua formulao mais
ou menos precisa, tm a natureza de princpios e so mandamentos de otimizao (2008b, p.
575).
As regras no possuem a caracterstica da otimizao. Elas so formuladas de modo
a exigir um cumprimento pleno: so normas que so sempre satisfeitas ou no satisfeitas
(ALEXY, 2008b, p. 91). As propriedades relevantes para a aplicao da regra, supe-se, j
esto definidas ex ante, ainda que seja necessrio interpretar os enunciados. Uma norma que
defina 15 dias como prazo para a interposio de um recurso no pode ser cumprida de modo
otimizado: ou ela cumprida totalmente ou no cumprida. O mesmo no se pode dizer das
normas que definem direitos fundamentais sejam eles individuais ou sociais. Estas, por
22
Se o dador de leis deve perseguir um objetivo e vrios meios idneos, por exemplo, em geral igualmente
bons, esto disposio, ele, fundamentalmente, tem a liberdade de escolha dos meios. Problemas nascem,
todavia, quando os meios que esto disposio repercutem negativamente, em medida diferente, sobre outros
objetivos ou princpios. ALEXY, 2007, p. 80.
23
A j conhecida definio de Alexy conceitua os princpios como normas que ordenam que algo seja
realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades fticas e jurdicas existentes. ALEXY, 2008b, p.
90.
24
Nas palavras do autor: Principles, therefore, as the subject matter of balancing are not optimization
commands but rather commands to be optimized. ALEXY, 2000, p. 300.
508
vezes, restringem-se mutuamente e a definio de sua condio de aplicao depende de uma

situao de coliso.
Em casos que envolvem a aplicao singela de regras, como a de prazos processuais,
h de se observar simplesmente se a situao ftica (momento de interposio do recuso)
encaixa-se no mandamento definitivo (o prazo de 15 dias). Mesmo em situaes de textura
aberta (HART, 1994, p. 126), como o famoso exemplo da norma que probe a entrada de
veculos no parque, ainda que o intrprete precise definir o que representa a palavra veculo,
est-se diante de um mandamento definitivo, que exige um cumprimento pleno: uma vez
definido o significado, aplica-se a norma por subsuno, sem gradaes. Com o direito
sade a situao distinta. O juiz, ao aplic-lo, deve considerar outros princpios relevantes
para o caso, que incidem em sentido contrrio. H, na teoria de Alexy, um dever de
considerao competncia oramentria do legislador, reserva do possvel, separao de
poderes, entre outros.
O raciocnio o mesmo para os direitos e garantias individuais. A liberdade de
expresso um direito, mas o seu exerccio muitas vezes pode representar a restrio de
outros direitos fundamentais, sobretudo os direitos de personalidade. Por isso, quando
implicam custos a outros princpios, o mtodo de resoluo a ponderao. Os direitos
sociais tambm no possuem a estrutura de regras e, por isso, requerem sempre uma deciso
luz das circunstncias, uma deciso que tenha como premissa uma situao de coliso.
Essa distino conduz outra distino: princpios tm carter prima facie e regras
tm carter definitivo (ALEXY, 2008b, pp. 103-106). Isso essencial para contrapor a ideia
escancarada na jurisprudncia ptria de que o direito sade diretamente dedutvel da
Constituio, sem a necessidade de considerao alguma a circunstncias fticas, limitao
de outros princpios. Princpios apenas possuem carter definitivo aps um processo de
ponderao. Veremos no item a seguir que o resultado da ponderao a obteno de uma
regra; ou seja, no fundo, a definitividade dos princpios apenas alcanada na dimenso da
regra. As regras, por sua vez, tm uma pretenso de definitividade como atributo estrutural e
apenas podem perd-lo quando princpios atuam para abrir excees25.
Se adotarmos essa distino entre princpios e regras, teremos que aceitar que
algumas normas tm carter prima facie e outras tm carter definitivo. Uma tentativa de
25
Essa anlise tem base principal na nota de rodap n. 24 do Captulo 3 da Teoria dos Direitos Fundamentais,
alm de algumas observaes feitas na pgina 105 da mesma obra. ALEXY, 2008b, p. 90 e p. 105.
509
conferir definitividade prpria aos princpios nos parece insustentvel. Isso porque os
princpios no contm, de antemo, as propriedades necessrias sua aplicao ao caso. Em
outras palavras, princpios no so dedutveis, no h silogismo quando se est a falar de
liberdade de expresso, direito moradia, direito honra, igualdade, direito sade; ou, pelo
menos, no h silogismo antes da ponderao.
Uma teoria que defendesse (e no conhecemos uma que defenda, embora a
jurisprudncia parea comportar-se dessa maneira) um carter de regra jurdica ao direito
sade teria que (1) abandonar a distino entre princpios e regras aqui exposta e (2) justificar
a razo pela qual entende que os direitos fundamentais possuem carter definitivo, exigindo
cumprimento pleno e independente das circunstncias e da interao com outros princpios.
Tratar-se-ia de uma empreitada complicada, na medida em que haveria a necessidade de
fundamentar esse carter definitivo e dedutvel para todos os direitos fundamentais, ou
estabelecer distines dogmticas entre eles que permitissem diferenci-los com preciso.
Para o caso dos direitos sociais, que exigem escolhas disjuntivas e alocao de
recursos escassos26, a defesa da dedutibilidade direta ainda mais complicada, pois teria que
negar no apenas esses aspectos de impacto oramentrio, mas a prpria definio de
competncias prevista na Constituio. A exigibilidade direta e individual, sem considerao
a outros princpios, implicaria a necessidade de argumentar contra a prpria noo de poltica
pblica, a menos que se passasse a conceber o termo poltica pblica como algo destinado a
cobrir toda e qualquer situao individualizada. Em suma, uma defesa da dedutibilidade direta
teria que esvaziar a discricionariedade do legislador para a escolha de meios.
Diante do aspecto insustentvel dessa posio, h boas razes para adotar a distino
entre princpios e regras e, nesse sentido, h boas razes para estudar o mecanismo da
ponderao.
2.2. Ponderao de princpios: breve descrio do mecanismo na seara dos direitos
sociais
A teoria dos princpios implica o princpio da proporcionalidade e o princpio da
proporcionalidade implica a teoria dos princpios 27. Com essa frase, Alexy contextualiza o
uso da proporcionalidade como tcnica para a aferio da afetao entre princpios colidentes.
26
Nesse sentido, ver AMARAL, 2010. Ver tambm HOLMES e SUNSTEIN, 1999.
Principle theory implies the principle of proportionality and the principle of proportionality implies principle
theory. ALEXY, 2000, p. 297.
27
510
Isso porque uma deciso sobre princpios no se configura em abstrato, uma vez que se
concebe uma ordenao flexvel de princpios, sem a rigidez de um catlogo hierarquizado e
dado a priori (ALEXY, 2008b, pp. 162-163).
O uso da proporcionalidade justifica-se justamente por sua dependncia em relao
s circunstncias fticas, a intensidades de interveno entre princpios. Quando um princpio
P1 colide com um princpio P2, a prevalncia entre ambos define-se a partir das condies
concretas C 28. Dadas circunstncias distintas, essa relao de prevalncia pode ser alterada
e a soluo normativa termina por ser prescrita de maneira diversa.
Se pensarmos em um exemplo referente ao direito prestacional ora apreciado, P 1
seria a proteo do direito sade de um determinado indivduo; P2, por sua vez, seria a
competncia oramentria do legislador, a reserva do possvel, isto , princpios que dentro
de uma dimenso coletiva do direito limitam a consecuo da proteo sade do
demandante29. As circunstncias fticas definem a prevalncia de P1 ou de P2. Se
supusermos uma circunstncia C em que se esteja diante, por exemplo, de um pedido de
cirurgia emergencial, que no afete substancialmente os interesses em sentido contrrio, um
argumento poderia ser levantado para fazer prevalecer o direito subjetivo de proteo sade.
Mas se a circunstncia ftica se altera (C1) e se est diante de um pedido de tratamento
experimental e de alto custo, um argumento racional poderia ser suscitado para fazer
prevalecer P2.
Desse esquema ponderativo, sempre surge uma regra, que poderia ser enunciada da
seguinte maneira (para as duas situaes expostas): nas condies C, P 1 prevalece em
relao a P2; nas condies C1, P2 prevalece em relao a P1. Essa regra, obtida a
partir do sopesamento, dever ser aplicada sempre que as mesmas circunstncias fticas se
apresentarem, o que satisfaz exigncias de universalidade. No momento em que a dimenso
dos princpios, aps a ponderao, passa ao mbito das regras, o direito prima facie converte-
28
Alexy fala em relao de precedncia concreta ou relativa, utilizando a seguinte representao para as duas
possibilidades de deciso nesse processo de coliso: (P 1 P P2) C; (P2 P P1) C. C simboliza as condies de
precedncia entre P1 e P2. ALEXY, 2008b, p. 97
29
Nas palavras de Alexy: De acordo com essa frmula, a questo acerca de quais direitos fundamentais
sociais o indivduo definitivamente tem uma questo de sopesamento de princpios. De um lado est,
sobretudo, o princpio da liberdade ftica. Do outro lado esto os princpios formais da competncia decisria
do legislador democraticamente legitimado e o princpio da separao de poderes, alm de princpios materiais,
que dizem respeito sobretudo liberdade jurdica de terceiros, mas tambm a outros direitos fundamentais
sociais e a interesses coletivos (2008b, pp. 511-512).
511
se em direito definitivo e a regra30 pode sofrer o processo de subsuno (ALEXY, 2010, p.

11).
Essa descrio importante porque ela demonstra que a deciso depende da
construo de um juzo sobre os fatos e, por conseguinte, depende de uma instruo
probatria suficiente. Se a relao de prevalncia entre princpios condicionada, se ela se
submete s propriedades singulares de cada caso, no h como estabelecer uma deciso
fundada nos argumentos criticados no captulo primeiro, cujo alicerce baseia-se na ideia de
aplicao incondicionada do direito. A incidncia incondicionada de um direito fundamental
(entre eles, do direito sade) justamente a antpoda da teoria de Robert Alexy.
Isso fica ainda mais evidente quando se passa a observar os passos da
proporcionalidade. Cumpre assentar que a proporcionalidade divide-se em trs passos
parciais. O primeiro corresponde ao juzo de adequao ou idoneidade, quando
indispensvel verificar se a adoo do meio M efetivamente realiza o princpio P; se, para
tanto, adequado. Ultrapassada essa etapa, afere-se a necessidade, de modo a que se proceda
escolha do meio menos custoso para a realizao de P. Se, ao fim, deixar-se o mbito das
possibilidades fticas31 sem que seja possvel evitar encargos a outros princpios, chega-se ao
mbito da proporcionalidade em sentido estrito, que corresponde s possibilidades jurdicas.
Aqui reside a ponderao e as colises entre princpios localizam-se nesta etapa (ALEXY,
2007, pp. 110-111).
Quando se diz que o direito sade colide com a competncia oramentria do
legislador e com outros princpios e interesses que atuam em sentido contrrio, est-se na
terceira etapa do princpio da proporcionalidade, na seara da ponderao, que identicamente
representada no que Alexy chama de lei do sopesamento: quanto maior for o grau de nosatisfao ou de afetao de um princpio, tanto maior ter que ser a importncia da
satisfao do outro (2008b, p. 167). Essa lei decomposta, ademais, em trs momentos
parciais: (1) comprovao do grau de no cumprimento ou prejuzo de um princpio; (2)
comprovao da importncia de cumprimento do princpio contrrio; (3) comprovao da
importncia do cumprimento de um princpio a ponto de justificar o prejuzo de outro
(ALEXY, 2007, p. 133). Robert Alexy ainda elabora uma escala tridica para fins de
30
Trata-se da norma de direito fundamental atribuda. ALEXY, 2008b, p. 69.

Los subprincipios de idoneidad y necesidad exigen una optimizacin relativa a las posibilidades fcticas. Ah
no se trata de efectuar una ponderacin, sino de evitar aquellas injerencias en los derechos fundamentales que
son evitables sin detrimento de otros principios, es decir, se trata de la optimalidad de Pareto. ALEXY, 2009,
p. 83.
31
512
caracterizao das intensidades de interveno e dos graus de importncia de realizao dos

princpios em conflito.
Para o objetivo deste trabalho, os juzos requisitados pela lei do sopesamento j so
suficientes para demonstrar as exigncias argumentativas destinadas a resolver situaes de
coliso. Alexy (2003, p. 440) ainda constri uma frmula matemtica (frmula peso) que
contm trs variveis (intensidades de interveno, pesos abstratos e segurana das suposies
empricas) que permitem chegar a um resultado sobre as relaes de peso entre os princpios
colidentes. Esse esquema conduz o autor a sustentar que o mtodo da ponderao segue as
regras da aritmtica32. Isso, em nossa modesta opinio, confere uma aparncia de objetividade
que a tcnica da ponderao, em efetivo, no garante33.
Essa limitao expressamente reconhecida pelo prprio Alexy quando ele adverte
que a diferena entre subsuno e ponderao, na medida em que esta seguiria regras da
aritmtica e aquela as regras da lgica, no deve ser superestimada. A contribuio mais
efetiva da doutrina da ponderao , nessa linha, a exposio do que deve ser fundamentado
quando direitos fundamentais colidem. Para utilizar as palavras do prprio autor, as reais
premissas da frmula do peso no so nmeros, mas juzos acerca de graus de interferncia,
importncia de pesos abstratos e graus de confiana (2003, p. 448).
A necessidade de fundamentar a partir de juzos de interferncia entre princpios
conduz, pelo menos, a trs conseqncias para nossa anlise: (1) garante a justiciabilidade do
direito fundamental sade; (2) evita que se construam decises baseadas em juzos
incondicionados e dados a priori; (3) requer a formao de um processo probatrio que
permita a construo de argumentos consistentes para a aferio dos passos da lei do
sopesamento.
2.3. A efetivao do direito sade e as aparentes ponderaes na prtica judicial
H, no mbito do Supremo Tribunal Federal, julgado paradigmtico acerca da
efetivao do direito sade. A fundamentao articulada neste precedente irradiou-se pelos
demais tribunais e, a partir dela, criou-se o estado judicial de ampla garantia do direito
32
The Subsumption Formula represents a scheme which works according to the rules of logic; the Weight
Formula represents a scheme which works according to the rules of arithmetic. ALEXY, 2003, p. 448.
33
Ver, nesse sentido, JESTAEDT, 2012, p. 163. Nas palavras do autor: The doctrine of balancing holds out the
promise of a degree of certainty and precision in application which it is quite unable to keep. The weight
formula expresses the ideal of a precise, one might say mathematically precise, science, at least in its external
form.
513
sade. Por vezes, confere-se a tal fundamentao o atributo do sopesamento; ou seja, teria o
STF efetuado uma ponderao e, como resultado, decidido pela prevalncia do direito
sade.
Por ora, as nuances do caso no so relevantes. Apenas a argumentao, com
aparente estrutura de coliso entre princpios, suficiente para nosso objeto. Seguem, pois, as
palavras do Ministro Celso de Mello, relator da referida ao34:
Entre proteger a inviolabilidade do direito vida e sade, que se qualifica como
direito subjetivo inalienvel assegurado a todos pela prpria Constituio da
Repblica (art. 5, caput, e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa
fundamental, um interesse financeiro e secundrio do Estado, entendo uma vez
configurado esse dilema que razes de ordem tico-jurdica impem ao julgador
uma s e possvel opo: aquela que privilegia o respeito indeclinvel vida e sade
humana, notadamente daqueles, como os ora recorridos, que tm acesso, por fora de
legislao local, ao programa de distribuio gratuita de medicamentos, institudo em
favor de pessoas carentes. (grifos nossos)
Nota-se que houve, de fato, a montagem de uma estrutura de conflito: de um lado, a

inviolabilidade do direito vida e sade; de outro, um interesse financeiro e secundrio do
Estado. Paulo Gilberto Cogo Leivas, em detalhado estudo sobre a estrutura dos direitos
fundamentais sociais, e com amparo em Alexy, extrai duas concluses do precedente acima
transcrito: (1) a existncia de um direito subjetivo pblico sade; (2) no caso de uma
coliso entre princpios, o direito fundamental sade prevalece sobre a competncia
oramentria do legislador (2006, p. 118).
Embora compartilhemos do marco terico trabalhado por Leivas no que atine
estrutura dos direitos sociais, permitimo-nos esboar uma discordncia em relao a sua
interpretao sobre a deciso do STF. Ressalte-se que a interpretao que se faz de julgados
no algo marginal dentro de uma teoria. A utilizao de uma determinada fundamentao
para ilustrar a aplicabilidade de um esquema terico fator indispensvel para que lies
doutrinrias sejam consistentes e possuam capacidade orientadora.
Em nossa concepo, quando se estabelece um conflito entre a inviolabilidade do
direito vida e sade e um interesse financeiro e secundrio do Estado, no se est
verdadeiramente a configurar uma coliso; pelo menos no uma coliso no sentido de
Alexy. que nesse precedente o Supremo Tribunal Federal construiu um conflito rgido,
34
STF, 2 Turma, AGRG no Rec. Extraordinrio n 271.286-8, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 24.11.2000
514
esttico, como se sempre e inarredavelmente o direito sade tivesse que prevalecer35.

Uma leitura dessa fundamentao, luz da obra de Alexy, teria que ter como premissa uma
ordenao flexvel de princpios, no hierarquizada de antemo, como neste escrito j se
salientou.
Ademais, Leivas parece identificar no termo interesse financeiro e secundrio do
Estado o princpio da competncia oramentria do legislador de que trata Alexy. No
entanto, nada h de secundrio na competncia oramentria do legislador. Se a ela for
atribuda a pecha do secundrio, j no se est diante de uma coliso decidida no mago das
circunstncias do caso, de uma prevalncia condicionada; estar-se-ia, na verdade, na esfera de
uma hierarquia abstrata (como se as variveis alexyanas se esvassem e restasse apenas o
peso abstrato). Se o interesse financeiro do Estado , por definio, secundrio diante do
direito sade, este apenas pode ser aplicado de acordo com esse raciocnio de modo
incondicionado.
Nesse sentido, possvel afirmar que o mencionado precedente no pode ser
exemplificado como um modelo de coliso de princpios fundado na teoria dos direitos
fundamentais de Robert Alexy.
J salientamos que o esquema de Alexy garante a justiciabilidade do direito sade,
mas do mesmo modo respeita a discricionariedade do legislador para a eleio de meios.
Isso significa, portanto, que o direito sade depende de meios para a sua efetivao, o que
evidencia o seu carter poltico-social, isto , dependente da instaurao de uma poltica
pblica idnea36. Se isto assim, essa teoria refuta um direito sade diretamente dedutvel
da Constituio, pois isso equivaleria justamente a desconsiderar a competncia do legislador
para a adoo de meios (que, por definio, envolvem escolhas disjuntivas37).
35
Em contrapartida, o Supremo Tribunal Federal tem ventilado decises em sentido mais flexvel, que se
coadunam noo de ponderao. Ver STF, AGRG na STA 175, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j.
17.03.2010.
36
Vale recordar a distino que Dworkin realiza entre princpios e polticas (policies). Para ele, apenas os
princpios (que, para ele, so direitos individuais) constituem efetivamente direitos subjetivos. Os direitos
prestacionais apenas seriam polticas, diretrizes. Ainda que essa distino no seja adequada ao caso brasileiro,
que confere o carter de direito fundamental tanto a direitos individuais como a prestacionais, mostra-se
interessante o realce ao carter de poltica (com dependncia de meios, etc.) de um direito a prestaes
positivas. Ver DWORKIN, 1977/1978, p. 22. Sobre a classificao dos direitos sociais como diretrizes, ver
ATIEZA e RUIZ MANERO, 1991, pp. 109-110.
37
Ao fim e ao cabo, direitos fundamentais sociais mal se diferenciam, por isso, de determinaes de objetivos
estatais, isto , normas constitucionais que determinam obrigatoriamente tarefas e direo da atuao estatal,
presente e futura. HESSE, 1998, pp. 170-171.
515
Alm disso, se efetivamente se busca levar a srio a poltica pblica (os meios),
preciso verificar, em cada demanda, se a competncia para a eleio de meios satisfaz, de
modo suficiente, a necessidade do requerente. Em outras palavras, na existncia de um meio
j escolhido, capaz de tratar determinada doena, no h como fazer prevalecer o pleito
individual. Essa ideia fulmina a tese judicial, criticada no primeiro captulo, de que apenas o
laudo mdico privado basta como prova apta a autorizar o deferimento de um pedido na rea
da sade. preciso verificar se, para aquela doena especfica, o Poder Pblico j elegeu um
meio capaz de san-la satisfatoriamente. Ora, para tanto, necessrio instruir a demanda sob
um vis essencial: aferir se a poltica pblica contempla o tratamento postulado, se ela
adequada ou inadequada para a resoluo da situao individual.
Nesse contexto, o que se termina por fazer, ao fim, um controle judicial em relao
poltica pblica. Se A postula um medicamento x, que no est previsto na poltica de
sade, a ponderao consiste em analisar a relao de proporcionalidade entre a competncia
para a eleio de meios e o direito sade em dimenso individual. O importante averiguar
se h razes que justifiquem a ausncia de determinado frmaco da poltica pblica (tendo em
vista o alto custo, por exemplo). Na esfera do direito sade, e a considerar a teoria dos
princpios de Alexy, uma ponderao apenas pode ser consistente se tiver em conta o que a
Administrao disponibiliza universalmente.
Uma consequncia disso seria o incentivo atuao dos rgos legitimados para o
ajuizamento de aes que visem incluso de determinado frmaco, cirurgia ou tratamento na
poltica de sade. Trata-se de compreender o problema em seu aspecto coletivo. Ponderaes
nesse sentido seriam muito mais consistentes, na medida em que seria possvel aferir com
mais preciso o grau de afetao que a escolha de determinado meio causaria no oramento.
No entanto, tribunais tm negado a prpria possibilidade desse controle judicial. No mbito
do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, chega-se a constatar surpreendente
argumento:
No pode o Judicirio, sob qualquer pretexto, ir alm do exame estrito da
legalidade e da legitimidade, pena de imiscuir-se indevidamente em terreno
reservado Administrao. Falta aos Juzes, porque situados fora do processo
poltico-administrativo, a capacidade funcional de garantir a efetivao de direitos
sociais prestacionais mormente quando, a mais das vezes, se no sempre,
516
dependente de condies de natureza econmica ou financeira que longe esto dos

fundamentos jurdicos 38.
O fundamento lanado no precedente acima apenas demonstra que se est muito

distante de um enfrentamento racional no que atine a decises judiciais sobre direitos
prestacionais. O mesmo rgo julgador que nega um pedido de dimenso coletiva na rea da
sade adota as linhas decisrias esboadas no captulo primeiro deste artigo. Ignora-se, nesse
sentido, que o objeto das aes individuais tambm guarda relao com escolhas pblicas,
preferencial e primordialmente reservadas competncia do legislador e da Administrao.
Trata-se no apenas da consolidao da dedutibilidade direta e incondicionada do direito
sade a partir da Constituio, mas da sua restrio a situaes individualizadas, negando-se a
dimenso coletiva do direito prestacional.
CONCLUSO
O direito sade corolrio indissocivel do princpio da dignidade humana e do
direito vida. Constitui, efetivamente, um elemento de garantia indispensvel em Estados
Sociais. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil conferiu-lhe status privilegiado.
No se pode mais falar na sade como meta, diretriz, programa, objetivo, inteno. A sade
um direito e, do ponto de vista constitucional, so pelo menos os artigos 196, 6 e 5, 1
que garantem a sua normatividade e, portanto, a sua justiciabilidade.
Os tribunais, todavia, tm conferido eficcia extremamente ampla a esse direito. Essa
eficcia irrestrita, imediata e incondicionada, no entanto, apenas relaciona-se dimenso
individual do direito sade, quando se ingressa em juzo para a resoluo de situao restrita
e particularizada. Controles objetivos em torno de polticas pblicas universais so incipientes
e, mais ainda, enfrentam a resistncia dos prprios tribunais, que tm enxergado a sade no
apenas como um direito meramente individual, mas tambm como norma da espcie regra,
cuja ponderao luz das circunstncias dispensvel.
Fizemos um esforo para descrever um marco terico capaz de dar conta dos
problemas de garantia do direito sade. A teoria dos princpios de Robert Alexy, base para a
sua teoria dos direitos fundamentais, no apenas preserva a justiciabilidade do direito, como
oferece um modelo interessante para que seja possvel aferir as relaes de proporcionalidade
entre direitos fundamentais. O mtodo da ponderao, se traduzido em efetivo controle de
38
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Agravo de Instrumento n. 70039302781, j.
23.02.2011. Note-se que o mesmo Tribunal, e especificamente a mesma Cmara, esto presentes nas referncias
que fizemos das linhas decisrias no captulo primeiro.
517
polticas pblicas e se trabalhado em uma tica que respeite assim como ressalta Alexy a
competncia oramentria do legislador para a adoo de meios, pode constituir um
instrumento til para a tomada de decises nessa esfera.
No entanto, a prtica judicial ou tem tratado a norma do direito sade como
irrestrita, incondicionada e ilimitada ou, o que em pouco difere, tem apenas efetuado
sopesamentos aparentes, cuja relao de prevalncia no condicionada, mas rgida e
estabelecida a priori. Essa postura judicial tem levado construo de um cenrio de
padronizao de julgados, de provimento automtico de demandas judiciais.
Os dados apresentados nas primeiras pginas deste escrito revelam que, no mago da
dimenso social desse direito prestacional, as consequncias refletem mais uma produo de
desigualdade que, de fato, a efetivao de um estado de coisas que visa igualdade geral.
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SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais Uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10 Ed., revista, atualizada e
ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009
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A ATUAO DA FONOAUDIOLOGIA E AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

PREVISTAS PARA A EFETIVAO DO DIREITO
SADE NA ESCOLA
THE ROLE OF FONOAUDIOLOGY AND THE PREDICTED PUBLIC POLICIES IN
BRAZIL TO THE EFFECTIVENESS OF RIGHT TO HEALTH IN SCHOOL
Marcus Pinto Aguiar
Giselle Dantas Lima Aguiar
RESUMO
Pesquisas que envolvem polticas pblicas de sade esto sempre sujeitas a rduos debates em
torno de sua efetivao pela necessidade real de se levar em conta questes oramentrias.
Entretanto, este trabalho objetiva mostrar que o envolvimento de atores sociais no processo
que vai da elaborao execuo e o controle de polticas pblicas capaz melhorar a
eficcia e a concretizao do direito sade. Apresenta a participao do fonoaudilogo no
processo de educao em sade como importante facilitador para se alcanar melhores
resultados neste campo, especialmente entre crianas e adolescentes, e como meio de tornar
sustentvel a concretizao do direito sade, to caro vida de todos.
Palavras-chave: Direito sade; Polticas pblicas; Educao em sade; Fonoaudiologia.
Researches involving public health policies are always subject to strenuous debates about its
effectiveness because of the real need to consider budget issues. However, this work aims to
show that the involvement of social actors in the process from preparation to execution and
control of public policies can improve the efficiency and effectiveness of the right to health.
Presents the participation of the fonoaudiologist in the process of education on health as an
important piece to achieve better results in this field, especially among children and teens, and
as means to become sustainable the the realization of the right to health, so priceless to
everyone's life.
Keywords: Right to health; Public policies; Educacion on health; Fonoaudiology.
520
INTRODUO
O entendimento acerca do conceito de sade tem sofrido significativas modificaes
ao longo do tempo, com a inteno de adequar as aes de sade de forma a compatibiliz-las
com as necessidades de cada poca.
Inicialmente, esta pesquisa apresenta a evoluo deste conceito e suas consequncias
no mbito da promoo da sade a partir da definio proposta por vrios organismos
internacionais, doutrinadores da rea e demais envolvidos da sociedade e do Estado com o
sistema de sade pblica e privada.
Apresenta tambm a importncia das disposies constitucionais sobre o direito da
sade, entendido aqui como um direito fundamental social regulamentado a partir das lutas
sociais por uma melhor qualidade de vida.
Neste contexto, o trabalho revela a importncia do Sistema nico de Sade neste
processo de promoo da sade dentro do Brasil e a reorganizao do modelo de atendimento
ofertado, fundamentado no princpio da integralidade, para que o usurio seja tratado em
todos os seus aspectos: biolgico, psicolgico e social.
O reconhecimento do direito sade como exigvel perante o Estado fruto de um
processo evolutivo deste que procura colocar a valorizao da dignidade humana como o
valor mais precioso da comunidade. Assim, este trabalho mostra tambm que a concretizao
deste direito no pode estar sujeito discricionariedade do governo nem mesmo da
judicializao da temtica, mas deve ser entendido em sua fundamentalidade como
contribuio no processo de emancipao do indivduo, elevando-o e libertando-o de
condicionamentos ideolgicos que o impeam de se conduzir ativamente no processo de
democratizao.
Em seguida, apresenta o mecanismo de Polticas Pblicas como instrumento de
concretizao do direito sade, reforando sua gesto democrtica para que atravs da
participao de diversos atores sociais na elaborao, execuo e controle das polticas
pblicas de sade, o interesse da sociedade e do indivduo sejam efetivamente levados em
considerao pelos agentes estatais. Para tal, ressalta-se a importncia do oramento pblico e
sua correta aplicao, de forma a garantir adequadamente tal direito, mesmo entendendo que
as questes de limitao oramentria devem ser avaliadas com responsabilidade, mas que
estas devem se referir sempre valorizao da vida humana.
O trabalho chama a ateno para a importncia da educao em sade como
instrumento das polticas pblicas de sade capaz de ofertar aos atores envolvidos os
521
conhecimentos e as aes necessrias sustentabilidade das aes em sade. E apresenta a

importncia do profissional fonoaudilogo que ao participar deste processo pode contribuir
significativamente para a melhora das condies de sade das pessoas, especialmente crianas
e adolescentes, e consequentemente, influir eficazmente na execuo das polticas pblicas de
sade.
1 A SADE COMO NECESSIDADE PARA UMA EXISTNCIA DIGNA E DIREITO
EXIGVEL FRENTE AO ESTADO
O conceito de sade tem sido revisitado deste a metade do sculo XX e sua concepo
reflete as condies econmica, poltica, cultural e social que vivencia cada pas, tornando a
sade uma conquista dependente tambm das concepes da sociedade, de acordo com a
poca, lugar, classe social e valores individuais cultivados no seu meio.
De acordo com a Organizao Mundial de Sade (OMS), o conceito de sade foi
divulgado na Carta de Princpios de 07 de abril de 1948, definindo-a como o estado do mais
completo bem-estar fsico, mental e social e no apenas a ausncia de enfermidade, dando
incio a busca pelo seu reconhecimento como direito da populao e obrigao do Estado,
transformando em premissa da sade a promoo e a proteo, refletindo uma absorvncia a
ao de movimentos sociais. Da entender Scliar (2007, pag. 37) que a amplitude deste
conceito foi alvo de crticas de natureza tcnica (a sade seria algo ideal, inatingvel, pois a
definio no pode ser usada como objetivo pelos servios de sade), outras de natureza
poltica, libertria; o conceito permitiria abusos por parte do Estado, que interviria na vida dos
cidados, sob o pretexto de promover a sade.
A partir do Decreto n 94.657 de 1987, cria-se o Sistema Unificado e Descentralizado
de Sade (SUDS), que, com a publicao da Constituio (1988), defini-se como Sistema
nico de Sade (SUS). Conforme proposta de Garbin (1995), o SUS um sistema integrado
por uma rede regionalizada de aes e servios, que visa a reduo de doenas e o acesso
universal e igualitrio da populao. Tem como prioridade as aes preventivas, garantindo a
participao da comunidade nas decises e igualmente a gratuidade dos servios. (Garbin,
1995, p. 24).
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu a sade como um direito de todos e um
dever do Estado, passando a ser entendida com um conjunto de determinantes sociais,
portanto utilizando-se como definio principal a empregada pela Organizao Mundial de
Sade (OMS) em 1976, superando o antigo conceito de sade que se confundia com a mera
ausncia de doena (BRASIL, 2009.).
522
A implementao da Constituio Federal de 1988 se revela fundamental para o

direito sade no Brasil, visto que esta delegou ao Estado a responsabilidade de promover o
acesso sade de maneira igualitria para todos, brasileiros e estrangeiros, podendo utilizar os
servios de sade de forma gratuita, como meio de efetivar o seu direito. Portanto, passou-se a
reconhecer a sade como um direito social fundamentado pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, que tem como principio bsico o respeito dignidade humana e a
superao de desigualdades sociais.
Da a emergncia dessa nova viso de sade dar origem ao hoje definido como
Sistema nico de Sade (SUS), formado pelo conjunto de todas as aes e servios de sade
prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da administrao
direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico. O que representa a garantia da
extenso deste direito, alm de implementar importantes dispositivos de democratizao das
polticas pblicas por meio da descentralizao do poder federal para outros nveis de
hierarquizao. Com isso, houve transferncias para o mbito local de novas competncias e
recursos pblicos capazes de fortalecer o controle social e a participao da sociedade civil
nas decises polticas (BRAVO; MATOS; ARAJO, 2001).
So princpios do SUS, garantidos na Constituio e na Lei Orgnica da Sade (lei n
8.080/ 90): a) universalidade, que assegura acesso a todos, independente de qualquer forma de
pagamento direto e imediato; b) integralidade, significando acesso aos servios de sade em
todos os nveis de assistncia da menor maior densidade tecnolgica de acordo com as
necessidades individuais e coletivas; c) igualdade de atendimento sem preconceitos ou
privilgios de qualquer espcie; e d) preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua
integridade fsica e moral. (CATRIB, 2011)
Portanto, com a implementao do SUS, a efetivao do direito sade no Brasil,
demonstrou significativos progressos no que se refere oferta dos servios de sade,
abonando todas as classes com um tratamento de sade de forma integral e inteiramente
gratuito, cumprindo neste aspecto a responsabilidade do Estado empregada pela Constituio
de 1988.
A idia inicial da implementao desse sistema de sade era de que gestores,
trabalhadores, pesquisadores e usurios se transformassem em atores sociais, ativos na defesa
e na busca pela efetividade do direito sade mediante a organizao de um sistema que
rompesse com a fragmentao das aes e servios de sade, em especial com a dicotomia
entre o modelo assistencial curativo e o preventivista. (CATRIB, 2011)
523
Dentro deste contexto, o desenvolvimento da ateno primria tem recebido muito

destaque no SUS. Impulsionada pelo processo de descentralizao e apoiada por programas
inovadores, a ateno bsica tem o objetivo de oferecer acesso universal e servios
abrangentes, coordenar e expandir a cobertura para nveis mais complexos de cuidado, bem
como programar aes intersetoriais de promoo da sade e preveno de doenas. (PAIM,
2011).
Assim, favorece a reorganizao dos servios de sade, atravs de aes como a
Estratgia de Sade da Famlia (ESF), trabalhando a lgica da co-responsabilizao da sade
entre indivduo, famlia e profissional, o que favorece preveno, identificao, tratamento e
cura de doenas, alm da reabilitao e o monitoramento dos agravos sade coletiva,
configurando, assim, subsdios efetivao da Promoo da Sade. (SOUSA E HAMMAN,
2009)
Algumas crticas so feitas aos modelos tradicionais de atuao multiprofissional em
sade que reforam o paradigma biomdico com nfase na doena e na cura, uma vez que as
relaes interprofissionais no acontecem de forma democrtica, por encontrar, nos servios
de sade, aspiraes profissionais corporativistas, com foco na manuteno da autonomia e do
profissionalismo com estratgia de garantia de mercado de trabalho. (ANDRADE, 2003)
O acesso real aos Servios de sade deve ser estabelecido no nvel de cada uma das
unidades, com a participao efetiva dos servidores de nvel local e da comunidade no
processo, pois a validao do acesso aos servios de sade se concretiza pelo seu uso e no
simplesmente pela sua existncia. (VARGAS, 2011)
Em grande parte de sua existncia, as pessoas so saudveis, no necessitando
portanto, de hospitais, Centros de Tratamento Intensivo, complexos procedimentos mdicos
ou diagnsticos teraputicos. Alm de um ambiente saudvel, a alimentao, a preveno de
problemas especficos e informaes adequadas influem na condio de sade. Da se percebe
que a sade deixa de ser uma conquista ou responsabilidade exclusiva de um setor especfico
do Estado, definindo-se como um conjunto de fatores sociais, polticos, econmicos e sociais
que se combinam de maneira particular de acordo com a realidade de cada sociedade. (BUSS
et. al. 2002, p.50).
Se tomarmos a integralidade como princpio e diretriz fundamental das prticas de
cuidado em sade, torna-se necessrio debater como se do os processos de formao dos
profissionais de sade. Percebe-se que ainda lidamos com processos de formao que, no dia
a dia, tem esvaziado os princpios da integralidade e que um dos desafios enfrentados no
cotidiano das prticas de sade reside exatamente nos modos verticalizados de gesto e na
524
dissociao destes com os modelos de ateno. O que nos remete ao fato de que a colaborao
interprofissional relaciona-se diretamente com esse princpio e se efetiva atravs da
participao ativa dos atores sociais presentes nessa relao paciente-profissional-equipe.
(BRASIL, 2010)
No do escopo desta pesquisa tratar de exaurir com nmeros e dados a deteriorao
das condies de sade e o quadro de desfavorecimento das classes menos privilegiadas, mas
sim de assinalar que a sade no Brasil, em dias atuais, vivencia um novo cenrio onde se
aponta para uma conformao de uma antiga problemtica tratada pela sade coletiva como a
mescla patolgica liderada pela diviso da populao pobre e rica, atravs de aes que
transformem a busca pela sade em um impulso no desenvolvimento de habilidades que
conduzam melhoria da qualidade de vida do indivduo e da comunidade em sua coletividade
e que a equipe de sade se utilize de uma prtica interdisciplinar, favorecendo assim o
reconhecimento das potencialidades locais e possveis parcerias intersetoriais no intuito de
favorecer a integralidade da prestao do servio de sade e de fortalecer a participao
social.
H, portanto, um claro reconhecimento de que a sade possui determinantes mltiplos
e complexos que requerem a formulao e implementao de polticas pblicas abrangentes
pelo Estado, isto , que vo alm da garantia de acesso a servios e produtos mdicos. Isso
reforado pelo artigo 200 da Constituio Federal de 1988, que estabelece, de forma no
exaustiva, as competncias do Sistema nico de Sade, incluindo aes de vigilncia
sanitria, epidemiolgica e de sade do trabalhador (inciso II); aes de saneamento bsico
(IV); pesquisa (V); controle de qualidade de alimentos e bebidas (VI) e proteo do meio
ambiente (VIII). (BRASIL, 2012)
As habilidades legais frente aos problemas enfrentados desde antiga realidade da
sade no Brasil, mostram-se, na maioria das vezes, insuficientes no que se refere efetivao
dos direitos sociais, necessitando no s de mero reconhecimento e concesso pelo Judicirio,
mas principalmente por meio de aes de polticas pblicas, o que demanda, entre outras
coisas, planejamento, recursos financeiros, material, informaes empricas e conhecimentos
tcnicos especficos de outras reas que no o Direito. Da afirmar Wang (2008) que:
No h como lidar com todas as dificuldades que surgem com a judicializao dos
direitos sociais simplesmente lendo a norma legal e seus comentadores como se eles,
por si s, pudessem trazer todas as respostas necessrias ou, ento, fazendo um
debate terico sobre princpios abstratos e sem conhecer a realidade sobre a qual se
discute.
525
Na verdade, o Estado passou a atuar diretamente na rea da sade a partir do

desenvolvimento de uma concepo de Estado denominado social cuja interveno no
domnio privado se fez necessria como forma de superar ou pelo menos, amenizar, as
injustias criadas pelo Estado liberal do sculo XIX, que preconizava uma liberdade e
igualdade mticas, servindo como instrumentos de controle de uma classe dominante que se
privilegiava do poder poltico e das benesses econmicas que as oportunidades industriais e
comerciais lhes favoreciam. Da a percepo individualista deste modelo de liberdade que
defendia a no interferncia do Estado nas relaes jurdicas privadas.
Apesar dos fundamentos revolucionrios franceses estarem baseados nos direitos de
liberdade e igualdade e no princpio do no intervencionismo estatal, o que se atesta da
realidade ftica deste perodo do denominado Estado liberal que no havia isonomia na
aplicao destas diretrizes, isto , faltava honestidade para sua implementao, conforme se
deduz dos ensinamentos de Marmelstein (2008, p.46):
Alm disso, o discurso liberal era de mo nica, ou seja, no valia para todos os
grupos sociais. Assim, por exemplo, quando os trabalhadores reivindicavam
melhores condies de trabalho, o Estado esquecia a doutrina do laissez-faire e
extrapolava a proclamada condio de espectador, colocando-se ao lado dos
empresrios na represso aos movimentos sociais. Era comum o apoio das foras
policiais para proteger as fbricas, perseguir e prender lideranas operrias,
apreender jornais e destruir grficas, demonstrando que at mesmo a to enaltecida
liberdade era somente de fachada. Quando essa liberdade (no caso, a liberdade de
reunio, de associao e de expresso dos trabalhadores) representava uma ameaa
estabilidade, o Estado passava a agir, intensamente, para impedir a mudana social.
Deste modo, apesar do grande avano em relao ao reconhecimento de direitos

fundamentais do homem e da limitao do poder do Estado para que fossem garantidos tais
direitos, outros passos precisavam ser dados para tambm permitir a incluso social de todos
para a harmonia da prpria convivncia social e desenvolvimento integral de cada um de seus
cidados.
A manipulao da ideia da generalizao para todos os membros da sociedade dos
ideais revolucionrios de 1789, tornando-os refns de uma disposio apenas formal, permitiu
o domnio da burguesia, que, no seu af de expanso e de acumulao de capital, no se
interessou em partilhar as conquistas materiais alcanadas, mas apenas em conserv-las como
uma ideologia de classe. (BONAVIDES, 1980, p.5)
As mudanas sociais, econmicas e polticas influenciam de modo marcante a
construo da teoria do direito a ser implementada em cada momento histrico e ao mesmo
526
tempo, servem de sustentculo apropriado ordem vigente 1, tal como expressa a lio de
Amaral (2008, p.27) ao afirmar que:
A correlao entre o ordenamento jurdico de um Estado e a ideologia poltica
predominante em um determinado momento histrico inquestionvel. Assim, o
direito amolda-se teoria poltica, resultando, da, um modelo de configurao
jurdica de um Estado. [...] a ordem jurdica fruto da ordem poltica.
Desta forma, viu-se do anteriormente descrito que o denominado Estado liberal, assim
o considerado, por permitir a quase absoluta liberdade de manifestao da vontade privada
nas suas relaes negociais e cujos principais interesses protegidos so os relativos ao
interesse do bem individual de cada pessoa, implicando assim, no primado do individualismo
e do voluntarismo jurdicos.
Analisando o surgimento dos direitos fundamentais sob uma ordem histricocronolgica do seu reconhecimento, pode-se falar em geraes (progressivas) ou dimenses
do direito. Assim, afirma-se que no Estado liberal despontaram os chamados direitos de
primeira gerao ou dimenso (direitos civis e polticos), como forma de proteo do
indivduo diante da ao do Estado, compreendendo as liberdades clssicas, negativas ou
formais, fundadas no princpio da liberdade, destacando-se os direitos vida, liberdade,
propriedade, liberdades de expresso, de associao e de participao poltica, entre outros.
(SARLET, 2010, p.47)
Com o Estado social2 surgem os chamados direitos de segunda dimenso (direitos
econmicos, sociais e culturais) ou prestacionais que se identificam com as liberdades
positivas, embasadas no princpio da igualdade, ensejando do Estado uma conduta ativa em
favor do indivduo e tendo como expoentes, o direito sade, educao, trabalho, entre
outros. Estas prestaes exigveis em face do Estado revelam o carter de superao das
desigualdades materiais concretas no seio da sociedade como possibilidades de valorizao da
existncia humana, ou como dito por Sarlet (2010, p.48): Os direitos de segunda dimenso
Huberman (1985, p.162) expressa esta assimetria jurdica entre dominantes e dominados ao assinalar que: O
exame do Cdigo Napolenico deixa isso bem claro. Destinava-se evidentemente a proteger a propriedade no
a feudal, mas a burguesa. O Cdigo tem cerca de 2.000 artigos, dos quais apenas 7 tratam do trabalho e cerca de
800 da propriedade privada. Os sindicatos e as greves so proibidos, mas as associaes de empregadores
permitidas. Numa disputa judicial sobre salrios, o Cdigo determina que o depoimento de patro, e no do
empregado, que deve ser levado em conta. O Cdigo foi feito pela burguesia e para a burguesia: foi feito pelos
donos da propriedade para a proteo da propriedade.
2
Importante aqui a lembrana de que a mudana do Estado liberal para o social, no se deu como expresso
simples da busca daquele pelo bem-estar do povo. A histria nos revela que houve necessidade de restrio da
liberdade atravs de um novo pacto social gestado por meio dos embates tambm cruentos entre burgueses e
proletrios em busca da justia social, amparados principalmente pelas ideias marxianas e pela doutrina social da
Igreja Catlica no final do sculo XX.
527
podem ser considerados uma densificao do princpio da justia social, alm de

corresponderem reivindicao das classes menos favorecidas.
Aponta-se ainda a existncia de direitos de terceira dimenso 3, fundados no princpio
da fraternidade ou solidariedade, institudos a partir da concepo da superao do Estado
social pelo Estado democrtico e social de direito ou Estado constitucional, trazendo ainda
como marca prpria o fato de terem como titulares no mais o indivduo isolado, mas os
grupamentos humanos, por isso so tambm entendidos como direitos de titularidade
coletiva ou difusa, tais como, os direitos ao meio ambiente, paz, ao desenvolvimento, ao
acesso cultura, entre outros. (SARLET, 2010, p.48)
Dentro do escopo desta pesquisa, referindo-se ao direito fundamental sade, pode-se
verificar que o mesmo tambm pode ser expresso a partir destas trs dimenses acima citadas,
pois seu carter individualista (primeira dimenso) se manifesta atravs da judicializao, por
meio de uma pretenso de efetivao ou reparao em face do Estado, entendido como
violador de tal direito.
J a segunda dimenso se revela quando o Estado procura dar um tratamento
igualitrio do referido direito atravs de servios de sade pblica, inclusive com a
implementao do Sistema nico de Sade (SUS 4). E, finalmente, a terceira dimenso se
manifesta atravs de redes solidrias internacionais estabelecidas atravs de compromissos
multilaterais entre os Estados com a participao de organismos transnacionais, tais como, a
Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), por
exemplo. (SILVA, 2010, p.81-82)
A Constituio Federal do Brasil enquadra o direito sade como um dos direitos
sociais (art. 6, captulo II) e, tambm por sua disposio topogrfica, como direito
fundamental (Ttulo II). Alm disso, ao tratar da Ordem Social (Ttulo VIII) apresenta a sade
(art. 196)5 como direito de todos e dever do Estado, reafirmando tratar-se de um direito
exigvel pelo indivduo frente ao Estado.
No mbito desta pesquisa, interessa diretamente at os direitos de terceira gerao ou dimenso, entendidos
como de difcil expresso constitucional, apesar de Sarlet alertar para o fato de alguns autores j falarem em
direitos de sexta gerao, encontrando maior proteo no mbito internacional, como os de terceira gerao
tambm. (SARLET, 2010, p.45)
4
A Lei 8.080/90 de 19 de setembro de 1990 regula as aes e servios de sade em todo o territrio nacional e
estabelece que a sade um direito fundamental do ser humano e dever do Estado (art. 2, caput), dispondo
ainda no seu artigo 1 que o modo de realizao do mesmo se d atravs de polticas pblicas
5
O artigo 196 da Carta Magna brasileira informa que: A sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
528
A Lei 8.080/90 de 19 de setembro de 1990 regula as aes e servios de sade em todo

o territrio nacional, constituindo o Sistema nico de Sade e reproduzindo o dispositivo
constitucional estabelece que a sade um direito fundamental do ser humano e dever do
Estado (art. 2, caput), dispondo no seu artigo 1
que o modo de cumprimento desta
obrigao da parte do mesmo se d atravs de polticas pblicas, isto , na reformulao e

execuo de polticas econmicas e sociais 6, tal como expresso no artigo 196 da Constituio
Federal. Alm disso, refora a necessidade de participao de outros atores sociais no
empenho para a realizao deste direito fundamental, quando afirma no 2, do seu artigo 2:
O dever do Estado no exclui o das pessoas, da famlia, das empresas e da sociedade.
(BRASIL, 1990)
No plano normativo e no das ideias, o direito sade tem sido perfeitamente
entendido na sua fundamentalidade; entretanto, esta no tem sido a realidade concreta na vida
de muitos brasileiros que padecem em busca de um patamar mnimo de sade que reflita a sua
dignidade existencial.
At mesmo a classificao do direito sade como direito social tem gerado
dificuldades para a sua efetivao dentro de parmetros dignos, uma vez que sua prestao
por parte do Estado est condicionada a questes econmicas, fundamentalmente
oramentrias. Na verdade, este posicionamento mais ideolgico do que tcnico, pois tratase de questo de garantia do prprio direito vida, e no apenas no seu aspecto biolgico.
Importa ressaltar que o carter indivisvel dos direitos humanos est intrinsecamente
unido ao princpio da dignidade humana, elevado a fundamento do Estado brasileiro (art. 1,
III, CF) como norteador no apenas de uma nova hermenutica constitucional, mas tambm
das aes estatais para que se realizem eficazmente os objetivos fundamentais da Repblica
brasileira, delineados no artigo 3 da Constituio Federal, a saber:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
Uma sociedade livre a partir da autonomia de seus membros de se sustentar,

conduzir e realizar suas vidas de acordo com suas perspectivas. E aqui no bastam os direitos
6
Dispe o art. 1 da Lei 8.080/90 que: O dever do Estado de garantir a sade consiste na reformulao e
execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos no
estabelecimento de condies que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a sua
promoo, proteo e recuperao. (BRASIL, 1990)
529
de liberdade, por exemplo, de optar por uma atividade profissional, mas tambm a
possibilidade de uma alimentao sadia, de condies sanitrias e acesso a servios de sade
de qualidade para que a pessoa esteja em adequadas condies fisiolgica, psicolgica e
social para se capacitar a assumir um trabalho digno.
Da mesma forma, uma sociedade justa na qual as desigualdades sociais sejam
reduzidas para que efetivamente o bem de todos seja promovido, necessita dar condies
iguais aos seus membros para que o seu desenvolvimento v alm de aspectos econmicos,
uma vez que este objetivo poder ser tambm realizado a partir da valorizao da dignidade
das pessoas, pois como afirma Sen (2000, p. 19): A condio de agente livre e sustentvel
emerge como um motor fundamental do desenvolvimento.
Por mais que se critique a atuao do poder judicirio diante da judicializao do
direito sade in concreto, ela se deu principalmente pela morosidade, ineficincia e
indisposio dos poderes legislativo e executivo para enfrentar esta questo que afeta a vida
de todos, salvo os que se encontram em posio privilegiada do ponto de vista financeiro e
que podem satisfazer suas necessidades de sade em qualquer lugar do pas ou fora dele.
Alm disso, o judicirio a esfera do Estado que se apresenta como instrumento do
povo para buscar a satisfao de suas pretenses de justia mesmo no tendo sido eleito
diretamente por este. Da que um judicirio honesto e atento aos apelos das pessoas tambm
uma forma de atuao do Estado para garantir o direito sade e cumprir com seu dever
constitucional.
Contemporanemente, a sade tem o seu mbito de aplicao ampliado a partir da
valorizao da existncia humana e do reconhecimento que o desenvolvimento humano
engloba no apenas aspectos biolgicos. Entretanto, mesmo tendo o direito sade sua
fundamentalidade expressa no apenas no mbito constitucional, o que j lhe garantiria a
exigibilidade em face do Estado, reconhece-se aspectos polticos, sociais e econmicos como
limitadores de sua concretizao no dia a dia da vida das pessoas em geral, como tambm se
entende que a participao democrtica de novos atores sociais, tais como Conselhos de
medicina, associaes de usurios do sistema de sade, famlias, entre outros, pode melhorar a
eficcia da efetividade do direito sade.
530
2 POLTICAS PBLICAS E CONCRETIZAO DEMOCRTICA DO DIREITO

SADE
A constitucionalizao do direito sade e sua normatizao extravagante no so
suficientes para garantir sua concretizao, assim como no o a criao de estruturas
mdico-hospitalar, pois sua realizao depende de aes polticas e econmicas; alm disso,
em um Estado Democrtico de Direito, faz-se essencial tambm a participao ativa do
indivduo e da sociedade. Por isso, as polticas pblicas so entendidas como instrumentos de
realizao dos direitos fundamentais sociais, uma vez que no basta ter direitos, preciso
tambm ter meios para concretiz-los.
Cada vez mais as polticas pblicas deixam de ter apenas natureza poltica e o
interesse do Direito tem proporcionado meios adequados para a monitorao jurdica e social
das mesmas, especialmente pela sua importncia na realizao dos objetivos fundamentais do
Estado brasileiro delineados no artigo 3 da Constituio Federal como dito anteriormente. E
estes como instrumentos de valorizao da existncia humana.
O Estado Democrtico de Direito se assemelha ao denominado Estado Constitucional,
ampliando as perspectivas do Estado liberal (individualismo) e do Estado social (socialidade),
de forma a entender a supremacia dos direitos fundamentais como marco para estabelecer os
limites, os contedos e as finalidades das aes dos agentes estatais, no mais restritos aos
critrios legais (government by law ou governo por leis), mas ampliados por nova
hermenutica constitucional de base principiolgica (government by policies ou governo por
polticas). (SILVA, 2010, p.146)
As polticas pblicas costumam ser definidas a partir da delimitao de determinadas
convenincias, costumando-se falar em interesse pblico para caracteriz-las como uma
frmula mgica capaz de afastar quaisquer questionamentos sobre sua legitimidade,
atribuindo aos agentes do Estado o poder de decidir sozinhos sobre quais so estes interesses
a ser perseguidos, frequentemente desprezando a participao democrtica dos atores sociais
cujos interesses so maiores na realizao eficaz daquelas aes.
Interessante ainda a compreenso de que o interesse pblico se identifique com os
direitos fundamentais, uma vez que estes representam as verdadeiras pautas para a construo
de uma vida digna e de uma sociedade justa, de tal forma que at o conceito moderno de
soberania, amparado no poder absoluto estatal, perde a sua fora diante da complexidade da
sociedade local e internacional e do processo de integrao interestatal, cabendo aqui, como
531
bem expresso por Monterisi (2009, p.19), uma viso ampliada de soberania, a saber: outra
soberania muito mais importante: a da dignidade da pessoa humana 7.
A participao da comunidade nas aes governamentais na rea da sade no uma
deciso discricionria de uma determinada poltica de governo, mas uma exigncia
constitucional, como se depreende do disposto no art. 204, inciso II, da Carta Magna 8.
Entretanto, ao utilizar o modelo de democracia representativa como escusa, o poder pblico
minimiza ou desconsidera a relevncia da participao da sociedade no processo de
elaborao das polticas pblicas, aqui entendido como planejamento, execuo, controle e
reviso, valendo a crtica de Silva (2010, p.160):
Constata-se nessa direo que os Poderes constitudos, quando muito, utilizam-se de
Audincias Pblicas para impingir um carter participativo ao processo de definio
das polticas e gastos pblicos, o que se deve convir, muito incipiente para a
definio das polticas que contemplem o interesse pblico no patamar estabelecido
e exigvel do Estado Constitucional.
No h dvidas que os recursos materiais e financeiros so limitados quando se fala

em realizao do direito sade. Do lado do Estado, pelo menos no mbito da Administrao
Pblico, aponta-se o fator limitao oramentria como condicionante principal para a
realizao apenas do que for possvel, e at certo ponto com razo. Aqui se remete ao
conceito de reserva do possvel, quando a limitao do alcance da prestao feita por
conta da escassez de recursos, realizando desta forma, apenas o que for possvel.
Da parte da sociedade, percebe-se diuturnamente que os recursos so mal geridos e
eventos relacionados com corrupo nesta rea, dissolvem os j parcos valores. Onde estaria a
soluo para garantir investimentos adequados na promoo de uma sade de qualidade
populao? Dentro do escopo deste trabalho tem-se frequentemente alertado para vrios
aspectos da gesto democrtica da sade, atravs da qual se poderia garantir a realizao
sustentvel deste bem essencial a todos.
A elaborao, a execuo e o controle das polticas pblicas como um todo no podem
mais na realidade atual serem deixados como uma realizao solitria e exclusiva do Estado,
mas devem ser o fruto de um intenso dilogo com os diversos atores sociais aqui j elencados,
cabendo a ambos, Estado e sociedade, indicarem o alcance possvel e os limites para a
concretizao dos direitos fundamentais sociais, inclusive o da sade.
7
No vernculo: otra soberana mucho ms importante: la de la dignidad de la persona humana.

Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento
da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes: [...]
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no
controle das aes em todos os nveis. (BRASIL, 2012)
8
532
No se trata de decidir quem vive ou morre, situao hoje praticamente previsvel

pelas polticas pblicas praticadas nesta rea, mas de estabelecer parmetros jurdicos, legais,
econmicos e sociais diante de uma real escassez de recursos. Entretanto, o esprito norteador
destas aes no pode ser o que hoje impera, o econmico, mas o da garantia de uma
existncia digna s pessoas.
Na ao de promover, a sade mencionada como fator necessrio para o
desenvolvimento humano, e tal fato recorre do entendimento de que ela um composto de
determinantes sociais, muito mais do que uma caracterstica humana, um aspecto que coexiste com a realidade de cada um, seu estilo de vida, sua posio social e econmica, seu
nvel de educao e seu estado de sade. Essa compreenso vista luz da necessidade da
participao atores sociais envolvidos no contexto da promoo da sade, nos leva a concluir
que se trata de um processo multifacetado e complexo, de dimenses materiais, polticas,
relacionais e subjetivas, compartilhado pelo homem e por suas relaes com outros homens e
com a sociedade, no sendo a excluso desses indivduos simplesmente uma falha do sistema
ou algo que fere a ordem social, mas sim um produto fabricado pelo prprio sistema, e no
apenas fruto de conceitos como o de pobreza e a vulnerabilidade existencial empregada pelo
sistema de sade pblico (Brizolla, 2007)
Com base nisso, Mnica (2007), diz que a funcionalidade desse sistema tem influente
importncia do oramento pblico, principalmente os norteados pelas necessidades de sade
da populao, surgindo neste momento objetivos, metas e programas agora constantes dos
textos constitucionais e de sade que passam a ter sua implementao condicionada
adoo pelo Estado de polticas pblicas que os concretizem. Portanto, a partir do Estado
social que surge por meio de aes de polticas pblicas e do oramento a interveno
positiva do Poder Pblico na ordem econmica e na ordem social.
Nesse cenrio, a Constituio de 1988 alou o oramento pblico importante
instrumento de governo, tanto para o desenvolvimento econmico quanto para o social e
poltico. Para tanto, estabeleceu um encadeamento de trs leis que se sucedem e se
complementam: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
a Lei Oramentria Anual (LOA). Nesse sistema, todas as aes e programas governamentais
devem estar em harmonia com o plano plurianual, nos termos do art. 165, 4 da Constituio
Federal, e a LDO dever estar em harmonia com o PPA, nos termos do art. 166, 4 da
Constituio.
533
Neste ponto importante ressaltar o processo de municipalizao das polticas

pblicas em sade9, uma vez que ao entender que a vida do indivduo e da comunidade se
realiza na prtica diretamente no mbito municipal, ao atribuir a esta unidade polticaadministrativa a gesto primria dos recursos destinados para a sade, permite a identificao
adequada dos problemas prprios de cada comunidade e a participao direta dos cidados na
soluo destes.
Assim, entendendo a relevncia desta atuao conjunta de cada esfera do governo, da
sociedade e do indivduo, promulgou-se em 28 de dezembro de 1990 a Lei n. 8.142 que
dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS), alm
das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade10.
Infelizmente, o que se percebe neste processo de descentralizao da sade atravs da
municipalizao que a gesto dos recursos e o planejamento de utilizao dos mesmos se
restringiram administrao municipal e no mximo participao do poder legislativo local,
perdendo-se mais uma vez a oportunidade de envolver outros atores sociais diretamente
afetados pelo sistema. Da a crtica oportuna de Paim (1992) quando afirma que: "Defender a
descentralizao e contentar-se com a gesto confinada nas prefeituras sem faz-las avanar
para os distritos sanitrios, unidades de sade e organizaes populares pode ser srio
equvoco poltico e tcnico-administrativo.
Ao olhar para a histria da evoluo dos direitos sociais e mais especificamente do
direito sade, a concluso que se chega que no haver a concretizao dos ideais
normativos e dos anseios populares sem o empenho e a luta da prpria comunidade pelos
benefcios que os primeiros so cleres em lhe apontar, mas remansoso em realiz-los.
Os oramentos do SUS so vultosos e a imputao ao sistema previdencirio de suas
dificuldades maior ainda, mas quando se depara com uma administrao deficiente ou
mesmo negligente na utilizao daqueles recursos, vale a pena lembrar que a
responsabilizao11 dos gestores pblicos e at dos parlamentares pelo descumprimento de
9
O mbito de ao das polticas pblicas em sade, de acordo com Silva (2010, p.164): integram o campo de
ao social do Estado orientado para a melhoria das condies de sade da populao e dos ambientes natural,
social e do trabalho.
10
Tratando sobre o Conselho de Sade como instncia colegiada do SUS, dispe o 2, do art. 1 da Lei
8.142/90 que: O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por
representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de
estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada
esfera do governo.
11
Lembrando a lio de Cavalieri Filho (2009, p.240) acerca dos danos por omisso do Estado e ao fato de que o
artigo 37, 6, da Constituio, que trata da responsabilidade objetiva deste, refere-se tanto conduta comissiva
como omissiva, afirma o mesmo que: H, tambm, o ato ilcito em sentido lato, que se traduz na mera
534
suas obrigaes constitucionais nesta rea, a partir de demandas de judicializao neste campo
da sade, poderiam soar ofensivas ao vetusto princpio da separao de poderes, mas
perfeitamente condizentes com uma democracia participativa em um Estado que diz na sua
Carta Magna exatamente quais os objetivos que seus atores polticos devem realizar e a quem
devem eles bem servir.
Sabe-se que o controle das polticas pblicas em sade no se d de forma simplista,
mas que se requer um amplo dilogo em todas as esferas da federao brasileira com a
participao dos agentes polticos e demais atores sociais, no excluindo os do primeiro grupo
tambm como partcipes deste ltimo conjunto, tanto por serem usurios do mesmo sistema,
mas principalmente pela sua responsabilidade estatal e cidad. Cabendo ainda aqui lembrar a
importante funo que a educao em direitos humanos e mais precisamente em sade tem na
capacitao e emancipao do indivduo e da sociedade na conduo de seus destinos.
Portanto, neste contexto, a Promoo da Sade um processo que est em construo
e que atravs da capacitao da populao, torna-se forte o suficiente para atuar na melhoria
das condies de vida, coincidindo com a participao ativa no controle e regulamentao
desse processo, atravs da nfase dos valores da eqidade, solidariedade, democracia,
desenvolvimento, cidadania e principalmente participao, combinadas em estratgias que
envolvam mltiplos atores sociais, dentre estes o Estado, a comunidade, a famlia e
diretamente o individuo usurio do SUS.
Sendo assim, essa relao constitui responsabilidade no apenas do setor pblico de
sade, mas se deve a um processo de integrao dos diversos setores de mbito municipal,
estadual e federal, os quais so fonte de articulao poltica que culminam com a melhoria das
condies de vida da populao brasileira, fortalecendo a necessria educao em sade no
s dos usurios, mas da equipe profissional que tambm parte desse trajeto e fomentadora
do acesso a prestao de servios de sade de qualidade que so essenciais ao ser humano.
3 EDUCAO EM SADE ATRAVS DA FONOAUDIOLOGIA COMO
POLTICA PBLICA DE SADE
Entende Candeias (1997, p. 210) que educao em sade quaisquer combinaes de
experincias de aprendizagem delineadas com vistas a facilitar aes voluntrias conducentes
sade; sugerindo assim, que a solidez da construo da educao em sade seja um dos
resultados da combinao dos mltiplos determinantes sociais que afetam o comportamento
contrariedade entre a conduta e o dever jurdico imposto pela norma, sem qualquer referncia ao elemento
subjetivo ou psicolgico, e que serve de fundamento para toda a responsabilidade objetiva.
535
humano, delimitando o foco dessas experincias de aprendizagem e de intervenes

educativas com vistas a facilitar a distino do processo de educao em sade de quaisquer
outros que contenham experincias acidentais de aprendizagem.
Com base nessa concepo, entende-se que as polticas de sade se concretizam no decorrer
da prestao do servio, de forma que a ao conjunta ou individual dos agentes nelas envolvidos
participem a partir de suas prticas cotidianas, gerindo um modelo de educao em sade que
converge para o princpio da integralidade sendo este composto em grande parte por atividades
tcnicas, voltadas para a sade, observadas rotineiramente em ambientes de trabalho e de atendimento
clnico, na comunidade ou at mesmo no ambiente escolar. (ALVES, 2005, p. 39)
Cabe ressaltar que a ao do profissional da equipe de sade deve ser norteada pelos
princpios do SUS, procurando a sua maneira desencadear mudanas de comportamento individual e
coletivo atravs de aes de promoo da sade, que muito embora inclua sempre a educao em
sade, visa em seu carter amplo provocar mudanas de comportamento organizacional, capazes de
beneficiar a sade de mltiplas camadas da populao, particularmente, mas no exclusivamente por
meio da legislao.
Desta forma, Mohr destaca a escola como um ambiente formador de construo do
conhecimento no s do contedo escolar, mas tambm um ambiente promotor de aes formadoras
da educao em sade. Estratgias de promoo de sade como o Programa de Sade na Escola
(PSE), considerado uma poltica intersetorial dos Ministrios da Sade e da Educao, foi institudo
em 2007 e assume o carter de polticas de sade e educao voltadas s crianas, adolescentes,
jovens e adultos da educao pblica brasileira, transformando a escola num espao privilegiado para
prticas de promoo, preveno da sade e construo de uma cultura de paz, tornando a escola um
lugar de reflexo e de formao de indivduos atuantes na sociedade atravs da formao e
desenvolvimento do pensamento crtico e poltico (Ministrio da Sade, 2007).
Este contexto nos remete a 2009, quando a Comisso de Especialistas em Educao em Sade
da Organizao Mundial da Sade (OMS) colocou a necessidade de serem realizadas, dentro do
espao escolar, diversas atividades que favorecessem a promoo da sade, e no somente o trabalho
de transmisso de conhecimentos sobre aspectos relacionados a esta; nesse sentido, foi apresentada
uma abordagem inicial ao conceito de Escolas Promotoras de Sade, definida pela IUHPE como:
Escolas que podem contribuir substancialmente para a sade e bem-estar dos alunos
atravs de diversas iniciativas, incluindo as fomentadas pela Organizao Mundial
de Sade (OMS), UNICEF, UNESCO, os Centros de Controle e de Preveno de
Doenas (CDC) dos Estados Unidos, a Unio Internacional de Promoo da Sade e
de Educao para a Sade (UIPES) e outras. (IUHPE, 2009).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (lei 5.692/71) determina em seu artigo 7, que a
educao em sade na escola, seja desenvolvida atravs de atividades diversificadas ao longo de toda a
sua vida acadmica, dentro dos denominados Programas de Sade, no intuito de se obtenha
536
conhecimentos cientficos e os hbitos sociais que lhe permitiro enfrentar os problemas da vida na
comunidade, concomitantemente deve aprender os hbitos de sade, que lhe permitiro alcanar o
maior grau possvel de sade, fsica, mental e social.
Durante a XIV Conferncia Mundial em Educao em Sade, ocorrida em novembro de 2011
elaborou-se um documento no qual se colocava que todos os locais onde a educao fosse
desenvolvida seriam espaos ideais para a promoo de sade, defendida na Declarao de Alma Ata,
formulada por ocasio da I Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios da Sade no ano de
1978, que defende a melhoria na qualidade dos servios de sade como direito fundamental e como a
principal meta social de todos os governos. (BRASIL, 2002, p. 19)
Com a finalidade de consolidar e expandir parcerias para a sade entre os diferentes setores
em todos os nveis do governo e da sociedade criou-se um documento denominado Declarao das
Escolas Promotoras de Sade (DEPS), que preconiza que toda criana tem o direito e deve ter a
oportunidade de ser educada em uma Escola Promotora de Sade. (BRASIL, 2001).
Aps a 4 Conferncia Internacional de Sade em Jacarta, intitularam-se os novos atores
sociais da sade, definidos com base no esforo da ao comunitria exigindo a participao desses
novos atores sociais como necessria evoluo da sade em todos os pases do mundo proposto em
1992 pela Declarao de Bogot, que propunha a criao de ambientes e de condies adequadas para
a construo do conhecimento que, alinhado participao da comunidade educacional, poderia
favorecer a adoo de estilos de vida saudveis e condutas de proteo ao meio ambiente (BRASIL,
2001).
At 1996, por resoluo da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), o tema
sade era abordado dentro do referencial curricular escolar, utilizando como designao a referncia
Programas de Sade, sem ser incorporado como disciplina curricular, e sim como um trabalho a ser
desenvolvido de modo pragmtico e contnuo. (BRASIL, 1996).
Com base nisso, o objetivo maior da educao em sade deve ser o de possibilitar populao
a aquisio de conhecimentos que fundamentem, orientem, justifiquem e que levem adoo de
comportamentos necessrios para que o cidado intervenha no nvel individual e coletivo, na
manuteno e melhoria de suas prprias condies de sade e da comunidade onde vive partindo do
principio de que as aes centralizadas nas individualidades de cada um decompem a tentativa de
mudanas comportamentais originais da realidade externa do ambiente escolar, tratadas por este de
maneira isolada, parindo de uma viso assistencialista de educao, que distorce o contexto coletivo da
atual educao em sade (Mohr 1995).
Partindo do pressuposto de que a integralidade no cuidado s pessoas a base da

educao em sade, evidencia-se a necessidade de articular aes de educao atravs da
escola, tratando-a como o elemento inicialmente produtor de um saber coletivo que contribui
para a autonomia e emancipao do indivduo para cuidar de si, da famlia e do seu entorno.
537
Deste modo, a integralidade permite a identificao dos sujeitos como totalidades,

ainda que os resultados necessrios ao atendimento no sejam alcanveis em sua plenitude,
considerando todas as possveis dimenses em que se possa intervir mesmo que o
atendimento integral extrapole a estrutura organizacional hierarquizada e regionalizada da
assistncia de sade, prolongando-se segundo Machado et. al. (2007, p. 336), pela qualidade
real da ateno individual e coletiva assegurada aos usurios do sistema de sade, requisita o
compromisso com o contnuo aprendizado e com a prtica multiprofissional.
Atentando ao escopo desta pesquisa, apresenta-se a fonoaudiologia como contribuio
para a promoo das polticas pblicas de sade na escola por meio dos processos de
educao em sade, uma vez que em sua atuao em aes de sade na escola, observa-se o
crescente emprego do termo Promoo da Sade; contudo, uma anlise mais cuidadosa
evidencia, na maioria das vezes, a superficialidade da fundamentao terico-conceitual e das
concepes que as norteiam, o que leva a construir uma percepo s vezes equivocada de
que Promoo da Sade seja apenas um novo nome, uma nova roupagem para a j conhecida
preveno, esquecendo-se o fato de que a prpria histria de constituio de conhecimento da
Fonoaudiologia j instaura a possibilidade de uma atuao fundamentada nas questes
referentes ao universo clnico/preventivo, fato que corrobora a ao do profissional na
reedio de dizeres clnicos na escola. (SILVA E CALHETA, 2003).
Diante disso, deve-se considerar tambm a importncia da famlia na construo de
um ambiente domstico dotado de prticas psicossociais favorveis ao desenvolvimento
infantil, tornando esta um parceiro atuante no desempenho cognitivo de crianas, para
tambm contabilizar o impacto da escolaridade familiar e educacional sobre a qualidade dessa
estimulao, nos remetendo ao inicialmente citado conceito de sade definido pela
Organizao Mundial de Sade (OMS). (PACHECO E CARAA, 2002, p. 201).
Faz-se relevante que esta especialidade acompanhe as mudanas tericometodolgicas do campo da Sade Coletiva e, pautando-se por elas, participe do processo de
implantao de uma poltica nacional de sade, definindo seu papel e lugar junto Promoo
da Sade da populao educacional, de maneira reflexiva, consciente, responsvel e atuante.
(PENTEADO E SERVILHA, 2004, p.107-116)
Desta maneira, a contextualizao da queixa proveniente da escola, deve acontecer a
partir do dimensionamento de um problema especfico de sade, percebido pela comunidade e
pelos profissionais como uma falha da limitada ao das polticas pblicas na implantao do
servio de atendimento fonoaudiolgico, partindo do pressuposto de que a legalizao da
oferta mnima deste servio no sistema pblico de sade, s ocorre a partir das dcadas de 90,
538
aps a formulao de uma conjuntura de mudanas das polticas de sade de mbito nacional
que, nesse perodo, acompanhou a implementao do SUS, impulsionando a categoria a
refletir sobre as novas polticas pblicas de sade. (BAZZO, 2007)
Emerge da, um antigo questionamento sobre a atuao desse profissional no contexto
da sade coletiva, no qual a escola definida como fonte de conhecimentos e ambiente
formador de opinio sobre a sade e as polticas necessrias para o desenvolvimento do perfil
que deveria ser favorecido com a presena desse profissional, mas acaba por ser enfraquecido
devido crescente demanda para o servio de fonoaudiologia que est arraigado a um quadro
insuficiente de oferta desse atendimento nessas instituies.
Neste segmento, a sade passa a denominar a assistncia fonoaudiolgica na escola
como fator determinante das condies de sade geral, devendo sua assistncia preventiva ser
garantida em todas as suas reas: audio, voz, motricidade orofacial e linguagem, como meio
de integrao e no excluso social do indivduo com queixas escolares merecedor de ateno
nas aes de promoo de sade, uma vez que esse direito possibilita o mesmo a se colocar
como um agente transformador da sociedade e de sua realidade.
Apesar de que ainda persiste a viso fonoaudiolgica predominantemente curativa, na
atuao de alguns profissionais inseridos em servios de sade pblica, preocupados em
atender toda a demanda, geralmente espontnea, de pacientes que procuram as Unidades
Bsicas de Sade, Hospitais, Centros de Referncia, entre outros, que culmina com a
frustrao profissional, uma vez que o acolhimento de toda a demanda pode se tornar algo
inatingvel em alguns servios, transmitindo a ideia de que o trabalho fonoaudiolgico
acessvel para poucos. (CRUZ, et. al., 2009)
No contexto atual da fonoaudiologia escolar, no fim da dcada de 80, a atuao desse
profissional tornou-se legalmente definido, mas infelizmente, o fortalecimento dessa relao
ainda era pouco ou nenhum por parte da escola e seus atores sociais, e que no deveria estar
restrita ao processo de triagens, orientaes, encaminhamentos, mas assim definida por como
uma necessria participao no contexto escolar dentro do processo de evoluo educacional,
realizando um trabalho integrado entre os pais, professores, alunos, e demais profissionais que
componham a equipe da escola considerando o fato de que a educao brasileira tem
vivenciado de ordem elitista e excludente, culminante com a responsabilizao do aluno pela
no aprendizagem invertendo a verdadeira necessidade que este indivduo tem, configurando
por natureza, a escola como um excelente campo de atuao para a fonoaudiologia
(FERNANDES E CRENITTE,2008, p. 182).
539
Consoante ao fato de que, para os profissionais eticamente responsveis e que

realmente
se
preocupam
com
qualidade
dos
estmulos
absorvidos
pela
criana/adolescente, interferem diretamente no seu desenvolvimento, tornando parte desse

ciclo atores formadores e percussores do processo de aprendizagem desses indivduos,
tornando o professor o principal mediador desse processo, considerando o tempo que o
mesmo tem em contato dirio com a criana, sendo este geralmente o primeiro a perceber as
dificuldades o primeiro a perceber muitas das dificuldades que a mesma possa vir a
apresentar.
Os esforos por parte dos profissionais envolvidos no processo de aprendizagem,
segundo Fernandes e Crenitte (2008): devem tambm ser direcionados no sentido de uma
reflexo crtica sobre a maneira preconceituosa e estereotipada, a que alunos brasileiros com
rendimento escolar insatisfatrio so alvos. Desta forma, transformando o discurso de
fracasso escolar em uma atitude de confiana para que o mesmo possa desenvolver a
capacidade de aprender.
A escola um ambiente que tem como premissa a aprendizagem e o professor tem
papel destacado nesse processo, de forma que o trabalho conjunto entre estes dois campos de
atuao transformam a acessria fonoaudiolgica em uma parceria necessria composio
de um trabalho de formao continuada, dando origem a uma relao aliada elaborao
conjunta de estratgias criadas no intuito de incentivar as habilidades comunicativas dos
alunos, identificando mais facilmente os desvios apresentados por eles. (MARANHO et. al.,
2009)
Como membro da equipe escolar, este profissional pode contribuir para a
implementao e desenvolvimento de projetos educacionais que visem uma parceria com a
escola, na qual trabalhar com foco no redirecionamento do trabalho escolar, favorecendo a
demanda de queixas apresentadas pelos professores. Essa parceria descrita como uma
relao de cortesias tradicionais, embora no sendo o fonoaudilogo o principal ator do
processo de aprendizagem no mbito escolar, mas com a funo de formador de ideias que
favoream a constituio de um ambiente capaz de fornecer o ensino regular e at mesmo
conhecimentos para a promoo da sade. (HERNNDEZ, 1998)
4 CONCLUSO
Est muito bem assentada a ideia de que a sade um dever do Estado e um
direito de todos, quer por disposies constitucionais, leis esparsas e principalmente no
540
imaginrio da populao em geral, de forma que este trabalho procura realar os principais
aspectos para o cumprimento da obrigao (pelo Estado) e o exerccio do direito (pelo
cidado).
Diante de um poder legislativo inerte e de uma administrao pblica que justifica sua
ineficincia no campo da efetivao da sade somente com base em questes oramentrias, o
judicirio tem prontamente se manifestado como instrumento de concretizao deste direito.
Entretanto, entende-se aqui que este no deve ser o meio privilegiado para o cumprimento de
tal obrigao pelo Estado, apesar de muitas vezes necessrio.
O trabalho aponta como principal concluso a relevncia da gesto democrtica das
polticas pblicas, especialmente as de sade, entendendo tal modelo, como o de participao
integral de novos atores sociais, vidos por contribuir para a melhoria das condies de sade
da comunidade. Profissionais mdicos e outros da rea de sade, associaes de usurios do
SUS e demais entidades, alm das famlias e indivduos que se sintam responsveis no
apenas pelo seu bem estar, mas de toda a comunidade, podem contribuir efetivamente para
que os recursos disponveis atravs dos oramentos nas diversas esferas do governo (federal,
estadual e municipal) sejam eficazmente aplicados no setor de sade.
Conclui ainda a pesquisa que a importncia da educao em sade, especialmente com
a participao do fonoaudilogo nas escolas, tambm tem um papel de gerao de
conhecimento e de condutas apropriadas para esclarecer e emancipar as pessoas desde a mais
tenra idade, capacitando-as a conduzir os seus destinos com base na valorizao da dignidade
humana e no compromisso solidrio com toda a sociedade.
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Coleo CONPEDI/UNICURITIBA

Prof. Dr. Orides Mezzaroba

Prof. Dr. Marli Marlene Moraes da Costa

DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS I

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Direitos sociais e polticas pblicas I

Luiz Eduardo Gunther

XXII ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI/ UNICURITIBA

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

A GARANTIA DO MNIMO EXISTENCIAL NA PROTEO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

O MNIMO EXISTENCIAL: PARMETRO PARA A IGUALDADE SOCIAL ....................................................

O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A DIGNIDADE HUMANA ........................................................

O MNIMO EXISTENCIAL E OS TRIBUNAIS SUPERIORES .........................................................................

O CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS ....................................................................................

A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA CONCILIATRIA COMO CONTRIBUTO AO ESTADO

A POLTICA PBLICA CONCILIATRIA DE RESOLUO DE CONFLITOS DE INTERESSES ...........................

EQUIVALENTES JURISDICIONAIS: INSTRUMENTOS DE EFETIVAO ORDEM JURDICA JUSTA .......

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

DIREITO EDUCAO: POLTICAS PBLICAS E O PAPEL DO JUDICIRIO NA BUSCA DE SUA

DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO ...................................................................................................

DIREITO EDUCAO PREVISO CONSTITUCIONAL ..........................................................................

POLTICAS PBLICAS E DIREITO EDUCAO .......................................................................................

DECISES JUDICIAIS RELATIVAS S POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO ...........................................

A CONSTRUO DA CIDADANIA ATRAVS DAS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO FISCAL (Ana

A CONSTRUO DA CIDADANIA NO BRASIL E A EDUCAO COMO INSTRUMENTO DE MUDANA ..

A EDUCAO FISCAL .................................................................................................................................

A EDUCAO FISCAL NO BRASIL ..............................................................................................................

INCLUSO PREVIDENCIRIA: NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE

DIREITOS SOCIAIS LUZ DOS DIREITOS HUMANOS ...............................................................................

O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 .......................................

A COBERTURA PREVIDENCIRIA NA AMRICA LATINA: DESAFIOS DA INCLUSO SOCIAL .....................

ALTERAES LEGISLATIVAS E AS PECULIARIDADES DAS NOVAS FORMAS DE CONTRIBUIO AO

OS PARMETROS CONSTITUCIONAIS DO NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO

A CONSTITUIO FEDERAL E AS POLTICAS SOCIAIS NA ERA NEOLIBERAL ..........................................

O NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO PREVIDENCIRIA (SEIP): AVANO OU RETROCESSO? .....

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO: REFLEXES ACERCA DE

CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O ESTADO ..........................................................................................

POLTICAS PBLICAS EM PROL DA EFETIVIDADE DA TUTELA AMBIENTAL PREVISTA NA ORDEM

POLTICAS PBLICAS ECONMICAS DE INCENTIVOS AMBIENTAIS ......................................................

BICES DA LEGISLAO AO FORTALECIMENTO DA POLTICA DE GOVERNO EM ECONOMIA

UMA BREVE CONTEXTUALIZAO DA ECONOMIA SOLIDRIA NO CENRIO ECONMICO E NO

A INSERO DA ECONOMIA SOLIDRIA NAS POLTICAS DE GOVERNO ...............................................

AS LACUNAS LEGISLATIVAS E SUAS DIFICULDADES PARA EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

A FUNO SOCIAL DO TRIBUTO E A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS (Castro, Aldo

FUNO SOCIAL DO TRIBUTO ..................................................................................................................

A IMPLEMENTAO DAS POLTICAS PBLICAS: DEMONSTRAO EMPRICA ....................................

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA, ESCOLHAS PBLICAS E POLTICAS PBLICAS:

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA ..........................................................................................

ESCOLHAS, ADEQUADA GESTO E POLTICAS PBLICAS .......................................................................

A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA

A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O CRDITO PARA A AGRICULTURA FAMILIAR ...............................

O AGRICULTOR FAMILIAR E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA

ANLISE DA LEI N 10.836/04 (PROGRAMA BOLSA FAMLIA): O DIREITO COMO PROMOTOR DE

POBREZA: EM BUSCA DE UM CONCEITO .................................................................................................

ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...............................................................................................

MUDANA SOCIAL ....................................................................................................................................

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI): QUAL O PERFIL SOCIOECONMICO

CONSIDERAES INTRODUTRIAS .........................................................................................................

PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO PROUNI ............................................................................................