PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER

FACULTAD DE DERECHO
SEGURIDAD SOCIAL 2014-II

TEMA DE INVESTIGACIN
La implementacin de un seguro de desempleo como el mejor mecanismo de
proteccin de los trabajadores cesados de manera involuntaria

Integrantes

Bayn Lobatn, Ysabel

Ninanya Cristbal, Katherine
Salas Ziga, Gabriela
Sueyoshi Narita, Milagritos
Ybar Condori, Yvet

2014

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20095460
20088143
20090809
20064510
20080867

INTRODUCCIN
A pesar de la existencia de reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la Corte
Suprema acerca de la proteccin que merece el Derecho al Trabajo, en nuestro pas todava
son frecuentes los despidos inconstitucionales. A ello, debemos agregar los casos
excepcionales de terminacin por causas objetivas como los ceses colectivos, sobre todo en el
Sector Pblico.
Consideramos que la relevancia del tema radica en que el seguro de desempleo devendra en
un mecanismo para reducir las contingencias econmicas derivadas del cese involuntario o
injustificado, situacin que como hemos mencionado anteriormente- no es ajena a nuestra
realidad.
En ese sentido, a travs de la implementacin de un seguro de desempleo, se podr lograr la
adecuacin del Per al Convenio 102 de la Organizacin Internacional del Trabajo y, en
consecuencia, una mayor cobertura (tanto en el mbito de aplicacin subjetiva como en las
prestaciones), logrando mejorar la situacin de muchas personas en nuestro pas.
A nivel jurdico, no existira contradiccin alguna con el Convenio 102 ni la Recomendacin 202
de la Organizacin Internacional del Trabajo, sino todo lo contrario, pues el Estado peruano
estara ampliando el mbito de proteccin mnima. En ese sentido, el Per tendra que
adherirse a la parte pertinente del Convenio 102 e implementar las normas correspondientes
(leyes, reglamentos, TUPA) para que el seguro de desempleo pueda ser aplicado.
En la prctica, podran surgir problemas en el financiamiento, pues estaramos ante tres
posibilidades: (i) que el trabajador asuma los pagos de manera peridica, lo cual generara
rechazo por parte de las organizaciones de trabajadores ante el desmedro de sus ingresos; (ii)
que el trabajador y el empleador, de manera conjunta, asuman los pagos, lo cual ocasionara
que el empleador realice dos pagos (uno por los aportes peridicos y otro por una
indemnizacin por despido arbitrario, de ser el supuesto); y, (iii) regirse por el sistema de
subsidios, mediante el cual el Estado sera el encargado de soportar los costos econmicos,
pudiendo generar un desbalance en el presupuesto nacional.
De conformidad con el artculo 11 de Ley No. 26790, Ley de Seguridad Social en Salud,
actualmente existe un derecho especial de cobertura por desempleo. De manera que, en caso
de desempleo y de suspensin perfecta de labores que genere la prdida del derecho de
cobertura, los afiliados regulares y sus derechohabientes tienen derecho a las prestaciones de
prevencin, promocin y atencin de la salud.
Consideramos que este derecho nicamente otorga a los afiliados regulares prestaciones
asistenciales para la atencin de salud durante un determinado tiempo; sin embargo, no otorga
una prestacin efectiva (econmica) por medio de la cual el desempleado pueda subsistir ante
la prdida de ganancias debido a su situacin.
En tal sentido, a lo largo del presente trabajo analizaremos algunas posibilidades a tomar en
cuenta para la implementacin de un seguro de desempleo, tales como:
a) La implementacin de un seguro que cubra a todos los trabajadores del rgimen laboral
de la actividad privada y del Sector Pblico.

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b) Debe cubrir el desempleo total y la prdida de ganancias debida al desempleo parcial

entendido como una reduccin temporal de la duracin normal del trabajo.
c) En cuanto a su financiamiento, este debe ser sostenido por aportes (cotizaciones) de
empleadores y trabajadores (rgimen contributivo), que permitan asegurar su viabilidad
en el fututo.
d) Debe tratarse de un sistema de seguros que permita otorgar prestaciones en funcin a
la remuneracin dejada de percibir por el trabajador. El seguro de desempleo, para un
pas como el Per, debe cubrir al menos el 50% de la remuneracin perdida por un
periodo mximo de 6 meses.
e) En cuanto a su administracin esta deber ser realizada por alguna de las compaas
de seguro supervisadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
f)

El seguro de desempleo debe reunir ciertas condiciones de admisibilidad y ciertas

condiciones de pago.

Por ello, en los siguientes acpites explicaremos las razones por las cuales en nuestro pas
resulta necesaria la implementacin de un seguro de desempleo, proponiendo, finalmente, un
verdadero modelo de proteccin contra las contingencias derivadas del cese involuntario.

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CAPTULO I
(Falta nombre)
1.1. Estado de la cuestin: Una mirada al desempleo en nuestro pas
Antes de analizar una propuesta sobre la regulacin del seguro de desempleo a nivel nacional,
debemos precisar algunas cuestiones preliminares. As, empezaremos por analizar las posibles
alternativas a fin de enfrentar el riesgo de desempleo.
Tal como seala Mario Velsquez, este aspecto est conformado por un conjunto de opciones
una de las cuales es aqulla orientada a la reduccin del riesgo de desempleo, que incluye
mecanismos que reducen la probabilidad de estar desocupado o bien que aumentan la de
abandonar tal condicin si se enfrenta dicha contingencia (CEPAL 2010: 10).
Dentro de esta alternativa, se enmarcan aquellas las polticas que favorecen el crecimiento
econmico estable, las que incentivan la inversin, las que se orientan a mejorar el
funcionamiento de los mercados de trabajo; a travs de la inversin en capital humano, en
informacin e intermediacin laboral, etc.
Nuestro pas no ha sido ajeno al desarrollo de polticas destinadas a enfrentar el riesgo de
desempleo. As, en cuanto a la primera alternativa, se han implementado polticas de inversin
o crecimiento estable, directamente relacionadas con el crecimiento de la economa en nuestro
pas.
De otro lado, se encuentran las respuestas a las posibles contingencias que resultan al
presentarse la situacin del desempleo, mediante instrumentos que generen una rpida ante
este evento no deseado. Por ejemplo, los programas de empleo pblico, o asistencia general
sobre bsqueda de empleo.
Dentro de esta la segunda alternativa, en colaboracin con el Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo se han creado diversos programas de apoyo y acceso al empleo,
destinadas a promover la insercin productiva, formal y con empleo decente a fin de generar
igualdad de oportunidades.
As, de acuerdo al informe del anuario estadstico sectorial del Ministerio de Trabajo y
Promocin de Empleo emitido en el 2013, actualmente van progresando los programas de
acceso al empleo tales como: Jvenes a la obra, Vamos Per, Trabaja Per, Per
Responsable, entre otros. Estos programas buscan busca fortalecer la oferta de trabajo (a
travs de la capacitacin laboral); aumentar la cantidad demandada de trabajo (mediante
programas de empleo directo o bien por subsidios a la contratacin de mano de obra).
Finalmente, estn aquellos instrumentos destinados a reducir los efectos del desempleo,
aquellos que se enfocan en contrarrestar los efectos momentneos del desempleo. En este
punto se ubican los siguientes:

Los seguros de desempleo: buscan prevenir situaciones de pobreza o cumplir un rol

estabilizador del gasto en consumo, luego de la prdida del empleo.
Las Indemnizaciones por Despido: orientan a desincentivar despidos injustificados por
la va de aumentar el costo asociado para el empleador, o bien generar recursos para
sustituir las remuneraciones cuando el despido se produce. (naturaleza resarcitoria).

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Las Cuentas de Ahorro Individual: pueden acumular recursos monetarios mientras el

trabajador permanece empleado con el objetivo de proporcionar beneficios al trmino de
la relacin laboral.
La modalidad del Pre aviso de Despido: aquella notificacin previa del empleador al
trabajador, sobre la decisin de despedirlo.

En cuanto a la indemnizacin por despido, debemos destacar que, tal como seala la
Constitucin, el trabajador merece proteccin adecuada frente al despido arbitrario, pudiendo
optar alternativamente por la reposicin en el empleo o la indemnizacin correspondiente
(equivalente a una remuneracin y media ordinaria mensual por cada ao completo de
servicios con un mximo de doce (12) remuneraciones).
No obstante, de conformidad con el artculo 34 del Texto nico Ordenado Decreto Legislativo
N 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N 00397-TR (en adelante LPCL), el despido del trabajador fundado en causas relacionadas con su
conducta o su capacidad no da lugar a indemnizacin. Por lo que, si el trabajador a cometido
cualquiera de las faltas graves contempladas en el artculo 25 de la LPCL, no tendr derecho
a indemnizacin alguna.
Sobre este aspecto, nos preocupan los casos en los que el empleador podra imputar
cualquiera de las faltas previstas, nicamente con el objeto de despedir al trabajador sin
pagarle la indemnizacin que le corresponde. Esta proteccin no se otorga cuando el contrato a
plazo fijo ha finalizado por cumplimiento del plazo establecido en el contrato. En este sentido,
podemos decir que a pesar de que existe una proteccin frente al efecto del desempleo por
medio de una indemnizacin, no todos los trabajadores estn en igualdad de oportunidad para
acceder a esta.
En relacin a la modalidad de pre aviso, debemos tener en cuenta que si bien el empleador
no puede despedir por causa relacionada con la conducta o con la capacidad del trabajador sin
antes otorgarle por escrito un plazo razonable (no menor de seis das naturales o de treinta
das naturales para que demuestre su capacidad o corrija su deficiencia). Consideramos que
esto no otorga ninguna seguridad al momento en el que finalmente se produce el despido, ya
que la contingencia se produce despus de que finalice el procedimiento de despido, cuyo
riesgo no se encuentra protegido con el pre aviso.
Con la alternativa de las cuentas de ahorro individual, consideramos que esta figura podra
calzar con la Compensacin por Tiempo de Servicios, implementada a partir de 1991 como un
fondo individual que deba ser financiado por el empleador con depsitos equivalentes a un
50% del salario cada seis meses. En su regulacin, se estableci que los trabajadores podan
retirar el equivalente a un 50% del saldo acumulado en situaciones de emergencia y utilizar un
porcentaje equivalente como colateral de prstamos. Posteriormente, en el 2002, el Gobierno
autoriz el retiro de la totalidad de los fondos, en primera instancia para cancelar deudas con el
sector financiero, y posteriormente el mantenimiento de dicha medida se justific para estimular
la demanda. En la actualidad, con el reciente Decreto de Urgencia N 001 2014, las personas
ahora pueden retirar el 100% del excedente a cuatro sueldos acumulados de su cuenta de
CTS.
Al respecto, podemos sealar que se ha distorsionado la finalidad original para la que fue
creada la CTS, debido a que si los montos se van a retirar con periodicidad, quedara
desnaturalizada la figura de proteccin econmica ante el desempleo. En ese punto, debemos
precisar que en nuestro pas, la CTS no funciona en el sentido previsional, se ha permitido en

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diversas oportunidades que el trabajador disponga libremente de estos montos para otros fines
que no se relacionan en modo alguno con su carcter previsional.
Ahora bien, nuestro pas no ha optado por regular un seguro de desempleo propiamente dicho,
este seguro puede ser brindado por instituciones privadas (Bancos), los cuales ofrecen este
tipo de seguro ante la prdida involuntaria del empleo como consecuencia de despido por
alguna causa que no se encuentre especficamente excluida por la cobertura. La afiliacin es
libre, ya sea trabajadores dependientes o independientes con los requisitos que se
especifiquen para el acceso.
Como podemos apreciar, la contratacin del seguro corre directamente a cargo de aquellas
personas que decidan libremente su afiliacin, pero no est cubierto por el empleador como el
caso de la CTS, ni tampoco sera administrado por cualquier de las instituciones que
administran la Seguridad Social en nuestro pas.
1.2. Marco normativo del seguro de desempleo
El Convenio 102, o norma mnima de Seguridad Social es el referente normativo internacional,
al establecer criterios y reglas claras para la cobertura de las nueve contingencias de la
Seguridad Social: Asistencia Mdica, Enfermedad, Desempleo, Vejez, Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, Asignaciones Familiares, Maternidad, Invalidez y Viudez.
As, contiene una serie de criterios o principios tales como el de responsabilidad general del
Estado, la participacin de los asegurados en la gestin del sistema, la financiacin colectiva, el
derecho de apelacin de los beneficiarios, la revalorizacin de las prestaciones de largo plazo,
la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros, as como una serie de condiciones para
establecer la suspensin de las prestaciones.
En el Per est vigente desde el 23 de agosto de 1961 en las siguientes partes: II, III, V, VIII y
IX. En virtud del prrafo 1 del artculo 3 del Convenio, el Gobierno se acoge a las excepciones
temporales que figuran en los artculos 9,d); 12,2; 15,d); 18,2; 27,d); 48,c) y 55,d), sin que se
ratifique la parte que corresponde al seguro de desempleo.
Al respecto, debemos sealar que al ser ratificado en la parte de seguro de desempleo, el Per
se estara obligado a introducirlo en la legislacin correspondiente y reglamentarlo para que se
haga efectivo y que, posteriormente, nuestro pas quede sujeto al sistema de control regular
que utiliza la OIT para garantizar que aquel se aplique.
Por tal motivo, si el Per no promueve el cumplimiento del convenio ratificado, alguna de las
partes o la Oficina de la OIT, puede iniciar un procedimiento de denuncia, reclamo o queja.
En consecuencia, al ser un instrumento exigible, resulta sumamente importante que el Per,
ratifique las partes que corresponden al seguro por desempleo a fin de generar la obligacin de
que se implemente y que, como tal, sea exigible en caso de posterior incumplimiento.

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CAPTULO II
(Falta nombre)
2.1. Experiencia comparada
Teniendo como base lo sealado en los puntos precedentes procederemos a comparar los
sistemas de seguridad contra el desempleo implementados en algunos pases de Amrica
Latina a efectos de determinar las tendencias imperantes en materia del referido seguro.
a.

Chile
En el ao 2001, el gobierno chileno promulg la Ley 19.728, mediante la cual se
instaur el seguro de desempleo y que protege a los trabajadores dependientes en
casos de cesanta, a efectos de otorgarles a los beneficiarios prestaciones
monetarios, de salud, pagos por asignacin familiar, becas de capacitacin y
acceso a la Bolsa Nacional de Empleo.
De conformidad con la referida ley, el mbito subjetivo del seguro de desempleo
son los asalariados dependientes de acuerdo al Cdigo del Trabajo que se
encuentren cesados y que cumplan con los requisitos establecidos por ley para la
percepcin del seguro de desempleo.
El beneficiario del seguro de desempleo tendr derecho a realizar tantos giros
mensuales de su Cuenta Individual por Cesanta como su saldo le permita financiar,
en razn del porcentaje promedio de las 6 ltimas remuneraciones anteriores al
despido (para los contratos a plazo fijo o por obra) o 12 ltimas remuneraciones
anteriores al despido (para los contrato a plazo indefinido).
El primer giro corresponder al 50% del promedio de la remuneracin de los ltimos
6 o 12 meses anteriores al trmino del contrato, segn sea el tipo de contrato de
trabajo. Este porcentaje ir descendiendo hasta agotar el saldo de la cuenta
individual.
Asimismo, tendr derecho a recibir prestaciones de cesanta durante un mximo de
cinco y dos meses, dependiendo si se trata de un trabajador con contrato de plazo
indefinido o un trabajador con contrato a plazo o para una obra, trabajo o servicio
determinado, respectivamente, siempre que mantengan la condicin de cesantes
acreditada mensualmente mediante la certificacin extendida por la respectiva
OMIL y estn inscritos en la Bolsa Nacional de Empleo.
Cabe resaltar que el trabajador cesado podr acceder a las prestaciones con cargo
a su Cuenta Individual por Cesanta si cumple las siguientes exigencias:
a) El contrato de trabajo finaliz por algunas de las causales de los artculos
159, 160 161 del Cdigo del Trabajo o por la figura del despido indirecto
b) El cesado registra 12 cotizaciones mensuales, continuas o discontinuas, en
su Cuenta Individual de Cesanta desde su afiliacin al Seguro o desde la
fecha en que se deveng el ltimo giro a que hubiere tenido derecho
conforme a la ley.

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Por otro lado, el trabajador cesado podr acceder a las prestaciones con cargo al
Fondo de cesanta solidario si cumple las siguientes exigencias:
a) Al momento de la solicitud de la prestacin el cesado carece de recursos
suficientes en su cuenta individual.
b) El cesado cuenta con 12 cotizaciones en el Fondo de Cesanta Solidario en
los ltimos 24 meses y sus tres ltimas cotizaciones deben ser
Resulta de particular inters resaltar que este tipo de seguro cuenta con un
financiamiento tripartito, vale decir, a cargo de los trabajadores, empleadores y
Estado. Sin embargo, la cotizacin mensual de los contribuyentes depender de
diferentes factores.
Por ejemplo en el caso de los trabajadores, el porcentaje del aporte depender
estrictamente del tipo de contrato. As, pues, el aporte individual del trabajador con
contrato indefinido corresponde al 0,6% de su remuneracin imponible, mientras
que el trabajador a plazo fijo no tiene que hacer aportes.
En tanto, el aporte del empleador asciende al 2,4% de las remuneraciones
imponibles del trabajador con contrato indefinido. De este aporte, solo un 1,6% se
abona en la cuenta individual del trabajador, y el 0,8% restante ingresa a un fondo
de reparto denominado Fondo de Cesanta Solidario. En el caso de los
trabajadores con contrato a plazo fijo, el aporte del empleador es de un 3%.
Por otro lado, el Estado
A pesar de que el sistema chileno prev un financiamiento conjunto, la
administracin est a cargo de la Sociedad Administradora de Fondos de Cesanta
de Chile, AFC Chile cabe mencionar que los accionistas de la AFC son todas las
Administradoras de Fondos de Pensiones que operan en el mercado chileno.
Las AFP se adjudicaron en enero de 2002 la licitacin pblica convocada por el
Gobierno para administrar el Seguro de Cesanta por un perodo de 10 aos. En el
2012 renov por 10 aos ms.
b.

Argentina
De acuerdo a la legislacin argentina, el seguro de desempleo tiene por objeto
contrarrestar la cada abrupta de ingresos generada por la prdida involuntaria del
empleo, reducir el desaliento y la desocupacin de larga duracin y ayudar a buscar
y seleccionar un nuevo trabajo.
El mbito subjetivo del referido seguro, son los trabajadores despedidos sin justa
causa, por disminucin de trabajo o por quiebra del empleador que lo soliciten ante
la ANSES.
Expresamente se encuentran excluidos de la cobertura del seguro de desempleo:

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Los cesados que no hayan realizado aportes al Fondo Nacional de Empleo.

Los cesados que perciban Prestaciones Previsionales (excepto pensiones

directas o derivadas de carcter contributivo).
Los cesados que sean beneficiarios de Programa Jefes de Hogar, Programas
de Empleo o cualquier otra prestacin no contributiva (excepto beneficiarios de
Pensin Vitalicia Ex Combatientes del Atlntico Sur, Ley N 23.848 y Ley N
24.892).
Los cesados que perciban otra retribucin o ingreso por cualquier actividad
desempeada.
Quienes hayan renunciado o cesado en la relacin laboral de mutuo acuerdo
con el empleador o los que hayan optado por el retiro voluntario.
Los cesados que perciban a travs de una Aseguradora de Riesgos de Trabajo
(ART) una prestacin dineraria por accidente de trabajo o enfermedad
profesional. No existe incompatibilidad cuando el trabajador deja de percibir la
prestacin de la ART en razn de producirse el alta mdica o la determinacin
por resolucin de un grado de incapacidad permanente definitiva inferior al 66%.
Los cesados que hayan pertenecido a los siguientes regmenes laborales
especiales:
o Trabajo en Casas Particulares.
o Administracin Pblica Nacional, Provincial y Municipal.
o Establecimientos privados de enseanza. (Ley N 13047 y Resolucin
S.S.S. N 71/99).
o Personal docente de la educacin superior de instituciones universitarias
privadas reguladas por la Ley N 24.521.

El seguro de desempleo est compuesto por las siguientes prestaciones: (i)

prestacin econmica por desempleo y asignacin familiar, (ii) Prestacin mdicoasistencial de acuerdo. De igual manera, otro beneficio aunado a la cobertura del
seguro de desempleo en Argentina es el cmputo del perodo en que el cesado
percibe las referidas prestaciones para efectos previsionales.
La prestacin econmica, est conformada por una prestacin bsica que se
calcula inicialmente tomando la mitad de la mejor remuneracin neta mensual,
normal y habitual de los ltimos seis (6) meses trabajados y cuyo importe no debe
ser inferior a $ 250 ni ser superior a $ 400.
Como mecanismos de desaliento a la desocupacin voluntaria y a la permanencia
en el sistema existe una escala decreciente en la prestacin, durante el primer
cuatrimestre se percibe el 100% de la prestacin, en el segundo el 85% y el 70% en
el tercero, siempre que nunca sea menos de $250, monto que ha sido establecido
como el monto mnimo de prestacin.
Asimismo, las asignaciones familiares prevn el otorgamiento de prestaciones
econmicas en los siguientes casos

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Nacimiento/ Adopcin
Matrimonio
Prenatal
Hijo / hijo con discapacidad
Ayuda Escolar Anual

Por otro lado, la prestacin medico-asistencial, el seguro prev el mantenimiento de

las prestaciones y seguro de salud que el trabajador tuvo a la fecha de finalizacin
de la relacin laboral siempre que sta conste en la ltima declaracin jurada del
empleador
A efectos de poder percibir las prestaciones mencionadas, los cesados debern
haber cumplido con cotizar al Fondo Nacional del Empleo de acuerdo a los siguientes
parmetros:

Trabajadores Permanentes o con finalizacin natural del contrato: Seis (6) meses
de los ltimos 3 aos anteriores a la finalizacin del contrato de trabajo que dio
lugar a la situacin legal de desempleo.

Trabajadores contratados a travs de empresas de servicios eventuales: Mnimo

12 meses en los ltimos 3 aos anteriores al cese, o acreditar 90 das de los
ltimos 12 meses anteriores a la finalizacin del contrato de trabajo que dio lugar
a la situacin legal de desempleo.

Trabajadores de temporada: Mnimo 12 meses en los ltimos 3 aos anteriores al

cese, o acreditar 90 das de los ltimos 12 meses anteriores a la finalizacin del
contrato de trabajo que dio lugar a la situacin legal de desempleo.

A diferencia del caso chileno, el financiamiento del seguro de desempleo es de corte

bipartito, vale decir es financiado por los empleadores y el Estado. As, el empleador
aporta al Fondo Nacional del Empleo el 1.5% de la planilla, mientras que el Estado
cubrir el dficit en caso ste exista.
La administracin est a cargo del Administracin Nacional de la Seguridad Social, el
cual es un ente centralizado no solo a cargo de este seguro, sino tambin del
otorgamiento de las diferentes prestaciones que comprende la seguridad social.
c.

Venezuela
En Venezuela se encuentra implementado un sistema de seguro de desempleo
obligatorio que tiene como beneficiarios a todos los trabajadores, aprendices,
trabajadores domsticos, a domicilio, rurales, deportistas profesionales, que se
encuentren afiliados al Servicio de Registro e Informacin de la Seguridad Social.
Adicionalmente, se han incluido a los trabajadores no dependientes, autnomos o
asociados a cooperativas comunitarias de carcter productivo o de servicio.
El sistema de seguro de desempleo en Venezuela comprende un beneficio
equivalente al sesenta por ciento (60%) del salario medio semanal de las ltimas
cincuenta (50) semanas, por un periodo de hasta dieciocho (18) semanas,
establecindose un valor mnimo del beneficio ascendente a un sesenta por ciento
(60%) del salario mnimo vigente. Excepcionalmente, dicho periodo podr
prorrogarse hasta por veintisis (26) semanas en caso que el trabajador est
recibiendo capacitacin.
De igual forma, con este mecanismo de seguro de desempleo, se incluye un bono
de transporte, capacitacin laboral al ciudadano desempleado y servicios de
empleo. Asimismo, el trabajador cesante y sus familiares tienen acceso a veintisis

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(26) semanas de asistencia mdica

trabajadores activos.

bajo las mismas condiciones que los

A efectos de tener acceso a la pensin otorgada bajo este seguro, se le exige al

trabajador un cincuenta y dos (52) semanas de cotizacin durante los dieciocho
(18) meses precedentes a la fecha de la terminacin del empleo. De igual forma, se
le exige haber perdido el empleo de manera involuntaria, y encontrarse disponible
para una oferta de empleo.
En relacin al mecanismo de financiamiento, el seguro por desempleo en
Venezuela se encuentra financiado tanto por el empleador como por el trabajador:
-

En el caso del empleador, se le exige un aporte ascendente al 2.5% de la

remuneracin imponible, estando obligado a cotizar por un 80% de esta. El
ingreso mximo imponible es igual a cinco (5) veces el salario mnimo urbano.

En el caso del trabajador, se le exige un aporte ascendente al 0.5% de su

remuneracin. Para tales efectos, los trabajadores no dependientes,
autnomos o asociados a cooperativas u otras formas asociativas, deben pagar
el total de la cotizacin, pudiendo el Estado subsidiar dicho monto hasta en un
cincuenta por ciento (50%).

El rgimen de seguro por desempleo regulado en Venezuela tiene como principal

beneficio a rescatar que comprende una serie de beneficios que buscan cubrir el
estado de necesidad que se gener como consecuencia del desempleo, as como
promover la temporalidad de dicho estado. En ese sentido, se prevn beneficios
fundamentales tales como otorgamiento de capacitacin laboral, as como el
acceso a una bolsa de empleo.
Conforme observamos son diversos los esquemas de implementacin de seguros contra el
desempleo en Amrica Latina. Consideramos que ello responde a las diversas circunstancias y
realidades en materia de empleabilidad, rotacin laboral e ndices de despido en cada uno de
los pases analizados.
Cada una de las experiencias comparadas resulta valiosa, y precisamente con base a stas
buscaremos realizar una propuesta acorde a las consideraciones caractersticas del mercado
laboral peruano y el marco internacional laboral.
2.2. La Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS) como beneficio social
La Compensacin por Tiempo de Servicios (en adelante, CTS) se encuentra regulado
actualmente en el Texto nico Ordenado de la Ley de Compensacin por Tiempo de Servicios
(en adelante, Ley de CTS), aprobado por Decreto Supremo No. 001-97-TR, su reglamento, el
Decreto Supremo No. 004-97-TR, y dems normas complementarias.
Desde que la CTS se regul por vez primera, ha existido un intenso debate respecto a su
naturaleza jurdica. Algunos la consideran como un seguro de desempleo, pues tiene como
finalidad la de ser un soporte econmico ante el cese del trabajador, mientras que otros la
consideran solo como un beneficio social, adicional a los ya reconocidos legalmente.

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Sin extendernos innecesariamente en esta discusin jurdica, consideramos que la CTS posee
ciertas caractersticas que la hacen una figura jurdica distinta al seguro de desempleo, ya que
no ofrece una proteccin adecuada contra el desempleo, como explicaremos a continuacin:
1. Como se ha desarrollado normativamente, la CTS est regulada como un beneficio
social, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley de CTS. No obstante, la sola
disposicin expresa de la norma no resulta suficiente para calificarla con esta calidad,
sino resulta necesario hacer un anlisis de las modificaciones legislativas en torno a,
por ejemplo, su libre disponibilidad.
En julio de este ao, se expidi el Decreto de Urgencia No. 001-2014 por medio del cual
el Poder Ejecutivo dispuso una serie de medidas para estimular la economa ante la
desaceleracin que se estaba produciendo por factores internos y externos. Una de
estas medidas, aunque no novedosa, fue permitir la disponibilidad temporal de los
depsitos de la CTS del 100% del excedente de 4 remuneraciones brutas del
trabajador1.
El hecho de que el trabajador pueda tener libre disposicin inmediata (aunque sea de
un porcentaje) de sus depsitos, desnaturaliza la esencia del fin previsional que el
legislador ha querido darle en un inicio, pues el trabajador podra utilizar estos montos
para otros fines que no necesariamente sean los previsionales (como comprar, pagar
deudas, etc.), lo que ha sido precisamente la intencin del Poder Ejecutivo al emitir esta
norma.
2. La CTS solo se reconoce a los trabajadores del rgimen laboral comn de la actividad
privada y a los servidores pblicos de la Ley No. 30057, Ley del Servicio Civil, dejando
de lado a los contratados bajo el Decreto Legislativo No. 1057, Rgimen Especial de
Contratacin Administrativa de Servicios (CAS) y a regmenes especiales como la
microempresa. Mientras que a los servidores pblicos bajo el rgimen del Decreto
Legislativo No. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Pblico, y diversos regmenes laborales especiales (pequea empresa,
trabajadores del hogar) perciben una CTS reducida a comparacin de la CTS completa2
a la que tienen derecho los trabajadores del rgimen general y los del Servicio Civil.
Considerando las exclusiones del mbito de aplicacin del beneficio, as como del
monto otorgado, podemos afirmar que no se cumplira con el Principio de Universalidad
(en sentido subjetivo) que las normas relativas al derecho a la seguridad social deben
procurar alcanzar. No existen razones objetivas para excluir y/o reducir el derecho a la
CTS si esta estuviera prevista como un seguro de desempleo.

Artculo 11.- Disponibilidad temporal de los depsitos de la CTS

Hasta el 31 de diciembre de 2014, autorzase a los trabajadores comprendidos en los alcances del Texto
nico Ordenado del Decreto Legislativo N 650, Ley de Compensacin por Tiempo de Servicios, aprobado
por Decreto Supremo N 001-97-TR, a disponer libremente del cien por ciento (100%) del excedente de
cuatro (4) remuneraciones brutas, de los depsitos de la CTS efectuados en las entidades
financieras y que tengan acumulados a la fecha de disposicin. Para tal efecto, se considerar el
monto de la ltima remuneracion del trabajador, y corresponder a los empleadores comunicar a las
instituciones financieras el monto intangible de cada trabajador. El Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo es el encargado de fiscalizar el cumplimiento de la presente disposicin (nfasis agregado).
Tomando como referencia el 100% de una remuneracion mensual.

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3. Asimismo, se supedita el derecho a la CTS a que el trabajador cumpla una jornada

mnima de 4 horas diarias3, lo que implica que el mbito subjetivo de este derecho se
vera aun ms reducido. En tal sentido, nos reafirmamos en el argumento anterior sobre
que este beneficio no tendra las caractersticas de un seguro de desempleo.
4. La CTS se calcula tomando como referencia la remuneracin del trabajador y equivale a
una remuneracin mensual por cada ao de servicios, la que es pagada por el
empleador en dos partes (mayo y noviembre). Esto implica que no sea financiado de
forma contributiva (por aportes del trabajador) o semi contributiva (por aportes del
trabajador, empleador y del Estado), sino solo sea un beneficio adicional a la
remuneracin.
5. Los depsitos de la CTS son liberados en su totalidad (es decir, son de libre
disposicin) al momento de la extincin del vnculo laboral. En cambio, en un sistema de
seguro de desempleo, el afiliado recibe pagos peridicos mientras dure la contingencia.
Finalmente, la CTS se retira de la entidad financiera elegida por el trabajador, mientras
que el seguro de desempleo se otorga a travs de prestaciones peridicas
administradas por una institucin de la seguridad social (la Oficina de Normalizacin
Previsional o una Administradora de Fondo de Pensiones).
De esta manera, el legislador peruano no solo ha optado por regular la CTS como un beneficio
social que ayude al trabajador y a su familia a afrontar las contingencias econmicas ante un
posible cese de este, sino que las propias caractersticas de la misma hacen que no pueda
considerrsele como un seguro de desempleo. En tal sentido, cabra hacernos la siguiente
interrogante: ante la posibilidad de crear un sistema de seguros de desempleo, este debera
ser adicional a la CTS o debera, ms bien, reemplazarla? aspecto que ser materia de anlisis
en los siguientes acpites.
2.3. Alternativas en torno a la implementacin del seguro por desempleo
2.3.1. El Seguro de Desempleo como un sistema de proteccin adicional a la
Compensacin por Tiempo de Servicios
Para poder afirmar si el Seguro de Desempleo debe coexistir en nuestro ordenamiento jurdico
con la Compensacin por Tiempo de Servicios, primero tenemos que definir el mbito de
aplicacin de cada uno para posteriormente analizar si cabe la posibilidad de que ambas
figuras existan de manera conjunta en nuestro sistema.
El Seguro de Desempleo implica un ingreso no permanente; sino temporal, que beneficia a los
trabajadores que se han quedado desempleados ya sea de manera injustificada o debido a una
reduccin de personal (Revista Jurdica del Per 2007: 284).
El seguro de desempleo tiene como finalidad brindar proteccin a los trabajadores frente a la
contingencia del desempleo, garantizndoles un ingreso econmico por un periodo
determinado de tiempo (Casanova 2009: 1); es decir, hasta que los trabajadores consigan un
nuevo empleo y estn en actividad laboral. En ese sentido, por medio del seguro de desempleo
3

Artculo 4.- Solo estn comprendidos en el beneficio de la compensacin por tiempo de servicios los
trabajadores sujetos al rgimen laboral comn de la actividad privada que cumplan, cuando menos en
promedio, una jornada mnima diaria de cuatro horas (nfasis agregado).

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se le brinda al trabajador un periodo de confort, un periodo de estabilidad que de cierta manera

disminuye el impacto econmico que afectar al trabajador mientras se encuentre inactivo
laboralmente.
En la actualidad no existe una normativa que se encargue de regular la figura del Seguro de
Desempleo en nuestro pas; todo lo contrario a lo que sucede en algunos pases de Amrica
Latina, como son: Uruguay, Chile, Brasil, Argentina, entre otros pases.
Hay ciertos argumentos que apuestan porque ambas figuras (el Seguro de Desempleo y la
CTS) se desarrollen de manera conjunta en nuestro pas. De esta forma, se menciona que el
seguro de desempleo debera ser un adicional a la CTS para que se esta manera ambos se
complementen y as puedan brindarle a los trabajadores un ingreso econmico aceptable que
pueda ayudarlos a superar el periodo de desempleo por el cual transitarn temporalmente. Esta
figura est implementada en Brasil, dnde coexiste el seguro junto con el Fondo de Garanta
por Tiempo de Servicios, el cual existe desde el ao 1966 (CEPAL 2003: 40). De esta manera,
lo que se busca es que ante la situacin de un despido, el trabajador cuente con una fuente de
ingresos aceptable, que cubra todas sus necesidades y la de su familia.
Cules son las ventajas y desventajas de tener tanto en nuestro Sistema Jurdico un Seguro de
Desempleo y la Compensacin por Tiempo de Servicios:
Ventajas:

Una primera ventaja es que la coexistencia de ambas modalidades generar un

desaliento a los despidos no justificados (CEPAL 2003: 56). Esto se debe a que la CTS
se paga al trabajador independientemente de la razn que existi al momento del cese
en sus actividades; en cambio, el Seguro de Desempleo beneficiara slo a aquellos
trabajadores que hayan sido despedidos injustificadamente o aquellos trabajadores que
hayan sido despedidos como consecuencia de una reduccin de personal (Revista
Jurdica del Per 2007: 284). En ese sentido, el trabajador percibir un doble ingreso
econmico, haciendo que los empleadores se basen en razones objetivas al momento
de despedir a un trabajador; es decir que el despido se justifique.

Una segunda ventaja es que los trabajadores tienen garantizado un ingreso econmico
mensual y esto a su vez mantiene el consumo (OIT 2012). Esto debido a que los
trabajadores al percibir al momento de su cese laboral, tanto el monto de la CTS como
el del Seguro de Desempleo, le genera al trabajador un ingreso econmico cuyo
objetivo es que el trabajador que transite por un periodo de desempleo no pase por una
situacin de graves dificultades econmicas debido a que ya no percibe ingresos
mensuales por su trabajo, logrando que se mantenga el consumo de los mismos.

No todos los trabajadores accedern al beneficio que les brindar el Seguro de

Desempleo (Revista Jurdica del Per 2007: 286), con lo cual el hecho de que tambin
exista la CTS dentro del sistema jurdico es un beneficio que s repercutir en todos los
trabajadores.

Desventajas:

Una primera desventaja que se puede apreciar de la coexistencia entre el Seguro de

Desempleo y la Compensacin por Tiempo de Servicios es que se originara un

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sobrecosto al empleador. Esto debido a que ambas modalidades persiguen una misma
finalidad (CEPAL 2003: 56). El fin consiste en que el trabajador est protegido durante
el periodo en que se encuentre desempleado, en ese sentido tanto la CTS como el
seguro de desempleo buscan brindarle al trabajador un periodo de confort, un espacio
de tiempo limitado dnde el trabajador pueda cubrir sus necesidades primarias ante el
inevitable periodo de desempleo por el cual debe transitar.

La segunda desventaja implica un mayor riesgo de desempleo, lo cual traera consigo

una menor poblacin protegida (CEPAL 2003: 56). Esta situacin est relacionada con
el impacto que generar la coexistencia de ambos sistemas en la decisin que tome el
empleador al momento de contratar. Esto debido a que cada trabajador generar un
costo adicional al que afrontaba el empleador. En ese sentido, el empleador, con la
finalidad de abaratar sus costos, se inclinar por la opcin de no contratar a tanto
personal para as evitar que tenga que pagar tanto CTS como el Seguro de Desempleo.

Una tercera desventaja consiste en la afectacin a la intensidad individual del trabajo,

como consecuencia de una merma al temor a la prdida del empleo (OIT 2002: 7). Esta
desventaja hace referencia a un bajo rendimiento por parte de los trabajadores, quienes
al visualizar que ante un posible despido igual percibirn un ingreso econmico,
generar que estos presten su servicio sin tener en cuenta su rendimiento laboral.

Como ya hemos mencionado, el trabajador percibir un doble ingreso econmico, ya

que recibir el monto de la CTS y el monto de Seguro de Desempleo. Ante esta
situacin, una cuarta desventaja se manifiesta en el hecho que si el trabajador al
momento de realizar la bsqueda de un empleo, encuentra que las ofertas respecto del
ingreso econmico que percibir de estos son menores a lo que recibe de la suma del
Seguro de Desempleo y del CTS, entonces no aceptar la oferta laboral y seguir
desempleado (CEPAL 2003: 20). Dicha situacin ocasionar que el nmero de
desempleados se mantenga o incremente y por el contrario no se reduzca.
Se puede concluir que existen ms desventajas que ventajas en el caso se d la
situacin de que tanto el seguro de desempleo como la compensacin por tiempo e
servicios coexistan en un mismo sistema jurdico. Se aprecia que mayor impacto se
refleja en los costos laborales en los que se incurrir si se opta por ambas figuras. En
ese sentido, el impacto de las desventajas ser de gran magnitud.

2.3.2. El Seguro de Desempleo como un sistema de proteccin que sustituya a la

Compensacin por Tiempo de Servicios
Una opcin viable a la implementacin de un seguro de desempleo sera que este funcione
como un sustituto de la CTS o, como se denomina en otros pases, el ahorro individual forzoso.
Sin embargo, esta alternativa, al igual que el sistema adicional, tiene sus ventajas y
desventajas, los que pasamos a describir a continuacin.
Ventajas

En caso se verifique la contingencia y el afiliado cumpla los requisitos establecidos,

tendr derecho a percibir las prestaciones econmicas por desempleo de manera
peridica, lo que le asegura un mnimo de ingresos que garantice su supervivencia, lo
cual no sucedera si se mantuviera el otorgamiento de la CTS.

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Reduce costos laborales no salariales que son asumidos por el empleador, ya que este
aportara un porcentaje menor de la remuneracin a la que usualmente est obligado.

Desventajas

Al crearse un sistema de seguro de desempleo, se tendran que analizar las formas de

su financiamiento. En este caso, el trabajador podra ver reducidos sus ingresos si se
optara por un rgimen contributivo o semi contributivo a comparacin de la CTS, la que
est a cargo nicamente del empleador.

En caso se implante un rgimen no contributivo (que el Estado sea el que financie en

todo o en parte el seguro de desempleo), se debern analizar las formas de asignar el
presupuesto para tal fin, lo que genera el trasvase de presupuesto de una entidad a
otra.

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CAPTULO III
Propuesta de implementacin del Seguro de Desempleo en el Per
3.1. El Seguro de Desempleo como reemplazo a la Compensacin por Tiempo de
Servicios
Conforme hemos sealado precedentemente, las diferentes modalidades de implementacin
de un seguro de desempleo aportan diferentes ventajas y desventajas. No obstante,
consideramos que de conformidad con las caractersticas del mercado laboral peruano, en el
cual existen altos costos laborales los cuales son percibidos como desincentivos para la
contratacin, consideramos que lo ms adecuado es la implementacin de un seguro de
desempleo que reemplace la CTS.
En efecto, conforme al ranking de Competitividad Mundial 2014 elaborado por el Foro
Econmico Mundial, el Per se encuentra en la posicin 129 de 148 pases respecto a
prcticas de contratacin y cese, con un ndice de 3.1, donde 1 representa altos niveles de
rigidez en materia de legislacin laboral, y 7, flexibilidad extrema en el mbito de contratacin y
trmino de relaciones laborales. Este alto nivel de rigidez laboral se encuentra fuertemente
vinculado con los altos costos laborales del mercado peruano. En ese sentido, a efectos de
evitar el encarecimiento de los costos, consideramos saludable el reemplazo de la CTS por el
seguro de desempleo, mecanismo que no solo es ms idneo para la proteccin del cesado,
sino que en la experiencia comparada ha mostrado grandes beneficios.
En los siguientes puntos iremos desarrollando los principales aspectos de nuestra propuesta.
3.2. Regulacin del Seguro de Desempleo
Gestin:

Financiamiento
De conformidad con el Convenio 102 y Recomendacin 202 consideramos que el
financiamiento del seguro de desempleo deber estar a cargo, como regla general, de los
empleadores y trabajadores, disponindose as la creacin de un sistema de contribucin
conjunta.
Consideramos que la contribucin a cargo de empleadores y trabajadores en conjunto deber
ser la igual al porcentaje de depsito mensual para la CTS, vale decir, 8.33% de la
remuneracin que perciba el trabajador durante el mes en que la contribucin se devengue.
Proponemos el mismo porcentaje que el correspondiente al depsito mensual de CTS por
cuanto resulta un monto razonable que conjuntamente puede ser soportado por empleador y
trabajador.
Ahora, bien, resulta por dems sealar que empleadores y trabajadores cuentan con una
capacidad contributiva diferenciada. En razn a ello, no somos partidarios de establecer un
sistema aportacin igual para empleadores y trabajadores. Sino que todo lo contrario,
consideramos que si bien el financiamiento debe ser conjunto, a su vez deber imponerse

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diferentes tasas de aportacin para empleadores y trabajadores a efectos de no propiciar

cargas econmicas insostenibles a una de las partes.
En ese sentido, proponemos el establecimiento de tasas escalonadas con base a diferentes
factores econmicos que detenten una mayor capacidad contributiva para el trabajador,
creemos que el principal indicador de capacidad contributiva es la remuneracin. En ese
sentido, proponemos el establecimiento de las siguientes tasas conforme se muestra en el
cuadro.

FACTORES
ECONMICOS

EMPLEADOR

INFERIOR A RMV
(TRABAJADORES
PART TIME)

MS DE UN
RMV MENOS DE
1 UIT

0.33%
8.00%

DE 1 A 3 UIT

1.33%
7.00%

MS DE 3
HASTA 7
UITS

2.33%
6.00%

3.33%
5.00%

Cabe resaltar que para los efectos del seguro de desempleo ser considerada remuneracin
asegurable el total de las rentas provenientes del trabajo personal del afiliado, percibidas en
dinero, cualquiera que sea la categora de renta a que deban atribuirse segn las normas
tributarias sobre renta.
Sin perjuicio de ello, en el caso de las MYPES, las cuales componen gran parte del mercado
laboral, resulta necesario realizar un anlisis ms detallado para la determinacin del
financiamiento de este seguro, por cuanto este rgimen especial no contemplaba el costo de
depsito de CTS, razn por la cual, la implementacin del mismo supondr indefectiblemente
los costos laborales.
Consideramos que a efectos de causar el menor impacto posible de los costos laborales en
este sector, lo ideal es que participe el Estado subsidiando parte de las aportaciones a efectos
de beneficiar tanto a empleador y trabajador. Ello podr lograrse a partir del pago directo de
bonos por parte del Estado o la creacin de un fondo especial destinado al reembolso anual de
los pagos realizados por las empresas que cuenten con la calificacin de MYPE.
Ahora bien, independientemente del anlisis realizado para las aportaciones, el establecimiento
de las primas deber ser determinado por las empresas aseguradoras de conformidad con
factores como el riesgo asegurable, el ndice de incidencia de desempleo en el mercado
peruano, as como el periodo en que se otorgaran las prestaciones del seguro.
Sin perjuicio de ello, consideramos que las primas debern estar a cargo del empleador. No
obstante, a efectos de que no suponga la implementacin de esta nueva obligacin una carga
econmica excesiva, proponemos que el pago de las primas sea computado como gastos
deducibles para el impuesto a la renta a efectos de generar un incentivo positivo para el
cumplimiento de la misma.
Administracin

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MS DE 7 U

4.00%
4.33%

En medida que ser un seguro y tendr esa naturaleza, proponemos que sea administrado por
las compaas de seguros, cuya actividad econmica consiste en producir el servicio de
seguridad, cubriendo el riesgo asegurable (desempleo). Esta entidad estar sometida a estricta
supervisin administrativa con reglas propias de funcionamiento, control e inspeccin, as
particularmente sometida a las disposiciones de la Ley de Contrato de Seguro.
Hemos dejado de lado aquellas entidades que adminstan la seguridad social en el Per, tales
como la ONP o AFP, por las razones que pasamos a explicar:

La nivel nacional la ONP

La AFP

Periodo de calificacin
Prestaciones
Proponemos que la pensin deber equivaler al 80% del promedio de las ltimas 6
remuneraciones recibidas por el trabajador, en caso ste hubiese cumplido con aportar por lo
menos 18 meses seguidos. Esta ser la mxima prestacin en el sistema.
En caso el trabajador no cumpliese con tener aportaciones por se ir reduciendo la prestacin
de manera progresiva. As si el trabajador hubiese aportado de 5 a 17 meses tendr derecho a
una pensin ascendente al 50% del promedio de sus ltimas 6 remuneraciones.
A fin de poder sealar el plazo promedio para otorgar la prestacin, debemos tener en cuando
tiempo en promedio un trabajador est desempleado. As, segn estadsticas de la INEI la
duracin esperada del desempleo en Lima Metropolitana en el 2013 es 11.4 semanas.

A pesar de esta informacin proporcionada por el Banco Central de Reserva del Per tenga por
objeto sealar que el promedio de desempleo es de 3 meses, debemos tener en cuenta que si
tenemos estadsticas de niveles promedio de desempleo, este estudio tambin debe tener en
cuenta la alta tasa de informalidad laboral, altas tasas de inactividad y de autoempleo, cuyos

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valores pueden distorsionar estas estadsticas, dando como resultado mayores niveles de
promedio de tiempo de desempleo.
En ese sentido, evaluando las diversas posibilidades, consideramos que la prestacin podra
ser otorgada en un periodo de 3 a 5 meses, sujeto a evaluacin mensual para poder determinar
si la persona cuenta con mayor o menor grado de dificultad para reinsertarse en el mercado
laboral, dependiendo del grado de instruccin del cesado, de la actividad en donde el cesado
haya desarrollado sus actividades entre otros.
Con base al tiempo estimado de otorgamiento de la pensin consideramos importante
establecer un sistema de otorgamiento decreciente de la prestacin, en donde en el primeros
meses se otorgue el integro de pensin y luego esta vaya decreciendo a efectos de generar un
incentivo directo para la reinsercin del trabajador en el mundo laboral.

As, en el caso de cesado con un grado mayor de reinsercin el otorgamiento de la prestacin

variara mes a mes de conformidad con el siguiente esquema
100% de la pensin
80% de la pensin
60% de la pensin
50% de la pensin
40 % de la
pensin
Por otro lado, en los casos de una reinsercin laboral ms sencilla y rpida el otorgamiento de
la pensin ir decreciendo mensualmente de acuerdo al siguiente esquema.

100% de la pensin

70% de la pensin

50% de la pensin

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Es importante tener en consideracin la necesidad de conjugar la capacitacin con el

otorgamiento de las pensiones. En efecto, consideramos que en la medida que el cesado se
encuentre siguiendo cursos de capacitacin laboral en centros acreditados podr tener derecho
al otorgamiento de una prestacin econmica por mayor tiempo. As, quienes de acuerdo a su
grado de instruccin y al grado de dificultad tenan derecho a percibir una prestacin hasta por
tres meses podrn acceder a una hasta por 5 meses, mientras a los que accedan a una hasta
por 5 podrn seguir percibiendo la misma por dos meses adicionales. Ello con el objeto de
favorecer la mayor competitividad del mercado laboral peruano.
Pensin del seguro de desempleo inafecto
Segn el artculo 14 del Texto nico Ordenado de la Ley de Impuesto a la Renta:
son contribuyentes del impuesto las personas naturales, las sucesiones indivisas, las
asociaciones de hecho de profesionales y similares y las personas jurdicas []
Asimismo, el artculo 18 del TUO, seala los ingresos que no estn afectos al impuesto a la
renta y entre ellos se seala a las indemnizaciones, la Compensacin por Tiempo de Servicios
(CTS), entre otras.
La explicacin a esta exoneracin se basa en que la CTS es un beneficio social de carcter
econmico a favor del trabajador, su objetivo es atender las contingencias que el cese en el
trabajo pueda originar al trabajador y su familia (Asesor Empresarial 2010). Podemos ver que
lo que busca la CTS es similar al seguro de desempleo, en el sentido que dicho seguro tiene
como fin brindar al desempleado y a su familia un monto mensual que cubra sus necesidades
hasta que encuentre un nuevo trabajo. En ese sentido, haciendo un smil entre la CTS y el
seguro de desempleo, llegamos a la conclusin que el seguro de desempleo no debera estar
afecto al impuesto a la renta.
Por otro lado, el seguro de desempleo tampoco estara afecto a la AFP u ONP, ya que lo que
se busca con el seguro de desempleo es brindarle al trabajador un monto mensual que lo
ayude a cubrir sus necesidades bsicas y si dicha mensualidad que se le otorga est afecta a
la AFP u ONP, la cual en ambos es ms del 10% de la remuneracin, el monto se reducira, lo
cual perjudicara a la persona que se encuentra desempleada, puesto que dicho ingreso
provisional, que no es igual a la remuneracin que percibira el trabajador si no estuviera
desempleado, se reducira en ms del 10%. Adems, lo que se busca con el seguro de
desempleo es ayudar a cubrir las necesidades del trabajador que transita por un periodo de
inactividad laboral y en esa situacin la idea no es mermar su ingreso econmico. Asimismo,
dando una mirada a la CTS, esta tampoco est afecta a la AFP u ONP (Asesor empresarial
2010), con lo cual volveramos a aplicar el smil tal y como se hizo con el impuesto a la renta.
En ese sentido, tenemos que el seguro de desempleo tampoco estara afecto a la AFP u ONP.
Asistencia en salud durante el desempleo
En relacin a la asistencia en salud durante el periodo de desempleo, se aplicar el artculo
11 de la Ley 26790, Ley de la Modernizacin en Seguridad Social en Salud, el cual dispone
que:
En caso de desempleo, los afiliados regulares y sus derechohabientes tienen derecho a las
prestaciones de prevencin, promocin y atencin de la salud durante un perodo de latencia
no menor de seis meses ni mayor de doce, siempre que cuenten con un mnimo de treinta

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meses de aportacin durante los tres aos precedentes al cese. El reglamento establecer las
normas complementarias.
En ese sentido, los desempleados cuentan con asistencia mdica que les cubrir por un
periodo de tiempo determinado, el cual no deber exceder a 12 meses. Cabe recalcar que
dicho periodo de tiempo concuerda con la duracin promedio del desempleo en el Per, ya que
segn el Banco Central de Reserva del Per, el promedio es de 6 meses. De esta manera, no
se deja al trabajador ni a su familia desamparados en el tema de salud.
Registro
Como parte de la propuesta que presentamos en relacin a la implementacin de un seguro de
desempleo, consideramos importante que se establezca como requisito para el acceso al
mismo, que el ciudadano desempleado se encuentre en la bsqueda de un trabajo de tal forma
que el periodo de necesidad que origina el acceso al beneficio, sea de naturaleza temporal.
En ese sentido, planteamos la creacin de un Registro de personas desempleadas que se
encuentren en busca de empleo, el mismo que deber ser administrado por el Ministerio de
Trabajo y Promocin del Empleo y en el cual, mediando la solicitud del ciudadano
desempleado, se proceda al registro.
As, tras haber sido despedido, el trabajador deber acercarse ante el Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo con su Liquidacin de Beneficios Sociales u otro documento que
acredite el desempleo. El registro deber realizarse dentro de los cinco das hbiles de
presentada la solicitud. El incumplimiento de esta obligacin, no debe perjudicar al beneficiario
quien podr solicitar la pensin acreditando su condicin de desempleado con la solicitud que
presentara ante el Ministerio y con la presentacin de una copia de su Liquidacin de
Beneficios Sociales ante la compaa aseguradora.
Mediante este mecanismo, lo que se busca es promover el acceso al empleo de los
beneficiarios del seguro de desempleo, para lo cual este registro debe ser complementado con
el acceso a una bolsa de empleo y el acceso a dicho registro a aquellas empresas que se
encuentren buscando personal.
Capacitacin Laboral
En relacin a la capacitacin laboral, hay que tener en cuenta los programas que brinda el
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), el cual es bsicamente un servicio que
promueve el desarrollo de las competencias laborales con el objetivo de que las personas
puedan acceder al mercado laboral. El Programa Nacional de Oportunidades Laborales es
uno de ellos, el cual est orientado a personas mayores de edad que se encuentran
desempleados (MTPE 2014). En la pgina web del Ministerio de Trabajo se mencionan los
beneficios de participar en dicho programa; entre ellos se sealan el acceso a una capacitacin
gratuita, el otorgamiento de materiales necesarios para la capacitacin, la cobertura de los
gastos de movilidad hacia el local dnde se realizar la capacitacin y un certificado que
acredita la culminacin de la etapa de capacitacin en el ministerio.
Otro programa lanzado por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo es Jvenes a la
Obra, el cual es un programa que favorece el acceso de jvenes desempleados, entre 15 a 29
aos de edad al mercado laboral. Los beneficios que ofrece dicho programa es la formacin

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laboral, mediante la entrega de ciertos conocimientos tcnicos; as como la insercin laboral,

mediante la generacin de oportunidades laborales.
Por otro lado, el MTPE tambin facilita a los ciudadanos a travs de su pgina web La Bolsa
de Trabajo, dirigido a los desempleados, con el fin de que puedan acceder al mercado laboral
y cuyos requisitos para acceder a la bolsa de trabajo son que la persona tenga DNI vigente y
que presente su currculum vitae.
Supervisin
Dado que la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) es la entidad competente para
regular y supervisar a las empresas que operen en el sistema financiero y de seguros, tal como
lo establece la Ley No. 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y
Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros, la regulacin del seguro de desempleo
deber ser supervisada por esta.
En tal sentido, las compaas de seguro, ya constituidas o que se constituyan a efectos de
brindar el seguro de desempleo, debern obtener la autorizacin previa de la SBS para su
organizacin y funcionamiento, de lo contrario estarn sujetas a sanciones penales.
A manera ilustrativa, presentamos un cuadro que resume todos los aspectos de nuestra
propuesta:
No. Supuesto
Gestin
Financiamiento

Propuesta
Conjunto de conformidad con tasas diferenciadas de
acuerdo a capacidad contributiva. Primas a cargo del
empleador, en virtud del cual se otorga beneficio
tributario.

Periodo de calificacin
Prestaciones

Prestaciones decrecientes entregadas por periodos de 3

hasta cinco meses de acuerdo a grado de dificultad de
reinsercin laboral

Registro
Administracin
Supervisin

Regulado y supervisado por la Superintendencia de

Banca, Seguro y AFP

Finalmente, debemos sealar que toda implementacin de mejoras en los sistemas de

proteccin de la seguridad social conllevar necesariamente a las modificaciones normativas,
las cuales, a su vez, tendrn implicancias en distintos aspectos, los que pasaremos a
desarrollar a continuacin.
3.3. Implicancias
3.3.1. Implicancias jurdicas
Pretender crear un seguro de desempleo obligatorio implica, necesariamente, que se emita la
normativa necesaria a fin de regular sus objetivos, mbito de aplicacin, requisitos,
prestaciones, etc. Un primer paso para ello es la ratificacin, por parte del Estado peruano, de

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la Parte IV del Convenio 102 de la OIT, pues como hemos mencionado anteriormente- este
forma parte de nuestro bloque de constitucionalidad, en base al artculo 34 de la Constitucin.
En ese sentido, el Per podr acogerse, mediante una declaracin anexa a su ratificacin, a la
excepcin temporal contenida en el numeral c) del artculo 21 del Convenio 102, el cual
establece un mbito subjetivo de cobertura el que ser, por lo menos, del 50% de todos los
asalariados que trabajen en empresas industriales en las que estn empleadas, como mnimo,
20 personas.
Un segundo paso es la derogacin de la Ley de CTS, la que acarrear la eliminacin
automtica, por parte de los empleadores, de la obligacin de realizar los depsitos
semestrales. De otro lado, se deber promulgar la Ley del Seguro de Desempleo Obligatorio
que contendr los alcances generales, mbito de aplicacin, periodo de calificacin, las
prestaciones, etc.; as como su Reglamento, el cual estar a cargo del Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo y del Ministerio de Economa y Finanzas, que desarrollar y especificar
cada aspecto de la Ley.
Y, como ltimo paso, cada compaa de seguros deber crear sus propias directivas,
lineamientos y procedimientos a efectos de cubrir las demandas de las empresas, atender las
solicitudes de los trabajadores y otorgar las prestaciones econmicas.
3.3.2. Implicancias econmicas
La implementacin de un seguro de desempleo tiene numerosas consecuencias en el plano
econmico que se originan con la eliminacin de la Compensacin por Tiempo de Servicios.
A continuacin, pasamos a detallar las principales consecuencias que se generan con la
creacin de este seguro:
i.

Reduccin de costos laborales

Con la eliminacin de la Compensacin por Tiempo de Servicios, se elimina la carga del
empleador de depositar anualmente una remuneracin completa del trabajador en la
cuenta designada para dichos efectos.
La creacin del seguro por desempleo reduce la obligacin del empleador quien deber
compartir la aportacin para estos efectos con el trabajador. As, el empleador deber
aportar entre el 4.33% y el 8.00% de acuerdo a la remuneracin percibida por el
trabajador beneficiario del seguro.

ii.

Afectacin de la capacidad adquisitiva del ciudadano desempleado

La implementacin del seguro por desempleo no produce afectacin alguna a la
capacidad adquisitiva del ciudadano desempleado, toda vez que su creacin responde
realmente a la finalidad previsional que persigue.

Artculo 3.- La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye los dems que la
Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principiosde soberana del pueblo, del Estado democrtico de derecho y en la forma republicana de
gobierno.

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Por el contrario, la persistencia en un rgimen de Compensacin por Tiempo de

Servicios no cumple realmente con la finalidad previsional que persegua inicialmente
dicho sistema, toda vez que tras permitir el retiro parcial del fondo obtenido, no se logra
incentivar el ahorro ni funciona como un fondo que pueda cubrir las contingencias que
se originen por el desempleo.
Sin perjuicio de lo sealado anteriormente, en la prctica, la remuneracin del trabajador
se ver reducida toda vez que se retendr de su remuneracin el porcentaje
correspondiente a su parte del aporte al seguro por desempleo.
iii.

Futuro de la Compensacin por Tiempo de Servicios

Un punto fundamental a analizar corresponde al futuro que tendr el fondo de CTS del
trabajador una vez que se elimine dicho beneficio y se implemente el seguro por
desempleo.
En efecto, una vez se elimine la CTS, el trabajador deber cumplir con los requisitos
establecidos para el acceso al seguro por desempleo, entre los que se encuentra, la
exigencia de un mnimo de diez (10) meses de aportacin. Sin embargo, ello podra
implicar una eventual desproteccin de aquellos trabajadores que se encuentren en una
situacin de desempleo posterior a la eliminacin de la CTS y anterior al cumplimiento
de los requisitos para el acceso al seguro por desempleo.
En ese sentido, se prev una liberacin gradual del fondo de CTS del trabajador hasta
la fecha en la que obtenga la proteccin que otorga el seguro por desempleo, esto es,
cumpla con los diez (10) meses mnimos de aportacin, que puede adelantarse de
encontrarse en una situacin de desempleo amparada por el seguro de desempleo.
Con esta medida, se pretende evitar una eventual desproteccin del trabajador ante la
posibilidad de encontrarse en una situacin de desempleo que no pueda ser amparada
por el seguro por desempleo.

3.3.3. Implicancias sociales

El desempleo es uno de los mayores riesgos sociales con el que se enfrentan las personas que
perciben una remuneracin a cambio de la prestacin de sus servicios (Oficina Internacional
del Trabajo: 13). Esa fuerza de trabajo es su medio de subsistencia, ya que a travs de la
prestacin de sus servicios, reciben una remuneracin que ser empleada por el trabajador y
su familia para cubrir sus necesidades bsicas, tales como la alimentacin, educacin, abrigo,
entre otras; brindndole de esta manera calidad de vida.
En el Per, los trabajadores no estn acostumbrados a la planificacin, no piensan en el futuro,
ni en la posibilidad de pasar por un periodo de desempleo. Asimismo, se estima que un 80% de
los peruanos gasta ms dinero de los ingresos que percibe (UPN 2014). En ese sentido,
tenemos que un gran porcentaje de ciudadanos no est debidamente preparado para hacer
frente a la desocupacin laboral. A esto le aadimos que la CTS en sus orgenes buscaba
proteger a los trabajadores y sus familias ante un eventual cese, hasta que se inserte en el
mercado laboral; sin embargo, la libre disposicin que tiene el trabajador sobre la misma ha
generado menores recursos que el trabajador tendr para hacer frente al desempleo (El
Expreso 2011).

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En ese sentido, un seguro de desempleo brindar a los trabajadores desempleados el respiro

necesario para poder encontrar un trabajo adecuado en el que puedan desarrollar sus
capacidades y su potencial (Oficina Internacional del Trabajo: 17), creando un estado de
seguridad en los trabajadores. A esto le aadimos que el seguro de desempleo, vendra a ser
un soporte en la vida del trabajador y de su familia ante un inesperado despido que afecte su
normal desenvolvimiento en la sociedad, puesto que al no percibir un ingreso econmico que le
ayude a satisfacer sus necesidades, el trabajador har frente a dicha etapa por medio de
aquella prestacin monetaria que se le otorgar por un periodo determinado de tiempo;
teniendo de esta manera calidad de vida para s y su familia.
En sntesis, tenemos que el seguro de desempleo tiene como objetivo principal hacer frente a
las posibles contingencias que se generen producto de la inactividad del trabajador, inaccin
temporal que afecta la capacidad de adquisicin del mismo, por encontrase desempleado.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
-

La CTS posee ciertas particularidades, tales como su mbito subjetivo de aplicacin, las
bases de clculo para su otorgamiento, los porcentajes reconocidos, etc., que nos lleva
a concluir que no es un seguro de desempleo.

Existen dos posibles vas para implementar un seguro de desempleo: (i) que sea un
sistema adicional a la CTS; o, (ii) que sea un sistema que reemplace, con sus propias
reglas de juego, a la CTS.

La supervisin deber estar a cargo de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.

El seguro de desempleo favorecer a la consecucin de estabilidad econmica en el

pleno familiar a pesar del acaecimiento de un cese involuntario.

La implementacin de un seguro de desempleo incidir positivamente en la capacitacin

de los trabajadores, hecho que en ltima instancia significar el incremento de la
competitividad del mercado laboral.

A nivel jurdico, se deber (i) ratificar el Convenio 102 de la OIT; (ii) derogar la Ley de
CTS; (iii) promulgar la Ley del Seguro de Desempleo Obligatorio, as como su
Reglamento; y, (iv) emitir las directivas, lineamientos y procedimientos en cada empresa
de seguros para una apropiada debida regulacin.

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BIBLIOGRAFA
1. Normas
-

Texto nico Ordenado de la Ley de Compensacin por Tiempo de Servicios (en

adelante, Ley de CTS), aprobado por Decreto Supremo No. 001-97-TR.

Decreto Supremo No. 004-97-TR, Reglamento de la Ley de Compensacin por Tiempo

de Servicios.

Ley No. 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y
Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros

2. Pginas web
-

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Capacitacin laboral. Lima. Consulta: 20 de noviembre de 2014
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