Breve historia de la larga crisis argentina: antecedentes a las reformas

estructurales.
Marcos Novaro y Vicente Palermo

1. La larga decadencia del rgimen poltico y del modelo de acumulacin.

La crisis galopante que en 1989 constituy el teln de fondo en que asuma Menem
la presidencia, y que actuara como disparador del proceso de reformas, estuvo muy lejos
de ser un rayo en cielo sereno. A partir de 1982 nuestro pas haba conocido, como
muchos otros de la regin, una dcada particularmente convulsiva, atravesada por conmociones externas (alza de tasas de inters internacionales y deterioro de los trminos de
intercambio), graves desequilibrios fiscales e inflacin, que, en realidad, se remontaban a
mediados de la dcada anterior. Insistir en ello es pertinente porque hace patente que los
signos de agotamiento del viejo orden econmico y social estaban claramente presentes
mucho antes de la crisis externa. Aunque su impacto negativo, as como la dinmica del
ajuste ulterior, renen rasgos comunes con los de otros pases de la regin, pocos
presentan un proceso de deterioro previo tan marcado.
El caso argentino, en consecuencia, es un ejemplo claro de lanzamiento in extremis de reformas estructurales. En contraste con pases en que las reformas se iniciaron
al percibirse seales que anticipaban una crisis inminente, como fue el caso de Mxico, y
de aquellos en que se actu en forma ms o menos rpida y contundente ante la crisis, en
la Argentina, despus de intentos fracasados de varios gobiernos (civiles y militares) en
este sentido, recin a partir de la eclosin hiperinflacionaria se plante una respuesta comprehensiva a la crisis, de reformulacin del modelo econmico y estatal. Es as que si, por
un lado, con dicha eclosin culmina un largo perodo de desarticulacin del viejo orden,
por otro, ella constituye la piedra angular del contexto de formulacin de las reformas.
Por qu slo ante tan dramticas circunstancias fue posible reunir los recursos
polticos indispensables para lanzar y sostener las reformas? Qu factores originaron la
eclosin hiperinflacionaria? Cmo fueron percibidas e influyeron estas circunstancias en
las tradiciones polticas, y en particular en el peronismo? Estas preguntas nos remiten a
una conjugacin de elementos de largo y corto plazo, de la que intentaremos dar cuenta en
este y el siguiente captulo.
Para empezar digamos que el estallido de 1989 constituye, en ms de un sentido, el
punto de llegada de un largo proceso marcado por violentos conflictos polticos y agudas
dificultades econmicas que se remontan, al menos, a mediados de los '70. Puesto que fue
en ese entonces cuando las tensiones originadas a su vez tres dcadas atrs, con el
nacimiento del peronismo, se conjugaron en un torbellino sin retorno.
Argentina haba definido en la posguerra, tras un perodo de tres lustros de
debates, idas y venidas, un patrn de acumulacin con dos rasgos salientes: el primero, la
semi-autarqua econmica; el segundo, el establecimiento de una economa mixta fuertemente dependiente del liderazgo del sector pblico. Como es bien conocido, y al igual que
en otros pases perifricos, la definicin de ese patrn de acumulacin fue contempornea
a la ampliacin de la participacin social, canalizada por el peronismo. La particularidad
del caso argentino consisti en la presencia masiva y la centralidad poltica de un sector
popular activo y cohesionado, y en el fracaso del intento peronista de su institucionalizacin inclusiva, que contrasta perceptiblemente, por ejemplo, con el caso del PRI
mexicano, que logr una alta inclusin e institucionalizacin de los sectores populares.

La particular configuracin del peronismo como fuerza poltica, resultante de las

contingencias del perodo 1943-46, determin que las demandas salariales del movimiento obrero, si bien polticamente heternomo e insertado con fuerza en la estructura
poltico estatal que era el sostn de la nueva lite (Torre, 1989), difcilmente pudieran ser
desatendidas. El diseo inicial del patrn autrquico fue, esencialmente, consecuencia de
esta peculiar articulacin poltico-estatal (Llach, 1984).
El desequilibrio intrnseco de este modelo se puso en evidencia muy temprano, y
el propio gobierno peronista intentara infructuosamente corregirlo. Pern descubri que
era prisionero de su propia obra: el poder corporativo de los sindicatos era difcil de
controlar y encontraba las mismas dificultades en obtener apoyos de quienes desconfiaban
de l o directamente lo enfrentaban, las organizaciones empresarias, las clases medias, sus
rganos de opinin y partidos, para emprender una poltica distinta. Fue as que,
paradjicamente, los niveles de activacin alcanzados por el sector popular y en particular
las organizaciones sindicales, y los temores y rechazo que dicha presencia generaban en el
frente antiperonista, erigiran dificultades insalvables tanto para persistir en el modelo de
acumulacin sustitutivo con cierto xito, como para ensayar la bsqueda de alternativas
ms orientadas a la economa internacional: se estableci entonces una suerte de
inviabilidad sociopoltica, tanto para mantenerse en el modelo como para salir del mismo.
Halpern Donghi ha definido precisamente esta paradoja como la configuracin de una
sociedad inviable, que habra de provocar un largo ciclo de inestabilidad y conflicto en
nuestro pas (Halpern Donghi, 1994).
Argentina asistir, en consecuencia, a la muy temprana disolucin de su precaria
coalicin sustitutiva, y a la entrada en una etapa muy prolongada de no recomposicin de
coaliciones e indefinicin de un modelo viable a largo plazo. En esa etapa tendr lugar
una desinstitucionalizacin progresiva de los conflictos sociales, y se pondr en evidencia
un fuerte poder de veto de los antiguos miembros de la coalicin gobernante. La situacin
resultante se resume en que, a partir de 1955, los gobiernos civiles o militares no podan
gobernar contra el peronismo, dado su contundente poder de veto a travs de los
sindicatos y la abstencin electoral, pero tampoco podan gobernar con l, en virtud de su
resistencia a ser absorbido y las resistencias del bloque antiperonista.
Al mismo tiempo, el funcionamiento del sistema de economa semi-cerrada de
muy escaso dinamismo exiga que el propio estado se comprometiera seriamente en su
sostenimiento, mediante dficits pblicos elevados y tasas de inters negativas. El agudo
disenso distributivo instalado en ese marco (Frenkel y Fanelli, 1989) jams pudo ser
resuelto. Exceda en mucho las capacidades de un sistema poltico que, tras la cada del
peronismo en 1955, agudizaba da a da su debilidad, deslegitimacin e inestabilidad. Ni
siquiera el crecimiento econmico, que en los '60 alcanz por momentos un ritmo
importante, fue suficiente para destrabar esta situacin, contradiciendo la tesis del
desarrollismo en este sentido.
A estos problemas pueden agregarse otras dos causas complementarias de la
situacin de crisis estructural y bloqueo poltico que estamos describiendo: por un lado, la
forma en que se constituyeron las identidades colectivas, que obstaculiz las funciones de
mediacin partidaria; por otro, los problemas derivados del modo peculiar en que, desde
la aparicin del peronismo, se consum la distribucin socioelectoral entre los partidos.
En lo que respecta a lo primero, las orientaciones, las intenciones y los estilos de los
partidos jugaron un papel determinante porque, al mismo tiempo que contribuyeron a
fortalecer sus identidades, debilitaron el sistema poltico en su conjunto. Se plante as
una situacin en la que existan fuertes identidades polticas, pero en un sistema poltico
muy dbil, debido al marcado enfrentamiento entre ellas (Cavarozzi, 1984). Para De Riz
(1986), la resistencia de los partidos a definirse como partes, y su dependencia de fuer-

zas extrapartidarias para poner en prctica su concepcin organicista de la poltica, es una

de las causas de su debilidad. Mientras que para Grossi y Gritti (1989), el hecho de que
entre radicales y peronistas se hayan enfrentado dos concepciones de democracia muy
distintas que llevan a estilos y valores polticos conflictivos(...) genera tambin un conflicto entre tipos distintos de legitimidad(...) A nivel partidario esto se expresa como un
intento de cada uno de ellos de crear un sistema de partido predominante excluyendo al
otro(...).
En lo que hace a lo segundo, la aparicin del peronismo organiz las preferencias
electorales de acuerdo con una lnea de clivaje poco funcional para la estabilidad democrtica (Mora y Araujo, 1990), al emblocar a la sociedad de un modo tal que cre un
insalvable dficit de representacin: gobernando el radicalismo (que slo poda triunfar si
coalicionaba la totalidad de las clases altas y medias, y a parte de los trabajadores
cuentapropistas y los asalariados no sindicalizados), se vera sometido a fuertes
restricciones tanto por parte del poder econmico como del poder corporativo; si el
peronismo gobernaba, los sectores ms productivos, movilizados y mejor organizados de
la sociedad no se encontraban suficientemente representados. Al mismo tiempo, esa
estructura define la ausencia de una fuerza de derecha con votos, que para muchos es
condicin necesaria para su estabilidad (Di Tella, 1986; Mora y Araujo, 1990).
En tal contexto, los partidos seran sistemticamente impotentes para instituir
mediaciones y moderar el juego corporativo (sindicatos, empresarios y militares) que, en
lo esencial, tendra por escenario las arenas pblicas y la puja de precios al abrigo de una
proteccin comercial desmesurada. De ese modo, como ha sido reiteradamente sealado
(Cavarozzi, 1988, De Riz, 1988), la inflacin reemplazara a la poltica: el estado, incapaz
de procesar los conflictos, se limit a diluirlos a travs de una inflacin persistente.
En un trabajo dedicado a explicar la crisis de los actores sociopolticos protagonistas del ciclo de acumulacin sustitutiva latinoamericano, Paramio (1991) ha mostrado
cmo uno de los rasgos especficos de aquel orden era una dependencia recproca entre
estados y gobiernos dbiles, y los sectores corporativos: los primeros necesitaban para su
sostenimiento el respaldo de los segundos, dueos de la capacidad de demanda y el poder
de veto, por un lado; y stos a su vez necesitaban de los primeros, pues su reproduccin
social y la capacidad de satisfaccin de sus intereses descansaba en los recursos
materiales e institucionales que podan obtener del estado (en esencia, redes de proteccin
monoplica con las que se descargaban difusamente los costos de aquellos compromisos
sobre el resto de la sociedad, reproducindose un esquema de acumulacin con bajo
horizonte de crecimiento). El caso argentino fue particularmente afectado por este cuadro.
El fue constitutivo de las relaciones de poder que se establecieron contingentemente en la
dcada peronista1, y sobrevivi durante dcadas al temprano agotamiento de esa matriz
peronista de organizacin de las relaciones entre estado, sindicatos y empresarios. Por
todo esto, no puede sorprender que tras 1955 se exacerbara la tendencia histrica revelada
desde 1930, por parte de las fuerzas armadas, a ocupar el centro de la escena poltica. La
potencia poltica y corporativa del peronismo proscripto terminaba haciendo de ellas la
nica alternativa poltica efectiva ante l mismo (Sigal y Canitrot, 1994).
* * *
Los sucesivos impulsos a la sustitucin de importaciones que tuvieron lugar en
este contexto fueron, apenas, un buen negocio para los pequeos y medianos empresarios
(Canitrot, 1992 a). No podan por s mismos resolver la incapacidad de los actores polti1

Contingentemente, en tanto fueron una consecuencia de la forma en que se estructur el liderazgo de

Pern frente a los sindicatos y la clase obrera (Torre, 1989).

cos para disciplinar a los agentes econmicos. La Argentina se constitua as en un caso

particularmente agudo de alto grado de involucramiento del estado en la economa y
bajo grado de capacidad estatal de disciplinamiento de los agentes sociales. En otras
palabras, la proteccin (comercial) y la asistencia (financiera) estatales al empresariado se
volvan crnicas, y el esquema creaba las condiciones para su autoperpetuacin (y en
consecuencia, tambin las del escaso dinamismo econmico)2. Por otro lado, los
reiterados intentos de debilitar a los sindicatos, o de asociarlos a un proyecto poltico
distinto, tambin fracasaron: contra los pronsticos en contrario, lograron retener su poder
de veto sin Pern en el poder, y su inscripcin en el movimiento como su columna
vertebral sobrevivi a todos los gobiernos que trataron de algn modo de
desperonizarlos.
El cuadro de desinstitucionalizacin creciente de los conflictos, reflejado en la
inestabilidad inaugurada ya en los 30 y que caracterizar la poltica argentina contempornea de posguerra de modo cada vez ms intenso, se proyectar sobre el propio estado
en trminos de un manifiesto desequilibrio entre la magnitud y potencia de las demandas
y reivindicaciones de mltiples actores, y las capacidades pblicas para satisfacerlas. Las
dimensiones de esa crisis expresan la convergencia de tres funciones que deba cumplir el
estado, en el marco de una aguda conflictividad social: la sociedad le demandaba ser
garante de la nacin (la regulacin de la coexistencia entre los ciudadanos), de la produccin y de la equidad (Gerchunoff y Vicens, 1989); podemos agregar que esa convergencia
era producto de la sucesiva absorcin estatal de funciones globales: bajo la hegemona
liberal conservadora (fines del siglo XIX) el estado comenz a proveer bienes pblicos
bsicos (educacin, justicia, etc). Con las reformas de los aos treinta, bajo los efectos de
la Gran Depresin y marcando un primer momento de irrupcin de las fuerzas armadas en
la escena poltica, el estado devino en garante de la produccin. Finalmente, el peronismo
lo configur como garante de la equidad y la integracin social.
La subsecuente debilidad del estado frente a los grupos sociales, agentes econmicos y corporaciones -incluyendo a la corporacin militar en un rol saliente- y su ubicacin
en el centro de los conflictos, generaron una serie de desequilibrios pblicos estructurales,
cuya ms relevante manifestacin era, como dijimos, la inflacin: mientras pudo, el
estado financi inflacionariamente su incapacidad para evitar que la transferencias de
ingreso entre sectores fuera el motor de la acumulacin. El rgimen tributario congruente
con dicho patrn de acumulacin fue implantado a expensas de la asignacin global de
recursos, contribuyendo a cerrar todava ms la economa (Gerchunoff y Torre, 1990). En
consecuencia, las capacidades extractivas del estado quedaron crnicamente por debajo
de sus compromisos con la sociedad. Y se origin una brecha fiscal creciente que debi
financiarse mediante endeudamiento y mayor emisin monetaria. El esquema tributario,
por otra parte, profundiz la inequidad.
La inflacin tendra por lo tanto caractersticas bastante distintivas en la Argentina: muy elevada por lapsos muy prolongados. Sobre todo a partir de mediados de los
'70, la respuesta social a la instauracin del rgimen de alta inflacin (Frenkel, 1990),
consecuencia de la incapacidad poltico estatal de regular la conflictividad econmica
argentina, fue la progresiva dolarizacin de la economa. Esta reaccin, resultado del
aprendizaje colectivo para escapar del impuesto inflacionario (Canitrot, 1992 a), a su vez
2

Las empresas eran extremadamente ineficientes, no estaban en condiciones de competir internacionalmente, organizadas segn economas de escala inviables a tal efecto, dotadas de planteles de trabajadores
cuyo nmero, y condiciones de trabajo, contribua a mantener el nivel de ocupacin global (uno de los
factores clave de la precaria estabilidad del esquema) a la vez que tornaba imposible cualquier intento de
lograr eficiencia productiva. Con razn se ha dicho que las plantas productivas eran antes que nada la
fachada de buenos negocios financieros intermediados por el sector pblico.

profundiz la crisis fiscal, de la que el estado escapaba en crculos viciosos en forma cada
vez ms inefectiva.
De un modo estilizado, el crculo vicioso entre desequilibrio fiscal e inflacin,
puede ser descripto de la siguiente forma: hasta la crisis externa y fiscal que tiene lugar en
1992, el sucesivo agotamiento de diferentes fuentes de financiamiento de un gasto pblico
creciente, arrojaba dficits elevados que eran cubiertos va impuesto inflacionario. Pero ya
desde principios de los 70 la respuesta defensiva de largo plazo por parte de los ahorristas
frente a un sistema que expropiaba, inflacin mediante, una parte del valor de las
colocaciones en el sistema financiero, comenz a ser el uso generalizado del dlar como
principal activo lquido (Canitrot, 1992 a). La progresiva dolarizacin de la economa
tendi a hacer ms difcil y costosa la tarea de financiamiento del dficit fiscal, al tiempo
que la inflacin deterioraba el sistema tributario. Los estragos sobre el mismo tenan lugar
de un modo directo (efecto Olivera-Tanzi, estmulo a la evasin, etc, que neutralizaban la
eficacia del impuesto inflacionario). Pero, tambin, de un modo indirecto, porque cuando
los factores externos u otras fuentes de inestabilidad macroeconmica afectaban a diferentes sectores con abruptos cambios de los precios relativos, estos sectores presionaban
sobre el estado, de modo tal que obtenan de l algn resarcimiento. Ello supona, por
ltimo, duros golpes sobre los ingresos, esterilizando los esfuerzos por equiparar la
recaudacin con los gastos.
El crculo vicioso entre desequilibrio fiscal e inflacin era, en suma, la expresin
de un proceso progresivo de colonizacin del estado, por el cual ste era objeto de una
puja intersectorial por la asignacin preferencial del gasto pblico y por la elusin de las
cargas tributarias que deban ser contrapartida del mismo. Desde luego, la eficacia reivindicativa de distintos actores y grupos sociales era sumamente desigual, y a la inequidad en
la asignacin de la carga tributaria se agregaba la inequidad en la asignacin social del
gasto (Lo Vuolo y Barbeito, 1993). Todo ello, a travs de la conformacin de una red de
vnculos bilaterales entre el sector pblico y grupos privados, corporaciones, empresas,
etc, que se expandi progresivamente alcanzando a cubrir la totalidad del segmentado
sector pblico. Cuando se profundizaban los desequilibrios macroeconmicos,
expresando el fracaso de la poltica econmica del momento, la penetracin privada en el
sector pblico facilitaba todo tipo de compensaciones sectoriales que tornaban inviable
cualquier posible asignacin de gastos y cargas que no profundizara la crisis fiscal.
La dolarizacin de la economa es, en rigor, la expresin ms ntida de un proceso
de generalizacin de comportamientos sociales defensivos y preventivos ante las
oscilaciones y cambios de rumbo arbitrarios que tienen lugar (a partir de las propias
presiones provenientes de una sociedad civil corporativizada y fragmentada) en las
polticas econmicas. El resultado de ello fue tanto la prdida de efectividad de las polticas pblicas como una feroz corrosin de toda posibilidad de accin concertada, fuera
sta gestada en los mbitos pblicos o privados (Landi y Cavarozzi, 1991).
La otra cara de la moneda de esta desorganizacin creciente de las relaciones entre
estado y actores colectivos fue la prdida de autonoma y el deterioro de capacidades estatales de gestin (Oszlak, 1990). Lo distintivo del caso argentino en este sentido fue la
coexistencia de una extrema precariedad en el ejercicio de las funciones de intervencin
econmica y bienestar social, con una amplia responsabilidad directa del estado respecto
de las condiciones de existencia y reproduccin de los actores sociales, que eran, al
mismo tiempo, crecientemente dependientes de aqul (Cepal, 1988; Cavarozzi, 1989) y
poderosamente penetrantes en el mismo.
Como en toda la regin, en el marco de la matriz sustitutiva, por cierto tiempo los
problemas pudieron ser interpretados como originados externamente y probablemente
autocorregibles, y se tendi mucho ms a financiar las brechas fiscales que a reducirlas

(Fishlow, 1990). En nuestro caso, las dificultades de financiamiento fueron salvadas cada
vez ms precariamente, sin la presencia de moderadores institucionales que impusieran
restricciones o de fuentes adecuadas al menos en el corto plazo. Y las consecuencias de
largo plazo fueron ciertamente paradjicas (Palermo, 1990, c): el estado, que en la dcada
del '40 pareca gozar de una excepcional autonoma frente a los intereses de clases,
sectores y grupos sociales, y se erigi como garante directo de la actividad econmica y
rbitro de la conflictividad social, se tornar cada vez ms dbil, orientar cada vez menos
y mediar cada vez ms, penetrado y congestionado por una sociedad sumamente
fragmentada, que ir erosionando su autonoma hasta lmites insospechados. Dichos
rasgos definen un contexto de muy escasa autonoma estatal y bajas capacidades de
gestin pblica, extrema desorganizacin fiscal y coaliciones polticas y sociales voltiles
que tienen siempre al sector pblico por punto de referencia y campo de saqueo.
De tal modo, en el caso argentino no fue necesario un desequilibrio externo particularmente agudo para que el cuadro fiscal alcanzara un nivel de gravedad que, por
ejemplo, Mxico tocara recin en 1982, tras las conmociones externas que desencadenaron la crisis de la deuda. Ese punto se alcanz en Argentina en 1975, tras cinco aos
caracterizados por la expansin del gasto pblico y la aceleracin inflacionaria, luego de
las gestiones de un gobierno militar dbil y en retirada, sin capacidad para poner coto a las
demandas corporativas, y del efmero intento pactista de Pern, al que tras su muerte le
sigui un gobierno populista plenamente expuesto a la poderosa gimnasia reivindicativa
de sindicatos, empresarios y aparatos polticos provinciales.
Desde un punto de vista econmico, lo que importa resaltar es que los dispositivos
que, una vez desatadas las conmociones externas, funcionaran como sus mecanismos de
propagacin (Fanelli et al, 1990), es decir, el rgimen de alta inflacin, la fragilidad
financiera y la desmonetizacin de la economa, estaban plenamente instalados desde
haca mucho tiempo y actuaban con particular virulencia. En el marco de un rgimen de
alta inflacin, adems, el ajuste externo y fiscal -consistente en cambios en los precios
relativos- es ms difcil y ms inflacionario, abonando el terreno hacia la hiperinflacin.
La evolucin del sector pblico, desde el punto de vista de sus capacidades
administrativas y de gestin, es condecente con estos rasgos globales. Como se sabe, las
capacidades estatales para formular e implementar polticas, que involucran habilidades
administrativas y coercitivas, requieren de la existencia de un servicio pblico competente
y de envergadura, compuesto, en lo posible, por cuadros oficiales de carrera, formados y
estructurados relativamente al abrigo de los intereses dominantes. Por diversas razones,
una burocracia as entendida jams lleg a conformarse en la Argentina; los embrionarios
desarrollos que tuvieron lugar en la dcada del 30 no prosperaron3, y la dinmica perversa
que fragment y coloniz al sector pblico afect estas dimensiones en una profundidad
desconocida en otros pases latinoamericanos como Chile, Mxico o Brasil (una
comparacin provechosa con Brasil, en Sikkink, 1991; una discusin comparada con el
caso chileno, en Palermo, 1992 a).
Quizs podamos sintetizar lo hasta aqu sealado diciendo que la forma de
funcionamiento de las relaciones sociales, econmicas y estatales de la Argentina tras la
temprana disolucin del modelo semi-cerrado y de la coalicin que intent viabilizarlo,
fue la de un capitalismo poltico, asistido y opaco. Es innecesario discutir que se trataba
de un modelo capitalista. Era poltico porque su estructura de incentivos estaba
organizada en torno a seales e interacciones poltico-estatales mucho ms que de
mercado. Era asistido porque la acumulacin privada descansaba bsicamente en la
captura privada de recursos sociales va regulaciones estatales, y en el modelo,
3

Segn Halpern Donghi (1994) tuvo lugar, ms exactamente, un marcado retroceso.

globalmente considerado, la capacidad financiera del estado era un factor crucial. Se

trataba, por lo dems, de una asistencia crnica, ya que la forma en que se haba planteado
creaba las condiciones para autoreproducirse ad infinitum. Y, finalmente, era opaco por
dos razones complementarias: primero, porque se basaba en el establecimiento
sistemtico de vnculos colusivos que se negociaban y renegociaban en forma constante
lejos de las arenas formalmente instituidas para los intercambios entre grupos sociales y
actores colectivos, inclusive durante los perodos de gobierno constitucional (Oszlak,
1984; O'Donnell, 1983). Y segundo, porque los costos econmicos y sociales de la
acumulacin privada y pblica, y de la captura por parte de grupos, actores sociales,
organizaciones y estratos, de segmentos del aparato estatal -es decir, del financiamiento
estatal- se distribuan difusamente en la sociedad sin que sta adquiriera un conocimiento
siquiera mnimo de la estructura de esa asignacin, su distribucin sectorial y evolucin
temporal.
No slo se careca de una conciencia societal acerca de la distribucin de esos costos; con el paso del tiempo la compleja red de relaciones entre el sector pblico y el privado se fue haciendo ms confusa y desconocida incluso para los tcnicos. Para dar un
ejemplo, los primeros trabajos sobre los cambios impositivos registrados durante esos
aos y los impactos de modificaciones de gran importancia se realizan recin a partir de
1987, en el marco de proyectos con el Banco Mundial (Dornbusch y otros, 1990). La
forma en que histricamente se financi el modelo -por ejemplo, los recursos captados del
sistema jubilatorio antes de su maduracin, el impuesto inflacionario a travs de tasas
negativas de inters para los ahorristas- fue desconocida por dcadas. Esta opacidad se
extenda a la forma de financiamiento de las empresas pblicas, que operaban con precios
de subsidio y recurran al Tesoro, o a fondos especficos, para su inversin. A la captura
de dichas empresas por parte de contratistas, proveedores, trabajadores y organizaciones
sindicales, y a las caractersticas que, en general, haban adquirido las condiciones de
trabajo en el sector pblico (FIEL, 1989, y FIEL-CEA, 1991). Ignorndose la forma en
que algunas de esas empresas funcionaban como mecanismos de redistribucin y transferencia entre sectores y grupos econmicos4. Tambin eran opacas las caractersticas del
sistema impositivo, que no poda hacer pie en impuestos directos ni indirectos por carecer
de equidad horizontal (atiborrado de exenciones y desgravaciones). As como el hecho de
que, en una economa semi-cerrada, los acuerdos entre sindicatos y empresarios aseguraban niveles de empleo y salarios que eran costeados por toda la sociedad. En suma, la
naturaleza de las polticas sociales y la orientacin del crdito y el gasto social,
inclinados hacia los sectores con mayor capacidad de presin relativa y no a los ms
desfavorecidos.
Esta opacidad fue en realidad creciendo con los aos hasta constituirse en un rasgo
central. Ya hemos dicho que, al agotarse otras fuentes de financiamiento del sector
pblico, su contracara fue una elevada inflacin, que no era sino su forma final (nica
posible) de salvar los desequilibrios, y contra la que todos los actores fueron aprendiendo
a defenderse dolarizando sus activos. Agreguemos aqu que el carcter opaco descripto
contribuy, mientras el estado pudo autofinanciarse a travs del impuesto inflacionario, a
incubar un malestar difuso contra aqul, que finalmente, durante la dcada del '80, habra
de transformarse en una radical crisis de legitimidad.

El caso de la empresa estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) se cuenta entre los ejemplos ms
importantes, por la forma en que tena lugar la distribucin, a travs de subsidios y exenciones impositivas,
de la renta petrolera. Las condiciones laborales y las regulaciones sindicales en YPF llegaban al punto de
que el directorio estuviese inhibido de transferir personal, inclusive jerrquico, sin autorizacin del
delegado sindical (vase los trabajos de FIEL, 1987 y 1991; y Carciofi, 1990, entre otros).

No resulta ocioso a los efectos de nuestro trabajo, por fin, retener un rasgo de la
poltica argentina contempornea a esta evolucin: la fortaleza de la identidad peronista,
que se mantuvo inclume hasta 1983, a pesar de la traumtica experiencia del perodo
1973-75, contribuira muy poco, ciertamente, a crear condiciones favorables para la
conformacin de un sistema poltico democrtico que fuera capaz de reinstitucionalizar
los conflictos distributivos, liberar al estado de su comprometida situacin y definir un
rumbo econmico consistente. A partir de 1989, sin embargo, como veremos, el propio
peronismo desempeara un rol protagnico para sacar a la sociedad argentina del callejn
(para usar la expresin de Halpern Donghi) donde l mismo haba contribuido a colocarla.

2. El fin de una poca. Vicisitudes de dos tentativas de reforma.

Las reacciones al cuadro de crisis poltica, econmica y estatal descrito alcanzaron
una intensidad muy elevada a mediados de los '70, que se expres en la emergencia de
alternativas polticas y militares destinadas a resolver drsticamente la situacin, en
diferentes direcciones (Landi y Cavarozzi, 1991). No obstante, ello no signific que los
gobiernos que las plantearon, o los que los sustituyeron al cabo de sus fracasos, pudieran
encontrar, o crear, espacio poltico suficiente para introducir iniciativas de reforma global
con eficacia, y sostenerlas exitosamente en el tiempo. Los intentos de cambio desembocaron, en realidad, en distintas variantes del mismo callejn sin salida.
La muerte de Pern, acaecida el 1 de julio de 1974, puede ser el punto de partida
de nuestro relato. Muerto el lder, el enfrentamiento entre sindicatos, gobierno y
empresarios, entre la izquierda y la derecha del movimiento, y entre las organizaciones
armadas revolucionarias, las bandas paramilitares y las fuerzas militares y de seguridad,
fue ya incontrolable. El gobierno, encabezado ahora por Mara Estela Martnez, viuda de
Pern, adoleca, entre otros problemas, de una falta absoluta de liderazgo. De manera que
no debi pasar mucho tiempo para que se desatara una puja abierta entre los sectores que
integraban el movimiento y el gobierno, acompaada por la agudizacin de los conflictos
distributivos.
A mediados de 1975, una vez cerrada toda posibilidad de reeditar el pacto social,
un nuevo ministro de economa lanz una serie de medidas tendientes a estabilizar los
precios y controlar el dficit, que incluan una fuerte devaluacin del tipo de cambio. El
resultado de las mismas fue, como tantas otras veces, efmero: el ritmo inflacionario
fagocit rpidamente las ventajas obtenidas. Todo pareca anunciar el ingreso en una
espiral de aceleracin del crculo vicioso ya descrito.
Las organizaciones empresarias se pronunciaron, a fines de ese ao, por la
intervencin militar, al tiempo que los partidos de la oposicin buscaban salidas
institucionales que iban desde la conformacin de un gobierno cvico-militar de
emergencia, hasta el golpe de estado. Desde el peronismo, mientras tanto, pocos podan
detenerse a pensar cmo hacer para que el movimiento sobreviviera al torbellino de
violencia y descomposicin que lo envolva. La tragedia e impotencia de esos ltimos
meses de gobierno peronista se grabaran en forma imborrable en la conciencia de la
sociedad argentina. Lo que habra de tener consecuencias decisivas para el propio justicialismo y para el curso de la poltica argentina en adelante. El sueo de la reconciliacin de
los argentinos naufragaba en un mar enardecido por el escandaloso desgobierno y el bao
de sangre, prlogo apenas del que impondran los militares que tomaron el poder en
marzo de 1976.

La ltima dictadura militar: el gato al cuidado de las sardinas.

El fracaso del Proceso de Reorganizacin Nacional se deba en parte a que la fuerza
armada, que por dcadas haba sido uno de los protagonistas de la tragicomedia
poltica argentina, hallaba difcil transformarse convincentemente en el deus ex
machina cuya irrupcin en escena iba a permitir al pas evadirse de su laberinto
(Halpern Donghi, 1994).

El regreso de los militares al gobierno a principios de 1976 fue la culminacin de

un prolongado perodo de convulsin e inestabilidad poltica en que se exacerbaron las
tendencias ms negativas que caracterizaron a la Argentina desde mediados de la dcada
del '50. Ello termin por producir una convergencia hasta entonces sumamente
improbable: militares y liberales ortodoxos (lderes empresarios vinculados en especial al
mundo de las finanzas, economistas, ex funcionarios de anteriores gobiernos, etc) se
arrojaron unos en brazos de otros, alentando un programa refundacional de
transformaciones radicales. Como ha sido bien explicado (Cavarozzi, 1983), los militares
en su mayora no eran portadores de convicciones liberales particularmente acendradas.
Pero el neoliberalismo los conquist porque dio una respuesta convincente a sus temores
y preocupaciones polticas: juntos, militares y liberales asumieron que la demagogia y el
populismo de los partidos tradicionales -que terminaban, a su vez, alimentando la violencia de masas y creando un caldo de cultivo frtil para la subversin- tenan sus races en
el orden econmico-estatal que los ortodoxos, encabezados por el nuevo ministro de
economa, Jos Martnez de Hoz, prometan desmontar.
El vasto proyecto de refundacin poltico-econmica que tom forma con el
Proceso de Reorganizacin Nacional (en adelante, PRN) est lejos de ser una rara avis;
posee caractersticas comunes con otros regmenes autoritarios refundacionales del Cono
Sur. Lo distintivo del PRN es ms bien su fracaso en este sentido (que lo diferencia, por
ejemplo, del caso chileno, que logr completar, sino un rgimen poltico a su medida, s
un cambio de rumbo en el modelo de acumulacin). En lo que sigue argumentaremos que
las races de dicho fracaso residen, en gran medida, en que el gobierno militar argentino
respondi a los problemas a que fue expuesto sobre la base de la misma lgica convulsiva
del orden anterior.
La literatura dedicada al tema enfatiza el carcter de ruptura, de inflexin histrica, que esta dictadura supuso en la historia argentina contempornea. Para Cavarozzi y
Landi (1991), por ejemplo, hasta 1976 hubo, mal que bien, un consenso en torno al
viejo modelo, que fue compartido en la prctica por todos los actores relevantes. Pero la
explosiva experiencia de 1973 habra roto definitivamente ese consenso. En ese sentido
hay, ciertamente, un fuerte corte en 1976: se quiebra, a partir de una crisis poltica profunda, el consenso en mantener las pautas bsicas del viejo sistema, y algunos de los
participantes privilegiados de aqul admiten la necesidad de una vasta reforma que
implica un cambio del modelo econmico, un violento proceso de disciplinamiento
social y un radical achicamiento del estado. A nuestro entender, la ruptura llega hasta
ese punto, pero all comienzan los rasgos de continuidad con el viejo orden, aquellos a los
que el resultado final del PRN est ligado. Veamos.
En primer lugar, los militares del PRN no resuelven una cuestin central, el dficit
de autonoma del estado, indispensable para una gestin reformista exitosa. Desde luego,
existen interpretaciones que asignan al gobierno del Proceso un fuerte condicionamiento
desde los sectores econmicamente predominantes. Contra esta visin, los mejores
estudios han resaltado correctamente la gran autonoma del gobierno en relacin con el
mundo de los agentes econmicos durante aquellos aos (Canitrot, 1979, Cavarozzi,
9

1983). No obstante, la autonoma con relacin a los agentes econmicos no es todo, y

parece necesario prestar mayor atencin al hecho de que el PRN no logr, en rigor,
autonoma estatal. Un rasgo crucial de continuidad en relacin con el pasado que el PRN
se propona clausurar queda as mejor iluminado. En realidad, la del PRN fue, desde un
comienzo, la autonoma de la corporacin militar, ocupando el estado, implantada sobre
la sociedad y el resto de los actores polticos y corporativos, llevando de ese modo a su
punto lmite la centralidad poltica de las fuerzas armadas. Pero no constituy un proyecto
propiamente estatal. No emergi un sector de la elite militar, fortalecido por la
concurrencia de civiles tecncratas, que, como en Chile, se distanciara suficientemente de
la corporacin para definir y sostener el rumbo de las reformas. Dado que ms bien se
trat de una corporacin que logr temporariamente desplazar a sus competidoras de las
arenas pblicas, y gobernar conforme a sus intereses y problemas internos (es decir, segn
las pautas de accin que la corporacin militar haba ido adquiriendo a lo largo del
tiempo), el gobierno del PRN no rompi totalmente con la lgica poltica del viejo orden,
y por ende no sera capaz de alterar ciertos rasgos bsicos del mismo.
En segundo lugar, importa destacar la opcin institucional con la cual la
corporacin militar, en marzo de 1976, pretendi atender sus problemas internos y superar
la traumatizante experiencia de su anterior paso por el gobierno (entre 1966 y 1973). En
su momento, la cuenta de los fracasos haba sido cargada a la instauracin de un dictador
absoluto, el general Ongana, que gobernara en nombre de las fuerzas armadas, pero no
con ellas. Esta vez, pretendiendo no reiterar ese error, las tres fuerzas ocuparon en tanto
tales el gobierno y se distribuyeron, a travs de un inslito criterio de cuoteo, la
totalidad del aparato del estado (Fontana, 1988). No tiene nada de sorprendente que en
poco tiempo cada parcela fuera percibida antes que nada como campo de maniobra propio
en la competencia inter-fuerzas y al interior de cada fuerza, a la vez que como coto de
caza y fuente de prebendas. Lo que no slo era un disuasivo para cualquier proyecto
racionalizador o de privatizacin de empresas estatales, sino tambin, dado que desde la
segunda mitad de la dcada del 70 y hasta 1982 existi la posibilidad de endeudamiento
externo fcil y barato, oper como impulsor ilimitado del gasto pblico5. Y, en efecto,
ste batira todos los rcords, llegando a sobrepasar en 1980 los 70.000 millones de
dlares, lo que triplicaba el promedio del perodo 1964-72.
Al esparcirse los mandos militares en todos los niveles de la administracin
pblica, las empresas del estado y los organismos autrquicos, como delegados
interventores del gobierno de las fuerzas armadas, bajo la apariencia de un rgimen
extremadamente vertical se instaur un rgimen perversamente representativo. Ms
perverso, pero semejante, en esencia, al de los anteriores gobiernos civiles y militares:
deseosos de proveerse de una base de poder propia, los delegados comenzaron a hacer
poltica, expresando, ante el poder central, intereses locales, sectoriales y burocrticos.
De delegados del poder central en las provincias terminaron representando intereses
locales ante el gobierno central6. Y los interventores en las obras sociales y las empresas
pblicas, por su parte, no tardaron en sellar acuerdos mutuamente beneficiosos con
sectores de la dirigencia sindical. Muy lejos se estaba de una estructura de toma de decisiones adecuada a una gestin refundacional de reformas estructurales.
5

El caso ms pintoresco es el del Ente Autrquico Mundial 78, en el que los niveles de dispendiosidad no
tuvieron lmite. Hay que recordar que los conflictos internos al gobierno, entre el ministerio de Economa,
deseoso de contener el gasto, y los jefazos militares, en ocasiones concluyeron, como precisamente fue el
caso del EAM78, en atentados terroristas inocultablemente inspirados por estos ltimos.
6
Las polticas de promocin industrial (Acta de Reparacin Histrica, etc) no podran entenderse sin la
conjuncin de estas presiones con intereses a los que, a nivel nacional, Martnez de Hoz debi atender.
Proyectos como ste se inspiraron adems en la explcita intencin de los mandos uniformados de
perpetuarse en un movimiento cvico-militar.

10

Un factor concurrente fue la baja legitimidad de la que disfrut el PRN en su

dimensin refundacional. En Argentina no existi, a diferencia nuevamente del Chile de
Pinochet, una coalicin societal reformista. Desde luego, si bien el gobierno militar argentino cont con cierto apoyo difuso y genrico de un sector importante de la sociedad,
nunca podra haber organizado un plebiscito como el convocado por Pinochet en 1980.
En suma, sin un liderazgo claro y sin una base de legitimidad sustancial como la del
dictador chileno, los militares resultaron ser mucho menos potentes de lo que crean para
refundar sobre nuevas bases econmico-estatales la sociedad y la poltica argentinas.
Es cierto que el PRN consisti en un gran experimiento disciplinador, desde lo
alto, sobre la sociedad. Desde los clsicos ensayos de Adolfo Canitrot (1979 y 1982), sta
es una cuestin central del anlisis: el proyecto de refundar la sociedad sobre nuevas
bases, que sepultaran definitivamente el populismo, utilizara la poltica econmica como
una herramienta de disciplinamiento de empresarios y trabajadores. Pero es conveniente
destacar los lmites que, en los hechos, por la combinacin de los factores ya expuestos,
muy pronto encontr la convergencia antipopulista que daba aliento a esa experiencia.
Esos lmites fueron adems fijados por los propios militares, haciendo patente la inconsistencia de su voluntad de reforma, cuando se encaramaron al aparato del estado qua
corporacin: el manejo del empleo, las empresas y el gasto pblico, las exenciones impositivas (Carciofi, 1990), entre otros elementos7, demuestran que las costumbres
incorporadas por los militares durante el perodo de descomposicin del viejo orden, lejos
de modificarse, campearon por sus fueros.
Algunas de esas costumbres terminaron afectando crucialmente la consistencia de
la poltica econmica disciplinadora de Martnez de Hoz. Por ejemplo, en cuanto al
manejo del empleo, la oposicin militar a llevar adelante una poltica que hubiese creado
una situacin de desempleo estructural como la que se estableci en Chile, contribuy a
sostener los salarios. Por otro lado, mientras que los productores domsticos de bienes
transables internacionalmente se vean atenazados por la apertura econmica y una
paridad cambiaria cada vez ms alta, los productores de bienes no transables (y de los
sectores que, como el automotriz, continuaron protegidos) neutralizaron los esfuerzos por
reducir las tasas inflacionarias que, a su vez, alimentaban el atraso del tipo de cambio
(Canitrot, 1979) (aunque la principal razn de este atraso fue, en rigor, el masivo
endeudamiento externo impulsado por el sector pblico que, como vimos, responda a
razones esencialmente polticas). Para que esta poltica macroeconmica, incluyendo la
(polticamente comprensible) restriccin al desempleo, tuviera alguna consistencia, era
preciso una reforma fiscal, tanto en lo atinente a los ingresos como a los egresos, que los
militares, desde luego, no tenan la menor inclinacin a permitir.
De tal modo, Martnez de Hoz pudo disciplinar slo a una fraccin de los
empresarios, a un costo altsimo en trminos de destruccin de capacidad instalada,
haciendo estragos que no supusieron a su vez ninguna ganancia en competitividad internacional, y (sobre todo) a la fuerza laboral (Kosacoff, 1992 y 1993), pero no pudo hacer
absolutamente nada en lo que se refiere al estado y a los ms fuertes grupos empresarios.
Respecto al primero, porque los militares no estaban dispuestos a renunciar a las ventajas
que extraan de l, y a los segundos, porque los hombres de armas se inclinaban a prestar
odos a los empresarios importantes afectados por el disciplinamiento, de modo que el
7

Un caso ilustrativo es el de la empresa area privada Austral que se haba iniciado con vuelos de cabotaje,
y a mediados de los setenta ya explotaba algunas rutas con pases limtrofes. Como los vuelos que realizaba
a Chile y Uruguay eran una fuerte competencia para Aerolneas Argentinas, la Fuerza Area, despus de
1976, logr la cancelacin de esos permisos. Esa fue la sentencia de muerte para la gestin privada de Austral, pero no para la fortuna de sus dueos, que a pesar de perder la compaa hicieron un negocio redondo
transfirindola al estado junto con sus pasivos durante la gestin de Martnez de Hoz.

11

agravamiento de los desequilibrios macroeconmicos fue dando paso a ms y ms

compensaciones (promocin, modificaciones negativas de la estructura tributaria, etc) que
contribuyeron a su vez a agravar los problemas.
An ms relevante fue el carcter de algunas decisiones estratgicas iniciales en
torno al modelo econmico de largo plazo. Contrariamente a lo que una caracterizacin
superficial de la orientacin del PRN como neoliberal podra inducir a creer, desde
1976 la ndole protectiva y sustitutiva de la economa domstica no desapareci; algunos
siguieron disfrutando de sus beneficios. Como bien describe Kosacoff, con la gestin de
Martnez de Hoz se produjo una suerte de rotacin de agentes empresarios centrales: las
empresas transnacionales, que haban sido protagonistas principales, entre 1958 y 1976,
del modelo sustitutivo, se retiran o dejan de invertir, ante un mercado interno saturado8. Y
ocuparon su lugar algunos grandes grupos locales.
Hasta principios de los '70, en la Argentina prcticamente no se producan bienes
de capital e insumos intermedios, que requieren plantas industriales de gran escala y
produccin continua, intensivas en capital. La experiencia internacional sugiere que en los
pases en desarrollo, para concretarlas, resulta imprescindible la asociacin entre inversin
privada y pblica. Es el sector pblico el que asume, en estos casos, las externalidades.
Por lo menos desde los '60 haba corrientes polticas, empresarias y de pensamiento
econmico, que propugnaban este curso de accin (v.g., la expresada por Roque Carranza
dentro del gobierno radical hasta 1966, la propuesta en el Plan Trienal del gobierno
peronista de 1973, etc). El gobierno del PRN y Martnez de Hoz hicieron suyas, desde un
comienzo, estas polticas activas de sustitucin de importaciones, promocionando a los
grupos locales con subsidios, desgravaciones, etc, en una clarsima lnea de continuidad,
no de ruptura, con las orientaciones prevalecientes en el clima de ideas e intereses previo
al golpe militar de 1976 (y, hay que decirlo, con los peores estilos colusorios y opacos con
que se vincularon empresarios y estado durante el viejo orden). Se trata, de hecho, del
ltimo impulso sustitutivo de la economa argentina: papel, plantas siderrgicas, petroqumica, cemento, refineras de petrleo, etctera.
En tiempos de Frondizi, un gobierno dbil y urgido por construir en tiempo rcord
las bases de apoyo que pudieran aliviar su precariedad de origen, haba sido demasiado
generoso al dar entrada a las empresas transnacionales protagonistas del anterior
impulso sustitutivo en un nmero claramente superior al que el limitado mercado interno
poda requerir, sembrando as futuras tempestades. Del mismo modo, la generosidad
militar hizo posible desde 1976 la expansin de los grupos locales productores de bienes
de capital e insumos intermedios en una escala completamente desproporcionada a la
economa local en retroceso. Favoreciendo la captura del estado por parte de ellos. Estos
grupos -el nico sector que hasta mediados de los '80 crecera dentro de la economa
industrial argentina-, operarn en dos mercados: el interno, intensivo en subsidios,
monoplico y protegido, donde fijan precios; y el externo, donde colocarn los saldos de
una produccin subsidiada, a precios sistemticamente por debajo de los costos de
produccin (Bisang, 1989 y 1990; Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986). El resultado
final de estas decisiones ser, pues, la exacerbacin del capitalismo asistido. Gracias a
ello, como seala Canitrot (1992 a), los empresarios contratistas reemplazarn en el
liderazgo empresario a las multinacionales. Luego, cuando a partir de principios de los
'80, la poltica econmica de Martnez de Hoz empiece a evidenciar sus puntos
vulnerables y a despertar el malestar de la mayora de los agentes econmicos, el gobierno
ser demasiado dbil como para evitar nuevas compensaciones: mayor permisividad en
materia promocional, mayor tolerancia en lo impositivo, garanta estatal de los depsitos
8

En diez aos (entre 1974 y 1984) el sector industrial transnacional cay del 36 al 24%, a pesar de que el
gobierno militar les concedi una legislacin favorable (la ley de inversiones extranjeras).

12

bancarios luego de liberar las tasas de inters y, por fin, estatizacin de la deuda externa
privada.
En suma, el gobierno militar no disfrutaba ni de consenso difuso en torno a sus
propsitos refundacionales, ni de consenso ms especficamente orientado a reformas
neoliberales. Por otra parte, al encaramarse en un estado ya fragmentado y colonizado,
manifiestamente carente de la autonoma y las islas de eficiencia necesarias, la corporacin militar no slo no gener un liderazgo y/o un comando poltico estatal en
condiciones de proponer reformas y sostenerlas consistentemente, sino que, al
comportarse segn los cdigos perversos adquiridos a lo largo de dcadas de prctica en
el ambiente poltico del viejo orden en descomposicin, exacerb la captura del sector
pblico y su desarticulacin. Por todas esas razones, la alianza liberal-militar mostr
bastante pronto carecer de la coherencia y efectividad de que aparentaba. El espacio de
maniobra para reformas result ms aparente que real y se dilapid al cabo de un tiempo.
Si en el grupo de economistas guiado por Martnez de Hoz existi una voluntad
reformista, sta fue apenas acompaada por un presidente que careca de un control
efectivo de los resortes de poder real del gobierno militar. Todo ello tuvo expresin en el
plano del estado: ausente un ncleo de gobernabilidad que pudiera limitar los compromisos de ste, mientras fue posible, gracias al endeudamiento externo, se financiaron sus
gastos; con lo que se prepar la bomba de tiempo que habra de estallar en 1982.
* * *
Lo que se abrir a partir de ese estallido, y hasta 1989, es una etapa de ajuste
catico (Fanelli et al., 1990; Cavarozzi, 1991), bsicamente circunscripto al sector
externo, y no acompaado por reformas estructurales. En otras palabras, el fracaso militar
da paso al clmax de desarticulacin del viejo orden, en el que el estado ha quedado ms
que nunca en el ojo de la tormenta y carece como nunca antes de instrumentos para salir
del mismo: por un lado, los compromisos internos se han expandido en trminos
absolutos durante la administracin militar; lo han hecho en especial en las empresas
pblicas y en la asistencia a los agentes privados (agravando, adicionalmente, la inequidad de la asignacin de recursos, y creando nuevas fuentes de ilegitimidad del sector
pblico); complementariamente, la deuda externa agrega un nuevo y poderossimo socio a la hora de distribuir esos recursos. Todo ello en el marco de un fuerte deterioro, tras
una mejora leve entre 1976 y 1979, de la capacidad del estado de cobrar impuestos. El
efecto, en ltima instancia, fue la ampliacin espectacular de la vulnerabilidad externa, y
(con la estatizacin de la deuda) tambin de la vulnerabilidad fiscal, a un eventual cambio
de circunstancias. Finalmente ste ocurri, en 1982, cuando subieron las tasas de inters a
nivel internacional, y ya no se pudieron enfrentar los compromisos asumidos ni, mucho
menos, recurrir a nuevo endeudamiento.
Este poderoso catalizador de la crisis del estado lo sentira el futuro gobierno
democrtico en toda su crueldad, y sus races hay que buscarlas, como hemos procurado
demostrar aqu, en los factores de continuidad, no de ruptura, entre el PRN y la historia
argentina contempornea anterior. Mencionar al futuro gobierno democrtico nos
introduce en el tema con que cerraremos este apartado, esto es, el legado del PRN en la
perspectiva de la gestin poltica de las reformas estructurales y la creacin de condiciones favorables para dicha gestin. En ese sentido, el saldo es claramente negativo. Por un
lado, el PRN llev hasta el paroxismo la crisis del estado, al profundizar sus
desequilibrios, dejndolo quebrado, endeudado y profundamente penetrado por los grupos
privados, que multiplicaron sus lazos de dominio sobre l. No slo hizo ms inevitable la
reforma, sino que a la vez termin de destruir las herramientas burocrticas,

13

institucionales y administrativas, el instrumental pblico en general, necesario para

encararlas en condiciones relativamente adecuadas; completando el crculo de
colonizacin privada del estado. Por otro lado, condicion negativamente a los partidos
polticos y a la opinin pblica al asociar los temas de la reforma y el ajuste estructural
con la dictadura y el fascismo de mercado (segn la expresin de Samuelson). Al
explotarle en sus manos la crisis de 1982, el comando neoliberal sufri una profunda
descalificacin, pero adems quedaron desacreditadas las alternativas reformistas en
general, estimulndose la fidelidad a la tradicin, ya de por s muy cara a los polticos
argentinos, y una suerte de regreso a las fuentes en materia de modelo econmico, fiscal
y administrativo, que habra de ser muy perjudicial para la joven democracia.
A esto se agrega el hecho de que la dictadura haba congelado la vida de los
partidos en un momento de aguda crisis de las tradiciones polticas, que exiga su
renovacin profunda. De modo que, cuando se produjo la apertura democrtica, dichos
partidos se encontraban mucho ms debilitados que antao, y encabezados por los
mismos dirigentes, con las mismas ideas y concepciones que venan acarreando desde
dcadas atrs. El aprendizaje y la renovacin necesarios resultaron por ello mucho ms
dolorosos y lentos de lo que la situacin exiga.
Por ltimo, el ms significativo de los legados del PRN fue, sin duda, el de
destruccin. Afect a los actores con mayor capacidad de bloqueo del sistema en crisis
orgnica hasta 1976: en primer lugar, las propias fuerzas armadas. Su desempeo autodestructivo (que culmin en la decisin aventurera de ocupar las islas Malvinas) creara
las condiciones, aprovechadas al cabo, no sin grandes dificultades, por los polticos civiles
desde 1983, para la liquidacin de la centralidad poltica de la que haban disfrutado hasta
entonces. En segundo lugar, la efectividad de los repertorios de accin de las
corporaciones sindical y empresaria sufri rudos golpes: se erosion el poder poltico de
los sindicatos, se registraron cambios significativos en sus orientaciones, junto a la prdida de gravitacin relativa (y tambin absoluta) del sector industrial mercadointernista,
a la que se sobreimprime la virtual liquidacin de la burguesa domstica como actor
poltico, va represin a nivel organizacional (Acua, 1990). Por otra parte, los sectores
beneficiados (los grandes grupos econmicos), es probable que fueran ms diversificados
(Azpiazu y Basualdo, 1990) y verstiles que aquellos a expensas de los cuales ganaron
terreno, con lo que podran apoyar otras opciones de organizacin econmico-estatal,
inclusive contrarias a algunos de sus intereses. Finalmente, la experiencia del
disciplinamiento econmico y la represin ilegal se reflejarn en la conformacin de
una opinin pblica a distancia del estado, en ms de un sentido antiestatal, claramente en
ruptura con las identificaciones populistas previas, y que estar llamada a cumplir un
papel fundamental, como veremos, en la vida poltica futura.
En suma, el saldo dejado por el Proceso implic cambios en las articulaciones
entre el sistema poltico y la sociedad, y entre la poltica y la economa, que prepararon el
terreno para un contexto de crisis que hara impostergables las reformas, pero al mismo
tiempo debilitaron los recursos fiscales, administrativos y de consenso, para llevarlas a
cabo.

El gobierno de la transicin democrtica.

Hubo cosas que no supimos..., otras que no quisimos, y otras que no
pudimos hacer... (Ral Alfonsn, 1989).

14

Cuando Ral Alfonsn asumi la presidencia de la Repblica, los sntomas de que,

bajo el impacto de las conmociones externas, los desequilibrios crnicos del viejo modelo
se haban profundizado, y podan exacerbarse hasta alcanzar niveles incontrolables, eran
bastante elocuentes9. No obstante, la percepcin con que llegaba el radicalismo al gobierno era muy diferente. Se estimaba que la economa y el estado argentinos eran bsicamente sanos, y que las dificultades estaban vinculadas a factores externos que podan ser
neutralizados con cierta facilidad, y a la psima gestin militar, ms que a la presencia de
debilidades estructurales que afectaban en profundidad al sector pblico y a la
competitividad internacional. Esta llamativa incongruencia entre la gravedad de la situacin, evidenciada en algunos indicadores ya entonces disponibles, y el diagnstico inicial
del gobierno, requiere una explicacin que contemple los distintos elementos que
confluyeron en la construccin de una peculiar interpretacin de la situacin. Para ello
conviene remontarnos brevemente a los ltimos aos del rgimen militar.
A principios de los '80, a la muy justificada evaluacin crtica de las dictaduras
militares del Cono Sur que hacan los polticos ms progresistas de los partidos
argentinos, se aada una percepcin no menos negativa de las orientaciones econmicas
que caracterizaban en comn (al menos superficialmente) a todas ellas. Orientaciones
ortodoxas y neoliberales a las que estos polticos consideraban, en esencia, consustanciales con los regmenes autoritarios. Para ellos haba, por as decirlo, una marcada afinidad
entre el autoritarismo y filosofas econmicas que propugnaban la disciplina monetaria y
fiscal, y la libertad de mercado.
Cuando, en 1982, el drstico cambio de las condiciones del escenario
internacional se tradujo en demoledoras conmociones externas sobre la economa
domstica, aquellos polticos obtuvieron la ms plena confirmacin de sus convicciones.
Lejos de reconocer, en la patente vulnerabilidad econmica y fiscal, los signos de la
necesidad de emprender reformas estructurales que reorganizaran profundamente las
relaciones econmico-estatales y la insercin domstica en la economa internacional, la
crisis se consider la prueba decisiva de lo errneo de las orientaciones ortodoxas, y con
ello, del reformismo de inspiracin neoliberal. Y ello, como ya adelantamos, facilit el
regreso a una concepcin econmica y a una agenda muy diferentes, asentadas en las
concepciones tradicionales de los partidos mayoritarios. Concepciones que, como se
constatara con Bernardo Grinspun, primer ministro de economa de Alfonsn, en realidad
nunca se haban abandonado y que en la coyuntura de la crisis econmica y la
recuperacin de las instituciones democrticas se fortalecan10.
Por otra parte, como es bien sabido, el regreso de las instituciones argentinas al
orden constitucional no fue vivido, ni por los polticos ms dinmicos que lo encabezaron,
ni por los estratos ms activos de la opinin pblica, meramente como una nueva
oscilacin en el ya conocido movimiento pendular que haba caracterizado al pas desde
la dcada del '30. Se lo consider, por el contrario, un verdadero punto de inflexin en su
historia, una "refundacin" a partir de la cual la democracia se constitua en la piedra
angular que reordenara las relaciones sociales y polticas argentinas. La atencin de la
sociedad y los partidos se centr entonces, al menos por un tiempo, en la recuperacin
9

La crisis de la gestin econmica de la dictadura estall en masivas devaluaciones que consumaron el

ajuste externo -indispensable para generar supervit en la balanza de pagos ante el efecto combinado del
alza de las tasas de inters internacional y el deterioro de los trminos de intercambio. Tras ese brutal
comienzo, la estatizacin de la deuda exacerb los desequilibrios fiscales, la posibilidad del sector pblico
de financiar esos desequilibrios se fue reduciendo dramticamente, y los precios domsticos mostraron una
tendencia a seguir cada vez ms ceidamente la evolucin del tipo de cambio.
10
En la ocasin, tambin la crisis chilena de 1982 cumpli un poderoso efecto demostracin, ya que su
lectura de este lado de la cordillera tendi a reforzar la evaluacin negativa del desempeo del PRN y de
las orientaciones econmicas por l proclamadas.

15

institucional y la cuestin de los derechos humanos (Landi y Gonzlez Bombal, 1995;

Jelin, 1995), y a travs de ese cristal se consideraron todos los dems asuntos.
No tiene nada de extrao que los pinceles con que la elite poltica alfonsinista
pint el cuadro de su acceso al gobierno nacional, colorearan a su vez ntidamente sus
ideas en materia econmica. De hecho, las nociones dominantes en aquella dirigencia
presuponan la existencia de una orientacin econmica propia de la democracia. Si la
economa ortodoxa, o neoliberal, era la economa de la dictadura, los temas de la
economa democrtica no podan sino ser muy diferentes. La afinidad entre neoliberalismo y autoritarismo deba dejar lugar a la afinidad entre democracia y polticas que
impulsaran el crecimiento, el empleo y la redistribucin del ingreso.
En este marco global no haba mucho lugar para un diagnstico fiscalista, ni
para considerar siquiera opciones de ajuste estructural, que eran estimadas como propias
de gobiernos de facto y beneficiosas para intereses minoritarios. La confianza en que una
poltica econmica afn a las demandas que la sociedad esperaba ver satisfechas gracias a
la instauracin democrtica, resolvera en un marco de crecimiento los problemas que
dejaba por herencia el "Proceso", y que la difuminacin del espritu democrtico
bastara para poner en marcha el aparato estatal, era en consecuencia doblemente
justificada: se basaba en las ideas tradicionales sobre la cuestin econmica y la
administracin, que fueron recuperadas como tesoros cuidadosamente preservados
durante los aos de oscuridad (y que durante esos aos el congelamiento poltico
impuesto por la dictadura haba impedido revisar), por un lado; y en un estado de nimo
francamente optimista respecto de las posibilidades de rpida recuperacin econmica y
de movilizacin de los recursos humanos y administrativos estatales que traera
aparejadas la democracia, por otro.
A cimentar esta confianza contribua, inclusive, un dficit grave de capacidades
analticas de los polticos y sus entornos, no derivado de una falta de competencia, sino
del liso y llano desconocimiento de la situacin fiscal en lo atinente a algunas de sus
variables ms cruciales, como la magnitud y composicin de la deuda externa, la estructura y rigidez del gasto pblico y de las subvenciones al sector privado (Carciofi, 1990), el
deterioro de la administracin tributaria, etc.
Conviene aclarar que ni aquella confianza ni este desconocimiento eran
patrimonio exclusivo del partido triunfante en las elecciones de 1983, sino que eran
compartidos por casi la totalidad del espectro poltico, incluido el peronismo, y por la
mayora del electorado. Esto colabor evidentemente a inhibir cualquier intento, por
tmido que fuera, de revisin crtica de las propias convicciones y examen descarnado de
la situacin que deba enfrentarse. Adoptar tal actitud hubiera significado cumplir el
penoso papel del aguafiestas, y ser inmediatamente identificado con la reciente
dictadura.
Un ejemplo elocuente del funcionamiento de esta disposicin optimista a
configurar una imagen democrtica de la economa, lo encontramos en la discusin que
se desarroll durante los primeros aos del gobierno radical respecto de la deuda externa.
Alfonsn prometi, y luego intent llevar a cabo, una discriminacin entre deuda
legtima e ilegtima, que segn los clculos previos permitira reducir la pesada
hipoteca dejada por la dictadura. Los funcionarios del rea tardaron meses en convencerse
ellos, y convencer luego a las autoridades, de la imposibilidad prctica y poltica de llevar
a cabo esta discriminacin. Alfredo Concepcin, un alto funcionario gubernamental,
advirti entonces que, de ajustarse estrictamente a lo que un poco ingenuamente se haba
propuesto, el Estado nacional terminara siendo propietario de la mayor parte de las
empresas del pas. La socializacin de los medios de produccin llegara por la va, ya no
de las armas ni de los votos, sino de los quebrantos generalizados. No obstante, la imagen

16

que dio el gobierno ante la opinin pblica al desistir de su intencin original, fue de
debilidad y traicin, lo que sera alimentado incluso desde las mismas filas del partido
oficial.
Fue as como, en el primer turno democrtico, el gobierno no encontr razones
para adoptar medidas penosas ni demasiado abarcativas. Podemos agregar que la
dinmica que distingui la transicin argentina de muchas otras, en lo que hace a rasgos
especficamente polticos, tuvo tambin su relevancia en este dficit de diagnstico y
disposicin a emprender reformas, as como en la orientacin de la agenda democrtica en
un sentido antigubernativo. La transicin argentina fue, como se sabe, bastante peculiar:
por un lado, estuvo motivada por un derrumbe desde arriba; y por ende nada se pact en
ella. El rgimen de facto no alcanz a negociar ni a condicionar ningn tema fundamental
(la diferencia por ejemplo con Uruguay, Brasil y, nuevamente, con Chile, salta a la vista).
En plena transicin, Alfonsn (1983a) pudo decir que las rectificaciones y garantas para
el perodo de transicin no son canjeables por ningn tipo de condicionamiento sobre el
futuro gobierno. En parte debido a ello, el gobierno se lanz decididamente a sus batallas
programticas. Por otro lado, la transicin fue vertiginosa: los partidos no tuvieron tiempo
para evaluar la situacin e identificar por anticipado las restricciones, y al partido
triunfante le tocara, tambin, pagar un alto precio para adquirir ese conocimiento por
ensayo y error. Si la crisis econmica que estall en manos de una conduccin autoritaria
y tenida por ortodoxa condujo a los dirigentes radicales, y a los polticos en general, a
confirmar sus presupuestos en materia econmica y estatal, las caractersticas del
derrumbe militar, y la rapidez de la transicin, les proporcionaron a su vez los grados de
libertad necesarios como para, al menos creer que podran, gobernar conforme a esas
interpretaciones. Por ltimo, en virtud de las deficiencias de los actores constituidos, tanto
de los que se retiraban como de los que ingresaban a la escena, para condicionar y orientar
la transicin en determinada direccin, ese rol le cupo en buena medida a una difusa pero
muy activa opinin pblica, cuya prioridad, al menos durante los primeros aos, consisti
en restaar las heridas provocadas por el PRN. Ello implic que predominara el reclamo
por el respeto de los procedimientos democrticos, la resolucin de las secuelas de las
masivas violaciones a los derechos humanos, la transparencia y moralidad de los
funcionarios, todo lo cual conllevaba, a su vez, la descalificacin desde el vamos de
cualquier intervencin gubernamental demasiado activa que aparejara nuevas vctimas;
es decir, obstaculizaba cualquier decisin que afectara derechos adquiridos o creara focos
de conflicto. Gonzlez Bombal (1995) se ha referido a los efectos que tuvo en la
transicin democrtica el show del horror desatado al correrse el velo de la represin
ilegal, y la construccin de la figura de la vctima, encarnacin de una experiencia
lmite de ruptura de todo lazo social. La restitucin de dichos lazos se operara a partir de
la tematizacin de los derechos y la dimensin jurdica de la poltica, pero la experiencia
del extraamiento colectivo no podra ser erradicada: es por ello que la opinin pblica
se reconocera en trminos de ruptura con el pasado, bajo el imperativo de someter los
poderes a la ley. En suma, en un corte abrupto con lo que haban sido las representaciones
del estado y la sociedad previas a esta experiencia. Las imgenes populistas del poder, de
la poltica y de la vida social en general, que en las dcadas anteriores haban sido
predominantes, quedaran de este modo gravemente cuestionadas. Una conciencia de los
derechos individuales surga en su lugar (Cheresky, 1993). Para ella era prioritario
establecer lo que el gobierno no deba hacer, antes que proporcionarle una direccin
consistente en cuanto a determinadas polticas pblicas o cursos de accin por seguir.
* * *

17

Ahora bien, en paralelo a la elaboracin del diagnstico econmico y de las

opciones que de l se siguieron, se desenvolvi la interaccin con los actores sociales
organizados y las corporaciones. Hay que decir que era en este mbito, y no en el econmico-estatal, en el que el nuevo gobierno se consider a s mismo portador de un mandato
social reformista. Para cumplirlo asign una virtud reparadora al imperio, per se, de las
reglas democrticas: el problema no anidaba en la economa, ni en el estado, sino en las
corporaciones de tradicin autoritaria, a las que haba que poner en vereda mediante el
ejercicio de esas reglas. Con ese discurso, Alfonsn haba triunfado en las elecciones, y
con l pretendi gobernar. La evolucin de la relacin entre el gobierno y dichos actores,
crecientemente inmanejable para el primero, tendra una incidencia de primer orden en el
cuadro de condicionamientos polticos; dentro del cual el radicalismo gobernante se ira
aproximando, en su momento, a la tarea de formular e implementar reformas
estructurales, ya que los problemas de credibilidad y gobernabilidad creados en este
sentido limitaran muchsimo el espacio disponible para tomar decisiones abarcadoras y
conflictivas.
Como es bien conocido, el gobierno asumi, al calor de ese mandato social
reformista, con un talante confrontacionista, la relacin con las corporaciones sindical,
militar y (al menos en un plano retrico) empresaria. De hecho, Alfonsn se haba
posicionado en la contienda electoral atribuyendo a las mismas, prcticamente sin
distinciones, la responsabilidad histrica por las recurrentes emergencias de gobiernos
dictatoriales, oponiendo a ese polo corporativo, desde la tradicin cvica del radicalismo,
la voluntad ciudadana como potencia fundante del renacimiento de la democracia. De ello
se desprenda que el nuevo gobierno deba encarar -con el propsito de ser fiel al mandato
de una sociedad movilizada bajo la invocacin del credo laico en el prembulo constitucional- una tarea correctiva, reformadora, que sera ejercida sobre aquellas corporaciones,
sin la cual estas ltimas no dejaran de ser focos de tendencias autoritarias.
Luego de triunfar por mayora absoluta en las elecciones, el presidente se dispuso
a cumplir su programa. No obstante, prest poca o ninguna atencin a los problemas de
viabilidad poltica de las decisiones que se propuso implementar a tal efecto (Palermo,
1990b; Canitrot, 1991). Por ende, como nadie ignora, dio pasos en falso frente a cada uno
de aquellos actores, lo que no solamente le impidi hacer realidad su propsito, sino que
min las condiciones para dar cuenta del cada vez ms tormentoso frente econmico y
fiscal. La primera sorpresa fue que la mayora electoral lograda en octubre del '83, con
toda razn interpretada como portadora de un mandato de democratizacin de las organizaciones sindicales, no se traduca automticamente en el parlamento en la legislacin
deseada11: ante el estupor de los polticos radicales, un par de senadores de Neuqun, una
provincia de muy reducida magnitud demogrfica, inclin el fiel de la balanza en su
contra. La segunda estuvo dada por la absoluta falta de disposicin por parte de los altos
mandos de las fuerzas armadas a llevar a cabo la autodepuracin esperada por el Ejecutivo. La tercera estrib en el descubrimiento de que el mundo de los negocios, en todo lo
especficamente vinculado a las variables econmicas y financieras, ajustaba su comportamiento a las pautas del nuevo rgimen poltico de un modo an ms insignificante al de
los sindicalistas y los militares.
En suma, podra decirse que Alfonsn, actuando bajo la conviccin de que
disciplinar a aquellos actores era imprescindible para consolidar la frgil democracia,
cutuc a ona com vara curta. En lugar de preparar el terreno apuntalando sus propsitos
11

Las elecciones de 1983 no haban asegurado la prevalencia institucional del partido gobernante a pesar
de la clara mayora electoral obtenida: contaba con una ajustada mayora en la Cmara de Diputados, pero
no as en el Senado, donde peronistas y provinciales podan frenar sus iniciativas; como de hecho lo
hicieron en reiteradas oportunidades.

18

con la movilizacin de los recursos polticos necesarios, no dej de provocar a ninguno.

Pero, frente a sus reacciones imprevistas, descubri que la relacin de fuerzas con ellos
era muy diferente a la por l supuesta y debi retroceder sobre sus pasos. Desde luego,
tambin sindicalistas, militares y empresarios sacaron de estos lances sus propias
conclusiones, y le "tomaron el pulso" al gobierno, preparndose a aprovechar sus
debilidades.
Simultneamente, el peronismo, derrotado por primera vez en la historia en una
eleccin presidencial sin proscripciones, tambin fue aprendiendo las lecciones de la
democracia. Utilizando las posibilidades que le ofreca cada paso en falso del gobierno
nacional para desarrollar una oposicin cada vez ms efectiva, que le permitira
recomponer sus fuerzas y unificarse en torno al enemigo comn. Tambin, en relacin
con el peronismo, el gobierno radical cometi graves errores de clculo, que significaron
desaprovechar las ventajas obtenidas en 1983.
El
diagnstico
inicial
del
alfonsinismo al respecto fue que, una vez derrotado en las elecciones, y en la medida en
que se cortaran sus vnculos orgnicos con los ya alicados santuarios corporativos (v.g.
los sindicatos), el movimiento peronista no tardara en descomponerse. El propio peso de
su crisis interna, la disolucin de la alianza de intereses en que tradicionalmente se haba
fundado, y la ausencia de un liderazgo unificador no tardaran en conducirlo a una
dispersin irreversible. Las especulaciones respecto de las alternativas que se abriran a
partir de la desaparicin del peronismo qua movimiento populista mayoritario, iban desde
la formacin de una nueva coalicin de mayoras, encabezada por el alfonsinismo (alternativa que inicialmente sedujo al presidente, y que lo llev a proponer la formacin del
Tercer Movimiento Histrico), a la transformacin de los restos del peronismo en un
partido integrado al juego democrtico, equivalente a los partidos de centro o centroderecha de otras latitudes.
La Renovacin peronista, la difusa corriente que se form entre 1984 y 1985, y
que se propuso democratizar la competencia interna en el Partido Justicialista y
recomponer su conduccin nacional dndole por primera vez en su historia un formato
partidario, limitando la gravitacin de los sindicatos en l, bien poda considerarse
como la ratificacin de esta segunda alternativa. Naturalmente, ello conducira a los
analistas polticos, y tambin al oficialismo, a prever la consolidacin de un sistema
bipartidista estable. De una primera visin implosiva del futuro del peronismo, excesivamente optimista, se pas de este modo a una transformista, no menos optimista que la
primera, puesto que supona que el PJ, conducido por la Renovacin, se desprendera
fcilmente de las tradiciones corporativas y movimientistas. En verdad, la Renovacin
habra de recurrir a las tradicionales banderas del peronismo para, en nombre del
peronismo verdadero, combatir a la vez a la dirigencia derrotada en 1983 y al propio
alfonsinismo, y no avanz en la revisin de su historia (Altamirano, 1992). Despus de
todo, tampoco el alfonsinismo lo haba hecho desde el radicalismo. Menos an poda
esperarse de los peronistas, cuya prioridad era evitar a toda costa la disolucin de su
identidad.
La dinmica de competencia que se estableci en consecuencia entre ambos
partidos fue muy poco compatible con la institucionalizacin y la estabilidad buscadas. La
UCR, un partido que no tena presencia firme en las corporaciones y los grupos de inters
con mayor gravitacin en la sociedad, orientado por una visin juridicista de las reglas
democrticas, encabezaba el gobierno nacional, pero deba hacer frente a un partido
justicialista en recomposicin y transformacin, que necesitaba, para poder regenerarse y
alejarse del fantasma de la disolucin o fractura, emblocar a diversas fuerzas sociales en
la oposicin al gobierno. Esta estrategia encontrara rpidamente repercusin en amplios
sectores del electorado.

19

Es que, an debilitada y fragmentada, la sociedad que haba parido cuatro dcadas

antes el peronismo todava se resista a mirarse en un espejo distinto al tradicional. A los
actores sociales organizados, aunque transigieran y negociaran con Alfonsn, su presencia
no poda dejar de parecerles incmoda y circunstancial. Los sindicalistas, empresarios y
militares no podan ocultar su distancia respecto de este presidente inesperado y atpico,
que no les inspiraba confianza y de cuyas intenciones finales no se poda estar muy
seguro, en virtud de sus diatribas anticorporativas. Les resultaba mucho ms fcil
reconocerse en las imgenes simbiticas del pasado, que el peronismo les ofreca, ahora
renovadas.
En consecuencia, una vez puesto en movimiento este proceso centrfugo, el
radicalismo debi enfrentar crecientes dificultades para encontrar interlocutores
adecuados, y muchas ms para lograr acuerdos y compromisos con los actores sociales y
econmicos. En cierta forma, Alfonsn sufri, nuevamente, el sndrome del juego
imposible (O'Donnell, 1972), que haban sufrido en carne propia los gobiernos posteriores
al '55: no poda gobernar contra el peronismo, y tampoco poda gobernar con l. La
importancia de todo esto ser enorme cuando, al cabo de ensayos y experiencias frustradas, hacia 1987, el gobierno comience a revisar sustancialmente su evaluacin de la
situacin econmica y fiscal: su nuevo diagnstico no lograr un efecto de identificacin
suficientemente amplio en la sociedad, que an se imaginaba a s misma sobre la base de
los principios tradicionales, e interpretar el giro oficial como una defeccin de las
tareas que l mismo haba planteado en los inicios de la transicin. El gobierno nacional
aparecer entonces enfrentando a la sociedad real, curiosamente a medida que se
acercaba ms y ms a un conocimiento de las condiciones reales en que la sociedad, la
economa y el estado se encontraban.
* * *
Llegados a este punto conviene revisar la evolucin de la poltica econmica
radical tras los primeros aos. Se trat de una gradual, pero limitada, redefinicin de los
ejes de la misma, a la luz de una comprensin creciente de las restricciones que impona
la situacin. Se descubre de a poco que los problemas fiscales son ms profundos de lo
que se supona, surgen dificultades mayores a las supuestas para negociar la deuda
externa (Canitrot, 1991), el ensayo de los mecanismos de demanda, en cuya efectividad
crean los economistas radicales de corte tradicional, resulta decepcionante (Palermo,
1990). Y el saldo es una inflacin en alza y cada vez ms amenazadora. En virtud de las
dificultades con las que va tropezando, en 1985 el gobierno advierte que la gestin de la
crisis heredada es mucho ms complicada que lo previsto. Pronto pasa de ejecutar con fe
su programa, a discutir qu, de ese programa, es posible, y cules son las prioridades que
su cumplimiento impone. Esta discusin, del gobierno con el partido, dentro del gobierno,
dentro del partido y, sin duda nada figurativamente, de Alfonsn consigo mismo, gira,
simplificando las cosas, en torno de diferentes respuestas dadas a esa pregunta. El
consenso en los objetivos, fijados en la plataforma partidaria, no ha cambiado (Passalacqua, 1989), pero se ha percibido que la realidad pone lmites.
El Plan Austral nace en este contexto, signado por una revisin del planteo inicial,
limitada a la redefinicin de prioridades. Para efectuar ese golpe de timn, el gobierno se
vale de la proximidad al descontrol inflacionario, experimentada durante los primeros
meses de 1985. De ese modo toma por sorpresa al partido, aunque ste rpidamente se
reconocer en su xito. El Plan, en suma, es concretado y administrado como una continuidad, no una ruptura, en relacin con las orientaciones y los objetivos bsicos, que no
han cambiado, y su xito refuerza, inicialmente, el consenso en torno a la redefinicin de

20

prioridades, al tiempo que fortalece la voluntad programtica. No la reformadora. Ello

se comprueba en que la diferencia ms saliente con la primera fase de la gestin econmica est dada por ser la estabilizacin la preocupacin ahora dominante. Pero no se plantea
la relacin del problema fiscal con la necesidad de reformas estructurales. Si bien se
delinea una agenda de reformas, se le exige plena congruencia con las orientaciones
bsicas del programa. Y se la limita, en esencia, a lo tributario. La esperanza era, en
pocas palabras, que la estabilizacin lograda por el Austral, y algunas reformas impositivas, desencadenaran un despegue econmico en virtud del cual se originaran mejoras
firmes en la recaudacin tributaria, que a su vez tuvieran un efecto perdurable de reduccin de la brecha fiscal.
Tras el Ejecutivo, y compartiendo esta visin de las cosas, cerrara filas el
conjunto del radicalismo. Suponiendo que el curso de accin elegido con el Austral
implicaba una ratificacin del contrato (electoral-programtico) con el pueblo, no su
rescisin. Pero la cuestin empieza a cambiar, y mucho, cuando el Plan Austral hace agua
(Gerchunoff y Cetrngolo, 1990; Palermo, 1990; Torre, 1990). Cuando emergen dificultades para sostener el equilibrio fiscal y los bajos ndices inflacionarios, surge correlativamente un nuevo disenso analtico e interpretativo en el campo oficial. Cambian en
forma significativa los parmetros de la discusin interna. Ya no se trata de lo posible o
prioritario dentro de un conjunto de objetivos compartidos, sino que es necesario apartarse
en gran medida de aquellos objetivos. Las bases del disenso son, ahora, mucho ms
complejas. En ese proceso de interaccin, donde el equipo del ministro Juan Sourrouille
desempea un papel protagnico, el presidente hace suyo, de modo gradual, un nuevo
diagnstico, segn el cual la eliminacin del dficit fiscal, condicin necesaria para
superar la crisis econmica, se vincula en forma directa con la realizacin de reformas
estructurales.
Ya en 1987, el gobierno acuerda un programa de reformas con el Banco Mundial,
que es anunciado como instrumento para mejorar las cuentas fiscales y recuperar el
dinamismo de ciertos sectores claves de la economa. Entramos as a una tercera etapa, en
la que un convencimiento reformista, aunque tardo, ha aflorado. Se reduce considerablemente el disenso interno y gana terreno un nuevo diagnstico: las reformas estructurales son indispensables para la estabilizacin12.
No obstante, exista el espacio para que fuera posible recomponer los respaldos
sociales y polticos con eje en la nueva orientacin reformista? En realidad, aunque este
giro gubernamental fue acompaado por una creciente preocupacin de la opinin pblica
por los problemas econmicos, relegando al segundo plano los temas institucionales,
militares y la proteccin de derechos, que haban gravitado decisivamente en los primeros
aos, ahora exista en los actores sociales, econmicos, y en la oposicin poltica (e
incluso en el propio partido radical), an menos disposicin que entonces para acompaar
tal reposicionamiento. Debido a ello, el ajuste estructural y la reforma estatal podan ser
ahora consideradas por el gobierno como tareas ineludibles, pero polticamente seguirn
siendo muy poco deseables y relativamente inviables. De all que sern encaradas de
modo en extremo tmido, parcializado y sin conviccin, como una tarea entre otras, en la
que no se concentrarn esfuerzos decisivos. Conviene atender con algn detalle los
motivos de esta percepcin gubernamental. Podemos distinguir al menos tres, que, en
rigor, se conjugan en uno: la certidumbre que adquiri el presidente sobre los riesgos y
12

La influencia del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos internacionales de crdito es
decisiva en la redefinicin del diagnstico gubernamental. La asistencia financiera condicionada, ofrecida a
travs del Plan Baker, tuvo indudable influencia en la decisin de agendar reformas especficas como la
apertura comercial, y una incidencia ms difusa en la visin global del gobierno en materia econmica y
fiscal (vase al respecto Torre, 1989).

21

costos polticos que sin duda acarreara, a esa altura de su mandato, cualquier intento
dirigido a estructurar una coalicin gubernamental que diera el marco poltico-social
adecuado para llevar a cabo las reformas estructurales.
El primer motivo estriba en la relacin gobierno-partido (De Riz, 1991; Mustapic
y Goretti, 1991). Para 1987, el Ejecutivo contaba finalmente con un diagnstico
reformista unificado y ajustado, pero el partido demor mucho ms en convencerse de la
necesidad de operar conforme a l. De all que cualquier cambio de curso impulsado
desde el Ejecutivo deba remar contra la corriente. No puede decirse precisamente que el
gobierno perdiera las riendas del partido: si bien a regaadientes, la UCR lo acompaar
en los tmidos y parciales avances ulteriormente concretados. Sin embargo, este
acompaamiento no debe llamar a engao. Se produjo en la medida en que los objetivos
de reforma (como las iniciativas de privatizacin de ENTel y Aerolneas Argentinas) se
formularon y se intentaron implementar como una operacin de corte ms bien tcnico
que poltico. Si el gobierno hubiese intentado, en cambio, desenvolver una poltica de
coaliciones enderezada a convertir las reformas estructurales en sus metas polticas
centrales, difcilmente habra encontrado en las huestes partidarias la misma dosis de
tolerancia. Las implicaciones polticas y sobre todo electorales inherentes a ese camino
hubieran sido, sin lugar a dudas, evaluadas muy negativamente por el partido. Lo que se
conecta con el segundo motivo.
El segundo factor que disuadi a la presidencia de la adopcin de decisiones
reformistas abarcadoras consisti en una lgica propia de los gobiernos de transicin,
que afect a Alfonsn del mismo modo que a otros gobiernos de la regin: un clculo de
inconsistencia entre lo conveniente a corto y a largo plazo, que equivale a la postergacin
de polticas ptimas desde el punto de vista macroeconmico en orden a explotar
ganancias econmicas y polticas inmediatas, o bien a evitar apuestas riesgosas que
puedan derivar en prdidas de consenso. Los gobernantes tienden as a supeditar el
manejo de la crisis econmica a la racionalidad poltica de la transicin democrtica: si es
una norma general que las preocupaciones de las elites gubernamentales conciernen, en
primer lugar, a la estabilidad del rgimen poltico, ello es ms cierto que nunca en esas
circunstancias.
Para que esa explicacin deje de ser puramente abstracta, es necesario enraizarla
en el contexto especfico en el que la racionalidad poltica del gobernante es ejercida. En
nuestro caso, el problema se evidenci a partir de los pobres resultados de la poltica del
gobierno en relacin con las corporaciones durante la primera etapa. Alfonsn, en suma, a
la luz de las condiciones desfavorables existentes, se abstuvo de iniciativas que, por su
elevada conflictividad, pusieran eventualmente en peligro la estabilidad democrtica, al
empujar a sindicatos y empresarios hacia una coalicin con militares golpistas, y frente a
un peronismo que haba encontrado su eje unificador en una postura cerradamente
opositora. Adolfo Canitrot, protagonista y testigo de ese perodo, nos proporciona informacin valiossima al respecto. Alfonsn, segn su testimonio, estaba vivamente turbado
por el hecho de que se mantena abierto el problema militar, y lo consideraba fuente
potencial de dificultades futuras; por ello,
[...] extrem la prudencia en los pasos que siguieron. Procur evitar las confrontaciones y
se repleg a una estrategia de compromisos. En su trato con sindicalistas, entidades empresarias y con la iglesia nunca desestim el peligro de un reacercamiento de sus interlocutores
a la corporacin militar; sta deba ser mantenida en aislamiento. Que Alderete y los

22

'quince' estuvieran en el gobierno durante el alzamiento carapintada de la Pascua del '87 fue
muy valorado por l. (Canitrot, 1991)13.

Otro integrante del equipo econmico, Machinea (1990), cuando explica el fracaso de la poltica de estabilizacin, y aludiendo a la necesidad de reformas estructurales,
seala:
Sin suficiente poder poltico, ningn plan de estabilizacin tiene posibilidades de xito...
(pero) durante el gobierno de Alfonsn, la creacin de una coalicin favorable a la
estabilidad no fue el primer objetivo de la agenda (...) La estabilidad fue una ms entre las
prioridades del gobierno. La ms relevante era minimizar las tensiones que podran haber
interferido con el proceso de transicin democrtica. Esto condujo a aplicar una poltica que
evitara confrontaciones, lo cual conspir contra la adopcin de ciertas duras medidas
econmicas que sin embargo eran extremadamente necesarias.

En este marco tambin se hacen patentes las dificultades de los partidos para
cooperar, comenzando por sus escasas disposiciones y los bajos incentivos para hacerlo.
Cuando, en la plenitud del Austral, el gobierno triunf en las elecciones de 1985, tal vez
era el mejor momento para encarar las reformas estructurales mediante un pacto
interpartidario (Palermo, 1990). El problema es que el gobierno an no haba asumido un
diagnstico sobre la situacin econmica y fiscal que lo llevara a considerar una agenda
reformista. Dos aos despus, el gobierno ya ha adoptado ese diagnstico, pero sobre todo
tras las elecciones de fines de 1987, que le son adversas, el centro poltico est ms
debilitado, la oposicin peronista es ms fuerte14, las dificultades para un pacto entre
partidos son mucho mayores y los hipotticos resultados del mismo mucho menos
prometedores. La posibilidad de trasponer los lmites que la racionalidad poltica de la
transicin le pona al gobierno (extrema prudencia frente al peligro de una coalicin
golpista, bajo las circunstancias ya analizadas) dependa en ltima instancia de las
chances de desarrollar una estrategia cooperativa interpartidaria; si estas chances eran
importantes hacia 1985, se haban reducido sustancialmente dos aos despus15.
En suma, Alfonsn tema que la configuracin de un frente opositor compacto
fuera el resultado ms probable de un intento enrgico de lanzar reformas y procurar
respaldos a las mismas. Esto nos conduce al tercer motivo que, a nuestro entender, se
conjug con los ya sealados: la propia reluctancia del jefe del Ejecutivo a encarar
reformas a las que, por su naturaleza, asignaba un elevado potencial disgregador del
13

Los quince era un grupo de importantes sindicatos que se apart de los dirigentes renovadores, en esos
aos al frente del Partido Justicialista, aunque sin abandonar su condicin de peronistas. Recordemos que
ellos haban impulsado, en 1984, la formacin del grupo de los 11, que reuna a la CGT y las principales
organizaciones empresarias en lo que se llamaba el frente de la produccin, cuyo objetivo era presentar
demandas conjuntas a las autoridades y responder tambin conjuntamente a sus decisiones.
14
Aglutinado en el Congreso, una vez superada la crisis interna que sigui a la derrota de 1983, el
peronismo bloque las iniciativas de reforma, abstenindose nicamente de provocar la parlisis de la
gestin de gobierno y por ende poner en peligro la continuidad institucional. La relacin de fuerzas les
otorgaba una capacidad de veto decisiva, dado que la sancin legislativa exige la concurrencia de las dos
cmaras y el Ejecutivo, en su carcter de rgano colegislador (Mustapic y Goretti, 1991).
15
Gerchunoff (1988) sostiene que un acuerdo bsico entre los dos grandes partidos populares destinado a
conciliar perdurablemente democracia y capitalismo constituye el verdadero shock restaurador de
confianza. El problema es que si ese acuerdo siempre fue difcil, a esa altura de los acontecimientos era ya
prcticamente imposible. Recordemos los argumentos del senador Eduardo Menem para cerrar el paso a la
privatizacin de Aerolneas y ENTel: La soberana nacional no se vende, no tiene precio, no se enajena ni
se la debe poner en peligro(...) Por qu buscamos afuera lo que podemos tener en nuestro pas? El justicialismo no les ha puesto ni les pondr jams una bandera de remate (a esas empresas), porque est en juego
la soberana del Estado [...]. (La Nacin, 28-4-88).

23

consenso colectivo que sostena tanto a su gobierno como al rgimen democrtico. El

cambio de diagnstico y agenda conllev la certeza de que las reformas necesarias no
eran slo conflictivas por afectar intereses corporativos de empresarios o sindicatos, sino
tambin por ser dolorosas y traumticas para el conjunto de la sociedad. Llevarlas a cabo
implicaba entonces dejar a un lado gran parte de los objetivos que se consideraba constituan el mandato del gobierno: respetar los derechos adquiridos, contemplar los intereses
de todos los grupos involucrados en cada decisin, etc. El respaldo electoral de ese
mandato trascenda en mucho las propias huestes radicales, por lo que, poda creerse, era
fcilmente perecedero. A toda costa deba entonces preservarse este contrato electoral
inicial, porque de ello dependa no slo el futuro del gobierno sino de la democracia
misma. En consecuencia, a nuestro entender, al plantearse la disyuntiva de encarar o
desestimar las reformas que se desprendan del cambio en el diagnstico econmico y
fiscal, los radicales carecieron de fuerza moral y, por ende, de voluntad, para transformarlas en una tarea poltica.
Por muy tecnocrtico que sea su diseo, las reformas son, esencialmente,
operaciones polticas y la voluntad poltica es un componente indispensable -aunque en
modo alguno suficiente- a la hora de decidirlas y llevarlas adelante. Y la voluntad poltica
requiere un sustrato de fuerza moral para sostenerse. Al contrario de lo que habitualmente
se cree, la mayora de los polticos son gente de principios. Esto no quiere decir que
acten siempre en arreglo a ellos. Podrn transgredirlos en forma ms o menos sistemtica. Se dira que es raro que no lo hagan con moderada frecuencia. Pero no deja de pesarles, con todo, cierta conciencia desdichada. Y la conciencia desdichada no es precisamente una fuente de fuerza moral y voluntad de accin. En Argentina, si hay polticos
que son hombres de principios por excelencia, esos son los radicales. En especial, los de
la escuela intransigente. Y Alfonsn es un poltico formado en esta escuela. Que tiene
una idea bastante precisa de la representacin como pacto con el pueblo. En los albores
de la transicin democrtica, Alfonsn opona as los principios al pragmatismo al definir
la identidad radical:
El radical es alguien que no se dobla y por eso las oligarquas muchas veces han optado
por variantes nominalmente ms populistas o ms izquierdistas, pero pragmticas. El radical es alquien que nunca puede aceptar que el fin justifica los medios(...) Cuando el radicalismo llegue al poder, no podr solucionar todos los problemas heredados de estos aos
trgicos y desoladores, pero eso no le impedir rechazar, desde el primer da, cualquier
atisbo de inmoralidad o componenda. (Alfonsn, 1983 b).

Creemos que en la etapa de transicin, entre los parmetros de una discusin

inicial entre las huestes radicales en torno a lo posible, y los de la nueva discusin (que
nace con el ocaso del Plan Austral) en torno a una redefinicin de lo necesario, la
repugnancia del presidente por romper lo que l entenda como los trminos de su pacto
electoral y programtico con el pueblo, dado que equivaldra a disgregar su poder de
representacin, actu como un poderoso factor de desestmulo, del que no logr
desembarazarse para reunir la fuerza moral necesaria a una decisin reformista.
Es cierto que, adems, lo que se iba admitiendo como necesario, difcilmente era
compatible con orientaciones histricas de la vertiente principal del radicalismo. Cmo
hacer reformas estructurales -neoliberales o no- con un marco ideolgico como el de la
causa contra el rgimen? Aspectos constitutivos de la identidad radical (al menos de esa
vertiente en que se haba formado Alfonsn y gran parte de sus hombres de mayor
confianza en el partido) impugnaban esa posibilidad. Pero este problema tal vez hubiera
sido superable sino hubiera estado sobreimpreso a dicha identidad heredada, aquel
principio de representacin que, vinculado a la tradicin radical de los pactos con el

24

pueblo, el alfonsinismo haba sacralizado como algo inherente a la institucionalidad

democrtica.
Si la democracia -tal como se argumentaba entonces- disfrutaba de superioridad
moral sobre el autoritarismo, esta superioridad no poda ser desmentida ante la sociedad al
revisar la orientacin general del gobierno. Mucho menos si, como se postulaba, el
radicalismo encarnaba la fuerza moral de la democracia. En suma, en el caso del gobierno
radical, el dficit de voluntad poltica no provino tanto del disgusto de tener que pasar de
defender la causa contra el rgimen, a un intento de refundacin sobre bases sustancialmente distintas de la acumulacin capitalista. Sino ms bien de los lmites que la tica
y el particular estilo poltico radical establecan, a partir de sus concepciones sobre la
representacin y la democracia, a la gestin de gobierno. Alfonsn estaba dispuesto a
revisar profundamente su diagnstico de lo que se deba hacer. Mucho menos dispuesto
estaba a permitir que esa revisin diera paso a un giro drstico en la direccin de la accin
gubernamental16.
Lo que se vea reforzado a su vez por la coyuntura: como ya dijimos, pese a que el
diagnstico se haba ido modificando en una direccin reformista, se profundizaron los
indicios de que tal giro podra erosionar la legitimidad de la democracia, al desencadenar
un agrupamiento antisistema de las fuerzas sociales afectadas. Y por un clculo
puramente electoral: las reformas que deban implementarse brindaran sus frutos en el
mediano y largo plazo, mientras que los costos electorales y los riesgos del intento de
reestructurar la coalicin gubernamental conforme a su implementacin tendran que
oblarse en el corto. Muy diferente podra ser el panorama en caso de un triunfo del
oficialismo en las elecciones presidenciales de 1989; y de hecho, la campaa para dichas
elecciones se llev a cabo con un discurso que anunciaba con una considerable dosis de
franqueza lo que el radicalismo se propona hacer en ese caso.
Entre tanto, el gobierno no dej de intentar, como hemos sealado, avances en
ciertas reformas econmicas y fiscales (en materia tributaria, comercial y de privatizacin
de empresas pblicas). Pero le imprimi a esos intentos un estilo de gestin estrictamente
acotado por las restricciones recin enumeradas, como si se tratara de una operacin
esencialmente tcnica, avanzando slo donde se estaba seguro de no generar conflictos: se
apost a que las reformas pudieran
llevarse a cabo a partir del Plan Austral como un ejercicio de perfeccionamiento,
mediante una sucesin de operaciones tcnicas de correcin y eliminacin de distorsiones,
sin... demasiado conflicto, y con el slo sostn poltico de la autoridad presidencial.
(Canitrot, 1991).

* * *

Llegados a este punto, es ineludible preguntarse por la influencia empresaria en la

mutacin del diagnstico y la agenda del gobierno. Parte de la buena literatura al respecto
tiende a subrayar lo que describe como la progresiva adopcin por el Ejecutivo de los
puntos de vista de los ms fuertes grupos empresarios (Lattuada; 1990, Sidicaro, 1990;
Nun y Lattuada, 1991). Sin embargo, no nos parece correcta esta perspectiva. Es verdad
16

Hubo tambin cosas que no quisimos hacer: a veces postergamos o simplemente no efectuamos ajustes
que un clculo descarnado podra considerar beneficiosos -y que seguramente lo eran a largo plazo-, pero
que en lo inmediato acarreaban costos sociales y sacrificios imposibles de sobrellevar para sectores
importantes de la sociedad (...) Por eso no creo que en este caso haya que hablar de errores, sino de situaciones que por fuerza nos llevaron en ocasiones a disminuir la velocidad en nuestra marcha hacia las
transformaciones de estructura que el pas necesita (Alfonsn, 1989).

25

que, por ejemplo, los capitanes de la industria se fueron convirtiendo en interlocutores

privilegiados del gobierno. Pero el cultivo de estas relaciones parece haber respondido a
dos propsitos. Por un lado, el Ejecutivo procur que los empresarios constataran que
podan tener acceso regular y predecible al gobierno en el razonable temor de que, de no
ser as, volvieran a considerar la alternativa de ruptura institucional como ms apropiada a
la defensa de sus intereses. Ciertamente, el gobierno entendi que necesitaba demostrar en
los hechos que la democracia era ms confiable que la dictadura para los capitalistas, con
disposiciones al dilogo que les permitieran diferenciar con nitidez los estilos de la nueva
administracin de la traumtica experiencia del ltimo gobierno militar. Por otro lado, el
gobierno estim que no poda imaginar un proyecto viable de relanzamiento de la
acumulacin capitalista que careciera de un consistente apoyo empresario, y se propuso
generar ese respaldo activamente. Pero esto no signific que se concertaran reformas
estructurales entre el gobierno y los empresarios.
Existieron al menos dos obstculos para ello. En primer lugar, el gobierno fue
verificando que la extrema fragmentacin organizativa y la elevada heterogeneidad de
intereses de los sectores empresarios opona obstculos insuperables a cualquier intento
de acordar con ellos un proyecto de reforma global consistente (Acua y Golbert, 1988).
Por otro lado, la toma de posiciones de los empresarios en el mbito estatal estuvo
orientada -y ello no tiene nada de sorprendente- en mayor medida a la obtencin de
ganancias diferenciales y al disfrute de una preventiva capacidad de veto que a la generacin de polticas de vasto alcance17.
Puede concederse que, dado que el gobierno fue revisando su punto de vista sobre
las capacidades estatales de enderezar la economa, concluyera en que la viabilidad de un
modelo dependa de la aquiescencia de los grupos empresarios que haban ganado
posiciones en la ltima dcada, y que esta aquiescencia slo se poda lograr adoptando en
lo esencial sus puntos de vista. Pero no es menos cierto que en el curso de sus intentos de
aproximar (y aproximarse a) los capitalistas, fue descubriendo con desazn que entre la
formulacin de ese planteo y su concrecin exista un verdadero abismo. Para sortearlo, el
gobierno deba colocar la relacin con los empresarios en un punto de equilibrio entre la
indispensable autonoma para la formulacin de polticas y el ingreso de las demandas del
sector. Lo que estaba ms all de sus posibilidades. En realidad, la toma de posiciones
de representantes del campo empresario en el aparato del estado tendr lugar en el marco
de la progresiva prdida de control de las variables econmicas por parte del Ejecutivo,
desencadenada definitivamente en los primeros meses de 198918. Es lgico que, en ese
contexto, se exacerbaran adems los efectos negativos derivados de la heterogeneidad y la
fragmentacin estructural y organizativa del campo empresario.
En sntesis, la relacin con el empresariado parece haber actuado como un
disuasivo, ms que como un estmulo, al agendamiento de las reformas estructurales por
parte del gobierno. Operando con arreglo a razonables evaluaciones polticas -ya
sealadas- el gobierno prefiri no avanzar en la formulacin de reformas estratgicas en
terrenos que no fueran abonados previamente por la interaccin con los grupos capitalistas ms fuertes. La disposicin reformista, en todo caso, no traspas estos lmites:
consista en una enunciacin, cuya efectivizacin estaba condicionada a la respuesta de
17

A mediados de 1989 considerar Canitrot como ms negativos algunos pactos hechos con algunas
cmaras empresarias, cuyos dirigentes, generalmente, se comprometan polticamente a dar apoyo a las
medidas oficiales, pero una vez que tomaban su parte, se distanciaban a la hora de afrontar dificultades
(citado en Passalacqua, 1990).
18
Recordemos que la Secretara de Industria es ocupada a fines del perodo por un hombre de la UIA; las
ltimas polticas de reforma estatal y administrativa se consultan y conciertan con los sectores empresarios;
y que cuando en febrero de 1989 las variables estallan, el gobierno recurre al asesoramiento de Roberto
Alemann y Adalbert Krieger Vasena (Passalacqua, 1990).

26

los empresarios. No puede extraar que el gobierno cosechara bien poco mediante este
procedimiento: un centro poltico debilitado y vacilante no puede concitar el respaldo
generalizado de los agentes econmicos, que no depositarn su confianza ni estarn
dispuestos a correr los riesgos que supone ese respaldo. Ms an cuando, como ya
dijimos, el gobierno radical es considerado por los actores sociales como un extrao, fruto
posiblemente efmero de una circunstancia excepcional.
La heterogeneidad que constatan Acua y Golbert, y la propensin que los
dirigentes empresarios demostraron, en los ltimos aos de la gestin radical, a ocupar
posiciones para obtener ventajas diferenciales y prevenirse de eventuales efectos de
decisiones gubernamentales, confirman que slo una iniciativa poltico estatal podra dar
lugar a las reformas y, a posteriori, galvanizar el respaldo del campo empresario.
Conclusin sta que iran extrayendo algunos de los actores involucrados.
Concluyendo. Durante una prolongada primera etapa, y por las razones ya
expuestas, el gobierno radical demor en captar la lgica de la situacin econmica y
fiscal y no oper con un diagnstico del que se desprendieran reformas estructurales.
Concentr sus esfuerzos en otros objetivos que consider prioritarios, en los que obtuvo
resultados desiguales, debido en gran parte a que no prest adecuada atencin a los
problemas de viabilidad poltica. Cuando, tras la frustracin del Austral, pudo elaborar un
diagnstico a la altura de las circunstancias, el ajuste estructural y la reforma estatal se
convirtieron en tareas polticas tan ineludibles como indeseables. La lectura que hizo el
gobierno de la situacin fue que no estaba en condiciones de configurar la coalicin de
sostenimiento de un programa de reformas que le resultaba, por otra parte, muy repulsivo.
En las nuevas circunstancias, tampoco el problema del frente interno (esto es, asegurar el
acompaamiento de su propio partido) fue el decisivo. Gravitaron mucho ms los temores
del Ejecutivo a que una iniciativa de tal naturaleza en lugar de generar un bloque de
respaldos provocara rpidamente la emergencia de un peligroso bloque opositor, tanto
como el recelo frente a medidas de ajuste estructural que podran ser colectivamente
percibidas como una ruptura de contrato que minara la legitimidad democrtica.
El gobierno que, hacia 1987, reformula su diagnstico y adopta ese programa, es
ya un gobierno debilitado frente a una oposicin poltica cada vez ms potente. Dada la
recuperacin del Partido Justicialista, la composicin de una coalicin reformista que no
lo incorporara estaba de antemano condenada al fracaso. Pero, a la vez, ni el partido
gobernante ni el opositor estaban en condiciones de desarrollar la difcil estrategia
cooperativa a partir de la cual se pudiera apuntalar un proyecto de reforma. Esta estrategia
supona una disposicin a compartir costos polticos y a confrontar con poderes corporativos, lo que requera de una confianza recproca que estaba infinitamente por encima de
la que el radicalismo gobernante y el peronismo opositor se encontraban en condiciones
de proporcionar y esperar uno del otro. En consecuencia, una vez ms se fracas en la
creacin de un centro poltico suficientemente autnomo, legtimo, y fuerte frente a los
actores corporativos, y en condiciones tcnicas de tomar decisiones y hacerlas efectivas,
capaz de superar los problemas de accin colectiva inherentes a la relacin entre un
estado dbil y agentes sociales y econmicos que dependen de perpetuar su debilidad. La
consecuencia de todo ello ser el estallido hiperinflacionario y la debacle del primer
gobierno de la transicin democrtica.

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