ENEIDA DESIREE SALGADO

TIJOLO POR TIJOLO EM UM DESENHO (QUASE) LGICO:

VINTE ANOS DE CONSTRUO DO
PROJETO DEMOCRTICO BRASILEIRO

Dissertao apresentada como requisito

parcial obteno do grau de Mestre em
Direito do Estado, Programa de PsGraduao em Direito, Setor de Cincias
Jurdicas, Universidade Federal do
Paran.
Orientador: Prof. Dr. Romeu Felipe
Bacellar Filho

CURITIBA
2005

Ao Lu, tan cerca que se cierran tus

ojos com mi sueo, por tudo.

AGRADECIMENTOS

Uma dissertao de Mestrado, por mais singela que seja, implica um longo
perodo de pesquisa e dedicao. Nesta caminhada, conta-se com o apoio de
familiares, amigos, professores e desconhecidos, que colaboram das mais diversas
formas. A alguns deles devo fazer referncia expressa.
So responsveis pela minha formao acadmica e pela estimulao do
esprito crtico os professores Clmerson Merlin Clve, Katya Kozicki e Katie
Arguello. Agradeo especialmente ao professor Celso Ludwig por abrir meus olhos e
mostrar que possvel ousar e ao professor Ricardo Marcelo Fonseca pelo incentivo
desde sempre e por ter sido o primeiro a me indicar os caminhos.
Ao professor Romeu Felipe Bacellar Filho no bastaro todas as palavras de
agradecimento. Mestre e mentor, brilhante e generoso, confiante em seus instintos,
permite que este trabalho seja apresentado comunidade acadmica.
Alguns amigos participaram ativamente da elaborao da pesquisa. Emerson
Gabardo, com seu corao empedernido e inexplicvel afeto, co-responsvel pelo
que h de qualidade nela. Pelas discusses acaloradas e crticas construtivas, cabe a
lembrana de Lgia Melo, Tarso Cabral Violin, Anderson Marcos dos Santos,
Fernando Jos dos Santos e Andr Pereira Souto. Devo um agradecimento especial
tambm a Marden Machado e Francisco Carlos Duarte pela tolerncia cotidiana ao
meu ciclotmico esprito criativo.
Almas iluminadas cruzaram o meu caminho e me ajudaram imensamente.
Nelton Friedrich e Edsio Passos abriram seus arquivos pessoais para a presente
pesquisa, possibilitando o acesso a materiais indisponveis em bibliotecas. Guilherme
Amintas e o Ministro Flvio Bierrenbach deram seu inestimvel testemunho de atores
do processo de construo e realizao do projeto democrtico. Roseli Bill,
bibliotecria competente e dedicada, merece um lugar no cu por atender gentilmente
os meus pedidos sempre urgentes. Andr Passos, Amlcar Couto, Casimiro Neto e os

funcionrios da Seo de Documentao Parlamentar da Cmara de Deputados

possibilitaram, com sua colaborao, que a pesquisa fosse alm do esperado.
Cabe ainda agradecer s famlias Salgado, Belotto, Costa Lopes e Teixeira
de Faria por compreenderem as minhas justificadas ausncias; aos meus pais, Enio e
Neuza, pela formao que me possibilitaram ter e pelo apoio incondicional s minhas
nem sempre seguras decises; e ao meu marido, Joo Luiz, pela incomensurvel
pacincia e por caminhar ao meu lado em busca de um mundo melhor.

Um galo sozinho no tece uma manh:

ele precisar sempre de outros galos.
De um que apanhe esse grito que ele
e o lance a outro; de um outro galo
que apanhe o grito de um galo antes
e o lance a outro; e de outros galos
que com muitos outros galos se cruzem
os fios de sol de seus gritos de galo,
para que a manh, desde uma teia tnue,
se v tecendo, entre todos os galos.
Joo Cabral de Melo Neto

RESUMO

Os regimes polticos afirmam-se democrticos, no obstante suas prticas de governo.

Assim, a democracia torna-se um smbolo, um rtulo para conferir legitimidade aos
governantes. A democracia brasileira no pode ser compreendida a partir das
democracias de outros pases. Cada regime poltico tem sua configurao
condicionada pelas circunstncias histricas e sociais e seu entendimento deve partir
de pensadores inseridos neste contexto. possvel defender a existncia de um projeto
democrtico brasileiro, construdo a partir das lutas pela eleio direta para Presidente
da Repblica e pela instaurao de uma nova ordem constitucional e nos trabalhos da
Assemblia Nacional Constituinte. A assuno do estatuto poltico d-se com ampla
participao popular e de acordo com um sistema fragmentrio de deciso, o que
permite acompanhar a sobreposio de concepes sobre o modelo ideal para o Brasil.
A correlao de foras polticas e a atuao dos poderes constitudos revelam a falta de
conscincia do papel do poder constituinte. O encontro entre distintas ideologias na
arena poltica implica concesses e compromissos, eventualmente com a perda de
conquistas polticas e sociais. O projeto democrtico acaba normatizado na
Constituio e com contornos participativos. Os constituintes estaduais e o legislador
ordinrio participam do desenvolvimento deste projeto, edificado cotidianamente
tambm pelas prticas sociais. Ainda assim possvel vislumbrar mecanismos para o
aprimoramento democrtico, para fazer jus luta travada pela democratizao do pas.

SUMRIO
1

INTRODUO ....................................................................................................... 01

CONTORNOS TERICOS: PARA SE FALAR DE DEMOCRACIA

E DE CONSTITUIO .......................................................................................... 10

2.1

SOBERANIA POPULAR E PODER CONSTITUINTE .......................................... 16

2.2

A REPRESENTAO POLTICA .......................................................................... 36

2.3 CONSTITUIO E NORMATIVIDADE ............................................................... 49

3

AS BASES DO PROJETO DEMOCRTICO: AS MANIFESTAES

POPULARES E OS INTELECTUAIS .................................................................. 64

3.1

OS ANSEIOS: DUAS LUTAS SIMULTNEAS .................................................... 66

3.2

O PAPEL DOS INTELECTUAIS ............................................................................. 98

3.3

A PARTICIPAO POPULAR ............................................................................. 113

A CONSTRUO DO PROJETO DEMOCRTICO: OS DEBATES

CONSTITUINTES ................................................................................................ 122

4.1 A COMISSO DA SOBERANIA E DOS DIREITOS E GARANTIAS

DO HOMEM E DA MULHER E SUAS SUBCOMISSES .............................. 126
4.2 A SISTEMATIZAO ....................................................................................... 139
4.3 AS VOTAES EM PLENRIO E A COMISSO DE REDAO .................. 154
5

O PROJETO POSITIVADO: A CONSTITUIO E A ATUAO DOS

PODERES CONSTITUDOS ............................................................................... 167

5.1 A NORMATIZAO DO IDEAL DEMOCRTICO ........................................... 175

5.2 O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DEMOCRTICO .............................. 200
5.3

AS POSSIBILIDADES DE REALIZAO DO PROJETO DEMOCRTICO ... 210

CONCLUSO ........................................................................................................ 223

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................... 226

1 INTRODUO
No serei o poeta de um mundo caduco.
Tambm no cantarei o mundo futuro.
Estou preso vida e olho meus companheiros.
Esto taciturnos mas nutrem grandes esperanas.
Entre eles, considero a enorme realidade.
O presente to grande, no nos afastemos.
No nos afastemos muito, vamos de mos dadas.
Carlos Drummond de Andrade

Democracia, soberania popular, representao poltica. Ao mesmo tempo em

que povoam a conscincia popular, destes termos no possvel extrair um conceito
unvoco, uma concepo partilhada universalmente.
Todos so temas recorrentes em pesquisas acadmicas. Mas no se quer aqui
dizer o mesmo. Tampouco se arrisca a dizer algo novo. O que se prope recolocar a
questo, analisando-a de maneira distinta1.
Atualmente o exerccio do poder poltico, em todas as suas manifestaes,
est intrinsecamente contagiado pelo ideal democrtico. A noo de democracia, ainda
que sempre presente, relativiza-se com o inafastvel questionamento da representao
e com o deslocamento dos centros de poder. O ideal democrtico, assim, mais ideal e
menos democrtico.
O Estado surge com a finalidade de unificar os centros de deciso poltica e
as fontes de produo jurdica e traz consigo a idia de necessidade de um princpio
legtimo de dominao. No Estado de Direito, a ordem jurdica exerce a funo de
racionalizar o exerccio do poder e garantir segurana jurdica aos governados. O

A escolha de um caminho pouco trilhado traz consigo um risco maior de erro. Outros, de
inequvoca qualidade acadmica, j o fizeram, e com sucesso, e trazem a inspirao. Em escrito do
incio de sua carreira, Clmerson Merlin CLVE afirma, ao apresentar seus ensaios em que v o
Direito em relao: Eis porque resolvo propor uma viagem diferente. Ainda que pelo interior do
domnio jurdico. Viagem ousada, o que, de vez, no ambiente acadmico, pode sofrer os efeitos de
uma marginalizao contundente. Mas assumo-a. S espero que a dosagem seja exata. Uma over-dose
agora seria fatal. CLVE, Clmerson Merlin. O Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja,
1983. p. 11.

constitucionalismo aparece, ento, com a exigncia de um documento escrito que

rena as regras de limitao e racionalizao do poder e a garantia dos direitos
fundamentais. Adiante, o consentimento do povo para a formao e a atuao dos
governos torna-se imprescindvel para o funcionamento legtimo do Estado.
A idia de democracia como fundamento do poder um dos pilares do
Estado contemporneo, ao lado da idia de limitao do poder pelo Direito e da fora
normativa da Constituio como parmetro de aferio para as demais regras jurdicas
e para o agir do poder pblico.
Atualmente a noo de Estado baseada nestes trs fundamentos vista
inserida em uma crise, insupervel para alguns. A globalizao provoca uma alterao
na concepo puramente estatal, criando outros centros de deciso, com critrios
diversos de validade e certamente com distinto princpio de legitimao.
Jos Eduardo FARIA refere-se a uma exausto paradigmtica face s
modificaes operadas no Direito pela fragmentao do poder, redefinio de funes
e papis do Estado e destruio da sistemtica do Direito2.
De fato, a flexibilizao de fronteiras, a relativizao da soberania, o
enfraquecimento das decises estatais e a perda do monoplio estatal de produo do
direito e de resoluo dos conflitos levam ao questionamento das idias de soberania
popular e de representao poltica, fundamentais para o conceito de democracia. De
que valem eleies corretas e espaos de participao poltica quando as verdadeiras
decises so tomadas alhures, sem representantes populares e sem qualquer forma de
controle?
Tal indagao impe duas atitudes possveis: a negao da luta pela
democracia real (sem abandonar, por certo, sua fora simblica nos textos
constitucionais), pois incua neste cenrio globalizado, com a tomada de uma posio
individualista e nitidamente anti-republicana; ou a retomada do ideal democrtico,
2

FARIA, Jos Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. So Paulo: Malheiros

Editores, 2000. p. 13.

fundamento ainda dos Estados e de suas constituies, com seu fortalecimento na

esfera estatal como pressuposto de sua aplicao em cenrios mais amplos.
Faz-se, aqui, a opo pela segunda alternativa. O princpio democrtico a
base de organizao do Estado brasileiro a Assemblia Nacional Constituinte institui
um Estado democrtico, e proclama a soberania popular como fundamento do poder
poltico. Logo, a validade da atuao do Estado brasileiro (inclusive sua necessria
anuncia em submeter-se aos ditames da globalizao3) depende, ainda e enquanto este
for o fundamento do poder, do consentimento do povo, titular da soberania. O ideal
democrtico no sofre abalos, a idia democrtica no est em crise. Conforme a
avaliao de Tarso GENRO, no h crise da vontade de liberdade poltica dos
modernos nem da pretenso de igualdade, mas do regime democrtico4.
A construo do projeto democrtico brasileiro plasmada na Constituio de
1988 traz consigo um elevado grau de legitimidade. Embora os pessimistas renam-se
em coro para afirmar a necessidade de mudanas, de uma reforma poltica, de uma
nova Constituio e seja foroso reconhecer o desmanche parcial do texto pelas
cotidianas emendas constitucionais no aceitvel ignorar as demandas sociais por
democracia que ali encontram eco e a participao popular na Constituinte. O debate
pblico efetivamente instaurado no momento constituinte no pode ser desprezado,
sob pena de desconsiderar-se um dos postulados bsicos da democracia: a soberania
popular.
Admite-se que o processo constituinte vem no vcuo da derrota da emenda
3

Milton SANTOS faz uma anlise apurada sobre a globalizao e o papel dos Estados em
seu funcionamento, afastando a noo de inevitabilidade da onda globalizante. SANTOS, Milton. Por
uma outra globalizao: do pensamento nico conscincia universal. 5 ed. Rio de Janeiro:
Record, 2001.
4
GENRO, Tarso. Crise democrtica e democracia direta. In: ROSENFELD, Denis L.
(editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 9-23. p. 11. Nas pginas 12
e 13, o autor afirma: Se a democracia no apenas um sistema de um regime democrtico
determinado, pendente da tragdia, ou apenas um sistema jurdico, atravs do qual se objetiva o
mximo de legitimidade para os governantes, possvel pensar que as instituies e os mecanismos
atuais podem ser fortalecidos e provavelmente renovados. A idia democrtica, ento, poderia ser alvo
de sucessivos projetos democrticos, compatveis com cada poca em que ela exercitada.

constitucional que pretende devolver aos brasileiros o direito de escolher diretamente o

Presidente da Repblica e por essa circunstncia torna-se o depositrio da esperana
nacional. No se nega, ainda, que a forma de convocao da Assemblia Constituinte
diminui seu potencial transformador e macula, ainda que de maneira no definitiva, o
seu papel democrtico. O processo pouco legtimo de tomada de decises na
Assemblia outro fator que refora a tendncia de esvaziar a idia de democracia
presente no texto constitucional. Mas o termo vem carregado de significao.
O processo constituinte, maculado pela origem da Assemblia Nacional
Constituinte e por seu funcionamento e legitimado pela participao popular, capaz
de estabelecer, se no um conceito concreto de democracia, um projeto democrtico
que traz para a vida real fins democrticos e instrumentos para persegui-los5. Tais fins
esto (ainda) no texto constitucional e seus instrumentos institucionalizados. H,
portanto, possibilidades reais e jurdicas de fazer valer as demandas sociais por um
regime mais democrtico.
Acredita-se que o espao estatal a esfera de conquista da emancipao
poltica e cultural do cidado e que a adequada compreenso do ideal democrtico
pode permitir uma efetiva participao popular na construo de opes polticas
essenciais. Para isso, faz-se necessrio evidenciar o contedo do projeto de
democracia, concretizado historicamente, indicando sua gnese e sua manifestao
normativa.
Essa revelao, ainda que mnima, pode resultar no cidado emancipado e
dar sentido luta por um Estado de Direito em um cenrio de deslocamento do poder e
crise dos velhos conceitos das teorias do Estado e do Direito.

O projeto democrtico brasileiro pode ser encontrado no processo constituinte para que,
assim revelado, sirva de veculo normativo e de aplicao imperativa para a realizao da
democracia poltica. Apia-se em Paulo Ricardo SCHIER: o discurso do constitucionalismo
brasileiro deve ser permeado pela busca de uma normatividade integral da Constituio, em todas as
suas dimenses, a partir dos dados encerrados no seu prprio texto, na sua prpria histria. SCHIER,
Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 97.

O objeto desta dissertao de mestrado analisar a construo do projeto

democrtico na Assemblia Constituinte de 1987 e no ordenamento jurdico atual.
Pesquisa pouco usual nas Faculdades de Direito, mas adequada para promover uma
mais justa anlise da realizao da democracia por meio da elaborao e aplicao dos
comandos normativos.
A inteno demonstrar a possibilidade (e mais: a imprescindibilidade) de
utilizar esse projeto, normatizado no texto constitucional, como parmetro de
averiguao da legalidade e da legitimidade de atos estatais e das relaes jurdicas e
sociais e de evidenciar as possveis maneiras de realiz-lo em toda a sua
potencialidade.
O princpio democrtico, constante do texto constitucional, tem em seu
contedo um critrio de validade das normas. O comportamento dos poderes
constitudos e dos cidados brasileiros, ao ignorarem o embate poltico no processo
constituinte e sua capacidade para delimitar a ordem poltica e jurdica posterior, no
pode ser admitido. No possvel que a Constituio, to democraticamente
construda, seja retalhada por um poder legislativo que no pode substituir-se ao titular
da soberania, reescrevendo e readequando, ao sabor das convenincias cotidianas, o
estatuto jurdico de uma Nao recm democratizada, sem que os titulares do poder
tomem conscincia das mudanas.
Nesta anlise, faz-se um recorte no objeto6. A democracia a ser analisada
aqui to somente a democracia brasileira, construda a partir do ocaso do regime
militar. Alm disso, ser tratado apenas o seu vis poltico, concentrado nos
instrumentos institucionais de controle do exerccio do poder poltico e de participao
popular na determinao dos princpios e valores fundamentais para a vida em

Toma-se o Estado brasileiro como um Estado moderno, com suas caractersticas

essenciais, sem analisar profundamente sua crise, os novos valores que a ele se impem a partir de
uma viso neoliberal ou ainda desde uma concepo ps-moderna da poltica. A Constituio de 1988
vista aqui como uma carta poltica com as cores da modernidade e que exige um Estado atuante e
comprometido com a realizao de suas promessas.

sociedade e na regulamentao de condutas.

Tal anlise no reflete uma viso formal da democracia nem significa
desprezo aos demais aspectos que caracterizam uma sociedade como democrtica. O
aspecto econmico e social, o papel da opinio pblica, da tomada de conscincia
republicana, a regulamentao da mdia, da tecnologia, do mercado e das demais
formas de poder so elementos necessrios para a realizao do projeto democrtico.
Mas no so objeto desta pesquisa.
A delimitao do tema responde a duas questes. A primeira de ordem
prtica: a anlise destes outros perfis e fenmenos teria tal dimenso que
impossibilitaria a realizao da pesquisa satisfatoriamente. A segunda questo explica
a escolha pelos instrumentos: acredita-se que o aperfeioamento dos institutos de
participao popular com a sua conseqente utilizao de maneira cotidiana
possibilita a incorporao de princpios democrticos e o surgimento de uma
conscincia poltica, o que, em um segundo momento, leva ao aprimoramento da
delimitao nos demais aspectos, e permite a realizao da democracia em seu sentido
pleno.
No se tratar, ainda, dos partidos polticos, exceto de forma incidental. A
teoria dos partidos, sua funo no sistema representativo e seus efeitos sobre a
democracia, embora importantes para uma conceituao global do tema, no fazem
parte da presente pesquisa.
O trabalho inicia-se pela delimitao dos contornos tericos da democracia e
da Constituio. As trs grandes chaves da teoria democrtica a soberania popular, a
representao poltica e o poder constituinte e a idia de normatividade da
Constituio sero tratadas para emprestar concretude aos debates trazidos nos
captulos seguintes.
A construo de um ideal democrtico concreto, que ir balizar a poltica e o
Direito na sociedade brasileira, analisada no terceiro e no quarto captulos.
Inicialmente, so evidenciadas as manifestaes populares e o debate realizado por

juristas e cientistas polticos, partidos e movimentos sociais que deflagram a luta pela
elaborao de uma nova Constituio, com o argumento que a ordem estabelecida j
no encontra eco na sociedade. Surge, neste cenrio, um critrio de legitimidade da
transio: a convocao do Poder Constituinte, para que uma nova idia de direito j
presente na sociedade seja formalizada em um texto constitucional, afastando a
estrutura repressiva ento existente. A luta no se d apenas nas ruas: livros, artigos,
congressos e projetos de Constituio emprestam concretude s discusses. A
participao popular, indispensvel para compreender o significado do projeto
democrtico, tambm analisada.
A efetiva construo do projeto democrtico a partir das bases sociais o
objeto do captulo quatro. Os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte so
trazidos para a verificao da permeabilidade do processo constituinte aos anseios
sociais. As discusses na Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do
Homem e da Mulher, os anteprojetos, as discusses promovidas na Assemblia, as
sugestes e emendas populares diretamente ligadas ao tema da democracia poltica so
descritos pois configuram elementos do projeto de democracia, finalmente
constitucionalizado7.

Fundamentar o projeto democrtico normatizado nas demandas sociais e nas discusses

da Assemblia Nacional Constituinte no significa ir atrs da vontade do legislador, mas dar a
devida importncia ao processo histrico da formao do ideal de democracia como definidor de seu
contedo. No se descura aqui da afirmao de Crmen Lcia Antunes ROCHA: Tambm regra de
interpretao constitucional de enorme valia e aplicao a de que desimporta, no exerccio desta
tcnica, a vontade do constituinte. A superao de precedente entendimento de que o pensamento do
autor da lei valia como elemento de sua compreenso resta em completo desamparo na atualidade.
Mesmo em outros ramos do Direito, que no o Constitucional, no se aceita o critrio da vontade do
legislador no ofcio do intrprete jurdico. Mas no Direito Constitucional sobreleva esta negativa, que
deve ser tanto mais enfatizada quando se afere que a elaborao das mais novas Constituies, as
promulgadas nas ltimas dcadas, tm demonstrado o desconhecimento desta regra pelos
constituintes, que se arvoram em superintrpretes e quase donos do produto da elaborao constituinte.
Constituinte no tem querer, no tem vontade prpria, nem na hora de elaborar a Constituio. Como
Constituinte no mais que o representante da vontade do povo. E o que se faz, segundo esta vontade,
no se acaba na palavra pensada pelo executor na funo constituinte, pois a Constituio obra viva.
Constituio no tem dono. Se tiver, no Constituio. Por isso, a opinio mais palpite que outra
coisa dos participantes dos trabalhos constituintes no vale como critrio definidor do significado da

Em seguida, tratar-se- da concretizao do projeto democrtico no texto

constitucional, na legislao ordinria e na esfera estadual e municipal. So
apresentadas crticas ao modesto papel dos poderes constitudos e possveis maneiras
de superar a defasagem entre o projeto e a realidade.
No campo metodolgico, cabe uma advertncia: somente autores nacionais
so utilizados na elaborao deste trabalho. Esta escolha deriva da inafastvel
necessidade de limitar a imensa gama de autores que tratam do tema e fundamenta-se
na concepo que a idia concreta de democracia est intrinsecamente vinculada a
determinado Estado em determinado momento histrico. O receio inicial de no obter
suficiente substrato terico mostrou-se infundado na pesquisa bibliogrfica. Muito j
se escreveu sobre a democracia no Brasil, e seus temas tangentes so objeto de anlise
dos autores nacionais desde sempre8.
Dessa forma, o escopo, aqui, no teorizar a respeito da noo de
democracia, de sua aplicao e suas vantagens e dos institutos a ela correlatos.
pensar a democracia brasileira tal como foi definida nas lutas sociais e na arena
poltica durante o processo de transio e verificar qual a possibilidade de utilizar esse
projeto constitucionalizado para garantir as conquistas da cidadania. , enfim,
apresentar armas para a defesa da democracia e da Constituio de 19889.
norma por eles elaborada. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade.
Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 90.
8
No se afirma aqui a possibilidade de se ignorar os autores clssicos da teoria
democrtica e nem essa postura reflete um desmerecimento dos inmeros autores atuais que se
preocupam com o tema no mundo. Mas, face necessidade de escolha de um referencial terico para a
realizao da pesquisa, decide-se pela excluso de doutrinadores estrangeiros. A afirmao de que os
autores nacionais trazem influncias estrangeiras e no apresentam idias inditas contraditada pelo
fato de que sua anlise, ainda que influenciada, inevitavelmente filtrada pela tica da realidade
brasileira. Isso fica evidente no item sobre o poder constituinte. A leitura feita por juristas e cientistas
polticos revela a situao brasileira e a necessidade de construo de uma teoria adequada para dar
conta da realidade. O objetivo do trabalho tratar do projeto democrtico brasileiro: por isso os
contornos tericos para seu entendimento so extrados de pensadores brasileiros.
9
A Constituio, como o Direito, vista como um espao de luta. Clmerson Merlin
CLVE afirma que o Direito pode ser visto como aparelho (repressivo e ideolgico), como tcnica,
como instncia dos micro-poderes e como espao de luta. Neste ltimo aspecto, o direito se identifica
com o poltico e configura um espao estratgico onde podem ser inseridas conquistas de extrema

Trata-se de acreditar no tempo presente, de no esperar o amanh, de no

acreditar que o Brasil o pas do futuro. Trata-se de, com os tijolos do passado e do
presente, construir a possibilidade de um amanh mais democrtico. Trata-se de nutrir
esperanas na emancipao do cidado e de evidenciar o caminho da democracia
poltica. Trata-se, enfim, de caminhar de mos dadas na realizao do projeto
democrtico.
Finalmente, cabe a ressalva feita por Romeu Felipe BACELLAR FILHO:
a honestidade cientfica impe a assuno da postura segundo a qual o trabalho cientfico
revela, denuncia o homem e seus valores, sua experincia de vida, viso de mundo e desejo
de contribuir para a difuso e o aperfeioamento do Direito na sociedade10.

Este trabalho denuncia sua autora e revela sua ainda inafastada crena na
Constituio, no Estado, no cidado e na democracia.

importncia para a democratizao do direito, bem como do estado. CLVE, Clmerson Merlin. O
Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja, 1983. p. 83-84, 58. O espao de luta na Assemblia
Nacional Constituinte e na concretizao no texto constitucional se revela na construo do projeto
democrtico, ele mesmo um espao de luta. Resta fazer com que as conquistas democrticas sejam
realizadas.
10
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 156.

10

2 CONTORNOS TERICOS: PARA SE FALAR DE DEMOCRACIA E DE

CONSTITUIO

Democracia. Tratar de um conceito abstrato, terico, no tarefa fcil. A

dificuldade se avoluma quando o conceito buscado uma idia compartilhada
internacionalmente (ao menos no Ocidente), sem que haja razovel concordncia
quanto ao seu significado11.
Ainda, para que seja possvel utilizar o conceito, tirando-o do mundo da
retrica, faz-se necessrio contextualiz-lo. Inserir a idia em um panorama histrico
concreto, ligado a uma realidade determinada12. E a surge outra dificuldade.
No presente captulo busca-se enfrentar os dois problemas simultaneamente.
Os contornos tericos, necessrios para o entendimento conceitual de democracia, so
trazidos para possibilitar o entendimento do projeto democrtico inserido na

11

Aduz Crmen Lcia Antunes ROCHA: Expresses como democracia, liberalismo,

capitalismo, fora e poder, dentre outras, fizeram parte de uma retrica correspondente a uma
realidade poltica muito mais estreita socialmente do que a que se vivencia na atualidade e se projeta
para o futuro. Sendo assim, a criao de um novo contedo para o rtulo anteriormente utilizado, e que
guarda, agora, correspondncia inteiramente indita e diversa da que caracterizou a mesma expresso
em momentos passados, comporta manifesta dificuldade, pois a determinao da realidade plural e
alargada que hoje se oferece ao constituinte e que deve ser encontrada no conceito sofre da
sistematizao de discurso passado, de cuja algema sempre complicado soltar-se inteiramente,
conquanto isso se faa imperioso. As experincias histrico-polticas e jurdicas passadas, que se
manifestam ainda no presente quando do emprego daquele discurso, refletem conflitos nem sempre
fceis de serem superados sequer na seara da semntica, que dir, ento, no domnio do direito vivo e
exposto ao movimento frentico da histria. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios
Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 37.
12
No se trata aqui de defender a possibilidade de cristalizar um conceito em democracia e
traslad-lo. Tem-se presente a advertncia de Jair Eduardo SANTANA: (...) a investigao pela
essncia e caractersticas da democracia no se pode dar em determinado momento, pois, como se
disse, fenmeno em constante mutao. Para que tal ocorresse, seria necessria a anlise desse
fenmeno em dada poca, onde seriam petrificadas as exteriorizaes que poca se manifestam.
Desconsiderar-se-iam, ento, tanto os seus antecedentes como as suas manifestaes posteriores. Quer
dizer, somente seria possvel dita anlise caso se congelasse a democracia num dado tempo e espao.
SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e cidadania: o referendo como instrumento de
participao poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 30-31. O que se pretende afirmar a
existncia de contedos mnimos no ideal democrtico partilhado e transformado em projeto,
constitudos a partir dos debates do espao pblico durante o processo constituinte.

11

Constituio de 1988.
A idia de democracia trabalhada pelos autores nacionais a partir de
diferentes enfoques13. Como o substantivo mais adjetivado da Cincia Poltica 14, a
democracia vista ora de forma instrumental, ora de forma substancial, ora com a
combinao de ambos.
Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR estabelece esta distino, identificando a
democracia substancial como filosofia a concepo poltica que faz do Estado um
meio natural e necessrio para servir a Pessoa, em sua dignidade e nos seus direitos
fundamentais, realizando o bem comum e a democracia instrumental como processo
poltico, como princpio de organizao dos instrumentos polticos, pelo qual os
cidados devem participar, pelo consentimento, do fundamento e do funcionamento do
poder15.
13

A existncia de uma teoria democrtica afastada por Renato LESSA, que descarta a
idia de democracia como valor universal. Como crticas severas, Joo RIBEIRO JUNIOR apresenta o
termo como uma palavra ilusria e Antonio OLIVA afirma que Assim como at os saberes
desprovidos de cognitividade tentam se fazer passar por cincia, os regimes polticos, mesmo que
tirnicos, procuram se apresentar como democrticos. H empregos da palavra democracia que no se
constrangem em subordinar a etimologia e a semntica ideologia. E adiante: Rejeitamos o
emprego de democracia como uma palavra-nibus capaz de abarcar desde a democracia norteamericana at os regimes fechados de partido nico que se autodeclararam, no sculo passado,
democracias populares, afastando a caracterizao como democracia da forma de governo que leva
expanso e concentrao dos poderes em detrimento das escolhas e iniciativas individuais. OLIVA,
Alberto. Democracia e liberdade: as escolhas de muitos, as decises de poucos. In: ROSENFELD,
Denis L. (editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 49-62. p. 49, 50.
Alberto Oliva tem uma viso bastante liberal da democracia e chega a defender a economia de
mercado como paradigma do funcionamento democrtico (p. 52). LESSA, Renato. A Teoria da
Democracia: balano e perspectivas. In: PERISSINOTTO, Renato e FUKS, Mario (org). Democracia:
Teoria e Prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002. p. 33-54. RIBEIRO JUNIOR, Joo. Pessoa,
Estado e Direito. Bragana Paulista: EDUSF, 1992. p. 23, 31, 39.
14
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 501.
15
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 1978. p. 21. s pginas 14 e 15, o autor esclarece a relao das duas vertentes da concepo
de democracia com o seu conceito mais difundido: Por governo do povo, pelo povo, entenda-se,
isto sim, a participao, atravs do consentimento, dos cidados no governo da sociedade poltica.
Essa participao deve existir, tanto em relao ao fundamento do poder estabelecido (governo do
povo), quanto ao fundamento desse poder (governo pelo povo). E governo para o povo o que
procura, no maior grau possvel, respeitar e promover os direitos fundamentais da Pessoa Humana.

12

Enquanto para Nelson de Souza SAMPAIO a democracia implica o

reconhecimento da existncia de uma esfera individual livre da interferncia do Estado
e a atribuio de cidadania a todo o indivduo pois todos devem ser chamados a
constituir, ou interpretar, a vontade coletiva e as decises contrrias aos interesses
individuais devem ser acatadas, quando expresso da vontade da maioria, se no
atentarem os direitos fundamentais16 , para Pontes de PONTES DE MIRANDA a
democracia um processo com uma finalidade determinada: a participao17.
Jos Eduardo FARIA18 enfatiza a idia de democracia como processo, como
regras do jogo, assim como Jos Afonso da SILVA: processo de convivncia social
em que o poder emana do povo, h de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo
e em proveito do povo19.
Paulo BONAVIDES combina as duas noes, afirmando que a democracia
exige separao de poderes, uma ordem de valores bsicos da pessoa humana, controle

16

SAMPAIO, Nelson de Sousa. As idias-foras da democracia. Bahia: Imprensa

Regina, 1941. p. 12,16. O autor descreve o ideal democrtico em bases liberais, ressaltando a
necessria observncia dos direitos fundamentais e o respeito aos direitos da minoria. Ressalta, s
pginas 36 e 37, a insuficincia do princpio majoritrio para caracterizar a democracia e afirma em
certas esferas de interesses, nacionais, religiosos, econmicos ou morais, s se podem ditar normas
com o consentimento de uma minoria qualificada e no contra sua vontade, isto , somente so
possveis mediante um acordo entre a maioria e minoria.
17
PONTES DE MIRANDA. Democracia, Liberdade e Igualdade (Os trs caminhos).
Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1945. p. 79-80, 141. O autor se dedica s trs
tcnicas, indicadas no ttulo, e suas possveis combinaes. O equilbrio entre as trs exige cincia,
tcnica, dedicao ao interesse pblico (p. 85). E ressalta: Nem todas as democracias so iguais.
Democracia no roupa que se ordene sob medida, ou se adquira feita, para se vestirem os pases (p.
177). Mantida a grafia original. O autor afirma que o termo se aplica a uma escala de formas, de um
mnimo necessrio a um mximo ideal de participao do povo na criao da ordem estatal. Trata-se
de um processo com uma finalidade determinada. Existe para assegurar a participao do grande
nmero na formao da ordem estatal. O intuito de tal participao atender-se aos intersses e ideais
do grande nmero ou do maior nmero. Mantida a grafia original.
18
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
62. Para o autor, as eleies so um instrumento bsico de obteno do consenso e da conquista de
estabilidade dos sistemas polticos e seus respectivos ordenamentos jurdicos (p. 66).
19
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 23. Itlico no original. A idia de contedo democrtico do autor pode ser extrado
da expresso em proveito do povo.

13

dos governados sobre os governantes20 e participao21.

No entendimento de Rogrio Gesta LEAL, a configurao democrtica de
uma sociedade ou de um Estado implica a existncia de mecanismos e procedimentos
de formao da vontade poltica e um ncleo de direitos inviolveis que possibilitem a
participao efetiva dos cidados nas esferas de deciso22.
Romeu Felipe BACELLAR FILHO tambm combina os dois enfoques.
Aduz que a democracia se configura com o estabelecimento de regras
consensualmente aceitas somado ao princpio da participao do cidado, entendido
ativamente, como influncia do cidado nas decises que possam atingir sua esfera
jurdica, mas afasta a adoo de uma concepo procedimental e formal da
democracia, identificando-a com uma ordem tica23.
Manoel Gonalves FERREIRA FILHO insiste no contedo da democracia
a efetivao da liberdade e da igualdade mas alude idia de uma democracia
possvel: governo por uma minoria democrtica, ou seja, por uma elite formada
conforme a tendncia democrtica, renovada de acordo com o princpio democrtico,
imbuda do esprito democrtico, voltada para o interesse popular: o bem comum. O

20

A idia de controle para a caracterizao de um regime democrtico encontrada

tambm em Renato Janine RIBEIRO e Antonio Gomes Moreira MAUS. RIBEIRO, Renato Janine. A
Democracia. 2 ed. So Paulo: Publifolha, 2002. p. 8. MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e
Democracia: o pluralismo poltico na Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 80, 84.
21
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 507, 509-510. Em obra mais recente o autor trata da democracia
participativa e afirma que o povo , paradoxalmente, nas leis, no discurso do poder, nos atos
executivos, na poltica desnacionalizadora, nas privatizaes irresponsveis e nos canais da mdia, um
dos bloqueios democracia de libertao, pois tomado como cone (na sua forma de efgie da
vontade popular manipulada). Mas insiste que a democracia direito do povo, pretenso da
cidadania titularidade direta do poder. BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da
Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 56-57, 62 e 161.
22
LEAL, Rogrio Gesta. Significados e sentidos do Estado Democrtico de Direito
enquanto modalidade ideal/constitucional do Estado Brasileiro. Universidade de Santa Cruz do Sul.
<www.unisc.br/universidade/estrutura_administrativa/centros/cepejur/publicacoes.htm>. Acesso em
27 de junho de 2005. LEAL, Rogrio Gesta. Direitos Humanos no Brasil: desafios democracia.
Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1997. p. 75-76.
23
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 128, 130, 134-135, 137.

14

papel do povo est na participao, por meio do voto, pela preocupao com a coisa
pblica e pela responsabilidade social24.
A democracia , ao mesmo tempo, filosofia, ideal, crena e processo, como
afirma Regina Maria Macedo Nery FERRARI:
Como filosofia podemos consider-la como modo de vida, no qual deve existir o respeito e
a tolerncia pelas opinies divergentes no relacionamento social. Como ideal porque um
nvel a atingir, posto que se modifica e se ajusta conforme a poca e o desenvolvimento
social, cientfico-tecnolgico, poltico e jurdico. Como crena porque existe a convico
de que a segurana do mundo depende dela. Como processo, porque atravs dela se realiza
a participao do povo na organizao e exerccio do poder poltico, correspondendo ao
poder exercido pelo povo, ou pelo seu maior nmero25.

Depois de apresentar seu conceito de democracia com os princpios da

igualdade e liberdade e com nfase na determinao do contedo das decises polticas
pelos titulares da soberania, os cidados Celso Antonio Bandeira de MELLO afirma
que a simples adoo dos modelos institucionais caracteriza uma democracia apenas
formal. Para substancializ-la faz-se necessrio a disseminao de uma cultura
poltica26.
A configurao da democracia brasileira se substancial ou formal
determinada pela juridicizao do seu conceito no mbito de uma ordem
24

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A Democracia Possvel. So Paulo: Saraiva,

1972. p. 1-3, 23, 29, 32, 38. A participao, para o autor, exige desenvolvimento social e econmico
para possibilitar o desenvolvimento cultural e poltico. A plena mobilidade social, o esprito
democrtico e a noo de responsabilidade para com a comunidade do carter democrtico elite. E a
democracia exige educao para a democracia (p. 30-31). E afirma: No h democracia que realize a
Democracia (). Nenhum arranjo institucional, esboado teoricamente ou realmente praticado, logrou
permitir que o povo, a maioria, se governe a si prprio. A razo disso uma s e muito simples:
impossvel que a maioria se governe a si prpria e minoria; impossvel a Democracia entendida
como governo pelo povo. O governo sempre exercido por uma minoria, sempre uma minoria que
governa enquanto a maioria no faz mais que obedecer. Dessa verdade elementar tem de partir
qualquer estudo realista, qualquer pesquisa de modelo poltico que d ao povo um papel de realce,
qualquer busca da democracia possvel.
25
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. O desenvolvimento da Democracia como
resultado da efetiva participao do cidado. In: BASTOS, Celso (ed.). Democracia, hoje. Um
modelo poltico para o Brasil. So Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997. p. 209256. p. 213.
26
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. A democracia e suas dificuldades contemporneas.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v. 212, p. 57-70, abr/jun 1998.

15

constitucional. Conforme Luis Fernando BARZOTTO:

A democracia, ao se fazer presente no texto constitucional, torna-se um conceito jurdico,
tendo o seu sentido determinado a partir do texto constitucional. A filosofia do direito deve
propor modelos de interpretao que, partindo do postulado hermenutico de que o texto
constitucional forma uma unidade de sentido, explicite o conceito de democracia de um
modo coerente com os fundamentos do constitucionalismo contemporneo, como, por
exemplo, as noes de Estado de Direito, direitos fundamentais e bem comum27.

Alm disso, a idia de democracia est ligada participao e ao controle e

determinada pelas circunstncias sociais. Atualmente seu exerccio pressupe a
representao poltica ao lado da soberania popular. A impossibilidade de exerccio
direto do poder pelo soberano o povo provoca uma relativizao da soberania e
exige instrumentos de transformao da vontade soberana em vontade poltica. Entram
em cena as eleies, os partidos polticos e as normas que regulamentam seu
funcionamento.
A impossibilidade de uma democracia direta quase um dogma para os
autores contemporneos, cujos argumentos fundamentam-se principalmente no
nmero de pessoas que estaria envolvido na tomada de decises polticas e na
complexidade de muitos assuntos. Essa crena, no entanto, no pode servir para
afastar instrumentos de democracia direta plenamente aplicveis aos grandes Estados
atuais.
Renato Janine RIBEIRO traz outro motivo para a adoo do modelo de
democracia representativa:
o desinteresse moderno pela poltica um dos grandes fatores que impossibilitam a
democracia direta. Alguns dizem que a democracia direta hoje impossvel porque nossos
pases so maiores que as cidades gregas e fica invivel reunir os cidados na praa. Esse
argumento, embora correto, superficial. Ignora a dimenso do desinteresse pela poltica.
Se o problema fosse s o do tamanho do territrio, as pessoas votariam animadas,
participariam de organizaes voluntrias; enfim, a poltica estaria em nosso sangue. No:
ela saiu de nossas veias. E por isso nossa democracia representativa28.

27

BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora

Unisinos, 2003. p. 9.
28
RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So Paulo: Publifolha, 2002. p. 30.

16

Discorda-se do autor. A poltica no saiu de nossas veias. Encontra-se

entorpecida pelos desvios de seu significado, pela reduo do seu alcance, pelo filtro
nefasto da representao poltica descontrolada. Mas pode ser reanimada com a adoo
de canais de exerccio do poder poltico pelos cidados.
Estes so os temas a serem tratados a seguir: a soberania popular, o poder
constituinte e a representao poltica. Sua anlise terica necessria para a reflexo
sobre a possibilidade de construo de um projeto democrtico pela Assemblia
Nacional Constituinte. Alm disso, o conceito de Constituio e de sua possibilidade
normativa, tratados ainda neste captulo, so indispensveis na defesa de um projeto
democrtico positivado e que sirva como instrumento de luta para as conquistas da
cidadania.

2.1 SOBERANIA POPULAR E PODER CONSTITUINTE

A soberania popular o fundamento de legitimidade do exerccio do poder
em uma democracia. Um comando a ser obedecido por todos somente ser legtimo se
houver a anuncia dos destinatrios em sua formulao.
A idia de democracia est vinculada aos princpios de liberdade e de
igualdade e a tomada de decises polticas pelo povo possibilita a realizao de ambos.
O poder de elaborar as leis jurdicas e de assegurar as liberdades individuais
caracteriza a soberania, segundo Sampaio DORIA. E este poder cabe ao povo, que o
realiza coletivamente29.
29

DORIA, A. de Sampaio. O que o cidado deve saber. So Paulo: Olegario Ribeiro,

1919. p. 112-115. J ento coloca a inafastabilidade do exerccio da soberania popular por meio da
eleio de representantes, que transmite o exerccio de certas prerrogativas soberanas, mas no a
soberania. No admite, no entanto, o sufrgio universal: O suffragio universal, ou faculdade de voto
concedido a todos, sem excepo, si arma terrivel contra os absolutismos seculares, o espirito mo
da anarchia, onde nunca existio, ou desappareceu a cultura popular (p. 116-119). O autor ainda se
coloca a favor do voto obrigatrio: O direito de no votar um attentado liberdade, insufla o erro, e
gera a preguia dos menos bons, contra a liberdade de todos. Porque a absteno a causa matriz dos
governos de usurpao, das oligarchias, dos caudilhismos, que no respeitam direitos. A legio dos
que no votam o mais que connivente dos mos governos, a deshonra em grosso dos que se rendem

17

O povo se caracteriza como tal quando tem o poder de se autodeterminar,

quando pode dispor normativamente sobre si mesmo, afirma Carlos Ayres BRITTO.
Assim a soberania parte do ser povo, o prprio modo estatal de ser do povo. Para
o autor, povo e soberania constituem uma unidade fenomnica: O povo,
impessoalmente encarado, o poder soberano, tanto quanto o poder soberano,
subjetiva ou personalizadamente focado, o povo30.
Luis Fernando BARZOTTO traz trs concepes de povo. Na viso
holstica, o povo uma totalidade anterior existncia dos indivduos que exprime
uma vontade prpria sempre consensual. Na concepo individualista, o povo
formado por indivduos em busca de sua satisfao e com interesses congruentes o
consenso d-se em torno das regras que permitam a cada indivduo buscar seu prprio
bem se interferncia dos demais. A viso comunitarista, a seu turno, v no povo a
unio de seres humanos que se identificam por partilharem um complexo de bens
determinados pela comunidade da qual participam, e o consenso est no bem comum.
Cada uma dessas concepes determina uma finalidade para a democracia: a
concepo holstica de povo liga-se a uma concepo coletivista da finalidade e a
concebe como a busca do bem do povo, como ente coletivo. Na concepo
individualista a finalidade permitir que os indivduos realizem suas concepes do
bem e o bem do povo identifica-se com o bem da maioria. Finalmente, a viso
comunitarista se une ao personalismo e v o bem comum como finalidade da
democracia, mas o bem comum conhecido por deliberao conjunta, por um debate
racional31.
Aduz Fbio Konder COMPARATO que na passagem do conceito de
sem combate, dos que abdicam por indifferena ou descrena, so elles os maiores culpados de
degenerarem as democracias dignas em demagogias, anarchicas e putrefactas (p. 130). Mantida a
grafia original.
30
BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 1722.
31
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 22-36. Para o autor a democracia da Constituio de 1988 caracteriza-se como
deliberativa.

18

soberania do monarca para a soberania popular ocorre um desvio de significado.

Enquanto a soberania real significa a emanao de um poder pessoal e ativo, na
soberania popular h manifestao da maioria e consentimento quanto ao exerccio do
poder. O povo soberano consente no exerccio do poder por outrem, e a em aceitar
submeter-se ao poder alheio reside sua soberania32. O exerccio do poder pelo povo
esgota-se na funo eleitoral: o sistema representativo afasta o poder ativo do
soberano33.
Afirma Rogrio Gesta LEAL que a teoria do Estado liberal, fundamentada na
idia da separao de poderes de Montesquieu, substitui a soberania poltica da
vontade geral pela soberania da razo jurisdicista dos poderes institudos. A
soberania popular encontra, neste cenrio, limites, democraticamente estabelecidos
pela sntese/representao da vontade geral, sintetizada na figura exclusiva da lei, e
que na democracia instalada sob o seu imprio no se podem vulnerabilizar os
princpios dos direitos fundamentais e a diviso dos poderes34.
A noo de soberania popular liga-se questo da existncia e da
conformao do Estado e legitimidade do exerccio do poder poltico. No
entendimento aqui compartilhado, o Estado institudo pela manifestao da vontade
32

Renato Janine RIBEIRO ressalta essa mudana na idia de poder, quando o poder perde
seu carter de substncia e torna-se annimo. RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So
Paulo: Publifolha, 2002. p. 72.
33
COMPARATO, Fbio Konder. Por que no a soberania dos pobres? In: SADER, Emir
(org.). Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1985. p. 85-109. As
Constituies brasileiras depois de 1934 trazem o povo como titular do poder, mas no lhe atribuem o
seu exerccio. A Constituio de 1934 dispe em seu artigo 2 que todos os poderes emanam do povo
e em nome dele so exercidos; a Constituio de 1937 traz na segunda parte de seu artigo 1, que O
poder poltico emana do povo e exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua
honra, da sua independncia e da sua prosperidade. Na segunda parte do artigo 1 da Constituio de
1946 est a afirmao que todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido. Apenas o tempo
verbal muda na Constituio de 1967: o pargrafo 1 do artigo 1 dispe que todo poder emana do
povo e em seu nome exercido. A Emenda Constitucional n 1/69 mantm essa redao. A
Constituio de 1988, no pargrafo nico do artigo 1, traz dispositivo diverso: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
34
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 143-144.

19

popular, que, neste momento, estabelece seu funcionamento e suas finalidades. Mas a
soberania popular no se esgota no momento inaugural do Estado. Continua a ser
critrio de legitimidade e validade para as demais regras jurdicas posteriores
Constituio, como expresso da idia de autodeterminao.
Essa a idia de autogoverno e de autonomia individual, que se traduz
coletivamente como soberania popular. Presente nas Constituies contemporneas,
traz uma urea de legitimidade para o exerccio do poder poltico por representantes do
povo35. Com a idia de soberania popular o cidado toma o lugar do sdito; e o
cidado o elemento ativo da cidade, da civitas: ele toma parte na deciso sobre a
coisa pblica36.
Para Jos Eduardo FARIA a validez das obrigaes jurdico-polticas
expressas pelas normas constitucionais requer um critrio externo aos prprios
governantes e legisladores: o consentimento dos governados, cujo consenso legitima a
gesto do sistema poltico em relao sociedade. E adiante:
se a soberania o poder originrio de declarar, em ltima instncia, a positividade do
direito, a soberania popular o fundamento de legitimidade de toda ordem constitucional
do estado liberal. Nesse sentido, ela a diretamente responsvel pela legitimao de cada
regra que forma o sistema jurdico derivado de um critrio puramente formal a vontade
soberana expressa na Constituio que a fonte do direito por excelncia37.

Legitimidade, para Rogrio Gesta LEAL, ao mesmo tempo uma situao e

um valor de convivncia social. A situao se apresenta na aceitao do Estado por
um segmento majoritrio da populao; o valor, enquanto consenso livremente
manifestado por uma comunidade de indivduos conscientes e detentores de uma certa
35

Crmen Lcia Antunes ROCHA faz uma leitura atual da soberania, face globalizao e
ao neoliberalismo: O homem deixa de ser o centro do conceito de soberania, a despeito das
Constituies enfatizarem inclusive a soberania popular (artigo 14 da Constituio brasileira). As
coisas lucrativas tornam-se o centro de todas as atenes e cuidados das diretrizes fixadas pelo capital
hegemnico. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e ordem econmica. In: FIOCCA,
Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 9-34. p. 26-27.
36
RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So Paulo: Publifolha, 2002. p. 22.
37
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
74, 92.

20

autonomia (liberdade e igualdade). O sentido da expresso dinmico, aberto38.

A soberania popular se manifesta pela participao poltica do povo. O
mximo de participao , para Manoel Gonalves FERREIRA FILHO, uma exigncia
democrtica. O autor ressalta, no entanto, que o nmero dos que participam no pode
ir alm daqueles que tm as condies mnimas para tomar decises adequadas ao
interesse geral (ainda que nem sempre o faam).
Na anlise das condies mnimas para a participao poltica, FERREIRA
FILHO afirma que restries participao existem sempre e no so
antidemocrticas por si s o que importa o critrio utilizado. Ressalta o
desinteresse de grande parte do eleitorado e que, ao contrrio do que pressupe a teoria
democrtica tradicional, as decises polticas do cidado comum so irracionais,
formadas sem informao suficiente e maculadas pelo estilo da poltica-espetculo,
com influncia decisiva do rdio e da televiso na indstria de persuaso poltica.
Neste cenrio, a nica participao popular possvel resume-se escolha de
representantes e em crculos restritos39.
Enquanto Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES defende a identificao
38

LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.

Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 121-122. Em outra obra, o autor afirma que a
legitimidade se estende como uma qualidade do ttulo do poder que no prescinde de uma noo
substantiva e tico-poltica, cuja existencialidade move-se no espao de crenas, convices e
princpios valorativos. Sua fora reside, a partir do Estado Moderno, nos interesses e na vontade
ideolgica dos integrantes majoritrios de uma dada organizao em que a prtica da obedincia
transformada em adeso assegurada por um consenso valorativo livremente manifestado, sem que se
faa obrigatrio o uso da fora. LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas Hermenuticas dos Direitos
Humanos e Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p.128.
39
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A Reconstruo da Democracia. So Paulo:
Saraiva, 1979. p. 145-165. Em outra obra, FERREIRA FILHO afirma: O homem, bem intencionado e
bem esclarecido, est apto a selecionar quem capaz de governar. apto a selecionar, porm, entre
aqueles que conhece, que conhece de verdade. Esta afirmao parece bvia, mas tem um alcance
freqentemente desconhecido na estruturao do voto nas democracias. Isto significa que ele s pode
escolher num crculo sua medida, num crculo cujos componentes ele conhea pessoalmente no por
ouvir dizer, no pela intoxicao publicitria. Da decorre que, por exemplo, as eleies presidenciais
diretas, o sufrgio universal, que os jornalistas louvam como grandes manifestaes democrticas
so democrticas s na aparncia. No passam de gigantescas encenaes, festas at certo ponto
religiosas, como eram as bacanais romanas. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A
Democracia Possvel. So Paulo: Saraiva, 1972. p. 31-32.

21

entre democracia e soberania popular, Alberto OLIVA demonstra preocupao sobre o

tema. Para BENEVIDES, esta aproximao dos conceitos leva a uma cidadania ativa,
indispensvel para uma sociedade republicana e democrtica. Para OLIVA, identificar
os dois conceitos pode levar ao despotismo democrtico, absolutizao da
soberania popular. Ambos, na realidade, preocupam-se com os limites do exerccio
do poder. OLIVA teme a utilizao da soberania popular como justificao para
governos inimigos da liberdade, e, por extenso, da genuna democracia.
BENEVIDES afirma que a soberania popular, constitucionalmente definida, sempre
uma soberania regrada40.
A soberania popular, entendida ento como necessria participao do
conjunto de cidados na vontade poltica do Estado, manifesta-se como poder
constituinte para instituir o Estado, estabelecer sua organizao poltica e determinar
os limites do poder pblico. Em uma Repblica, o poder constituinte impe direitos e
deveres para os cidados e para o Estado.
Para Jos Afonso da SILVA, poder constituinte o poder que cabe ao povo
de dar-se uma constituio. a mais alta expresso do poder poltico, porque aquela
energia capaz de organizar poltica e juridicamente a Nao. um poder que
repousa no povo. a vontade poltica do povo capaz de constituir o Estado por meio
de uma constituio41.
40

BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e

iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 18-19, 194, 140. OLIVA, Alberto. Democracia
e liberdade: as escolhas de muitos, as decises de poucos. In: ROSENFELD, Denis L. (editor).
Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 49-62. p. 56-57. Esse autor afirma,
na pgina 57: Entendida como soberania popular, sem checks and balances, a democracia descamba
para o autoritarismo, como o atestam os casos em que a liberdade foi sacrificada para que fossem
instauradas democracias populares. (...) A exigncia de que [a democracia] seja praticada de forma a
promover a completa igualdade material entre as pessoas baseia-se na dissoluo do poltico no
econmico. E este o pressuposto filosfico que serve de justificativa para a instalao dos governos
autoritrios. Ao que parece, os autores divergem quanto definio de democracia: enquanto OLIVA
v na democracia a defesa da liberdade, BENEVIDES identifica democracia e eqidade. O grande
dilema da democracia, alis, a compatibilizao entre igualdade e liberdade.
41
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 67-68.

22

Esta identificao entre poder constituinte e soberania popular partilhada

por muitos autores. Reconhecendo a igualdade como postulado universal, Dalmo de
Abreu DALLARI afirma que nada justifica que as regras bsicas de organizao da
sociedade e de definio dos direitos e obrigaes fundamentais sejam estabelecidas
por alguns e impostas obedincia dos demais. Para o autor, uma Constituio que
no seja produto da vontade de todo o povo no legtima. No que a vontade de
cada um deva estar no texto constitucional, mas todos devem ter o direito de participar
da construo da Constituio, pelo debate de idias. A dificuldade de obter a vontade
constituinte do povo no pode afast-lo da titularidade do poder: o poder constituinte
legtimo do povo, admitindo-se que assemblias ou grupos pratiquem as
formalidades necessrias para a elaborao de uma Constituio, desde que o povo d
seu consentimento prvio e tambm sua aprovao posterior, de modo que no deixe
dvidas quanto a ser real e autntica a manifestao de vontade desse mesmo povo42.
No h necessidade de alongar fundamentao no sentido de que o poder
constituinte pertence ao povo, afirma Josaphat MARINHO, porm a forma legtima
de elaborao constitucional face densidade populacional consiste na assemblia
constituinte representativa. A convocao da assemblia pode dar-se pelos rgos
situados no painel da legalidade existente, inclusive por uma emenda constitucional
de carter transitrio. O ato convocatrio, no entanto, no pode estabelecer limites e
diretrizes Assemblia, sob pena de desrespeito soberania do poder constituinte43.
Para Afonso Arinos de Melo FRANCO, o poder constituinte democrtico
reside no povo. Povo, para o jurista, deve ser entendido no sentido jurdico: conjunto
de sditos de um Estado no gozo e uso dos direitos polticos ou de cidadania. Mas,
O Poder Constituinte sempre delegvel e, via de regra, delegado. Quer isto dizer que o
42

DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,

1985. p. 33-35. A necessidade de aprovao posterior pelo povo ressaltada tambm por Paulo
BONAVIDES, em artigo publicado no mesmo ano. BONAVIDES, Paulo. O exerccio do poder
constituinte. Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltica. v. 3. p. 141-147, jul/dez 1985.
43
MARINHO, Josaphat. O Exerccio do Poder Constituinte. Revista de Direito Pblico.
So Paulo, n 76, p. 5-10, out/dez 1985.

23

povo, no seu conjunto, no exerce e nem poderia exercer, diretamente o Poder

Constituinte, apesar de ser o seu titular. Ele o delega, por via de eleio, a Assemblias
especiais incumbidas de elaborar as Constituies, nos casos originrios ou, por intermdio
das Constituies existentes, confere poderes aos representantes ordinrios, nos casos
institudos. Assim, o exerccio do Poder Constituinte entra, tambm, no quadro do sistema
representativo44.

O Poder Constituinte o Poder do povo de decidir sobre a constituio

fundamental do Estado. o Poder de elaborar e promulgar a Constituio. () o
Poder-Fonte dos Poderes do Governo. Dele que derivam e dependem os demais
Poderes. A definio de Poder Constituinte de Goffredo TELLES JUNIOR engloba a
imposio ao Poder Pblico da garantia das liberdades democrticas. Sua manifestao
se d por Assemblia Constituinte, sob pena de ilegitimidade. A Assemblia
Constituinte, para o autor, ou coroa um revoluo ou a inicia, causando uma ruptura do
regime ou das instituies vigentes45.
Manoel Gonalves FERREIRA FILHO afirma que concluir que o povo o
titular do poder constituinte pouco esclarece, pois a noo de povo obscura. Para o
autor, o povo titular passivo do poder constituinte, exercido por uma elite titular
ativo. O papel do povo no processo constituinte est no seu consentimento ordem
jurdica construda, no cumprimento da Constituio, na construo de sua
efetividade46.
Paulo BONAVIDES ressalta que a teoria do poder constituinte
basicamente uma teoria da legitimidade do poder e que a soberania popular a ele
vinculada pode admitir a delegao a uma assemblia representativa com poderes
ilimitados (pois se confunde com o prprio titular do poder constituinte) ou apenas
permitir a delegao de seu exerccio a uma assemblia de poderes limitados, cujo
produto deve, obrigatoriamente, ser submetido aprovao popular. Aduz o autor:
44

FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Direito Constitucional. 2 ed. Rio de Janeiro:

Forense, 1981. p. 90.
45
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o
Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986. p. 37-40.
46
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O Poder Constituinte. 2 ed. So Paulo:
Saraiva, 1985. p. 29.

24

Num crculo democrtico de irrepreensvel legitimidade, o povo elege a Constituinte,

que se rene e faz a Constituio, remetida a seguir ao povo para aprov-la ou recusla mediante referendum47.
Para Celso BASTOS, o poder constituinte no um poder jurdico e, em
conseqncia, no existe um problema de sua titularidade dentro da cincia do
direito48. Embora tenda a se juridicizar, ele uma emanao da fora: s pode
exercer o poder constituinte quem tiver fora. Do ponto de vista jurdico, para o
autor, o exerccio do poder constituinte sempre revolucionrio, porque ele uma
quebra da ordem jurdica49.
COTRIM NETO afirma que o exerccio do poder constituinte mostra-se
extremamente dspar na histria: depende da fora e do apoio da maioria e que a
potestas constituens de alguma sorte est dividida contra ela mesma, entre seu titular,
que o Povo, e os agentes de seu exerccio, aqueles que num momento histrico
tenham autoridade para exprimir-se como seus delegados50.
O poder constituinte aquele que expressa sempre uma fora poltica
47

BONAVIDES, Paulo. O Poder Constituinte. Revista Forense. Rio de Janeiro, vol. 263,
ano 74, fascculos 901-902-903, p. 17-24, jul/set 1978. No mesmo artigo, o autor refere-se a duas
formas de se entender o poder constituinte originrio. Considerando-o um poder de fato, sua
legitimidade est nele mesmo: A livre deciso sobre a modalidade e a forma de existncia poltica
cabem faticamente a quem o arrebatar. Ainda que se considere um poder de fato, possvel
questionar sua legitimidade; isto faz nascer a teoria do poder constituinte e coloca, primeiramente, a
Nao como seu titular, com a finalidade de evitar usurpaes. Outros dois artigos, publicados em
1983 e 1985 tratam do mesmo tema. BONAVIDES, Paulo. Quem tem medo da constituinte?
Comunicao e Poltica, v. 1, p. 117-123, mar/maio 1983 e BONAVIDES, Paulo. O exerccio do
poder constituinte. Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltica. v. 3. p. 141-147, jul/dez
1985.
48
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 148.
49
BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Crise
Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 59-74,
jul/set 1983. Celso BASTOS ressalta a extenso do poder constituinte: O poder constituinte, se
quisssemos uma imagem, seria como um apagador que apagasse realmente as normas jurdicas ento
existentes, para se poder rascunhar a partir do zero; numa folha em branco, ele passa a tecer as normas
jurdicas que vo vigorar no pas.
50
COTRIM NETO, A. B. Constituio, Poder Constituinte e os participantes de sua
realizao. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 81, p. 57-64, jan/mar 1987.

25

dominante que traz em si nova idia de Direito, afirma Aric Moacyr Amaral
SANTOS51. Por essa noo de contemplao de uma nova idia de direito, definies
do poder constituinte o aproximam idia de revoluo.
Esta ligao evidenciada por Jos Adrcio Leite SAMPAIO. Para o autor,
no entanto, no possvel confundir os dois termos. A revoluo, apresentada como
um rompimento da continuidade social, poltica e jurdica existente, nem sempre
violenta em seus meios, ampla em sua base de sustentao e profundamente radical
em seus resultados, bastando aqui que sejam fundamentais ou significativas as
mudanas que promove mediata e imediatamente. E adiante:
Recusar o carter constituinte aos processos que no resultem de revolues ou de
violncia negar a existncia real do conceito. () Imagin-lo sempre incondicional e
absoluto reforar o seu lado mtico inescapvel, mas no sobressalente. Absoluto talvez
seja o momento da violncia enquanto violncia, o saldo de sangue e carnificina, esse
espetculo da sordidez humana, mas at nesse instante de desvario h sempre uma idia de
direito e justia subjacente luta. Um direito como direito continuum, agora dominado por
um projeto de nova sociedade e do recomeo. Eis o limite do absoluto52.

Para Manoel Gonalves FERREIRA FILHO, o conceito jurdico de

revoluo independente de sua concepo sociolgica e representa uma quebra na
ordem jurdica, a alterao anormal da Constituio, fora das regras previstas. Para o
autor, a formalizao jurdica da vitria revolucionria a atuao do poder
constituinte no , de imediato, uma Constituio. apenas a pretenso de uma
ordem jurdica nova, que se torna Constituio com sua eficcia: a aceitao do ato
constituinte por parte do povo.
A Revoluo no indispensvel para a atuao do Poder Constituinte.
Como ele permanente e sobrevive Constituio pois uma forma de liberdade, o
povo pode decidir estabelecer uma nova Constituio na vigncia de uma ordem

51

SANTOS, Aric Moacyr Amaral. O Poder Constituinte (A Natureza e Titularidade do

Poder Constituinte Originrio). So Paulo: Sugestes Literrias, 1980. p. 83.
52
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria e prtica do Poder Constituinte: como
deslegitimar ou desconstruir 1988 15 anos depois. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.).
Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 18-62. p. 24, 25.

26

constitucional53.
A atuao do poder constituinte vem em lugar da revoluo, para Raymundo
FAORO: No a ruptura do poder que reclama a constituinte, para legitim-lo,
qualquer que seja o seu contedo. a legitimidade em decomposio, agravada pela
ineficincia, que desperta o poder constituinte de um povo54.
Tambm para Jos Afonso da SILVA o fundamento da atuao do poder
constituinte no est vinculado a uma revoluo. Em uma situao constituinte
(situao que reclama a criao de nova constituio), o esprito do povo se
transmuda em vontade social e reivindica a retomada do seu direito fundamental
primeiro, qual seja, o de manifestar-se sobre o modo de existncia poltica da Nao
pelo exerccio do poder constituinte55.
Dalmo de Abreu DALLARI afirma que a condio necessria para uma nova
Constituio o reconhecimento da inadequao da ordem constitucional vigente
realidade social, por falhas na elaborao ou na alterao da Constituio em vigor ou

53

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O Poder Constituinte. 2 ed. So Paulo:

Saraiva, 1985. p. 34, 41, 54-55. O autor afirma que o poder de estabelecer uma nova Constituio est
ligado ao direito de revoluo: Porque o direito de revoluo no outro seno o direito de mudar de
organizao. Um povo tem o direito de revoluo no sentido de que ele tem o direito de mudar a
organizao constitucional estabelecida, de mudar essa organizao, inclusive, pelo recurso fora.
Trazendo o conceito kelseniano de revoluo (Teoria Pura do Direito), o autor qualifica o Movimento
Militar de 1964 como Revoluo pois h, naquele momento, a modificao da Constituio contra a
Constituio. Sobre o assunto, a opinio de Jos Eduardo FARIA: ... toda mudana por via
revolucionria no se caracteriza somente pela contestao radical s instituies jurdico-polticas e
posterior ruptura da ordem estabelecida mas, tambm, pela fundao de uma nova ordem legal, o que
pressupe, por parte dos grupos vitoriosos, o objetivo de impor um projeto poltico cuja meta final a
introduo de novas formas de coexistncia. Assim, a partir do obligo, ergo sum uma vez que toda
mudana social por via revolucionria expressa em si e por si um poder constituinte originrio que
se torna necessrio obter a lealdade s instituies e o assentimento dos governados, o que requer um
trabalho de conquista do consenso e, por extenso, da prpria estabilidade da nova ordem. Da a
necessidade de apresentao dos ttulos de legitimidade, isto , dos valores em nome dos quais o poder
exercido. FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
113-114.
54
FAORO, Raymundo. Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada. So Paulo:
Brasiliense, 1981. p. 55.
55
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 68. Itlico no original.

27

por grandes mudanas sociais. Nesse caso, de convocao do poder constituinte na

vigncia de uma ordem jurdica, possvel que o rgo competente para emendar a
Constituio convoque a Assemblia Constituinte, reconhecendo que a Constituio
precisa ser mudada e que as mudanas devero ser to profundas que atingiro os
prprios fundamentos da organizao social, no sendo suficiente a introduo de
simples emendas56.
A convocao do poder constituinte, para Antonio Sebastio de LIMA, pode
dar-se pela atuao dos poderes constitudos, sem necessidade de revoluo, quando a
realidade social o impe, quer por transformaes sociais e econmicas operadas na
sociedade, quer pelo descontentamento manifesto da maioria da populao com o
modo de ser e de atuar da vigente organizao, quer pela alterao do modo de se
compor os diversos centros de poder no interior da sociedade57.
O poder constituinte, poder fora do Direito e que o inaugura, pode ser visto
como uma fora social (positivismo jurdico) ou como um poder jurdico, decorrente
do direito natural de liberdade, de autodeterminao individual.
Jos Carlos Toseti BARRUFINI afirma que a resposta referente natureza
do Poder Constituinte envolve o problema do fundamento do Direito, dividindo
positivistas e jusnaturalistas. O autor posiciona-se entre os jusnaturalistas, afirmando
que se trata de um poder de Direito, fundamentado na idia de liberdade, e que isso
explica melhor a permanncia do Poder Constituinte aps a elaborao de uma
Constituio: a liberdade no se esgota58.
Carlos Ari SUNDFELD, ao contrrio, v o Poder Constituinte como um
poder de fato. Para o autor, exerce a funo constituinte quem tiver fora para fazer
56

DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,

1985. p. 37.
57

LIMA, Antonio Sebastio de. Poder Constituinte e Constituio. Rio de Janeiro:

Plurarte, 1983. p. 53.
58
BARRUFINI, Jos Carlos Toseti. Revoluo e Poder Constituinte. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 1976. p. 37, 45-47. Compartilhando este entendimento, Crmen Lcia Antunes
ROCHA afirma que o poder constituinte originrio permanente. ROCHA, Crmen Lcia Antunes.
Constituio e Constitucionalidade. Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 61.

28

respeitar o conjunto de regras de organizao do Estado que houver concebido e o

poder constituinte desaparece depois de feita a Constituio59.
Aric Moacyr Amaral SANTOS analisa o poder constituinte a partir de
distintas teorias-paradigma e conclui que o Poder Constituinte fora jurgena ou
pra-jurdica (sociolgica-poltica quanto origem e natureza, jurdica quanto aos seus
efeitos) e no mundo no-marxista o Poder Constituinte pode ter por titular um rei,
monarca ou ditador; um grupo dominante; ou o povo, isto , os cidados de um
Estado60.
Para Trcio Sampaio FERRAZ JUNIOR, o Poder Constituinte pode ser
entendido de diversos modos, dependendo da concepo de Constituio adotada
(enfoque sociolgico, sentido poltico ou viso jurdica). Afirma o autor:
A noo de poder originrio s vlida num sentido formal. Nenhum Poder , de fato,
completamente inicial, autnomo e incondicionado. E a sua legitimidade, embora sempre
invocada, at mesmo quando ditatorial o Poder, no dispensa uma discusso dos seus
fundamentos. No completamente inicial porque o Poder sempre um conjunto de
relaes entre diversas foras sociais e s formalmente se pode determinar uma delas como
o Poder de onde derivam os demais poderes. No completamente autnomo porque, no
s pela aceitao de um direito natural, mas pelo reconhecimento de uma srie de
limitaes de ordem social, histrica, cultural, econmica, ideolgica etc., ele j vem
restringido. No completamente incondicionado porque no s freqentemente j recebe
prefixadas certas diretrizes bsicas, como sobretudo porque tem de atuar e deliberar
conforme certas regras que antecedem sua manifestao61.

Coloca-se ento o problema da existncia ou no de limites ao exerccio do

poder constituinte.
Aduz Pinto FERREIRA:
O Poder Constituinte um poder supremo, originrio, dotado de soberania, com uma
capacidade de deciso em ltima instncia. Ele no se acha submetido a nenhum preceito
anterior do direito positivo, autolimitando a sua prpria vontade ao estabelecer as normas
reguladoras da atividade estatal. Est apenas subordinado presso social do grupo, s
59

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros

Editores, 2001. p. 41.
60
SANTOS, Aric Moacyr Amaral. O Poder Constituinte (A Natureza e Titularidade
do Poder Constituinte Originrio). So Paulo: Sugestes Literrias, 1980. p. 84-85.
61
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Constituinte: Assemblia, Processo, Poder. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1985. p. 16-18, 23.

29

exigncias do bem comum, aos valores jurdicos ideais, ou opinio pblica que o gerou62.

Para Antonio Sebastio de LIMA, afirmar que o poder constituinte originrio

no est adstrito obrigatria ou necessariamente a qualquer ordenamento jurdico
anterior, no exclui sua subordinao a condicionamentos ticos, filosficos,
sociolgicos, polticos e econmicos: os fins da organizao poltica j delimitam a
ao constituinte63.
Goffredo TELLES JUNIOR afirma que o Poder Constituinte originrio,
autnomo, incondicionado e soberano. Mas o Poder da Assemblia Constituinte no
ilimitado, pois deve espelhar as convices generalizadas da coletividade, sob pena
de ilegitimidade64.
Paulo BONAVIDES no v na Assemblia Constituinte a existncia de
poderes absolutos. H limites expressos e limites tcitos. Os primeiros decorrem do ato
convocatrio, quando esse sujeita toda a tarefa constituinte a um controle popular
exercitado por meio do referendum ou da consulta plebiscitria. Os demais decorrem
do processo constituinte, que no se d apenas no interior da Assemblia, mas
constante na sociedade, construdo pela microconstituintes grupos sociais que
intervm no processo poltico e das conquistas histricas j constitucionalizadas65.
62

FERREIRA, Pinto. Poder Constituinte I. Verbete da Enciclopdia Saraiva do Direito.

Coord. Limongi Frana. So Paulo: Saraiva, 1977. Vol. 59. p. 47.
63
LIMA, Antonio Sebastio de. Poder Constituinte e Constituio. Rio de Janeiro:
Plurarte, 1983. p. 35.
64
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o
Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986. p. 45-46.
65
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 228-238. O autor coloca entre os impedimentos de retrocesso a adoo
da monarquia em um regime ento republicano. A Assemblia Nacional Constituinte de 1987 assim
no entende, e coloca para a escolha popular o regime de governo a ser adotado. O tema mais
profundamente tratado pelo autor em artigo publicado em 1983, onde afirma: A Assemblia Nacional
Constituinte pode tudo em tese, mas quando se rene traz j compromissos indeclinveis emanados de
suas origens socais, polticas e ideolgicas. E esses compromissos evidentemente lhe estreitam o
espao de ao, sem todavia desfalc-la das qualidades de grande frum e plenrio insubstituvel de
uma vontade nacional em busca do consenso. BONAVIDES, Paulo. Quem tem medo da constituinte?
Comunicao e Poltica, v. 1, p. 117-123, mar/maio 1983. Em debate com Paulo BONAVIDES, Ives
Gandra da Silva MARTINS afasta a intangibilidade da repblica e da federao pela Assemblia
Nacional Constituinte. BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A

30

O poder constituinte no encontra limites no Direito positivo e, com

relao a ele um poder ilegal e inconstitucional , mas sofre, de maneira clara e
inegvel, limitaes de carter social, cultural e forte influncia do jogo de foras
econmicas, sociais e polticas no momento de elaborao da Constituio, afirma
Jos Luiz Quadros de MAGALHES. O autor distingue, sob este ponto de vista,
limites legtimos e limites ilegtimos. Os primeiros so decorrentes da correlao de
foras sociais e legitimam o processo, desde que manifestos de forma democrtica e
dialgica, em um processo de comunicao entre representantes e os diversos grupos e
campos de interesse da sociedade civil. Os limites ilegtimos so os decorrentes de
influncias do poder econmico no processo eleitoral de escolha dos representantes
atravs do abuso do poder econmico e de presso econmica ou outras formas no
democrticas puramente corporativistas sobre o processo de votao na assemblia
constituinte66.
Para Osmar VERONESE, o poder constituinte originrio, embora no
limitado expressamente no direito positivo nacional, alm das constantes presses
internacionais, sofre, no mbito interno, constries caractersticas do momento
histrico-cultural e poltico, devendo, sob pena de ser abortado, acompanhar os passos
de determinada civilizao e seu povo67.
Raul Machado HORTA afirma que historicamente so colocadas limitaes
s manifestaes do Poder Constituinte no Brasil. Decreto de 1930 impe
Assemblia Constituinte a permanncia da forma republicana e da federao, a no

Crise Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 5974, jul/set 1983.
66
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Democracia e Poder Constituinte. In:
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey,
2004, p. 115-128. p. 118-119, 125.
67
Continua o autor: J o Poder Constituinte Derivado ou de Segundo Grau encontra
limites expressos e implcitos na Obra do Poder Constituinte Originrio, sendo sempre dele
dependente e no tendo, por isso, uma legitimidade para refazer o Pacto Fundador de um Estado, sem
a manifestao expressa do titular do Poder inaugural, o povo. VERONESE, Osmar. Constituio:
reformar para que(m)? Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 169.

31

restrio dos direitos dos municpios e dos cidados e das garantias individuais. Lei
Constitucional de 1945 exclui do poder constituinte a legitimidade da eleio do
Presidente da Repblica. No entanto, adiante aduz o autor que no obstante as
limitaes de natureza jurdica, sociolgica, religiosa, tica e poltica, que tambm
condicionam o clima constituinte, o poder da Assemblia Constituinte
extraordinrio, pois lhe cabe edificar o ordenamento jurdico-poltico fundamental do
Estado68.
A existncia de limites jurdicos ao poder constituinte originrio desvirtua
seu prprio conceito. As relaes sociais e as circunstncias histricas do momento do
seu exerccio fazem parte da idia de sociedade e de ordem jurdica compartilhadas o
que, mais do que limitaes, caracterizam-se como contedo necessrio da
manifestao constituinte.
Estabelecida a titularidade popular e a ilimitao do poder constituinte,
passa-se anlise da forma de seu exerccio.
Os quatro modos democrticos de exerccio do poder constituinte, para Jos
Afonso da SILVA, so: a) criao direta da constituio pelo povo, por meio de
aclamao ou referendo (concordncia com um projeto de Constituio previamente
apresentado, no necessariamente democrtico, como acontece no Chile em 1980, sob
o governo Pinochet); b) criao representativa da constituio, onde os representantes
do povo (eleitos como poderes especiais para elaborar e promulgar uma
Constituio) se renem em Assemblia Constituinte; c) exerccio por forma mista
elaborao de um projeto de Constituio pela Assemblia Constituinte que
submetido a referendo; e d) criao pactual da constituio (entre o rei e os
representantes da sociedade ou entre Estados ou provncias). De qualquer forma, para
o autor, apenas com a participao popular possibilita que uma Assemblia

68

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
p. 32-35, 46-47. Para o autor a elaborao prvia de um anteprojeto de Constituio no um limite
aos trabalhos constituintes.

32

Constituinte faa uma revoluo constitucional69.

Tambm para Dalmo de Abreu DALLARI no basta que a elaborao da
Constituio se d por uma Assemblia Constituinte para que a vontade do povo seja
respeitada, alguns requisitos devem ser atendidos: a Assemblia deve ser livre e
representativa, sua convocao deve se dar com a preparao de eleitores e candidatos,
o sistema eleitoral e de partidrio devem ser adequados garantia de
representatividade efetiva e a Constituio, produto da Assemblia, deve ser autntica
e justa70.
Para Jos Luiz Quadros de MAGALHES, a legitimidade do processo
constituinte est para alm do processo de escolha de representantes:
() somente processos democrticos dialgicos com ampla mobilizao popular podem
justificar uma ruptura, que sendo fato irresistvel se afirma com fora, mas no de forma
ilimitada. O Direito no se encontra apenas no texto positivado, ou na deciso judicial, mas
latente na idia de justia dialogicamente compartilhada em processos democrticos de
transformao social, e ser esta compreenso dialogicamente compartilhada na sociedade
em um determinado momento histrico, que legitimar o Direito, sua compreenso
democrtica e sua transformao democrtica, inclusive as rupturas constitucionais. O
Poder constituinte originrio s ser legtimo se sustentado por amplo processo
democrtico dialgico que ultrapasse os estreitos limites da representao parlamentar e
penetre nos diversos fluxos comunicativos da complexa sociedade nacional71.

Para que uma Constituio seja legtima necessrio que se funde na

vontade soberana do povo, que seja elaborada por uma Assemblia Constituinte, e
tambm que o seu contedo seja democrtico que adote instrumentos de
permanente participao do povo no processo do poder, afirma Jos Afonso da
69

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 70-72. Para Jos Carlos Toseti BARRUFINI, a elaborao de uma Constituio por
uma Assemblia ou Conveno Constituinte a frmula que mais se apega Democracia, porque,
quando exerce a sua atividade legislativa, tem toda a liberdade no conceber as regras de que se
incumbe no momento, o que, todavia, no exclui certas limitaes, que ho de ser formuladas pelo
titular do Poder Constituinte. BARRUFINI, Jos Carlos Toseti. Revoluo e Poder Constituinte.
So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1976. p. 76.
70
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 35-45.
71
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Democracia e Poder Constituinte. In:
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey,
2004, p. 115-128. p. 126.

33

SILVA72.
Alm disso, para Paulo BONAVIDES, faz-se necessria a expressa
aprovao popular:
Quanto questo material ou de contedo, a Constituinte alcanar seu mais elevado teor
de legitimidade se a Constituio que elaborar, antes de promulgada, for submetida pela
via do referendum constituinte sano popular. Uma constituinte eleita pelo povo e uma
Constituio aprovada pelo povo far a plena legitimidade dos contedos constitucionais.
Quem governar com essa Constituio exercitar o poder com a autoridade da Nao, a
saber, com o apoio e confiana da sociedade, dotado portanto da fora indispensvel para
arrostar a crise73.

Para Rogrio Gesta LEAL, a legitimidade do poder constituinte pressupe o

consentimento da maioria dos cidados, averiguado no apenas pela representao
poltica, mas tambm pela participao direta74.
Para Celso BASTOS, enquanto aos atos jurdicos infra-constitucionais
questiona-se a legalidade, da Constituio exige-se legitimidade, pois essa no
representa uma simples positivao do poder. tambm uma positivao de valores
jurdicos75. Para o autor, o conceito de legitimidade, indispensvel para qualificar as
normas constitucionais, est relacionado compatibilidade entre essas normas
fundamentais do ordenamento jurdico e as convices scio-econmico-poltico-

72

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 69.
73
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 261-2.
74
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 171, 173. Em outros escritos, o autor prope a teoria
comunicativa de Habermas para a compreenso e operacionalizao de novas formas de participao
cidad no Estado. Ver LEAL, Rogrio Gesta. Gesto Pblica Compartida: Construtos
Epistemolgicos. A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 3,
n 12, p. 87-111, abr/jun 2003; e LEAL, Rogrio Gesta. Os Pressupostos Epistemolgicos e Filosficos
da Gesto de Polticas Pblicas no Estado Democrtico de Direito: uma Perspectiva Habermasiana.
A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 4, n 15, p. 149-179,
jan/mar 2004.
75
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 139-140.

34

cultural- religiosas etc., de uma dada comunidade num dado momento histrico76.
Jos Alfredo de Oliveira BARACHO v na participao democrtica a
legitimidade do poder constituinte: O consentimento dos cidados na deciso poltica
impe-se em conseqncia da liberdade reconhecida a todos, que devero participar na
elaborao do documento bsico, regra comum de convivncia pblica. O direito que
tm os povos de traar as normas bsicas da estrutura poltica decorre desse poder de
elaborao de sua Constituio. E, adiante, afirma: A titularidade ou sujeito
descansa obrigatoriamente no povo como um todo, que se expressa graas a sua
liberdade poltica, que se conforma com uma organizao pluralista da sociedade.
Democracia, povo, pluralismo, maiorias so palavras que se supem reciprocamente,
opem-se a autocracia, oligarquia, monismo, monocracia e minorias77.
Toda a digresso sobre poder constituinte no se estende alm da sua
manifestao originria. O poder constitudo de reforma constitucional
indevidamente denominado poder constituinte derivado, pois no constituinte no
pode ir alm do permitido pela Constituio, no pode substituir o sujeito do poder
constituinte nem algum contedo fundamental, face ao contedo mnimo inviolvel da
Constituio78. um poder dentro do Direito e limitado por ele, incapaz de alterar a
substncia da organizao poltica.
76

BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Crise

Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 59-74,
jul/set 1983. Afirma ainda Celso BASTOS que a legitimidade de uma Constituio no est apenas
vinculada ao carter democrtico do poder constituinte, mas deflui da correspondncia com os
princpios que ditaram a sua convocao. BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra.
Comentrios Constituio do Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 161.
77
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Poder Constituinte: o Projeto
Constituinte de uma Repblica. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de
Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 63-114. p. 79, 82.
78
FERREIRA, Pinto. Da Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Jos Konfino Editor, 1956. p.
107. Dalton Jos BORBA evidencia a diferena entre o poder constituinte e o poder de reforma,
reafirmando o entendimento deste como competncia reformadora e no como poder. O rgo
constitudo deve atuar nos limites fixados pelo poder constituinte. BORBA, Dalton Jos. Iniciativa
Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Paran. 2002. p. 28. A noo de poder constituinte derivado como
competncia parece advir das lies de Carl Schmitt.

35

Assim tambm o compreende Fbio Konder COMPARATO, que afirma ser

o poder de reforma uma competncia constitucional e que, portanto, s existe quando
previsto na Constituio e nos limites ali impostos. E aduz: Mais precisamente, tratase de uma funo pblica, isto , um poder-dever delimitado normativamente e
vinculado a uma finalidade de interesse comum a todos os que a ele se submetem79.
Celso Ribeiro BASTOS distingue o poder constituinte do poder de reforma,
afirmando que inexiste uma essncia comum aos dois tipos de poder: o poder
constituinte metajurdico, est fora do campo do jurista, mas o poder reformador
uma competncia regulada pelo direito positivo do Estado e seu titular um rgo
estatal, e, portanto, o jurista pode avaliar sua competncia e sua constitucionalidade80.
Evidenciando-se aqui parte da doutrina nacional sobre o poder constituinte
cabe a ressalva de Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR. Para o autor, o poder poltico
sempre precedeu a sociedade no Brasil: assim, uma Constituinte no pode ser vista da
forma tradicional. A Constituio posterior existncia do Estado e, por isso,
depender sempre, em maior ou menor grau, de um ato anterior do rgo estatal
detentor do poder preexistente. Afirma ainda: As constituies brasileiras no
fundam o Estado, mas dele decorrem. So, quanto existncia do Estado, meramente
declaratrias81.
Discorda-se da afirmao de Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR quanto ao
carter declaratrio da Constituio brasileira. A Constituio constitui a sociedade,
reconhece seus valores predominantes mas tambm estabelece metas, d o vetor para o
exerccio do poder.
A partir dos pensamentos dos autores aqui colacionados, possvel afirmar

79

COMPARATO, Fbio Konder. Legitimidade do Poder de Reforma Constitucional. In:

ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em homenagem
a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 153-174. p. 156.
80
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 151-152.
81
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 1978. p. 68-69.

36

que o poder constituinte no Brasil no provm de uma revoluo, mas de uma

manifestao do poder constitudo. Decorrncia disso, no um poder totalmente
incondicionado, mas que, conceitualmente, no pode sofrer limitaes pela ordem
jurdica anterior. Inaugura uma nova ordem jurdica, para impor uma nova idia de
Direito mas sem ruptura violenta com a ordem prvia. Quanto titularidade, o povo,
de fato, est distante do processo de configurao do Estado em todas as Assemblias
Constituintes anteriores. Mas, por fora do princpio da soberania popular, deve ser o
titular do poder constituinte e isso pode ser reconhecido no processo constituinte de
1987. o que faz ou o que deveria fazer a diferena de legitimidade desta ordem
constitucional. A atuao mais presente, no entanto, dos representantes polticos.
Enfim, para Joo ALMINO,
Uma Constituinte no necessariamente transformadora, mas pode ser. No
necessariamente livre e democrtica, mas pode ser. precisamente porque atua no mbito
do direito, que uma Constituinte pode levar a mudanas profundas sem o recurso do terror,
da tirania, da violncia. Sua forma democrtica, porque se funda na participao ampla e
independente de vanguardas esclarecidas ou de partidos guias. A Constituinte o
equivalente democrtico e pacfico da revoluo, pois representa, como esta, um momento
culminante de auto-instituio e de auto-organizao social. o instrumento mnimo
indispensvel para que uma sociedade cindida instaure um governo legtimo, sem recorrer
confrontao violenta82.

Passa-se a tratar da representao poltica, modo de exerccio e filtro da

soberania popular no Estado moderno.

2.2 A REPRESENTAO POLTICA

O povo o titular do poder poltico, o titular da soberania e do Poder
Constituinte: apenas o povo, portanto, pode validamente concretizar o ideal
democrtico em um projeto. O exerccio do poder, no entanto, d-se, em grande parte,

82

ALMINO, Joo. Era uma vez uma Constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 90.

37

indiretamente, por meio da representao poltica83.

Embora

teorizao

da

representao

poltica

seja

anterior

ao

desenvolvimento do ideal democrtico e da soberania do povo, atualmente sua

aplicao se fundamenta nesses dois postulados.
O modelo liberal de democracia pressupe a representao poltica, uma
relao entre os cidados e aqueles que detm o poder poltico. Esta relao apresentase legtima, neste modelo, se h um consenso que assegure a obedincia habitual. A
participao na tomada de decises polticas, ressalta Rogrio Gesta LEAL,
substituda por uma crena inquestionada nas regras postas do jogo poltico. No h
um efetivo controle dos representados, exceto no momento da eleio. A
caracterizao de um regime representativo como democrtico parte de pressupostos
no verificveis na realidade: a escolha consciente dos eleitores, o Parlamento como
espao de estudos e debates do interesse pblico, a identificao ideolgica dos
Partidos e de seus programas de governo. O que existe a escolha dos representantes
por eleitores sem informaes sobre as propostas, sem relao direta com os
representantes, sem interesse pelas questes polticas e sem conscincia do voto como
expresso de demandas e de escolhas polticas84.
Para Geraldo ATALIBA, no entanto, os instrumentos de representao
poltica e os mecanismos de controle sobre os mandatrios garantem a soberania
83

Orides MEZZAROBA, ao tratar da representao poltica para discutir o papel dos

partidos polticos na democracia, inicia por trazer o significado do termo: Na nossa cultura ocidental,
a palavra representao tem como origem o substantivo latino repraesentatio, bem como a sua forma
verbal repraesentare, cujo sentido seria o de tornar presente algo que, na verdade, encontra-se
mediatizado, comportando tambm o sentido de reproduo de um objeto dado. MEZZAROBA,
Orides. Introduo ao Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003. p.
10. O autor indica a utilizao da palavra representao em diversos contextos, como a arte e a
dramaturgia. Traz as diversas acepes do termo, em filosofia, no pensamento de Aristteles,
Descartes, Espinoza, Locke, Kant e Schopenhauer e na teoria do conhecimento para evidenciar as
diferentes aplicaes da palavra.
84
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 129-130, 147-148. Afirma o autor, nas pginas 150-151,
que no errado afirmar que a frmula de representao preconizada pelo modelo liberal j se mostra
dbil em sua sustentao terica e emprica, o que motiva novas reflexes objetivando sua superao.

38

popular na Repblica:
(...) os exercentes da funo pblica, no regime republicano, fazem-no a ttulo de
representantes da comunidade ou do povo. Este elege, como representantes seus, certos
cidados, que governam em nome do povo (entendida a expresso povo, juridicamente,
como conjunto dos cidados de um estado). Ao faz-lo tem que realizar sua vontade e
concretizar seus desgnios. Estes esto, conforme a importncia dos valores popularmente
consagrados, na Constituio ou nas leis85.

O princpio da soberania popular combinado com a representao poltica faz

surgir uma relao entre aquele que titulariza o poder, mas no o exerce (povo) e
aquele que exerce o poder, mas no o titulariza86. Assim, pode-se afirmar, com Carlos
Ari SUNDFELD, que ao desempenharem o poder, os governantes exercitam
competncias, ou seja, um poder outorgado pela norma para a consecuo de
determinada finalidade e que traduz um dever87.
A democracia representativa , ao mesmo tempo, possibilidade e tcnica de
exerccio da soberania. Para Regina Maria Macedo Nery FERRARI,
O exerccio da democracia indireta ou representativa repousa em um conjunto de
instituies que disciplinam a participao popular no processo poltico, sendo que esta,
realizada periodicamente, pode seguir tcnicas diferentes. A democracia representativa
sempre se acha consubstanciada em um processo tcnico de escolha de pessoas para que
exeram o poder em nome do povo, quando, ento, esse participa da formao da vontade
do governo e do processo poltico. No se pode falar em representao sem eleio, que
nada mais do que expressar preferncia entre alternativas, realizar um ato formal de
deciso poltica, gerando para o eleito, o mandato poltico representativo88.

85

ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 1985. p. 63-64.
86
Assim explica Carlos Ari SUNDFELD a relao jurdica de direito pblico: As relaes
jurdicas de direito pblico so, destarte, vnculos entre um sujeito que exerce o poder poltico, mas
no o titulariza (o agente pblico), e um sujeito que titulariza o poder (em conjunto com os demais
indivduos), mas no o exerce; ao contrrio, suporta. Este ltimo, porm, suporta o poder at certo
limite: o dos direitos que lhe so conferidos pela ordem jurdica. SUNDFELD, Carlos Ari.
Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 110.
87
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2001. p. 112-113.
88
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. O desenvolvimento da Democracia como
resultado da efetiva participao do cidado. In: BASTOS, Celso (ed.). Democracia, hoje. Um
modelo poltico para o Brasil. So Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997. p. 209256. p. 217.

39

O papel cada vez mais crescente do Estado e a necessria normatizao de

quase todos os campos das relaes sociais impe a existncia e o funcionamento
adequado da representao poltica como forma de viabilizar o exerccio do poder
poltico nas democracias contemporneas, mas no o esgotamento do exerccio da
democracia na representao. No a representao poltica a nica forma possvel de
participao popular no governo89.
Mas, sendo a representao poltica elemento do Estado Democrtico, pois
no vivel a participao de todos os cidados na tomada de todas as decises
polticas, cabe indagar qual a natureza da delegao e da representao que
aceitvel fazer quando se trata de instituir uma forma de governo que no deseja
alienar a vontade popular do processo de tomada de decises, como no caso da
democracia90.
Para compreender a natureza da relao de representao e os modelos de
mandato poltico, faz-se necessrio tratar, ainda que brevemente, da representao e do
mandato no Direito Civil.
No mbito do Direito Privado, a relao entre representante e representado se
d, estritamente, nos limites expressamente impostos pelo titular do direito, ou da
relao jurdica, ou pela lei (Cdigo Civil, art. 115). A representao, aqui, concretiza
o poder que uma pessoa tem, o representante, de praticar atos jurdicos em nome e,
geralmente, no interesse do representado, de modo que os efeitos do ato se verifiquem
na esfera deste. O representante que pratica o ato jurdico no assume a titularidade

89

Renato Janine RIBEIRO ressalta que os direitos humanos e no a representao

representam o avano da democracia moderna: A representao importante, mas ela o aporte
negativo da modernidade democracia. o que faz a urna ser menos democrtica que a praa
ateniense. J com os direitos, a coisa diferente. Eles so o motor das reivindicaes. Atravs deles se
exprime a presso popular sobre o poder. RIBEIRO, Renato Janine. A Democracia. 2 ed. So Paulo:
Publifolha, 2002. p. 38.
90
MOISS, Jos lvaro. Cidadania e Participao. So Paulo: Editora Marco Zero,
1990. p. 45.

40

da relao jurdica91. Esclarece Francisco AMARAL o instituto jurdico privado da

representao:
Seu fundamento a liberdade jurdica das pessoas, a autonomia privada, que permite a
delegao de poderes do representado ao representante para que esse atue em nome dele.
Pressupe, por tudo isso: a) a substituio de uma pessoa (representado) por outra
(representante) na prtica de um ato jurdico; b) atuao deste em nome do representado
(contemplatio domini92); c) dentro dos limites do poder de representao concedidos ao
representante.

A representao legal supre a falta de capacidade do representado, afirma

o autor, e a representao voluntria ou convencional a que se constitui por
declarao de vontade do representado, necessariamente capaz. A representao
voluntria geralmente se constitui por um mandato. Em ambas as formas de
representao no possvel conflito de interesses entre representante e representado:
o poder representativo deve atender sua finalidade.
Se o representante atua alm dos limites estipulados, h excesso de poder. A
representao, no direito privado, baseia-se em uma relao de confiana entre o
representante e o representado. Faltando a confiana, o poder de representao
(voluntria) extinto pela revogao ato jurdico unilateral do representado93.
Representao no mbito poltico tem outro enfoque, embora uma de suas
formas se aproxime do instituto de direito privado. Dalmo de Abreu DALLARI traz a
polmica que discute a adequao da expresso mandato poltico, tendendo sua
utilizao pelos pontos em comum entre os institutos. Ressalta a natureza contratual do
mandato privado e sua relao com a responsabilidade e afirma o mandato imperativo
91

AMARAL, Francisco. Direito Civil. Introduo. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

p. 438 e 439.
92

A expresso contemplatio domini significa, portanto, a vontade consciente, o elemento

psicolgico, a inteno comum dos agentes que participam do negcio jurdico em que uma das
partes atua como representante de produzir efeitos jurdicos para o representado. (...) Se no h
contemplatio domini, no h representao, no h eficcia. A atuao em nome do representado ,
portanto, requisito de qualificao do ato como representativo. AMARAL, Francisco. Direito Civil.
Introduo. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 453.
93
AMARAL, Francisco. Direito Civil. Introduo. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
p. 440, 443-444, 448 e 461. Itlicos no original.

41

revela a raiz comum a ambos94.

A identificao terica da representao poltica pode dar-se por autoridade
ou delegao ou por relao de confiana95. O modelo ligado idia de autoridade ou
delegao traz como cerne o entendimento da representao como o poder de agir em
lugar de outrem, com a concesso de direitos a algum; o representante o veculo da
vontade dos representados e sua atuao s encontra validade quando coincidente com
essa vontade. O mandato imperativo a sua exteriorizao.
No mandato imperativo o titular do mandato diretamente vinculado a seus
eleitores. Sua atuao deve seguir as instrues expressas dos representados e no
possvel sua manifestao sobre tema no previamente deliberado pelos eleitores. O
mandato revogvel se exercido fora dos limites impostos96. Para Orides
MEZZAROBA,
O mandato imperativo parte do pressuposto terico de que a Soberania est pulverizada em
cada indivduo que compe a Sociedade. Assim, cada cidado, titular de uma parcela da
Soberania, exerce o seu direito, influenciando nas eleies e escolhendo o seu
representante. Na sua funo de mandatrio, o eleito fica totalmente vinculado aos
interesses do eleitor, devendo cumprir fielmente a sua misso, sob o risco de ter o mandato
revogado. O mesmo aporte, portanto, dos fundamentos e princpios relativos ao mandato
particular, que regulado pelo Direito Privado97.

Em sentido oposto, a representao como relao de confiana v no voto a

transferncia do poder de deciso sobre condutas gerais. Os representantes no
respondem a seus eleitores, mas a toda a sociedade, e interpretam livremente os

94

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24 ed. So Paulo:

Saraiva, 2003. p. 156.
95
MEZZAROBA, Orides. Introduo ao Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2003. p. 57-69. O autor indica ainda o reflexo da sociedade, que implica o
estabelecimento de uma relao entre os representantes e comunidades especficas, com
correspondncia das caractersticas do corpo representativo e da comunidade.
96
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9 ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 1993. p. 126.
97
MEZZAROBA, Orides. Introduo ao Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2003. p. 72-73.

42

interesses comuns98. Esta forma de representao poltica se manifesta pelo mandato

representativo.
Com a adoo do mandato representativo por grande parte das democracias
contemporneas, a representao poltica ganha contornos de fico. O poder que os
representantes recebem dos representados para a tomada de decises polticas no
implica uma relao efetiva entre um e outro, mas apenas a presuno de que a
representao se dar em benefcio do titular do direito ou seja, do titular da
soberania. Jos lvaro MOISS evidencia tal caracterstica da democracia
contempornea:
(...) por representante entendemos a pessoa que: (a) tem um mandato que no revogvel a
qualquer momento: a sua limitao existe, mas ela decorre da aludida periodicidade do
processo eleitoral, quando, sendo o caso, os representados podem desautorizar legalmente
o seu representante; e (b) no responsvel, diretamente, pela expresso particular dos
interesses dos cidados; no parlamento ou nos organismos executivos de governo, o
representante se ocupa dos interesses gerais de todos os membros da comunidade poltica
e, embora ele possa estar ligado a interesses especficos deste ou daquele grupo, no
exerccio das suas funes ele fala por todos99.

Para Fernando Whitaker da CUNHA, no h representao sem mandato

imperativo: Os candidatos eleitos no representam, como j exposto, os eleitores, mas
uma coletividade transpessoal, no se podendo recusar-lhes autonomia100.
H sistemas democrticos, no entanto, que embora adotem o mandato
representativo, reconhecem o direito dos eleitores de revogar o mandato do
representante que age em desacordo com o esperado (ou o prometido, ou o inscrito em
sua proposta de governo, ou o estatuto de seu partido)101.
98

V-se, aqui, que a existncia do elemento confiana tira do representado a possibilidade

de controlar direta e cotidianamente a atuao do representante, ao contrrio do modelo privado de
mandato.
99
MOISS, Jos lvaro. Cidadania e Participao. So Paulo: Editora Marco Zero,
1990. p. 47.
100
CUNHA, Fernando Whitaker da. Representao poltica e poder. 2 ed. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1981. p. 62.
101
Interessante instituto de feio democrtica, relacionado, de certo modo, com o
mandato imperativo () o recall (de acordo com a experincia americana, revogao do mandato de
representantes, de juzes eletivos, das decises judicirias e da designao de funcionrios, pleiteada

43

Logo, a irrevogabilidade do mandato no caracterstica essencial do

modelo representativo. A impossibilidade do cidado de, imediatamente, impor a sua
vontade poltica, no entanto, parece inafastvel.
O mandato partidrio que estabelece a relao de representao entre o
eleitor e o partido, e no mais entre o eleitor e o mandatrio busca assegurar uma
certa previsibilidade do comportamento do representante, ao vincular seu
comportamento s determinaes partidrias102. Esse modelo exige, no entanto, o
instituto da fidelidade partidria e uma configurao social de identificao ideolgica
dos partidos polticos e o exerccio do voto com conhecimento das propostas
partidrias.
No Brasil, o personalismo na escolha do candidato, a existncia de partidos
sem clara proposta de modelo de Estado e a consentida mudana cotidiana de legenda
partidria dos mandatrios impossibilita a aplicao desse instituto. Sua adoo
imediata tenderia a diminuir a influncia do cidado na formao da vontade poltica,
pois os partidos no refletem as correntes ideolgicas e os anseios da sociedade.
Antonio Gomes Moreira MAUS apresenta as crticas democracia liberalrepresentativa, e afirma:

por certo nmero de eleitores, obrigados a prestar cauo, previamente, para garantir a reconduo do
recalled, caso este a consiga), usado, precipuamente, nos Estados Unidos e na Sua, onde sete cantes
acolhem, ainda, o Abberufungsrecht (instituto usado, igualmente, no Liechtenstein e no BadenWurttenberg), espcie de revogao coletiva, que permite a cassao do mandato de toda uma
Assemblia. CUNHA, Fernando Whitaker da. Representao poltica e poder. 2 ed. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1981. p. 60. Como experincia recente do uso desta forma de participao
poltica, deu-se, em 15 de agosto de 2004, um referendo revocatrio do mandato do presidente da
Venezuela, Hugo Chvez. Seu mandato confirmado (ou relegitimado, termo usado pela imprensa
venezuelana) por 59,25% dos votos. A Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela de 1999
prev, em seu artigo 72, que todos os cargos e magistraturas de eleio popular so revogveis. O
referendo revocatrio pode ser proposto por pelo menos vinte por cento dos eleitores da circunscrio,
aps transcorrido metade do mandato. Para que o mandato seja revogado necessrio que o nmero de
votos pela revogao seja maior ou igual ao nmero de votos recebido pelo mandatrio. Apenas uma
proposta de revogao pode ser solicitada durante o perodo do mandato.
102
Orides MEZZAROBA discorre sobre o tema e defende sua aplicao. Para esse autor, o
partido poltico deve ser o mediador na representao poltica. MEZZAROBA, Orides. Introduo ao
Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.

44

Um tema comum a todas elas o da inadequao dos institutos da democracia liberalrepresentativa para assegurar o controle dos cidados no contexto do Estado
intervencionista, crtica que assume tanto um carter emprico as instituies
representativas no funcionam nos moldes propostos pela teoria liberal-democrtica
quanto normativo tais instituies no atendem aos prprios pressupostos da teoria103.

Para o autor, a democracia liberal-representativa desloca a tomada de

decises pelo povo para o seu controle sobre quem decide e as eleies so
insuficientes para garantir este controle. Assim, so dois os desafios: ampliar os
canais democrticos de modo a aumentar as possibilidades de articulao,
esclarecimento e expresso dos interesses e opinies presentes na sociedade e
institucionalizar a participao das associaes representativas no governo tambm
em bases democrticas, isto , abertas e sob controle pblico. Uma proposta a
democracia participativa104, que traz uma viso republicana e uma concepo
desenvolvimentista da democracia ao buscar a incluso dos cidados nos assuntos
pblicos e a realizao do bem-comum, definido no debate pblico105.
Tarso GENRO acompanha esse raciocnio. Afirma que a democracia
representativa est enfraquecida pela filtragem dos fatos polticos pela mdia e pela
cultura do consumismo, onde o sentimento de pertencimento a uma comunidade
determinada, seja nacional ou local, substitudo pelo sentimento de rebanho, voltado
para o consumo e o prazer alienado106.
103

MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na

Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 120. Em seguida o autor ressalta a existncia
de reas do poder pblico que no esto sujeitas ao controle, mesmo indireto, dos cidados,
referindo-se s agncias estatais que tomam decises polticas sem estarem submetidas ao voto e com
relativa independncia dos rgos representativos.
104
Definida pelo autor como um conjunto de propostas tendentes a aumentar o grau de
participao dos cidados na vida pblica, pela abertura de novos canais que complementam as
instituies representativas tradicionais. MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o
pluralismo poltico na Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 123.
105
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na
Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 122-123.
106
GENRO, Tarso. Crise democrtica e democracia direta. In: ROSENFELD, Denis L.
(editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 9-23. p. 19, 15. pgina
18, o autor afirma: Assim, o contribuinte-consumidor alheio poltica, ou o cidado-poltico, sem
formas de exerccio concreto de poder e ambos ineptos para exercer o poder-violncia
(democraticamente constitudo), trocam a sua condio de cidado pela de consumidor (no

45

A democracia, segundo o autor, deve incorporar institutos participativos que

permitam que o cidado isoladamente ou por meio de associaes construa a
consensualidade. As experincias participativas, o aprimoramento das tcnicas
decisrias, a incorporao de novas tecnologias informacionais e a formao de novas
elites dirigentes (de extrao popular direta) promovem a combinao da
previsibilidade da representao poltica, com a indeterminao originria da
democracia direta107.
Celso Fernandes CAMPILONGO contribui para o entendimento da
representao poltica trazendo subsdios da sociologia poltica que indicam outra
problemtica do instituto e apontam para uma distncia maior entre a representao e o
ideal democrtico108.
CAMPILONGO

apresenta

como

primeira

concepo

idia

de

representao como congruncia, entendida como identidade entre representantes e

representados, como uma relao em que as expectativas dos eleitores se traduzem em
atitudes dos mandatrios. Em seguida, indica a sua substituio pela idia de
procedimento: representao como modo de tomada de decises polticas.
Passa a analisar os limites da congruncia, instrumentalizada pelo modelo de
input de demanda identificao entre a vontade dos eleitores e as atitudes dos
neoliberalismo), e de cidado pela de espectador do futuro (no esquerdismo voluntarista).
Contribuinte-consumidor e cidado-poltico, como povo ou classe, no exercem assim nenhuma
influncia direta sobre as decises pblicas: o cidado-consumidor e o espectador da revoluo futura
no fazem a histria no cotidiano. a mesma viso metafsica da democracia, que gera duas fontes de
alienao poltica: aquela que subsume a cidadania no exerccio de consumo e aquela que se nega a
produzir conquistas dentro da ordem. Marcelo MINGHELLI afirma a necessidade de um resgate de
uma cidadania participativa estruturada a partir da revitalizao de espaos pblicos autnomos com
relao racionalidade sistmica do mercado e do Estado e tambm da criao de novos
instrumentos de participao, pelos quais os cidados sejam considerados como agentes polticos
continuamente ativos na construo do espao pblico. MINGHELLI, Marcelo. O Oramento
Participativo na Construo da Cidadania. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Paran, 2004. p. 49-50.
107
GENRO, Tarso. Crise democrtica e democracia direta. In: ROSENFELD, Denis L.
(editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 9-23. P.22, 20, 21.
108
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Representao poltica. So Paulo: Editora tica,
1988.

46

representantes indicando a dificuldade de se defender um conceito assim quando os

eleitores no expressam facilmente seus desejos nas questes polticas (aqueles que os
exprimem, pois muitos apresentam uma apatia poltica estimulada pela ausncia de
responsabilidade dos representantes) e os representantes balizam seu comportamento
por fatores completamente diversos (um deles a complexidade das decises
polticas). Neste ponto, CAMPILONGO indica que a preocupao jurdica direcionase a incrementar essa congruncia, na busca de controles normativos que sancionem
seus desvios.
O modelo de input de suporte reconhece outros fatores economia,
cultura, estrutura social, personalidades sociais e sistema internacional a condicionar
o acesso ao processo decisrio, filtrando as demandas e determinando a tomada de
decises.
A concepo de legitimidade da representao poltica explica-se pelo
suporte. Suporte pode ser visto como um conjunto de atitudes afetivas e sentimentais
para com elementos do sistema poltico. Assim, com relao ao regime poltico,
reflete-se na aceitao das regras do jogo e na satisfao dos cidados com o processo
eleitoral. Este suporte pode ser especfico, correspondente ao mecanismo de input de
demanda, onde o apoio ao representante d-se pela adequao da resposta ao desejo.
Porm, ainda quando aos desejos dos representados no corresponde uma resposta
efetiva dos representantes, h um reconhecimento da legitimidade do sistema
representativo. Para o autor isso reflete uma recompensa simblica, relacionada a
uma caixa de ressonncia dos valores prevalecentes.
Aduz CAMPILONGO dupla dimenso da representao poltica: a relao
substantiva consubstanciada na satisfao de exigncias e a identificao simblica do
processo eleitoral, traduzida como legitimao pelo procedimento. E afirma, quanto ao
modelo que de fato vigora:
O suporte difuso representa a prvia disponibilidade de aceitao dos outputs do sistema
poltico. O mandato livre conferido aos representantes exemplifica essa situao.
Autoriza-se a decidir sem especificar antecipadamente o tipo de deciso que ser tomada.

47

O suporte especfico, por outro lado, refere-se concordncia com medidas

governamentais determinadas. O apoio especfico conferido ao sistema poltico porque
uma medida em particular positivamente avaliada pelos afetados, em termos de seus
interesses particulares. O suporte difuso independe do aplauso ou agrado dos cidados
atingidos pela medida, o suporte especfico resulta dessa aprovao. Por isso o suporte
difuso considerado um componente fundamental para a capacidade diretiva do sistema
poltico109.

O autor reconhece que o modelo da congruncia mais prximo da idia

de democracia; no entanto, na prtica poltica o modelo de suporte difuso e a
disposio imotivada para a obedincia tem aplicao mais freqente.
Outra abordagem original a de Trcio Sampaio FERRAZ JUNIOR. Para o
autor, a idia de legitimidade pela representao passa pelo voto. Essa maneira de
investidura no poder incide em uma realidade inafastvel: impossvel que o eleitor
tenha conscincia de todas as conseqncias possveis de escolher determinado
candidato. A institucionalizao do papel do eleitor afasta os problemas polticos da
vida cotidiana h uma reduo das complexidades. Sua responsabilizao se d pela
eventual omisso, mas no pela escolha. Embora no sirva de base para definies
polticas, pois o eleitor somente pode se basear no passado e no h segurana quanto
ao agir futuro do eleito, a eleio oferece uma oportunidade insubstituvel para a
manifestao de insatisfaes, com risco relativamente pequeno para a estrutura do
sistema. Assim, baixo o grau de racionalidade da eleio, com fraco engajamento de
seus participantes110.
Fernando Henrique CARDOSO aponta uma necessria reviso na teoria da
representao poltica. Faz-se necessrio, para o autor, criar os mecanismos
necessrios para, ao mesmo tempo, revitalizar a base e dispor de instrumentos eficazes
de ao e de representao para pressionar e controlar os ncleos de deciso e de

109

CAMPILONGO, Celso Fernandes. Representao poltica. So Paulo: Editora tica,

1988. p. 28-30, 32.
110
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Constituinte: Assemblia, Processo, Poder. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1985. p. 61-63.

48

poder111.
Crticas ao comportamento do eleitor face ao descrdito em relao
representao poltica podem ser encontradas em Goffredo TELLES JUNIOR:
O prprio povo acaba percebendo o papel de tolo, que est desempenhando na
tragicomdia dos partidos polticos e do sufrgio universal. Em conseqncia, torna-se
ctico e um pouco cnico. Quando no vota por amizade ou por dinheiro, vota por troa. E,
com malcia, comea a escolher os candidatos mais engraados, mais farsantes, mais
pndegos. Vota sem considerao pela competncia ou incompetncia dos candidatos.
Vota em quem d melhores espetculos em praa pblica ou na televiso. Desistindo de
formar rgos legislativos dignos, o povo busca substitu-los pelo circo. No por outro
motivo que um bode, em Pernambuco, e um rinoceronte, em So Paulo, j foram eleitos
legisladores112.

O autor questiona, ainda, a persistncia no uso do termo representao

para a representao poltica sem mandato imperativo. Sua impreciso reside no seu
significado como delegao, na inexistncia de responsabilidade em face do
representado e na impossibilidade de revogao do mandato. Assim h, na realidade,
uma metfora de representao ou uma esperana de representao, que precisa
ser substituda por uma representao real para a caracterizao democrtica do
sistema uma representao jurdica com fins polticos113.
111

CARDOSO, Fernando Henrique. A Construo da Democracia. So Paulo: Siciliano,

1993. p. 266. Trata-se, aqui, de texto publicado inicialmente em 1981.
112
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Democracia e o Brasil. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1965. p. 13, escrito antes da Revoluo de Maro (como denomina o autor), mas
publicado depois. Ao menos um fato se pode lamentar com a adoo do sistema eletrnico de votao:
no h mais a possibilidade da manifestao ldica de insatisfao do eleitorado. Agora resta aos
inconformados com as alternativas colocadas a impessoalidade da tecla branco ou a atribuio de
erro, quando do voto nulo.
113
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Democracia e o Brasil. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1965. p. 22-29. O autor defende a eleio direta para Presidente da Repblica, vendo nesse
voto uma conscincia popular: No se retire do povo o direito e a alegria de eleger o Chefe da Nao!
No se dem ouvidos aos que desejam passar sse direito ao Parlamento Nacional! Poder o povo,
certo, enganar-se uma vez ou outra e no eleger o melhor. Mas ter-se- enganado de boa-f, desejando
o bem de seu Pas. O Parlamento, entretanto, nunca desperdiaria o seu tempo, meditando sbre qual
seria o melhor para o Brasil: elegeria sempre aqule que atendesse aos intersses eleitorais das
bancadas majoritrias, fosse le o melhor ou o pior. (p. 49). No seu projeto para uma Constituio
realista para o Brasil, TELLES JUNIOR coloca no Prembulo uma deciso do governo de adotar e
cumprir a Constituio (sem referncia Assemblia Constituinte ou representantes do povo),
considerando, entre outras coisas, que o Brasil uma realidade que no pode ser contrafeita por mitos

49

A representao poltica sempre foi falseada no Brasil. Desde o Imprio.

Arcesilo ou Ricardo Viscoli de Castellazzo114 aponta, em 1866, a inexistncia de
governos democrticos onde h representao e as falhas do sistema representativo.
Trata ainda da apatia do povo face percepo da falta de influncia poltica. E critica,
diretamente, a representao poltica em voga:
Nos paizes regidos constitucionalmente diz-se, que entre o poder central e a communa ha o
deputado que pede em nome della, e vela sobre os direitos della. Fico! Por quaes meios
se communico deputado e communa? E por ventura um governo central no sabe, em
caso de necessidade, comprar uma maioria que o livra das importunaes das communas e
dos seus deputados?115.

Para se afirmar que o exerccio do poder constituinte por representantes e

no diretamente pelo titular do direito (ainda que os representantes sejam tambm, ao
mesmo tempo, titulares da soberania) seja legtimo e possa construir um conceito de
democracia apto a condicionar todo o sistema jurdico e social, deve-se demonstrar
uma congruncia mnima entre o desejo dos cidados e o que foi estabelecido pelos
constituintes. E, alm disso, necessrio evidenciar o sentimento por uma nova ordem
constitucional que legitima a tomada de decises polticas sem consulta direta do
povo.

2.3 CONSTITUIO E NORMATIVIDADE

Para fundamentar a possibilidade de construo de um projeto democrtico a
partir dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, passa-se a tratar da idia de
Constituio e de sua caracterizao como norma jurdica, cuja vinculatividade
alcana todas as suas disposies116.
constitucionais (p. 61). O artigo 23 vincula a aquisio dos direitos polticos filiao a uma
Corporao econmica e educao formal equivalente ao primrio completo (p.71).
114
Conforme registro da Biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
115
CASTELLAZZO, Ricardo Viscoli de. O Livro do Democrata. So Paulo: Typographia
Americana, 1866. p. 13, 44-57. Mantida a grafia original. Leitura mais atual impossvel.
116
No obstante a ressalva de Rogrio Gesta LEAL quando se pensa em fazer aluses
idia de Constituio, parece que se impe necessria uma recuperao histrica das origens deste

50

A Constituio, segundo Frei Caneca, no outra coisa, que a ata do pacto

social, que fazem entre si os homens, quando se ajuntam e associam para viver em
reunio ou sociedade117. a exteriorizao da soberania popular ao estabelecer as
regras de convivncia e os valores maiores da sociedade.
Dalmo de Abreu DALLARI afirma: A Constituio a declarao da
vontade poltica de um povo, feita de modo solene por meio de uma lei que superior
a todas as outras e que, visando a proteo e a promoo da dignidade humana,
estabelece os direitos e as responsabilidades fundamentais dos indivduos, dos grupos
sociais, do povo e do governo118.
O conceito de Constituio depende da instrumentalidade que se quer dar a
ele, ressalta Regina Maria Macedo Nery FERRARI, que a apresenta como norma
jurdica fundamental de um sistema, cujo papel organizar o Estado e o exerccio do
poder e definir os fins da sociedade estatal, bem como o modo de seu atendimento.
A Constituio hierarquicamente superior a todas as demais normas jurdicas e, face
sua supremacia, condiciona a validade de todo o ordenamento jurdico119.
Pinto FERREIRA traz um conceito amplo de Constituio:
A constituio seria, pois, como um edifcio de trs andares: em baixo as representaes
coletivas da sociedade, os sentimentos e idias dominantes da comunidade humana, como
smbolos da conscincia grupal; depois o sistema de normas jurdicas que, se inspirando
nos antecedentes econmicos e histrico-sociais, reflete essa conscincia social,
corporificando-a em uma carta poltica; e, acima de tudo, os princpios relativamente
imutveis da justia e do direito natural, como um verdadeiro guia de elaborao ou como

marco poltico e jurdico da era moderna , no se faz aqui uma reconstruo do surgimento da idia
e do emprego do termo Constituio. Trata-se, apenas, de estabelecer os conceitos adequados
realidade brasileira. LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na
Modernidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 43.
117
Apud SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo:
Malheiros Editores, 2002. p. 92.
118
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 22-23.
119
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas Constitucionais Programticas:
Normatividade, Operatividade e Efetividade. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001. p. 2728, 35. Nas pginas 36 e 37 a autora afirma que a Constituio fruto de um poder e suas disposies
geram um dever de obedincia e cumprimento.

51

o ideal do regime constitucional perfeito120.

Goffredo TELLES JUNIOR enumera o contedo das Constituies: fazer a

solene Declarao dos Direitos Humanos, estabelecer o regime poltico do Estado e
o sistema de Governo, determinar a organizao e a estrutura dos Poderes e dos
rgos principais do Governo, fixando-lhes as atribuies e competncias, definir os
processos de seleo e designao dos agentes do Poder, enunciar as normas bsicas
do funcionalismo pblico, do Ministrio Pblico e das Foras Armadas, instituir o
processo legislativo, criar e determinar as fontes de receita do Poder Pblico e
fixar os princpios regedores do oramento do Governo todo o demais deve ser
objeto de leis ordinrias. Alm dessas matrias, o desenvolvimento social impe ao
Estado o reconhecimento e a garantia das liberdades concretas direitos de cada
cidado a uma existncia compatvel com sua qualidade de ser humano121.
A Constituio estabelece regras para a resoluo dos conflitos sociais e
define, ao excluir determinados bens e valores de seu alcance, aqueles que so
considerados legtimos, afirma Antonio Gomes Moreira MAUS. Para o autor, a
Constituio no apenas limita o poder, mas desempenha um papel ativo ao
constituir os fins da comunidade poltica, seus rgos e relaes bsicas de poder,
no apenas limitando as aes em seu interior, mas tambm tornando-as possveis122.
120

FERREIRA, Pinto. Da Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Jos Konfino Editor, 1956.
p. 24. Na pgina 37 o autor apresenta seu conceito reelaborado: Constituio o conjunto das
normas convencionais ou jurdicas que, repousando na estrutura econmico-social e ideolgica da
sociedade, determina de uma maneira fundamental e permanente o ordenamento do Estado. Para
Carlos Ari SUNDFELD, o Estado fruto da Constituio, que assim o submete a suas normas.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2001. p. 41.
121
TELLES JUNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o
Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986. p. 12-13, 17. Para o autor, as Constituies existem
para o que o poder no se faa nem arbitrrio nem ausente (p. 26).
122
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na
Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 17, 32. O autor ressalta, nas pginas 50 e 51,
que no constitucionalismo social h um adensamento das funes do Poder Executivo e ampliao dos
direitos polticos, o que faz surgir novos mecanismos de participao dos cidados nas decises
polticas. Isso evidenciado pela adoo de referendo e iniciativa popular por diversas Constituies
europias aps a segunda guerra. Marcelo MINGHELLI afirma, no entanto, que o Estado de bem-estar

52

A noo de Constituio como projeto evidenciada pelos autores. Para

Romeu Felipe BACELLAR FILHO, a Constituio desempenha um importante e
inolvidvel papel no sistema jurdico enquanto programa poltico para o futuro. Entre
outras funes, a Constituio atua como a utopia do direito positivo, contendo as
prospectivas de transformao do prprio direito em direo ao caminho da igualdade
dos direitos fundamentais123.
Clmerson Merlin CLVE concebe a Constituio com fora normativa e
capaz de determinar as aes do Estado:
As Constituies, agora, so documentos normativos do Estado e da sociedade. A
Constituio representa um momento de redefinio das relaes polticas e sociais
desenvolvidas no seio de determinada formao social. Ela no apenas regula o exerccio
do poder, transformando a potestas em auctoritas, mas tambm impe diretrizes
especficas para o Estado, apontando o vetor (sentido) de sua ao, bem como de sua
interao com a sociedade. A Constituio opera fora normativa, vinculando, sempre,
positiva ou negativamente, os poderes pblicos124.

Esse tambm o entendimento de Celso Antonio Bandeira de MELLO, que

ressalta a definio de Constituio como corpo de normas jurdicas. E insiste: A
Constituio no um simples iderio. No apenas uma expresso de anseios, de
aspiraes, de propsitos. a transformao de um iderio, a converso de anseios e
aspiraes em regras impositivas. Em comandos. Em preceitos obrigatrios para todos:
rgos do Poder e cidados. Afirma, ainda, que essa concepo se aplica tambm s

social no amplia os espaos democrticos, mas apresenta uma continuidade de uma matriz liberal de
cidadania e de espao pblico, permanecendo estruturado num modelo de legitimao racional-legal
e numa idia de democracia representativa. O modelo representativo de democracia fundamenta-se na
concepo de que a complexidade da sociedade contempornea no permite estruturas de
participao mais amplas. Os problemas polticos, econmicos e sociais desta sociedade exigem,
segundo essa concepo, uma gama de pessoal especializado e impedem a participao do cidado
comum nos centros de decises. Institui-se, portanto, ser [sic] uma tecnocracia que nega os princpios
democrticos de participao dos cidados. MINGHELLI, Marcelo. O Oramento Participativo na
Construo da Cidadania. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal
do Paran, 2004. p. 36-39.
123
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 155-156.
124
CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no
Direito Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 18.

53

normas programticas, que se revelam como imperativos, como dever jurdico, para o
Estado brasileiro125.
A Constituio o produto da manifestao pura do poder poltico, da
soberania popular na construo de um Estado. Assim, suas clusulas no apenas
estruturam regras para o comportamento social e para a soluo de conflitos, mas
trazem em si a expresso das decises polticas fundamentais a serem cumpridas
obrigatoriamente.
Neste sentido, o entendimento de Crmen Lcia Antunes ROCHA. Seu
conceito de Constituio evidencia a transformao do poltico em jurdico, como
base poltica juridicizada, tomando a forma de norma, e que forma e conforma
um Estado segundo uma idia de Justia posta realizao. Para a autora,
Constituio mais que dever ser, tambm o que feito ser e o que dever ser.
Uma das funes da Constituio transformar a sociedade126.
Jos Eduardo FARIA afirma que a deciso que instaura as normas
constitucionais no apenas jurdica, mas tambm poltica. O processo decisrio das
normas constitucionais revela a interferncia do poder na escolha entre diversas
premissas de valor e converte preferncias individuais em uma deciso coletiva127.
125

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia
Social. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 236-237. O autor
afirma a inconstitucionalidade por ao e por omisso: Sendo a Constituio um plexo de normas
jurdicas e normas de nvel supremo inevitvel concluir-se que h violao Constituio tanto
quando se faz o que ela inadmite como quando se omite fazer o que ela impe.
126
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. p. 14, 25, 34. Assonncia potica no texto original.
127
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
21, 26, 39. pgina 45, o autor assim se manifesta quanto validade das normas jurdicas: As
normas jurdicas, por extenso, tornam-se vlidas na medida em que representam o momento
culminante de um processo que inseparvel dos fatos que esto em sua origem e dos valores que
constituem sua razo de ser, bem como dos motivos mediante os quais os fins valores postos
obrigatoriamente como modos de comportamento se atualizam. Desta forma, o direito positivado
tem em sua estrutura uma instabilidade intrnseca, resultante da tenso permanente dos valores sociais
entre e com a prpria realidade social, motivo pelo qual, alis, o discurso jurdico tem como
pressuposto o persuadir, no o convencer. Conseqentemente, toda norma jurdica pressupe um
conflito de valores e uma necessria interferncia decisria do poder, sempre sujeita aos perigos da
arbitrariedade (a no despersonalizao dos responsveis pelo ato de escolha) no momento da

54

Converge para este entendimento a lio de Rogrio Gesta LEAL. O autor

afirma a normatividade da Constituio e que a Constituio fruto de pactos
polticos que se estabelecem entre os interesses e demandas de uma comunidade e suas
instituies representativas, geral e oficialmente corporificados em pautas de polticas
pblicas e normas jurdicas permissivas e vedativas de comportamentos e condutas,
tudo mediatizado pela expectativa de um consenso dos governados128.
No possvel fazer no mbito de uma Constituio escrita e rgida uma
diferenciao entre normas material e formalmente constitucionais e normas apenas
formalmente constitucionais129. As escolhas do poder constituinte, ainda que no
referentes titularidade, fundamento, finalidade e estrutura do poder e aos direitos do
cidado implicam uma valorao especial de determinados temas, elevados
dignidade constitucional. Essas decises polticas, decorrentes de um processo
constituinte, com ampla participao dos representantes do povo e, com relao a

deciso. Essa despersonalizao explicada na pgina 79, onde o autor afirma que as possibilidades
do despotismo desaparecem quando as normas jurdicas, mediante interferncias decisrias, desligamse das vontades que a prescreveram, convertendo-se em intencionalidades objetivadas por intermdio
de regras impessoais, tornando-se obrigatrias para todos.
128
LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas Hermenuticas dos Direitos Humanos e
Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p. 126.
129
Assim o entendimento de Ivo DANTAS: os textos constitucionais que no sculo
passado limitavam-se consagrao dos Direitos e Garantias Individuais e Diviso do Poder
(denominadas constituies sintticas), passaram a incorporar, no sc. XIX, os denominados Direitos
Econmicos e Sociais, fazendo surgir um novo modelo constitucional, mais amplo e detalhista, por
isto mesmo denominado de analtico. E continua: De ressaltar-se que, assim entendidos os novos
textos constitucionais, no mais se admite a diferenciao que na fase das idias liberais era feita entre
normas materialmente constitucionais e no constitucionais, estas ltimas apontadas apenas como
formalmente constitucionais, embora ambas estivessem presentes no texto da Lei Maior. DANTAS,
Ivo. O valor da Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 10. Regina Maria Macedo Nery
FERRARI refere-se Constituio em sentido material e Constituio em sentido formal. A primeira
composta pelas normas que estruturam o Estado e que tratam dos direitos individuais. Todas as
normas inseridas no texto constitucional, no entanto, produzem efeitos jurdicos e so
hierarquicamente superiores. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da Declarao de
Inconstitucionalidade. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 44-45, 222. Paulo
Ricardo SCHIER prope a substituio das noes de Constituio formal e material pelo conceito de
sistema constitucional, mais amplo, onde ambas complementam-se dialeticamente atravs de
constante dilogo. SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova
dogmtica jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 75-76.

55

alguns temas, com participao direta dos cidados no podem ser menosprezadas
porque no esto diretamente ligadas s funes primordiais da Constituio.
Para Clmerson Merlin CLVE o reconhecimento da normatividade de cada
dispositivo constitucional requisito para a noo de supremacia da Constituio:
A compreenso da Constituio como norma, alis norma dotada de superior hierarquia; a
aceitao de que tudo nela reside constitui norma jurdica, no havendo lugar para
lembretes, avisos, conselhos ou regras morais; por fim, a compreenso de que o cidado
tem acesso Constituio, razo pela qual o Legislativo no o seu nico intrprete, so
indispensveis para a satisfao da supremacia constitucional130.

As normas constitucionais so centros originrios de distribuio de esferas

de competncia e macromodelos cuja funo delimitar a estrutura de organizao
poltica e administrativa do pas, bem como definir as linhas bsicas do sistema
jurdico a ser imposto, segundo Jos Eduardo FARIA. As demais normas jurdicas
somente valero no mbito consentido pelas normas constitucionais. O papel da
Constituio, portanto, estabelecer um procedimento, um mecanismo selecionador
de alternativas que se revela em uma estrutura jurdica. Uma das funes da
Constituio responder qual , em determinadas situaes, o valor mais importante
a ser levado em conta. A eleio dos valores por meio da positivao das normas
constitucionais permite averiguar a legitimidade de uma norma jurdica; ou seja,
permite a verificao de sua adequao ao complexo de valores constitucionalmente
estabelecidos: o fenmeno da legitimidade jurdico-poltica pressupe uma
conformidade de idias e um consenso em torno de certos valores prioritrios131.
130

CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no

Direito Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 27.
131
FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade. So Paulo: Editora Perspectiva, 1978. p.
21, 46-47, 70, 80-82, 91. Em suas concluses, nas pginas 121 e seguintes, o autor afirma que a idia
que se tem de legitimidade a de que tal conceito pressupe um conjunto de valores, por meio do qual
os sistemas jurdicos e polticos se revestem de um componente de autoridade, que os torna aceitos
independentemente do uso da fora, e que se a noo de legitimidade implica um conjunto de
valores, a noo de autoridade pressupe uma quantidade de opinies, argumentos e apoios. E
continua: o que realmente podemos fazer verificar se os critrios e as argumentaes dos detentores
do poder oferecem boas razes para explicar e justificar a natureza da obrigao jurdica e poltica que
eles pretendem impor. Assim, a legitimidade uma questo aberta porque isso faz parte de sua prpria

56

Cabem, no entanto, algumas consideraes a respeito das normas

constitucionais que refletem a Constituio como projeto. Alguns de seus dispositivos
so tratados pela doutrina como normas programticas.
Trcio Sampaio FERRAZ JUNIOR indica dois sentidos de eficcia e afirma
seu conceito, sob a tica pragmtica, relacionado ao sucesso da disposio
normativa, possibilidade de se alcanarem os objetivos da edio da norma. So
trs as funes eficaciais: a funo de bloqueio (que impede a produo de normas que
contrariam as disposies constitucionais), a funo de programa (que determina a
realizao dos fins do Estado) e a funo de resguardo (que probe a reduo
legislativa de um direito constitucionalmente assegurado a ser regulado por lei
ordinria). Diversos objetivos podem ser buscados pelas normas constitucionais,
afirma o autor, possibilitando a distintas correntes polticas, estatuindo-se certas
normas que postergam, contudo, a produo de efeitos para o futuro132.
As caractersticas especficas dos dispositivos constitucionais provocam na
doutrina um estudo sobre suas distintas funes e estruturas. Jos Afonso da SILVA
traz uma classificao das normas constitucionais segundo a sua eficcia.
Para o autor, no h disposio constitucional que no seja norma jurdica ou
sem eficcia jurdica. Eficcia jurdica de uma norma a qualidade de produzir, em
maior ou menor grau, efeitos jurdicos, ao regular, desde logo, as situaes, relaes e
comportamentos nela indicados; nesse sentido, a eficcia diz respeito aplicabilidade,
exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicao
jurdica.
Partindo da premissa que todas as disposies constitucionais so dotadas de
juridicidade, mas so distintas na produo de efeitos jurdicos, Jos Afonso da SILVA
apresenta a seguinte classificao: a) normas de eficcia plena e aplicabilidade direta,
natureza: seu espao o do argumento, o qual requer o concurso da opinio pblica que no espao
da palavra e da ao julga os ttulos em nome dos quais o poder exercido.
132
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Constituinte Regras para a eficcia
constitucional. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 76, p. 67-69, out/dez 1985.

57

imediata e integral; b) normas de eficcia contida e aplicabilidade direta, imediata, mas

possivelmente no integral; e c) normas de eficcia limitada, que se dividem em
normas declaratrias de princpios institutivos ou organizativos e normas declaratrias
de princpios programticos.
As normas programticas, que tendem realizao dos fins do Estado, tm,
para o autor, eficcia jurdica imediata, direta e vinculante nos seguintes aspectos:
I estabelecem um dever para o legislador ordinrio; II condicionam a legislao futura,
com a conseqncia de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem; III
informam a concepo do Estado e da sociedade e inspiram sua ordenao jurdica,
mediante a atribuio de fins sociais, proteo dos valores da justia social e revelao dos
componentes do bem comum; IV constituem sentido teleolgico para a interpretao,
integrao e aplicao das normas jurdicas; V condicionam a atividade discricionria da
Administrao e do Judicirio; VI criam situaes jurdicas subjetivas, de vantagem ou
de desvantagem ()133.

Regina Maria Macedo Nery FERRARI dedica-se ao estudo das normas

programticas,

afirmando

sua

idntica

normatividade

demais

normas

constitucionais: condicionam a validade das disposies infraconstitucionais e impe a

sua obedincia. Mais que isso, ao estabelecer fins e tarefas para o Estado, geram o
dever de seu cumprimento134.
133

SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 1968. p. 38, 42, 58, 78, 150. Raul Machado HORTA afirma que as
normas programticas, embora obrigatrias, reclamam atividade legislativa ulterior, para esgotar o
comando normativo. E ressalta: A norma programtica projeta a Constituio no futuro. No
imobiliza a norma constitucional no tempo e o movimento constante de renovao que ela pressupe
converte a Constituio rgida na Constituio prospectiva. O autor no inclui o prembulo e o
pargrafo nico do artigo 1 entre as normas programticas da Constituio de 1988. HORTA, Raul
Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 195-198.
134
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas Constitucionais Programticas:
Normatividade, Operatividade e Efetividade. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.
Principalmente pgina 153 e seguintes. As normas constitucionais programticas so decorrncia do
Estado social e trazem questionamentos sobre a imperatividade das disposies constitucionais
(problema ausente quando o papel da Constituio apenas garantir a liberdade e limitar o poder do
Estado). As normas constitucionais no tm todas a mesma estrutura, densidade e funo, mas tm a
mesma normatividade (p. 251). A autora reconhece a existncia de normas constitucionais de funo
simblica (p. 63), mas reafirma a normatividade de todos os preceitos constitucionais (p. 79, 95). Na
pgina 133, traz a lio de Rui Barbosa, em confirmao aos seus argumentos: no h, numa
Constituio, clusulas a que se deva atribuir meramente o valor moral de conselhos, avisos ou
ilaes. Todas tm fora imperativa de regras ditadas pela soberania nacional. A autora se dedica ao

58

Para Paulo BONAVIDES, configura inconstitucionalidade material o

descumprimento dos preceitos constitucionais de cunho programtico: promana a
inconstitucionalidade material da coliso da realidade extraconstitucional uma
realidade social circunjacente e subjacente Constituio com as normas
programticas da Lei Maior135.
Debruando-se sobre a problema da distinta configurao das normas, Celso
Antonio Bandeira de MELLO apresenta outra classificao, a partir da consistncia
da posio jurdica dos cidados ante as normas constitucionais, pois ressalta que
duas normas de eficcia plena podem gerar posies jurdicas distintas (como, por
exemplo, a norma que afirma a competncia da Unio para legislar sobre direito civil e
a norma que impe a gratuidade de ensino primrio nos estabelecimentos oficiais).
De acordo com a investidura, em prol dos administrados, de direitos mais
ou menos amplos descendentes direta e imediatamente do Texto Constitucional,
Bandeira de MELLO apresenta trs modalidades: a) normas constitucionais que
outorgam um poder jurdico, que independe do concurso de outrem para ser frudo; b)
normas constitucionais que geram um bem jurdico cuja fruio depende de uma
prestao; e c) normas constitucionais que determinam finalidades a serem cumpridas
pelo Estado. Enquanto os dois primeiros tipos de norma atribuem ao cidado o
desfrute de uma utilidade e o poder jurdico de exigi-lo, as normas que determinam
finalidades garantem apenas o direito de afastar judicialmente as regras que contrariam
as finalidades e obter interpretaes e decises em consonncia com estas normas136.
tema da eficcia das normas constitucionais em artigo especfico sobre a necessidade de
regulamentao constitucional, onde afirma que as normas programticas no so exeqveis por si,
mas impem a sua realizao. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Necessidade da
Regulamentao Constitucional. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica. So Paulo
Ano 5, n 18. p. 59-78, jan/mar 1997.
135
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 123.
136
Todos os tipos de normas constitucionais se dividem ainda em direitos ou poderes que
no podem ser restringidos e direitos ou poderes restringveis por lei ordinria. Os poderes jurdicos ou
direitos a prestaes que decorrem imediatamente das normas constitucionais podem ter seu gozo
(indevidamente) obstaculizado face impreciso do legislador constituinte ao defini-los. Afirma

59

Crmen Lcia Antunes ROCHA, fundamentada no conceito de Constituio,

afirma a normatividade de todas as normas constitucionais e sua eficcia plena:
Toda norma constitucional tem eficcia plena. Quero dizer, toda norma constitucional tem
que ser formulada e interpretada de molde tal a permitir que a funo constitucional para a
qual foi formulada se cumpra. No tivesse eficcia plena a norma constitucional e, com
certeza, no seria norma, muito menos constitucional, no sentido de fundamental, de norma
bsica, superior e necessria do Direito137.

Algumas normas constitucionais se revelam como princpios. Os princpios

tm contedo normativo, embora se revelem com maior abertura138.
Paulo BONAVIDES ressalta que os princpios constitucionais irradiam seus
efeitos a toda ordem jurdica e a transforma em um sistema139. Para Antonio Gomes
Moreira MAUS os princpios revelam os compromissos polticos de uma sociedade
heterognea, alm de permitir o governo de distintas maiorias polticas ao permitir
diferentes maneiras de atingir os objetivos constitucionais. Sua efetividade parece

Bandeira de MELLO que essa uma estratgia dos representantes constituintes para torn-los
inoperantes; no entanto, h uma zona de certeza do conceito que pode ser aplicada diretamente.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia Social.
Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 239-246, 234.
137
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. p. 39. Na mesma pgina, a autora explica: Eficcia a propriedade que tem
uma norma para produzir o resultado para o qual foi criada, cumprindo-lhe o destino prprio e
realizando a sua finalidade. Para ser eficaz a norma tem que estar em vigor, ser legtima e conter todos
os elementos que acondicionem e modelem os princpios e direitos nela inseridos. No h norma sem
finalidade jurdica especfica, menos ainda quando se trata de norma constitucional; nem h finalidade
constitucionalmente exposta apenas para ser sugerida ou lembrada e no para ser necessariamente
observada e cumprida. A auto-suficincia da Constituio tem como fonte a legitimidade apurada
pelo consentimento popular e formao no seio do prprio povo, nico titular do poder constituinte e
autor do processo histrico constituinte (p. 53).
138
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 147. Em outra obra, o autor afirma, categoricamente, que os princpios
so normas. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. O Concurso Pblico e o Processo Administrativo.
In: MOTTA, Fabrcio (Coord.). Concurso Pblico e Constituio. Belo Horizonte: Frum, 2005. p.
73-89. p. 74. Regina Maria Macedo Nery FERRARI afirma: a lei constitucional impe-se como
parmetro da constitucionalidade no s na atuao dos rgos estatais em desconformidade com as
normas e os princpios da Constituio.... FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da
Declarao de Inconstitucionalidade. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 220.
139
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. So Paulo: Malheiros,
2001. p. 259.

60

condicionada pelo acordo em torno dos objetivos bsicos a serem atendidos140.

Carlos Ayres BRITTO admite que as normas constitucionais tm desigual
importncia sistemtica. As normas constitucionais que se aproximam mais da
finalidade proposta pelo povo repassam para outras normas a prpria materialidade,
numa tpica relao de continente/contedo ou de primus inter pares, para que as
idias centrais de direito (que os princpios encarnam) operem incessantemente como
fundamento racional e elemento ordenador de todo o conjunto normativo. O autor
sustenta, alm da superioridade dos princpios em relao s regras, a preeminncia
dos princpios fundamentais (que do personalidade Constituio, onde se aninha a
alma da Constituio por inteiro, e que se localizam nos ttulos I e II da Constituio,
ao lado de outras normas no fundamentais) e, ainda acima destes, dos princpios
protofundamentais, que esto elencados entre as clusulas ptreas. Portanto possvel
vislumbrar, segundo o pensamento de Carlos Ayres BRITTO, a existncia de quatro
nveis hierrquicos na Constituio: os preceitos, as normas simplesmente
principiolgicas, os princpios fundamentais e os princpios protofundamentais141.
Para Paulo BONAVIDES, os princpios so as normas das normas, as mais
excelsas do sistema. Neste terceiro momento histrico da vida das Constituies, a
materialidade constitucional insere-se na rbita principial: os princpios so dotados
de superioridade normativa, so os princpios muito mais densos e ricos de
juridicidade que quaisquer outras normas. Afirma o autor:
Representando, todavia, a excelsitude normativa das disposies constitucionais, so os
princpios a mola-mestra dessa teoria, a manivela do poder legtimo, a idia-fora que
ampara todo o sistema de organizao social; viol-los, de ltimo, configura uma
inconstitucionalidade material, quer a violao afronte direta ou indiretamente, externa ou

140

MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na

Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 75-77.
141
BRITTO, Carlos Ayres. As clusulas ptreas e sua funo de revelar e garantir a
identidade da Constituio. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito
Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 175195. p. 177-183.

61

internamente, o corpo normativo do Estatuto Supremo142.

Assim se manifesta Crmen Lcia Antunes ROCHA, ao afirmar que os

princpios valores compartilhados socialmente inseridos na Constituio e, portanto,
juridicizados gozam de uma eficcia social inequvoca. A eficcia jurdica dos
princpios constitucionais dota-se de uma certeza e legitimidade maiores que outras
normas da prpria Lei Magna. Ao formar, informar e conformar a ordem
constitucional, os princpios so superiores s demais normas constitucionais (aos
princpios confere-se uma superconstitucionalidade) e tm primariedade jurdica na
normativa constitucional. So diretrizes polticas, legislativas, administrativas e
jurisdicionais e atingem o legislador infraconstitucional, os governantes, juzes e
cidados. Crmen ROCHA afirma ainda a normatividade dos princpios: O princpio
constitucional veicula-se em norma superdotada de potncia impositiva imediata,
fundamento de validade e coerncia de todo o sistema jurdico143.
No mesmo sentido, o pensamento de Ana Paula de BARCELOS. Para a
autora, os princpios revelam as escolhas do constituinte originrio quanto concepo
do Direito que no podem ser substitudas pelo intrprete que, portanto, deve fazer a
leitura das regras constitucionais atravs dos princpios144.
142

BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So

Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 18, 116 e 124.
143
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao
Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 28, 26, 59, 31, 38, 40, 43. Alm disso, afirma a autora, os
princpios atuam de forma positiva, afirmando a diretriz e o contedo dos subprincpios e do
regramento jurdico que se pe observncia dos membros da sociedade estatal, e de forma negativa,
quando rejeitam a introduo no sistema normativo de qualquer contedo que se contraponha ou se
incompatibilize com o quanto neles estabelecido. A aderncia dos princpios constitucionais
impossibilita que qualquer regulamentao jurdica ou qualquer comportamento institucional do
Estado ou individual dos membros da sociedade poltica excepcionem-se das diretrizes vinculantes
neles traadas. E, adiante, a autora reafirma a sua superioridade hierrquica: Os princpios
constitucionais indicam, assim, a essncia do modelo constitucional acatado, conforme antes relevado,
da a sua superioridade sobre todas as outras determinaes normativas inseridas no sistema, inclusive
naquelas de nvel constitucional. A sua sobranceria reside na especialidade jurdico-constitucional de
sua natureza e funo (p. 27, 40 e 50).
144
BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002. p. 146. Na mesma pgina, BARCELOS defende que o princpio da dignidade
da pessoa humana traduz a deciso mais fundamental do constituinte e, portanto, h de ser o vetor

62

Paulo Ricardo SCHIER no destoa deste entendimento. Afirma que os

princpios so valores jurdicos supremos da sociedade, servindo como parmetro de
aplicao do Direito para o Estado (Administrao Pblica, Legislador e Juiz) e a
sociedade civil, passando a construir verdadeira reserva de justia. O autor se refere a
uma reserva histrica de Justia construda por uma sociedade concreta e
constitucionalizada por valores jurdicos145.
Romeu Felipe BACELLAR FILHO nega a existncia de uma hierarquia
entre as normas constitucionais, mas reconhece uma primariedade lgica aos
princpios, pois atuam como critrio interpretativo e integrativo do texto
constitucional146. Rogrio Gesta LEAL afirma que, no obstante o princpio da
unidade da Constituio, h duas modalidades de normas constitucionais e as normasprincpios delimitam a interpretao dos demais dispositivos da Constituio e
vinculam os atos do Estado para dar concretude ao seu contedo147.
No possvel, nem o objeto central deste trabalho, esgotar a discusso
sobre a existncia ou no de hierarquia entre as normas constitucionais. Para validar os
argumentos a serem defendidos, afirma-se que os princpios inseridos na Constituio
e entre eles principalmente o princpio democrtico possuem fora para condicionar a
interpretao e a aplicao das normas do sistema jurdico, inclusive os demais
preceitos constitucionais.
interpretativo geral. No mesmo sentido, Jos Afonso da SILVA afirma que a dignidade da pessoa
humana valor fundante da Repblica, da Federao, do Pas, da Democracia e do Direito. Portanto,
no apenas um princpio da ordem jurdica, mas o tambm da ordem poltica, social, econmica e
cultural. Da sua natureza de valor supremo, porque est na base de todo a vida nacional. SILVA,
Jos Afonso. A dignidade da pessoa como valor supremo da democracia. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, 212, p. 89-94, abr/jun 1998.
145
SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica
jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 128.
146
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 148, 149.
147
LEAL, Rogrio Gesta. Direitos Humanos no Brasil: desafios democracia. Porto
Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1997. p. 133. Ver, ainda LEAL,
Rogrio Gesta. Consideraes Preliminares sobre o Direito Administrativo Brasileiro Contemporneo
e seus Pressupostos Informativos. A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo
Horizonte, ano 3, n 11, p. 43-58, jan/mar 2003.

63

Afirma-se, ainda, o carter de projeto da Constituio e a eficcia plena das

normas que estabelecem a participao popular na tomada de decises e na gesto dos
negcios do Estado. Tais dispositivos trazem para o cidado um poder jurdico de se
fazer ouvir, ainda que passvel de regulamentao infraconstitucional. Alm disso,
relacionam-se a um fundamento do Estado e, portanto, no podem ser esvaziadas pelo
poder legislativo, constitudo e limitado.
Assim como a Constituio, norma suprema de um ordenamento jurdico,
condicionadora de toda a legislao posterior e anterior, no apenas um conjunto de
conselhos e nem serve somente para limitar o poder, a democracia no apenas um
instrumento148 ou um procedimento. Cr-se na idia de democracia com contedo,
determinvel pela construo histrica do conceito149 e por sua positivao no texto
constitucional.

148

Francisco WEFFORT afirma que o Brasil constitui, pelo menos at aqui, o caso infeliz
de um pas que no fez, nunca, nem uma revoluo verdadeira nem uma democracia verdadeira.
Analisa a tradio ambgua que permite a alguns personagens polticos serem vistos ao mesmo tempo
como autoritrios e democratas (Getlio Vargas e Figueiredo), e o cinismo poltico (voto no enche
barriga, em poltica vale a verso, no o fato, a lei, ora a lei), que levam a uma concepo
instrumental da democracia: Um instrumento de poder entre outros, apenas um meio, uma espcie de
ferramenta para se atingir o poder. Essa noo de democracia acaba por afast-la da idia de
legitimidade. Para o autor, so atributos da democracia, universalmente considerada, o imprio da lei,
qual se subordinam governados e governantes, a liberdade de se organizar para competir, de modo
poltico, pelo poder, a liberdade de participao do conjunto de cidados, atravs do voto, nos
momentos de constituio do poder. WEFFORT, Francisco. Por que democracia? So Paulo:
Brasiliense, 1984. p. 23, 32, 34, 40, 55.
149
Essa parece ser a viso de Paulo Ricardo SCHIER, ao afirmar a necessidade de se
vislumbrar a Constituio em sentido jurdico, formal, dotada de certa normatividade e
vinculatividade, mas uma normatividade historicamente construda. SCHIER, Paulo Ricardo.
Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1999. P. 90-91. A idia de normatividade historicamente construda da Constituio
fundamenta a defesa de um projeto democrtico construdo pelo Constituinte e que vincula a atuao
do Estado institudo pela idia de Direito.

64

3 AS BASES DO PROJETO DEMOCRTICO: AS MANIFESTAES

POPULARES E OS INTELECTUAIS

A demanda por uma Assemblia Constituinte e por uma nova ordem

constitucional a substituir o regime ilegtimo inicia-se no final da dcada de 1970, mas
deslocada pela campanha por eleies diretas para Presidente da Repblica.
Depois de vinte anos de ditadura e represso das manifestaes polticas, o
Brasil tem uma onda de mobilizao popular na penltima dcada do sculo XX. O
enfraquecimento do regime militar evidente, face ao no cumprimento da promessa
de desenvolvimento, e os problemas econmicos levam a uma insatisfao
generalizada com o poder poltico150.
O governo Geisel traz a poltica de distenso. A abertura, no entanto,
estrategicamente controlada h, na realidade, a imposio de uma democratizao
conservadora pela via autoritria151. A legislao eleitoral, com constantes mudanas,
utilizada em larga escala pelo governo para impedir um crescimento da oposio e
manter um sistema de demandas e concesses, controlando a situao para que ela
permanea a mesma152.
Clmerson Merlin CLVE analisa essa abertura, afirmando que o processo
150

Para Ives Gandra da Silva MARTINS, a partir do fracasso do modelo econmico que
a ordem institucional deixa de representar a aspirao popular e ento torna-se ilegtima.
BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Crise Institucional e a
Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p. 59-74, jul/set 1983.
151
CARDOSO, Fernando Henrique. A Construo da Democracia. So Paulo: Siciliano,
1993. p. 224. O autor afirma, na pgina 231 da mesma obra, que enquanto a elite no poder quer
persistir na linha de uma democracia ultra-restrita, os setores oposicionistas mais conseqentes e
ideologizados sonham com um sistema que permita reproduzir o jogo partidrio clssico, e a mdia
dos polticos profissionais, sem o saber, sonha com partidos burocrticos que recolham o voto das
massas, sem dar-lhes espao real de participao na vida interna dos partidos. O texto aqui utilizado
foi apresentado em reunio do Latin American Program, The Wilson Center, Washington, em
setembro de 1979.
152
Flavio BIERRENBACH ressalta que a singularidade do processo brasileiro de
abertura consiste no papel crucial da luta eleitoral, reforada, sem dvida alguma, pela mobilizao da
sociedade civil. BIERRENBACH, Flavio. Quem tem medo da Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1986. p. 54.

65

d-se pela elite governante, que libera o regime progressivamente, mas de forma
autoritria e voluntarista. Afrouxamento do regime, mas a partir de atos de cima ou
de dentro (quer dizer: sem a participao da sociedade civil em geral e das classes
trabalhadoras em particular)153.
O regime inicia por conceder determinadas vantagens, possibilitando
gradualmente uma participao poltica, dentro de suas regras. Cai o bipartidarismo154,
mas permanece o controle e a tutela do Estado sobre a organizao partidria. Os
governadores e os senadores passam a ser eleitos diretamente a partir da Emenda
Constitucional 15 de 19 de novembro de 1980. A Emenda 22 de 29 de junho de 1982
acaba com a nomeao dos prefeitos das capitais. A Emenda 25 de 15 de maio de 1985
reconhece o direito de voto ao analfabeto, recuperando sua cidadania afastada pela Lei
Saraiva de 1881, declara a liberdade de criao dos partidos polticos e restabelece
eleies diretas para Presidente da Repblica.
Surge a exigncia de eleies diretas para Presidente da Repblica.
Provocadas pela oposio (no to enfraquecida como pretendia o governo com a
diviso em diversos partidos polticos), milhares de pessoas saem s ruas para afirmar
que queriam votar para Presidente.

153

CLVE, Clmerson Merlin. O Direito em relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja, 1983.
p. 46. Na pgina 49, o autor afirma que esse processo (autoritrio) de liberalizao poltica a
derradeira busca da institucionalizao do regime, na tentativa de legitimao.
154
A reforma partidria foi objeto do Pacote de Abril, editado pelo Governo Militar em
1977. Receosos do crescimento do Movimento Democrtico Brasileiro e de sua possvel vitria nas
eleies de 1978, os militares decidem extinguir as organizaes polticas ento existentes (o prprio
MDB e a ARENA Aliana Renovadora Nacional) e possibitam a criao de partidos polticos
buscando dividir e enfraquecer a oposio. A base do governo se rene no Partido Democrtico Social
e os militantes do MDB formam o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro. criado o Partido
Progressista e em 1980 so registrados o Partido Trabalhista Brasileiro, o Partido Democrtico
Trabalhista e o Partido dos Trabalhadores. As obras de Orides MEZZAROBA e de Antonio Carlos
KLEIN fazem uma anlise dos partidos polticos no Brasil, teorizando tambm a respeito das
organizaes partidrias. KLEIN, Antonio Carlos. A Importncia dos Partidos Polticos no
Funcionamento do Estado. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. MEZZAROBA, Orides. Introduo ao
Direito Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.

66

3.1 OS ANSEIOS: DUAS LUTAS SIMULTNEAS

Com o lento processo de abertura, a insatisfao com as condies
econmicas e sociais provoca uma mobilizao social e o ressurgimento da sociedade
civil155. Duas propostas, no excludentes, surgem nos discursos da oposio, das
organizaes e dos movimentos sociais e dos intelectuais: eleies diretas e uma nova
Constituio.
Francisco WEFFORT, ao responder pergunta de um assessor poltico dos
Estados Unidos, explica porque no Brasil se busca a democracia (e porque os
brasileiros acreditam que a transio para a democracia, face falta de tradio
democrtica e de estabilidade poltica, historicamente verificvel) e no se faz uma
revoluo ao final de um longo perodo de ditadura.
Discorre sobre a diferena de entendimento quanto ao ritmo do processo de
transio e afirma, para evidenciar um sentido alm do puramente instrumental para a
democracia, que:
A luta poltica no Brasil, hoje, tanto uma luta pelo poder quanto uma luta em torno do
significado de democracia. Em outras palavras: a democracia o terreno onde grupos e
partidos que representam interesses e ideologias diversas lutam pelo poder. por isso que
todos (ou quase todos) tm de incluir entre seus objetivos a conquista da democracia ou,
para os setores mais ligados ao regime, o aprimoramento da democracia. evidente que,
na medida em que aparece como um instrumento para o poder, a democracia concebida
como um instrumento. Mas tambm me parece evidente que, na medida que se constitui no
terreno da luta, a democracia passa a ser um objetivo comum geral, do conjunto das foras
polticas. A luta poltica no Brasil, hoje, tanto uma luta pela democracia quanto uma luta
pela hegemonia dentro da democracia156.

WEFFORT aduz que a democracia substitui o desenvolvimento como valor

155

RODRIGUES, Alberto Tosi. Diretas J: o grito preso na garganta. So Paulo:

Editora Fundao Perseu Abramo, 2003. p. 13. RODRIGUES apresenta os elementos que possibilitam
o surgimento das Diretas J: a crise do modelo econmico e do tipo de Estado a ele associado, o
ressurgimento da sociedade civil (com a emergncia de movimentos populares) e a estratgia de
transio do regime (p. 11-14).
156
WEFFORT, Francisco. Por que democracia? So Paulo: Brasiliense, 1984. p. 61, 59.

67

geral157 e ressalta a redescoberta da sociedade com espao da poltica como modo de

conquista da liberdade. Mas alerta que a democracia apenas uma das alternativas
possveis; que a Constituinte um passo, mas no um novo comeo para a nossa
histria poltica, pois a transio continuar por muitos anos158.
A Ordem dos Advogados do Brasil inicia a campanha por uma nova ordem
constitucional em 1977, em resposta ao Pacote de Abril. A OAB exige uma
Constituinte soberana e exclusiva. Seu presidente, Raymundo FAORO, est frente da
campanha, que recebe um apoio titubeante do Movimento Democrtico Brasileiro,
sem consenso entre seus militantes quanto forma de convocao da Assemblia. A
Aliana Renovadora Nacional apresenta a proposta oposicionista de uma Constituinte
como um apelo eleitoral e defende reformas constitucionais para sustentar a abertura
poltica159.
Rebatendo as propostas do governo, Raymundo FAORO defende a
Assemblia Constituinte como nica forma de recuperar a legitimidade. Demonstra o
esgotamento do governo militar, ilegtimo desde sua origem, pois desloca pela fora a
titularidade do poder constituinte160.
O autor discorre sobre a distino entre legalidade e legitimidade,
ressaltando que esta exige consentimento, incompatvel com a alienao da liberdade.
157

E, ao se referir campanha das diretas, exteriorizao da generalidade do valor

democrtico, volta f do povo brasileiro na democracia: Essa crena democrtica, inverossmil de
acordo com os critrios da tradio, tornou-se na campanha das diretas de um evidncia to ntida que
quase se poderia tocar com a mo. WEFFORT, Francisco. Por que democracia? So Paulo:
Brasiliense, 1984. p. 60.
158
WEFFORT, Francisco. Por que democracia? So Paulo: Brasiliense, 1984. p. 95, 63,
85. Na pgina 129, o autor afirma a necessidade de complementao entre a democracia representativa
e a democracia direta para aprimorar a democracia e capacit-la para constituir-se como espao de
transformao da sociedade.
159
O Dossi Constituinte publicado pelo Centro Ecumnico de Documentao e
Informao retrata a luta pela convocao de uma Assemblia Constituinte. Ver, com relao ao tema
ora tratado: CALDEIRA, Cesar. A Constituinte de 1986: A Construo da Democracia no Brasil. In:
CENTRO ECUMNICO DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi Constituinte. Rio de
Janeiro: CEDI, 1986. p. 7-31.
160
FAORO, Raymundo. Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada. So
Paulo: Brasiliense, 1981. p. 18 e seguintes.

68

E afirma: No a ruptura do poder que reclama a constituinte, para legitim-la,

qualquer que seja seu contedo. a legitimidade em decomposio, agravada pela
ineficincia, que desperta o poder constituinte de um povo161, para defender a
convocao de uma Assemblia Constituinte e no apenas reformas constitucionais.
Reformas no so aptas a emprestar legitimidade ordem vigente se o ttulo
viciado, so limitadas por conceito e so incapazes de alterar a estrutura de poder.
Mais grave quando a Constituio a ser reformada apenas um simulacro outorgado
consistindo uma pardia de uma pardia. O dilema, para o autor, no est entre
reforma e constituinte, mas entre constituinte e poder de fato, do qual deriva um
suposto e falacioso poder de emenda162:
A reforma, alm de estar confinada dentro de fronteiras insuperveis, mobiliza, pela fora
de sua dinmica interna, apenas os mecanismos da ordem vigente. Ela no tem, em
nenhuma hiptese, as condies de alterar a essncia da ordem jurdica implantada; jamais
transforma um regime autocrtico num regime democrtico, embora se habilite a percorrer
o caminho inverso. S a deslocao do titular do Poder Constituinte, no reencontro com o
povo o conjunto de cidados politicamente ativos poder desencadear esse passo
161

FAORO, Raymundo. Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada. So

Paulo: Brasiliense, 1981. p. 55. Adiante, na pgina 89, o autor desenvolve essa idia: As
constituies no perecem por obra de um trauma externo que, no mximo, revela sua inoperncia, no
duplo aspecto da legitimidade e da eficincia. A primeira debilidade se manifesta a partir do momento
em que a ordem estatal, da constituio derivada, no gera mais consenso, no sentido da ordem e da
coeso poltica, acerca das regras fundamentais que permitem o jogo democrtico. H uma crise de
valores que, ao perder a fora, de imantao que se situa alm das constituies, enfraquece e, no caso
extremo, revela a impotncia do poder.
162
FAORO, Raymundo. Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada. So
Paulo: Brasiliense, 1981. p. 69 e seguintes. Aos contrrios a uma nova Constituio pela ausncia de
vcuo de poder, afirma que O Poder Constituinte atua com dinmica permanente, em toda parte,
sempre que no for tolhido. Usurpado, todavia, ele s se expressa por meio de uma assemblia,
sobretudo necessria quando o poder constitudo, apartado de sua fonte, se estrutura margem do
consenso, sobre cujo reconhecimento atuam as foras democrticas de consentimento, que se
expandem na participao poltica e social. O defeito de origem mais um argumento contra as
emendas, incapazes de recuperar o Poder Constituinte, resvalando sobre arranjos do poder constitudo,
ilegitimamente apropriado por um grupo seleto e excludente. A assemblia constituinte no se torna
necessria, portanto, porque o poder est destrudo e, em seu lugar, outro, mais atualizado, deva
preencher o espao perdido. Os termos da questo no se situam entre poder decado e poder
emergente, mas vo mais ao fundo, transcendendo o poder, para alicerar os fundamentos em que ele
vlido, isto , legtimo. Cuida-se, alm da mera legalidade dos rtulos e do poder instrumentado pela
fora, de restaurar a autoridade, a autoridade que no seja tal apenas porque, na esquina, h um policial
vigilante e armado (p. 90).

69

definidamente qualitativo. () A constituio foi destruda e, por isso mesmo, sobre ela e
atrs dela, liberou o Poder Constituinte que, para atuar, depende s da convocao popular.
Fora da s existe o aparelhamento do poder, redutvel fora, nunca o poder legitimvel a
partir de si prprio, como quer o meio oficial, elitisticamente espraiado em setores do
governo163.

Paulo BONAVIDES publica, em 1978, um artigo onde afirma a existncia

de uma crise constitucional no Brasil. Para a legitimidade do regime faz-se necessria,
na viso do autor, a convocao de uma Constituinte de poderes limitados, deferindose ao povo soberano, por via do referendum, a palavra final sobre o documento
elaborado, que aliceraria instituies vazadas na legitimidade da participao e do
consentimento164.
Em obra publicada em 1979, Manoel Gonalves FERREIRA FILHO
tambm defende uma nova Constituio:
claro e patente que o porvir da Nao reclama uma nova Constituio. Uma Constituio
que no repita as frmulas usadas e gastas do passado, que no veja em meras solues
autoritrias a chave para os problemas polticos. Uma Constituio que no se limite a
copiar modelos estrangeiros, que no se erga sobre o desconhecimento da realidade
brasileira. Uma Constituio, outrossim, que no se levante contra a Revoluo de Maro e
seus ideais, mas que se destine a institucionaliz-la de modo definitivo e duradouro165.

A Constituio de 1967 (com a redao dada pela Emenda Constitucional n

1 de 1969166) falsa: ilegtima, antidemocrtica, contraditria e mal redigida, e
163

FAORO, Raymundo. Assemblia Constituinte: a legitimidade recuperada. So

Paulo: Brasiliense, 1981. p. 78.
164
BONAVIDES, Paulo. O Poder Constituinte. Revista Forense. Rio de Janeiro, vol. 263,
ano 74, fascculos 901-902-903, p. 17-24, jul/set 1978. Aduz o autor, ainda, que esse poder
constituinte das teses liberais e democrticas da Nao e do Povo soberano o nico legtimo para
instituir um Estado de Direito.
165
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A Reconstruo da Democracia. So Paulo:
Saraiva, 1979. p. XVI.
166
H divergncia na doutrina com relao ao nome da ordem constitucional instituda em
1969. Alguns a denominam Constituio de 1969, outros mantm o seu nome de batismo, Emenda
Constitucional 1 de 1969. Paulo BONAVIDES assim se manifesta sobre o tema: A paradoxal
organizao do caos em nossa estrutura bsica resulta nessa evidncia sul-americana de termos duas
Constituies em vigor, coisa jamais ocorrida em outro Pas; das quais uma no sabemos ao certo se
Emenda ou Constituio, sendo formalmente uma coisa e materialmente outra. BONAVIDES, Paulo.
Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 176.
Ainda sobre essa discusso, Crmen Lcia Antunes ROCHA afirma que a Emenda no pretende
reformar a Constituio de 1967 (e se o pretendesse, seria inconstitucional), mas impe uma nova

70

nenhuma emenda pode consert-la167. Serve a diversas interpretaes, ao sabor da

vontade prevalecente no momento e no cumpre seu papel. viciada pelo nmero
excessivo de emendas e por sua origem, alheia vontade popular, engendrada
intramuros e aprovada por um Congresso manietado, intimidado168.
Para a Ordem dos Advogados do Brasil, que organiza em So Paulo, entre os
dias 1 e 4 de agosto de 1983, o Congresso Nacional de Advogados Pr-Constituinte:
A nica conciliao possvel, necessria e j agora inadivel, a que se faa para devolverse finalmente Nao o exerccio pleno do poder constituinte que seu. A reordenao
democrtica do Pas, decerto, no panacia que nos liberte, num passe de mgica, da
dramtica falncia da empresa autoritria. Mas s uma nova Constituio, nascida de um
compromisso democrtico de toda a Nao representada em Assemblia Constituinte,
poder ungir de legitimidade o Governo que, diretamente eleito, venha a receber do povo
no s os instrumentos da fora estatal, mas, com eles, a autoridade consentida para
reclamar-lhes os sacrifcios necessrios ao reerguimento do Pas cado169.

Os painis apresentados no Congresso demonstram a necessidade de

convocao de uma Assemblia Constituinte, e no apenas reformas constitucionais, e
uma preocupao com o contedo social da nova ordem constitucional.
Paulo BROSSARD afirma: H uma infinidade de leis, at um nmero
avantajado de emendas ditas constitucionais. Mas no h, verdadeiramente, uma
Constituio. At formalmente, at nominalmente, porque a prpria carta outorgada,

configurao poltica ao pas. E aduz: A Emenda n 1, de 1969, foi um engodo. No era emenda, no
era observada sequer como lei quando a sua observncia no se compatibilizava com os interesses dos
detentores do poder, era suspensa por atos que sobrepairavam a ela, era ilegtima e contrria ao sentido
de Direito que a Democracia pretende a ele atribuir, ou seja, de retido e Justia, pensado e vivido por
modelo que o povo, manifestando-se livremente, escolhe. ROCHA, Crmen Lcia Antunes.
Constituio e Constitucionalidade. Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 91. No se discutir aqui a
respeito da natureza jurdica da Emenda em questo: ser chamada de Emenda Constitucional 1,
ainda que se reconhea nela uma nova ordem constitucional.
167
DALLARI. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 114-115.
168
ANDRADE, Antnio Couto de. Constituinte: Assemblia Permanente do Povo. So
Paulo: Edio Nacional. 1985. p. 12..
169
CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So
Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 8. Apresentao do presidente Mrio
Srgio Duarte Garcia.

71

tem o nome de emenda e o nmero da emenda170.

Na discusso sobre a Assemblia Nacional Constituinte em oposio
reviso constitucional, Jlio TEIXEIRA ressalta que o Poder Legislativo, a quem se
quer atribuir a elaborao de um novo Pacto Social Democrtico, escravo do
autoritarismo e apenas parcialmente eleito pelo povo171.
Miguel Seabra FAGUNDES declara que formalmente o Brasil no tem
Constituio; vige, como direito constitucional positivo, um conjunto de remendos
constitucionais. Analisa as trs propostas para resolver a crise institucional brasileira
o uso do poder de emenda pelo Congresso Nacional, a autoconverso do Congresso
Nacional em Assemblia Constituinte e a convocao (pelo Congresso) de uma
Assemblia Nacional Constituinte. Defende a ltima alternativa, pois somente assim
se poder alcanar a legitimao plena e tranqila de nova ordem institucional.
Aduz, ainda, que juntamente com a Assemblia Constituinte deve funcionar o Poder
Legislativo para controlar o Executivo e legislar ordinariamente172.
Em conferncia pronunciada na Faculdade de Direito da Universidade
Federal do Paran, em 30 de maro de 1984, Nelson SALDANHA afasta a
possibilidade de reforma do texto constitucional:
Se ao pas conviesse apenas uma atualizao de dispositivos em sentido tcnico, caberia
bastar-se com a reforma, que competncia constituda e que cabe ao legislativo ordinrio.
Mas o pas, necessitado de uma legitimidade suficiente, precisa de por em ao o seu poder
constituinte, que por definio suprapositivo e que se assemelha, como escrevi em um
ousado texto de juventude, a uma poiesis poltica. Enquanto nos trabalhos de reforma o
legislativo embora obrigado a uma qualificao especial em termos de direito positivo
170

FAGUNDES, Miguel Seabra. Convocao. Iniciativa. In: CONGRESSO NACIONAL

DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha
Carioca Editora, 1983. p. 80. BROSSARD, Paulo. Presidencialismo e Parlamentarismo. In:
CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo.
Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 115.
171
TEIXEIRA, Jlio. Constituinte ou Reviso Constitucional. In: CONGRESSO
NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de
Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 56.
172
FAGUNDES, Miguel Seabra. Convocao. Iniciativa. In: CONGRESSO NACIONAL
DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha
Carioca Editora, 1983. p. 81-87.

72

elabora substituies de detalhe dentro de um arcabouo intocvel, no trabalho constituinte

o prprio arcabouo pode ser revisto e at alterado: trata-se de organizar como um todo o
ordenamento constitucional, e sobre tudo de colocar esta organizao com relao
autoridade da nao, que ter, no caso, conferido um mandato expresso Assemblia
Constituinte173.

Paulo BONAVIDES condena a utilizao da reforma constitucional como

remdio crise de legitimidade ento imperante no Brasil. Para o autor, a Constituio
deve estar construda sobre a participao democrtica, sobre a vontade popular, o que
exige um procedimento constituinte que permita sua influncia. No admite, ainda,
que o Congresso faa uma nova Constituio: isso corresponderia a uma outorga e
essa ilegitimidade traria ao Congresso responsabilidade pela deteriorao institucional.
Apresenta como soluo manter o Congresso e convocar uma Assemblia Constituinte
que, ao submeter seu produto a um referendo popular, conduziria a obra constituinte
ao grau mximo de legitimidade, em propores jamais vistas em toda a nova histria
constitucional174.
Bernadette PEDROSA traz um argumento definitivo contra a reforma
constitucional:
() a realidade brasileira , hoje, o resultado de uma experincia traumatizada por
sucessivos impactos desferidos pelo Poder Reformador, cujo vcio de origem o torna
suspeito conscincia dos democratas nacionais. (Os acontecimentos ainda esto bem
vivos na memria de todos os brasileiros para que precisem ser lembrados. Anote-se,
todavia, um dado sintomtico no panorama poltico das foras nacionais: enquanto a tese
da reforma tem sido defendida por porta-vozes do Governo, por motivos bvios, a tese da
Constituinte foi transformada em bandeira de luta das Oposies, quer a nvel de
organizaes partidrias, quer a nvel de associaes de classe ou de outros segmentos
igualmente expressivos da sociedade civil.) Ora, na medida em que no se reconhece ao
Poder Reformador legitimidade poltica nos atuais quadros constitucionais do Brasil, seria
contraditrio confiar-lhe a atribuio de dotar o Pas com uma nova ordem constitucional
173

SALDANHA, Nelson. Constituio e crise constitucional. Recife: OAB / Fundao

Antnio dos Santos Abranches FASA, 1986. p. 33.
174
BONAVIDES, Paulo. Poltica e Constituio: os caminhos da democracia. Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 1985. p. 170, 175-175, 216-217. Na mesma obra, s pginas 175 e seguintes, o
autor afirma que convocar uma Assemblia Constituinte "no significa pois proclamar a ilegitimidade
do processo revolucionrio. Nas circunstncias histricas de 1964, foi legtimo o poder constituinte da
Revoluo quando atuou como poder constituinte originrio, ou seja, quando outorgou o primeiro Ato
Institucional". A ilegitimidade vem depois, com a elaborao ilegtima da Constituio de 1967, com a
sua substituio pela Emenda Constitucional 1/1969 e pelos atos institucionais que a seguiram.

73

expurgada dos vcios autoritrios que plasmaram esse mesmo poder. Sobre ser
contraditria, tal opo revelaria, no mnimo, ingenuidade poltica. Conclui-se, ento, que
a perspectiva conjuntural que, descartando a via reformista, aponta o caminho certo para a
instaurao do processo de legitimidade democrtica como sendo o da convocao de uma
Assemblia Constituinte. Se a curto ou a longo prazo, no questo para ser resolvida
agora175.

O Movimento Nacional pela Constituinte, apoiado informalmente pela

Ordem dos Advogados do Brasil e pela Confederao Nacional dos Bispos do Brasil,
publica um manifesto Nao em 10 de dezembro de 1984, proclamando a
necessidade de uma nova Constituio, e que a nica conciliao possvel, necessria
e j agora inadivel a que se faa para devolver-se finalmente Nao o exerccio
pleno do poder constituinte que seu. Recusa o carter democrtico de uma
Constituio que venha a ser formulada sob tutela e pior, ainda, condicionada por
expresses ilegtimas, embora legais, resduos do autoritarismo e do arbtrio176.
Para Jos Afonso da SILVA,
Todos sentem que o Brasil vive aquele momento histrico que a teoria constitucional
denomina situao constituinte, situao que se caracteriza pela necessidade de criao de
normas fundamentais, consagradoras de nova idia de direito, informada pelo princpio da
justia social, em substituio ao sistema autoritrio que nos vem regendo h vinte anos.
Aquele esprito do povo, que transmuda em vontade social, que d integrao
comunidade poltica, j se despertara irremissivelmente, como sempre acontece nos
momentos histricos de transio, em que o povo reivindica e retoma o seu direito
175

PEDROSA, Bernadette. Diviso e equilbrio dos poderes do Estado. In: CONGRESSO

NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de
Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p.105. Em outro contexto, perante a proposta de reviso da
Constituio de 1988 aps dez anos de sua vigncia, afirma Fbio Konder COMPARATO: Ora, no
regime democrtico, o atributo maior da soberania popular consiste em constitucionalizar a nao. O
poder constituinte pertence ao povo e somente a ele. E esse poder indelegvel, como a prpria
soberania. Imaginar que no o povo, ou seus representantes especiais, eleitos para o exerccio dessa
tarefa exclusiva, mas sim os prprios governantes possam dotar o pas de uma Constituio ou
reformar a que est em vigor, um despautrio lgico e poltico. (...) Isso seria a mais abominvel das
usurpaes: a transformao do poder poltico inferior, delegado pelo povo aos governantes, em poder
poltico soberano destes. Tanto mais que nem mesmo o povo soberano pode descumprir a Constituio
que deu nao. Em seguida aponta a cotidiana usurpao do poder constituinte pelos governantes
um crime continuado dos cleptomanacos polticos. COMPARATO, Fbio Konder. Rquiem para
uma Constituio. In: FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio
de 1988. So Paulo: Paz e Terra, 2001. p. 77-87. p. 78-79.
176
Publicado no Dossi Constituinte. CENTRO ECUMNICO DE DOCUMENTAO E
INFORMAO. Dossi Constituinte. Rio de Janeiro: CEDI, 1986. p. 33-37.

74

fundamental primeiro, qual seja, o de manifestar-se sobre a existncia poltica da Nao e

sobre o modo desta existncia, pelo exerccio do poder constituinte originrio, mediante
uma Assemblia Nacional Constituinte177.

Durante as discusses sobre uma nova ordem constitucional, a campanha por

eleies diretas para presidente da Repblica sai s ruas. O primeiro comcio rene
quinze mil pessoas no Pacaembu, em So Paulo, no dia 27 de novembro de 1983 e em
12 de janeiro de 1984, trinta mil pessoas se renem na Boca Maldita em Curitiba. As
reunies populares se espalham pelo Brasil um milho de pessoas participa do
comcio no Rio de Janeiro em 10 de abril e em 16 do mesmo ms um milho e meio de
pessoas exige votar para presidente no Vale do Anhagaba em So Paulo. O regime
desqualifica as manifestaes e parte da imprensa as ignora at o limite do possvel.
Uma defesa das eleies indiretas para Presidente da Repblica e tambm
para governadores feita por Manoel Gonalves FERREIRA FILHO. A seleo entre
os candidatos seria feita por um colgio especial, que no apenas votaria, mas avaliaria
as propostas e os mritos dos concorrentes. Isso no tira o carter democrtico da
escolha, pois proviria em ltima anlise do povo por meio de seus legtimos e
especiais representantes. Adiante, explicita:
O carter da funo [de chefe de Estado] impe que, para exerc-la, somente seja investida
pessoa de experincia e equilbrio comprovados. Mais do que isso, quem possa apoiar-se
num consenso. Tudo isto faz desaconselhvel a sua eleio direta pelo povo. Esta, sobre
acentuar a disputa demaggica e passional, desavantaja os que melhores condies tm
para a tarefa, pois esses dotes no so os que mais votos conquistam, em regra geral, nos
comcios populares. Igualmente, no conveniente a eleio indireta pelo Parlamento. Esta
poder gerar, como revela a experincia estrangeira, uma vinculao entre o eleito e seus
eleitores, que cerceia e sacrifica a indispensvel liberdade de ao de um chefe de
Estado178.

177

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 19. Texto produzido em 1984.
178
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A Reconstruo da Democracia. So Paulo:
Saraiva, 1979. p. 158 e 182-183. Concorda com esse ponto de vista Cezar Saldanha SOUZA JUNIOR,
que no v na eleio indireta para Presidente da Repblica um fator antidemocrtico: o Presidente
antes de tudo o chefe do Estado, o representante da comunidade nacional, o qual deve estar acima dos
partidos, das classes e das peculiaridades regionais que a compem. Enquanto chefia do Estado, a
Presidncia no rgo representativo de opinio pblica ou partidria, mas da Nao na unidade de
sua diversidade. Por esta razo, o fato do Chefe de Estado, como primeiro representante da Nao, ser

75

A maior parte dos doutrinadores, no entanto, alia-se ao movimento popular e

v na eleio direta para Presidente um passo em direo ao regime democrtico.
Severo GOMES v, nas Diretas, que uma situao constituinte toma conta
do pas: a vontade consciente de participao, salto de qualidade da cidadania
brasileira, presente na conscincia popular deve ser mantida durante a Constituinte,
para que todas as vontades possam se manifestar e o futuro possa ser inventado179.
Marcos WACHOWICZ trata o movimento pela eleio direta como uma manifestao
de poder constituinte originrio, que ultrapassa os limites da transio desejada pelo
governo e convoca materialmente uma Assemblia Nacional Constituinte180. Para
ANDRADE, a campanha das Diretas a convocao popular do poder constituinte181.
Cludio ABRAMO discorda da viso de uma politizao repentina do povo
brasileiro na campanha das diretas; para o autor, ao contrrio, a manifestao popular
demonstra a crena do povo de que algum, ungido pelo voto, pode resolver os

eleito diretamente ou indiretamente e, mesmo, nem ser eleito, nada tem a ver com democracia.
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Crise da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1978.
p. 44.
179
GOMES, Severo. Situao Constituinte. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 81-84. Dalton Jos
BORBA tambm faz referncia a essa situao constituinte: A denominao situao constituinte
deriva das propores pblicas de reivindicao que as diretas-j alcanaram. A manifestao
popular, plasmada em um s esprito a conquista de um verdadeiro Estado social e democrtico do
Direito desperta para integrar (e de certa forma direcionar) a vontade poltica, num processo (por
suas prprias dimenses) irreversvel, e numa demonstrao at ento jamais testemunhada na histria
poltica deste pas, de exerccio pleno e absoluto de um poder constituinte legtimo, impermevel a
qualquer outro poder juridicamente constitudo na ordem interna. Apesar da opresso, o povo
reivindicava mudanas, como o pleito pelas eleies diretas para a Presidncia da Repblica, que
levou milhes para as praas pblicas. E, em seguida, afirma que o impeachment do presidente
Fernando Collor de Mello consagrou, entre ns, e mais uma vez, a conscincia popular da titularidade
da cidadania e do poder soberano do Estado; o povo, independentemente da pluralidade de
preferncias ideolgicas e polticas, foi o grande responsvel, em manifesto pblico, pela reao do
Estado e das instituies democrticas, na soluo da crise poltica apresentada. BORBA, Dalton
Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado. Faculdade
de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 151, 153.
180
WACHOWICZ, Marcos. Poder Constituinte e Transio Constitucional. Curitiba:
Juru, 2000. p. 165, 168, 174.
181
ANDRADE, Antnio Couto de. Constituinte: Assemblia Permanente do Povo. So
Paulo: Edio Nacional. 1985. p. 39.

76

problemas de toda a sociedade182.

O Governo Figueiredo envia proposta de emenda ao Congresso propondo
eleies diretas para Presidente em 1988, retirando-a em seguida183.
Dante de Oliveira, deputado federal do Mato Grosso pelo PMDB, verifica
que no h emenda instituindo eleio direta para Presidente em trmite no Congresso
e apresenta a Proposta de Emenda Constituio 5, de 1983184.
Durante a votao da emenda o regime revela seus velhos hbitos. A edio
de medidas de emergncia probe transmisses de rdio e televiso e manifestaes
coletivas em Braslia, censura noticirios e peridicos e impe o terror com o rosto do
General Newton Cruz185.

182

E para o autor o voto, no Brasil, uma outorga real, uma desistncia de poder de
deciso, mais uma alienao do povo em favor de um seu pretenso delegado, que no entanto, depois de
eleito, tem vida prpria e existncia independente, entregando-se servido do que aconselha a sua
carreira poltica. ABRAMO, Cludio. Uma Constituio diferente. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 45-49.
183
Cesar Caldeira refere-se a uma proposta de Constituinte com Figueiredo, que no
prosperou apesar de ter obtido algum apoio nos setores mais conservadores da oposio. CENTRO
ECUMNICO DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi Constituinte. Rio de Janeiro:
CEDI, 1986. p. 20.
184
A proposta de emenda Constituio dispe sobre a eleio direta para Presidente e
Vice-Presidente da Repblica. Na justificao do projeto, o autor apresenta a eleio direta do
primeiro mandatrio da Nao como tradio e postulado da Repblica e ressalta a legitimidade e o
compromisso decorrentes desta forma de escolha. A histria da Emenda Dante de Oliveira contada
por seu autor e por Domingos Leonelli. LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J:
15 meses que abalaram a ditadura. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. Alberto Tosi
RODRIGUES apresenta a histria da campanha das Diretas em uma obra com notcias de jornal, fotos
e charges. RODRIGUES, Alberto Tosi. Diretas J: o grito preso na garganta. So Paulo: Editora
Fundao Perseu Abramo, 2003.
185
Dante de OLIVEIRA e Domingos LEONELLI descrevem com detalhes o clima na
Capital Federal. Transcrevem fragmentos do discurso de Ulysses Guimares na vspera da votao:
Vi o povo nascer da massa, vi raiar o arco-ris da aliana entre os trabalhadores e a democracia... Vi
os desgraados, os despossudos e os desempregados convencerem-se de que no h direito sem bemestar e sem cidadania... Vi a fora da mulher brasileira... Vi os estudantes, um milho e quinhentos
mil... Vi os artistas nas igrejas, os jornalistas, os escritores, os professores deixarem os palcos, as
novelas, os plpitos, os prelos e as ctedras pelos palanques do povo. Vi o amarelo vestir de esperana
o Brasil... Vi a histria brotar nas ruas e na garganta do povo... o povo no a horda, brada pela vida,
no por vingana.... As rdios tocam msicas que se identificam com o movimento (como Apesar de
voc e Menestrel das Alagoas). J Soares fez um minuto de silncio em seu quadro no Jornal Nacional
e Joelmir Beting despede-se dos telespectadores da Rede Bandeirantes de Televiso com um boa

77

A Emenda das Diretas, no entanto, rejeitada na primeira votao da

Cmara, no dia 25 de abril de 1984186.
Florestan FERNANDES nega-se a ver como conseqncia da no aprovao
da emenda Dante de Oliveira uma derrota do povo e uma luta v:
(...) em troca de uma derrota parlamentar ganhamos um exrcito pronto para o combate
poltico e, pela primeira vez em vinte anos, a ditadura no s foi virada pelo avesso, posta
no pelourinho e desafiada por milhes de cidados conscientes e dispostos a tudo foi
batida dentro do campo da ordem ilegal que ela forjou. Essa a verdade estabelecida
pelos fatos. Os votos que faltaram para aprovar a emenda jamais chegariam. Estavam nas
mos dos donos do sistema, eles no os largariam por nada deste mundo. Contudo, eles no
puderam impedir, apensar do recurso irresponsvel fora bruta, a maior demonstrao de
ativismo poltico popular que j se realizou no Brasil, e foi exatamente nesse terreno, o
qual a Repblica institucional no logrou minar e submeter, que a ditadura se viu
irremedivel e vergonhosamente batida187.

noite j. LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J: 15 meses que abalaram a
ditadura. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. p. 541, 548-549.
186
No dia da votao os telefones dos parlamentares foram cortados. O deputado Joo
Cunha, do PMDB de So Paulo, afirma na tribuna que o Congresso Nacional est sob a interveno do
Poder Executivo e quem preside a seo o General Newton Cruz. Dante de Oliveira defende a
proposta de emenda: Senhor presidente, quero afirmar que a emenda constitucional n 5, que levou o
meu nome, no me pertence, nem ao PMDB, nem aos partidos de oposio. Ela pertence a toda a
nao e ao povo brasileiro, porque traduz o sentimento, a angstia e principalmente a esperana de
melhores dias para 130 milhes de brasileiros. Est em nossas mos o futuro do Brasil-vida, do Brasilamor, do Brasil-democracia, do Brasil-soberano. Hoje dia da vitria da ptria. Domingos Leonelli
encaminha a votao na Cmara dos Deputados. Depois de diversos discursos, a votao inicia s
22h45, com momentos emocionantes como o voto, de cadeira de rodas, do recm operado deputado
Pedro Colin, do PDS de Santa Catarina, que vota pela eleio direta, assim como Jos Sarney Filho. A
emenda rejeitada: duzentos e noventa e oito votos sim, sessenta e cinco no (todos do PDS), trs
abstenes e cento e treze ausncias (112 do PDS e 1 do PTB). Faltaram vinte e dois votos.
LEONELLI, Domingos e OLIVEIRA, Dante de. Diretas J: 15 meses que abalaram a ditadura. 2
ed. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004. p. 561, 568-569, 586, 589-591. BIERRENBACH, Flavio.
Quem tem medo da Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. p. 61.
187
Essa viso otimista foi externada em artigo publicado na Folha de S. Paulo em 03 de
maio de 1984. A crena e a esperana do autor se revelam de maneira mais evidente no ltimo trecho
do escrito: O processo de transformao democrtica da sociedade brasileira, como uma realidade
histrica que procede da massa da populao principalmente a parte mais pobre e destituda dessa
populao, as classes trabalhadoras do campo e da cidade, tidas como subalternas e subalternizadas, e
os estratos mais revoltados da pequena burguesia e das classes mdias tradicionais j no pode ser
interrompido. O movimento pelas diretas no pode ser refeito artificialmente e trancafiado nos
gabinetes e no Parlamento. Ele foi bafejado pelo sol da vida que o calor humano das massas mais ou
menos ativas do Povo. tarde demais para retrocessos e transaes engenhosas. A luta continua, mas
como luta popular pela revoluo democrtica. Esse e outros artigos escritos entre 1984 e 1986 esto

78

Aps a derrota da Emenda, a luta por eleies diretas se enfraquece. A

Aliana Democrtica se forma para estabelecer uma transio de consenso, e
apresenta Tancredo Neves, governador de Minas Gerais pelo PMDB, como candidato
da oposio no Colgio Eleitoral. Seu vice Jos Sarney, ex-presidente do Partido
Democrtico Social188.
Essa opo pelo Colgio Eleitoral aps a derrota da Emenda das Diretas
demonstra, para Emir SADER, a ausncia de fora democrtica na sociedade,
provocada pelos anos de ditadura e pelo modelo de transio:
Ao autoritarismo ditatorial se seguiu outro, de carter paternalista, que buscou
democratizar a sociedade, de cima para baixo, sem inserir-se nas dinmicas da luta
popular. No contribuiu assim, at aqui, para a constituio de uma fora democrtica e
popular de base que, unificando todos os setores antiditatoriais, servisse de alavanca para
um amplo processo de transformao de estruturas sociais e polticas herdadas do regime
militar do grande capital. A passagem pelo Colgio Eleitoral no foi ento uma mera
contingncia poltica, mas a expresso institucional da falta de uma poltica democrtica de
massas, unificadora das vrias foras antiditatoriais que cruzam diversos partidos
populares. isto o que teria permitido dar continuidade luta pelas eleies diretas,
possibilidade que agora pode viabilizar-se no processo constituinte. Porque somente a
existncia do povo como sujeito social e poltico organizado que torna possvel que a
sociedade se democratize, dado que ningum pode democratizar por ela, desde as alturas
dos aparatos de Estado. Democratizar um verbo reflexivo no seu contedo poltico:
democratizar-se189.

O programa da Aliana Democrtica Compromisso com a Nao

lanado em 07 de agosto de 1984 e assinado por Ulysses Guimares, Tancredo Neves,
Aureliano Chaves e Marco Maciel, afirma a necessidade de uma nova Constituio,
face necessidade de se proceder reorganizao institucional do pas e coloca

reunidos em coletnea. FERNANDES, Florestan. Que tipo de Repblica? So Paulo: Editora

Brasiliense, 1986. p. 179, 182.
188
Jos Sarney faz parte, com Aureliano Chaves, do grupo de oposio ao deputado Paulo
Maluf no Partido Democrtico Social. Com a vitria malufista na conveno partidria para a
indicao do candidato ao Colgio Eleitoral, o senador Jos Sarney e toda a Frente Liberal rompem
com o Partido. WACHOWICZ, Marcos. Poder Constituinte e Transio Constitucional. Curitiba:
Juru, 2000. p. 167. Ver sobre o tema: DIMENSTEIN, Gilberto, NOBLAT, Ricardo et alli. O Compl
que elegeu Tancredo. Rio de Janeiro: Editora JB, 1985.
189
SADER, Emir. Constituinte, democracia e poder. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1985. p. 140-141.

79

entre seus compromissos fundamentais eleies diretas em todos os nveis e

convocao de Constituinte, livre e soberana, em 1986, para elaborao de nova
Constituio190.
Miguel REALE publica na imprensa uma srie de artigos defendendo a
liberdade de voto dos representantes no Colgio Eleitoral, sem a incidncia de sanes
por infidelidade partidria essa liberdade, segundo ele, que se converte em aspirao
nacional aps a derrota das eleies diretas191.
Ulysses Guimares discursa no Colgio Eleitoral como representante do
candidato de oposio:
(...) O povo se autodeterminou nas praas e ruas das metrpoles e dos mais remotos rinces
da Ptria, tomou conscincia de que a unidade a medida de sua invencibilidade, que s
pela organizao deixa de ser massa informe e vilipendiada pela injustia, para ser
promovido a autor da histria e no inerme espectador do dramtico desenvolvimento da
civilizao brasileira.
(...) O grito colossal, orquestrado e reivindicatrio de Diretas J foi o grito contra o
autoritarismo que rasga o ttulo eleitoral para massacrar o cidado; contra a recesso que
condena fome e ao desespero milhes de desempregados; contra a inflao como imposto
maldito e clandestino, sacrificando a pobreza e as donas-de-casa; rejeio da economia
garroteada pela especulao e do pagamento da dvida externa custa de salrios e da
paralisao do desenvolvimento.
(...) Um sopro mstico inspira e transfigura o povo. a alegria, a esperana, a comunho,
o estado de graa. Est na Bblia que a graa o Senhor, seu parentesco com homem ato
de purificao e de entrega. ato de entrega ao povo e no do povo, pois ao povo tudo se
entrega, a Geografia como Pas, a Economia pela Justia Social, os polticos esto numa
entrega total, apaixonante e incorruptvel, pois, numa democracia, ele o Soberano;
brilham sobre ele o sol para brotarem do solo as colheitas e as estrelas como um desafio
para que chegue at elas. O povo no se entrega. S pode ser entregue pelos traidores.
A Nova Repblica, com novos homens e novos compromissos, inaugura um novo tempo
para a Ptria, renovada na dignidade da Democracia e no inconspurcado respeito
soberania popular192.

A eleio de Tancredo/Sarney pelo Colgio Eleitoral, em 15 de janeiro de

190

O programa da Aliana Democrtica e vrios outros textos sobre a Assemblia Nacional

Constituinte esto na obra de Paulo BONAVIDES e Paes de ANDRADE. BONAVIDES, Paulo e
ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. 5 ed. Braslia: OAB Editora, 2004.
191
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 16. A obra
rene 119 artigos e pronunciamentos de 1984 a 1992.
192
SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos
grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assemblias nacionais constituintes e do Congresso
Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. p. 582-583.

80

1985, derrotando o candidato do governo Paulo Maluf, representa o incio da Nova

Repblica que comea, assim, com os velhos instrumentos193.
Ressurge a discusso sobre a necessidade de uma Assemblia Constituinte
para estabelecer uma nova ordem constitucional, para romper com a ordem
constitucional vigente que no encontra eco na estrutura social.
A excluso da arena poltica pelo critrio capacitrio passa a ser atacada no
crepsculo do regime militar. O analfabeto tem direito a voto no Brasil Imprio at a
Lei Saraiva de 1881 (embora haja uma restrio censitria ao exerccio do sufrgio)194.
A Repblica, proclamada em 1889, e a primeira Constituio republicana mantm a
vedao: os analfabetos no participam da formao da vontade poltica do Estado.
Miguel Seabra FAGUNDES defende a extenso do voto ao analfabeto, para
dar condies a uma imensa massa de trabalhadores de participao no processo, livre,

193

Florestan FERNANDES sempre se refere Nova Repblica, entre aspas. O autor se

pergunta: E o que seria uma nova Repblica? Uma palavra de ordem oca ou um rito vazio?
Nenhuma Repblica foi to negociada e to cupulista, um fino prato da politiquice e do politicismo,
que amalgama e revitaliza hbitos polticos que marcaram a Repblica Velha, a malcia varguista do
Estado Novo e a atuao do PSD, da UDN, do PTB e de outros partidos de menos expresso que
vieram a seguir, e cozido em gua fria graas s artimanhas dos polticos profissionais e falta de
patriotismo e de cultura cvica das elites da Nao. O que h de novo na Repblica nascente? Os
nomes dos ministros, a salincia do ator-principal ou o desprezo pela Nao? FERNANDES,
Florestan. Que tipo de Repblica? So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. p. 119-120. O Brasil parece
fadado a isso: independncia com monarquia ligada antiga metrpole, repblica proclamada sem a
cincia do povo, nova repblica instaurada com os mesmos de sempre.
194
Fbio Konder COMPARATO traz o pronunciamento de Jos Bonifcio, o Moo,
quando da tentativa de supresso do direito de voto ao analfabeto por reforma constitucional, aprovada
pela Cmara e rejeitada pelo Senado: Os sustentadores do projeto, depois de meio sculo de governo
constitucional, repudiam os que nos mandaram a esta cmara (apoiados) aqueles que so os
verdadeiros criadores da representao nacional (apoiados, muito bem). Por qu? Porque no sabem
ler, porque so analfabetos! Realmente a descoberta de pasmar! Esta soberania de gramticos um
erro de sintaxe poltica (apoiados e risos). Quem o sujeito da orao? (hilaridade prolongada). No
o povo? Quem o verbo? Quem o paciente? Ah! descobriram uma nova regra: no empregar o
sujeito (hilaridade). Dividem o povo, fazem-se eleger por uma pequena minoria, e depois bradam com
entusiasmo: Eis aqui a representao nacional!. COMPARATO, Fbio Konder. Legitimidade do
Poder de Reforma Constitucional. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do
Direito Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995.
p. 153-174. p. 166, nota de rodap 19.

81

aberto e democrtico de escolha dos constituintes195. Benedicto de CAMPOS o exige

para que o povo da democracia brasileira seja o mais amplo possvel196.
Lenidas Rangel XAUSA tambm faz sua defesa:
Capacidade poltica e capacidade civil so simtricas. As restries a ambas e a cada uma
s tem uma justificativa: por aquelas causas que, quando existentes, possam ter a virtude
de frustrar por motivos intrnsecos o prprio fim a que se dirige o exerccio dessa mesma
capacidade. Da que, na ordem prtica, negar o voto ao analfabeto, na realidade brasileira
representa negar a participao nas decises () precisamente aos que pagam o custo mais
alto pelos resultados de um processo decisrio ao qual no tm nenhuma forma de acesso.
Em suma: negar queles que j no tm nada, a ltima coisa: a voz197.

Ruy Mauro MARINI os acompanha: Assinalemos, to s, que homens que

contribuem com seu trabalho, como quaisquer outros, para a economia nacional; que
respondem pelos seus atos perante a lei, como quaisquer outros; que, como quaisquer
outros, pagam impostos, vem-se privados do direito de eleger seus governantes sob
pretexto de que no tiveram as possibilidades mnimas de instruo198.
No basta a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte e o
reconhecimento do direito de voto do analfabeto para que a ordem jurdica torne-se
legtima. Os governos de exceo, no longo perodo de ditadura, constroem uma
legislao autoritria e circundam o que resta de democracia com normas eleitorais
restritivas e casusticas.
195

FAGUNDES, Miguel Seabra. Convocao. Iniciativa. In: CONGRESSO NACIONAL

DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha
Carioca Editora, 1983. p. 89.
196
CAMPOS, Benedicto de. A Questo da Constituinte: uma anlise marxista. So
Paulo: Editora Alfa-mega, 1985. p. 68.
197
XAUSA, Lenidas Rangel. Processo Eleitoral. Eleio Direta. In: CONGRESSO
NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de
Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 130.
198
MARINI, Ruy Mauro. Possibilidades e limites da Assemblia Constituinte. In: SADER,
Emir (org.). Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985.
p. 21. Para Antonio Ermrio de Moraes, o voto para o analfabeto no deve ser reconhecido: Outra
coisa errada o voto para o analfabeto. Devemos combater o analfabetismo. Como vamos combater o
analfabetismo se nem mais o incentivo, o estmulo necessrio para o cidado aprender a ler pensando
na possibilidade de votar, de participar na vida nacional, se nem isso mais pode ser usado como
argumento? Entrevista a Jos Numanne Pinto. CORRA, Villas-Bas (Coord.). O pas que ns
queremos. Constituinte: roteiro do futuro. Rio de Janeiro: Salamandra, 1985. p. 33.

82

Dalmo de Abreu DALLARI afirma a necessidade de um trabalho de

deslegislao prvio Constituinte: Leis como a famigerada Lei de Segurana
Nacional, a Lei Orgnica dos Partidos, o Cdigo Eleitoral e a legislao correlata,
especialmente o arremedo legislativo que a Lei Falco, a Lei de Imprensa, devero
ser revogadas ou expurgadas de suas normas antidemocrticas199.
A Lei Orgnica dos Partidos, a Lei Eleitoral, a Lei de Imprensa e a Lei de
Segurana Nacional, para Miguel REALE, devem ser revistas para possibilitar que a
Constituinte seja a expresso da vontade real da Nao200.
Para assegurar a legitimidade da Constituinte, Joo Baptista HERKENHOFF
prope: revogao do entulho autoritrio (relacionados segurana nacional, greve,
manifestao de pensamento pela imprensa, decreto-lei e outros); revogao dos
casusmos eleitorais com a correo da distoro do nmero de constituintes por
Estado; extenso do direito de voto aos militares de posto inferior; reduo da idade
para o voto; acesso gratuito aos meios de comunicao e respectiva proibio de
propaganda paga; representao dos pequenos partidos, com sobras em seu favor
(com a alterao da frmula de distribuio das cadeiras das casas legislativas);
represso ao abuso do poder econmico; limpeza do alistamento eleitoral; dissoluo
dos aparelhos de represso; e representao das naes indgenas. Ainda defende o
autor a remoo imediata de um novo lixo: a figura dos constituintes binicos
senadores eleitos em 1982, sem mandato constituinte201.
Seabra FAGUNDES ressalta a necessidade de ajustes legais para garantir
199

DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 116.
Importante salientar que a legislao apontada no totalmente afastada pelo processo de
democratizao. A Lei dos Partidos substituda apenas em 1995 e o Cdigo Eleitoral e a Lei de
Imprensa permanecem em vigor, ainda que com novas leituras.
200
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 71.
201
HERKENHOFF, Joo Baptista. Como participar da Constituinte. 6 ed. Petrpolis:
Vozes, 1986. p. 60-64, 57. Jos Afonso da SILVA no v na participao dos senadores no eleitos
para a funo constituinte, em nmero reduzido, causa de ilegitimidade dos trabalhos constituintes.
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
p. 34.

83

eleies limpas e possibilitar uma Constituinte realmente representativa: a revogao

da Lei Falco, acesso aos meios de comunicao por todos os partidos, fim da Lei de
Segurana Nacional, e controle do poder econmico202.
Ruy Mauro MARINI afirma que o problema brasileiro a falta de substrato
social capaz de sustentar um sistema plenamente democrtico e representativo
sempre o Estado acima da sociedade civil, moldando-a e no sendo produto dela. Aduz
que o sistema partidrio necessita reviso para proporcionar representatividade a todos
os segmentos sociais e defende que eleitores sem vnculo com partidos possam
postular cargos eletivos. Deseja que a Constituio v alm da realidade e contenha a
viso do que pode ser o desenvolvimento futuro da sociedade203.
Para Jos Eduardo FARIA, uma nova ordem constitucional, embora
necessria, no suficiente para legitimar o poder.
Isto porque o efetivo exerccio da democracia exige algo mais do que sua mera
regulamentao formal. Requer, por exemplo, ao lado da correo das desigualdades
sociais, o fortalecimento das instituies legislativas e o adensamento das diferentes
formas de participao poltica, em condies de propiciar aos grupos, categorias e classes
economicamente desfavorecidos maior representatividade nos crculos do poder204.

Em 15 de maio de 1985 promulgada a Emenda Constitucional n 25, que

reconhece o direito de voto ao analfabeto, acaba com a fidelidade partidria e instaura
a liberdade de criao dos partidos polticos, dispe sobre a representatividade dos
estados federados na Cmara de Deputados, estabelece eleies diretas para Presidente
da Repblica e restabelece a eleio dos prefeitos das capitais e os descaracterizados
202

FAGUNDES, Miguel Seabra. Convocao. Iniciativa. In: CONGRESSO NACIONAL

DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de Janeiro: Folha
Carioca Editora, 1983. p. 88-89.
203
MARINI, Ruy Mauro. Possibilidades e limites da Assemblia Constituinte. In: SADER,
Emir (org.). Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985.
p. 17-43, principalmente p. 20, 22 e 25. A desproporcionalidade da representao das populaes
estaduais , para Miguel REALE, um ataque frontal aos princpios bsicos do regime democrtico.
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 76-79.
204
FARIA, Jos Eduardo. A crise constitucional e a restaurao da legitimidade. Porto
Alegre: Fabris, 1985. p. 11. Afirma o autor, na pgina 61 da mesma obra, que a legitimidade da
Constituinte depende das condies de organizao e mobilizao de todos os segmentos sociais.

84

como de interesse da segurana nacional. Inicia-se, assim, a mudana do sistema

constitucional antes da instaurao da Assemblia Nacional Constituinte.
A reconstruo democrtica, para Fvila RIBEIRO, inicia com a eleio de
1984 e continua com a Emenda 25/85 que tenta recompor o lastro de legitimidade
democrtica, mas limitada aos aspectos tipicamente processuais. Para o autor, a
caracterizao de um regime democrtico exige a garantia de canais de participao
popular efetiva e de controle popular permanente:
A eleio popular direta seguramente vai redemocratizar o processo de escolha, mas no
garante que o governante investido conduza democraticamente o complexo aparelhamento
estatal, se o sistema se ressente de eficazes instrumentos de controle que possam conter o
imenso poder pessoal atribudo, para uso exclusivo e discricionrio do Presidente da
Repblica. A participao democrtica aparece e fugazmente se eclipsa aps cada lance de
eleio, passando desde ento toda a coletividade a depender da vontade de uma nica
pessoa, com imensa capacidade de pressionar e seduzir, sem possibilidade concreta de
influir e alterar com a sua intermediao as diretrizes que afetam a todos205.

A exigncia de uma Constituinte no esmorece, e comea o debate sobre

pontos especficos do seu funcionamento.
Um dos aspectos polmicos nas discusses prvias convocao da
Assemblia Nacional Constituinte a existncia de candidaturas avulsas. Para a
disputa por os mandatos polticos, o sistema brasileiro exige, desde 1945, a vinculao
do candidato a um partido poltico. Esse prestgio s organizaes partidrias, no
entanto, no reflete a ausncia de identificao ideolgica dos partidos e sua falta de
compromissos polticos. No caso de participao na Constituinte, muitos autores
defendem a possibilidade de candidatos independentes ou vinculados a associaes,
sindicatos e movimentos sociais.
Eros Roberto GRAU, Dom Paulo Evaristo ARNS, Ruy Mauro MARINI,
Mrcio Thomaz BASTOS, Benedicto de CAMPOS e Ives Gandra da Silva MARTINS
defendem a candidatura avulsa para possibilitar a participao de diversos setores

205

26-29 e p. 29.

RIBEIRO, Fvila. Constituinte e participao popular. So Paulo: Saraiva, 1986. p.

85

sociais na elaborao da Constituio206.

Dalmo de Abreu DALLARI acompanha esse pensamento e afirma que os
partidos e seus membros por vezes contrariam o programa partidrio, no dando
segurana ao eleitor quanto ao seu comportamento poltico. O autor defende, alm da
candidatura apresentada por partido poltico, a candidatura institucional (requerida por
uma associao civil) e a candidatura independente (requerida por um determinado
nmero de eleitores)207.
Francisco Moreira CAMARO faz a defesa das candidaturas avulsas para a
Constituinte, para possibilitar que cidados que no fazem da poltica a sua atividade
habitual, possam dar o seu contributo na elaborao da futura Carta Magna,
recolhendo-se, ao depois, ao seu trabalho originrio, igualmente importante e
construtivo208.
Antonio Ermrio de Moraes defende uma Assemblia Constituinte especfica
para a redao da Constituio cujos membros seriam eleitos diretamente, sem a
interferncia dos partidos209.
Eros Roberto GRAU defende eleies exclusivas para a Constituinte (cujos
206

GRAU, Eros Roberto. A Constituinte e a Constituio que teremos. So Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 1985. p. 27. ARNS. Contribuio da Igreja. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 70.
MARINI, Ruy Mauro. Possibilidades e limites da Assemblia Constituinte. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 22.
BASTOS, Mrcio Thomaz. Constituinte: quando, como, por quem e para qu. In: SADER, Emir
(org.). Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 150.
CAMPOS, Benedicto de. A Questo da Constituinte: uma anlise marxista. So Paulo: Editora
Alfa-mega, 1985. p. 68. BONAVIDES, Paulo; BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra da Silva.
A Crise Institucional e a Assemblia Nacional Constituinte. Revista do Advogado, n 14, ano IV, p.
59-74, jul/set 1983.
207
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 119-121. O
autor defende esse ponto de vista tambm em outra obra: DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e
Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 1985. p. 42.
208
CAMARO, Francisco Moreira. Assemblia Nacional Constituinte: Competncia e
Funcionamento. In: II CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2,
1985, Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 55.
209
Entrevista a Jos Numanne Pinto. CORRA, Villas-Bas (Coord.). O pas que ns
queremos. Constituinte: roteiro do futuro. Rio de Janeiro: Salamandra, 1985. p. 29-34.

86

mandatos so incontidos e no-conformados, ao contrrio dos mandatos legislativos),

afirmando que os argumentos que baseiam uma Constituinte Congressual custo
elevado e ausncia de competncias para o preenchimento de dois colegiados no
podem ser levados a srio210.
Raymundo FAORO analisa as estratgias do governo e dos conservadores
para evitar que a Constituinte funcione como reconquista da democracia pela
soberania popular. Ao invs da Constituinte soberana e originria, prope-se
Constituinte em termos, sem rupturas e sem radicalismos: uma reforma constitucional
com a transformao do Congresso eleito em 1978 ou 1982 em Constituinte ou que o
Congresso eleito em 1986 seja a Assemblia Nacional Constituinte. Essa reforma
travestida de Constituinte incapaz de atacar a essncia do autoritarismo, pois atua
dentro do quadro vigente e induzida pela situao j constituda211.
Para Dalmo de Abreu DALLARI, os candidatos devem ser exclusivos
Constituinte desta forma a campanha eleitoral se concentra apenas nas propostas
para a nova Constituio. Um mandato curto (de apenas seis meses ou mais) d mais
segurana para o eleitor na seleo dos candidatos, no possibilita a troca de votos por
favores no futuro e, portanto, afasta a influncia do poder econmico. O autor recusa
um Congresso Constituinte com os prximos deputados e senadores eleitos. Isso
configura um absurdo lgico, pois os futuros constituintes que devero decidir se
haver deputados e senadores e, se existirem, que requisitos devero ser exigidos para
sua eleio. Obrigar os constituintes a resguardar os mandatos j concedidos implica
uma limitao considervel ao poder constituinte, que s autntico se for livre212.
Hlio BICUDO afasta, de igual maneira, a idia de uma Constituinte a partir
do Congresso:
210

GRAU, Eros Roberto. A Constituinte e a Constituio que teremos. So Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 1985, principalmente captulos 5, 6 e 9.
211
FAORO, Raymundo. Constituinte: a verdade e o sofisma. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 7-16.
212
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 119, 114.

87

Jogar-se a tarefa de se fazer uma Constituio a um Congresso este ou aquele, no

importa com poderes constituintes, limitar-se ab ovo o prprio poder constituinte.
Apenas para aflorar o problema, poder-se-ia salientar que, exceto a questo do quorum
deliberativo, natural a dependncia dos membros do Congresso ao poder Executivo,
mediante toda a tessitura que cobre as relaes dos parlamentares, a nvel de seus
interesses pessoais, partidrios ou regionais, com os membros daquele poder. Um
Congresso com poderes constituintes no , obviamente, a mesma coisa que uma
Assemblia Nacional Constituinte. E esta, exatamente, para varrer o entulho, no pode ter
sua convocao retardada 213.

A Assemblia Constituinte pode contar com os deputados e senadores eleitos

em 1986, com competncia legislativa simultnea, mas os senadores binicos e
aqueles cujos mandatos iniciaram antes de 1986 devem ser impedidos de participar.
Assim se posiciona Benedicto de CAMPOS, contrariando as opinies anteriores.
Defende uma Constituio revolucionria, que corporifique e fixe todas as conquistas
populares j obtidas, mas que tenha normas e princpios que permitam o avano da
sociedade brasileira em busca de uma verdadeira democracia, mais autntica e
igualitria, aquela que permite uma participao cada vez maior do povo em todas as
esferas do poder214.
Miguel REALE afasta simultaneamente as propostas de Assemblia
Constituinte exclusiva e de candidaturas avulsas e acusa a incidncia de
constitucionalite como predomnio da irracionalidade sobre o senso comum a afetar
inclusive a Ordem dos Advogados do Brasil215.

213

E continua: Somente uma Assemblia com toda a ampla competncia que deve ter,
abrangendo os partidos e as entidades da sociedade civil convocada para a tarefa exclusiva de
constitucionalizar o Pas, que, desvinculando o Poder do jugo militar, poder apontar o verdadeiro
caminho da democracia, onde os direitos do homem sejam respeitados e resguardados. BICUDO,
Hlio. O verdadeiro caminho da democracia. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e Democracia no
Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 189-190..
214
CAMPOS, Benedicto de. A Questo da Constituinte: uma anlise marxista. So
Paulo: Editora Alfa-mega, 1985. p. 68-69. O autor, que dedica o livro ao filho e ao neto, que tero
vinte anos no ano 2000 e vivenciaro a experincia socialista brasileira, prope ainda o fim do
federalismo (e, portanto, do Poder Legislativo bicameral), o parlamentarismo e a possibilidade de
candidaturas desvinculadas de partidos polticos para os cargos do Poder Executivo.
215
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 36-38. Jos
Luiz Barbosa Ramalho Clerot, em exposio no II Congresso Nacional de Advogados PrConstituinte, defende a apresentao de candidatos apenas por partidos polticos. CLEROT. Pr-

88

De igual forma se apresenta o pensamento de Afonso Arinos de Melo

Franco. Afirma que a participao das minorias no processo constituinte deve dar-se,
obrigatoriamente, por meio de representao pelos partidos polticos. Em seu
entendimento, a candidatura avulsa contrria democracia representativa. Quanto ao
funcionamento constituinte e legislativo da Assemblia Nacional Constituinte, afirma
que assim sempre foi feito no Brasil216.
Tancredo Neves, quando incumbe o ex-Consultor Geral da Repblica, Clvis
Ramalhete, de elaborar um esboo de convocao da Assemblia Constituinte, prev a
discusso e aprovao, por um Congresso Constituinte, de um projeto de Constituio
encaminhado pelo Presidente da Repblica217.
Em 17 de abril de 1984 apresentada em sesso conjunta do Congresso
Nacional a Proposta de Emenda Constituio n 6, de Gastone Righi, que confere
funes de Assemblia Nacional Constituinte ao Congresso Nacional a ser eleito em
1986. A votao sucessivamente adiada por falta de quorum.
Jos Sarney envia a Mensagem n 330 ao Congresso Nacional em 28 de
junho de 1985, propondo que os deputados e senadores a serem eleitos no ano seguinte
se reunissem em Assemblia Constituinte a partir de 01 de fevereiro de 1987. A
mensagem, que recebe o nmero 48 no Congresso Nacional, lida em plenrio no dia
07 de agosto. Antes de sua apresentao, diversos parlamentares fazem uso da palavra,
indicando, principalmente, a necessidade de participao popular no processo
constituinte218. A proposta de emenda Constituio n 43 propugna a investidura de
Constituinte. Legislao Eleitoral e Partidria. In: II CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS
PR-CONSTITUINTE, 2, 1985, Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 71.
216
Entrevista a Hudson Carvalho. CORRA, Villas-Bas (Coord.). O pas que ns
queremos. Constituinte: roteiro do futuro. Rio de Janeiro: Salamandra, 1985. p. 17-21.
217
WACHOWICZ, Marcos. Poder Constituinte e Transio Constitucional. Curitiba:
Juru, 2000. p. 169.
218
Plnio de Arruda Sampaio, deputado federal de So Paulo pelo Partido dos
Trabalhadores: Sr. Presidente, nestes 5 minutos que me so concedidos, quero inicialmente
congratular-me com esta Casa e com o povo brasileiro pela sesso que ora realizamos, para receber a
mensagem que d incio oficialmente ao debate da nova Constituio do Brasil. Neste momento de
alegria, porque um momento de democracia, fao uma ponderao. Se no houver participao

89

poder constituinte pleno nos Deputados Federais e Senadores escolhidos pelo sufrgio
do povo brasileiro219 e traz apenas trs artigos:
Art. 1. Os membros da Cmara de Deputados e do Senado Federal, sem prejuzo de suas
atribuies constitucionais, reunir-se-o, unicameralmente em Assemblia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 31 de janeiro de 1987, na sede do Congresso
Nacional.
Art. 2. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3. O Projeto de Constituio ser promulgado no curso da Primeira Sesso
Legislativa da 48 Legislatura, depois de aprovado, em dois turnos de discusso e votao,
pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional Constituinte.

A convocao proposta pelo Poder Executivo diferente da pretendida pela

opinio majoritria. Afirma Florestan FERNANDES que a tese da Assemblia
Nacional Constituinte exclusiva foi posta de lado por clara e escandalosa interferncia
militar, e isso revela que o Congresso est de acordo com a transio lenta, gradual e
segura que, de acordo com a tradio brasileira, provoca a desmobilizao do Povo
na construo da democracia220.
Goffredo Telles Junior, na Carta dos Brasileiros ao Presidente da Repblica
e ao Congresso Nacional, ataca a forma de convocao da Assemblia Nacional
Constituinte proposta pelo governo. Enfatiza que o Poder Legislativo no pode ser
popular na elaborao da Carta Magna, se na Constituio nova, como em todas as constituies
anteriores, o povo brasileiro for o grande alheio, o grande ausente, o grande no-convidado para o
debate, no teremos uma Constituio democrtica em nosso pas. Jos Genono, tambm deputado
federal de So Paulo pelo PT, defende a criao de Assemblias Consultivas Municipais. O deputado
Srgio Lomba, do Partido Democrtico Trabalhista do Rio de Janeiro, ataca a Comisso Provisria de
Estudos Constitucionais: D-nos a impresso de que essa comisso de notveis est pretendendo
dizer ao povo que ele no precisa preocupar-se em saber como ser feita a futura Constituio e que
esses senhores de alto e notvel saber jurdico podero substitu-lo na confeco de um modelo que
ser apresentado futura Assemblia Nacional Constituinte como o ideal, porque escrito por ilustres
figuras da Repblica. Se essas ilustres figuras pretenderem participar da Constituinte, influenciando na
sua elaborao, que se inscrevam em partidos polticos e disputem com os demais representantes do
povo uma vaga na futura Constituinte e, a sim, legtimo foro, venham trazer os subsdios que, com
sua inteligncia, tm para oferecer. Dirio do Congresso Nacional, ano XL, n 085. p. 1278, 1281,
1282.
219
Texto da mensagem enviada pelo Presidente da Repblica. Dirio do Congresso
Nacional, ano XL, n 085. p. 1283.
220
FERNANDES, Florestan. Que tipo de Repblica? So Paulo: Editora Brasiliense,
1986. p. 33, 44-45.

90

promovido a Poder Constituinte, pois sua natureza e suas misses e objetivos so

distintos. Afasta a composio da Assemblia por rgos constitudos, pois ela poder
originrio e no se submete ordem constitucional anterior. Ope-se ainda, como
conseqncia do entendimento da Constituinte como exerccio da soberania popular, a
comisses nomeadas pelo governo para a elaborao de anteprojetos e prope a
criao, nos municpios, de mecanismos de participao popular221.
Na abertura do II Congresso Nacional de Advogados Pr-Constituinte,
promovido pela OAB entre 15 e 19 de outubro de 1985, Maurcio Correa afirma que
essa forma de instaurao de uma nova ordem constitucional no devolve o respeito e
a credibilidade classe poltica. Na mesma ocasio, Antnio Alves do Prado FILHO
aduz:
Acobertadas as irregularidades e corrupes, satisfeitos os fisiologistas, trama-se mais um
casusmo e golpe contra a vontade da nao. Quer um grupo, ao qual lhe falta legitimidade,
porque originrio de um ordenamento viciado, sem o consenso da sociedade brasileira,
travestir o prximo Congresso Nacional em Constituinte, atribuindo-lhe poderes para fazer
emendes atual Constituio, que foi outorgada por trs militares, tambm, de origem
espria concessora de sua fragilidade. (...)
No enxergam, ou fingem no ver, o povo que, perplexo diante da falcia retrica, de
contedo vazio e que nada resolve, est a pedir um basta a esta mistificao, exigindo a
convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte especfica, desvinculada do
Congresso Nacional, com liberdade e soberania, sem ingerncia de qualquer dos poderes
constitudos, com representao de toda a sociedade, tendo o voto de cada eleitor o mesmo
peso em todo Pas, para elaborar a autntica Carta Magna desejada por todos ns.222

Para Hermann Assis Baeta, presidente do Conselho Federal da OAB, o

projeto de emenda constitucional apresentado pelo governo atribui poderes
constituintes ao Congresso, e no convoca uma Assemblia Nacional Constituinte.
Deposita, no entanto, esperanas no Congresso, para a convocao real de uma
221

Documento lido em sesso pblica na OAB/SP em julho de 1985, em nome do Plenrio

Pr-Participao Popular na Constituinte. Publicado no Dossi Constituinte. CENTRO ECUMNICO
DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi Constituinte. Rio de Janeiro: CEDI, 1986. p. 3944. Essa carta foi transcrita duas vezes na ata da sesso conjunta do Congresso Nacional de 07 de
agosto de 1985, a pedido de Srgio Lomba, deputado do PDT/RJ e Jos Genono, deputado do PT/SP.
Dirio do Congresso Nacional, ano XL, n 085. p. 1279-1281.
222
II CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2, 1985,
Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 33-34, 39-40.

91

Constituinte verdadeiramente livre, soberana, autnoma e popular, conforme aos

anseios do povo223.
Distinta no a opinio de Lenidas XAUSA, que, ressaltando a
ilegitimidade da usurpao do poder do povo que permanece desde 1964 e macula
igualmente o Congresso em funcionamento, afirma que um Congresso Constituinte
subverte a lgica: o poder constitudo ilegtimo tentando sobrepor-se ao poder
constituinte verdadeiro. a criatura rebelando-se contra o criador. Pior: a criatura na
tentativa de moldar seu criador224.
Afirma Joo ALMINO que a Constituinte deve ser democratizada e eleita
com objetivos especficos (no admitindo, portanto, a permanncia na Assemblia
daqueles representantes que, ainda que com mandatos no expirados, no hajam sido
eleitos especificamente para elaborar a Constituio), possibilitando ampla
participao popular para que todos faam parte da elaborao das normas e assim
realizem profundas mudanas polticas e sociais225.
Para Dalmo de Abreu DALLARI, ilegtima a aprovao de uma
Constituio por representantes sem que tenham autorizao (expressa e inequvoca)
para tanto. Ressalta a exigncia de qualidades distintas para os legisladores e para os
constituintes.226
Trcio Sampaio FERRAZ JUNIOR afirma que a polmica entre a eleio de
um Congresso Constituinte e a convocao de uma Assemblia tem efeitos prticos,
pois define a amplitude dos poderes constituintes: a primeira hiptese vincular a
223

CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2, 1985,

Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 44, 46.
224
XAUSA, Lenidas Rangel. A Constituinte Questionada. Porto Alegre: L&PM, 1986.
p. 18. O autor faz na pgina 23 uma anlise do desvio de representatividade no Congresso, apontando
que os 33 milhes de habitantes de So Paulo e do Rio Grande do Sul elegem 98 constituintes,
enquanto que os 33 milhes de habitantes da Regio Norte, Centro-Oeste (exceto Gois) e Nordeste
(exceto Bahia) elegem 217 constituintes.
225
ALMINO, Joo. Era uma vez uma Constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 89-95.
226
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 76, 46.

92

futura Constituio Revoluo de 64, enquanto a segunda rompe com ela

definitivamente227.
Uma Comisso Mista do Congresso Nacional instalada para apreciar o
projeto de convocao da Assemblia Nacional Constituinte enviado pelo Poder
Executivo228. Na Comisso Mista, presidida pelo Senador Helvdio Nunes, Flvio
Bierrenbach o relator. A Comisso ouve depoimentos229 e analisa propostas de
emendas de parlamentares.
O parecer de Flvio Bierrenbach, afastado pela Comisso, propugna pela
antecipao da eleio para a Constituinte precedida de um referendo para decidir
entre uma Assemblia exclusiva e um Congresso Constituinte230, afasta as
227

FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Constituinte: Assemblia, Processo, Poder. So

Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1985. p. 31. Afirma o autor que a legitimidade da Assemblia
Constituinte est na representao da luta poltica, com a compatibilizao poltica de interesses, e na
superao da apatia e da indiferena. O cidado deve encontrar, na Constituinte, um espao de
dissenso, mas sobretudo de confiana (p. 64-65).
228
Na mesma sesso do dia 07 de agosto, constituda a comisso com os seguintes
integrantes: pelo PMDB Senadores Hlio Gueiros, Jos Igncio Ferreira, Alfredo Campos e Alcides
Saldanha e Deputados Joo Agripino, Joo Gilberto, Flvio Bierrenbach, Milton Reis e Luiz Henrique;
pelo PDS Senadores Aloysio Chaves, Helvdio Nunes, Lenoir Vargas e Octvio Cardoso e
Deputados Siqueira Campos, Bonifcio de Andrada e Gorgnio Neto; pelo PFL Senadores Carlos
Chiarelli, Aderbal Jurema e Nivaldo Machado e Deputados Israel Pinheiro Filho e Oscar Corra
Junior; e, pelo PDT, o deputado Nadyr Rossetti. Dirio do Congresso Nacional, ano XL, n 085. p.
1284.
229
Foram ouvidos pela Comisso Mista: Maria Victoria Mesquita Benevides, Affonso
Arinos de Melo Franco, Dom Luciano Mendes de Almeida, Raymundo Faoro, Fbio Konder
Comparato, Hermann de Assis Baeta (presidente da Ordem dos Advogados do Brasil), Nelson
Saldanha, Jair Meneguelli (presidente da Central nica dos Trabalhadores), Henry Maksoud
(presidente-editor do grupo jornalstico Viso), Dalmo Dallari, Carlos Eduardo Moreira Ferreira,
Geraldo Ataliba, Joaquim dos Santos Andrade (presidente da Confederao Nacional das Classes
Trabalhadoras) e Paulo Brossard (ento Consultor-Geral da Repblica).
230
Ao explicar a necessidade do plebiscito, afirma o autor: Trata-se de um trusmo: O
Congresso poder constitudo e no constituinte. A relevncia dessa questo tamanha que no me
parece que a ningum seja lcito tentar dirimi-la, sem ouvir a fonte originria de todo o poder: o povo.
Os poderes constitudos s existem para exercer as funes que lhe foram delegadas. Quando magnos
problemas exorbitam dessa competncia, o apelo fonte ltima do poder se impe. (...) Essa a razo
pela qual se afigura de todo indispensvel a audincia da Nao para que, em manifestao livre e
soberana, opte por uma das formas que a ela se oferecem, isto , entre uma Assemblia Constituinte
formada por deputados e senadores, portadores de mandato popular, ou entre uma outra, em que seus
componentes gozem to-somente da condio de representantes constituintes. A vantagem desse
plebiscito manifesta. Confere plena legitimidade ao processo constituinte, eis que se ter ido buscar a

93

candidaturas avulsas, exige referendo sobre as propostas rejeitadas com dois quintos
dos votos, prev que as Cmaras Municipais recebam sugestes para a Constituinte e
prope modificaes na Constituio em vigor para afastar o entulho autoritrio.
Inclui, ainda, disposies sobre inelegibilidade e anistia231.
Valmor Giavarina apresenta o parecer que substitui o do relator. Ao defender
um Congresso Constituinte como a melhor alternativa para o momento, ressalta que a
proposta apresentada pelo governo garante as instituies e a redemocratizao contra
impasses e corresponde ao encontro entre a vontade da sociedade e a mdia do
pensamento congressual e do governo232. Mantm dispositivos sobre anistia e
inelegibilidade e seu substitutivo torna-se, com pequenas alteraes de texto e com a
supresso do prazo para o final dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, a
Emenda Constituio 26/85:
A Emenda Constitucional 26 promulgada em 27 de novembro de 1985233.
EMENDA CONSTITUCIONAL N 26
Convoca Assemblia Nacional Constituinte e d outras providncias.
AS MESAS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos
fonte de sua fundamentao na vertente nica do poder supremo do Estado. Dirio do Congresso
Nacional, ano XL, n 137. p. 1972-1973. No caso da escolha por uma Constituinte exclusiva, a eleio
seria separada da eleio para governadores e deputados estaduais. Uma Comisso representativa,
formada pelos senadores eleitos em 1982 e por 46 constituintes, escolhidos pela Assemblia Nacional
Constituinte e respeitada a proporcionalidade partidria, exerceria a funo legislativa durante os
trabalhos de elaborao da Constituio.
231
Flavio BIERRENBACH revela a histria da emenda de convocao da Constituinte no
livro Quem tem medo da Constituinte. BIERRENBACH, Flavio. Quem tem medo da
Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
232
Dirio do Congresso Nacional, ano XL, n 137. p. 1971.
233
Paulo BONAVIDES repudia essa forma de convocao do poder constituinte: Quem
convocou a Constituinte Congressual nem de leve percebeu o alcance dessa revoluo silenciosa,
revoluo sem armas, sem sangue, sem dor, revoluo das idias e dos interesses nacionais, revoluo
do povo soberano que havia sido humilhado, excludo e discriminado at o dia em que se apoderou da
praa pblica, a praa que lhe pertence, segundo o canto de Castro Alves, e fez o comcio das diretas
para fundar uma repblica, cujas lideranas no compreenderam o sentido da mudana. E continua:
Nova no a repblica que a est, mas a fora e a legitimidade de que se arma o ente popular para
reivindicar o exerccio das suas prerrogativas. A Constituinte de 1987, da maneira como se convocou,
foi to-somente um episdio da histria constitucional em que as oligarquias, buscando sobreviver,
evitaram o encontro do povo com sua prpria soberania. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 286.

94

termos do art. 49 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto

constitucional:
Art 1 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o,
unicameralmente, em Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de
fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional.
Art 2. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente.
Art 3 A Constituio ser promulgada depois da aprovao de seu texto, em dois turnos
de discusso e votao, pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional
Constituinte.

Assim convoca-se o Poder Constituinte para substituir a ordem

constitucional reputada ilegtima: d-se poderes constituintes ao futuro Congresso, que
conta, ainda, com senadores eleitos em 1982234.
Casimiro da SILVA NETO aduz:
Com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte encerra-se um crculo de
instabilidade da Repblica que soma sete dissolues do Congresso Nacional: 1889, 1891,
1930, 1937, 1966, 1968, 1977; quatro governos provisrios: Deodoro da Fonseca-1889,
Junta Militar-1930, Paschoal Ranieri Mazzili-1964, Junta Militar-1969; duas renncias
presidenciais: Manoel Deodoro da Fonseca-1891, Jnio da Silva Quadros-1961; trs
presidentes impedidos de tomar posse: Jlio Prestes de Albuquerque-1930, Joo Belchior
Marques Goulart-1964, Pedro Aleixo-1969; cinco presidentes depostos: Washington Lus
Pereira de Sousa-1930, Getlio Dornelles Vargas-1945, Joo Fernandes Campos Caf
Filho/Carlos Coimbra da Luz-1955, Joo Belchior Marques Goulart-1964, Arthur da Costa
e Silva/Pedro Aleixo-1969; suicdio de um presidente: Getlio Dornelles Vargas no
segundo mandato-1954; trs constituintes; cinco constituies diferentes 1892, 1934, 1937,
1946, 1967; trs longos perodos ditatoriais-1930/34, 1937/45, 1964/85; nove governos
autoritrios; doze estados de stio; dois estados de guerra; dezessete atos institucionais;
dezenove rebelies militares; e um sem-nmero de cassaes, banimentos, exlios,
intervenes nos sindicatos e universidades, censuras imprensa, prises, torturas e
assassinatos polticos. Nos ltimos 58 anos, somente um presidente civil, Juscelino
Kubitschek de Oliveira (MG) terminou o mandato235.

A emenda ilegtima e de usurpao do poder do povo por seis motivos,

afirma Goffredo TELLES JUNIOR: a) ela no convoca a Assemblia Constituinte,
mas converte o Congresso Nacional em Congresso Constituinte, o que afasta o povo
234

Jos Eduardo FARIA afirma que a abertura proporcionada pela Nova Repblica (com
aspas, como o autor a ela se refere) possibilita a luta por transformaes sociais, mas no faz grandes
conquistas em espaos democrticos, como comprova a adoo da alternativa de um Congresso
Constituinte. FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 17.
235
SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos
grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assemblias nacionais constituintes e do Congresso
Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. p. 594.

95

da determinao dos constituintes e, portanto, arbitrria e ilegtima; b) as atribuies

do Poder Legislativo e da Assemblia Constituinte so distintas e a emenda provoca
um constrangimento ao eleitorado ao impor uma escolha nica; c) a formao da
Assemblia Constituinte pela unio de Cmara e Senado um contra-senso, pois so
rgos constitudos; d) a aposio do nome Assemblia Constituinte ao Congresso
Nacional no lhe modifica a natureza, sua forma real de funcionamento e sua fama o
que impede uma transformao substancial da ordem jurdica; e) a emenda permite a
influncia do Poder Executivo na elaborao da Constituio, em contraposio a uma
Assemblia Constituinte genuna, mais invulnervel por no estar vinculada s
estruturas do governo e pela sua curta durao; f) os precedente histricos no se
aplicam porque em nenhum deles (1891, 1933-1934 e 1946) havia um Congresso em
funcionamento e ali faltava um eleitorado consciente e uma opinio pblica articulada;
ainda assim era um erro, inaceitvel nas circunstncias atuais236.
Trcio Sampaio FERRAZ JUNIOR afirma que a convocao do poder
constituinte por uma emenda constitucional (votada e promulgada por poderes
constitudos e com base na Constituio de ento) leva ao exerccio de um poder
derivado para atribuir um poder originrio e a noo de que a futura Constituio
estaria derivando a sua validade da anterior invalidaria as noes de poder originrio
e de poder derivado237.
236

TELLES JUNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o

Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986. p.52-69.
237
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Convocao da Constituinte como Problema de
Controle Comunicacional. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 81, p. 134-139, jan/mar 1987.
Afirma o autor que o problema apresentado um aparente paradoxo. A norma que altera a
competncia do seu emissor (como o caso da emenda que afirma o exerccio de um poder
constituinte), o receptor (poder constitudo) se torna emissor (poder constituinte): Isto , j no a
norma que autoriza os procedimentos de emenda que est sendo acionada, mas uma outra, com o
mesmo relato, mas com outro emissor e outro receptor. uma norma nova, uma norma-origem. No
h ruptura do sistema jurdico brasileiro com a convocao da constituinte, mas apenas a troca
momentnea do seu padro de funcionamento. Em sua obra Teoria da Norma Jurdica, o autor trata
do discurso normativo como discurso decisrio e esclarece as noes de relato e cometimento. Ver
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Teoria da Norma Jurdica: Ensaio de Pragmtica da
Comunicao Normativa. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003.

96

Depois de sugerir esta forma de convocao da Assemblia Constituinte,

Jos Afonso da SILVA afirma sobre a Emenda Constitucional 26:
... a rigor, no se trata de emenda constitucional, pois a funo desta consiste precisamente
em manter a Constituio vigente com as modificaes por ela introduzidas. No caso,
bem o contrrio disso, pois a Emenda 26/85, convocando o Congresso Constituinte,
caracteriza-se como um ato revolucionrio, na medida em que pe em questo a ordenao
constitucional existente. A Emenda 26/85 no visa a manter e atualizar a Constituio
vigente, mas sua substituio por outra que h de ser elaborada pela Constituinte que ela
convoca238.

Miguel REALE afirma que a Assemblia Constituinte a ser instaurada por

fora dessa emenda constitucional, embora expresso do poder constituinte originrio,
no conta com poderes ilimitados. Em artigo em que defende a liberdade da
Constituinte em determinar o mandato do presidente Jos Sarney, o autor aduz que as
nicas limitaes oponveis Constituinte so as constantes da emenda que a convoca:
aprovao do texto da nova Constituio em dois turnos de discusso e votao pela
maioria absoluta dos seus membros e anistia aos servidores civis e militares239.
Para Saulo RAMOS, a Assemblia Nacional Constituinte de 1987 derivada
da ordem constitucional em vigor e tem apenas poderes de reforma. Sustenta esse
argumento afirmando que os deputados e senadores constituintes prestam juramento
Constituio de 1967 na abertura dos trabalhos parlamentares e que o regimento
interno da Assemblia Constituinte reconhece os poderes constitudos ao prever a

238

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 33, 78-79.
239
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 57-58. Artigo
publicado no Jornal do Brasil de 05 de maro de 1988 sob o ttulo Poderes da Constituinte. Neste
mesmo sentido, o artigo de 29 de novembro de 1985, trazido nas pginas 80-82. Para o autor, a
atuao do poder constituinte condicionada por seu ato convocatrio: Nem pode ser de outra forma,
pois o direito incompatvel com o arbtrio e, mesmo quando armada de originrios poderes
constituintes, a Assemblia, convocada para elaborar nova Constituio, no pode comear negando os
pressupostos jurdicos legitimadores de sua prpria existncia. Assim defende a participao dos
Senadores eleitos em 1982, pois objeto de ressalva irrecusvel, embora implcita, da convocao. No
artigo Constituinte e arbtrio, datado de 22 de fevereiro de 1987, e constante das pginas 95 a 97 da
mesma obra, o autor novamente trata do tema, afirmando que alm de valores ticos e polticos, as
Assemblias Constituintes nascem vinculadas a determinados pressupostos normativos originrios,
no lhes sendo lcito romper os vnculos que as prendem fonte da qual seu poder emana.

97

distribuio do Projeto s autoridades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.

A Emenda Constitucional que a convoca d os parmetros da constitucionalidade
formal dos trabalhos da Constituinte e a Constituio de 1967 exclui parcela do poder
de reforma:
Nosso atual Congresso Constituinte, a menos que pretenda declarar-se revolucionrio e
suprimir a vigncia da atual Constituio, de que derivam seus poderes e os mandatos de
seus membros, no pode:
I abolir a Repblica e a Federao;
II alterar os direitos e garantias individuais;
III abolir a independncia dos poderes constitudos;
IV alterar o tempo de mandato e os poderes do Presidente da Repblica investido no
cargo;
V submeter o Poder Judicirio a controle externo;
VI abolir os direitos polticos, o voto direto, universal e secreto, e a periodicidade dos
mandatos eletivos;
VII o regime democrtico, o sistema representativo de Governo, o pluralismo partidrio;
VIII as regras instituidoras das Foras Armadas e da segurana do Estado;
IX os fundamentos da soberania nacional na autodeterminao e sobre o territrio
brasileiro;
X o Estado laico;
XI os princpios fundamentais de cada um dos institutos acima enumerados, constitudos
pelos fundadores do nosso Estado e que so os alicerces basilares de sociedade brasileira,
inclusive o direito de propriedade, a economia de mercado e a liberdade de imprensa240.

No possvel concordar com o entendimento de REALE e RAMOS. Se a

Assemblia Nacional Constituinte de 1987 a expresso de um poder derivado,
submetido, portanto, aos princpios, valores e regras da Constituio de 1967, no lhe
dado construir um projeto prprio, novo, de democracia. Isso significaria que a
Constituio de 1988 , na realidade, um aperfeioamento da ordem constitucional
anterior e no outra ordem constitucional, informada por princpios e valores distintos.
Se a Constituinte funciona com a Constituio de 1967 em vigor porque no pode
haver vcuo constitucional, sob pena de desordem absoluta e espao para o arbtrio. A
Assemblia Nacional Constituinte possui poderes originrios e capaz de instituir um
novo Estado brasileiro.

240

RAMOS, Saulo. Assemblia Constituinte: o que pode, o que no pode. Rio de

Janeiro: Alhambra, 1987. p. 11-15, 54, 26.

98

3.2 O PAPEL DOS INTELECTUAIS

A necessidade de participao popular na formulao da nova ordem
constitucional percebida por juristas e cientistas polticos e por organizaes sociais.
A discusso sobre uma nova ordem constitucional escapa do Poder Legislativo.
A Assemblia Constituinte o frum de discusso de todos os interesses do
povo, que convoca a Constituinte quando se manifesta nas praas pblicas em favor
das eleies diretas, segundo Antnio Couto de ANDRADE. O autor sugere, como
mecanismo para manifestao inequvoca do povo, a formao de Cmaras Municipais
Constituintes para traar, em linhas gerais, a vontade dos cidados de cada municpio
em torno do objeto da Assemblia Nacional Constituinte e fazer com que o povo se
sinta elaborando a Constituio241.
Esta tambm a sugesto de Eros Roberto GRAU: as Cmaras Municipais
como centro de recepo de propostas e sugestes para a Constituinte, para promover
uma grande consulta ao povo242.
No se pode abstralizar o debate sobre a Constituio e a discusso em
torno da Constituinte, nem usar como modelo constituies antigas ou de outros
Estados. Para Cludio ABRAMO, a Constituio brasileira deve corresponder ao povo
brasileiro e sua vida:
Por exemplo, o primeiro artigo dessa Constituio, em lugar de fazer afirmaes to vazias
quanto retricas como a de que todo o poder emana do povo j que essa informao no
carrega em si prpria um mnimo de veracidade , deveria estabelecer claramente e
inequivocamente que nenhum brasileiro pode trabalhar em detrimento de outro brasileiro e
que todo cidado brasileiro tem direito a ter comida diariamente em seu prato243.

241

ANDRADE, Antnio Couto de. Constituinte: Assemblia Permanente do Povo. So

Paulo: Edio Nacional. 1985. p. 20, 39, 71 e 94.
242
GRAU, Eros Roberto. A Constituinte e a Constituio que teremos. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1985, principalmente captulos 5, 6 e 9.
243
ABRAMO, Cludio. Uma Constituio diferente. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 49.
Cludio Abramo ainda apresenta outras sugestes de normas mais reais e menos retricas: os
trabalhadores no podem ser explorados, nenhum brasileiro pode roubar o Tesouro Nacional nem se
aproveitar de seu cargo, cada cidado igual a outro cidado, a corrupo causa de demisso

99

Para Paulo Srgio PINHEIRO, a Constituinte tem como questo central a

ruptura da concepo de que a funo do Estado controlar o povo e o
estabelecimento de um controle democrtico sobre o Estado244.
Dom Paulo Evaristo ARNS apresenta dez pontos a serem discutidos da
Constituinte: mecanismos de participao popular na atuao do Estado; concepo de
desenvolvimento como fruio por todos dos bens sociais, culturais e ambientais;
segurana e erradicao da pobreza como metas primordiais; reforma fundiria;
reforma fiscal; definio das empresas como comunidades produtivas com fins sociais;
corte constitucional; estruturao sindical no campo e na cidade; enumerao ampla
dos direitos humanos; mecanismo que assegurem o avano cientfico, tecnolgico e de
informtica com a preservao da privacidade245.
A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil faz uma declarao pastoral
Por uma Nova Ordem Constitucional em sua 24 Assemblia Geral em abril de
1986. Propugna a primazia da sociedade frente ao Estado, com instrumentos de
exerccio da democracia e mecanismos de controle do agir estatal e a participao
efetiva do povo na elaborao da Constituio, inclusive com a realizao de referendo
sobre as questes fundamentais. Para a ordem poltica, a CNBB defende o direito
informao honesta, a liberdade de expresso, a liberdade de associao e de reunio,
o direito de voto a todas as pessoas capazes (ndios e analfabetos) e casos de deciso
poltica direta do povo246.
imediata e punio, dever do Estado promover a prosperidade e a felicidade do cidado e o progresso
do povo brasileiro e alimentar os que no tm comida e dar educao e abrigo aos cidados, entre
outras.
244
PINHEIRO, Paulo Srgio. A cidadania das classes populares, seus instrumentos de
defesa e o processo constituinte. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e Democracia no Brasil
Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 54-68.
245
ARNS, Paulo Evaristo. Contribuio da Igreja. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 78-80.
246
CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL. Por uma nova ordem
constitucional. So Paulo: Edies Loyola, 1986. p. 4, 5, 10, 18-20. Na pgina 10, h a indicao de
temas que merecem cuidadoso acompanhamento: Os cristos devem estar atentos ao andamento dos
trabalhos constituintes para que possam posicionar-se e intervir oportunamente: quando se tentar
introduzir na Constituio elementos incompatveis com a dignidade e os direitos da pessoa humana;

100

Lenidas XAUSA defende a valorizao de mecanismos de participao

direta do cidado, tais como o plebiscito, a consulta e a iniciativa popular no processo
legislativo, com previso constitucional para o seu funcionamento247.
Para Oliveiros S. FERREIRA, os grupos sociais revelam sua autonomia
frente ao Estado e, portanto, deve-lhes ser garantida a representao direta de seus
interesses. Sugere o autor a figura de instituies representativas, para quebrar o
monoplio de representao dos partidos e possibilitar a apresentao de projetos de
lei e o acompanhamento das discusses pelos prprios interessados248.
Um instituto similar ao recall, que alcana todos os detentores de mandato
eletivo, ao alcance de 0,5% (meio por cento) do eleitorado, com a verificao do
preenchimento dos requisitos (previamente fixados pela lei, como a corrupo) pela
Justia Eleitoral o cerne da proposta de Jos Domingos da Silva MARINHO. A
previso de um processo de cassao de mandato s faz sentido, para o autor,
combinado com a adoo do voto distrital, sistema capaz de trazer racionalidade
escolha pelo voto face neutralizao da propaganda demaggica, formao da
convico do eleitor por meio do debate pblico. Desta forma a democracia pode ir
alm do mero voto e tornar-se, de fato, o regime do povo249.

quando eventuais manobras, manipulaes e entendimentos de cpula frustrarem aspiraes

democrticas; quando se tentar limitar a liberdade e a soberania da Constituinte; quando houver
manifesto abuso do poder econmico; quando valores ticos e religiosos fundamentais estiverem
sendo postergados.
247
XAUSA, Lenidas Rangel. Processo Eleitoral. Eleio Direta. In: CONGRESSO
NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 1, 1983, So Paulo. Anais Rio de
Janeiro: Folha Carioca Editora, 1983. p. 136.
248
FERREIRA, Oliveiros S. Uma Constituio para a mudana. So Paulo: Livraria
Duas Cidades, 1986. p. 77-81. A obra formada de artigos que trazem sugestes para a Comisso de
Notveis nomeada por Castello Branco em 1966, mas editada para trazer sugestes genricas para a
Comisso Provisria de Estudos Constitucionais.
249
MARINHO, Jos Domingos da Silva. Poder Constituinte e Participao Popular.
Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 78, p. 121-130, abr/jun 1986. Na pgina 122, o autor faz
referncia adoo do instituto do recall pela Constituio do Estado de So Paulo de 1891, no artigo
6, 3: Poder, entretanto, ser a qualquer tempo cassado o mandato legislativo, mediante consulta
feita ao eleitorado por proposta de um tero dos eleitores, na qual o representante no obtenha a seu
favor metade e mais um, pelo menos, dos sufrgios com que houver sido eleito.

101

Celso BASTOS prope a ampliao da competncia para apresentar projeto

de lei, possibilitando a participao da sociedade civil no processo legislativo. O autor
apresenta o seguinte anteprojeto de artigo:
A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados ou do
Senado Federal, ao Presidente da Repblica, aos Tribunais Federais com jurisdio em
todo o territrio nacional e s organizaes, constitudas na forma da lei, que tenham por
objeto social a proteo de algum interesse tutelado por norma programtica desta
Constituio. Pargrafo nico: A discusso e votao dos projetos de iniciativa social se
daro, necessariamente, no mximo em 150 (cento e cinqenta) dias a partir da sua entrada
no Congresso Nacional, nesses no contado o perodo de recesso parlamentar. A partir
desse termo ele constar obrigatoriamente da pauta da primeira sesso que houver.250

Para Dom Paulo Evaristo ARNS, a interiorizao da Constituio pelo povo

impe que ela se origine da vontade do povo e que se componha pelas propostas
advindas do povo, alm da existncia de medidas de tutela da Constituio assim,
os brasileiros todos gozariam do direito legtimo de serem autores de seu projeto de
vida e convivncia, mas igualmente guardas da Constituio251.
A concordncia popular com o texto constitucional, exteriorizada por um
referendo, a forma mais ampla de sua legitimao, alm de permitir que o povo
conhea o que est na Constituio e adquira o sentimento de ser seu co-autor. Isso
contribui para que o povo conhea, respeite e defenda a Constituio, conforme aduz
Dalmo de Abreu DALLARI252.
250

BASTOS, Celso. Forma de Participao da Comunidade no Processo Decisrio. In: II

CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2, 1985, Braslia. Anais
Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 227.
251
ARNS, Paulo Evaristo. Contribuio da Igreja. In: SADER, Emir (org.). Constituinte e
Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 69-80.
252
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio para o Brasil Novo. In: SADER, Emir (org.).
Constituinte e Democracia no Brasil Hoje. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 126-127.
Pinto FERREIRA, ao tratar teoricamente do Poder Constituinte, afirma que o modelo de elaborao
constitucional que exige que a Constituio seja votada pela conveno nacional e, em seguida,
oferecida aprovao popular mediante a instituio do referendum constitucional () consagra uma
frmula mais consentnea com o esprito democrtico, exigindo, como o faz, uma apreciao popular
sobre as mudanas lei fundamental do Estado, pois somente o povo competente para exercer os
poderes da soberania, ratificando ou rejeitando o regime poltico que lhe proposto e apreciando em
ltima instncia a obra da Assemblia Constituinte. FERREIRA, Pinto. Poder Constituinte I. Verbete
da Enciclopdia Saraiva do Direito. Coord. Limongi Frana. So Paulo: Saraiva, 1977. Vol. 59. p.

102

A Universidade de Braslia traz propostas para a Constituinte sobre

educao, sade, reforma agrria, comunicao, cincia e tecnologia e participao
popular. Com relao a este ltimo tema, prev referendo popular para emenda
constitucional aprovada com dois quintos de votos contrrios ou rejeitada com dois
quintos de votos favorveis, requerido por um quinto dos congressistas ou por um por
cento dos eleitores; referendo popular das leis e atos federais relativos aos direitos do
homem, s liberdades sociais dos trabalhadores e s condies mesolgicas do pas,
desde que requerido por meio por cento do eleitorado nacional; iniciativa popular de
lei, com a exigncia de subscrio de setenta mil eleitores; iniciativa popular de
emenda Constituio, com assinatura de no mnimo um por cento do eleitorado
nacional; e legitimidade de propor ao de inconstitucionalidade de lei ou ato do poder
pblico reconhecida a qualquer cidado253.
Qualquer dispositivo do texto constitucional a ser promulgado pode ser
levado a referendo desde que solicitado destaque por pelo menos um quarto dos
constituintes, conforme proposta de Geraldo ATALIBA. Essa medida capaz de
afastar a influncia do poder econmico sobre a elaborao da lei mxima e garante a
negociao com as minorias254.
Para Florestan FERNANDES, a nova ordem deve estar de acordo com as
necessidades das classes dominadas e no ser um prato feito elaborado para a
48-49. Jos Afonso da SILVA afirma a necessidade de se levar todo o texto constitucional votao
popular, para reforar sua legitimidade e viabilidade poltica. Com isso torna-se possvel controlar a
distoro da vontade popular na representao. No caso de rejeio do texto, a Constituinte deve
elaborar um novo texto. SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo:
Malheiros Editores, 2002. p. 75-76.
253
ABREU, Maria Roda (ed.). Constituinte e Constituio. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1987. p. 91.
254
ATALIBA, Geraldo. Constituinte e Referendum. Revista de Direito Pblico. So
Paulo, n 76, p. 70-72, out/dez 1985. O autor afirma a temeridade de uma consulta popular que abranja
todo o texto, mas defende consultas sobre os temas mais disputados, sem que isso diminua o papel dos
constituintes. Aduz: Nem se alegue que isso significa desprestgio para os representantes do povo que
foram eleitos para a funo Constituinte. Muito pelo contrrio, o gesto de humildade da Assemblia,
como um todo, de adotar essa medida s engrandecer seus membros. A suprema honra do poltico
est em obedecer ao povo. O apangio do mandatrio est em ser fiel ao mandante. Isto valorizar o
documento constitucional, que vai ser produzido.

103

Constituinte ao sabor dos interesses das classes dominantes e de suas elites culturais e
polticas:
Os proletrios e os humildes precisam de uma democracia que lhes garanta a liberdade
maior de ser gente, de ter peso e voz na sociedade civil, de exercer controles sociais diretos
e indiretos sobre a composio e o rendimento do Estado. Em seus termos, a questo da
democracia uma questo vital como premissa para que ultrapassem sua condio atual de
morte civil e para que conquistem para si (como pessoas), para as suas organizaes
sociais, culturais e polticas (como movimentos) e para a sua classe e subdivises de classe
(como foras vivas essenciais da Nao), o direito e o dever de participar de forma livre e
independente da soluo dos grandes problemas nacionais e dos dilemas de nossa poca.
Eles constituem a nica garantia que temos de quebrar o crculo de ferro da democracia dos
donos do poder e de imprimir perpetuidade revoluo democrtica. Como oprimidos,
repudiam a democracia como meio de dominao de classe para oprimir , pois
necessitam dela como condio de liberao dos prprios oprimidos e ponto de partida da
construo de uma sociedade nova255.

Trs artigos nova Constituio so sugeridos por Trcio Sampaio FERRAZ

JUNIOR, cada um para assegurar uma funo eficacial da Constituio. Para a funo
de programa que busca a garantia da realizao dos fins do Estado o autor
apresenta a possibilidade de iniciativa popular para a sua regulamentao:
Art. As normas desta Constituio que instituam programas visando realizao dos fins
sociais do Estado e que demandem integrao legislativa, podero ser objeto de iniciativa
direta do povo, desde que seja subscrita por no mnimo 50.000 (cincoenta mil) eleitores,
promovida por associaes privadas constitudas legalmente h mais de dois anos e que
tenham includa em suas finalidades institucionais a defesa de interesses compatveis com
o contedo da propositura.
1. Caber Justia Eleitoral fazer a verificao prvia da autencidade e da qualificao
eleitoral dos subscritores.
2. Caber ao STF examinar e decidir previamente da legitimidade do interesse da
associao promotora.
3. O projeto de lei, se aprovado pelo Poder Legislativo, dever ser submetido a
referendo popular antes de ir sano presidencial256.

Fbio Konder COMPARATO publica um anteprojeto completo de

255

FERNANDES, Florestan. Que tipo de Repblica? So Paulo: Editora Brasiliense,

1986. p. 67.
256

FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Constituinte Regras para a eficcia

constitucional. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 76, p. 67-69, out/dez 1985. Para assegurar a
funo de bloqueio, a sugesto traz expressamente a vinculao para o poder pblico e o direito dos
prejudicados de exigir sua absteno. Para a garantia da funo de resguardo, a disposio sugerida
afirma a necessidade do carter geral da lei limitadora e da meno expressa do direito limitado.

104

Constituio, solicitado pelo Partido dos Trabalhadores. Para o autor, o objetivo ltimo
de uma Constituio criar condies institucionais para a transformao da
sociedade. Seu conceito de democracia, alm do consentimento na designao dos
governantes, vincula a legitimao do poder aptido para realizar os interesses
comuns257.
A soberania popular manifesta-se, no projeto, em trs dimenses: o
necessrio consentimento popular como condio de legitimidade da atribuio e do
exerccio do poder, em todos os nveis; a participao popular no exerccio das funes
pblicas; e a garantia dos direitos e liberdades fundamentais258.
A participao no processo de criao do Direito destaque: o conjunto de
dez mil cidados pode apresentar projeto de lei ordinria ou complementar (art. 133) e
trinta mil cidados tm iniciativa de emenda Constituio (art. 234). Alm disso, as
emendas constitucionais que tratem de soberania e da ordem econmica e social
devem ser ratificadas em referendo (art. 235, pargrafo nico). Reviso constitucional
somente pode ser realizada por Assemblia Constituinte eleita exclusivamente para
esse fim e deve ser ratificada por referendo (arts. 136 e 237).
H, ainda, necessidade de referendo para a sano de leis de anistia de
crimes de violao das liberdades fundamentais (art. 140) e possibilidade de qualquer
interessado pedir ao Poder Judicirio a aplicao direta de dispositivos constitucionais
no desenvolvidos por leis complementares aps trs anos da promulgao da
Constituio (art. 251).
257

COMPARATO, Fbio Konder. Muda Brasil: uma Constituio para o

desenvolvimento democrtico. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. p. 13, 55. A democracia social
no o apenas o regime do consentimento popular para a designao dos governantes; ela , tambm,
o regime de legitimao de todo poder poltico, econmico e social pela sua aptido a satisfazer os
interesses da comunidade nacional. Esse conceito combina com a finalidade do poder, expressa no
artigo primeiro, segunda parte, do projeto: A organizao de poderes tem por fim assegurar, a todos,
condies de vida digna e feliz.
258
COMPARATO, Fbio Konder. Muda Brasil: uma Constituio para o
desenvolvimento democrtico. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. p. 17-25. Dispe o artigo
primeiro do projeto: Todo poder emana do povo e em seu nome e proveito deve ser exercido. A
organizao de poderes tem por fim assegurar, a todos, condies de vida digna e feliz.

105

O projeto prev tambm a adoo do modelo imperativo de mandato

poltico259. Para o autor, o mandato imperativo nas eleies para o Congresso
consubstancia uma medida de elevado alcance democrtico, ensejando a participao
do povo no processo legislativo e que tal modelo garante a prevalncia da vontade
popular e a publicidade dos vnculos entre parlamentares e grupos de interesse260.
Sobre o Projeto de Comparato, Jos Arthur GIANNOTTI afirma:
Muito menos percebo qualquer sentido num projeto como aquele que Fbio Comparato
acaba de publicar. Tenho o maior respeito por esse jurista, mas considero um exerccio
incuo, talvez mesmo prejudicial para a discusso do problema em termos concretos, isto
, sociolgicos, simplesmente consultar alguns amigos, compulsar alguns livros, refletir e
publicar um projeto de Constituio, visando ser o retrato de nossas instituies. O Brasil
mais complexo do que uma comparatolndia261.

Jos Afonso da SILVA elabora uma proposta de Constituio. Em seu texto

no h pargrafos, apenas alneas numeradas e eventualmente incisos, a fim de
favorecer a compreenso popular. Entre os direitos polticos h previso de
participao popular no processo de elaborao de leis. O sistema presidencialista
(embora de Gabinete) e unicameral. Em sua justificativa, o autor afirma: Entendi,
contudo, que o presidencialismo, com presidente eleito diretamente pelo povo, o
nico sistema de governo capaz de ampliar a autonomia da vontade popular na
formao dos poderes governamentais e assim contribuir para a ruptura da dominao
das oligarquias tradicionais ou tecnocrticas. H previso de uma Corte
Constitucional (com o abandono do sistema de controle difuso de constitucionalidade),
de um sistema de controle das contas e da gesto econmica pblica e de um Ouvidor
259

Art. 111, 2: A lei regular as condies de admissibilidade de mandatos imperativos,

com a cominao das sanes pelo descumprimento das exigncias fixadas pelo eleitor e aceitas pelo
candidato, por ocasio do registro da candidatura. O projeto prev que o voto do parlamentar que
viole o mandato imperativo sem efeito e no deve ser aceito pela Mesa da Casa Legislativa (art. 115,
2).
260
COMPARATO, Fbio Konder. Muda Brasil: uma Constituio para o
desenvolvimento democrtico. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. p. 21.
261
GIANNOTTI, Jos Arthur. Universidade e Constituinte. In: FORTES, Luiz Roberto
Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.). A Constituinte em Debate. So Paulo: SOFIA
Editora SEAF, 1987. p. 52. GIANNOTTI tambm critica, embora com menos nfase, a Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais.

106

Geral262.
No prembulo de seu projeto h referncia ratificao expressa do texto
constitucional mediante referendo popular e instaurao definitiva de um regime
democrtico de contedo social e de efetivas garantias dos direitos fundamentais do
homem. A soberania do povo e a dignidade da pessoa humana so os fundamentos da
Repblica; aquela assim est enunciada: Todo o poder emana do povo e ser exercido
na forma e nos limites previstos nesta Constituio.
Entre as tarefas fundamentais dos poderes pblicos est a participao
organizada do povo na resoluo dos problemas nacionais e o bem-estar e a
qualidade de vida do povo, a igualdade real entre os brasileiros e a efetivao dos
direitos econmicos, sociais e culturais, mediante a transformao das estruturas
econmicas e sociais. O fim da ordem econmica realizar a justia social e o
desenvolvimento nacional, e toda a riqueza do Pas fica subordinada ao interesse geral
do povo brasileiro263.
No captulo referente aos direitos polticos, a qualidade de eleitor
reconhecida aos maiores de 18 anos. O voto obrigatrio. H vedao reeleio dos
cargos do Poder Executivo. Entre os direitos polticos est o direito de participao
direta dos cidados e das organizaes populares de base. Essa participao se d por
iniciativa popular de leis (projetos de lei subscritos por no mnimo cinqenta mil
eleitores ou sindicatos e associaes profissionais ou culturais com pelo menos vinte
mil associados, isolada ou conjuntamente), referendo popular (convocado pela
Assemblia Federal ou por petio de dez mil eleitores antes da sano do projeto),
veto popular (votao a requerimento de pelo menos cinqenta mil eleitores) e
revogao de mandato de deputado federal (requerida por um nmero de eleitores
correspondente ao quociente eleitoral). H ainda a previso de aplicao destes
262

SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 1-13.
SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 1-5.
(Aps a justificativa reinicia-se a numerao das pginas). Entre os remdios constitucionais esto
previstos o habeas data e a ao popular (p. 11).
263

107

institutos nos Estados e Municpios. No h iniciativa popular de emenda

constitucional, mas a proposta de emenda ser submetida a referendo popular se,
antes de sua promulgao, assim o requerem cinqenta Deputados Federais, dez mil
eleitores em petio escrita ou o Presidente da Repblica.
A jurisdio constitucional fica a cargo do Tribunal de Garantias
Constitucionais. A inconstitucionalidade, por ao ou omisso, d-se quando h
contrariedade com norma ou princpio constitucional e quando no sejam praticados
atos legislativos ou executivos requeridos para tornar plenamente aplicveis normas
constitucionais. Os legitimados para a propositura de ao de inconstitucionalidade
so o Defensor do Povo, os Presidentes de Partidos Polticos, o Procurador-Geral da
Repblica, cinquenta Deputados Federais, o Presidente do Conselho Federal da Ordem
dos Advogados e qualquer cidado 264.
Para elaborar um anteprojeto oficial de Constituio, a Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais instaurada pelo Decreto n 91.450/85 do
presidente Jos Sarney, antes mesmo da aprovao da Emenda Constitucional que
convoca a Assemblia Nacional Constituinte.
A instaurao de uma Comisso com o intuito de preparar um anteprojeto
objeto de crticas. Contrrio nomeao de uma Comisso, Francisco Moreira
CAMARO afirma que ela carente de legitimidade, elitista e usurpadora da
competncia da Assemblia Constituinte265.
Joo ALMINO contrrio apresentao de um projeto que sirva de base
para as discusses da Assemblia o projeto deve nascer das discusses na

264

SILVA, Jos Afonso da. Uma proposta de Constituio. Indito, sem data. p. 28-33,
110-111, 114. O autor prev clusula de desempenho no captulo dos partidos polticos (p. 34). A
filiao partidria no elencada entre as condies de elegibilidade dos deputados federais e do
Presidente da Repblica (p. 59, 72-73). prevista ainda a possibilidade de verificao prvia da
constitucionalidade de emenda pelo Tribunal de Garantias Constitucionais (p. 114-115).
265
CAMARO, Francisco Moreira. Assemblia Nacional Constituinte: Competncia e
Funcionamento. In: II CONGRESSO NACIONAL DE ADVOGADOS PR-CONSTITUINTE, 2,
1985, Braslia. Anais Rio de Janeiro: Folha Carioca Editora, 1985. p. 58.

108

sociedade266.
Ressaltando que uma Constituio obra, essencialmente, tcnica, REALE
afirma a necessidade de uma Comisso Especial, destinada a coordenar as sugestes e
inovaes normativas, oriundas dos mais distintos setores da opinio pblica, a fim de
que a Assemblia Constituinte tenha um documento bsico, que servir de ponto de
referncia, mera hiptese de trabalho sujeita ao crivo de decises finais e
soberanas267.
Bolvar LAMOUNIER responde a algumas ressalvas levantadas contra a
Comisso. Afirma que a idia de constituir uma grande comisso de especialistas,
desejada por Tancredo Neves, fica entre dois extremos: a elaborao de um projeto
por meia dzia de juristas a ser ratificado pelo Congresso e a elaborao da
Constituio a partir de uma reunio originria, rousseauniana, sem qualquer
influncia ou discusso prvias. E absolutamente adequada realidade poltica
brasileira, de transio para a democracia, sem ruptura institucional. Quanto alegada
falta de representatividade da Comisso, LAMOUNIER alega que a Comisso no tem
peso poltico, provisria e de estudos, como o prprio nome diz, suas sugestes no
so vinculativas268.
Eduardo Seabra Fagundes e Fbio Konder Comparato recusam o convite
para participar da Comisso formada por cinqenta membros: Afonso Arinos de Melo
266

ALMINO, Joo. Era uma vez uma Constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Editora Brasiliense, 1985. p. 93. No colquio realizado pelo Departamento de Filosofia da
Universidade de So Paulo em 1986, aps a emenda de convocao do Congresso Constituinte e do
Decreto de nomeao da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, o autor exalta a qualidade
dos intelectuais nomeados, mas ressalta que suas discusses devem servir apenas como um
levantamento prvio dos problemas e como apresentao de sugestes os representantes do povo
devem cumprir sua misso de construir uma Constituio. ALMINO, Joo. O processo poltico da
Constituinte de 1987. In: FORTES, Luiz Roberto Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.).
A Constituinte em Debate. So Paulo: SOFIA Editora SEAF, 1987. p. 78.
267
REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 20. Nas pginas
70-72 da mesma obra, o autor faz outra defesa da necessidade de um projeto bsico, afirmando que
uma Carta Constitucional no se improvisa.
268
LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz
Roberto Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.). A Constituinte em Debate. So Paulo:
SOFIA Editora SEAF, 1987. p. 86-88.

109

Franco (seu presidente), Alberto Venncio Filho, Alexandre Jos Barbosa Lima
Sobrinho, Antnio Ermrio de Moraes, Bolvar Lamounier, Cndido Antnio Mendes
de Almeida, Clio Borja (impedido de participar aps ser indicado para o STF), Celso
Monteiro Furtado, Cludio Lacombe, Cludio Pacheco, Clvis Ferro Costa, Cristvam
Buarque, Edgard da Matta Machado, Eduardo Portella, Evaristo de Morais Filho,
Fajardo Pereira Faria, Fernando Bastos DAvila, Florisa Verucci, Gilberto Freyre,
Gilberto de Ulha Canto, Guilhermino Cunha, Hlio Jaguaribe, Hlio Santos, Hilton
Ribeiro da Rocha, Joo Pedro Gouveia Vieira, Joaquim Arruda Falco Neto, Jorge
Amado, Josaphat Marinho, Jos Afonso da Silva, Jos Alberto de Assumpo, Jos
Francisco da Silva, Jos Paulo Seplveda Pertence, Jos do Rego Barros Meira de
Arajo, Jos Saulo Ramos, Laerte Ramos Vieira, Lus Eullio de Bueno Vidigal Filho,
Luis Pinto Ferreira, Mrio de Souza Martins, Mauro Santayana (secretrio executivo
da Comisso), Miguel Reale, Miguel Reale Junior, Ney Prado (secretrio geral da
Comisso), Odilon Ribeiro Coutinho, Orlando Magalhes de Carvalho, Paulo Brossard
de Souza Pinto, Raphael de Almeida Magalhes, Raul Machado Horta, Rosah
Russomano, Srgio Franklin Quintella e Walter Barelli269.
Bolvar LAMOUNIER explica o funcionamento da Comisso, ressaltando a
participao popular nos seus trabalhos, possibilitada pela regionalizao e pela
divulgao das atividades e refletida no recebimento de sugestes. Enfatiza a discusso
das propostas nas Subcomisses e em plenrio270.
269

A composio da Comisso, com os dados dos componentes e sua inclinao ideolgica

est publicado na Folha de S. Paulo de 19 de setembro de 1986 e reproduzido na obra de Osny Duarte
Pereira. Pelo perfil publicado, a Comisso formada por 30 advogados, 5 empresrios, 3 jornalistas, 3
economistas, 2 religiosos, 1 escritor e 1 mdico; 6 membros declaram ser de direita, 8 de centrodireita, 15 de centro, 13 de centro-esquerda e 7 de esquerda. PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte:
Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. p. 18-21,
25. Cesar Caldeira, criticando a falta de representatividade poltica da Comisso, ressalta que dos onze
membros que se candidatam Assemblia Constituinte, apenas Afonso Arinos eleito. CENTRO
ECUMNICO DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi Constituinte II. So Paulo:
CEDI, 1987. p. 51.
270
LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz
Roberto Salinas e NASCIMENTO, Milton Meira do (orgs.). A Constituinte em Debate. So Paulo:
SOFIA Editora SEAF, 1987. p. 91-92.

110

O secretrio geral da Comisso, Ney Prado, professor da Fundao Getlio

Vargas e da Escola Superior de Guerra e chefe da Diviso Poltica do Colgio
Interamericano de Defesa, demite-se por discordar do projeto aprovado271.
O

anteprojeto

constitucional

da

Comisso

Provisria

de

Estudos

Constitucionais publicado no Dirio Oficial da Unio de 29 de setembro de 1986272.

O prembulo, assinado por Afonso Arinos, afirma que o Brasil pratica o Estado
Democrtico, por via de um regime social, justo, fraternal, representativo e
participativo, conducente a um Governo de todo o Povo, no qual incumbe ao Poder
propiciar existncia digna para todos os brasileiros e para quantos, vindos de outros
pases, aqui se submetam ao nosso regime legal.
O artigo 1 dispe que o Brasil uma Repblica Federativa, fundada no
Estado Democrtico de Direito e no governo representativo, para a garantia e a
promoo da pessoa. No artigo 2 est estabelecido que todo o poder emana do povo e
em seu nome ser exercido.
Todos tm direito ao pleno exerccio da cidadania nos termos da
Constituio, cabendo ao Estado garantir sua eficcia, formal e materialmente (art. 8)
e a participar das decises do Estado e do aperfeioamento de suas instituies (art.
9).
O artigo 10 afirma que os direitos e garantias constantes da Constituio tm
aplicao imediata, e que na falta ou omisso da lei o juiz decidir o caso de modo a
atingir os fins da norma constitucional. Se a omisso ou inexistncia legal inviabiliza a
plenitude da eficcia de direitos e garantias, o Supremo Tribunal Federal recomendar
ao Poder competente a edio da norma que venha a suprir a falta.
A Comisso cria a figura do Defensor do Povo, incumbido de zelar pelo
efetivo respeito dos poderes do Estado aos direitos assegurados na Constituio,
271

PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte: Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos.

Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. p. 22.
272
O anteprojeto conta 468 artigos. Somente se far referncia aos que se relacionam
diretamente com a concepo de democracia poltica, objeto da presente pesquisa.

111

apurando abusos e omisses de qualquer autoridade e indicando aos rgos

competentes as medidas necessrias sua correo ou punio. O Defensor do Povo
escolhido em eleio secreta pela maioria absoluta dos membros da Cmara de
Deputados, entre candidatos indicados pela sociedade civil e de notrio respeito
pblico e reputao ilibada, brasileiros natos, com mandato no renovvel de cinco
anos.
Ao tratar dos direitos polticos, o anteprojeto da Comisso traz a
obrigatoriedade do voto, direito reconhecido aos maiores de 18 anos, o sufrgio
universal e direto e o voto secreto, distingue suspenso e perda dos direitos polticos (a
primeira enquanto durarem os efeitos da condenao criminal e a segunda por
cancelamento da naturalizao e por incapacidade civil absoluta), exclui das condies
de elegibilidade para presidente e vice-presidente a filiao partidria (embora os
candidatos devam ser registrados por Partidos Polticos) e prev casos de
inelegibilidade e de incompatibilidade.
Os Partidos Polticos so, no projeto da Comisso de Estudos
Constitucionais, pessoas jurdicas de direito pblico. O projeto declara a liberdade de
criao e de funcionamento dos partidos, obedecidos os princpios constitucionais. H
previso de lei para assegurar a participao de todos os filiados nos rgos de direo
dos Partidos Polticos, na escolha dos seus candidatos e na elaborao das listas
partidrias. O mbito nacional reconhecido organizao partidria que alcana
representao na Cmara ou no Senado e o Partido que, em duas eleies gerais
consecutivas para a Cmara dos Deputados, no obtiver o apoio, expresso em votos, de
trs por cento do eleitorado, apurados em eleio geral para a Cmara dos Deputados e
distribudos em, pelo menos, cinco Estados, com o mnimo de dois por cento do
eleitorado de cada um deles tem seu registro cancelado. Isso no impede, entretanto, a
participao em eleies estaduais e municipais.
A idia de democracia constante no projeto manifesta-se tambm na previso
de referendo e iniciativa popular de leis (e, nas disposies transitrias: a audincia e

112

a participao dos cidados, diretamente ou atravs de organizaes representativas,

sero asseguradas por lei, que dispor sobre o processo de elaborao das normas e
providncias administrativas que lhes digam respeito), na eleio em dois turnos para
presidente, governadores e prefeitos, na perda de mandato parlamentar obtido com
abuso do poder econmico ou poder poltico ou por abandono do partido sob cuja
legenda foi eleito, salvo para participar como fundador de outro partido, na adoo do
sistema misto de representao parlamentar273, na irrelegibilidade do presidente e do
vice-presidente da Repblica (cujo mandato de seis anos) e na adoo do
parlamentarismo.
Prsio Henrique BARROSO indica que a Comisso Afonso Arinos
duramente criticada, mas, na realidade, faz seu projeto a partir de audincias pblicas e
de sugestes de cidados e entidades. Para o autor o projeto surpreendente para o
Governo e para seus crticos, que o esperavam mais conservador274.
O projeto da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais no
oficialmente enviado Assemblia Nacional Constituinte, mas publicado no Dirio
Oficial da Unio e assim influencia os trabalhos constituintes.

273

Art. 169. O sistema eleitoral ser misto, elegendo-se metade da representao pelo
critrio majoritrio, em distritos uninominais, concorrendo um candidato por partido, e metade atravs
de listas partidrias. 1 A soma dos votos obtidos, em todos os distritos, pelos candidatos de cada
partido servir de base para a distribuio das cadeiras, de modo a assegurar, quando possvel, a
representao proporcional das legendas. 2 Se o nmero de cadeiras obtidas por um partido,
segundo o disposto no pargrafo anterior, for maior do que o de Deputados eleitos pelo critrio
majoritrio, o restante das vagas ser preenchida pelos candidatos da respectiva lista, na ordem do seu
registro. 3 Lei complementar regular o disposto neste artigo, assegurando a participao de todos
os filiados na escolha e no ordenamento da lista partidria. Osny Duarte PEREIRA critica essa
soluo salomnica do sistema distrital misto. Afirma que a demanda pela adoo do sistema
majoritrio d-se pelos desvios das eleies de 1986, com elevado quociente eleitoral e a influncia do
poder econmico. No entanto, entende que o voto proporcional ainda o mais democrtico. Aduz
ainda ao problema da diviso dos distritos e sugere que as eleies para deputados no coincidam com
nenhuma outra. PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte: Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. p. 62-63.
274
BARROSO, Prsio Henrique. Constituinte e Constituio. Curitiba: Juru, 1999. p.
95.

113

3.3 A PARTICIPAO POPULAR

Antes e durante os trabalhos da Constituinte, diversas entidades civis
elaboram cartilhas para explicar aos cidados o processo constituinte, para evidenciar
os principais pontos de luta e para convoc-los a participar da construo da nova
ordem constitucional275. Isso revela como a tarefa de construo do projeto
democrtico escapa da representao poltica e se insere na sociedade.
A Secretaria Nacional do Movimento dos Sem Terra publica em abril de
1985, uma cartilha intitulada: A Constituinte interessa aos trabalhadores rurais?, em
que explica o que Constituio, traz a histria das constituies brasileiras (com
descrio de quem fez, como foi e a quem representava), trata de Assemblia
Constituinte e de seu funcionamento e incentiva a participao dos trabalhadores rurais
na escolha de Deputados e na defesa de propostas que levem a transformaes
econmicas e sociais.
Ainda em 1985, a Fundao Cultural de Curitiba, presidida por Carlos
Frederico Mars de Souza Filho edita o livro VII da coleo Universidade dos Bairros
Fazemos a Constituio?. Em forma de histria em quadrinhos, a publicao traz a
noo de Constituio, discute os avanos e retrocessos das cartas constitucionais e
defende uma Constituinte livre e soberana.
O Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos
(DIEESE) publica A Constituio e os trabalhadores, onde esclarece a relao entre
a Constituinte e a Constituio e a qualidade de vida dos trabalhadores. Esclarece
noes bsicas, traz uma breve histria das Constituies anteriores e afirma a
necessria participao popular para uma Constituio democrtica e representativa.
A Federao dos Trabalhadores na Indstria da Construo e do Mobilirio
275

As cartilhas aqui referidas so da biblioteca pessoal de Edsio Passos. No possvel

tratar da totalidade das cartilhas produzidas, pois no haveria tempo para sua pesquisa nem espao
para a sua anlise, ainda que breve. O que se pretende aqui evidenciar a mobilizao social em torno
da Constituinte, o sentimento coletivo sobre a necessidade de uma nova ordem democrtica e como
suas iniciativas acabam por determinar o entendimento do contedo do projeto democrtico.

114

no Estado do Paran tambm faz sua cartilha: O Trabalhador do Paran pela

Constituinte. Explica para que serve a Constituinte e incentiva a formao de grupos
para discutir os direitos dos trabalhadores e ressalta a importncia da escolha dos
representantes.
Constituinte o que isso? o Caderno de Educao Popular publicado
pelo Centro de Educao Popular do Instituto Sedes Saplentiae em junho de 1985.
Essa cartilha prev seis encontros para discusses, com os temas: o Estado; quem
manda no Estado; como nasceu a Constituio; a Constituinte (onde h a defesa de
uma Constituinte exclusiva); a Constituio que queremos; e como no ser enganado.
A idia organizar grupos de discusso e elaborar propostas para a Constituinte.
A Secretaria de Formao Poltica do Diretrio Regional de So Paulo do
Partido dos Trabalhadores faz uma cartilha denominada O que Constituinte e para
que serve. Discute a distoro representativa dos estados federados, critica a
indicao de uma comisso de notveis, evidencia a necessidade de participao
popular na Constituinte e esclarece a importncia da Constituio para a vida em
sociedade. O Diretrio Municipal de Apucarana do Partido tambm elabora sua
cartilha.
A Mulher e a Constituinte o ttulo da cartilha produzida pelo Movimento
Popular de Mulheres do Paran. Com espaos para respostas a questes sobre a
diferena de tratamento entre homens e mulheres, a cartilha exalta a cidadania da
mulher e incentiva a elaborao de uma proposta de Constituio popular.
O projeto Educao popular para a Constituinte e a Federao de rgos
para Assistncia Social e Educacional elaboram uma brochura: Como surgiram as
Constituies Brasileiras. Alm da histria das constituies, com nfase no contexto
histrico, a brochura propugna por um povo-constituinte, que consiga ampliar as
conquistas democrticas atravs da elaborao de propostas de artigos constitucionais
e da articulao de aes polticas para influenciar na elaborao da Constituio.
A Coordenao Nacional da Ao Catlica Operria publica o suplemento

115

Constituinte com Participao Popular com 23 roteiros de discusso, que tratam de

reforma agrria, meios de produo, poltica econmica, sade, trabalho, tributos,
participao popular e outros temas. A idia da cartilha promover um debate com os
trabalhadores sobre suas necessidades e aspiraes, com espao para a apresentao de
suas propostas, e criar formas de organizao. A Comisso Nacional da Pastoral
Operria distribui a Cartilha da Constituinte, que prev seis encontros para
aproximar a Constituinte do cidado. Com noes sobre o Estado e sobre a
Constituio, sobre direitos e participao poltica, a cartilha incentiva a formao de
Comits pela Constituinte.
A Regional Nordeste III da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
elabora uma cartilha Por uma nova ordem constitucional, editada em junho de 1986.
A inteno conscientizar o povo da importncia da escolha do constituinte e fazer
com que o trabalho de elaborao da Constituio seja acompanhado por todos.
O Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados, do Grande ABC de So
Paulo, faz tambm sua cartilha, com a proposta de quatro encontros para organizar
assemblias nas favelas e reunir sugestes para a Constituinte. A cartilha define a
Constituio como a Lei Me do pas, que deve tratar todos os filhos de forma igual e
procura amar e fazer justia a todos.
Joo Baptista HERKENHOFF publica, pela Coleo Fazer da Editora Vozes,
uma obra destinada a explicar ao cidado comum, de forma didtica e com linguagem
singela, o que Constituio, o que Constituinte e como participar dela. Para o autor,
haver mais ganhos no decorrer e por fora do processo constituinte do que, at
mesmo, pelo produto desse processo: a Constituio. Afirma que o povo deve se
mobilizar por Assemblias Municipais Constituintes, por rgos representativos do
povo e associaes, na escolha dos constituintes, durante o funcionamento da
Constituinte para influir em seus trabalhos (com tempo e espao gratuito nos meios de
comunicao para os partidos e movimentos populares e sistema de computadores na
sede da Assemblia Constituinte para captar as manifestaes da sociedade). A

116

participao popular deve dar-se pela consulta plebiscitria (mais necessria ainda face
Constituinte Congressual), para que a Constituio entre em vigor, e depois disso, na
luta por seu cumprimento276.
O Movimento de Participao Popular na Constituinte explica em sua
cartilha o que Constituinte e Constituio, pede propostas por escrito sobre educao,
sade, trabalho e sobre o problema da terra e convoca para a I Assemblia Constituinte
Municipal em Curitiba, dia 07 de setembro de 1986.
Outra forma de participao popular institucionalizada pelo Senado
Federal. Jos Igncio Ferreira, senador pelo Esprito Santo, encampa a sugesto de
William Srgio Mendona Dupin, da Coordenao dos Projetos Especiais, e impe ao
Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal (PRODASEN) a
criao do Projeto Constituio. Trata-se de formulrio para colher sugestes dos
cidados aos constituintes, a fim de dar a palavra ao povo. Para isso, criado o
SAIC Sistema de Apoio Informtico Constituinte, que produz um banco de dados
das sugestes e o perfil sociolgico dos cidados participantes, para subsidiar o
trabalho dos constituintes.
So distribudos cinco milhes de formulrios nas agncias dos Correios, nas
Prefeituras, nas casas legislativas e pelos partidos polticos. Para a sua confeco, o
Senado conta com o apoio das Organizaes Globo, que tambm produz peas
publicitrias para incentivar o envio das sugestes. Os formulrios, aerogramas prpagos, alm de questionrio com dados pessoais, espao para indicao do destinatrio
e para a sugesto, trazem o seguinte texto:
FAA, VOC TAMBM, A NOVA CONSTITUIO
276

HERKENHOFF, Joo Baptista. Como participar da Constituinte. 6 ed. Petrpolis:

Vozes, 1986. p. 8, 67-72, 77-80. Jos lvaro Moiss acredita tambm no amadurecimento da
cidadania atravs do processo constituinte: Assim, no ser o Congresso Constituinte, nem somente a
futura Constituio, mas o processo constituinte que poder fundar e consolidar novas prticas
polticas, baseadas na participao e na conscincia social, e, assim, garantir efetivamente a vigncia
dos direitos dos cidados. por isso que a participao de todos no processo constituinte to
importante. In: ABREU, Maria Roda (ed.). Constituinte e Constituio. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1987. p. 42.

117

A Constituinte um momento importante na vida de todos os povos e no destino das

naes democrticas. a oportunidade em que os cidados, usando do seu direito de voto,
escolhem aqueles que, em seu nome e reunidos em Assemblia, decidem sobre o papel do
Estado, a forma de governo, a ordem econmica e a organizao social. A Constituio
afeta a vida de todos os cidados, assegura os nossos direitos, protege as nossas
prerrogativas, garante a nossa segurana e define os nossos deveres.
Este ano, como em outras oportunidades na Histria do Brasil, voc vai eleger os futuros
Constituintes, para que eles votem uma nova Constituio. O seu papel e os seus direitos
de cidado no terminam, no entanto, na hora em que voc coloca o seu voto na urna e
escolhe quem vai represent-lo.
Pela primeira vez, em muitas geraes, voc vai poder colaborar, dizendo o que pensa da
Constituinte e o que espera da nova Constituio.
O Congresso d a voc a oportunidade de tambm participar na elaborao da nova
Constituio. Para isso basta preencher o formulrio que se encontra no verso. Assim voc
estar, democraticamente, manifestando sua opinio, para que a Assemblia Nacional
Constituinte saiba o que voc pensa, o que voc espera e o que voc deseja da futura
Constituio brasileira.
VOC TAMBM CONSTITUINTE, PARTICIPE.

72.719 formulrios retornam ao Senado o que no corresponde a 72.219

autores distintos: o SAIC estima a participao de 61.427 cidados que se distribuem
em 268.174 sugestes catalogadas em 24 temas, subdivididos em 1.249 itens277.
No banco de dados do PRODASEN, disponvel na pgina do Senado Federal
da Internet278, aparecem 2.016 sugestes com o termo democracia. Uma delas pede
que a Constituio seja a expresso do regime democrtico; que proporcione justia
social; que sob a luz da democracia, o povo seja mais bem informado das aes e das
atribuies do seu governo279.
277

MONCLAIRE, Stphane (Coord.). A Constituio desejada: SAIC: as 72.719

sugestes enviadas pelos cidados brasileiros Assemblia Nacional Constituinte. Braslia:
Senado Federal, Centro Grfico, 1991. Volume 1, p. 21, 35, 46, 64, 87, 128. Os autores fazem uma
anlise sociolgica da participao popular por meio dos formulrios, indicando as possveis falhas
decorrentes do questionrio e da indexao dos dados. Alm disso, discorrem sobre o debate poltico
sobre a convenincia e a forma do canal de participao do cidado. Para os fins desta pesquisa, optase por utilizar estas sugestes apenas para demonstrar que a Constituinte, ainda que de forma reduzida,
conta com a participao do povo.
278
O banco de dados uma das bases histricas do Congresso Nacional e est disponvel
no endereo: http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/basesHist/asp/consulta.asp (consulta em 03 de
fevereiro de 2005).
279
Sugesto L002, 033-3-10, de uma cidad com segundo grau completo, entre 15 e
dezenove anos, residente na zona urbana de Itapipoca, CE. Outra: Queria ver a minha, digo a nossa
Ptria no regime constitucional, onde o parlamentar constituinte, possa livremente vetar, votar, criar,

118

Uma das sugestes traz o desejo de uma democracia participativa:

Sugiro que a nova Constituio incorpore artigos permitindo uma maior participao
popular nos assuntos de maior relevncia, na forma de plebiscitos. Estes seriam precedidos
de amplos debates para esclarecimento das classes menos instrudas atravs dos meios de
comunicao (rdio, tv, imprensa). O povo poderia ento opinar, como nas democracias
plenas, se preferem gastar o dinheiro pago nos impostos com a construo da ferrovia
"margo" ou com a utilizao dos recursos para as obras de escolas, hospitais, creches, etc,
em regies onde at comida artigo de luxo280.

Um cidado assim se manifesta: O meu desejo, como o da maioria do povo

brasileiro seria de uma Constituinte livre, soberana, democrtica e independente do
congresso, pois sendo congressual ela s defender interesses de grandes grupos
econmicos e no os do povo. O povo j no agenta mais ser enganado e passado
para trs, por tantos anos281.
Uma sugesto de condio de elegibilidade surge no formulrio de um
cidado de Fortaleza: Por que no inserir na nova Constituio uma pr-classificao
baseada no ndice de cultura, carter humanitrio, etc., para os candidatos a cargos

emendar, expressar a sua vontade especialmente na ordem e Justia Social, onde ao meu ver, deixa
muito a desejar; s Leis do nosso Pas, deixa muita brecha, deve haver modificaes; quero ver um
pas livre, independente, soberano, capaz de se temer morar em qualquer lugar dele. Vamos acabar
com a lei dos criminosos, os primrios ficarem soltos, pois est aumentando consideravelmente o
nmero de delinqentes e criminosos. Vamos botar na cadeia todos os ladres, s assim teremos um a
Nao livre, no vo pra constituinte, como foram pra Nova Repblica, pois essa s trouxe decepo;
estou torcendo para aqueles que lutaram para trazer o pas democracia, os que ficaram com a Dante
de Oliveira. Sugesto de um servidor pblico de Entre Rios, na Bahia, com primeiro grau completo
em mais de 50 anos (L005, 106-1-10). Um cidado de Sousa, na Paraba, enderea uma manifestao
de apoio a Ulysses Guimares: Em principio particularmente eu, gostaria de lamentar a nossa grande
perda nacional que de fato podia dar de tudo pela plena democracia no nosso querido Brasil. A morte
do nosso lder o Dr. Tancredo Neves, este mrtir nacional. Foi atravs dele que a nossa constituio
brasileira esto levantando seus primeiros andares para que de fato todos ns brasileiros possamos a
viver uma vida melhor. O meu desejo nesta nova Constituinte que traga tudo de bom e felicidade para
nossa sociedade brasileira. Que Deus o ilumine de f e que faa desta nao uma vida honesta de
democracia, e o que todos ns desejamos. (L008, 181-2-30). As sugestes sero transcritas conforme
o registro no Senado, sem correo gramatical.
280
C003, 067-3-10, sugesto de um cidado de So Paulo, entre 50 e 59 anos, com curso
superior completo e com renda superior a vinte salrios-mnimos.
281
Sugesto L017, 410-5-16, de Itaquaquecetuba, SP, de um homem, entre 20 e 24 anos,
com curso superior incompleto e com renda de trs a cinco salrios mnimos.

119

eletivos? Do Vereador ao Senador282.

Das sugestes enviadas, 736 so favorveis ao voto facultativo enquanto que
12 defendem a obrigatoriedade do voto. 497 sugerem o parlamentarismo e 350 se
manifestam a favor da reelegibilidade. 183 so contra o direito de voto do analfabeto.
2.157 formulrios encaminham manifestaes de apoio Constituinte283.
De Curitiba foram enviados 1.466 formulrios. Uma servidora pblica
enderea a seguinte sugesto a Enas Faria:
Deveria existir na nossa constituio a determinao de grau de instruo mnimo para os
indivduos que pretendam se candidatar a cargos eletivos. Esta definio j existe com
relao a idade mnima, ignoro que haja com relao a instruo, se houver, deveria ser
282

Sugesto 023, 571-9-13, de um cidado com curso superior completo, de 30 a 39 anos,

com renda de cinco a dez salrios mnimos. Outra sugesto, endereada a Pimenta da Veiga, deseja o
fim da inelegibilidade por parentesco: Prezado Deputado; Preferir a V.Excia para sugerir algo,
muito importante para mim, porque se trata de um grande lder acreditando que terei resposta, escrevolhe para poder me informar melhor sobre isto. Porque uma pessoa no pode se candidatar ao posto de
prefeito, quando esta pessoa parente do prefeito que est administrando. Digo parente quando este
primo, irmo, cunhado ou mesmo pai ou filho, aqui em Mamba, existe em problema que pode frustrar
o povo desta cidade, que o cunhado do prefeito atual, e secretrio da prefeitura, imbatvel nas
eleies para prefeito em qualquer poca, e pode no se candidatar simplesmente porque irmo da
esposa do prefeito, isto no legal em se tratando que deve ser feita a vontade do povo, e este mesmo
povo que deve julgar se um determinado parente de um prefeito, deve dirigir em seu lugar ou no.
Sugiro na oportunidade, para que V.Excia estude uma proposta para acabar com esta inelegibilidade
de parentes de prefeitos. Estamos em plena democracia e vivendo a nova repblica. (L003, 070-3-14,
de um servidor pblico, com primeiro grau completo, de 30 a 39 anos e com renda entre um e dois
salrios mnimos).
283
Alguns formulrios exteriorizam uma forte afeio, como o enviado por uma senhora,
de 40 a 49 anos, com primeiro grau incompleto, de Ilhus. No espao destinado ao questionrio, a
senhora envia suas recomendaes a Jos Sarney, Dlson Funaro, Aluzio Alves, Ulysses Guimares e
Almir Pazianotto e ainda escreve que Deus d muita sade e paz a quem tiver pacincia de ler essa
carta. Na sugesto, escreve: Eu penso que constituinte so leis que protege as pessoas. E sendo
assim eu espero que a constituinte realmente cumpra suas leis. Por exemplo eu gostaria e at exijo
como cidad brasileira que sou patriota de corao ao ponto de no ouvir o hino nacional sem me
emocionar at as lgrimas, de exigir o melhor para ns brasileiros e quero que no esqueam dos
velhos, que vivem no mais completo abandono. Das crianas carentes dando melhores condies aos
pais, para poder cri-las com dignidade e no ter que coloc-las em orfanatos. Distribuindo as terras de
Deus com as pessoas que no tem onde morar, que isso evitar que elas saiam para as capitais, para se
perderem nos vcios. No esquecendo dos salrios dos mais humildes, sejam civis ou militares
precisam ganhar mais. Termino pedindo a Deus que ilumine a todos para que d certo.
MONCLAIRE, Stphane (Coord.). A Constituio desejada: SAIC: as 72.719 sugestes enviadas
pelos cidados brasileiros Assemblia Nacional Constituinte. Braslia: Senado Federal, Centro
Grfico, 1991. Volume 2.

120

mais exigente neste sentido porque na minha opinio, uma pessoa que representa o povo,
quer na Cmara ou Assemblia dever ter um mnimo de instruo e classe. Pois,
inadmissvel um parlamentar que no sabe nem sequer falar corretamente, como o caso
tpico de alguns vereadores e deputados de nosso estado. Com relao transferncia de
ttulos de eleitor nas vsperas de uma eleio, na minha opinio est errado uma vez que
uma porta aberta para manipulao de resultado, deveria ser fixado um prazo mnimo de 12
meses com comprovante de residncia caso contrrio, a pessoa deveria votar em seu antigo
endereo. Nossa Constituio de uma forma geral, uma boa Constituio. Tirando-se
Emendas e Atos Institucionais, basta adapt-la ao nosso modo de vida, uma vez que,
baseada na dos Estados Unidos e alguns pases europeus284.

A utilizao efetiva deste banco de dados pelos constituintes no pode ser

apurada. A sua formao j objeto de divergncias, com alegaes no sentido da falta
de preparo do povo brasileiro para opinar sobre assuntos polticos. Parte das sugestes
endereada para determinado constituinte, mas no possvel garantir se h
influncia sobre seu comportamento poltico285.
A democracia participativa o significado das propostas populares, segundo
284

L037, 915-6-10, de uma mulher casada, entre 20 e 24 anos, com curso superior
incompleto e de rendimentos entre cinco e dez salrios mnimos. Entre os formulrios provenientes do
Paran h um endereado a Mario Pereira pedindo o internamento em Curitiba para uma operao de
p (L038, 923-9-60). Alguns pedem desculpas por estarem fazendo sugestes, mesmo no
entendendo muito de poltica (L008, 200-1-10, L116, 389-D-16, L119, 460-1-10). Eleies em dois
turnos (L001, 016-5-10), voto facultativo (L001, 021-9-10, L138, 943-4-10) e L010, 250-8-14),
condio de elegibilidade para deputado e senador ter nascido no Estado (L115, 362-4-14),
participao popular, plebiscito e parlamentarismo (L015, 369-2-13), direito de voto ao soldado
(L021, 507-6-10), eleies diretas para presidente em 1986 (L014, 087-D-10), irrelegibilidade
inclusive para parlamentares (L133, 815-2-14) so algumas sugestes apresentadas. E uma das mais
curiosas: Gostaria que nesta Constituinte houvesse espao para um pargrafo com estes dizeres: Fica
por conta do Candidato a Obrigao de Cumprir com os compromissos firmados diante do povo em
praas pblicas nas pocas de eleies, caso os mesmos no os cumpram durante seus mandatos os
mesmos devero faz-las aps com seu prprio esforo e dinheiro sem a ajuda de rgos pblicos. S
assim que o povo iria s urnas com uma certeza um pouco maior pois iria votar no candidato certo
sem muitas mentiras (L012, 289-2-10). A leitura das sugestes dos cidados Constituinte
fascinante. A pesquisa nelas, no entanto, dificultada pela confusa indexao dos formulrios. Os
exemplos aqui trazidos no so, de forma alguma, indicativos de estatsticas. O que se pretende ,
simplesmente, mostrar que a participao do povo se d quando h espao; e se ela ou no de
qualidade, depende menos do cidado do que do sistema.
285
Ulysses Guimares (PMDB-SP) recebe 3.274 sugestes. So endereadas 963 a Nelson
Carneiro (PTB-RJ), 864 a Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), 741 a lvaro Dias (PMDB-PR),
664 a Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e 580 a Humberto Lucena (PMDB-PB). MONCLAIRE,
Stphane (Coord.). A Constituio desejada: SAIC: as 72.719 sugestes enviadas pelos cidados
brasileiros Assemblia Nacional Constituinte. Braslia: Senado Federal, Centro Grfico, 1991. v.
1, p. 68.

121

Cesar Caldeira, editor-geral do Dossi Constituinte II:

Uma nova viso de soberania popular se descortina lentamente: o Poder volta a ser
controlado, no apenas pelo Direito, mas principalmente, pela livre vontade do cidado,
sempre que possvel, diretamente. Vislumbra-se, portanto, a criao de um Estado
Democrtico Participativo. Neste cenrio, os partidos polticos tornam-se protagonistas,
porm, o representante no se substitui ao representado. O deputado atua como porta-voz:
procurador com poderes limitados pelo eleitor-mandante. Os partidos se democratizam
internamente e as legendas de aluguel desaparecem. O Legislativo deixa de ser um poder
sobre o povo e separado do cidado. O Executivo, legitimado pela vontade majoritria dos
eleitores, ganha em legitimidade e representatividade. Os representantes polticos deixam
de ser agentes privilegiados da Democracia, porque mecanismos de participao direta,
para cidados e para organizaes de base, asseguram acesso ampliado s decises
importantes. Esta sociedade organizada e participativa domina tambm o Poder Econmico
privado, local e transnacional, que costumava fazer das instituies governamentais um
meio de obter vantagens exclusivas. Neste Estado, transparente em suas operaes e
permevel participao popular, o cidado-trabalhador retm ao mximo o produto
social.
assim que se deseja fazer nova a Repblica: controle da sociedade sobre o Estado e
primazia do trabalho sobre o capital286.

Essas so as demandas sociais prvias aos trabalhos da Assemblia Nacional

Constituinte. Parte-se, agora para a descrio do processo constituinte287.

286

CENTRO ECUMNICO DE DOCUMENTAO E INFORMAO. Dossi

Constituinte II. So Paulo: CEDI, 1987. p. VII. Negrito no original. Esse parece ser o esprito dos que
acreditam na Constituinte como panacia salvadora que resolver, num timo, todos os problemas, e
curar todos os males da Federao e da Repblica, conforme crtica de Oscar Dias CORRA. O
autor, que no v motivo para uma nova Constituio (pois o mal advm precisamente da inexecuo
do texto constitucional), afirma que a Lei Maior da Repblica obra-prima de sabedoria poltica,
afastando as oposies Comisso de Notveis e aos anteprojetos. Finalmente, coloca-se contra a
transformao do STF em corte constitucional para o autor, basta estabelecer de maneira mais
precisa o conceito de questo federal relevante. CORRA, Oscar Dias. A crise da Constituio, a
Constituinte e o Supremo Tribunal Federal. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1986. p. 20,
99-106, 116-117.
287
Os arquivos da Assemblia Nacional Constituinte so de difcil manuseio. Embora
todos os dirios estejam na Seo de Documentao Parlamentar na Cmara de Deputados, os ndices
existentes so insuficientes para permitir um trnsito seguro nas atas de centenas de reunies e mais de
mil votaes. No h rigorosa ordem cronolgica na publicao das atas. Alm disso, muitas vezes h
apenas referncia ao nmero do destaque ou da emenda, sem trazer o texto discutido, adotado ou
rejeitado. Os documentos tambm esto disponveis na pgina da Cmara dos Deputados na internet
(www.camara.gov.br, em Publicaes e Estudos), mas a sua utilizao, sem o apoio dos servidores da
Cmara, praticamente impossvel. Por tudo isso, a idia inicial de trazer nesta pesquisa as discusses
em todas as Comisses e Subcomisses no que tange ao conceito de democracia afastada ao mostrarse a inviabilidade de analisar todos os documentos no perodo de uma dissertao de Mestrado.

122

4 A CONSTRUO DO PROJETO DEMOCRTICO: OS DEBATES

CONSTITUINTES

Apesar da discusso sobre a forma de convocao da Constituinte e do

questionamento sobre o vcio de origem, os deputados federais e os senadores eleitos
em 1986, juntamente com os senadores eleitos em 1982 e no exerccio do mandato,
so investidos de poder constituinte originrio e renem-se para elaborar a nova ordem
constitucional. So 559 constituintes288.
Na instalao da Assemblia Nacional Constituinte, ento presidida pelo
Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Moreira Alves, h discusso a
respeito da legitimidade dos senadores eleitos em 1982 participarem dos trabalhos
constituintes. Plnio de Arruda Sampaio e Roberto Freire pedem a excluso desses
parlamentares, sem delegao popular constituinte. Da fala de Roberto Freire se extrai:
Considerando que a legitimidade do Poder Constituinte (fato jurdico e poltico que no
pode ser confundido ou equalizado sua representatividade) est diretamente vinculada ao
carter expresso e explcito do mandato que conferido ao representante popular que dele
participa; considerando que a participao, em trabalhos constituintes, de portadores de
mandatos em cuja raiz no se encontra a especfica proposio da elaborao constituinte
(independentemente da qualificao destes agentes), introduz um vcio jurdico dada a
extrapolao de prerrogativas que lhes foram primariamente atribudas e configura uma
contrafao poltica dada a exorbitncia dos papis que assumem comprometendo, de
partida, a lisura e a soberania do prprio processo constituinte.

As respostas em sentido contrrio foram baseadas na inconstitucionalidade

288

Apenas 26 so mulheres. Nas eleies para a Assemblia Nacional Constituinte, o

PMDB fica com 53% da Cmara de Deputados e 63% do Senado. O PFL elege 24% dos deputados e
21% dos senadores. O PDS, o PDT, o PTB e o PT apresentam-se como partidos mdios e h ainda seis
micropartidos (PL, PDC, PCdoB, PCB, PSB e PMB). RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem
na Constituinte. So Paulo: OESP-Maltese, 1987. p. 25. O autor traz dados sobre o desempenho dos
partidos, a distoro da representatividade, a regio de nascimento dos deputados e sua mobilidade
partidria, nmero de mandatos, porcentual de mulheres (5% da Cmara), idade e grau de instruo,
profisso, auto-definio poltica, entre outros. Dado curioso, os 428 deputados entrevistados assim se
declaram: nenhum radical de direita, 6 so da direita moderada ou centro-direita, 37 so de centro,
52 se definem de esquerda moderada ou centro-esquerda e 5 se declaram radicais de esquerda (veja-se
a tabela da pgina 97 e as tabelas posteriores, com outras classificaes). A simples leitura dessa
anlise scio-poltica dos partidos e deputados aponta um nefasto efeito da forma de convocao da
Assemblia: os representantes eleitos no so constituintes, mas deputados e senadores.

123

de tal interpretao, face ao texto expresso da Emenda Constitucional 26/85. Assim se

manifesta Fbio Lucena, Senador eleito em 1982 pelo PMDB do Amazonas: Colocar
fora da Constituinte os Senadores eleitos em 1982 ser colocar fora da Constituinte a
Constituio que convocou a prpria Constituinte. Gastone Righi (PTB/SP), ao
defender a aplicabilidade plena da EC 26/85, afirma textualmente que a Assemblia
Nacional Constituinte no um poder constituinte originrio, mas decorre da
Constituio anterior, do Congresso anterior.
A questo de ordem afastada pela presidncia da Assemblia, ento
exercida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal, Min. Moreira Alves, face
necessria interpretao restritiva do texto da emenda convocatria: como no h
excluso expressa dos senadores eleitos em 1982, eles devem ser admitidos a
participar. Levada votao, por fora de recurso, 394 constituintes votam pela
permanncia dos senadores eleitos em 1982, conforme determinao da emenda
convocatria, 124 votam pela excluso e 17 se abstm. A Constituinte inicia seus
trabalhos limitando-se. Alguns constituintes (Sarney Filho, Bocayuva Cunha e Carlos
Alberto Ca) votam pela participao dos senadores embora no lhes reconheam
legitimidade para evitar uma crise institucional, ou por orientao partidria289.
Realiza-se, por voto secreto, a escolha do Presidente da Assemblia Nacional
Constituinte. Ulysses Guimares recebe 425 votos e eleito. Lysneas Maciel
escolhido por 69 constituintes e 28 votam em branco290.
Inicia-se a elaborao do seu regimento interno. Mrcia Teixeira de SOUZA
descreve o processo decisrio, evidenciando a conscincia dos parlamentares das
289

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, ano XLII, n 2. p. 10 e seguintes.

Interessante verificar os argumentos dos constituintes defensores da participao dos senadores eleitos
em 1982. H um apego ao disposto pela Emenda Constitucional 26, inclusive com o argumento de que
os partidos que agora pedem a excluso dos senadores participaram da discusso da Emenda. Percebese uma falta de percepo da real natureza do Poder Constituinte, cujos exercentes se sentem
vinculados disciplina posta pelo poder constitudo anterior. Outra evidncia disso que, em muitos
debates, verifica-se que os constituintes se dirigem a outro como deputado ou senador. Efeitos
nefastos de um Congresso Constituinte.
290
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano XLII, n 2. 03 de fevereiro de 1987.

124

relaes de poder envolvidas em sua definio291. Paulo BONAVIDES e Paes de

ANDRADE aduzem que a feitura do regimento tumultuada, com debates e
controvrsias, apresentao de substitutivo e centenas de emendas292.
afastada a adoo de um texto base e os constituintes dividem-se em
comisses e subcomisses293, frmula que instaura um mtodo decisrio fragmentrio,
e atende pretenso de participao efetiva de todos os constituintes294. Fernando
Henrique Cardoso o relator do Regimento. As emendas encaminhadas enfatizam a
participao popular: Mario Covas, Jos Fogaa, Koyu Iha e Siqueira Campos
sugerem a possibilidade de emendas populares durante os trabalhos da Constituinte,
para conciliar o princpio da participao com a idia de representao; so
sugeridos ainda referendo para a aprovao do texto constitucional e comisses
itinerantes, para ouvir a populao.
O relator aceita as emendas populares que devem ser subscritas por no
mnimo trinta mil eleitores e encaminhadas por pelo menos trs entidades , adota
audincias populares no lugar de comisses itinerantes, no prev referendo, mas no

291

SOUZA, Maria Teixeira de. O Processo Decisrio na Constituio de 1988: prticas

institucionais. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica. So Paulo, n 58, p. 37-59, jan/abr 2003. p.
37.
292
BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil.
Braslia: OAB Editora, 2004. p. 460. Afirma Jos Eduardo FARIA que as regras de funcionamento da
Constituinte prejulgam o possvel contedo de uma nova Carta e o possvel resultado do respectivo
processo de reordenao institucional do pas. FARIA, Jos Eduardo. A crise constitucional e a
restaurao da legitimidade. Porto Alegre: Fabris, 1985. p. 19.
293
Nelson JOBIM, em seminrio realizado em novembro de 2003, ressalta a necessria
inveno da sistemtica de funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte (com a descrio do
processo quase ldico de determinao das Comisses e Subcomisses atravs de recorte e colagem
literalmente dos ttulos e captulos de diversas constituies), a crise na Comisso de Sistematizao
e o surgimento do Centro, que substitui todo o trabalho das Comisses e Subcomisses com um
substitutivo e obriga a reconstruo do texto e a constatao de duzentos problemas redacionais no
texto aprovado em Plenrio. JOBIM, Nelson. A Constituinte vista por dentro vicissitudes, superao
e efetividade de uma histria real. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de
Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 09-17.
294
SOUZA, Mrcia Teixeira de. O Processo Decisrio na Constituio de 1988: prticas
institucionais. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica. So Paulo, n 58, p. 37-59, jan/abr 2003. p.
40.

125

o veda295.
O Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte Resoluo n 2,
de 1987 prev oito comisses, cada uma dividida em trs subcomisses296, e uma
comisso de sistematizao (com 49 membros titulares e 49 suplentes, alm do
presidente e do relator de cada comisso e do relator das subcomisses) para elaborar o
Projeto de Constituio. As Comisses temticas recebem sugestes das Assemblias
Legislativas, Cmaras de Vereadores, Tribunais e entidades representativas e fazem
audincias pblicas297.
A fim de verificar o conceito de democracia adjacente aos dispositivos
295

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Nmero 17. 22 de fevereiro de

1987. p. 419-472.
296
Conforme dispe o artigo 15 do Regimento Interno da Assemblia Nacional
Constituinte, as comisses e subcomisses so as seguintes: I. Comisso da Soberania e dos Direitos e
Garantias do Homem e da Mulher: a) Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
Internacionais; b) Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; c)
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais. II. Comisso da Organizao do Estado: a)
Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios; b) Subcomisso dos Estados; c) Subcomisso
dos Municpios e Regies. III. Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo: a)
Subcomisso do Poder Legislativo; b) Subcomisso do Poder Executivo; c) Subcomisso do Poder
Judicirio. IV. Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies: a)
Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos; b) Subcomisso de Defesa do Estado, da
Sociedade e de sua Segurana; c) Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas. V.
Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas: a) Subcomisso de Tributos, Participao e
Distribuio das Receitas; b) Subcomisso de Oramentos e Fiscalizao Financeira; c) Subcomisso
do Sistema Financeiro. VI. Comisso da Ordem Econmica: a) Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica; b)
Subcomisso da Questo Urbana e Transporte; c) Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria. VII. Comisso da Ordem Social: a) Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e
Servidores Pblicos; b) Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente; c) Subcomisso dos
Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias. VIII. Comisso da Famlia, da
Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao: a) Subcomisso da
Educao, Cultura e Esportes; b) Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao; c)
Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso. IX. Comisso de Sistematizao.
297
Segundo Carlos MICHELS, a aplicao do Regimento Interno pelo Presidente da
Assemblia Nacional Constituinte favorvel participao popular, pois permite o encaminhamento
de sugestes por qualquer cidado. So cadastradas 11989 sugestes. A Comisso da Soberania e dos
Direitos e Garantias do Homem e da Mulher recebe 1432 sugestes, sendo 419 sobre Direitos
Polticos, Direitos Coletivos e Garantias e 832 sobre Direitos e Garantias Individuais. 2257 so
enviadas para a Comisso de Ordem Social recebe; destas 1418 so para a Subcomisso dos Direitos
do Trabalhadores e Servidores Pblicos. MICHELS, Carlos et al. Cidado Constituinte: a saga das
emendas populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989. p. 61.

126

constitucionais que a caracterizam politicamente298, passa-se a relatar as discusses

constituintes na Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher, os trabalhos de suas subcomisses, a sistematizao, as votaes em plenrio
e a redao final dos temas.

4.1 A COMISSO DA SOBERANIA E DOS DIREITOS E GARANTIAS DO

HOMEM E DA MULHER E SUAS SUBCOMISSES
Na primeira reunio da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do
Homem e da Mulher, em 1 de abril de 1987, h longa discusso antes da eleio do
presidente, primeiro vice-presidente e segundo vice-presidente. Conforme dispe o
Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte, o presidente da Comisso
indica o Relator. No se sabe quem so os indicados da chapa nica, fruto de uma
composio partidria e h discusso porque nem todos os constituintes integrantes da
Comisso esto designados. H reclamao por parte dos constituintes, que no
aceitam ser excludos da escolha. De qualquer forma, so eleitos Mrio Assad, Acio
Neves e Anna Maria Rattes. Jos Paulo Bisol indicado relator299. Na reunio de 07 de
abril, define-se a constituio das subcomisses300.
A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
Internacionais confirma, com o voto positivo de todos os seus integrantes, Roberto
DAvila como presidente, Aluzio Bezerra como 1 vice-presidente e Antonio Ferreira

298

Ressalta-se, mais uma vez, que a compreenso de democracia certamente maior que
sua face poltica. A efetividade do carter poltico da democracia, mister reforar, depende de sua
configurao social e econmica. A restrio aos dispositivos polticos da configurao democrtica
faz-se por recorte metodolgico, para possibilitar a realizao desta pesquisa no mbito de um
programa de mestrado em Direito.
299
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de
maio de 1987. p. 3-7. H votos em branco e votos nulos na eleio dos nicos candidatos aos cargos.
A composio partidria para indicar, de comum acordo, apenas uma chapa repete-se nas
subcomisses.
300
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 78. 17 de
junho de 1987. p. 2-4.

127

como 2 vice-presidente. Joo Hermann Neto indicado relator301.

Em seu relatrio, apresentado na reunio do dia 11 de maio de 1987, o artigo
1 estabelece que O Brasil uma Repblica democrtica, representativa, constituda
pela vontade popular numa Federao indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios. Logo no artigo segundo, afirma que A soberania pertence ao povo e
dele emanam os poderes do Estado essa redao, para o autor, superior que
afirma que a soberania reside no povo; aqui o povo a figura e autoridade maior e
nica fonte legtima do poder.
O artigo 3 dispe: Os poderes do Estado so exercidos pelo povo atravs
de representantes ou diretamente pelos meios previstos nesta Constituio. No artigo
seguinte h a imposio de efetiva participao popular na Administrao Pblica302.
Maurlio Ferreira, Orlando Pacheco e Uldurico Pinto so eleitos,
respectivamente, presidente, 1 vice-presidente e 2 vice-presidente da Subcomisso
dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias. A relatoria de
responsabilidade de Lysneas Maciel303.
Na sesso de 14 de abril de 1987, na discusso sobre as audincias pblicas,
o relator afirma a necessidade de oferecer ao povo o grande ausente do processo
legislativo brasileiro uma oportunidade de expressar-se sobre suas prioridades e suas
prerrogativas. () Esse, repito, o grande salto qualitativo: a possibilidade de
participao popular, o que nunca houve na Histria deste Pas.
Nesta mesma sesso inicia-se a discusso sobre a irrelegibilidade dos cargos
do Poder Executivo. Aos atuais ocupantes de mandato afastada de plano a
possibilidade de reeleio, vista com bons olhos pelos constituintes que se manifestam

301

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de

maio de 1987. Sesso do dia 07 de abril de 1987. p. 7-8. O presidente da Subcomisso, Roberto
DAvila, ao indicar Joo Hermann Neto como relator chama-o deputado.
302
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 83. 25 de
junho de 1987. Sesso do dia 11 de maio de 1987. p. 2-5.
303
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de
maio de 1987. Sesso do dia 07 de abril de 1987. p. 15-17.

128

na reunio (embora em determinado momento decidam no incluir os prefeitos em

uma eventual adoo do instituto), pois seria pernicioso casusmo, que contraria a
lgica, o bom senso, a histria, a tradio e, sobretudo, a moralidade, que no pode ser
expungida dos princpios pblicos304.
Na terceira reunio ordinria da Subcomisso dos Direitos Polticos, dos
Direitos Coletivos e Garantias, coloca-se em discusso o direito de audincia, o direito
de iniciativa e a limitao do habeas corpus. O presidente, Maurlio Ferreira Lima,
ressalta a predominncia dos projetos de lei do Poder Executivo, com esvaziamento da
iniciativa legislativa dos parlamentares. E indica a adoo de rito especial para a
iniciativa popular de leis e a exigncia de um nmero de assinaturas no fixo e inferior
ao necessrio para o funcionamento de um partido poltico.
O constituinte Samir Acha absolutamente contrrio ao direito de
iniciativa, a qualquer tipo de arranho representao popular legitimamente
constituda: Quanto iniciativa dada populao, acho que constitui um desrespeito
ao prprio Parlamento, seria passar um atestado de incompetncia e incapacidade.
Gonzaga Patriota concorda, porque fomos eleitos para representar a sociedade e
devemos apresentar os projetos que dela emanem.
Uldurico Pinto afirma que a nova Constituio deve romper com a anterior, e
deve permitir uma participao mais democrtica de toda a sociedade. Aduz, ainda,
que a iniciativa popular valoriza o Legislativo e no o deprecia. Este tambm o
entendimento de Joo Paulo.
Na mesma sesso, Gastone Righi defende a adoo de uma garantia aos
direitos sociais, assim como h o mandado de segurana para os direitos individuais305.
Na reunio seguinte, Joo Agripino apresenta seu parecer sobre as sugestes
dos constituintes Nivaldo Machado, Jorge Arbage, Antnio Salim Curiati e Agripino
304

Afirmaes feitas pelo constituinte Fbio Lucena. Dirio da Assemblia Nacional

Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de maio de 1987. p. 17-27.
305
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 62. 20 de
maio de 1987. Sesso do dia 22 de abril de 1987. p. 3-10.

129

de Oliveira Lima sobre a instituio do voto facultativo. Suas concluses so pelos

consequentes absentesmo eleitoral e fortalecimento do coronelismo e pela falta de
maturidade poltica. Ressalta que a adoo do voto facultativo uma proposta
conservadora (afirmando que os projetos que tramitam no Congresso e as propostas
encaminhadas so todas do PDS/PFL). Para Joo Agripino, o voto um direito e um
dever cvico e, portanto, deve continuar obrigatrio. Concordam com esses
argumentos Gonzaga Patriota, Jairo Azir Paulo e Orlando Pacheco. Paulo Almada
afirma que a adoo do voto facultativo transformaria o Brasil em um pas de eleitores
urbanos. Uldurico Pinto defende o voto obrigatrio, exceto para as naes indgenas,
que devem determinar o tipo de voto. Maurlio Ferreira Lima, ao defender o voto
obrigatrio, afirma que o fundamento do Estado moderno deve ser a legitimidade,
que na democracia acordada pelo voto.
Cid Carvalho discorda, afirmando que a facultatividade traria uma carter
mais vivo disputa democrtica, com aprofundamento dos trabalhos dos partidos e
tendncias. Assim tambm se posiciona Joo Menezes, e afirma que o defeito no est
no voto, mas na poltica: Se a poltica interessar massa, ao povo, o cidado vai
votar.
Nesta reunio, Joo Menezes demonstra preocupar-se com os sistema de
votao e com os desvios na apurao eleitoral. Lysneas Maciel afirma, ainda, a
importncia de libertar o voto do poder econmico, dos meios de comunicao, que
deformam e deturpam a informao306.
A primeira audincia pblica realizada em 24 de abril. Miguel Reale Filho
afirma a necessidade da participao popular alm do voto e posiciona-se
contrariamente ao voto facultativo e ao direito de voto para o maior de 16 anos (por
temer que esta acabe por ser a idade da responsabilidade criminal). Marcelo Sena,
presidente do Centro Acadmico Onze de Agosto, apresenta como sugesto a adoo
306

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 62. 20 de

maio de 1987. Sesso do dia 23 de abril de 1987. p. 10-17.

130

de um instituto que permita ao povo cassar o mandato de polticos que no cumprirem

suas promessas eleitorais307.
Na sexta reunio ordinria, a Subcomisso discute sobre o direito do
contribuinte de controlar os gastos pblicos e sobre a reduo da idade para o exerccio
do direito de voto. Os constituintes Uldurico Pinto, Joo Rezek, Joo Agripino, Joo
Menezes, Orlando Pacheco, Maurlio Ferreira Lima e Lysneas Maciel se manifestam
favoravelmente ao direito de voto para maiores de 16 anos, mas no coincidem quanto
reduo da maioridade penal. Anna Maria Rattes contra e argumenta que o jovem
interiorano de 16 anos passvel de ser manipulado eleitoralmente pois no tem
condies de fazer uma escolha poltica consciente308.
Ao iniciar a apresentao do seu relatrio, Lysneas Maciel apresenta uma
proposta que significaria uma transformao: substituir a expresso todo poder emana
do povo e em seu nome ser exercido por todo poder emana do povo e com ele ser
exercido, para permitir tornar presente o povo no poder, pelo controle e pela
participao. Seu anteprojeto torna imprescritveis, durante o mandato, os crimes
eleitorais e o abuso do poder econmico e reconhece o direito de voto a todos os
militares. Amplia a ao popular (com relao iniciativa e ao alcance, atingindo
tambm as violaes da Constituio e a ofensa moralidade administrativa), cria o
mandado de segurana coletivo, o habeas data, o defensor do povo, prev referendo e
plebiscito. H previso de anistia ampla, geral e irrestrita.
Consta ainda a criao de um Tribunal de Garantias Constitucionais, no
apenas para assegurar os direitos constitucionais, mas garantidor da soberania popular.
Segundo o relatrio, o Tribunal Constitucional e os conceitos de soberania e
cidadania tambm abrem um espao verdadeiramente revolucionrio na devoluo do
poder ao grande ausente, o povo brasileiro. Ser uma revoluo institucional. Nunca se
307

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 63. 21 de

maio de 1987. p. 2-3.
308
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 63. 21 de
maio de 1987. Sesso do dia 28 de abril de 1987. p. 3-9.

131

deu esse carter, essa importncia a um elemento que tem sido o objeto e no o sujeito
do processo da feitura de uma Carta Magna.
O relator ainda prope o voto facultativo para o jovem entre 16 e 18 anos.
No aceita as propostas de idade mxima limite para concorrer a cargos eletivos. H
impedimento absoluto reeleio. Como princpios, o projeto afirma que O Brasil
uma Repblica soberana, fundada na nacionalidade e dignidade de seu povo e
empenhada na formao de uma sociedade na qual o acesso aos valores fundamentais
da vida humana seja igual para todos, um Estado democrtico constitudo pela
vontade popular cuja principal finalidade promover a identidade nacional pela
integrao igualitria de todos no seu processo de desenvolvimento.
Os princpios fundamentais do Estado so a soberania popular, a plenitude de
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e o pluralismo poltico. Uma das
tarefas fundamentais do Estado assegurar a participao organizada do povo na
formao das decises nacionais, defender a democracia poltica e econmica e fazer
respeitar a constitucionalidade e a legalidade.
O povo exerce a Soberania: pela consulta plebiscitria na elaborao da Constituio e de
suas emendas; pelo sufrgio universal igual e secreto no provimento das funes de
governo e legislao; pelo direito de iniciativa na elaborao da Constituio e das Leis;
(); pela participao direta e indireta na designao dos membros da Defensoria do Povo
e do Tribunal Constitucional; (); pela ao direta de inconstitucionalidade por norma,
ao ou omisso; pelo recurso de amparo (); pela ao popular; pela ao penal
subsidiria309.

A cidadania definida como expresso individual da soberania do povo e

consiste na participao de cada um no exerccio popular da soberania e no poder
individual de exigir a prestao tutelar e jurisdicional do Estado como garantia da
plena eficcia dos direitos assegurados pela Constituio e pelas leis. H ainda a
imposio da gratuidade de todos atos necessrios ao exerccio da cidadania,
includos os registros civis.

309

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 90. 8 de

julho de 1987. Sesses dos dias 13 e 14 de maio de 1987. p. 17-32.

132

O anteprojeto prev a possibilidade de candidaturas independentes de

filiao partidria, desde que conte o apoio de um mnimo de eleitores, a ser
estabelecido em lei complementar. E dispe que dependem de ratificao, em
referendo popular, as emendas constitucionais aprovadas com o voto contrrio de 2/5
dos membros do Congresso Nacional, desde que requerido por cinqenta por cento dos
vencidos.
A iniciativa popular de leis exige a assinatura de quinze mil eleitores e trinta
mil so necessrias para a apresentao de proposta de emenda constitucional. Alm
disso, sua tramitao conta com carter prioritrio no Congresso Nacional.
Ao tratar da revocatria de mandato, assim se pronuncia o relator:
O voto destituinte (recall, para os americanos; rappel, para os juristas franceses) pode
ser deferido [sic], em sentido amplo, como a medida que confere ao eleitorado o poder de,
em determinadas condies, substituir um ocupante de cargo pblico antes do trmino
normal do seu perodo.
Trata-se de uma revogao de mandato, uma verdadeira supenso de confiana ou uma
conseqente anulao desta confiana na nomeao ou escolha anterior.
O voto destituinte, que sugerimos estabelecer no texto constitucional, refere-se
exclusivamente aos detentores de mandatos eletivos, por iniciativa dos prprios eleitores.
()
A revogao proposta fundamenta-se na teoria da soberania fracionada, que fica com cada
um dos membros do povo.
Ele eleito, mas a sua vinculao com o eleitorado no termina com a eleio. um
argumento meio sofstico o de que se o eleitor errou, ele que pague pelo seu erro, s
podendo corrigir isto quatro anos mais tarde. Isto um sofisma. O que se introduz aqui
que, se o poder partilhado com o povo, se o poder fiscalizado pelo povo, se o poder
emana do povo, a qualquer momento ele pode instituir normas para corrigir defeitos. Por
exemplo, em uma propaganda desvirtuada, uma promessa no cumprida, ou mesmo um ato
de corrupo ou a venda de um mandato para atender a interesses empresariais ou
econmicos310.

A Constituio apenas assegura o direito de revogao, a ser regulamentado

em 180 dias da promulgao da Constituio. A partir deste prazo, o direito pode ser
exercido com base em norma interpretativa do princpio constitucional elaborada pelo
Tribunal Constitucional, at a edio da lei complementar.

310

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 90. 8 de

julho de 1987. Sesses dos dias 13 e 14 de maio de 1987. p. 17-32.

133

Na discusso, Samir Acha apresenta suas preocupaes com aes

infundadas, que trariam insegurana aos mandatrios. Para o constituinte, as leis
existentes sobre a prestao de contas e poder econmico so suficientes, somente
necessitam cumprimento311.
Na reunio de 14 de maio, para a discusso do anteprojeto do relator da
Subcomisso, Lysneas Maciel defende novamente a participao popular nas
decises polticas do pas, acompanhado por Joo Paulo. H um debate entre os
constituintes Joo Menezes e Anna Maria Rattes. O primeiro defende a idia de que a
representao poltica atende vontade popular e que o povo est presente na
representao. Anna Maria Rattes, ao contrrio, considera que o povo participar
ativamente e defende o respaldo popular s decises do Congresso.
Joo Rezek apresenta argumentos contra a possibilidade de impugnao do
mandato em toda a sua durao e contra o voto destituinte: defende o pleno exerccio
do mandato e afirma que como no se sabe quem so os eleitores de um parlamentar,
pelo carter secreto do voto, no se sabe quem poderia destitu-lo assim, aceitar a
revogao seria insittuir uma forma de cassao indiscriminada e inadmissvel de
mandatos parlamentares. Joo Agripino concorda com Joo Rezek e aduz que a
forma do povo demonstrar a sua insatisfao negando novo mandato aos
representantes. Este constituinte tambm se coloca contrrio legitimidade do cidado
para propor ao de inconstitucionalidade.
Joo Menezes coloca-se em oposio possibilidade de atacar o mandato a
qualquer tempo, ao voto destituinte, ao referendo popular de emenda constitucional e
iniciativa popular:
Ora, emenda proposta por eleitor! Temos de ser sinceros.
Imagine eu chegar l no Xingu para pegar assinaturas de eleitores! s vezes eles nem
sabem do que se trata. A culpa no deles, mas do Estado, que no educa os eleitores.
Temos que lutar para dar-lhes instruo. A realidade essa. Onde que se vai arrumar
trinta mil assinaturas, ttulo de eleitor etc., para trazer para c? Isso um absurdo! uma
311

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 90. 8 de

julho de 1987. Sesses dos dias 13 e 14 de maio de 1987. p. 17-32.

134

coisa que me parece impossvel! 312

O constituinte se manifesta pela rejeio total do anteprojeto e do relatrio.

Joo Paulo faz a defesa, afirmando que Joo Menezes contra a participao popular e
ainda que a desaprovao completa do anteprojeto seria um desacato Subcomisso.
Com a votao, h apenas um constituinte contrrio ao relatrio e ao anteprojeto.
Discutem-se as emendas. O anteprojeto aps as discusses prev a
possibilidade de impugnao de mandato eletivo no prazo de dois anos e a
reelegibilidade dos detentores de cargo do Poder Executivo. Destaque do constituinte
Joo Rezek prope a reduo do prazo para seis meses, unanimente aprovado pela
Subcomisso. Destaque de Humberto Lucena pela supresso da reeleio aprovado
com apenas um voto contrrio. Fica prejudicado por falta de quorum o destaque de
Joo Rezek para suprimir o voto destituinte.
Joo Menezes prope a supresso da iniciativa popular. O relator, Lysneas
Maciel, faz a sua defesa:
O que se quer, conforme consta da proposta por ns acatada no nem proposta minha
aumentar o nvel de participao direta da sociedade nas decises de interesse coletivo,
na fiscalizao dos atos que interferem na vida social e no controle da gesto dos recursos
pblicos. A Assemblia Nacional Constituinte, ao incluir a norma de iniciativa popular em
seu Regimento Interno, deu uma importante demonstrao de sensibilidade para com os
anseios de democratizao que neste momento atingem o Pas; ao mesmo tempo criou
condies para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade na elaborao de uma
nova Constituio. Este o aspecto principal. Quando permitimos a participao popular, o
povo no recebe um documento pronto, no recebe uma instituio pronta; ele tambm
participou dela, co-responsvel pela sua execuo.

O destaque tambm resta prejudicado313.

Candidatos nicos, Antonio Mariz, Lcia Braga e Antonio Cmara se
elegem, no sem protestos, presidente, 1 vice-presidente e 2 vice-presidente da
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais. O relator Darcy Pozza. Nas

312

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 91. 9 de

julho de 1987. Sesses dos dias 19, 22 e 23 de maio de 1987. p. 03-52.
313
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 91. 9 de
julho de 1987. Sesses dos dias 19, 22 e 23 de maio de 1987. p. 03-52.

135

primeiras reunies discute-se sobre a convenincia de ir aos Estados para ouvir a

populao. Na reunio de 14 de abril de 1987, o presidente informa os constituintes da
existncia do banco de dados do PRODASEN com as sugestes dos cidados314.
Nos encontros seguintes so debatidas sugestes de constituintes sobre pena
de morte, direito informao de dados pessoais e liberdade religiosa. Discute-se, na
reunio do 04 de maio, a sugesto do constituinte Geovani Borges para a criao da
Defensoria do Povo, incumbida de zelar pelo efetivo respeito dos poderes do Estado
aos direitos assegurados nesta Constituio e nas leis, apurando abusos e omisses de
qualquer autoridade, indicando aos rgos competentes as medidas necessrias sua
correo ou punio. Narciso Mendes aprofunda a proposta, com indicao dos
requisitos do ocupante do cargo (notrio respeito pblico, reputao ilibada e sem
vinculao partidria) e a determinao de um mandato de quatro anos, vedada a
reeleio. Ubiratan Spinelli questiona a forma de eleio dos defensores e os recursos
para o pagamento dos salrios. Narciso Mendes reafirma a necessidade de garantir os
direitos assegurados na Constituio e aduz que a lei complementar regulamentar o
instituto. Joaquim Haickel defende a disciplina constitucional plena da Defensoria do
Povo, com um captulo prprio315.
Jos Paulo Bisol, na stima reunio e primeira com audincias pblicas,
afirma que a cidadania , antes de mais nada, a expresso da soberania
individualizada e que no existe soberania se ela no se realiza, se ela no se
concretiza, se ela no se perfaz nas possibilidades de iniciativa e participao do
homem e da mulher. Aduz ainda, que indispensvel vincular a idia de soberania
popular como fundamento do poder com a cidadania, para evitar que os no314

Todas essas reunies esto transcritas no Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.

Ano I. Suplemento ao nmero 53. 1 de maio de 1987. p. 27-41.
315
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 78. 17 de
junho de 1987. p. 22-24. Na mesma reunio a Subcomisso analisa a proposta do constituinte Jamil
Haddad para a incluso do direito habitao no texto constitucional. Narciso Mendes a afasta: A
habitao, embora deva ser entendida como um direito do cidado e merecedora de prioridade, nunca
deve ser inserida em nossa Constituio, pois teremos esse dispositivo desrespeitado pelo Poder
Pblico, por pura incapacidade de atend-lo (p. 25).

136

democratas utilizem a expresso em seu nome ser exercido para os seus prprios
interesses. E sugere o instituto da inconstitucionalidade por omisso para garantir a
efetividade dos direitos constittucionais316.
No seu anteprojeto, o relator Darcy Pozza afirma: A necessidade de garantir
a nova realidade poltica, que se quer para o Pas, leva-nos redao de uma
Constituio analtica, que tente disciplinar, do modo mais preciso possvel, a
distribuio do poder e seu uso em relao autonomia privada e pblica317. O
anteprojeto apresentado fruto da participao de vrios segmentos da sociedade, por
meio de subsdios e audincias pblicas, e de 1.121 sugestes encaminhadas pelos
constituintes.
A cidadania colocada como direito individual, logo aps o direito vida e
antes do direito igualdade e liberdade. No desenvolvimento do direito cidadania,
asseguram-se iguais direitos e deveres aos homens e mulheres, no Estado, na famlia,
no trabalho e nas atividades polticas, econmicas, sociais e culturais, so gratuitos
todos os atos necessrios ao exerccio da cidadania, includos os registros civis e
afirma-se que todos tm o direito de participar das decises do Estado e de contribuir
para o contnuo aperfeioamento das instituies. Os direitos e garantias
constitucionais tm aplicao imediata e h a previso, ainda, de mandado de injuno,
que pode ser requerido em qualquer juzo ou tribunal. prevista a criao da
Defensoria do Povo. A dignidade da pessoa humana e a habitao condigna so
direitos individuais assegurados no projeto. Inclui-se o habeas data, para assegurar o
conhecimento de informaes e referncias pessoais aos cidados318.
Os debates das sesses seguintes se concentram na discusso sobre a pena de

316

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 63. 21 de

maio de 1987. Sesso do dia 23 de abril de 1987. p. 23-43.
317
Assemblia Nacional Constituinte. I Comisso da Soberania e dos Direitos e
Garantias do Homem e da Mulher. I-c Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais. Volume
78. p. 2.
318
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 82. 24 de
junho de 1987. Sesso do dia 11 de maio de 1987. p. 32-35.

137

priso perptua prevista no anteprojeto para os crimes de estupro e seqestro

seguidos de morte e a pena de morte. Joaquim Haickel prope a incluso do crime de
roubo seguido de morte na previso de priso perptua e Jos Viana a deseja estender
ao trfico de drogas. Narciso Mendes sugere um plebiscito sobre a instituio de pena
de morte. Discute-se o aborto, a eutansia, o direito do acusado ao silncio e o direito
de propriedade319.
O anteprojeto recebe 374 emendas. No anteprojeto aprovado pela
Subcomisso dos Direitos e Garantias individuais, o direito cidadania completado:
todos tm o direito de contribuir para o contnuo aperfeioamento das instituies e
do regime democrtico. Probe-se a atribuio de um nmero nacional nico ao
cidado. A priso perptua prevista apenas para os crimes de estupro e seqestro
seguido de morte. O aborto proibido, aps ampla (e afiada) discusso320.
A Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
se rene nos dias 28, 29, 30 de maio de 1987 para discutir os anteprojetos apresentados
pelas Subcomisses. As atas constantes do Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte trazem apenas termo de reunio, indicando as emendas apresentada,
sem detalhar os temas.
Na sesso de 31 de maio, o constituinte Joo Menezes repete suas restries
ao anteprojeto do relator Lysneas Maciel. Joo Paulo insiste na necessria
consolidao da participao do povo. H uma discusso sobre o aborto, a partir do
esboo do relator Jos Paulo Bisol que afirma: A vida intra-uterina, inseparvel do
corpo que a concebeu, responsabilidade da mulher. O esboo, ainda, apontado
comunizante por Jos Mendona de Morais. Na reunio seguinte, Jos Mendona de
Morais e Farabulini Jnior tecem duros comentrios a respeito do relator, afirmando
319

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 82. 24 de

junho de 1987. Sesses do dia 14, 15 e 18 de maio de 1987. p. 38-69. Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 83. 25 de junho de 1987. Sesso do dia 19 de maio de
1987. p. 20-32.
320
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 87. 2 de
julho de 1987. Sesso do dia 23 de maio de 1987. p. 48-79.

138

sua condio de socialista e contrrio famlia e ao empresariado. Narciso Mendes

aponta o relatrio como reflexo do ponto de vista pessoal do relator321.
Nas reunies seguintes, ainda para discutir o parecer do Relator, seguem os
debates sobre o contedo ideolgico do relatrio. O constituinte Jos Mendona de
Morais, ao contraditar a afirmao de que na Bblia no diz que Deus estabeleceu a
propriedade privada para o homem, mas apenas lhe concedeu o uso da terra, feita por
Nelson Aguiar, chega a declarar: Ou sou cristo, ou sou marxista. H posies
contrrias ao fim da censura dos programas de televiso e expresso orientao
sexual como critrio para a vedao de discriminao, alm de interminveis
discusses a respeito do direito de propriedade. Amaral Netto defende a adoo da
pena de morte, a ser confirmada em plebiscito. Contrape-se sua proposta Jos
Genono322.
Nos dias 12 e 13 de junho a Comisso da Soberania e dos Direitos e
Garantias do Homem e da Mulher rene-se para votar o anteprojeto do relator. So
mais de 350 destaques. Em um dos dispositivos mais polmicos, Jos Paulo Bisol
altera orientao sexual por comportamento sexual. Na discusso entre os
constituintes, sempre marcada por vises preconceituosas e machistas, ficam a favor
da aprovao Antnio Mariz e Maurlio Ferreira Lima, que conseguem 41 votos. H
supresso do texto que d mulher responsabilidade pela vida intra-uterina, mas so
mantidas a proibio de censura de diverses e espetculos (inclusive de programas de
rdio e televiso), a gratuidade dos atos de cidadania, inclusive os de natureza
processual e os de registro civil, o Tribunal de Garantias Constitucionais e a previso
de pena de morte como proposta pelo relator. O voto destituinte suprimido pelo
321

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 79. 18 de

junho de 1987. Sesses dos dias 28, 29, 30 e 31 de maio e 01 de junho de 1987. p. 2-20. Dirio da
Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 81. 20 de junho de 1987. Sesso do
dia 8 de junho de 1987. p. 2-6.
322
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 84. 26 de
junho de 1987. Sesses dos dias 8 e 9 de junho de 1987. p. 2-35. Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 85. 27 de junho de 1987. Sesso do dia 9 de junho de
1987 ( tarde). p. 2-24.

139

relator, sem votao, como parte de um acordo. Os demais destaques so rejeitados

globalmente323.

4.2 A SISTEMATIZAO
A Comisso de Sistematizao elege seu presidente na reunio de instalao,
em 09 de abril de 1987. Afonso Arinos, candidato nico, eleito, mas so apurados
doze votos em branco. Disputam a 1 vice-presidncia Pimenta da Veiga e Aluzio
Campos e este eleito. Brando Monteiro o 2 vice-presidente. Bernardo Cabral
indicado relator324.
Ao assumir a presidncia, Afonso Arinos afirma:
Enfim, temos que fazer com que no Brasil a representao democrtica atravs da
Constituinte, que a forma primeira de representao democrtica, possa comparar-se
participao popular. Se nos deixarmos dominar pela participao popular e no pusermos
a representao democrtica no mesmo nvel, estaremos faltando ao nosso futuro, ao nosso
dever.
O dever da Comisso de Sistematizao fazer com que a representao englobe a
participao, dando no apenas as linhas prprias, incluindo no texto da Constituio
aqueles aspectos de democracia direta que nos paream irrefragveis, impossveis de serem
afastados. O que precisamos tomar a iniciativa de fazer com que a nossa representao se
transforme em participao. Temos de sentir tudo aquilo por que o povo est clamando,
tudo aquilo que o povo est esperando, tudo aquilo contra o que o povo est protestando.
Esta Comisso tem o destino terrvel de desafiar a esperana de um povo. E quando isso
cabe a um grupo de homens e mulheres que fazem parte desta Comisso, eu digo: uma
responsabilidade histrica da qual no poderemos fugir325.

Em 24 de abril, na primeira reunio ordinria, o constituinte Gastone Righi

levanta a questo da necessidade de se determinar o sistema de governo para balizar os
trabalhos das Comisses e Subcomisses. Acompanham seu entendimento Carlos
323

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 87. 02 de

julho de 1987. Sesso do dia 12 de junho de 1987. p. 2 e seguintes.
324
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 56. 8 de
maio de 1987. Sesso do dia 09 de abril de 1987. p. 169-177. A reunio tumultuada. A Comisso
conta com 53 membros ao invs dos 49 previstos no Regimento Interno, segundo deciso do
Presidente da Assemblia Nacional Constituinte, para assegurar a participao de todos os partidos.
Pimenta da Veiga havia declarado-se candidato a relator e acaba por ser candidato a 1 vice-presidente.
325
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 56. 8 de
maio de 1987. Sesso do dia 09 de abril de 1987. p. 177.

140

SantAnna e Roberto Freire. Ademir Andrade contrape que o povo est fora da
discusso entre presidencialismo e parlamentarismo, e que sequer sabe diferenci-los,
e afirma que a Constituinte somente pode decidir sobre isso aps verificar o
sentimento popular a esse respeito, possibilitado pelo uso pela Assemblia Nacional
Constituinte de cadeia de rdio e televiso para esclarecer a populao. A questo no
decidida, por haver grandes divergncias entre os constituintes326.
Na reunio seguinte, continua posta a questo do funcionamento da
Comisso com nmero de membros superior ao determinado pelo Regimento Interno e
h inmeras discusses sobre o funcionamento da Comisso de Sistematizao.
Retomada a questo de se decidir previamente sobre o sistema de governo, Nelson
Jobim a afasta, afirmando que cabe Comisso de Organizao de Poderes e Sistema
de Governo. Joo Agripino apresenta sua posio: favorvel a uma deciso
plebiscitria sobre o tema.
afirmao de Lysneas Maciel da necessidade de ouvir a vontade popular,
de chamar o povo para participar do processo poltico, Afonso Arinos responde que a
participao se d atravs do voto: A representao aqui participao327.
As Comisses Temticas apresentam seus projetos Comisso de
Sistematizao. Alm das deliberaes da Comisso da Soberania e dos Direitos e
Garantias do Homem e da Mulher, faz-se necessria a referncia a decises de outras
326

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 56. 8 de

maio de 1987. Sesso do dia 24 de abril de 1987. p. 177-187.
327
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero 62. 20 de
maio de 1987. Sesso do dia 28 de abril de 1987. p. 231-247. Afonso Arinos faz, na reunio seguinte,
nova considerao a respeito da participao popular. Ao tratar das emendas populares, possibilitadas
pelo Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte, afirma que a a aceitao
indiscriminada dessa participao poder fazer com que o Constituinte emotivamente receba as
sugestes dando margem a um resultado tecnicamente discutvel porque certamente haveria
entulhamento do texto da Constituio por uma srie de propostas de iniciativa social que no tm
durabilidade constitucional, que visam a atender a certas questes imediatas e que, portanto, no
correspondem a valores permanentes, no se enquadram na generalidade das disposies
constitucionais. Ressalta, ainda, uma possvel oposio histrica entre decises aqui assumidas sob
presso da participao e o processo eleitoral que designou uma representanao incumbida de elaborar
o texto constitucional. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano I. Suplemento ao nmero
63. 21 de maio de 1987. Sesso do dia 07 de maio de 1987. p. 218-235.

141

comisses que tm estreito contato com os temas aqui analisados.

A Comisso de Organizao do Estado, cujo relator Jos Richa, dispe que
O Brasil uma Repblica Federativa, instituda pela vontade do Povo como um
Estado Democrtico de Direito. Em seguida, d sua redao para o princpio da
soberania popular: Todo o poder emana do povo e com ele exercido, nos termos
desta Constituio.
A Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo estabelece,
no anteprojeto aprovado e no relatrio de Egdio Ferreira Lima, o parlamentarismo
sem possibilidade de emenda modificativa pelo prazo de cinco anos, a Justia Agrria,
o Superior Tribunal de Justia e

uma Comisso de Transio, responsvel pela

organizao institucional exigida pela Constituio. Ficam de fora do anteprojeto a

iniciativa popular de emendas constitucionais e de leis, o Tribunal Constitucional e o
Defensor do Povo.
Enquanto a Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos, de
relatoria de Franciso Rossi, estabelece voto facultativo a partir dos 16 anos e
possibilidade de reeleio por um perodo subseqente para Presidente e Governador e
ilimitadamente para Prefeito, o anteprojeto da Comisso de Organizao Eleitoral,
Partidria e Garantia das Instituies, relatado por Prisco Viana indica voto obrigatrio
e permitido apenas aos maiores de 18 anos. O voto facultativo para os analfabetos,
maiores de 70 anos e deficientes fsicos. A reelegibilidade dos detentores de cargos do
Poder Executivo vedada, adotado o sistema distrital misto para os cargos
legislativos, a filiao partidria condio de elegibilidade e h uma clusula de
desempenho para as organizaes partidrias (acesso propaganda eleitoral gratuita e
os recursos do fundo partidrio apenas para os partidos que obtenham um por cento
dos votos na eleio para a Cmara dos Deputados). Esto previstos o mandado de
segurana coletivo e a Defensoria do Povo, mas no o referendo nem a iniciativa
popular de emenda Constituio. Para a iniciativa popular de leis exigida a
subscrio de trs dcimos do eleitorado nacional, divididos em pelo menos cinco

142

Estados com ao menos um dcimo do eleitorado de cada um deles328.

Como possvel verificar, vrias Comisses Temticas trataram sobre os
mesmos assuntos. Harmonizar os anteprojetos tarefa da Comisso de Sistematizao.
O primeiro anteprojeto de Constituio apresentado pelo relator Bernardo
Cabral, com a consulta aos lderes do PMDB na Assemblia Nacional Constituinte,
no Senado e na Cmara e do lder do Governo, alm da contribuio do Presidente da
Comisso, Afonso Arinos. O relator adota a seguinte regra genrica de conduta,
critrio objetivo, que no envolve qualquer juzo de valor do relator: quando
determinada matria foi tratada, diversamente ou no, por mais de uma Comisso,
decidiu-se pela consagrao do texto que mais se adequasse realidade do momento
brasileiro.
O Prembulo fica assim redigido:
Os representantes do povo brasileiro, reunidos, sob a proteo de Deus, em Assemblia
Nacional Constituinte, afirmam, no prembulo desta Constituio, o seu propsito de
construir uma grande Nao baseada na liberdade, na fraternidade, na igualdade, sem
distino de raa, cor, procedncia, religio ou qualquer outra, certos de que a grandeza da
Ptria est na sade e felicidade do povo, na sua cultura, na observncia dos direitos
fundamentais da pessoa humana, na eqitativa distribuio de bens materiais e culturais, de
que todos devem participar. Afirmam, tambm, que isso s pode ser obtido com o modo
democrtico de convivncia e de organizao estatal, com repulsa a toda forma autoritria
de governo e a toda excluso do povo do processo poltico, econmico e social.
A soberania reside no povo, que fonte de todo o poder; os poderes inerentes soberania
so exercidos por representantes eleitos ou por consulta. O voto secreto, direto e
obrigatrio, e as minorias tero representao proporcional no exerccio do poder poltico.

O anteprojeto assume a caracterizao do Estado brasileiro e do princpio da

soberania popular com a redao dada pela Comisso de Organizao do Estado.
Dispe em seu artigo terceiro que O Estado o instrumento e a mediao da
soberania do povo. Os fundamentos do Estado so a soberania do povo, a
328

Assemblia Nacional Constituinte. Anteprojeto das Comisses Temticas e ndice.

Centro Grfico do Senado Federal, junho de 1987. Os anteprojetos das demais comisses, embora de
inegvel interesse, no dizem respeito diretamente ao tema aqui estudado. Apenas como observao
til para avaliar o clima dos trabalhos nas Comisses, dois anteprojetos do relator Artur da Tvola, na
Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia, da Tecnologia e da Comunicao
so rejeitados, criando um notrio impasse.

143

nacionalidade, a cidadania, a dignidade intangvel da pessoa humana, a representao

como condio sem a qual governar e legislar configuram sedio e usurpao do
poder, crimes insuscetveis de anistia, de prescrio e retroatividade de lei mais
benfica, e o pluralismo poltico (com exceo feita aos iderios que, negando os
fundamentos constitucionais da Nao, procuram legitimar minorias no exerccio dos
poderes do Estado).
O artigo 6 estabelece que o Estado brasileiro est submetido aos desgnios
do povo e as finalidades internas do Estado: construir uma sociedade na qual o
acesso aos valores fundamentais da vida humana seja igual para todos, consolidar a
identidade povo e Nao pela integrao de todos nos processos das decises nacionais
(), empreender, por etapas planejadas e constitucionalmente compulsrias, a
erradicao da pobreza e a interpenetrao dos estratos sociais (), favorecer o
sentido social de liberdade (), e promover a justia social pela implementao das
condies necessrias para que a felicidade de cada um no custe a infelicidade de
ningum mas contribua para a felicidade de todos.
Entre as tarefas fundamentais do Estado, o artigo 7 inclui assegurar a
participao organizada do povo na formao das decises nacionais, defender a
democracia poltica e econmica e fazer respeitar a constitucionalidade e a legalidade
e democratizar a livre iniciativa, promovendo a distribuio da riqueza, do trabalho e
dos meios de produo, a fim de abolir todas as formas de opresso e explorao e
para garantir o bem-estar e a qualidade de vida do povo.
A moradia e a impossibilidade de privao dos servios essenciais por
absoluta incapacidade de pagamento esto entre os direitos e liberdades individuais e
inviolveis. A cidadania tambm, com a afirmao de que todos tm direito
participao no exerccio popular da soberania e com a gratuidade de todos os atos
necessrios ao exerccio da cidadania, inclusive os de natureza processual e os de
registro civil (artigo 13).
A soberania popular est em um captulo prprio no Ttulo I, com a seguinte

144

redao:
Art. 24. A soberania do Brasil pertence ao povo e s pelas formas de manifestao da
vontade dele, previstas nesta Constituio, lcito assumir, organizar e exercer os Poderes
do Estado.
Art. 25. O carter necessariamente coletivo e majoritrio das decises nacionais e as
formas necessariamente constitucionais dos procedimentos pelos quais elas so tomadas
garantem ao povo o exerccio da soberania.
Art. 26. O povo exerce a soberania:
I pela consulta plebiscitria na elaborao da Constituio e de suas emendas;
II pelo sufrgio universal, secreto e igual, no provimento das funes de governo e
legislao;
III pelo direito de iniciativa na elaborao da Constituio e das leis;
IV pela participao da sociedade organizada na designao dos candidatos a membros
da Defensoria do Povo;
V pela obrigatoriedade de concurso pblico de provas nas funes de jurisdio e
administrao, ressalvadas, no ltimo caso, as em que a lei complementar definir a
confiana do superior hierrquico como mais importante para o servio do que a prpria
habilitao profissional;
VI pela livre ao corregedora sobre as funes pblicas e as sociais de relevncia
pblica.
Pargrafo nico. A lei regular a forma e os critrios a serem adotados nos plebiscitos
visando aferio da vontade popular, a respeito de assuntos de grande relevncia social.
Art. 27. A cidadania a expresso individual da soberania do povo.

O anteprojeto da Comisso de Sistematizao afirma a obrigatoriedade do

voto, conferido apenas aos maiores de 18 anos, a filiao partidria como condio de
elegibilidade e a vedao reeleio. O mandato parlamentar pode ser impugnado at
seis meses aps a diplomao. Entre as garantias constitucionais esto o habeas data,
o mandado de segurana (individual ou coletivo), o mandado de injuno e a ao
popular. O sistema de governo adotado o parlamentarismo.
Para a iniciativa popular de emenda Constituio e de leis, a exigncia a
mesma: subscrio de no mnimo trs dcimos por cento do eleitorado, divididos em
pelo menos cinco Estados, com no menos de um dcimo por cento do eleitorado de
cada um deles.
So recebidas 4639 emendas de mrito e 977 emendas-adequao ao
anteprojeto. Votado na Comisso de Sistematizao, com poucas mudanas nas

145

matrias aqui tratadas329, o Projeto de Constituio levado a plenrio. 20790

emendas so apresentadas.
O primeiro substitutivo do relator, de agosto de 1987, mantm o mesmo
prembulo, mas indica o Brasil como uma nao fundada na comunho dos
brasileiros, irmanados num povo que visa a construir uma sociedade livre, justa e
solidria. H menos nfase nas tarefas do Estado e em seus fundamentos. No h
mais o captulo dedicado soberania popular. O artigo 13 enumera os direitos
polticos: alistamento, voto, elegibilidade, candidatura e mandato. Permanece a
obrigatoriedade do voto, s conferido aos maiores de 18 anos, e o voto facultativo
para os analfabetos, os maiores de setenta anos e os deficientes fsicos. Mantm-se a
vedao para a reeleio e a possibilidade de impugnao de mandato no prazo de seis
meses. Os requisitos para a iniciativa popular legislativa e constitucional permanecem
os mesmos.
O Defensor do Povo aparece entre as garantias constitucionais, com a funo
de zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios sociais de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, apurando abusos e
omisses de qualquer autoridade e indicando as medidas necessrias sua correo e
punio dos responsveis.
So apresentadas pelos constituintes 14320 emendas ao substitutivo do
relator.
No ms seguinte, Bernando Cabral apresenta o segundo substitutivo ao
projeto de Constituio, produto da detida meditao sobre as Emendas populares e
das emendas dos constituintes, mas resultado do esforo e da convico pessoais do
Relator que, produzindo-o e abraando-o, assume as inerentes responsabilidades e se

329

O artigo 1 do Projeto passa a definir o Brasil como uma nao fundada na comunho
dos brasileiros, irmanados num povo independente que visa a construir uma sociedade livre, justa e
solidria, segundo sua ndole e a determinao de sua vontade. Muda tambm o artigo 3: O Estado
o instrumento da soberania do povo, que a exerce precipuamente atravs do Legislativo, do
Executivo e do Judicirio, como rgos harmnicos e independentes entre si.

146

expe ao julgamento histrico, conforme o prprio relatrio. Este segundo

substitutivo no previsto pelo Regimento Interno da Assemblia Nacional
Constituinte.
O Prembulo, em que se invocam os propsitos e os fins a que sero
dirigidos os nossos esforos, no faz mais referncia soberania popular: perde toda
a segunda parte. Em seu texto, insere-se como base da construo nacional a proteo
especial criana e ao adolescente.
O artigo 1 tem nova redao: A Repblica Federativa do Brasil, constituda
sob regime representativo, pela unio indissolvel dos Estados e do Distrito Federal,
visa a construir uma sociedade livre, justa e solidria, e tem como fundamentos a
soberania, a cidadania, a dignidade das pessoas e o pluralismo poltico. O pargrafo
nico traz uma simplificao do princpio da soberania popular: Todo o poder emana
do povo e em seu nome exercido.
Os atos necessrios ao exerccio da cidadania so gratuitos, cabendo ao
Estado o nus respectivo, nos termos da lei. No se altera a configurao do direito
de voto, permanece a vedao reeleio nos cargos do poder executivo, mas o prazo
para a impugnao do mandato eletivo cai para quinze dias. Permanecem inalteradas
os requisitos para a iniciativa popular, de emenda e de lei, e h previso de referendo,
determinado pelo Presidente da Repblica para deliberar sobre a anulao total ou
parcial de Emenda Constituio ou de lei, quando o requeiram no mnimo dois por
cento do eleitorado nacional, distribudos em cinco ou mais Estados, com no menos
de cinco dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Na 32 reunio extraordinria da Comisso de Sistematizao (que se inicia
no dia 24 de setembro e vai at 18 de novembro de 1987) d-se a votao do 2
Substitutivo do Relator. Todos os encontros so recheados de questes de ordem, de
discusses sobre o Regimento Interno e de referncias a acordos de Liderana,
realizados, obviamente, fora das atas.
Antes da discusso e votao do texto do Prembulo, Jos Genono

147

encaminha um requerimento ao Presidente da Comisso, Afonso Arinos, solicitando

que todas as emendas populares tenham votao nominal pelo Plenrio da Comisso
independentemente de destaque, medida destinada a consagrar o direito de cerca de
12 milhes de signatrios saberem o veredicto dos Constituintes acerca do teor de cada
Emenda Popular, de maneira a no se ver frustrado o notvel esforo de mobilizao
popular desenvolvido no trabalho de coleta de assinaturas. Afonso Arinos, aps
esclarecer que a participao popular j havia ocorrido desta forma na Constituinte de
1823, afirma que o Regimento Interno prev tramitao das emendas populares
idntica s demais emendas330.
Em seguida, tm a palavra os lderes dos partidos, para encaminhar a votao
do Prembulo. Lysneas Maciel, falando pelo Partido Democrtico Trabalhista, critica
o Substitutivo por ter retirado do texto preambular a expresso soberania do povo e
acusa o Relator de acreditar que o povo no tem configurao moral e poltica para
ser o sujeito do seu destino. Gastone Righi, pelo Partido Trabalhista Brasileiro,
reclama a ausncia da paz e do trabalho como valores supremos. Luiz Incio Lula da
Silva, do Partido dos Trabalhadores, externa sua preocupao com a demora da
votao do Prembulo, afirmando que isso daria justificativa para as crticas
Assemblia Nacional Constituinte na hora em que formos votar coisas mais srias,
mas reclama da ausncia da participao popular em seu texto. Haroldo Lima, lder do
Partido Comunista do Brasil, fala das presses exercidas sobre a Assemblia Nacional
Constituinte pelo Poder Executivo e afirma que o texto do Substitutivo conservador e
aqum das necessidades e, sobretudo, das expectativas do povo brasileiro331.
Haroldo Lima solicita preferncia para votao do prembulo do 1
Substitutvo. Aps infindveis discusses, o presidente Afonso Arinos decide colocar
em votao o Prembulo do 2 Substitutivo, ressalvados os destaques. O texto
330

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

331

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

851-852.
854-863.

148

aprovado por 66 constituintes, contra 23 votos pela desaprovao. A partir desta

votao, a Mesa da Comisso de Sistematizao julga prejudicadas as emendas
supressivas e as modificativas ao Prembulo do 1 Substitutivo.
Jos Genono prope a supresso da expresso sob a proteo de Deus,
fudamentado na liberdade de crena e na caracterizao laica do Estado decorrente do
texto do Substitutivo. Afirma, ainda, que assim restaria garantida uma viso aberta ao
pluralismo ideolgico, filosfico, tico e moral, modernidade dos nossos dias.
Contrapem-se a supresso os constituintes Daso Coimbra e Enoc Vieira, afirmando
que Do Senhor a Terra e sua plenitude, o mundo e os que nele habitam e que a
recusar a proteo de Deus () querer negar a f que todo o povo brasileiro
testemunha e invoca. Apenas Haroldo Lima vota pela supresso. Roberto Freire faz
uma declarao de voto, como marxista, ateu, justificando-se no querer
desrespeitar um sentimento desta e religioso do povo brasileiro332.
Aluzio Campos apresenta uma nova redao ao Prembulo:
Os representantes da Nao brasileira, livremente eleitos e reunidos pela vontade soberana
do povo em Assemblia Nacional Constituinte, invocando a proteo de Deus, proclamam
que esta Constituio organiza a Repblica Federativa do Brasil em Estado democrtico
para assegurar a liberdade, a fraternidade, a igualdade e a justia, como postulados e
valores supremos de uma sociedade pluripartidria e sem preconceitos.

Marcondes Gadelha sugere a substituio do termo pluripartidria por

pluralista, ao que o autor da emenda responde que em sua proposta se previne
qualquer tentativa de bipartidarismo. A emenda prejudicada, pois recebe 45 votos
favorveis, abaixo da votao exigida (47 votos a favor).
Paulo Pimentel sugere a seguinte redao: O povo brasileiro, reunido sob a
proteo de Deus, em Assemblia Nacional Constituinte, para estabelecer um regime
democrtico, decreta e promulga a seguinte Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Sua proposta recebe apenas cinco votos favorveis. Cinco votos a favor recebe

332

870-872.

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

149

tambm a emenda de Victor Faccioni, de um prembulo mais longo333.

Jos Genono apresenta outra emenda, para inserir no prembulo referncia a
mecanismo de participao popular direta, garantindo a participao popular. A
proposta aprovada por unanimidade, com 89 votos a favor334.
Na votao do Ttulo I, Jos Paulo Bisol apresenta emenda modificativa aos
seis primeiros artigos. Na proposta, O Brasil uma Nao fundada na dignidade da
pessoa humana e na comunho dos brasileiros, irmanadas num povo que visa a
construir uma sociedade livre, justa e solidria. O artigo seguinte trata da soberania
popular, e garante o exerccio da soberania pelo povo, entre outros instrumentos, pela
consulta plebiscitria sobre a Constituio, suas emendas e pelo direito de iniciativa na
elaborao da Constituio e das leis. O autor justifica sua sugesto afirmando que a
soberania popular deve estar no prtico da Constituio, pois o fundamento da
democracia. Alm disso, ressalta que seu texto substitui o mais infeliz dos princpios
constitucionais elaborados na Amrica Latina: Todo o poder emana do povo e em seu
nome exercido princpio que serviu de fundamentao ideolgica para todos os
golpes de estado que aconteceram neste Pas desde que o princpio foi estabelecido.
Bernardo Cabral defende o texto de seu Substitutivo, afirmando que l resta garantida
a soberania popular, o que no faz descer aos pormenores. A emenda de Bisol
rejeitada: so 41 votos a favor e 49 contrrios.
Tambm rejeitada emenda modificativa de Aluzio Campos, que afirma
que a soberania nacional, pertencente ao povo, exercida pelos representantes,
legtimos face liberdade de organizao dos partidos e eleies livres. A proposta
tem apenas cinco votos a favor335.
Emenda de Antonio Mariz e Nelton Friedrich prope a seguinte redao:
333

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

334

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

335

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879-882.
885-886.
881-898.

150

Todo o poder pertence ao povo, que o exerce por intermdio de representantes eleitos
ou diretamente, nos casos previstos nesta Constituio. Na defesa da proposta,
Antonio Mariz afirma que o carter representativo est assegurado, que h maior
nfase na soberania popular no uso do verbo pertencer e que h espao para o
exerccio direto do poder, j previstos no substitutivo (iniciativa popular de lei e de
emenda e referendum). Por 91 votos a 18, a emenda aprovada336.
Na votao do Ttulo II na Comisso de Sistematizao, o Substitutivo
aprovado globalmente, ressalvados os destaques. Logo no incio das votaes h
referncia a um acordo de lideranas, denunciado e rejeitado por alguns constituintes.
No captulo sobre direitos polticos, Hermes Zaneti apresenta sua proposta de
voto facultativo para os menores a partir de 16 anos. Sua justificativa que os jovens
integram o processo produtivo, construindo a riqueza do Pas, e portanto deve lhes ser
reconhecido o direito de participar do processo poltico. Gastone Righi se ope,
afirmando que quem tem um direito, deve tambm ter a responsabilidade, e que a
maioridade eleitoral exige responsabilidade civil e criminal. Nelson Jobim defende a
participao poltica do jovem, porque ns sabemos, claramente, lucidamente, que
no exerccio da capacidade poltica que esta Nao ir melhorar, ir conquistar aquilo
que aqui, nesta Constituio, estamos a lutar. Prisco Viana argumenta em sentido
contrrio: no se reconhece a elegibilidade do jovem de 16 anos porque no se lhe
reconhece capacidade cvica sedimentada, logo no deveria ser permitido o seu voto.
Em momento tumultuado, a emenda aprovada por 58 votos337.
Paulo Delgado prope a obrigatoriedade do voto do analfabeto,
argumentando que o voto facultativo um privilgio s avessas, e que assim como
os deficientes fsicos (cujo voto era inicialmente facultativo, mas torna-se obrigatrio
aps manifestaes de entidades representativas) os analfabetos no podem ser
336

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

337

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

900-904.
1369-1373.

151

mutilados de sua cidadania. Acompanha seus argumentos Jos Genono. Gerson Peres,
em oposio, afirma que obrigar o analfabeto a votar coloc-lo em uma posio at
aviltante, pois analfabeto no sabe votar. Ressalta, ainda, que nunca viu um
movimento de analfabeto nas ruas brasileiras pleiteando o direito de votar. A
proposta rejeitada, com apenas 10 votos favorveis338.
A elegibilidade do analfabeto outra proposta de Paulo Delgado. Gerson
Peres se ope. Antnio Mariz afirma que a restrio ao voto e elegibilidade do
analfabeto manter o voto censitrio e que analfabetismo no ignorncia. Eraldo
Tinoco afirma que a tarefa alfabetizar, para ento permitir o pleno exerccio da
cidadania. O Relator, Bernardo Cabral, defende a manuteno do Substitutivo, pois a
mudana acaba premiando quem jamais procurar sair das trevas do analfabetismo.
A proposta recebe apenas 28 votos favorveis e rejeitada339.
Emenda proposta por Asdrubal Mendes, que inclui entre as condies de
elegibilidade a idade mxima de 70 anos, retirada pelo autor.
No andamento da votao, nova referncia a acordos de lideranas surge nas
atas. Agora com o objetivo de limitar o nmero de destaques permitidos por partido
poltico. H confuso no plenrio, pois alguns constituintes se opem fortemente a
essa mudana regimental. Essa parece ser uma nota constante nas discusses: a mesa
da Comisso de Sistematizao e os lderes dos partidos coordenando as principais
discusses, ao arrepio da representatividade (desde sempre maculada) dos
constituintes.
Nelton Friedrich prope a reelegibilidade dos ocupantes de cargos eletivos
no Poder Executivo. Sua argumentao se concentra no respeito vontade popular que
a possibilidade de reeleio amplia, desde que assegurada a liberdade de imprensa, os
mecanismos de participao popular e o controle do Poder Judicirio sobre os abusos
338

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

339

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

1374-1376.
1391-1393.

152

no mbito eleitoral. Celso Dourado rejeita a proposta, trazendo como fundamento a

possibilidade de um prefeito de um pequeno municpio conseguir manter-se no cargo
custa de corrupo e empregos pblicos. Reconhecendo problemas na redao de sua
emenda, Nelton Friedrich retira-a. Emenda de Luiz Alberto Rodrigues permite a
reeleio por uma nica vez. Na sua defesa, o autor afirma o carter democrtico da
reeleio e que ela permite planejamento de mdio e longo prazos. Aceitar a reeleio,
para o constituinte, confiar na fiscalizao da sociedade organizada e na
capacidade de discernimento dos eleitores, que nunca elegero executivos corruptos,
incompetentes e ineptos. A emenda rejeitada, com 65 votos contrrios340.
Mais uma vez se coloca a questo dos acordos a orientar as votaes. Ao
iniciar a votao do captulo sobre os partidos polticos, Carlos SantAnna denuncia
a existncia de um documento que inicia com a seguinte redao: Com base nos
entendimentos havidos entre as Lideranas partidrias, a proposta que seja aprovado
o seguinte.... O constituinte manifesta seu repdio a essa tutela dos lderes e ressalta o
papel do constituinte enquanto representante do povo. Antnio Brito defende os
acordos afirmando que papel das Lideranas buscar, atravs do entendimento,
atravs da negociao, atravs da conversao, aplainar caminhos, construir consensos
que, evidente e obviamente, estaro sempre a juzo final do Plenrio, do voto de cada
um dos Constituintes, seja aqui, seja no Plenrio341. A existncia desses acordos, mais
comuns medida que a discusso sobre o texto constitucional avana, dificulta a
pesquisa das discusses sobre a democracia. Dos acordos no h atas. No se sabe
quem prope, quem aceita, quem coloca ressalvas, quem negocia a aprovao de outro
tema.
O Tribunal de Garantias dos Direitos Constitucionais proposta de Haroldo
Sabia. Faz sua defesa Lysneas Maciel, aduzindo que o Tribunal, alheio estrutura
340

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

1399-1403. Votam contra Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.
341
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.
1424.

153

do Poder Judicirio, acima e fora do Estado, configura um instrumento que nunca

houve, de mediao entre a sociedade, o Estado e as leis aplicadas. A discusso se
concentra na localizao do artigo e na criao de mais uma Corte de Justia para
burocratizar a Justia e infernizar a vida dos brasileiros, nas palavras de Gerson
Peres. Jos Paulo Bisol evidencia o papel de defesa dos marginalizados a ser
desempenhado por esse Tribunal, que se localiza fora da mecnica do Estado, para
combater as inconstitucionalidades praticadas pelos poderes pblicos. Nelson Jobim
afirma que isso tarefa inafastvel do Poder Judicirio. A relatoria expe seus
motivos, pelo constituinte Antnio Carlos Konder Reis: concorda com o mrito da
necessria defesa dos direitos constitucionais, mas afirma que sua discusso deve darse quando se tratar do Poder Judicirio. A relatoria ressalta ainda que o Tribunal foi
objeto de considerao em trs comisses temticas. Com o voto favorvel de apenas
30 constituintes a proposta rejeitada342.
Jos Paulo Bisol tenta recuperar a proposta da Comisso da Soberania e dos
Direitos e Garantias do Homem e da Mulher e apresenta emenda para a incluso no
texto do Substitutivo da figura do Defensor do Povo, com a funo de fiscalizar e
controlar o poder em todas as suas gradaes hierrquicas. Egdio Ferreira Lima
afirma que isso papel do Ministrio Pblico. Nelton Friedrich responde que o
Ministrio Pblico tambm tem que ser fiscalizado, que se trata de uma garantia do
cidado frente ao poder do Estado e que esta instituio est presente tambm no
Projeto Afonso Arinos. Bernardo Cabral considera prefervel ampliar as garantias
constitucionais do Ministrio Pblico. A proposta rejeitada com 53 votos contrrios e
31 a favor343.
A Comisso de Sistematizao aprova o Projeto de Constituio A em
novembro de 1987.
342

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

343

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Suplemento C). 27 de janeiro de 1988. p.

1445-1449.
1449-1452.

154

4.3. AS VOTAES EM PLENRIO E A COMISSO DE REDAO

Iniciam-se os debates em plenrio. Em 03 de dezembro, aprova-se a
alterao no Regimento Interno defendida pelo Centro344, com a criao do
Destaque de Votao em Separado (DVS), que inverte a necessidade de maioria de
votos. Se algum constituinte solicita o DVS contra algum artigo do projeto da
Comisso de Sistematizao, sua permanncia no projeto de Constituio exige o voto
favorvel de 280 votos.
Em substituio ao longo prembulo aprovado pela Comisso de
Sistematizao, que declara a soberania popular, o Centro defende o seguinte texto:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte
para instituir no Pas um novo Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos
direitos individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade
e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social da Nao e comprometida com a soluo
pacfica de todas as controvrsias, tanto na ordem interna como na internacional,
promulgamos, sob a proteo de Deus, esta CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL.

Cada lder partidrio chamado a se manifestar. Haroldo Lima (PC do B)

afirma que essa emenda revela a marca de que o Centro impregnou suas propostas,
todas avessas ao interesse popular, expresses, em geral, retocadas de interesses das
344

Utiliza-se esse termo porque assim que os prprios integrantes deste grupo poltico se
referem a si mesmos e a nomenclatura utilizada nos arquivos oficiais da Assemblia Nacional
Constituinte. O Centro resultado da reunio de um grupo suprapartidrio de tendncia
conservadora. Miguel REALE explica o seu surgimento. O autor descreve o processo de composio
das subcomisses temticas, afirmando que os relatores foram escolhidos entre elementos de
conhecidas tendncias de esquerda. Para o autor, o centro democrtico, imagem fiel da Nao,
que representa a maioria, no digo conservadora, mas eqidistante dos extremismos individualista e
coletivista, formado por parlamentares de amplo espectro terico, e abrange posies de direita e
at mesmo de centro-esquerda: o que representa a sua base comum de entendimento , apesar dos
pesares, uma atitude de prudncia no trato do problema constitucional, evitando o grande mal
representado pelo casusmo ideolgico, que tudo quer prever e disciplinar, transformando o texto
constitucional em instrumento para impor, desde logo, solues que devero depender, no futuro, de
opes de eleitorado, primeiro, e do legislador ordinrio, depois. REALE, Miguel. De Tancredo a
Collor. So Paulo: Siciliano, 1992. p. 101, 120, 102. Para BONAVIDES e ANDRADE, o governo
central estrutura o Centro para defender seus interesses. BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes
de. Histria Constitucional do Brasil. Braslia: OAB Editora, 2004. p. 476.

155

classes dominantes e de elites reacionrias e pede a manuteno do texto da

Comisso de Sistematizao, embora manifeste mais uma vez sua discordncia com a
expresso sob a proteo de Deus. Fausto Rocha (PFL) defende a permanncia da
expresso e argumenta que Cristo morreu tambm pelos comunistas, ateus,
agnsticos. Deu sua vida para que essas pessoas possam reformular o seu pensamento
e, em aceitando a Jesus Cristo como seu nico e suficiente salvador, regenerar sua
vida, ter amor pelo prximo e defender todas as liberdades. Plnio de Arruda Sampaio
(PT) ressalta a necessidade da participao popular permanecer no prembulo, para
possibilitar uma democracia representativa, mas tambm uma democracia que no
permitir que a representao se transforme em usurpao oligrquica de uma classe
poltica, mas que ser sempre equilibrada e medida com as formas de democracia
direta. Brando Monteiro (PDT) defende o texto da Comisso de Sistematizao, e
afirma que a participao popular deve ser consagrada em qualquer regime
democrtico, porque as elites podem arvorar-se no direito de representar o povo. Mas
conhecemos a Histria do mundo, dos regimes polticos e dos sistemas, quando muitos
invocaram a Deus e o povo, para negar Deus e escravizar o povo.
Afonso Arinos encaminha a votao a favor do texto do Centro, discorrendo
sobre o significado do prembulo, como incio de uma marcha, como uma direo e
uma orientao. Jos Genono pronuncia-se contra a proposta do Centro, afirmando
que a diferena entre os textos est no valor da democracia: na redao dada pela
Comisso de Sistematizao, o poder pertence ao povo. Desse entendimento
compartilha Nelson Jobim.
Com 248 votos a favor da emenda do Centro e 227 votos contrrios, a
votao adiada por falta de qurum para a aprovao. No reincio da votao, Mario
Covas informa aos seus correligionrios que existe um acordo para a aprovao do
texto do Centro, em troca de uma fuso de emendas que dar nova redao ao 1 do
art. 1, j que no Ttulo I se consolida a idia de participao popular. Jos Genono
confirma esse acordo. Dessa forma resta aprovada a proposta do Centro e retira-se do

156

prembulo a afirmao da participao popular por um acordo, obviamente no

registrado nos anais da Assemblia Nacional Constituinte345.
O artigo primeiro, que define o Estado brasileiro, objeto de emenda. O
Projeto de Constituio dispe que A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em
Estado Democrtico de Direito, visa a construir uma sociedade livre, justa e solidria,
e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade das pessoas e o
pluralismo poltico. O Centro deseja incluir no artigo a indissolubilidade da
Federao e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e a convivncia em
paz com a humanidade como fundamentos. Luiz Alberto Rodrigues apresenta
emenda para incluir entre os fundamentos o trabalho e o bem-estar das pessoas.
Ricardo Fiza quer substituir o artigo, afirmando a organizao do Estado brasileiro
sob instituies representativas, federativas e republicanas346.
A definio da soberania popular, no pargrafo nico do artigo primeiro,
assim apresentada no Projeto de Constituio: Todo o poder pertence ao povo, que o
exerce diretamente, nos casos previstos nesta Constituio, ou por intermdio dos
representantes eleitos. Para o Centro, o texto seria este: Todo o poder emana do
povo, e em seu nome exercido. Ricardo Fiza apresenta emenda com o seguinte
contedo: Todo o poder emana do povo e como o seu consentimento exercido, nos
termos desta Constituio.
Como parte do acordo entre as lideranas, aprovado com 467 votos o
seguinte texto: Todo o poder emana do povo, que o exerce por representantes eleitos,
ou diretamente, nos termos desta Constituio. Sai o verbo pertencer, mas fica a
previso de mecanismos de democracia direta347.
345

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 172. 28 de Janeiro de

1988. p. 6632-6674.
346
Essas propostas e as seguintes esto reunidas em publicao da Assemblia Nacional
Constituinte. Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (A). Quadro Comparativo.
Prembulo. Ttulo I. Centro Grfico do Senado Federal. Janeiro de 1988.
347
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 172. 28 de Janeiro de
1988. p. 6674-6680. A troca do verbo pertencer pelo verbo emanar simblica: revela o que
poderia ser e o que foi a construo do projeto democrtico na Assemblia Nacional Constituinte.

157

Na votao do Ttulo II, aprova-se globalmente a emenda do Centro,

subscrita por Afif Domingos: o alistamento eleitoral e o voto so obrigatrios para os
maiores de dezoito anos e facultativos para os maiores de setenta anos e os
analfabetos; os analfabetos so inelegveis; no h possibilidade de reeleio nos
cargos do Poder Executivo; e o mandato eletivo pode ser impugnado ante a Justia
Eleitoral at a data da diplomao348.
Paulo Delgado prope o voto facultativo, pois o voto obrigatrio revela a
concepo do voto como dever, a concepo do voto como obrigao, a concepo do
voto como o exerccio da tutela do Estado sobre a cidadania do indivduo.
Acompanha o autor da emenda a constituinte Dirce Tutu Quadros. Contrariamente se
manifestam Antonio Britto e Gerson Peres, que enfatizam que o voto um dever da
sociedade e no um dever do cidado. O primeiro afirma que a sociedade estabeleceu
o voto obrigatrio porque entendeu permanentemente que esta era a forma de costurar,
de arregimentar, de consolidar o funcionamento das instituies, a relao entre a
cidadania e o poder. Gerson Peres aduz que o momento histrico no permite tornar o
voto facultativo, pois diminui o grau de representatividade e enfraquece o poder
representativo. A emenda derrotada por 115 votos a 334349.
Lavoisier Maia apresenta emenda substitutiva para incluir uma referncia s
formas de exerccio da soberania popular: plebiscito, iniciativa popular, veto popular e
referendo. Sustenta sua proposta na defesa da soberania popular e da democracia
participativa. O relator Bernardo Cabral afirma no se opor proposta se for retirado
do texto a expresso veto popular. Mrio Covas se compromete, pelo PMDB, a
apresentar proposta no segundo turno para a retirada da expresso questionada. A

348

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de

1988. p. 7903-7905. As emendas podem ser visualizadas globalmente no quadro comparativo.
Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (A). Quadro Comparativo. Ttulo II.
Centro Grfico do Senado Federal. Janeiro de 1988.
349
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
1988. p. 7906-7908.

158

emenda aprovada por 360 votos350.

Hermes Zaneti, Acio Neves, Paulo Delgado, Carlos Benevides, Ismael
Wanderley, Fernando Cunha, Dionsio Dal Pr, Salim Curiati, Edmilson Valentim,
Iran Saraiva, Santinho Furtado e Naphtali Alves de Souza propem o voto facultativo
para os maiores de 16 anos, em votao acompanhada por galerias lotadas de jovens.
Afonso Arinos faz a defesa da proposta, ressaltando que o imperador foi declarado
capaz de assumir o trono aos quinze anos. Tito Costa se ope, afirmando que o jovem
presa fcil dos meios de comunicao, do aliciamento da nossa propaganda e da
nossa publicidade; e ele, que ainda no tem uma determinao de vontade, pode
facilmente ser induzido pela falcia de argumentos e de insinuaes que o levam,
evidentemente, ao mau caminho. Nelson Jobim reafirma que a capacidade eleitoral
no precisa coincidir com a capacidade penal e com a capacidade civil e Arnaldo
Martins, posicionando-se contra o voto do jovem, argumenta que na adolescncia
Carlos Lacerda entra para o Partido Comunista e depois torna-se seu adversrio e que
Delfim Netto, ldimo representante da direita, era socialista dos 15 aos 16 anos; e
conclui pela imaturidade da adolescncia para o exerccio do voto. A emenda
aprovada, com 355 votos a favor, 98 votos contrrios e 38 abstenes351.
Proposta de Paulo Delgado pretende acabar com o impedimento do
alistamento eleitoral dos conscritos, pela universalizao plena da alistabilidade,
ampliando, ao mximo, as condies da alistabilidade e da elegibilidade no Brasil.
Del Bosco Amaral contra-argumenta com o possvel esvaziamento dos quartis nos
dias de eleio e com a falta de acesso propaganda eleitoral pelos conscritos. A
350

Todos os lderes partidrios declaram seu voto pela aprovao da emenda, com exceo
de Inocncio Oliveira que declara: O PFL vota no. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
Ano II. Nmero 195. 03 de maro de 1988. p. 7910-7913.
351
Slon Borges dos Reis e Adolfo Oliveira declaram sua absteno por entenderem que a
maioridade civil e criminal deve acompanhar o direito de voto aos 16 anos. Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de 1988. p. 7913-7919. O direito de voto ao
maior de 16 e menor de 18 anos chamado por Roberto Campos de voto infanto-juvenil. CAMPOS,
Roberto. Razes da urgente reforma constitucional. In: MERCADANTE, Paulo (Coord.).
Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro: Rio Fundo Editora, 1990. p. 139.

159

emenda recebe apenas 129 votos e rejeitada352.

Afif Domingos, Haroldo Sabia, Arnaldo Martins, Maria Lcia, Max
Rosenmann, Geraldo Bulhes e Cssio Cunha Lima propem a idade mnima de 21
anos como condio de elegibilidade para o cargo de prefeito. Sem muita discusso
apenas o relator, Bernardo Cabral, manifesta sua contrariedade a emenda aprovada
por 366 votos353.
H uma fuso de emendas de Euclides Scalco, Michel Temer, Walmor de
Luca, Jovani Masini, Flvio Palmier da Veiga, Max Rosenmann, Alexandre Pazyna,
Jorge Arbage, Nilso Sguarezi e Waldir Pugliesi. A proposta unificada prev a
possibilidade de reeleio dos titulares do Poder Executivo, mas com renncia dos
cargos seis meses antes do pleito. Michel Temer faz a defesa, afirmando a capacidade
do povo de distinguir a boa e a m administrao e o carter fundamentalmente
democrtico do instituto, que visa dar ao povo a possibilidade do julgamento da
administrao do Chefe do Poder Executivo. Antnio Britto afirma que o prprio
texto reconhece a possibilidade de uso da mquina administrativa quando prev a
renncia seis meses antes do pleito. Sandra Cavalcanti defende a reeleio, pois os
prazos de permanncia no poder, na verdade, se medem pela eficincia, pela
competncia e pela seriedade; para a constituinte, o instituto da reeleio
democrtico, uma oportunidade para que o povo julgue aqueles que administraram e
no a campanha eleitoral que sero capazes de montar com o dinheiro do povo.
Osvaldo Macedo contra-argumenta com o princpio da renovao permanente que a
democracia tem que ter. A emenda derrotada por 201 votos a 270 e 133
abstenes354.

352

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de

1988. p. 7919-7922.
353
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
1988. p. 7922-7926.
354
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
1988. p. 7926-7931. Na discusso faz-se referncia a uma emenda de Fernando Henrique Cardoso que
prope mandato de quatro anos para Presidente da Repblica, permitida uma reeleio. O presidente

160

Emenda de Marcos Lima pretende esclarecer a inelegibilidade, inserindo no

ponto relativo aos prefeitos e governadores, junto com a expresso para o mesmo
cargo, a expresso ou cargo de mesma natureza. A emenda alcana apenas 249
votos e rejeitada355. A elegibilidade dos militares alistveis a proposta de Jamil
Haddad. A emenda rejeitada, recebendo somente 85 votos favorveis356.
Felippe Cheidde prope que as inelegibilidades sejam tratadas por lei
ordinria com a conseqente supresso dos dispositivos constitucionais sobre o tema.
Roberto Freire, em oposio, afirma que a matria fundamental para a democracia e
para a cidadania e, portanto, deve estar na Constituio. A emenda rejeitada com 339
votos contrrios357.
No incio da sesso de 03 de maro de 1988, Jos Tavares se refere a uma
votao fraudada na Assemblia Nacional Constituinte. H referncia a uma comisso
para apurar o fato, mas no sobre a votao objeto da fraude.
Emenda de Virgildsio de Senna prope a restaurao do texto da Comisso
de Sistematizao sobre a impugnao de mandato. O texto do Centro, aprovado em
bloco, estabelece a possibilidade de impugnao at a diplomao. O constituinte
ressalta que at a diplomao o eleito tem expectativa de exercer o mandato; o direito
lhe garantido com a diplomao. Logo, no seria possvel impugnar o mandato antes
da diplomao, sendo necessrio restabelecer o prazo de quinze dias previsto
anteriormente. Ningum se manifesta pela desaprovao e a emenda aprovada com
343 votos358.

Ulysses Guimares julga que o ponto principal da emenda

desloca a emenda para o captulo do Poder Executivo.
355
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
1988. p. 7931-7934.
356
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
1988. p. 7934-7937.
357
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
1988. p. 7945-7949.
358
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte.
1988. p. 7956-7959.

a fixao do mandato em quatro anos e

Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
Ano II. Nmero 195. 03 de maro de
Ano II. Nmero 196. 04 de maro de

161

Adylson Motta prope a perda do mandato de quem se filiar a partido

diverso daquele pelo qual se apresentou a sufrgio, salvo em caso de extino do
anterior, sustentando que isso fortaleceria as agremiaes partidrias. Erico Pegoraro
afirma que a fidelidade partidria seria uma camisa-de-fora no momento em que os
partidos se reorganizam e que o compromisso do eleito com o eleitor e no com o
partido. A emenda rejeitada, contando com apenas 79 votos favorveis359.
Emenda de Domingos Leonelli defende a adoo do recall, a destituio do
mandato oriundo do voto majoritrio pelos eleitores por perda da confiana coletiva. O
constituinte ressalta que a regulamentao do instituto deve ser feita por lei. Afasta
preventivamente a argumentao da existncia do impeachment e afirma que se os
representantes podem afastar o mandatrio com muito mais razo o pode o titular do
poder. Del Bosco Amaral argumenta contra e aduz que o instituto permitiria as
ditaduras das minorias extremadas. Michel Temer defende a proposta, afirmando que a
lei determinaria a abertura de um processo de responsabilizao poltica e no uma
destituio imediata. Nelson Jobim se posiciona contrariamente emenda,
argumentando que a adoo de tal instituto se vincula ao mandato imperativo, o que
impediria a formao da vontade da Maioria. A emenda rejeitada com 159 votos
favorveis, 283 votos contrrios e 10 abstenes360.
A possibilidade de iniciativa popular de emenda Constituio e de leis,
prevista no Projeto de Constituio A, no consta da proposta do Centro, que cala
sobre as emendas e exclui os cidados da iniciativa de leis complementares e
ordinrias.
O constituinte Evaldo Gonalves apresenta destaque para incluir entre os
legitimados para a apresentao de proposta de Emenda Constitucional mais da
metade das Associaes dos Municpios brasileiros e das Associaes de Vereadores
359

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 196. 04 de maro de

1988. p. 7959-7962.
360
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 196. 04 de maro de
1988. p. 7962-7967.

162

do Brasil, manifestando-se cada uma delas pela maioria dos seus membros. Defende
sua proposta afirmando que a organizao poltico-administrativa do Brasil
compreende os municpios, que so parte da Federao. Gerson Peres manifesta-se
contrariamente proposio, afirmando que alargar o rosrio de segmentos da
sociedade para emendar a Constituio vulgarizar o poder da iniciativa de emendar
o estatuto bsico. A emenda rejeitada, com apenas 40 votos a favor361.
A iniciativa popular de leis no captulo do processo legislativo objeto de
disputa. A proposta de Nelton Friedrich, Myriam Portella e Ronaldo Cezar Coelho,
que inclui a expresso e aos cidados no artigo que trata da iniciativa de leis
complementares e ordinrias levada votao em 17 de maro de 1988. Nesta
ocasio, Myriam Portella encaminha a proposta aduzindo que a afirmao da soberania
popular no texto da Constituio implica no reconhecimento do direito de participao
dos cidados e que a sociedade democrtica, que tem a justia como valor supremo,
s ter vigncia e eficcia com a permanente interferncia popular nos negcios
pblicos. Inocncio Oliveira sugere bancada do PFL o voto contrrio, pois a
proposta constitui um grande desprestgio ao nosso Poder. A votao adiada por
falta de quorum, com a retirada do PT do plenrio362.
A proposta volta votao e novamente no h quorum. O PC do B, por seu
lder Haroldo Lima, afirma que se retira do plenrio porque considera que a emenda
seria derrotada se votada naquele momento e recomenda aos amigos Constituintes
que prestigiem a emenda, a nica de origem popular que at agora temos condies de
votar363. No dia seguinte, finalmente, a proposta aprovada com 312 votos a favor.
As lideranas do PFL e do PDS (partido de Myriam Portella) encaminham seus votos

361

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 208. 18 de maro de

1988. p. 8624-8625.
362
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 208. 18 de maro de
1988. p. 8641-8642.
363
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 210. 22 de maro de
1988. p. 8711-8713.

163

pela rejeio da proposta, por consider-la um desprestgio ao Poder Legislativo364.

A exigncia de assinaturas referentes a, no mnimo, trs dcimos por cento
do eleitorado nacional, distribudos em pelo menos cinco Estados, com no menos de
um dcimo por cento dos eleitores de cada um deles, tanto para proposta de emenda
como de lei, sobe para um por cento do eleitorado, ainda dividido em cinco Estados,
com no menos de 0,3% do eleitorado de cada um, na proposta de Joo Hermann
Neto365. A emenda votada logo aps a que admite a iniciativa popular de leis
complementares e ordinrias. Ronaldo Cezar Coelho, como co-autor, faz a defesa da
proposta, afirmando que a elevao do nmero de assinaturas impede a vulgarizao
do instituto, afasta interesses meramente locais e valoriza o Poder Legislativo.
Novamente o PDS e o PFL, por seus lderes, afastam a proposta e o Partido Liberal
ressalta que a questo aberta, porque com esse dispositivo mais fcil criar um
partido poltico do que apresentar um projeto de lei popular. A emenda aprovada,
com 391 votos a favor e 98 contrrios366.
Segue a votao em primeiro turno dos demais dispositivos do projeto de
Constituio. Na vspera do encerramento do primeiro turno, Jos Sarney faz um
pronunciamento em cadeia nacional de rdio e televiso, afirmando a inadequao do
texto. Ulysses Guimares, no dia seguinte, pronuncia-se em defesa dos trabalhos
constituintes.
Na abertura da votao em segundo turno, h inmeras manifestaes sobre
o discurso do Presidente Jos Sarney e a rplica do presidente da Assemblia Nacional
Constituinte, Ulysses Guimares. Jos Genono prev debates longos e polmicos
nesta nova fase, o que no se cumpre, pois as votaes so rpidas, sem apresentao
de muitas divergncias e sem aprofundamento nos temas. A idia de aprovar
364

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 211. 23 de maro de

1988. p. 8726-8730.
365
Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (A). Quadro Comparativo.
Ttulo IV. Centro Grfico do Senado Federal. Janeiro de 1988.
366
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 211. 23 de maro de
1988. p. 8730-8733.

164

rapidamente a Constituio sobrepe-se construo democrtica do texto367.

A supresso do veto popular (expresso completamente no ajustada ao
texto nas palavras de Ulysses Guimares) vem em um destaque juntamente com a
excluso do cargo de Ministro de Estado como exclusivo de brasileiro nato, a redao
do dispositivo sobre a impugnao de mandato eletivo com o prazo de 15 dias e os
casos de abuso de poder econmico, corrupo e fraude e outras duas disposies.
Sem qualquer discusso, os lderes dos partidos encaminham a votao favorvel nos
termos do acordo368.
Dois temas so efetivamente discutidos, ambos relacionados ao direito do
voto. A supresso da facultatividade do direito de voto do analfabeto objeto de
emenda de Paulo Delgado, afirmando que se trata de discriminao. Jos Fogaa,
respondendo como relator, ressalta que o analfabeto tem o direito, mas no a obrigao
de votar. Apenas o PT e o PC do B votam favoravelmente proposta. Vrios
parlamentares Agripino de Oliveira Lima, Ricardo Izar, Ervin Bonkoski, Adroaldo
Strech, Roberto Vital e Rita Furtado apresentam proposta para excluir o direito de
voto aos menores de 18 anos. Ricardo Izar destaca que aos 16 anos no h
responsabilidade civil e criminal e, portanto, no deve ser reconhecido o direito de
voto. Bernardo Cabral, o relator, contrrio s emendas e afirma que a mocidade
precisa ser emancipada. O lder do PMDB deixa a votao em aberto para os seus
constituintes, o PFL e o PDS so favorveis supresso e o PTB, por seu lder
Gastone Righi, vota a favor e afirma querer a maioridade absoluta aos 16 anos. As
emendas, no entanto, so rejeitadas, recebendo apenas 99 votos a favor369.
367

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 283. 29 de julho de 1988.
p. 12165 e seguintes.
368
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 293. 17 de agosto de
1988. p. 12653-12656.
369
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 293. 17 de agosto de
1988. p. 12656-12660 e 12663-12668. Nem todos os artigos de interesse para a configurao da
democracia no Brasil so aqui debatidos profundamente porque no h ainda uma sistematizao das
votaes na Assemblia Nacional Constituinte. Os dados aqui trazidos so fruto de pesquisa e
sucessivas tentativas, com o auxlio da Seo de Documentao Parlamentar da Cmara dos

165

Aps a votao em segundo turno, envia-se Comisso de Redao o

Projeto de Constituio C. Os trabalhos de redao final da Constituio so objetos de
debate recente, quando o Ministro do Supremo Tribunal Federal e Constituinte em
1988 Nelson Jobim afirma que alguns artigos so includos pela Comisso de Redao
no texto constitucional sem que tenham sido objeto de votao370. A revelao suscita
questionamentos sobre a legitimidade do processo constitucional.
Jos Adrcio Leite SAMPAIO aponta as mudanas realizadas na fase de
redao:
Os dedos poderosos dos comissionados fizeram incluir, por exemplo, as expresses
independentes e harmnicos entre si no artigo 2. Tambm ampliaram a todos a
gratuidade dos atos necessrios ao exerccio da cidadania, restrita pelas votaes aos
reconhecidamente pobres (art. 5, LXXVII). Os juzes de paz foram, por eles, includos
entre os cargos que exigiam 21 anos de idade mnima como condio de elegibilidade (art.
14, 3, VI, c). O nmero mnimo de vereadores nas cidades com mais de 5 milhes de
habitantes passou de 33 para 42 (art. 29, IV, c). No artigo 42, o 11 estendeu aos militares
alguns direitos assegurados iniciativa privada (art. 7), a exemplo daqueles previstos nos
incisos VIII (dcimo-terceiro salrio), XII (salrio-famlia), XVII (frias anuais
remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o vencimento normal), XVIII
(licena-gestante) e XIX (licena-paternidade). No inciso VI do artigo 55, a mudana foi
sutil. A redao original dizia que haveria perda de mandato para o parlamentar que
sofresse condenao criminal em sentena definitiva irrecorrvel. Houve-se por bem,
conta-se que pela benemerncia de Michel Temer, permutar definitiva irrecorrvel por
transitada em julgado, dando-se uma sobrevida ao parlamentar criminoso de mais 15
dias. Embora disciplinada no artigo 62, as medidas provisrias passaram a compor o objeto
do processo legislativo (art. 59, V). Nem mesmo o Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias ficou de fora da sanha transformista. Introduziu-se o artigo 70 a dispor que
fica mantida a atual competncia dos tribunais estaduais at que a mesma seja definida na
Constituio do Estado371.

O projeto, afinal, aprovado com apenas 15 votos contrrios. O Partido dos

Deputados. Os mapas de votao so de extremo valor, mas sua indicao se reduz ao primeiro turno
de votao.
370
Manchetes reproduzidas em obra sobre os quinze anos da Constituio: Segredo de
Ftima da Constituio instala polmica (O Estado de S. Paulo, 05 de outubro de 2003), Revelados
segredos da Constituinte (Jornal do Brasil, 05 de outubro de 2003) e Constituio tem 6 artigos que
no foram votados (O Globo, 09 de outubro de 2003). SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.).
Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. xi.
371
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria e prtica do Poder Constituinte: como
deslegitimar ou desconstruir 1988 15 anos depois. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.).
Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 18-62. p. 38.

166

Trabalhadores vota contra, mas assina o texto constitucional. Luiz Incio Lula da Silva
explica a postura dos constituintes de seu partido:
Importante na poltica que tenhamos espao de liberdade para ser contra ou a favor. E o
Partido dos Trabalhadores, por entender que a democracia algo importante ela foi
conquistada na rua, ela foi conquistada nas lutas travadas pela sociedade brasileira , vem
aqui dizer que vai votar contra esse texto, exatamente porque entende que, mesmo havendo
avanos na Constituinte, a essncia do poder, a essncia da propriedade privada, a essncia
do poder dos militares continua intacta nesta Constituinte.
Ainda no foi desta vez que a classe trabalhadora pde ter uma Constituio efetivamente
voltada para os seus interesses. Ainda no foi desta vez que a sociedade brasileira, a
maioria dos marginalizados, vai ter uma Constituio em seu benefcio.
Sei que a Constituio no vai resolver o problema de mais de 50 milhes de brasileiros
que esto fora do mercado de trabalho. Sei que a Constituio no vai resolver o problema
da mortalidade infantil, mas imaginava que os constituintes, na sua grande maioria,
tivessem, pelo menos, a sensibilidade de entender que no basta, efetivamente,
democratizar nas questes econmicas. Era preciso democratizar na questo do capital. E a
questo do capital continua intacta. Patro, neste Pas, vai continuar ganhando tanto
dinheiro quanto ganhava antes, e vai continuar distribuindo to pouco quanto distribui
hoje.
por isto que o Partido dos Trabalhadores vota contra o texto e, amanh, por deciso do
nosso diretrio deciso majoritria o Partido dos Trabalhadores assinar a Constituio,
porque entende que o cumprimento formal da sua participao nesta Constituinte. Muito
obrigado, companheiros372.

Assim, entre longas discusses documentadas nas atas da Assemblia

Nacional Constituinte e acordos fora dos arquivos, construdo o projeto
democrtico brasileiro e colocado, aos percalos, no texto constitucional. A
Constituio no reflete o melhor contedo possvel, pois as propostas populares e as
apresentadas nas Subcomisses e mesmo na Comisso de Sistematizao afastadas
no decorrer do processo revelam-se com maior potencialidade democrtica. O
projeto, no entanto, no o pior possvel, pois afasta as emendas reacionrias e (ao
menos formalmente) as ressalvas participao popular externadas por alguns
constituintes. O que est positivado , assim, o possvel. E o suficiente para a
realizao da democracia.

372

SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos
grandes momentos da Cmara dos Deputados, das assemblias nacionais constituintes e do Congresso
Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. p. 600.

167

5 O PROJETO POSITIVADO: A CONSTITUIO E A ATUAO DOS

PODERES CONSTITUDOS

O processo constituinte recheado de contradies e acordos realizados

fora dos arquivos. Suas discusses so dirigidas por representantes polticos que no
incorporam seu papel de constituintes. Em contrapartida, h uma efetiva participao
popular que legitima a nova ordem instaurada.
A mobilizao social iniciada com a demanda por eleies diretas para
Presidente da Repblica frustrada pela representao poltica , transfere-se para o
anseio por uma Constituio que simbolize a ruptura com o regime autoritrio. A
presso popular pela participao encontra parcial acolhida no Regimento Interno da
Assemblia Nacional Constituinte, com o envio de pedidos, sugestes e emendas,
presso pelos plenrios pr-constituinte e acompanhamento dos trabalhos de
elaborao do texto373. Sua influncia atinge o texto constitucional.
A Constituio de 1988 traz um novo ordenamento jurdico para a sociedade
brasileira e possibilita a construo de um novo projeto de democracia. Mas, como
afirma Crmen Lcia Antunes ROCHA, Constituio no faz milagre, faz Direito374.
No texto elaborado pela Assemblia Nacional Constituinte reflete-se a
participao popular na adoo de prticas democrticas. A participao popular
marca indelevelmente a Constituio brasileira. Ressalta Romeu Felipe BACELLAR
FILHO: Diferentemente das sete Constituies anteriores, a atual fruto da
373

A participao popular o objeto da obra organizada por Carlos MICHELS. Ali se

encontra a luta para conquistar a possibilidade de a cidadania se fazer ouvir e como so utilizadas
efetivamente pelos movimentos sociais. MICHELS, Carlos et al. Cidado Constituinte: a saga das
emendas populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989.
374
Continua a autora: A Constituio formalizada por uma sociedade ainda traz
esperana. Mas j no traz iluses. O mundo aprendeu que a oferta de uma norma com cunho e
caracteres de fundamentalidade no suficiente para garantir a sociedade, os seus cidados, e,
principalmente, a eficcia do que nela se dispe. O que cuida e com o que se preocupa o Direito, no
momento contemporneo, com o cumprimento, aplicao e eficcia das leis, mormente as de
natureza constitucional. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade.
Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 24.

168

participao de todos os segmentos da sociedade. Ainda que impregnada por

determinados vcios, comea com a pessoa, sendo chamada de Constituio cidad.
A dignidade do ser humano foi erigida a fundamento do Estado Democrtico de
Direito: o seu principal destinatrio o homem em todas as suas dimenses375.
Mas essa Constituio tambm elaborada sob outros fatores. A forma de
convocao, a absoluta interferncia do Poder Executivo376, a presso dos grupos
econmicos, os constantes desrespeitos ao Regimento Interno, as alegaes de
votaes dirigidas, as denncias de artigos no votados imprimem Constituio
sombras de ilegitimidade. Seu texto, no entanto, reflete (ainda que timidamente), o
desejo de alterar a configurao do Estado brasileiro, democratizando o espao
pblico.
Dalmo de Abreu DALLARI afirma que a Constituio traz os anseios de
liberdade e democracia e as aspiraes por justia social e proteo da dignidade da
pessoa humana, alm de ressaltar o seu carter democrtico: Pode-se afirmar, sem
sombra de dvida, que essa Constituio, pela intensa participao popular assim
como pelo seu contedo, a mais democrtica de todas que o Brasil j teve. O autor
no ignora, no entanto, o embate de foras polticas no processo constituinte e a
herana colonial negativa, preservando-se em pontos substanciais a dominao das
elites conservadoras e reacionrias377.
Essa correlao de foras enfatizada por Raul Machado HORTA:
A Constituio de 1988, que proveio de Assemblia Nacional Constituinte, diversificada
na sua composio e nas tendncias polticas e culturais de seus membros, no
375

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So

Paulo: Max Limonad, 2003. p. 21.
376
Essa interferncia demonstrada pelos constantes pronunciamentos do Presidente Jos
Sarney e de alguns ministros. Em recente entrevista ao Programa Roda Viva da Tv Cultura (14 de
maro de 2005), Jos Sarney afirma que convoca a Assemblia Nacional Constituinte e a permite
funcionar com liberdade declaraes de um verdadeiro titular do poder constituinte que apenas
delega, quase por liberalidade, seu exerccio.
377
DALLARI, Dalmo de Abreu. Os direitos fundamentais na Constituio brasileira. In:
FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo:
Paz e Terra, 2001. p. 49-67. p. 49-50.

169

documento originrio da gestao tranqila do laboratrio normativo de tcnicos do Direito

Pblico. A Constituio reflete o desequilbrio de concepes antagnicas, e a redao, s
vezes, apressada de suas clusulas, nela imposio das deliberaes sujeitas a prazos
prefixados, adotadas no tumulto das discusses em plenrio numeroso e agitado pelas
disputas entre Partidos e correntes polticas. A tenso poltica, a carga emocional e a
rivalidade partidria geralmente acompanham a tramitao dos textos nas Comisses, nos
Comits, nos Grupos e desguam no recinto ampliado do plenrio, renovando-se, neste
ltimo, as etapas agitadas do percurso do projeto. No este, de modo geral, o ambiente e
o cenrio em que os tcnicos trabalham e redigem os documentos que recolhem suas
concepes. Por isso, oriunda das controvrsias inerentes ao clima constituinte, a
Constituio de 1988 exibe desigualdades na redao de suas matrias e ostenta os
desequilbrios de concepes no-homogneas378.

Para Prsio Henrique BARROSO,

As batalhas travadas pelos movimentos populares resultam ora em avanos democrticos,
ora em concesses, ora em retrocessos e represso. bastante elucidativo, no entanto, o
processo de elaborao da Constituio de 1988, como um amplo movimento de
organizao da sociedade grupos de interesses os mais diversos em prol da construo
de uma nova democracia comprometida com as aspiraes de uma vida justa e digna para a
maioria379.

A falta de referendo popular para a entrada em vigor da Constituio, no

entanto, revela uma falha na incorporao do conceito de democracia. Conforme
demonstrado, esse era o contedo de muitas propostas, que pretendiam, assim, incutir
o sentimento de co-autoria do texto constitucional na populao.
Jos Adrcio Leite SAMPAIO indica como vcio do processo constituinte de
1986/1987 a convocao da Assemblia Nacional Constituinte pela Emenda
Constitucional 26/85, em contrariedade com o ordenamento constitucional ento em

378

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.

p. 113.
379

BARROSO, Prsio Henrique. Constituinte e Constituio. Curitiba: Juru, 1999. p.

59. Antonio Gomes Moreira MAUS afirma que a Constituinte se caracteriza como marco de
transio de um regime autoritrio, o que dificulta a sua elaborao, marcada por uma sociedade
mobilizada e conflitos no plano constitucional. A Assemblia Nacional Constituinte, alm de se voltar
para o futuro, tem que resolver os seus prprios conflitos polticos. No caso brasileiro, esses conflitos
foram exponenciados pelo carter congressual, no-exclusivo, da Assemblia; pela ausncia de uma
clara maioria parlamentar; e pela ampla participao da cidadania no seu processo de elaborao.
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na Constituio de
1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 21.

170

vigor ao dispor distinto procedimento de alterao das normas constitucionais380.

Aponta, tambm, a conjugao de foras na Assemblia, o descompromisso com as
normas regimentais, a descrena por parte da doutrina e da populao, alm do
desrespeito da classe poltica ao texto constitucional e o alegado descompasso entre as
normas constitucionais e a conjuntura poltica e econmica381.
Aduz Lus Roberto BARROSO que a Constituio de 1988 reflete a
reconquista dos direitos fundamentais, que pretende superar o projeto autoritrio. E
afirma: Os anseios de participao, represados fora nas duas dcadas anteriores,
fizeram da constituinte uma apoteose cvica, marcada, todavia, por interesses e
paixes382.
Crmen Lcia Antunes ROCHA ressalta a carga de esperana popular na
Constituio e afirma sua importncia na modificao do Estado brasileiro:
A promulgao da Constituio de 1988 representou o ato de reconstruo do EstadoRepblica, firmando-o, a partir de ento, de novas bases de valores e voltando-o ao
aperfeioamento de objetivos especficos, que priorizavam o homem: no mais um homem,
o da elite avarenta com os pobres e prdiga com os ricos, aquele que se serve dos carentes
380

Raul Machado HORTA discorda desse entendimento, afirmando a validade da

convocao da Assemblia Constituinte mediante emenda dos poderes constitudos: Sob o ngulo da
racionalidade jurdico-poltica, no se pode negar a soluo encontrada. Inexistindo o fato
revolucionrio, que faria a Constituinte decorrer de Decreto ou de Ato de Governo Provisrio, de
Junta Governamental ou de deciso do titular do poder revolucionrio, preferiu-se adotar a forma da
Emenda Constituio, que ato normativo superior deciso ftica, para deflagrar o processo de
convocao da Assemblia Constituinte. O autor ressalta ainda a participao do Congresso Nacional
com a apresentao de alteraes proposta e a existncia de uma limitao na Emenda ao processo
deliberativo da Assemblia Nacional Constituinte que, no entanto, poderia ser afastado por ela.
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 47-49.
381
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria e prtica do Poder Constituinte: como
deslegitimar ou desconstruir 1988 15 anos depois. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.).
Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 18-62. p. 59. Apesar dos vcios,
afirma o autor que a Constituio vlida se efetiva nos campos sociolgico e simblico, pois, no
obstante a m vontade de Constituio de parte dos formadores de opinio e segmento expressivo das
elites, est no imaginrio popular: h uma mania constitucional que impede o desmonte da
Constituio. E afirma: A Constituio , em primeiro lugar, um ato de f. F nas possibilidades de as
formas jurdicas, assentadas em um padro de valores e crenas positivadas, mediarem os conflitos
sociais. F na estabilidade de regras-de-fundo que assegurem a dinmica da vida em sociedade, sem
comprometer o pluralismo e a diferena.
382
BARROSO, Lus Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas.
6 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 42.

171

e se faz servil com os poderosos, mas o ser humano que compe a cidade Brasil, a pessoa
humana que se quer cidado digno, fluente e influente sobre o seu destino383.

Para Paulo Ricardo SCHIER possvel alcanar a normatividade e

efetividade integral da Constituio de 1988 a partir de dados objetivos e elementos
subjetivos de seu contexto. O controle de constitucionalidade em todas as suas
dimenses, o ncleo das clusulas ptreas, a participao popular nos negcios
pblicos, aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais so mecanismos de
efetivao trazidos no prprio texto constitucional. Como dado subjetivo, o autor
ressalta o carter compromissrio da Constituio e o conseqente envolvimento de
todas as classes em sua realizao384.
Osmar VERONESE v neste mesmo carter compromissrio outra
conseqncia: ningum defende a Constituio, ningum a carrega nos braos. Mas
assinala que nas contradies de seu texto que est sua grandeza, ao evidenciarem
sua opo democrtica385.
Os reflexos da elaborao da nova ordem constitucional j se encontram na
realidade social, afirma Jos Luiz Quadros de MAGALHES:
Nossa Constituio j foi incorporada pela sociedade e foi responsvel por grandes
transformaes democrticas. Isto demonstra sua legitimao diria como instrumento de
resistncia democrtica s foras neoconservadoras que querem deslegitim-la, seja
atacando seu processo formal de elaborao sendo [seja] acusando seu carter social e
democrtico de impedir o desenvolvimento econmico, afirmativa sem fundamento e
383

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e ordem econmica. In: FIOCCA,

Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 9-34. p. 11.
384
SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica
jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 95-96. A viso do autor da busca
conjunta pela realizao dos valores constitucionais parece um tanto otimista. O envolvimento das
classes pode sofrer alguns filtros segundo seus interesses particulares.
385
Afirma anda o autor: Sem dvida, o Brasil possui hoje a mais avanada Constituio
de toda a sua histria, a mais democrtica, a que mais incorporou conquistas sociais, at mesmo por ter
sido gerada no bero da redemocratizao, uma das mais belas pginas da histria poltica brasileira.
Sua defesa constitui posio de vanguarda para que ele tenha eficcia e para que a sociedade brasileira
caminhe no rumo da consolidao da democracia e das instituies. Mesmo se sua nica virtude fosse
a vocao democrtica, j valeria a pena defend-la, pois os malefcios devastadores, marcas de nossa
longa tradio autoritria, devem ser varridos de nosso meio. VERONESE, Osmar. Constituio:
reformar para que(m)? Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 88, 170.

172

equivocada386.

Marcelo Andrade Cattoni de OLIVEIRA defende a Constituio de 1988,

afirmando que a nova ordem constitucional representa um marco e um projeto (que,
na verdade, no surgiu em 1988 e no se esgotou em 1988) e que em uma leitura
reconstrutiva, a Constituio reafirma, mais uma vez, porque os reinterpreta, os
grandes ideais de autonomia e de emancipao presentes nas grandes revolues do
final do sculo XVIII. Ao afastar a transferncia do exerccio da cidadania para o
Supremo Tribunal Federal e a alegao de incapacidade e menoridade do cidado
brasileiro, o autor defende o carter aberto da Constituio, cujo contedo
preenchido pelo exerccio, no tempo, da autonomia, pblica e privada, nica fonte
moderna de legitimidade387.
Para Jos Afonso da SILVA, a Constituio de 1988 institui uma nova idia
de Direito e uma nova concepo de Estado, e muda o eixo do constitucionalismo
brasileiro com inovaes de relevante importncia voltadas para a realizao de uma
democracia preocupada com o destino do povo388. Em outro texto, afirma que os
debates sobre a constituinte alcanam difuso popular, o que imprime um carter
participativo ao processo de elaborao da Constituio. Aduz, ainda, que o texto
constitucional rompe com o passado: ao contrrio das Constituies anteriores, no
uma mera constituio emprestada ou outorgada, no tem cheiro de constituio
estrangeira, no nasceu de costa virada para o futuro, nem fundada em ideologia

386

MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Democracia e Poder Constituinte. In:

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio. Belo Horizonte: Del Rey,
2004, p. 115-128. p. 128.
387
OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. O Projeto Constituinte de um Estado
Democrtico de Direito. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de Constituio.
Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 131-154. p. 142, 149, 152-153.
388
SILVA, Jos Afonso da. A Constituio e a estrutura de poderes. In: FIOCCA, Demian
e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra, 2001.
p. 89-103. p. 89. Nas pginas 102 e 103, o autor afirma que a democracia brasileira est
funcionamento, ao menos em seu aspecto poltico. Reconhece, ainda, que a Constituio tem
permitido um desenvolvimento da cidadania e que a conscincia cidad o melhor instrumento de
eficcia da Constituio.

173

plasmada no interesse de outros povos. uma Constituio que desenvolve a

cidadania, tem considerao popular e faz com que o Direito Constitucional seja
efetivamente o pice e fundamento efetivo do ordenamento jurdico nacional389.
Miguel REALE aponta como diferena essencial entre a ordem
constitucional anterior e a inaugurada pela Constituio de 1988 a alterao do
protagonista: o Estado cede lugar sociedade civil390. Luis Fernando BARZOTTO vai
alm e reconhece na Constituio de 1988 um carter teleolgico, pois incorpora um
certo ideal de vida humana e o impe391.
Caracteriza-se a sociedade brasileira hoje pela emergncia da cidadania,
pela crescente conscientizao do significado da idia do povo, como detentor do
poder poltico, fonte de legitimidade da atuao governamental e agente de
transformao institucional, aduz Adlson Abreu DALLARI392.
Adriana da Costa Ricardo SCHIER v na Constituio de 1988 um passo no
processo de reconstruo de uma dogmtica jurdica vinculada aos valores
democrticos, que rompe com a estrutura jurdica do Estado autoritrio393.
Nem todos os doutrinadores tecem elogios nova ordem constitucional.
A Constituio precisa de reformas imediatas logo aps sua promulgao,
aduz Roberto CAMPOS. Para o autor, a Constituio de 1988 no liberal e reflexo
da democratice:
Democracia a livre escolha do indivduo, abrangendo um leque de opes: polticas,
389

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 108-112.
390
REALE, Miguel. A Ordem Econmica Liberal na Constituio de 1988. In:
MERCADANTE, Paulo (Coord.). Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro:
Rio Fundo Editora, 1990. p. 20.
391
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 20.
392
Para o autor essa realidade trazida pela Constituio de 1988 afeta o ambiente jurdico e
o entendimento do Direito Pblico. DALLARI, Adlson Abreu. Emancipao do Direito Pblico no
Brasil. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em
homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 97-105. p. 101.
393
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participao Popular na Administrao
Pblica: o Direito de Reclamao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 7.

174

sociais, econmicas. Democratice a nfase sobre os direitos e garantias polticas, com

descaso pela defesa do indivduo contra imposies governamentais no plano econmico,
cultural e social. Se a Constituio preserva virginalmente nossos direitos polticos, comete
vrios estupros da liberdade de escolha: o estupro da liberdade de escolhas econmicas; o
estupro da liberdade de escolhas sociais; e o estupro da liberdade de escolhas
educacionais394.

As conquistas da participao popular no processo constituinte so anuladas

nas votaes, com o esvaziamento dos instrumentos de participao direta, afirma
Francisco WHITAKER. Um exemplo o tratamento dado ao plebiscito e ao referendo,
apenas citados no artigo 14 e depois includos entre as competncias exclusivas do
Congresso Nacional: no h possibilidade de convocao pelo prprio povo. Alm
disso, a previso de iniciativa popular faz-se retrica face ao nmero de assinaturas
exigidas395.
Jos Eduardo FARIA descreve a Constituio recm promulgada:
Resultante de impasses de todo o tipo, negociaes intrincadas, filtragens sucessivas e
coalizes precrias no decorrer de dezenove meses, o projeto aprovado pela Assemblia
Constituinte peca por sua falta de unidade lgico-formal, pela ausncia de fios condutores
entre suas normas, incisos e pargrafos, pela carncia de um esprito balizador entre seus
captulos, pela inexistncia de identidade e ideologia prprias, pela profuso de casusmos,
arcasmos e corporativismos ao lado de medidas inovadoras, modernas e democrticas,
pela confuso entre temas materialmente constitucionais e temas formalmente
constitucionais e pela conjugao desarticulada entre propostas de carter estrutural e
medidas de natureza meramente conjuntural396.

Emerson GABARDO relaciona a legitimao do Estado com a democracia e

394

CAMPOS, Roberto. Razes da urgente reforma constitucional. In: MERCADANTE,

Paulo (Coord.). Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro: Rio Fundo Editora,
1990. p. 146. Jos Guilherme MERQUIOR fala em democratismo, caricatura daninha da
democracia. MERQUIOR, Jos Guilherme. Liberalismo e Constituio. In: MERCADANTE, Paulo
(Coord.). Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro: Rio Fundo Editora, 1990.
p. 16.
395
WHITAKER, Francisco. Iniciativa popular de lei: limites e alternativas. In:
BENEVIDES, Maria Victoria; KERCHE, Fbio e VANNUCHI, Paulo (orgs.). Reforma Poltica e
Cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003. p. 182-200. Ao indicar a
inviabilidade da iniciativa popular de leis, o autor ressalta o papel dos representantes polticos que
assinam os projetos para possibilitar sua tramitao, louvando o tratamento de projeto de iniciativa
popular ainda que tecnicamente no o seja.
396
FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 1819.

175

evidencia a crise gerada pela dificuldade de concretizao da democracia real somada

ineficincia do sistema e mentalidade niilista que assombra o perodo de transio
histrica vivenciado pelo ocidente. Esse cenrio traz um peso negativo para a
democracia, levando ao apoio difuso aos eficientes regimes no-democrticos. A
preocupao dos cidados volta-se a temas individuais e econmicos, com um
sentimento de ausncia de responsabilidade poltica e com uma apatia congnita
despolitizao397.
Esta ausncia de sentimento constituinte e constitucional somada
fragilidade do ideal democrtico traz como tema recorrente na arena poltica a
necessria reviso da Constituio e a produo cotidiana de emendas. Mas o
projeto democrtico, como demonstrado no captulo anterior, est inserido na
Constituio de 1988 em diversas disposies constitucionais. Seu potencial de
realizao da democracia, apesar das reformas do texto, ainda resta intocado.

5.1 A NORMATIZAO DO IDEAL DEMOCRTICO

A democracia brasileira, cuja histria se resume a lendas e narrativas no
dizer de Paulo BONAVIDES, agora encontra suas bases na melhor das Constituies
brasileiras de todas as nossas pocas constitucionais398.
A Constituio estabelece as normas fundamentais de um sistema jurdico.
Suas disposies condicionam a criao, a interpretao e a aplicao das demais
397

GABARDO, Emerson. Eficincia e Legitimidade do Estado. Barueri: Manole, 2003.

p. 92-101. O argumento do autor quanto ao apoio a regimes de fora comprovado pelas pesquisas da
Corporao Latinobarmetro, uma organizao no governamental sediada em Santiago de Chile,
sobre o desenvolvimento das democracias. Dados disponveis na pgina da internet
www.latinobarometro.org apontam que a afirmao a democracia prefervel a qualquer outra
forma de governo tem, durante o perodo de 1996 a 2004, a concordncia de 41% dos brasileiros. No
mesmo perodo, 28% dos entrevistados brasileiros responderam estar satisfeitos ou muito
satisfeitos com o funcionamento da democracia no Brasil. Nmeros muito inferiores aos do Uruguai
(78% e 45%, respectivamente), da Costa Rica (67% e 47%) e da Venezuela (74% e 42%). Dados
acessados em 20 de maio de 2005.
398
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 80, 204.

176

normas jurdicas, pois so critrio de legitimidade e validade destas. Todas as suas

normas tm contedo normativo e so vinculantes.
As normas constitucionais no se legitimam por uma relao com outras
normas. A Constituio se legitima pela elaborao pelo titular do Poder Constituinte e
pela adequao ao consenso difuso no povo quanto s decises fundamentais399.
A apreenso desse consenso, ou a percepo quanto aos ideais de justia
social e s concepes das finalidades do Estado, complexa em uma sociedade no
homognea. A sociedade brasileira nas ltimas dcadas do sculo XX e continua a
ser dividida, fragmentada, com vrios grupos sociais apresentando carncias e
desejos muito distintos quanto ao papel do Estado.
Some-se a isso a forma de funcionamento da Assemblia Nacional
Constituinte e a Constituio de 1988 apresenta um texto longo, aparentemente
contraditrio, recheado de normas casualsticas que evidenciam o carter de
compromisso entre as foras polticas. Mas um texto que representa a luta pela
construo de um Estado democrtico, balizado por valores sociais e pelo ideal
democrtico400.
A Constituio altera a ordem das disposies normativas em seu texto.
Enquanto todas as cartas anteriores iniciam por tratar da estrutura do Estado, a
Constituinte apresenta um texto que traz o cidado em primeiro lugar: os valores e os
princpios fundamentais inauguram a normativa constitucional401.
399

DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 6 ed. So Paulo: Saraiva,
2003. p. 34-35.
400
Para Jorge ZAVERUCHA, embora a elaborao da Constituio se d por um processo
democrtico, a essncia do seu resultado no democrtica, tendo em vista a manuteno das
clusulas relacionadas s foras armadas, polcias militares e sistema judicirio militar, constantes de
artigos constitucionais no-democrticos. ZAVERUCHA, Jorge. A Constituio Brasileira de 1988 e
seu legado autoritrio: formalizando a Democracia mas retirando sua essncia. In: ZAVERUCHA,
Jorge (org.). Democracia e instituies polticas brasileiras no final do sculo XX. Recife: Edies
Bagao, 1998. p 113-147.
401
Dalmo de Abreu DALLARI afirma: A nova Constituio brasileira fixa princpios, que
devero condicionar e orientar a aplicao de todas as suas normas, bem como as atividades
legislativas, executivas e judicirias. DALLARI, Dalmo de Abreu. Os direitos fundamentais na
Constituio brasileira. In: FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a

177

Para Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, a Constituio enfatiza os

princpios, construindo uma dimenso teleolgica. Alm disso, h, para o autor,
hierarquia entre os princpios constitucionais:
A partir da ordenao, desdobra-se a hierarquizao, pois a cada Ttulo correspondem seus
princpios prprios, mas inegavelmente, os princpios da nacionalidade, os do Ttulo I e os
da sociedade, os do Ttulo II, preferem aos demais, no s porque so declaradamente
fundamentais mas porque o poder do Estado definido e atribudo, enquanto o poder da
sociedade nacional originrio e indefinido. H, portanto, uma hierarquia de princpios
constitucionais dentro da prpria Constituio, de tal forma que os princpios dos Ttulos
III e subseqentes devem ser interpretados e aplicado luz dos que esto explcitos ou
implcitos (art. 5, 2) nos dois primeiros.
Essa hierarquizao poderia parecer absurda, se tomada meramente em termos axiolgicos,
pois sempre problemtico hierarquizar valores. No, porm, em termos jurdicos, onde o
que conta no a viso filosfica, mas a vontade. Na hierarquizao, embora possa ela
conter uma opo filosfica, o que releva a vontade poltica402.

Raul Machado HORTA afirma que a Constituio d precedncia aos

princpios fundamentais e aos direitos e garantias fundamentais sem que isso implique
uma hierarquia entre as normas constitucionais. Para o autor, a precedncia serve
interpretao da Constituio, para extrair dessa nova disposio formal a
impregnao valorativa dos Princpios Fundamentais, sempre que eles forem
confrontados com atos do legislador, do administrador e do julgador403.
Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra, 2001. p. 49-67. p. 60. Paulo BONAVIDES
igualmente enftico: As inspiraes de liberdade inerentes ao constitucionalismo de nosso tempo
promanam de convices e crenas sobre valores e princpios. Fazem estes a legitimidade e, em certa
maneira, a eficcia normativa de todas as matrias constitucionais. (...) O princpio imprime fora,
respeito e consistncia tica e jurdica s regras de Lei Maior, por ser, em sede de legitimidade, a
norma das normas, a proposio das proposies, alicerando o sistema, cimentando o regime e
compondo o lao de unidade na hermenutica das Constituies. BONAVIDES, Paulo. A
globalizao e a soberania. Aspectos constitucionais. In: FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto
(orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra, 2001. p. 133-154. p. 138.
402
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Dois Aspectos da Constituio de 1988. In:
MERCADANTE, Paulo (Coord.). Constituio de 1988: O Avano do Retrocesso. Rio de Janeiro:
Rio Fundo Editora, 1990. p. 155. Fbio Konder COMPARATO expe opinio similar: Sob o aspecto
formal, no indiferente o arranjo sistemtico das normas constitucionais. Ele revela, s por si, uma
hierarquia de princpios, que ilumina o sentido de suas disposies particulares. COMPARATO,
Fbio Konder. Muda Brasil: uma Constituio para o desenvolvimento democrtico. So Paulo:
Editora Brasiliense, 1986. p. 17.
403
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
p. 210-211.

178

Para Rogrio Gesta LEAL, os princpios do Ttulo I constituem uma sntese

e mesmo matriz de todas as demais normas constitucionais e que pertencem a uma
categoria de elementos informativo-vinculantes das aes e omisses dos sujeitos
sociais e de direito404.
A Constituio termina por estabelecer, de forma inequvoca, o princpio
democrtico como critrio de legitimidade do exerccio do poder405. E, de forma no
to inequvoca, um escalonamento entre os princpios constitucionais ao fundamentar
todos os demais no princpio democrtico.
Embora se reconhea que a maior parte dos autores nega a existncia de
hierarquia entre as normas constitucionais, a posio aqui adotada a que assume uma
preponderncia dos princpios sobre as regras.
Com Crmen Lcia Antunes ROCHA, pode-se afirmar a superioridade
hierrquica das normas constitucionais protegidas pelas clusulas ptreas a forma
federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos
poderes; e os direitos e garantias individuais (art. 60, 4 da Constituio). Estas
normas so superconstitucionais e constituem os plos atrativos primrios e
combinativos das normas componentes do sistema constitucional406. O princpio
democrtico parece ser de igual forma superconstitucional.
A idia de democracia, compartilhada socialmente e inserida ainda que
404

Para o autor h necessidade de mecanismos de compreenso e aplicao orgnica

desses vetores principiolgicos que refletem a positivao dos fundamentos de organizao poltica
e social da cidadania brasileira e de seu Estado, demarcando as opes tomadas sobre que tipo de
sociedade se pretende constituir o Brasil. LEAL, Rogrio Gesta. Hermenutica e Direito:
Consideraes sobre a Teoria do Direito e os operadores jurdicos. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1999. p. 158-160.
405
Para Rogrio Gesta LEAL a legitimidade da ordem constitucional est vinculada ao
respeito aos direitos humanos fundamentais, participao popular e busca da justia social. LEAL,
Rogrio Gesta. Hermenutica e Direito: Consideraes sobre a Teoria do Direito e os operadores
jurdicos. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1999. p. 150-151.
406
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. p. 63 e 83. Em sentido oposto, Fbio Konder COMPARATO, em estudo
sobre a reviso constitucional, afirma o mesmo grau hierrquico de todos os preceitos constitucionais,
pois no h distino ratione materiae. COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na
Constituio de 1988. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 93, p. 125-128, jan/mar 1990.

179

timidamente na Constituio, constitui-se norma jurdica e como tal produz seus

efeitos. Luis Fernando BARZOTTO confirma o carter jurdico e a centralidade do
conceito de democracia na Constituio de 1988. Para o autor, trata-se de uma
democracia deliberativa, que compreende o povo como uma comunidade e tem como
finalidade o bem comum como bem de todos407.
Na anlise do texto constitucional, a primeira referncia encontra-se no
prembulo da Constituio, que declara a instituio de um Estado democrtico e
elenca os valores primordiais da sociedade brasileira, cuja garantia constitui o papel do
Estado408:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte
para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais
e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a
justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos,
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a
soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

O prembulo tem como contedo a deciso poltica fundamental do Estado,

declara o objeto do pacto social409. Mas, ao trazer essa deciso para o texto
407

BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora

Unisinos, 2003. p. 175-176.
408
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 172. 28 de janeiro de
1988. p. 6637-6638.
409
Os prembulos apresentam caractersticas diversas nos textos constitucionais. Alguns
deles fazem referncia aos fatos que levaram constituio de uma nova ordem jurdica assim se
mostram os prembulos da Constituio portuguesa de 1976 (A 25 de Abril de 1974, o Movimento
das Foras Armadas, coroando a longa resistncia do povo portugus e interpretando os seus
sentimentos profundos, derrubou o regime fascista), da Constituio de So Tom e Prncipe de 1975
(Durante cinco sculos o Povo Santomense travou contra a dominao colonial um combate difcil e
herico...), da Constituio de Cabo Verde (A proclamao da Independncia Nacional constituiu-se
num dos momentos mais altos da Histria da Nao Cabo-verdiana), e a Constituio de
Moambique de 1990 (s zero horas do dia 25 de Junho de 1975, o Comit Central da Frente de
Libertao de Moambique). Todos esses prembulos tambm indicam, no entanto, a opo
poltica fundamental do povo: A Assembleia Constituinte afirma a deciso do povo portugus de
defender a independncia nacional, de garantir os direitos fundamentais dos cidados, de estabelecer
os princpios basilares da democracia, de assegurar o primado do Estado de Direito democrtico e de
abrir caminho para uma sociedade socialista, abertura do necessrio espao participao de
outras foras politicamente organizadas, com vistas ao aperfeioamento da democracia e
inspirada na necessidade histrica de se promover a participao cada vez mais ampla e

180

constitucional, o poder constituinte originrio transforma-a em norma jurdica, e em

norma jurdica fundamentante do sistema. Cabe ressaltar, ainda, que o prembulo da
Constituio de 1988 objeto de discusso e votao na Constituinte e s a partir da
existncia de uma fora no prembulo normativa ou simblica faz sentido a batalha
para excluir de seu texto a afirmao de que o poder pertence ao povo.
O contedo do prembulo intensamente disputado na Assemblia Nacional
Constituinte at a elaborao de um acordo entre as lideranas partidrias, sem que
seja possvel determinar-lhe a alcance face ausncia de registro das discusses na
reunio. Pela manifestao dos constituintes em plenrio, no entanto, possvel
determinar seus entendimentos a respeito da funo do texto preambular. O
constituinte Afonso Arinos ressalta que prembulo vem de preambulare, comear a
andar, e destaca que os prembulos das Constituies no obedecem a uma forma
regular nem possuem o mesmo contedo, mas sempre guiam o entendimento do texto.
Jos Genono afirma que se verdade que o Prembulo no tem incidncia direta e
imediata como outros dispositivos constitucionais, ele tem importncia pelo carter
abrangente, pela idia de totalidade, pois o Prembulo abre o texto constitucional
definindo os limites e o perfil com que esta Constituio vai tratar os dispositivos
concretos, onde h incidncia concreta dos problemas econmicos, sociais e polticos.
Nelson Jobim, a seu turno, aduz: necessrio que se tenha presente que o Prembulo,
embora no tenha contedo normativo, nem se destine a fixar normas de condutas
institucionais, se destina a fixar linhas interpretativas genricas410. Ao encaminhar a
votao em primeiro turno, o presidente da Assemblia Nacional Constituinte, Ulysses
responsabilizada do cidado nos vrios domnios da vida nacional, Assumindo plenamente o
princpio da soberania popular, o presente texto da Constituio consagra um Estado de Direito
Democrtico com um vasto catlogo de direitos, liberdades e garantias dos cidados, a concepo da
dignidade da pessoa humana como valor absoluto e sobrepondo-se ao prprio Estado e ainda Ns,
povo moambicano, determinados a aprofundar o ordenamento da vida poltica no nosso pas, dentro
de um esprito de responsabilidade e pluralismo de opinio, decidimos organizar a sociedade de tal
forma que a vontade dos cidados seja o valor maior da nossa soberania.
410
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 172. 28 de janeiro de
1988. p. 6632 e seguintes.

181

Guimares, afirma que o prembulo a filosofia, a doutrina, os pressupostos da

futura Constituio brasileira411.
Celso BASTOS e Ives Gandra MARTINS afirmam que o prembulo tanto
mais longo quanto mais carente de legitimidade for a Constituio. E que o prembulo
da Constituio de 1988 mais longo do que deveria, alm de trazer obviedades e ser
de uma redundncia indesculpvel. Para os autores, do ponto de vista normativo e
preceptivo, o prembulo no faz parte da Constituio, o que vale dizer que ele no a
integra formalmente, visto que os dizeres dele constantes no so dotados de fora
coercitiva. No h, neste pensamento, valor jurdico do prembulo; embora faa parte
da Constituio do ponto de vista material apenas o retrato do momento de
promulgao do texto constitucional. Os autores reconhecem apenas sua funo
auxiliar de interpretao, e reafirmam que no se pode querer fazer prevalecer o que
dele consta, sobre o que compe o articulado412.
Dalmo de Abreu DALLARI, em artigo sobre o tema, afirma que a pouca
importncia normativa dos prembulos cede lugar sua caracterizao como preceito
jurdico na Constituio de 1988. Enquanto os prembulos das Constituies
anteriores revelavam ou falseavam o regime (pois o prembulo da Constituio de
1967 sequer faz referncia ao povo e o da Emenda Constitucional 1 de 1969 um
reconhecimento expresso de uma farsa, segundo o autor), o prembulo da Constituio
de 1988 firma compromissos e indica objetivos413.
Afirma Paulo BONAVIDES que o prembulo deixa de ser o mero texto
introdutrio, de inspirao programtica, vazado em linguagem retrica e emocional e
dirigido menos inteligncia que sensibilidade de seus destinatrios, para se tornar
a suma dos preceitos bsicos por onde se governa a Constituio, a diretriz
411

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Ano II. Nmero 173. 29 de janeiro de

1988. p. 6670.
412

BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do

Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 406-408.
413
DALLARI, Dalmo de Abreu. Prembulos das Constituies do Brasil. Revista da PsGraduao da Faculdade de Direito da USP, v. 4, 2002. p. 27-48.

182

normativa e espiritual da unidade da Constituio414. Aduz ainda o autor que cada

regra jurdica ou ato normativo que colidir com a pauta de valores e princpios
declinados naqueles artigos [1, 2 e 3] e no texto do prembulo absolutamente
inconstitucional415.
Para Carlos Ayres BRITTO, o prembulo onde o Poder Constituinte fala de
si mesmo, a ante-sala da Constituio onde, de fora para dentro da Magna Carta,
estabelecida a diferena entre o poder constituinte e o poder constitudo. Ali est
demarcado o itinerrio da emancipao poltica do povo416.
O Supremo Tribunal Federal manifesta-se sobre a natureza do prembulo em
ao direta de inconstitucionalidade. Em seu voto, o relator Min. Carlos Velloso afasta
a normatividade: O prembulo () no se situa no mbito do Direito, mas no
domnio da poltica, refletindo posio ideolgica do constituinte. claro que uma
constituio que consagra princpios democrticos, liberais, no poderia conter
prembulo que proclamasse princpios diversos. No contm o prembulo, portanto,
relevncia jurdica. O prembulo no constitui norma central da Constituio, de
reproduo obrigatria na Constituio do Estado-membro. O que acontece que o
prembulo contm, de regra, proclamao ou exortao no sentido dos princpios
inscritos na Carta: princpio do Estado Democrtico de Direito, princpio republicano,
princpio dos direitos e garantias, etc. Esses princpios, sim, inscritos na Constituio,
constituem normas centrais de reproduo obrigatria, ou que no pode a Constituio
do Estado-membro dispor de forma contrria, dado que, reproduzidos ou no, na
Constituio estadual, incidiro na ordem local. O Min. Seplveda Pertence afirma
em seu voto que a expresso sob a proteo de Deus afirmao de fato e no

414

BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So

Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 39-40.
415
BONAVIDES, Paulo. A globalizao e a soberania. Aspectos constitucionais. In:
FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo:
Paz e Terra, 2001. p. 133-154. p. 136.
416
BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 4142.

183

norma jurdica nem princpio constitucional e assim, independentemente de sua

localizao no texto constitucional, no de reproduo compulsria pelos Estadosmembros. No voto do Min. Marco Aurlio h concordncia explcita com os
fundamentos colocados pelo relator: o prembulo, o intrito no integra o corpo da
prpria Constituio417.
Mas o prembulo faz parte da Constituio, elaborado e discutido na
Assemblia Constituinte e promulgado da mesma forma que o resto do texto. ,
portanto, obra do Poder Constituinte e, logo, expresso da soberania popular. A
declarao da unio dos representantes do povo em Assemblia Nacional Constituinte
para instituir um Estado Democrtico pode ser vista como afirmao de um fato. No
obstante, a finalidade do Estado brasileiro tambm faz parte de seu contedo, e mais
que uma afirmao de fato, constitui uma norma jurdica, apta a servir de parmetro
para

aferio

de

constitucionalidade

da

interpretao

das

demais

normas

constitucionais e da atuao do Estado, mediante atos administrativos, leis, decises

judiciais, polticas pblicas, etc.
Afirmar a juridicidade e a caracterizao como norma imperativa do
prembulo est de acordo com a proposta de Celso Antonio Bandeira de MELLO
quanto aos preceitos referentes Justia Social no texto da Constituio anterior:
Da a convenincia da realizao e reiterao de estudos que se proponham a aclarar a
fora normativa de certos preceitos constitucionais que, a um primeiro sbito de vista,

417

Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.076, proposta pelo Partido Social Liberal em

face da Assemblia Legislativa do Estado do Acre. Trata-se de alegada inconstitucionalidade por
omisso da expresso sob a proteo de Deus no prembulo da Constituio estadual. O pedido
afirma que a expresso omitida constitui ato normativo de supremo princpio bsico com contedo
programtico e de absoro compulsria pelos Estados e ressalta o valor jurdico do prembulo. A
ao julgada improcedente a uma s voz em 15 de agosto de 2002. Cabe aqui, ironicamente, uma
ressalva feita por Seplveda Pertence, no Mandado de Segurana 21726, aduzido por Romeu Felipe
BACELLAR FILHO, contra a interpretao retrospectiva, na qual o jurista tendente nostalgia e
ao misonesmo repete verdades fundadas na lei antiga, sem se aperceber que as alteraes ditadas pelo
direito novo lhe fizeram secar a fonte de derivao. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo
Administrativo Disciplinar. 2 ed. So Paulo: Max Limonad, 2003. p. 251. Aqui, como no exame de
Mandado de Injuno, o Supremo Tribunal Federal no se deu conta que h nova fonte de onde se
deve beber.

184

podem parecer incuos e despidos de fora cogente. Perseverar em exibir-lhes a real

potestade contribui para adensar a juris communis opinio e termina por influir em sua
efetividade positividade ftica. este o meio normal por cuja via sedimenta-se o
assentimento jurdico sobre a obrigatoriedade da obedincia a determinados preceitos, em
nome da prpria normao instaurada418.

Para Luis Fernando BARZOTTO, o prembulo revela a concepo

comunitria de povo quando afirma uma sociedade fraterna e impe a finalidade e o
objetivo da sociedade e do Estado, o que define o sujeito da democracia brasileira e lhe
imprime um carter racional e deliberativo. Alm disso, o seu funcionamento est
condicionado a um Estado de Direito419.
O prembulo declara a instituio de um Estado Democrtico, que vem
reafirmado como um Estado Democrtico de Direito no caput do artigo primeiro.
Para Romeu Felipe BACELLAR FILHO:
O Estado Democrtico de Direito busca equilbrio entre a ordem legtima e a ordem legal,
entre a informalidade e a formalidade normativas. Consiste frmula conciliadora entre
termos em constante tenso: o poder da maioria democrtica e as regras formadores da
essncia do Estado do Direito. A conciliao exigida para que ambos no se anulem e
no vigore, isoladamente, a legalidade ou a legitimidade. Enfim, a maioria legitimada pelo
processo democrtico precisa estar consciente dos postulados da prpria democracia e do
Estado de Direito420.

Crmen Lcia Antunes ROCHA vincula a idia de Estado de Direito

busca concreta da Justia material para o povo que o forma e dele deve participar. E
o adjetivo democrtico exige o reconhecimento e garantia dos direitos fundamentais
do ser humano pelo Direito do Estado e a participao democrtica do cidado na
418

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia
Social. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n 57-58, p. 233-256, jan/jun 1981. p. 234.
419
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 175 e seguintes.
420
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2 ed. So
Paulo: Max Limonad, 2003. p. 138. Carlos Ayres Britto, em prefcio obra de Emerson GABARDO,
afirma: Noutro modo de dizer as coisas, os princpios conjugados no Ttulo I da nossa Lei
Fundamental esto ali para direcionar as aes de governo. E para evitar o desgoverno, concomitante.
So princpios redutveis ao valor mais alto da democracia, na sua dplice e maravilhosa dimenso: a
democracia formal, tambm chamada de Estado Democrtico de Direito, e a democracia material,
tambm conhecida por Estado de Direito Democrtico, a cujo permanente servio jaz toda a
administrao pblica. GABARDO, Emerson. Eficincia e Legitimidade do Estado. Barueri:
Manole, 2003. p. XVII. Negritos no original.

185

elaborao e aplicao desse Direito421.

O Estado de Direito est vinculado ao princpio da soberania popular, na
viso de Clmerson Merlin CLVE:
Cabendo a soberania vontade popular, cabe a esta, igualmente, a titularidade do poder
constituinte, e somente a manifestao deste poder tem legitimidade para organizar a
estrutura poltico-jurdica, no podendo, portanto, o Estado estar acima ou alm do poder
que o instituiu. O Estado deve, pois, se conformar execuo do que a lei prescreve. Ele
no est acima da juridicidade422.

No julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 1635-1, o Ministro

Celso de Mello afirma que o Estado Democrtico de Direito constitui no Brasil uma
realidade constitucional, densa de significao e plena de potencialidade
concretizadora dos direitos e das liberdades pblicas. E continua: A opo pelo
Estado Democrtico de direito h de ter conseqncias efetivas no plano de nossa
organizao poltica, na esfera das relaes institucionais entre os poderes da
Repblica e no mbito da formulao de uma teoria das liberdades pblicas423.
Ressalta Rogrio Gesta LEAL que o Estado de Direito, em sua dimenso
substancial, tem como deveres os direitos humanos e fundamentais o que implica
uma viso substancial da democracia, com inafastvel participao popular nas
decises polticas. E a idia de Estado Democrtico inclui o debate sobre a
legitimidade dos valores e no permite que o Estado e a democracia tenham um
sentido ou uma funo unvocos ou intrnsecos. O Estado Democrtico de Direito
421

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao

Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 71, 75.
422
CLVE, Clmerson Merlin. Elementos para um Discurso de Conceituao do
Direito Administrativo. Campinas: Julex Livros, 1988. p. 44. Adiante, na pgina 50, o autor afirma
caber ao Direito Administrativo estudar e regular o funcionamento do poder pblico no exerccio de
uma de suas funes externadas atravs de atos jurdicos denominados atos administrativos. As
demais funes do Estado so reguladas pelo Direito Constitucional ou pelo Direito Internacional
Pblico ou seja, o Estado sempre age no espao delimitado pelo direito. E conclui: Estas colocaes
so corolrio do princpio bsico de que ao Estado cabe o poder pblico, limitado
constitucionalmente, e no o poder soberano, ilimitado, inalienvel e imprescritvel, cujo nico titular
a vontade popular. Negritos no original.
423
Acrdo publicado na A & C Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo
Horizonte, ano 4, n. 15, p. 215-246, jan/mar 2004. Negritos no original.

186

brasileiro, pelo texto constitucional, tem como tarefa a correo das desigualdades
sociais424.
Para Luis Fernando BARZOTTO,
O Estado Democrtico de Direito, sendo um Estado Democrtico que tem a sua finalidade
determinada pelo direito (constituio), tem sua natureza determinada pela busca
democrtica do bem da pessoa humana e do bem comum. Ningum sabe a priori qual o
contedo do bem da pessoa humana e do bem comum, indicados nos direitos e nos valores
expressos na constituio. por isso que a democracia necessria. Longe de fomentar o
autoritarismo, a conscincia plena do carter problemtico desses bens leva a renunciar a
um conhecimento pleno e definitivo deles425.

Carlos Ari SUNDFELD estabelece como pedras de toque do Estado de

Direito a supremacia da Constituio, a separao dos poderes, a superioridade da lei e
a garantia dos direitos individuais. O Estado Democrtico de Direito tem como
elementos ser criado e regulado por uma Constituio, eleio e responsabilidade
poltica dos agentes pblicos fundamentais, exerccio do poder poltico diretamente
pelo povo e indiretamente por rgos estatais independentes e harmnicos, que
controlam uns aos outros, superioridade da lei e oponibilidade dos direitos (inclusive
polticos) ao Estado. E resume: o Estado Democrtico de Direito a soma e o
entrelaamento de: constitucionalismo, repblica, participao popular direta,
separao de poderes, legalidade e direitos (individuais e polticos). No Estado
Democrtico de Direito somam-se a liberdade dos antigos e a liberdade dos modernos:
exige-se a participao no exerccio do poder e a segurana nas fruies privadas426.
424

LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.

Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 179. LEAL, Rogrio Gesta. Direitos Humanos no
Brasil: desafios democracia. Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC,
1997. p. 107. LEAL, Rogrio Gesta. Hermenutica e Direito: Consideraes sobre a Teoria do
Direito e os operadores jurdicos. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul:
EDUNISC, 1999. p. 149. LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas Hermenuticas dos Direitos
Humanos e Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p. 91.
425
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: Editora
Unisinos, 2003. p. 205-206.
426
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2001. p. 39-40, 53-54, 115. Nas pginas 54 a 57 o autor trata do Estado Social e
Democrtico de Direito e inclui como seu elemento o dever de atuar positivamente para gerar
desenvolvimento e justia social.

187

Os fundamentos da Repblica, expressos no artigo 1 da Constituio, so

outros referenciais para o conceito de democracia: a soberania, a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo poltico. Nenhum dos termos aqui referidos possui um significado unvoco.
Com relao a todos eles cabe discusso a respeito do seu sentido especfico. Em todos
cabe uma disputa poltica sobre sua extenso427.
A norma que estabelece a soberania popular todo o poder emana do povo
de eficcia plena, assim como a que institui o regime republicano e o Estado
Democrtico de Direito428. Na Assemblia Nacional Constituinte chega a ser proposto
que todo o poder pertence ao povo, uma redao, sem dvida, mais poderosa
simblica e normativamente do que a adoo do verbo emanar. No obstante, o
povo , inafastavelmente a fonte de legitimidade do poder.
A segunda parte da norma afirma que o exerccio da soberania se d por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituio. Pela ordem
da construo do artigo, percebe-se a preferncia do constituinte quanto democracia
representativa429.
Afirma Paulo BONAVIDES uma democracia participativa430, com a
427

No entanto, parte do significado dos termos no pode ser afastada. O pluralismo

poltico, por exemplo. Seu entendimento mais literal afasta imediatamente a imposio de um regime
unipartidrio. Ao mesmo tempo, seu significado aceita a existncia de limitaes legais (impostas pelo
Poder Legislativo e segundo o processo legislativo adequado) organizao de partidos polticos. Mas
e as determinaes legais que buscam limitar indiretamente a existncia de partidos polticos, ao
estabelecer patamares de desempenho eleitoral para seu funcionamento? Esta forma de restrio
reflexa ao sistema livremente multipartidrio coerente com o fundamento da Repblica? A resposta a
essa questo coloca-se na arena poltica, para a discusso entre diversas linhas de pensamento e no
possibilita a construo de uma resposta nica e vlida universalmente.
428
Para Rogrio Gesta LEAL trata-se de uma garantia constitucional dos direitos
fundamentais (ao lado das previstas no artigo 2, no artigo 37 e outros) que ordena o poder e define os
limites de seu exerccio. LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas Hermenuticas dos Direitos Humanos
e Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p. 188.
429
No se repetiro aqui os argumentos de Afonso Arinos e de outros constituintes quanto
aos perigos da indevida participao direta do cidado, mas eles se fazem presentes na redao do
dispositivo.
430
Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES utiliza o termo democracia semi-direta para
definir o sistema onde h complementaridade entre representao tradicional (eleio de

188

legitimidade partindo do cidado, que configura uma nova forma de Estado: o Estado
democrtico-participativo, onde o povo organizado e soberano o prprio Estado,
a democracia no poder, a legitimidade na lei, a cidadania no governo, a Constituio
aberta no espao das instituies concretizando os princpios superiores da ordem
normativa e da obedincia fundada no contrato social e no legtimo exerccio da
autoridade. O autor afirma que a democracia participativa j direito positivado no
pargrafo nico do art. 1 da Constituio431.
A Constituio de 1988 adota uma forma mista de democracia, afirma
Antonio Gomes Moreira MAUS, mas seus institutos bsicos so da democracia
representativa: a poltica continua sendo processada pelos rgos eletivos432.
Para Clmerson Merlin CLVE, a Constituio de 1988 afasta como
conceito central a democracia representativa. Abre espao para o cidado, entendido
como sujeito ativo da cena poltica, sujeito reivindicante ou provocador da mutao
do direito. Reconhece, no entanto que basicamente, ainda, o controle dos cidados
representantes no Executivo e no Legislativo, principalmente) e formas de participao direta (votao
em questes de interesse pblico), como forma de corrigir a representao poltica tradicional.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa
popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 15. Jair Eduardo SANTANA discorda expressamente:
Estamos a tratar, quando dessa mescla de institutos da democracia direta com a democracia
representativa, da chamada democracia semidireta? Quer nos parecer que no. que o simples fato de
se inserir referidos institutos (da democracia direta) na democracia representativa no a torna como
diversa do que , de fato. Ocorre que, em tais casos, os vetores e os rumos do Estado (ou do prprio
Governo) continuam sendo fixados pelos representantes. Tal fato, a nosso ver, no autoriza a
transmudao da democracia representativa para a democracia semidireta. Na realidade, imaginamos,
cuida-se ainda de democracia representativa, porm de outra modalidade. SANTANA, Jair Eduardo.
Democracia e cidadania: o referendo como instrumento de participao poltica. Belo Horizonte:
Del Rey, 1995. p. 77. PONTES DE MIRANDA afirma: No h democracia direta-indireta. O que se
pode dar a mistura das duas, sem se fundirem. Combinam-se, sem qualquer produo de terceira
classe de democracia. PONTES DE MIRANDA. Democracia, Liberdade e Igualdade (Os trs
caminhos). Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1945. p. 178.
431
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 18, 19, 20 e 24. A democracia participativa, afirma o autor na
pgina 38, democracia da concretude e da realidade e no do sonho e da utopia; democracia do
povo e no da representao; democracia das massas e no das elites; democracia da cidadania e no
do sdito branco, o suposto cidado dos regimes representativos.
432
MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na
Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 124-125.

189

sobre o Estado se efetua no momento do voto433.

Celso BASTOS e Ives Gandra MARTINS, ao comentarem o pargrafo nico
do artigo 1, afirmam que a Constituio estabelece as formas de exerccio da
soberania popular e ao mesmo tempo veda a utilizao de outros instrumentos, para
evitar a implantao da anarquia. por isso que a clusula constitucional avoca
como reserva constitucional o elencar os casos ou hipteses do exerccio direto da
soberania. No deixa nenhuma brecha para a instaurao de caminhos outros por via
da legislao subconstitucional, nem pela lei, nem por manifestaes prprias do
povo. E concluem: Em sntese, portanto, embora titular inequvoco da soberania, o
povo no pode exerc-la fora da Constituio e das leis, sob pena de resvalar para um
processo revolucionrio434.
No partilha deste entendimento Fbio Konder COMPARATO. Afirma que
a Constituio estabelece a soberania popular como princpio substantivo e um dos
fundamentos da ordem poltica e no subordinada democracia representativa. No se
trata de mera regra exceptiva. O povo, titular da soberania, decide como ir exercla. E aduz:
433

CLVE, Clmerson Merlin. Temas de Direito Constituio (e de Teoria do Direito).

So Paulo: Editora Acadmica, 1993. p. 16-17. A cidadania vem exigindo a reformulao do conceito
de democracia, radicalizando, at, uma tendncia que vem de longa data. Tendncia endereada
adoo de tcnicas diretas de participao democrtica. Vivemos, hoje, um momento em que se
procura somar a tcnica necessria da democracia representativa com as vantagens oferecidas pela
democracia direta. Abre-se espao, ento, para o cidado atuar, direta e indiretamente, no territrio
estatal. O autor aponta as seguintes formas de participao do cidado na administrao da coisa
pblica: o cidado eleitor, o cidado agente do poder, o cidado colaborador (por meio da gesto
privada de interesses pblicos, por concesso, permisso e autorizao), o cidado seduzido (por meio
da prtica de atividades privadas de interesse coletivo), o cidado censor (direito de petio na esfera
administrativa e ao popular na via judicial) e o cidado propriamente participante (por referendo,
plebiscito ou iniciativa popular de leis, e na administrao pblica, onde a participao de fato
atravs de grupos de presso e movimentos sociais ou regulada pela Constituio).
434
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. 1 volume. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 429. Sobre o artigo 14, Clmerson Merlin CLVE
afirma que a participao direta do cidado no campo poltico ocorrer apenas por via do plebiscito,
do referendo e da iniciativa popular e, ainda assim, nos termos da lei. Ou seja, a regra a de que,
politicamente, cabe ao cidado se manifestar por ocasio de eleies, ficando desde ento com sua
historicidade e destino depositados nas mos dos mandatrios eleitos. CLVE, Clmerson Merlin.
Temas de Direito Constituio (e de Teoria do Direito). So Paulo: Editora Acadmica, 1993. p. 26.

190

Ora, para que se pudesse dizer, com lgica certeza, que o povo se auto-limitou no exerccio
da soberania, abrindo mo do poder de exerc-la diretamente, ou que, tendo admitido, em
princpio, o exerccio direto do poder soberano, pretendeu faz-lo apenas em casos
especiais e taxativos, seria preciso que a Constituio que a manifestao originria da
soberania o declarasse, explicitamente435.

Embora alguns autores (alm, claro, de muitos representantes polticos)

ainda se mostrem refratrios a instrumentos de democracia direta, certo que o
modelo representativo de democracia enfrenta questionamentos desde o Imprio. As
manifestaes populares durante o processo constituinte, desde a proposta de emenda
popular a ser discutida nas discusses em plenrio, trazem essa insatisfao. A noadequao da representao poltica ao ideal democrtico exige instrumentos que
possibilitem ao povo fazer valer as suas opinies e convices436.
A Constituinte reflete este anseio e inclui no texto constitucional formas de
participao poltica: a Constituio de 1988 estabelece o exerccio da soberania
popular pelo sufrgio livre, secreto, universal e igual, e ainda mediante plebiscito,
referendo e iniciativa popular.
Resta configurada a democracia participativa, assim definida por Solange
Gonalves DIAS:
regime poltico baseado na interveno direta, rotineira e transparente de cidados
individualmente considerados ou organizados em associaes ou em grupos
representativos de interesses, de identidades ou de valores, no planejamento, na
deliberao, no exerccio ou na fiscalizao da atuao governamental, ou, ainda, na
formao da vontade legiferante do Estado, por meio de canais formais de participao
poltica437.

A Constituio de 1988 prev, nos incisos do caput do artigo 14, trs formas

435

COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na Constituio de 1988. Revista de

Direito Pblico. So Paulo, n 93, p. 125-128, jan/mar 1990.
436
SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e cidadania: o referendo como instrumento
de participao poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 46.
437
DIAS, Solange Gonalves. Democracia representativa x democracia participativa:
participao popular no plano local e emergncia de um novo paradigma democrtico.
Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2001. p.78.

191

de participao direta438 o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular no

admitindo o veto popular e a revocatria de mandato, cogitados durante o processo
constituinte.
H confuso terminolgica entre os institutos do plebiscito e do referendo;
mesmo os autores que se dedicam ao tema no alcanam estabelecer definitivamente
uma distino unvoca.
Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES aduz que o referendo vincula-se
a deliberao sobre ato prvio dos rgos estatais, para ratificar ou rejeitar (lei j em
vigor ou projeto de lei, projeto ou norma constitucional) e pode ser considerado uma
consulta regular ao povo. J o plebiscito, para a autora, reveste-se de carter
excepcional e refere-se a atos ou eventos, no a atos normativos439.
Para Jair Eduardo SANTANA:
O plebiscito, como dito, exterioriza-se por consulta feita ao corpo eleitoral sobre um dado
tema poltico pendente de deciso. Pode-se, pois, dizer que um modo de se distingui-lo do
referendo leva em conta a natureza do objeto dessa deciso. Se o objeto um ato
concreto, uma deciso poltica, ou uma situao presente ou futura, a manifestao do
corpo eleitoral se extravasa por intermdio do plebiscito. Ao reverso, caso se trate de
aprovar ou no, pela manifestao popular, um ato normativo, administrativo, estaremos
diante do referendum440.

No se far aqui uma longa reproduo dos debates e dos diversos

argumentos trazidos pela doutrina. Adota-se a distino feita, posteriormente, pelo
legislador ordinrio441: ambos so consultas populares instrumentalizadas por meio da
escolha limitada entre alternativas propostas usualmente sim ou no sobre um ato
438

Chamadas, por Jos Afonso da SILVA, de participao direta dos cidados no

processo poltico e decisrio. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004. p. 260. Nos artigos 1 e 14 da Constituio bate o corao
da democracia e pulsa a liberdade do cidado, afirma poeticamente Paulo BONAVIDES.
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros
Editores, 2001. p. 140.
439
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito
e iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 35.
440
SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e cidadania: o referendo como instrumento
de participao poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 50.
441
Esta definio est Lei 9.709/98, que ser objeto de anlise no item seguinte.

192

normativo ou administrativo, mas o plebiscito d-se previamente ao ato e o referendo

ocorre aps.
A Constituio no prev a possibilidade de convocao popular do
plebiscito e do referendo. So previstos constitucionalmente o plebiscito para a
criao, incorporao, fuso e desmembramento de Estado ou municpio (artigo 18) e
o plebiscito442 para a deciso sobre a forma e o sistema de governo (artigo 2 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias). Fora destes casos, cabe exclusivamente
ao Congresso Nacional autorizar referendo e convocar plebiscito (artigo 49, XV)443.
No encontram acolhida no texto o referendo para ratificar emendas
constitucionais aprovadas com voto contrrio de dois quintos dos membros do
Congresso Nacional e a consulta plebiscitria na elaborao da Constituio e de suas
emendas.
A Constituio prev a iniciativa popular444. Pelo texto constitucional
reconhecido ao cidado o direito de iniciar o processo legislativo de lei complementar
ou ordinria desde que conte com o apoio de um elevado nmero de eleitores: no
mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles
(artigo 61, 2). No inclui entre os legitimados para propor emenda Constituio o

442

Cabe aqui uma pequena digresso sobre essa consulta popular. Trata-se de plebiscito ou
referendo? A primeira vista pode-se afirmar que uma consulta posterior escolha pelo constituinte
da forma e do regime de governo, que o povo deve confirmar. Neste caso, referendo. Mas, pode-se,
com a inteno de preservar a terminologia constitucional e combinar o seu entendimento com o
disposto do artigo seguinte, defender que se trata de plebiscito, a determinar deciso popular sobre a
mudana de forma e regime de governo, a ser institucionalizado mediante reviso constitucional.
443
A lei ordinria ir reduzir esta distino, dispondo que ambos sero convocados por
decreto legislativo.
444
Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES apresenta o conceito auto-explicativo
de iniciativa popular e afirma que ele inclui um processo de participao complexo, desde a
elaborao de um texto (das simples moes ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente
articulados) at a votao de uma proposta, passando pelas vrias fases da campanha, coleta de
assinaturas e controle de constitucionalidade. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A
Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 33.

193

conjunto de cidados445.
Tambm neste ponto o texto constitucional fica aqum das propostas
apresentadas na Assemblia Nacional Constituinte, que chegam a propor a necessidade
da subscrio de quinze mil eleitores para a iniciativa de lei e de trinta mil para
emendas constitucionais ou de no mnimo trs dcimos por cento do eleitorado,
divididos em pelo menos cinco Estados, com no menos de um dcimo por cento do
eleitorado de cada um deles, tanto para emenda constitucional como para leis
complementares e ordinrias.
O projeto democrtico constitucionalizado ignora o veto popular e a
revocatria de mandato. A idia de autodeterminao, de auto-legislao, de exerccio
popular da soberania, no amplamente encampada pela Constituinte. Alm do
elevado nmero de assinaturas necessrias para a apresentao de um projeto de
445

Dalton Jos BORBA afirma que ainda que o texto constitucional no contemple a
participao popular, a nao detm o poder legtimo de criao e de reforma de uma ordem
constitucional. Assim, a participao popular direta no processo constituinte prerrogativa e
atributo essencial da nao; no necessita de previso expressa pois, como dito, exerce-se fora e acima
da ordem jurdica. E aduz: A participao popular, no regime sob anlise, importa em estabelecer
uma parceria entre constituinte e constitudo, nas funes de reviso e atualizao do texto
fundamental. De um lado, o representante permanece investido nas funes institucionais para as quais
foi eleito; do outro lado, o representado exerce a funo reformadora, da qual tambm titular, j que,
enquanto detentor do poder supremo de criao, no pode ser privado do poder menor, a prerrogativa
de emenda. Nas suas concluses, o autor afirma: sustenta-se plenamente a viabilidade de iniciativa
popular de emenda a Constituio como corolrio de uma orientao sistemtica e principiolgica da
ordem constitucional vigente. A excluso do instituto pelo artigo 60 da Constituio no implica na
proibio da prtica popular; significa to somente que a matria foi remetida para a reserva da lei nos
termos do artigo 14 do mesmo diploma. E, finalmente, o rol dos legitimados para o oferecimento de
propostas reformistas, do artigo 60 da Constituio de 1988 meramente exemplificativo. BORBA,
Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado.
Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 32, 156, 181-182. Assim entende
tambm Fbio Konder COMPARATO: Havendo a Constituio de 1988 admitido o exerccio direto
da soberania popular como princpio, a sua excluso, para as emendas e a reviso, dependeria de uma
norma explcita. Como esta no existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma na Constituio
pode ser ratificada como tambm iniciada pelo voto popular. Seria, no entanto, da maior
convenincia que esse princpio constitucional implcito fosse declarado e regulado por meio de lei
complementar. COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na Constituio de 1988. Revista
de Direito Pblico. So Paulo, n 93, p. 125-128, jan/mar 1990. O reconhecimento de legitimidade de
um conjunto de cidados para a apresentao de proposta de emenda Constituio uma das
propostas apresentadas para a realizao do projeto democrtico.

194

iniciativa popular e da convocao de plebiscito e referendo apenas por intermdio da

representao poltica, no se permite ainda ao cidado se opor a uma lei imposta por
seus representantes, em seu nome.
A excluso da revocatria de mandato segue a mesma lgica. A reao de
alguns constituintes s propostas de Lysneas Maciel na Subcomisso dos Direitos
Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias e de Domingos Leonelli na votao em
plenrio revela a real concepo do papel do eleitor na democracia brasileira: o
portador do direito de voto.
A fora da idia de democracia possvel (ou desejvel) identificada com uma
representao poltica quase intocvel revela-se, ainda, na regulamentao da
impugnao de mandato eletivo: o texto constitucional acaba por consagrar o prazo de
quinze dias aps a diplomao, diante de propostas de possibilidade de impugnao
durante todo o mandato, por dois anos e por seis meses446.
Como dispositivos dispersos que se referem a participao popular, a
Constituio de 1988 prev a participao dos empregados e trabalhadores nos
colegiados de rgos pblicos que deliberam sobre seus interesses profissionais ou
previdencirios (art. 10); a possibilidade de exame e apreciao e questionamento da
legitimidade das contas municipais (art. 31, 3); a legitimidade para denunciar
irregularidades e ilegalidades junto ao Tribunal de Contas da Unio (art. 74 2); a
participao na gesto administrativa da seguridade social (art. 194, pargrafo nico,
VII); a participao no sistema nico de sade (art. 198, III); a participao na
formulao de polticas pblicas na rea da assistncia social (art. 204, II); a gesto
democrtica do ensino pblico (art. 206, VI); e a colaborao na proteo do
patrimnio cultural brasileiro (art. 216, 1)447.
446

Desconsiderando-se, por bvio, a proposta do Centro de impugnao do mandato

apenas at a diplomao, quando nem mandato h.
447
A enumerao das demais formas de participao baseada na realizada por Caio
Mrcio de Brito VILA. Diferentemente do autor, no entanto, usa-se o texto original da Constituio,
pois trata-se aqui da positivao do conceito de democracia pelo Poder Constituinte originrio, e no
de sua modificao ou complementao pelo poder constitudo (tema do item seguinte). Por isso no

195

Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES afirma que apenas o referendo, o

plebiscito e a iniciativa popular so mecanismos institucionais de participao
popular na atividade legislativa e na definio de polticas governamentais. Afirma
que o jri, o controle de legalidade dos atos administrativos, a ao popular, o
mandado de segurana e a inconstitucionalidade por omisso dizem respeito
atividade judiciria. E classifica como participao administrativa aquela em que
prevalece a expresso de interesses particulares, corporativos, de classe, de
categoria, onde o cidado pode se diluir no consumidor, no usurio, no
administrado, no contribuinte, como a participao dos trabalhadores na gesto
das empresas, dos usurios na gesto dos servios pblicos e dos estudantes e
funcionrios na gesto das universidades448.
Romeu

Felipe

BACELLAR

FILHO

trata

do

controle

social

da

Administrao Pblica, harmonizado com a mudana democrtica trazida pela

Constituio de 1988449. Com o direito de petio e de reclamao, o direito de
participao permite, neste contexto, o aperfeioamento da esfera administrativa, no
sentido da sua democratizao. Como conseqncia, possibilita a flexibilizao do
se faz referncia participao do usurio (!) na administrao pblica direta e indireta por
reclamaes relativas aos servios pblicos, acesso a registros administrativos e informaes sobre
atos de governo e representao contra exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo
na administrao pblica, prevista atualmente no art. 37, 3. VILA, Caio Mrcio de Brito.
Mecanismos de Democracia Participativa no Direito Brasileiro. Dissertao de Mestrado.
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2002. p. 36-38.
448
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito
e iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 17-18.
449
Clmerson Merlin CLVE, em texto anterior nova ordem constitucional, evidencia o
carter autoritrio da Administrao Pblica: Mas a correlao de foras povo/bloco no poder ainda
excessivamente assimtrica, razo pela qual na atualidade, ainda que tenha incorporado elementos
vindos atravs de protestos populares, o direito administrativo, no Brasil, essencialmente um direito
do estado capitalista brasileiro e no da sociedade. CLVE, Clmerson Merlin. O Direito em
relao: ensaios. Curitiba: Grf. Veja, 1983. p. 87. D nfase democracia administrativa Fernando
Andrade de OLIVEIRA. A democratizao se revela pela crescente interveno dos cidados,
precedendo ou mesmo sucedendo a decises administrativas. O autor indica a participao por
consultas plebiscitrias, consultas restritas aos atingidos por obras pblicas, como integrante de rgos
colegiados. OLIVEIRA, Fernando Andrade de. O Direito Administrativo Origem e Perspectivas. In:
ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em homenagem
a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 31-56. p. 55.

196

regime burocrtico, implicando a leitura de seus principais institutos pelo vis dos
valores democrticos450. O autor ressalta, ainda, a base antropolgica da Constituio
de 1988 a dignidade da pessoa humana para evidenciar a participao do cidado
consagrada pelo texto constitucional451. H uma verdadeira horizontalizao do Direito
Administrativo.
A Administrao Pblica constitucionalizou-se, afirma Crmen Lcia
Antunes ROCHA. A autora ressalta a substituio da idia de administrado que
implica submisso e a concesso de direitos e no participao e reconhecimento de
direitos pela de cidado e a posterior retomada da noo de administradoadministrador, como co-autor das leis e co-gestor da Administrao Pblica452.
Rogrio Gesta LEAL ressalta a mudana de entendimento do Direito Administrativo:
deixa de ser um conjunto de mtodos e tcnicas de governo e de aes do Estado
para se tornar instrumento de gesto dos interesses pblicos, com mecanismos de

450

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva,

2005. p. 214, 215. Em outro texto, o autor afirma que a ordem constitucional traz novos arsenais
jurdicos para alterao do quadro tradicional de uma Administrao Pblica marcada pela pouca
ateno dispensada aos direitos e garantias integrantes do patrimnio do cidado-administrado.
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Profissionalizao da Funo Pblica: a experincia brasileira.
Cadernos da Escola de Direito e Relaes Internacionais da Faculdades do Brasil. Curitiba:
Faculdades do Brasil. Nmero 1. Mar/ago 2002. p. 17-26. p. 20.
451
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. O poder normativo dos entes reguladores e a
participao dos cidados nesta atividade. Servios Pblicos e Direitos Fundamentais: os desafios da
regulao na experincia brasileira. Revista Iberoamericana de Administracin Pblica. Madrid:
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Volume 9. Julio/Diciembre 2002. p. 53-64. p. 63. Em
seguida, BACELLAR discorre sobre a participao popular na Administrao Pblica no mbito da
legislao ordinria, enumerando a criao de ouvidorias, a previso de audincias pblicas, o contrato
de gesto e o Conselho Consultivo.
452
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao
Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 15, 61-63. Na pgina 63 a autora aduz: Quanto mais
democrtica for a Administrao Pblica, mais o senhor da coisa pblica participa de sua gesto, do
exerccio das decises sobre a sua condio. Quanto mais participao efetiva e eficiente se encontrar
naquela gesto, mais legtima a atividade administrativa desenvolvida pelo Estado. A relao de
administrao passa a ser uma interao permanente de administrador e cidado, que, ento, se vier a
ser qualificado de administrado para especificao da natureza daquela relao, no ver
subconstitucionalizados os direitos que nela ocorrem, por ser partcipe poltico e responsvel da coisa
pblica.

197

participao popular, a servio da democracia453.

Carlos Ari SUNDFELD aduz que ainda que o interesse pblico prevalea
sobre o interesse particular, isso nunca poder se dar em prejuzo dos direitos
individuais previstos na Constituio. E ainda: o respeito aos direitos dos indivduos
passa a ser uma dos fins do Estado, torna-se de interesse pblico454.
Adriana da Costa Ricardo SCHIER insere o direito de participao entre os
direitos fundamentais constitucionalizados, que decorrem diretamente do princpio do
Estado de Direito e do princpio Democrtico. Afirma a autora que se pode falar do
princpio democrtico concretizado atravs do direito de participao, como uma
tcnica de aprimoramento da democracia representativa e que possvel admitir o
direito de participao no mbito administrativo como um meio de democratizao da
esfera do poder pblico455.
O princpio democrtico o critrio hermenutico de toda a Constituio e
supe uma forte incluso da cidadania nas esferas do controle dos atos
administrativos, afirma Juarez FREITAS. Deste princpio o autor destaca o princpio
da participao, consagrado mediante mecanismos de controle social456.
Caio VILA indica o Jri Popular como mecanismo de democracia
participativa no processo de deciso poltica (ao lado do plebiscito, referendo e
iniciativa popular de leis) e, como mecanismos de participao popular no controle do
453

LEAL, Rogrio Gesta. Consideraes Preliminares sobre o Direito Administrativo

Brasileiro Contemporneo e seus Pressupostos Informativos. A&C Revista de Direito
Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 3, n 11, p. 43-58, jan/mar 2003.
454
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2001. p. 47-48.
455
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participao Popular na Administrao
Pblica: o Direito de Reclamao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 27, 73, 74. Na pgina 107, a
autora ressalta que a Constituio de 1988 foi a primeira que garantiu, tambm na esfera
administrativa, a participao dos cidados, assegurando a possibilidade de interferirem
significativamente na tomada de decises do poder pblico, bem como a possibilidade de exercerem o
controle dos atos administrativos. Quase no final da obra (p. 239 e seguintes), essa participao
avaliada frente reforma administrativa promovida no texto constitucional, com o modelo de
administrao gerencial e frente aos cidados excludos da participao.
456
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios
Fundamentais. 3 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004. p. 33, 65-67.

198

exerccio do poder poltico, a ao popular, o habeas corpus, o mandado de segurana,

o mandado de injuno, a ao civil pblica e o controle dos servios pblicos. Como
mecanismos mistos de democracia participativa que atuam tanto do lado decisrio
quando do controle do poder, o autor indica o oramento participativo e os conselhos
de participao popular457.
Regina Maria Macedo Nery FERRARI inclui entre os instrumentos de
participao que caracterizam a democracia semidireta a ao popular458. Geraldo
ATALIBA, em texto anterior Constituio vigente, afirma que a ao popular (ento
de objeto muito mais reduzido, alcanando apenas atos lesivos ao patrimnio de
entidade pblica) uma instituio republicana, uma prerrogativa da cidadania:
A Ao Popular () instrumento democrtico, mediante o qual o cidado, o membro do
povo, pode exercer decisiva influncia na correo nos negcios, por mais altos que sejam,
do Estado. Portanto, instituio poltico-democrtica. E, por isso mesmo como expresso
do direito de cidadania, dentre as prerrogativas do cidado, dono da coisa pblica o
exerccio da Ao Popular aparece como uma das mais conspcuas formas de exerccio
direto e objetivo das prerrogativas da cidadania459.

Solange Gonalves DIAS concentra-se na participao popular local,

enfatizando que a Constituio d autonomia aos municpios e permite uma gesto

457

VILA, Caio Mrcio de Brito. Mecanismos de Democracia Participativa no Direito

Brasileiro. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2002. p. 9599, 100-144, 145-159.
458
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. O desenvolvimento da Democracia como
resultado da efetiva participao do cidado. In: BASTOS, Celso (ed.). Democracia, hoje. Um
modelo poltico para o Brasil. So Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997. p. 209256. p. 222, 231-232. Romeu Felipe BACELAR FILHO insere a ao popular e a ao civil pblica
como formas de controle jurisdicional da Administrao Pblica. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe.
Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 212-214. Em outro texto, BACELLAR afirma
que a Constituio de 1988 expandiu o campo do controle da atividade administrativa pelo Poder
Judicirio, de um lado, mediante a criao de novas aes constitucionais (habeas data, mandado de
segurana coletivo, mandado de injuno) e reforamento das j existentes (ao popular e ao civil
pblica) e, de outro, pela expressa afirmao de princpios constitucionais da Administrao Pblica
(legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade). BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Breves
reflexes sobre a jurisdio administrativa: uma perspectiva de direito comparado. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Renovar. Volume 211. Jan/mar 1988. p. 65-77. p. 70.
459
ATALIBA, Geraldo. Ao Popular na Constituio Brasileira. Revista de Direito
Pblico. So Paulo, n 76, p. 110-121, out/dez 1985.

199

municipal democrtica. Indica como canais formais desta participao o oramento

participativo, os conselhos municipais de polticas pblicas, a tribuna popular, a
exposio das contas do Municpio, a denncia aos Tribunais de Contas, a ouvidoria
municipal, alm das trs figuras de participao previstas no texto constitucional:
plebiscito, referendo e iniciativa popular de leis460.
Antonio Gomes Moreira MAUS ressalta que a Constituio de 1988
distribui poderes no apenas para os entes federativos e rgos do Estado. Recebem
recursos de poder as associaes, os sindicatos e associaes profissionais, os partidos
polticos, as organizaes representativas e algumas organizaes sociais461. Ao fazer
isso, a Constituio protege atividades e publiciza as organizaes e as atividades
sociais. Ao distribuir recursos de poder para a sociedade, a Constituio evidencia o
pluralismo poltico e traz um amplo dissenso em torno da Constituio. Disso
decorre que a efetividade constitucional depende de um acordo em relao s regras

460

DIAS, Solange Gonalves. Democracia representativa x democracia participativa:

participao popular no plano local e emergncia de um novo paradigma democrtico.
Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2001. p. 107-168.
Regina Maria Macedo Nery FERRARI tambm destaca o municpio como lugar privilegiado do
exerccio da democracia, conforme conferncia proferida em 18 de junho de 2005, proferida na
abertura do VI Congresso Paranaense de Direito Administrativo. No mesmo sentido, Juarez
FREITAS: A opo do constituinte de 1988 pelo municipalismo reflete tendncia contempornea de
fortalecimento do poder local, encontrvel em vrios pases, num fenmeno compensador ao da
acelerao das interaes mundiais no campo econmico e na superao de fronteiras. No h maior
dvida de que o controle do exerccio do poder pela sociedade torna-se mais propcio no municpio em
razo da maior visibilidade dos atos, contratos e procedimentos pblicos. FREITAS, Juarez. O
Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. 3 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2004. p. 67, nota de rodap 71. Rogrio Gesta LEAL compartilha deste entendimento, ao
afirmar que os municpios permitem a participao mais efetiva dos cidados, devido menor
complexidade da sua estrutura burocrtica e visibilidade maior dos problemas e das possibilidades de
sua superao. LEAL, Rogrio Gesta. Gesto Pblica Compartida: Construtos Epistemolgicos. A&C
Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 3, n 12, p. 87-111, abr/jun
2003.
461
Para o autor, institutos como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular legislativa
(art. 14), e a participao a comunidade na gesto das polticas pblicas (art. 194, VII; 198, III, art.
204, II, art. 206, VI; art. 227, 7) caracterizam a democracia brasileira como participativa. MAUS,
Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na Constituio de 1988.
Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 124.

200

de substantivas que definem as possibilidades de conflito na sociedade462.

O desenho do projeto democrtico (com a ressalva de que se trata aqui
apenas da dimenso poltica da democracia) proposto pelo poder constituinte com
fundamento na demanda social assim caracterizado. Porm, apenas a previso
constitucional insuficiente. A qualidade de uma Constituio, afirma Marlia
MURICY, atesta-se pela existncia de garantias de sua eficcia. Afirma a autora que
quando cabe soberania popular exercer a titularidade do poder originrio de editar
normas jurdicas, a ineficcia de tais normas, rompendo o vnculo entre a fonte de
produo do direito e suas condies de exerccio, afeta toda a estrutura do sistema,
comprometendo-o em sua essncia. Sem garantias normativas da prtica democrtica,
arruina-se, a um tempo s, a legitimidade e a eficcia do texto constitucional. A
democracia caracteriza-se como fundamento de legitimidade e da eficcia da
Constituio463.
Resta saber como se d seu desenvolvimento.

5.2 O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DEMOCRTICO

O conceito de democracia, estabelecido pela Constituio, deve ser
desenvolvido nas esferas estaduais e municipais e no mbito da legislao ordinria.
Para Jos Eduardo FARIA, a luta poltica ocorrida na Assemblia Nacional
462

MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: o pluralismo poltico na

Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999. p. 101-105.
463
MURICY, Marlia. Cidadania, participao e controle do Estado. Revista de Direito
Pblico. So Paulo, n 88, p. 108-112, out/dez 1988. Neste texto, produzido no momento da
promulgao da Constituio, a autora afirma que a liberdade como autonomia positiva o desafio
posto, contemporaneamente, a todos os povos, no momento em que buscam constituir, juridicamente,
modos de convivncia e de poder. Sobre tal patamar ideolgico, defronta-se a tarefa constitucional
com a necessidade de criar os mecanismos da democracia participativa, vale dizer, ocasies
institucionais de convivncia entre o modelo representativo e a democracia direta, em formas
societrias cuja complexidade j no mais capaz de absorv-la em sua pureza originria.
Interessante ressaltar que Clmerson Merlin CLVE afirma haver na Constituio de 1988 um novo
conceito de liberdade, a sntese da liberdade-participao (dos antigos) com a liberdade-autonomia
(dos modernos). CLVE, Clmerson Merlin. Temas de Direito Constituio (e de Teoria do
Direito). So Paulo: Editora Acadmica, 1993. p. 30.

201

Constituinte que se revela na profuso de normas indeterminadas repete-se na

concretizao constitucional, com cada grupo social buscando confirmar suas
conquistas ou anular as vitrias alheias. O autor ressalta que a regulamentao
constitucional maculada pelos vcios dos mecanismos de representao poltica.
Afirma ainda:
Como os impasses da Constituinte na formulao da nova Carta foram transportados para a
legislao complementar e ordinria, o grande desafio do Congresso, em sua tarefa de
regular a nova ordem constitucional, consiste em afirmar-se como uma arena poltica
legtima para a composio de interesses excludentes, em condies de impor algo mais do
que uma simples ordem voltada cooptao e gerao de lealdades, mediante a velha e
desgastada estratgia de concesses retricas dos mais variados direitos no corpo da Carta
Magna, sob a forma de normas programticas, sem que eles sejam efetivamente
assegurados na vida social464.

Clmerson Merlin CLVE faz uma leitura aproximada, mas aponta a prtica
da Constituio como espao de luta:
(...) a Constituio, atualmente, o grande espao, o grande locus, onde se opera a luta
jurdico-poltica. O processo constituinte , hoje, um processo que se desenvolve sem
interrupo, inclusive aps a promulgao, pelo Poder Constituinte, de sua obra. A luta,
que se trava no seio da Assemblia Constituinte, aps a elaborao do documento
constitucional, apenas se transfere para o campo da prtica constitucional (aplicao e
interpretao). Por isso, a Constituio pode ser visualizada como processo e como espao
de luta465.

Talvez por isso, por ser ainda um espao de luta pelo poder e de
conformao de interesses no homogneos, o desenvolvimento do projeto
democrtico iniciado na Constituio no se realiza da forma desejada. mais lento e
mais modesto do que permitem as discusses na Assemblia Nacional Constituinte e
mesmo o texto constitucional.
No entanto, o desenvolvimento das normas constitucionais pelos poderes

464

FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 5159, 75-76. Adiante, na mesma obra, o autor afirma que o Congresso ter que fazer o que a Assemblia
Nacional Constituinte no consegue: um compromisso realista entre os grupos sociais quanto s regras
bsicas de convivncia, sob pena da Constituio ser sociologicamente revogada (p. 76-78).
465
CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no
Direito Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 18.

202

constitudos indispensvel, como ressalta Crmen Lcia Antunes ROCHA:

(...) a regulamentao das normas constitucionais faz-se imprescindvel para que o quanto
concebido pelo constituinte ganhe efetividade plena e desdobramento centrado nas
necessidades sociais colhidas na experincia diria das pessoas. A concepo normativa
havida na Constituio nem sempre suficiente para garantir que o quanto ali posto seja
transformado em realidade experimentada pelos homens. H que se regulamentar todas as
normas constitucionais, a fim de que as previses ditadas pelo constituinte sejam
institucionalizadas, experimentadas, apuradas em sua concretizao e transformadas em
fatos transformadores da vida social466.

As Constituies dos Estados-membros reproduzem os instrumentos de

participao popular constitucionalmente previstos e avanam em alguns pontos467.
A iniciativa popular de leis prevista em todas as Constituies estaduais.
As Constituies do Acre, do Amazonas, da Bahia, do Esprito Santo, de Gois, de
Pernambuco, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul, de So Paulo e de Sergipe
permitem a iniciativa popular de emendas constitucionais. A Constituio de Alagoas
prev iniciativa popular para reviso constitucional.
A Constituio do Estado do Rio de Janeiro possibilita realizao de
plebiscito para questo relevante para os destinos do Estado, convocado por dois
quintos dos deputados estaduais ou por cinco por cento do eleitorado estadual. H, no
entanto, limite de duas consultas plebiscitrias ao ano (art. 120).
A Constituio de So Paulo tambm inclui a possibilidade de convocao
popular de plebiscito sobre questo poltica relevante. Exige apenas um por cento do
eleitorado, mas h exigncia de sua distribuio (art. 24).
A Constituio do Estado do Paran prev, em seu artigo 2, que a
soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto e
mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular. Nos primeiros artigos h dois casos
466

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e ordem econmica. In: FIOCCA,

Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 9-34. p. 30.
467
As informaes relativas s Constituies estaduais esto na pesquisa de Caio VILA,
com exceo da Constituio do Estado do Paran, analisada diretamente. VILA, Caio Mrcio de
Brito. Mecanismos de Democracia Participativa no Direito Brasileiro. Dissertao de Mestrado.
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2002. p. 85-91.

203

de plebiscito: para alterar a integridade territorial do Estado (art. 3) e para mudar a

capital (pargrafo nico do art. 5). Dispe sobre iniciativa popular de projeto de lei no
mbito municipal (art. 16, XIV) e a possibilidade de fiscalizao das contas municipais
por qualquer contribuinte (art. 18, 3). H previso de plebiscito para criao,
incorporao, fuso ou desmembramento de municpio (art. 19, 1, II). O artigo 54,
XXI reserva Assemblia Legislativa para competncia privativa autorizar plebiscito
ou referendo, na forma da lei.
No h, na Constituio do Paran, possibilidade expressa de emenda
proposta por um conjunto de cidados (art. 64, ao silenciar). O artigo 65, no entanto,
inclui a iniciativa popular de leis complementares e ordinrias desde que conte com
a assinatura de um por cento do eleitorado estadual, distribudos em pelo menos
cinqenta municpios, com um por cento de eleitores inscritos em cada um deles (art.
67)468.
O artigo 78, 3 atribui legitimidade a qualquer cidado para denunciar
irregularidades e ilegalidades ao Tribunal de Contas. assegurado, pelo artigo 166, a
participao organizada da sociedade civil na definio e execuo dos objetivos [da
poltica social], permitindo que os segmentos interessados tenham participao nos
programas sociais. H ainda a previso de um Conselho Estadual de Sade, de carter
deliberativo, com a participao garantida dos usurios (art. 169, III). Para a
468

Apenas uma proposta de lei de iniciativa popular foi apresentada Assemblia

Legislativa do Estado do Paran. Seu objetivo central era impedir a privatizao da Companhia
Paranaense de Energia Eltrica (COPEL) pelo Governo Estadual. A luta d-se no campo poltico
(com a apresentao do projeto de lei) e no campo jurdico (com a propositura de diversas aes para
paralisar o processo de privatizao). Nelton Friedrich eleito presidente do Frum Popular Contra a
Venda da COPEL, entidade que envolve mais de seiscentas associaes paranaenses. A coleta das
assinaturas para a propositura de projeto de lei para impedir a venda da posio de acionista
majoritrio da Companhia (que ento deveria permanecer com o Governo do Estado) dura seis meses
com caravanas pelo interior do Estado. As 200.984 assinaturas, de eleitores de 241 municpios, so
conferidas pela Assemblia Legislativa e o projeto 248/2001 levado votao em 15 de agosto de
2001. H invaso do povo no plenrio da Assemblia antes do projeto ser votado e derrotado por um
voto. O processo de privatizao, no entanto, suspenso por liminar do Tribunal Regional Federal da
4 Regio. No final de janeiro de 2002 o Governo do Paran cancela o processo de privatizao
alegando mudanas nas regras da poltica energtica nacional. Informaes obtidas com Guilherme
Amintas, Coordenador Jurdico do Frum Popular Contra a Venda da COPEL.

204

instalao de centrais termonucleares depende de consulta plebiscitria, aps projeto

tcnico de impacto ambiental e aprovao da Assemblia Legislativa (art. 209). A
elaborao do programa de saneamento urbano e rural prev participao popular,
conforme o artigo 210.
A participao popular na formao da vontade poltica pode dar-se tambm
em mbito municipal. A Lei Orgnica do Municpio de Curitiba prev, em seu artigo
4, a necessria participao, fiscalizao e controle populares, nos termos da
Constituio Federal e desta Lei Orgnica. E em seu artigo 7, repete a frmula da
soberania popular (Todo Poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos, ou diretamente), especificando, em seu pargrafo nico, as
formas de seu exerccio: indiretamente, pelo Prefeito e pelos Vereadores eleitos para a
Cmara Municipal, por sufrgio universal e pelo voto direto e secreto; e diretamente,
nos termos da lei, em especial, mediante: a) iniciativa popular; b) referendo; c)
plebiscito. Cabe privativamente Cmara Municipal convocar plebiscito e autorizar
referendo (art. 20, XVIII). O artigo 31 garante a tribuna livre, nos termos do
Regimento Interno469.
A Lei Orgnica pode ser emendada por iniciativa de cinco por cento do
eleitorado, com possibilidade de sua sustentao por representante dos signatrios de
sua propositura (art. 51, III e 4). Pelo pargrafo 5, a emenda fica sujeita a
referendo facultativo, que ser realizado, se requerido no prazo de sessenta dias, pela
maioria dos membros da Cmara ou por cinco por cento do eleitorado do Municpio,
ficando a promulgao sob condio suspensiva. H possibilidade de reapresentao
de emenda rejeitada quando feita pela maioria absoluta dos membros da Cmara
Municipal ou por dez por cento do eleitorado ( 7). Pelo artigo 52, os cidados podem

469

O Regimento Interno da Cmara Municipal de Curitiba dispe sobre a tribuna livre

nos artigos 185, 186 e 187. Originalmente estava prevista a possibilidade de indicao de pessoas
por entidades da sociedade civil para fazer uso da tribuna, nas sesses de quarta-feira, por um total
de trinta minutos. Alterao de junho de 1997 permite a participao de apenas uma pessoa por sesso
e reduz o tempo para quinze minutos.

205

dar incio ao processo legislativo ordinrio ou complementar, desde que renam a

assinatura de pelo menos cinco por cento dos eleitores do municpio (art. 55)470.
Como outras formas de participao popular ou controle popular do poder
pblico, dispe o artigo 63 da Lei Orgnica que qualquer cidado, partido poltico,
associao ou entidade sindical parte legtima para, nos termos da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas e o artigo seguinte traz a
previso de um Ouvidor, rgo autnomo de controle interno e de defesa dos direitos
e interesses dos cidados, vinculado ao Poder Legislativo, sem poder decisrio, eleito
pela Cmara de Vereadores. Pelo artigo 79, o Municpio, na sua atuao, atender aos
princpios da democracia participativa, dispondo, mediante lei, sobre a criao dos
Conselhos Municipais nas diversas reas, integrados por representantes populares dos
usurios dos servios pblicos, disciplinando a sua composio e funcionamento. O
artigo 84 possibilita o exame pelos contribuintes, por sessenta dias, das contas da
Administrao Municipal direta, fundaes, autarquias, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, com a discriminao das despesas. Dispe ainda que
qualquer contribuinte pode questionar-lhe a legitimidade das contas, nos termos da lei.
Outros dispositivos seguem a lgica do texto da Constituio da Repblica:
participao popular na definio de programas de assistncia social e na gesto
democrtica do ensino.
O legislador federal ordinrio tambm tem como tarefa a realizao do
projeto democrtico.
A Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998 (mais de dez anos da promulgao
da Constituio471), regulamenta os institutos do referendo, do plebiscito e da iniciativa

470

No houve ainda apresentao de projeto de lei de iniciativa popular na Cmara de

Vereadores de Curitiba. Est ocorrendo, no entanto, a estruturao de uma Comisso de Legislao
Participativa, nos moldes da existente na Cmara de Deputados.
471
Durante os dez anos de omisso legislativa, Paulo BONAVIDES afirma a
inconstitucionalidade material do cumprimento parcial da Constituio, que ignora seu contedo
participativo. Afirma o autor que a reserva de lei do artigo 14 da Constituio esvazia seu princpio
fundamental, em um contra-senso jurdico que faz a regra valer mais que o princpio. BONAVIDES,

206

popular de lei472.
A Lei traz definies para o plebiscito e o referendo:
Art. 2. Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que delibere sobre
matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
1 O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo
ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. 2 O referendo
convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a
respectiva ratificao ou rejeio.

As consultas populares so convocadas por decreto legislativo, ante a

proposta de, no mnimo, um tero dos membros de qualquer das casas do Congresso
(art. 3)473. O texto se dedica principalmente aos plebiscitos para alterao de territrio
de Estados e Municpios, regulamentando-os. H a previso de gratuidade nos meios
de comunicao de massa concessionrios de servio pblico, aos partidos polticos e
s frentes suprapartidrias organizadas pela sociedade civil em torno da matria em
questo, para a divulgao dos seus postulados referentes ao tema sob consulta (art.
8, IV). Dispe o artigo 10 que a consulta popular se define por maioria simples e no
artigo 11 se estabelece o prazo para a convocao de referendo: 30 dias da
Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p.
108, 128-129, 137.
472
Dalton Jos BORBA afirma a timidez do legislador ordinrio no desenvolvimento do
projeto democrtico: Apesar da preocupao do constituinte de 1987/1988 em estreitar a distncia
entre o cidado e a Constituio, fazendo emergir uma relao harmnica e indispensvel entre o
poder constituinte (originrio) e o poder constitudo (derivado), como pressuposto fundamental de um
verdadeiro Estado social e democrtico de Direito, igual preocupao no estimulou o operador
jurdico nacional a dispensar uma interpretao ampla e emancipatria ao artigo primeiro, da Lei
Fundamental vigente, para reconhecer a legitimidade popular para oferecimento de proposta de
alteraes do texto maior. BORBA, Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no
Brasil. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran, 2002. p.
131.
473
Dalton Jos BORBA afirma a inconstitucionalidade deste artigo: O artigo 3, da Lei
9.709/98, eivado de inconstitucionalidade, haja vista sua flagrante incompatibilidade com a norma
principal estampada no artigo 1 da Constituio Federal. O princpio da soberania popular, dotado de
efetiva fora normativa, orienta o Estado brasileiro no sentido da democracia plena, participativa,
conferindo ao povo exerccio efetivo de cidadania. Subordinar este exerccio ao arbtrio do legislador
ordinrio, sob o pretexto da preservao dos institutos da representao, revelar, inescrupulosamente,
o verdadeiro modelo poltico imposto populao: o velho autoritarismo liberal. BORBA, Dalton
Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil. Dissertao de Mestrado. Faculdade
de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 166.

207

promulgao da lei ou da adoo da medida administrativa.

A lei repete os requisitos da Constituio quanto iniciativa popular de leis
(projeto apresentado Cmara com a subscrio de pelo menos um por cento do
eleitorado, dividido em cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento do
eleitorado de cada um), exige que o projeto se circunscreva a um s assunto e afasta
sua rejeio por vcio de forma (art. 13, caput e pargrafos). Afirma, ainda, que o
projeto de lei de iniciativa popular segue o mesmo trmite dos demais projetos de lei,
previstos no Regimento Interno474 (art. 14).
Paulo BONAVIDES ataca a Lei 9.709/98, afirmando que o diploma legal
um bloqueio vontade constitucional, realizao da democracia participativa. Os
contedos participativos so frgeis e insuficientes: o legislador sufocou e invalidou o
desgnio constituinte de fazer do povo, no exerccio da democracia direta, a pea chave
do regime, qual se infere da interpretao da letra e do esprito principiolgico que
move o pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal475.
Os requisitos constitucionais e legais para a apresentao de um projeto de
lei de iniciativa popular praticamente inviabilizam a possibilidade dos cidados

474

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados faz algumas referncias aos projetos de
iniciativa popular. Em seu artigo 24, II, c, veda a dispensa da votao em Plenrio; o artigo 91 prev a
transformao do plenrio em Comisso Especial para a discusso do projeto de lei, desde que o seu
autor se apresente para fazer a sua defesa. Os projetos de iniciativa popular no so arquivados ao final
da legislatura, consoante dispe o artigo 105, IV e so considerados de tramitao com prioridade
como os de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de
Comisso Permanente ou Especial e do Senado Federal, e ainda os projetos de leis complementares e
ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alteraes; de lei com
prazo determinado; de regulamentao de eleies, e suas alteraes; de alterao ou reforma do
Regimento Interno (art. 151, II). O Regimento Interno regulamenta em dez incisos a participao da
sociedade civil por meio da iniciativa popular de leis (art. 252). No mesmo ttulo h a previso de
apresentao de peties e apresentaes (com o oferecimento de sugestes de iniciativa legislativa,
de pareceres tcnicos, de exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais e de
qualquer das entidades mencionadas na alnea a do inciso XVII do art. 32 segundo o disposto no
artigo 254 caput, com redao modificada em 2001), audincias pblicas e cadastramento de entidades
e imprensa.
475
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 108, nota de rodap 1.

208

participarem ativamente do processo legislativo476.

Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES apresenta os argumentos
utilizados para a defesa destes requisitos:
Em geral, os defensores de um nmero elevado de assinaturas mesmo conscientes de que
o processo torna-se mais difcil, lento e custoso tendem a invocar, como justificativa,
dois tipos de argumento. O primeiro decorre de uma questo de princpio: uma facilidade
excessiva pode desprestigiar o instituto democrtico, banalizando-o ao extremo, e pior do
que tudo tornando-o instrumento de interesses particulares, corporativos, ao invs de
interesses coletivos. O segundo argumento de ordem prtica: um nmero muito reduzido
pode levar multiplicao descontrolada de propostas, acarretando no apenas gastos
suprfluos como uma certa paralisia nos centros de recepo, encaminhamento e
processamento uma patologia burocrtica desnecessria...

Em oposio, a autora argumenta que o nmero elevado de assinaturas torna

o instituto acessvel apenas aos grandes grupos organizados e que h um aspecto
pedaggico da participao popular que deve ser contraposto ao argumento da
participao em demasia 477.
As tentativas acabam por necessitar o apoio de um parlamentar para que sua
tramitao seja realizada, fazendo com que sua fora simblica, de participao
popular efetiva, caia por terra sob o manto da representao poltica478.
476

Dados do Tribunal Superior Eleitoral indicam 121.886.730 eleitores cadastrados em

maro de 2005, o que significa a exigncia de 1.218.867 assinaturas para a apresentao de um projeto
de lei de iniciativa popular, nmero muito superior ao necessrio para eleger um deputado federal de
So Paulo (cujo quociente eleitoral em 2002 de 280.298 votos). Informaes retiradas das pginas do
TSE (www.tse.gov.br) e do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo (www.tre-sp.gov.br), em 02 de
maio de 2005.
477
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito
e iniciativa popular. So Paulo: Editora tica, 2003. p. 175-176.
478
Em resposta, datada de 29 de abril de 2005, consulta sobre projetos de lei
apresentados por iniciativa popular, feita por correspondncia eletrnica, a Central de Atendimento do
Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados informa: A interferncia da
populao junto ao Congresso Nacional, por meio de projeto de lei de iniciativa popular, restringia-se
possibilidade prevista no art. 61, 2, da Constituio Federal, que estabeleceu que a apresentao
de um projeto de lei de iniciativa popular deve ter o apoio de cerca de um milho de eleitores. Diante
da exigncia requerida, poucos foram os chamados projetos de iniciativa popular que chegaram a ser
apreciados pelo Congresso, quais sejam: 1) Projeto de Lei 4146/1993 (convertido na Lei 8930/1994),
que caracteriza como crime hediondo as chacinas realizadas por esquadres da morte. Teve o
Executivo Federal como co-autor; 2) Projeto de Lei 1517/1999 (convertido na Lei 9840/1999), que
prev a possibilidade de cassao do registro do candidato que doar, oferecer ou prometer bem ou
vantagem pessoal em troca do voto. Teve a co-autoria do Deputado Albrico Cordeiro (PTB-AL).

209

Na vigncia da Constituio de 1988 h o plebiscito previsto no Ato das

Disposies Constitucionais Transitrias, para consulta populao sobre o regime e a
forma de governo. Nenhum referendo nacional realizado em quase dezessete anos. E
quando h sua previso, por deciso dos representantes polticos, surge uma srie de
bloqueios contra a sua realizao479.
Neste contexto, Paulo BONAVIDES reafirma o esvaziamento da dimenso
democrtica da Constituio:
Com efeito, os mecanismos populares de interveno imediata desaparecem da cena
poltica, anulados e bloqueados, primeiro pela omisso do legislador que lhe retardava a
disciplina normativa, segundo pelo teor restritivo do seu espao participativo. Ficou este
espao deveras diminudo e estreitado na lei integrativa, criando-se, de conseguinte, uma
palpvel inconstitucionalidade material, atentatria do artigo 1 da Constituio, por violar
o esprito da democracia e da participao direta. Se faltar a esta a necessria latitude, a
soberania popular, donde emana constitucionalmente, em grau de princpio, todo o poder,

Tramita ainda nesta Casa o Projeto de Lei 2710/92, tambm de iniciativa popular, que cria o Fundo
Nacional de Moradia Popular - FNMP, que se encontra aguardando a sua apreciao pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados. Tem como co-autor o Deputado Nilmrio Miranda. Por conta da dificuldade
de conferncia dos dados dos signatrios do projeto de iniciativa popular, sujeita a uma srie de
questionamentos, a maneira mais fcil encontrada para a tramitao dessas proposies foi a incluso
da assinatura de um Deputado ou o respaldo do Executivo (PL 2710/99). Todos, portando, tm uma
co-autoria. Entretanto, a partir de 2001, com a criao da Comisso de Legislao Participativa - CLP,
abriu-se mais uma possibilidade da participao da sociedade nesse processo, por intermdio da
apresentao de uma sugesto de lei a este rgo. A CLP constitui-se, assim, em um importante canal
de comunicao direta da populao com o Parlamento e representa um grande avano na participao
popular na elaborao das leis. (...).
479
O Estatuto do Desarmamento Lei 10.826/2003 prev a realizao de uma consulta
popular sobre o seu artigo 35: proibida a comercializao de arma de fogo e munio em todo o
territrio nacional, salvo para as entidades previstas no art. 6 desta Lei [Foras Armadas, polcias,
guardas municipais, agentes da Agncia Brasileira de Inteligncia, agentes do Departamento de
Segurana do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, rgos policiais do
Senado e da Cmara dos Deputados, agentes e guardas prisionais, integrantes das escoltas de presos e
guardas porturias, empresas de segurana privada e de transporte de valores, integrantes das entidades
de desporto legalmente constitudas, cujas atividades esportivas demandem o uso de armas de fogo].
1 Este dispositivo, para entrar em vigor, depender de aprovao mediante referendo popular, a ser
realizado em outubro de 2005. 2 Em caso de aprovao do referendo popular, o disposto neste artigo
entrar em vigor na data de publicao de seu resultado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Ainda
assim, com a determinao de realizao do referendo em lei, o Poder Legislativo entende ser
necessria outra lei para autorizar a consulta popular.

210

j no corresponder em seu exerccio vontade expressa do constituinte de 1988480.

Outras leis trazem canais de participao popular na formao da vontade

poltica. Cabe destacar aqui a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto da Cidade.
Juarez FREITAS afirma que estas duas leis representam uma superao da legitimao
pelo procedimento e enaltecem o controle social que visa impedir abusos e
controlar diretamente, desde o nascedouro, as opes do administrador pblico
previsto na Constituio como decorrncia do princpio democrtico481.

5.3 AS POSSIBILIDADES DE REALIZAO DO PROJETO DEMOCRTICO

A inaugurao de uma nova ordem constitucional traz um projeto
democrtico inafastvel. No possvel regredir a democratizao estabelece seus
caminhos e deixa aberto o processo de participao popular. A Constituio, conforme
Crmen Lcia Antunes ROCHA, tem como funo transformar a sociedade e uma
obra aberta, fixando princpios que demarcam o trajeto por ela escolhido e rejeitando
opes que escapem de seus propsitos482.
Para Rogrio Gesta LEAL a realizao da democracia exige um novo
modelo de sociedade, de cidados e no de pedintes dependentes da tutela estatal, que
conte com instrumentos de exerccio de poder e de controle do seu exerccio pelos
cidados. Para o autor, os princpios e os objetivos do Estado inseridos na Constituio
de 1988 permitem essa mudana: basta sua interiorizao pela sociedade e pelos

480

BONAVIDES, Paulo. A globalizao e a soberania. Aspectos constitucionais. In:

FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo:
Paz e Terra, 2001. p. 133-154. p. 140
481
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios
Fundamentais. 3 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004. p. 68 e seguintes. Cabe, no entanto,
indagar se a participao em audincias pblicas, por exemplo, revela de fato um momento
democrtico. Para que o seja, as pessoas devem estar informadas a respeito do que representa sua
escolha em um ou em outro sentido.
482
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo
Horizonte: Ed. L, 1991. Principalmente pgina 9.

211

poderes do Estado483. O autor defende a coexistncia entre a democracia representativa

e o exerccio direto do poder de deciso pelos cidados para acabar com o monoplio
dos poderes institucionais como nicos espaos legtimos de deliberao e execuo
do interesse pblico484.
Paulo Ricardo SCHIER prope a filtragem constitucional para a realizao
da Constituio. Combinada com a interpretao conforme Constituio (que l as
normas jurdicas a partir do sistema de princpios e regras constitucionais), a filtragem
conduz otimizao da ordem jurdica: deve impor a construo de uma norma que
atribua a maior eficcia e efetividade possveis (ou seja, maior afirmao social dos
valores constitucionais), alcanando a eficcia jurdica e social do comando
constitucional485. Na realizao constitucional impe-se a preservao dos princpios
constitucionais, a todo custo, mesmo que eles se revelem contrrios a algum interesse
particular

momentneo,

regulao/diminuio

de

tendncias

revisionais

constantes e a exigncia de uma prtica hermenutica-interpretativa adequada que

possibilite a aprendizagem da Constituio com a realidade 486.
Assim pensa Dalton Jos BORBA:
Os institutos eleitos pelo constituinte de 87/88, para a gesto da coisa pblica, se
apresentam como um caminho sem volta. Seus princpios insculpidos nos artigos 1 e 14,
da Constituio Federal de 1988, dotados de plena eficcia normativa, deflagram armas
poderosas no combate ao autoritarismo remanescente das Constituies passadas, ao
mesmo tempo em que inauguram um novo tempo, marcado pela emergncia da efetiva

483

LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: Cidadania e Poder Poltico na Modernidade.

Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 183-185.
484
LEAL, Rogrio Gesta. Significados e sentidos do Estado Democrtico de Direito
enquanto modalidade ideal/constitucional do Estado Brasileiro. Universidade de Santa Cruz do Sul.
<www.unisc.br/universidade/estrutura_administrativa/centros/cepejur/publicacoes.htm>. Acesso em
27 de junho de 2005. LEAL, Rogrio Gesta. Gesto Pblica Compartida: Construtos Epistemolgicos.
A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 3, n 12, p. 87-111,
abr/jun 2003.
485
As normas de participao popular previstas na Constituio so facetas do princpio
democrtico e, portanto, critrios de filtragem constitucional.
486
SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica
jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 137, 142.

212

soberania popular487.

A Constituio o substrato concreto para a luta democrtica e o

desenvolvimento social. Ainda que no seja o texto to avanado como poderia (como
revelam as discusses e os projetos da Assemblia Nacional Constituinte) nem to
puro quanto o promulgado originalmente, a Constituio representa um passo em
direo a um futuro democrtico.
A Constituinte avana no declarar a inteno de instituir mecanismos de
exerccio direto da soberania popular ao lado dos institutos de democracia
representativa, mas titubeia na normatizao dos mecanismos: a chave da participao
(concedida e suportada) continua nas mos dos representantes488. O que existe uma
democracia participativa deficitria, aqum das promessas e das demandas sociais,
aqum do descontentamento com a representao poltica.
possvel defender uma efetiva democracia participativa por meio da
interpretao do pargrafo nico do artigo primeiro da Constituio. O princpio
democrtico com a configurao que lhe deu o poder constituinte tem uma
finalidade clara: reconhecer e permitir de fato que o povo aja como titular do poder
poltico. Qualquer atuao estatal que escape deste sentido, afirmando a democracia
representativa como suficiente ou esvaziando o debate pblico nas decises polticas,
inconstitucional489.
487

BORBA, Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil.

Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 162.
488
O desenvolvimento destes mecanismos pelas Constituies estaduais, pela Lei Orgnica
do Municpio de Curitiba e pela legislao infraconstitucional mais amplo, sem, no entanto, escapar
dos requisitos constitucionais.
489
Esse raciocnio apoiado na lio de Crmen Lcia Antunes ROCHA, que coloca o
princpio da finalidade entre os instrumentos de interpretao dos princpios constitucionais. Afirma a
autora: Este princpio da finalidade, a servir de mestre condutor do intrprete, vincula a interpretao,
fazendo com que apenas aquela que realize ou permita a realizao da finalidade posta no sistema
possa ser considerada correta, excluindo-se, ento, outras que desvirtuem os seus fins e invalidem o
objetivo de todo o modelo positivado pelo Estado. E adiante: Destarte, ao intrprete compete guiarse pela finalidade buscada pela criao normativo-jurdica. Esta finalidade explicitada para cada
situao pelo contedo das normas jurdicas. Ao ser analisada, a norma deve ter o seu contedo
revelado segundo aquela inapelvel finalidade a ser cumprida. ROCHA, Crmen Lcia Antunes.
Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 51

213

H, no entanto, o dever dos detentores do poder de realizar os comandos

constitucionais e, entre eles, o projeto democrtico, cumprindo a Constituio. Com
este entendimento, Regina Maria Macedo Nery FERRARI: Sendo a Constituio
obra do poder constituinte, cuja titularidade pertence ao povo, deve ser aplicada
plenamente, ligando destinatrios e detentores do poder do Estado Executivo,
Legislativo e Judicirio , que, na verdade, devem ser os guardies da Constituio.
E, adiante, afirma: a Constituio s ser efetivamente cumprida quando da atuao
dos poderes constitudos no sentido de preencher os espaos deixados sua
atuao490.
Resta definir se h possibilidade de realizar um projeto democrtico sob a
ordem constitucional brasileira. Resta saber se a luta por participao popular na
Assemblia Constituinte e na prtica constitucional no foi em vo.
Alguns autores analisam as reformas e as prticas da Constituio como
destruidoras do projeto democrtico.
Celso Antonio Bandeira de MELLO aduz que a desfigurao do texto
constitucional pelas emendas e a afronta aos seus princpios bsicos indicam os seus
funerais. A democracia substancial (pois com mecanismos viabilizadores, como a
iniciativa popular legislativa), prevista na Constituio, anulada pelo assenhoramento
da funo legislativa pelo Poder Executivo, o que significa pura e simplesmente o fim
da democracia491.
490

FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da Declarao de

Inconstitucionalidade. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 218, 219.
491
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Funerais da Constituio de 1988. In: FIOCCA,
Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 35-47. p. 35-39. Em texto anterior de 1996 o autor afirma que para superar a
caracterizao apenas formal da democracia brasileira necessrio reconhecer o direito de voto
somente aos maiores de 18 anos (pois se exige conscincia poltica para a deciso manifestada pelo
voto), adotar o voto facultativo, limitar ao menor tempo possvel a campanha eleitoral (para minimizar
a influncia do poder econmico), proibir a formao de transmisses em cadeia de rdio e televiso
(exceto para comunicaes oficiais ou eventos esportivos), impossibilitar a reeleio dos chefes do
Poder Executivo e ampliar as funes da Justia Eleitoral, atribuindo-se-lhe o encargo de organizar
em todo o territrio nacional cursos de formao cvica. MELLO, Celso Antnio Bandeira de.
Representatividade e Democracia. In: VELLOSO, Carlos Mrio da Silva e ROCHA, Crmen Lcia

214

Fbio Konder COMPARATO afirma, face s emendas ao texto e uma

possvel nova reviso constitucional, a morte espiritual da Constituio de 1988: Ela
continuar a fazer parte, materialmente, do mundo dos vivos, mas ser um corpo sem
alma. Todos ns, profissionais do direito, becados ou togados, continuaremos, por
dever de ofcio, a fazer de conta que vivemos num Estado constitucional. Mas as
nossas argumentaes tomaro, fantasticamente, o aspecto de sbias dissecaes
anatmicas: sero anlises de um cadver492.
Marcello CERQUEIRA reconhece uma perda parcial do esprito da
Constituio: A proposta de criao de um Estado Democrtico de Direito fundado na
soberania, na cidadania, na dignidade, nos valores sociais do trabalho e no pluralismo
poltico, foi substituda por um Estado liberal. A Constituio, que adiciona
cidadania civil e poltica a dimenso social, desmanchada por uma fraude
Constituio493.
As crticas de Fbio KERCHE ressaltam a negao da poltica como
fenmeno da democracia brasileira. Virou lugar comum a defesa do tcnico no lugar
do poltico, demandando-se cada vez mais tcnica e menos poltica. O corpo tcnico,
neutro, de um saber especializado, protegeria os cidados da lgica poltica que rege
aqueles que so escolhidos pelo povo. Isso, para o autor, traz como grave
conseqncia: uma dificuldade ou, no limite, uma incapacidade de interferncia nas
Antunes. Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 41-53. Parece que aps as emendas, e
principalmente a Emenda 16/97 que insere ao arrepio de toda a tradio republicana brasileira a
reelegibilidade para os cargos do Poder Executivo, o autor perde as esperanas na capacidade
transformadora do texto constitucional.
492
COMPARATO, Fbio Konder. Rquiem para uma Constituio. In: FIOCCA, Demian
e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra, 2001.
p. 77-87. p. 77. O autor aponta, na pgina 78, o assassino espiritual da Constituio: o conjunto dos
poderes da Repblica, sem exceo alguma: o Executivo como autor principal, eficazmente acolitado
pelo Congresso Nacional; os tribunais superiores, liderados pelo Supremo, com o acumpliciamento
solcito do procurador-geral da Repblica.
493
CERQUEIRA, Marcello. Vrias so as formas de luta. A defesa da Constituio uma
delas. In: FIOCCA, Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988.
So Paulo: Paz e Terra, 2001. p. 115-131. Para o autor, o neoliberalismo traz solues sutis para a
supresso dos direitos polticos e alcana uma dissociao entre a forma democrtica e a substncia
democrtica.

215

decises sobre as polticas pblicas pelos atores portadores da soberania (os cidados)
ou por seus representantes (os polticos)494.
Paulo BONAVIDES se contrape a esses argumentos, afirmando que a
Constituio se nos afigura a estrada real que conduz democracia participativa e que
esta a forma de concretizar o Estado de Direito, as liberdades pblicas e os direitos
fundamentais de todas as dimenses enunciadas e conhecidas495. Tarso GENRO
afirma que o Estado deve criar novas instituies para superar o vcuo entre a idia de
democracia e sua forma histrica496.
Na realidade, a Constituio de 1988 traz a chave e o mapa para a realizao
do projeto democrtico e para sua constante e cotidiana construo. Os instrumentos
de democracia direta, a temperar a democracia representativa, esto l, ainda que
sejam de difcil utilizao497.
Dalton Jos BORBA aduz:
No obstante, todavia, os incontveis mecanismos (inclusive constitucionais) de
cerceamento da manifestao da vontade popular, h de se reconhecer que o poder que
funda o Estado emana do povo. Esse poder no apenas nominal, como querem alguns,
494

KERCHE, Fbio. Democracia e Liberalismo: um encontro no to bem resolvido no

Brasil Ps-Constituio de 1988. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze Anos de
Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 303-306. p. 305-306.
495
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 37.
496
GENRO, Tarso. Crise democrtica e democracia direta. In: ROSENFELD, Denis L.
(editor). Democracia e poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2003. p. 9-23. p. 12.
497
Assim se manifesta Marcos Fabio de Oliveira NUSDEO sobre a adoo de mecanismos
de democracia direta nos sistemas representativos: Ora, nos dias de hoje, com o desenvolvimento dos
meios de comunicao social e com a virtual democratizao das informaes, pelo menos daquelas de
carter geral, referentes vida diria do cidado, observa-se que uma parcela considervel da
populao possui razoveis condies de conhecimento e de entendimento, com relao a certos
assuntos, ou, ao menos, possibilidades de se informar sobre eles. Assim, se, por um lado, a maioria das
decises, sobretudo aquelas que envolvem aspectos de natureza tcnica e administrativa por
envolverem a necessidade de constncia, concatenao e continuidade devem continuar a ser tomada
pelos representantes, no menos se afigura correto que certas decises legislativas especficas,
referentes a matrias relevantes para a vida de cada cidado e que sejam, ou possam vir a ser,
acessveis a uma parte importante da populao possam comportar alguma forma de participao
direta dos mesmos cidados. NUSDEO, Marcos Fabio de Oliveira. Consideraes sobre a
democracia e sua relao com os sistemas de governo. Dissertao de Mestrado. Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, 1993. p. 47.

216

que insistem visualizar sua existncia apenas formalmente, no artigo primeiro do texto da
Constituio. A fora popular capaz de determinar nova ordem poltica , antes de mais
nada, um poder pr-jurdico, e, portanto, sequer subordinado aos limites e ou condies
estabelecidas pela prpria lei suprema. , assim, poder de fato; no de direito. Pertence ao
mundo do ser; no do dever ser498.

A deputada Luiza Erundina, atualmente do Partido Socialista Brasileira de

So Paulo, autora de um projeto de emenda Constituio que pretende reduzir de
um para meio por cento o nmero de assinaturas necessrias para a apresentao de
um projeto de lei de iniciativa popular. Aprovada pela Comisso de Constituio e
Justia, desde 1999 aguarda constituio de Comisso Especial para proferir
parecer499.
Francisco WHITAKER sugere a adoo de urnas eletrnicas para a coleta
das assinaturas, a tramitao especial do projeto e a concesso de tempo nos meios de
comunicao social aos promotores da iniciativa para ampliar o debate500.
Ciente da dificuldade de instrumentalizao da iniciativa popular, Acio
Neves, ento presidente da Cmara de Deputados, apresenta, em maio de 2001, um
projeto de resoluo para criar a Comisso Permanente de Legislao Participativa501.
498

BORBA, Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil.

Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 148.
499
Trata-se da PEC 002/1999. A proposta, apresentada em 02 de maro de 1999,
arquivada ao final da legislatura, por fora do artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados. Por requerimento da autora, desarquivada em 13 de maro de 2003 e desde ento no h
tramitao.
500
WHITAKER, Francisco. Iniciativa popular de lei: limites e alternativas. In:
BENEVIDES, Maria Victoria; KERCHE, Fbio e VANNUCHI, Paulo (orgs.). Reforma Poltica e
Cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003. p. 182-200. p. 199-200.
501
No projeto de resoluo 151/2001, Acio Neves ressalta a ineficcia da Cmara de
Deputados em representar plenamente os cidados, havendo um descompasso entre o que discutido
no Parlamento e as preocupaes mais prementes do cidado brasileiro. A Comisso traz a
comunicao entre o povo e o Parlamento, permitindo a participao direta no processo legislativo da
Cmara dos Deputados. E faz referncia iniciativa popular: O projeto complementa com perfeio
o instrumento constitucional de iniciativa popular, sobretudo ao retirar as muitas barreiras que
tornaram este ltimo um mecanismo de difcil acesso populao. As exigncias de subscrio de no
mnimo um por cento da populao [sic] nacional, distribudo por, pelo menos, cinco Estados, para
que a iniciativa popular possa ser exercida no mbito da Cmara, praticamente inviabilizaram este
instrumento de participao popular no processo legislativo. A Comisso de Legislao Participativa
, pois, uma forma de restituir soberania do cidado comum, por meio de entes da sociedade civil
organizada, a oportunidade real, legtima e descomplicada de participar nas decises pblicas sobre os

217

A Comisso instaurada pela Resoluo 21, de 30 de maio de 2001, com as seguintes

reas de atividade: sugestes de iniciativa legislativa apresentadas por associaes e
rgos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, exceto partidos
polticos e pareceres tcnicos, exposies e propostas oriundas de entidades
cientficas e culturais e de qualquer das entidades mencionadas. No se aceitam
propostas individuais de cidados, mas apenas de entidades, para incentivar a
construo de um espao poltico de discusso e evitar que interesses puramente
particulares sejam levados Comisso502.
Marcelo MINGHELLI apresenta o oramento participativo como um
instrumento de participao e controle que escapa da lgica da democracia liberal e se
apresenta como um fundamento de legitimidade, como um novo centro decisrio,
em uma esfera pblica no estatal (e, portanto, sem os limites da esfera estatal que
impedem o desenvolvimento da cidadania), um espao continuamente aberto para um
processo comunicativo de tomada de decises que ocupa os vazios deixados pelos
peridicos processos eleitorais. Nele, o cidado concebido como um sujeito
poltico atuante e no um mero legitimador do sistema e atravs dele a cidadania se

rumos da Nao. Consulta feita pgina da Cmara dos Deputados na Internet www.camara.gov.br
em 05 de junho de 2005.
502
Em relatrio publicado em 2004 (Nossa Vivncia e a Difuso da Idia pelo Pas: Uma
Anlise Estatstica), a Comisso de Legislao Participativa informa haver recebido 140 sugestes
nos anos 2001, 2002 e 2003, sendo 15% delas provenientes do Estado do Paran. 49 so emendas ao
oramento. Aprovam-se 58 sugestes, sendo 23 emendas oramentrias. Este mesmo relatrio informa
a instalao de Comisses similares nos Estados do Amazonas, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas
Gerais, Paraba, Rio Grande do Sul e Santa Catarina e ainda em 18 municpios (no Paran, apenas
Tibagi Curitiba aparece entre os municpios que esto com suas comisses em elaborao).
Segundo o relatrio do ano de 2004, tramitaram na Comisso de Legislao Participativa (CLP) 60
(sessenta) matrias, sendo 56 (cinqenta e seis) Sugestes e 04 (quatro) Proposies. Dessas 56
(cinqenta e seis) sugestes, 45 (quarenta e cinco) foram apreciadas - incluindo-se as 16 (dezesseis)
Sugestes pendentes do ano anterior - e 11 (onze), ainda, aguardam Pareceres dos respectivos
Relatores. Das 45 (quarenta e cinco) Sugestes apreciadas, 18 (dezoito) foram aprovadas e
transformadas: 11 (onze) em Projetos de Lei, 01 (uma) em Emenda a Projeto de Lei, 01 (uma) em
Indicao e 05 (cinco) em Emendas ao Oramento; 18 (dezoito) foram rejeitadas; 01 (uma) foi
apensada, e
08 (oito) foram prejudicadas. Relatrios disponveis na Internet
www.camara.gov.br/clp, acesso em 05 de junho de 2005.

218

amplia, poltica e juridicamente, e torna-se ativa503.

As leis e principalmente as emendas constitucionais devem passar pela
deciso popular. A adoo do referendo como fase legislativa das emendas possibilita,
alm de uma provvel permanncia maior do texto constitucional, a construo de uma
relao de autoria do povo com a Constituio, pela conscincia de que a Carta fruto
da soberania popular e apenas por meio de sua manifestao direta pode ser alterada.
Dalmo de Abreu DALLARI, ao tratar do conceito de Constituio e
caracteriz-la como lei superior e como expresso da vontade poltica do povo, afirma
que, como as regras constitucionais devem refletir sempre, com a maior preciso
possvel, a vontade do povo, conveniente que nenhuma emenda constitucional entre
em vigor antes que o povo d sua aprovao expressa, por meio de votao504.
Crmen Lcia Antunes ROCHA d a melhor justificativa para esta proposta:
Legtimo e exclusivo titular do poder constituinte, os cidados de um Estado tm o
direito poltico de participarem, tanto quanto possvel diretamente, do processo de
reforma constitucional505.
O reconhecimento da legitimidade popular de apresentao de proposta de
emenda Constituio outra forma de realizar o projeto democrtico. Aduz Dalton

503

MINGHELLI, Marcelo. O Oramento Participativo na Construo da Cidadania.

Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran, 2004. p. 72, 74,
115-119.
504
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e Constituinte. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
1985. p. 24.
505
Adiante, a autora aduz: Especialmente numa etapa histrica como a que se vive, em
que alia-se ao poder econmico e, em parte, decorre dele o poder manipulador da tecnologia, que
envolve e direciona o cidado a trilhas nem sempre racional e individualmente pensadas por ele; em
que o pensamento do cidado muitas vezes fruto de vozes minadas nos coraes dos homens por
atores polticos ou no; em que o Direito posto segundo slogans e no em conformidade com
princpios de retido e Justia que sempre nortearam os ideais dos homens, a iniciativa de reforma
constitucional deve ser tomada em assentimento a idias claras e esclarecidas para os cidados e de
acordo com os benefcios de toda a sociedade, que, por isso mesmo, deve participar direta e
ativamente e com amplo conhecimento de todos os elementos de propositura das mudanas
pretendidas. Ainda prope a manifestao do povo entre a primeira e a segunda votao da proposta
de emenda Constituio. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade.
Belo Horizonte: Ed. L, 1991. p. 64-65, 68 e 69.

219

Jos BORBA:
Participao popular, no sistema constitucional brasileiro, projeto concreto; no mera
sugesto parlamentar. A iniciativa popular legislativa no se restringe pois ao ordenamento
infraconstitucional; preceito que merece ser lido sob uma interpretao ampliativa,
estruturante, construtiva, enfim, de uma nova ordem poltica, como aquela preconizada
pelo povo, quando da outorga do mandato eletivo. Toda a sistemtica constitucional
caminha para o incremento da plenitude democrtica, rogando pela abertura poltica ao
cidado. Neste vis, a reforma da Constituio pela iniciativa direta do povo assume
carter principiolgico, e, portanto, com plena eficcia normativa, para impor ao legislador
uma conduta positiva, no sentido de operacionalizar seus comandos506.

O reconhecimento destas duas dimenses plenamente realizveis do projeto

democrtico encontra eco no pensamento de Fbio Konder COMPARATO: A
instituio de um regime de efetivo governo do povo pelo povo compreende, antes de
mais nada, a necessria participao popular na elaborao e na reforma da
Constituio, bem como a colaborao do povo, quando convocado, no desempenho
da tarefa legislativa507.
A participao popular direta na tomada de decises polticas fortalece os
partidos polticos, afirma Jos Afonso da SILVA. A vontade popular, manifestada por
meio dos partidos, tanto mais real quanto mais o povo participe do processo

506

BORBA, Dalton Jos. Iniciativa Popular de Emenda Constitucional no Brasil.

Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. 2002. p. 178.
507
COMPARATO, Fbio Konder. A garantia institucional contra o abuso do poder. In:
BENEVIDES, Maria Victoria; KERCHE, Fbio e VANNUCHI, Paulo (orgs.). Reforma Poltica e
Cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003. p. 44-56. p. 53-54. O autor indica
ainda a deciso popular para a aprovao de tratados internacionais e polticas pblicas, a aprovao
popular das leis oramentrias e o recall. Em obra anterior, o autor afirma que o sistema de emendas
constitucionais afinal adotado [pelo Congresso na primeira Constituio republicana], e que
permanece em vigor at hoje, atravs de mais cinco Constituies, serviu admiravelmente como
garantia adicional prtica do regime oligrquico, que sempre existiu entre ns. A participao do
povo, titular proclamado da soberania, sistematicamente afastada de todo processo constituinte, sem
que ningum se d ao trabalho de justificar essa incoerncia, que deve, afinal, fazer parte do
lamentvel mal-entendido [fazendo referncia observao de Srgio Buarque de Holanda, em
Razes do Brasil, de que a democracia no Brasil sempre foi um lamentvel mal-entendido], j hoje
tacitamente admitido por todos. COMPARATO, Fbio Konder. Legitimidade do Poder de Reforma
Constitucional. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico.
Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 153-174. p.
168.

220

poltico508.
Emerson GABARDO questiona:
Qual seria, hoje, a opo democrtica? A que valorizaria os princpios, tais como a justia,
a tica e a honestidade, ou aquela que privilegiaria a utilidade, tais como os resultados
adequados, o cumprimento de metas, as vantagens? A opo axiolgica e eminentemente
subjetiva, representando uma importante dicotomia histrica (nem sempre muito bem
definida), especialmente no contexto contemporneo, de intensa fragmentao do
pensamento509.

A resposta est no processo de construo do projeto democrtico brasileiro.

A participao popular no processo constituinte e o texto constitucional evidenciam
um ideal principiolgico. Ideal positivado e inserido nos princpios fundamentais.
Inafastveis, portanto.
O Poder Judicirio deve se integrar tarefa de realizar o projeto
democrtico. Carlos Ayres BRITTO aduz:
Em verdade, falta-nos uma cultura da Constituio e por isso que o nosso Judicirio tem
sido arredio ao itinerrio lgico que vai da Lei Maior Lei Menor, e no o inverso. No seu
cotidiano institucional, custa-lhe muito vivenciar que a jurisdio tem que comear no
pelo julgamento da lide em concreto, mas da prpria norma ps-constituio (a partir das
emendas); supostamente aplicvel mesma lide. Operao mental que, se bem conduzida,
tem o condo de jorrar para a zona da materialidade da norma inferior as luzes todas dos
princpios constitucionais comuns, fundamentais e protofundamentais, a significar, por
conseqncia, um banho de imerso da norma ps-Constituio na fonte dos valores que
do mais denso contedo idia do justo por si mesmo, sabido que a Constituio a mais
progressista das normas jurdicas e, por isso mesmo, a de maior arejamento ticopoltico510.
508

SILVA, Jos Afonso da. Perspectivas das formas polticas. In: ROCHA, Crmen Lcia
Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra
Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 129-152. p. 147.
509
GABARDO, Emerson. Eficincia e Legitimidade do Estado. Barueri: Manole, 2003.
p. 104. Na pgina 155 o autor afirma a indispensabilidade do respeito ao princpio democrtico na
legitimao dos poderes do Estado, porque o princpio democrtico est intimamente ligado ao cerne
da opo tica do constitucionalismo de Estados como o brasileiro. Mais adiante, na pgina 160,
ressalta que a eficincia est intimamente ligada democracia no Estado Social e Democrtico de
Direito: A ideologia socializadora do welfare state implica uma defesa de direitos econmico-sociais
e de participao efetiva do indivduo que somente enriquece a prpria idia de cidadania.
510
BRITTO, Carlos Ayres. As clusulas ptreas e sua funo de revelar e garantir a
identidade da Constituio. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). Perspectivas do Direito
Pblico. Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 175195. p. 193.

221

Partilha do mesmo entendimento Sergio Fernando MORO, que afirma

estarem os juzes especialmente legitimados para o aprimoramento da democracia
(pois afastam leis restritivas s liberdades e devem diminuir a influncia do poder
econmico e dos meios de comunicao na livre formao da opinio pblica) e que a
jurisdio constitucional est especialmente autorizada a lhes [aos pobres] assegurar
as condies econmicas necessrias para a participao adequada no processo
democrtico511.
Para Paulo BONAVIDES, a omisso do Poder Judicirio em afastar as
prticas contrrias ao princpio da soberania popular legitima o direito de resistncia,
bem como a desobedincia civil, por derradeiras instncias de defesa do povo
agredido512.
A Constituio suficiente para garantir a democracia brasileira. Afirma
Crmen Lcia Antunes ROCHA:
O Brasil no precisa de uma nova Constituio ou de um novo milagre econmico, poltico
ou de qualquer ordem. Precisa da mudana de postura social, no sentido de se determinar
que a que se tem seja cumprida por todos, especialmente pelos governantes que juraram, ao
se assumirem nesta condio, subordinar-se aos seus comandos. No precisa de mais e
novas leis, como se a multiplicao de normas concebesse o milagre da ampliao da
democracia. Precisa apenas de novas posturas democrticas dos cidados e dos
governantes, engajados nos objetivos fundamentais da Repblica, que, de resto, a
Constituio aponta explicitamente e que se voltam realizao de uma sociedade aberta,

511

MORO, Sergio Fernando. Desenvolvimento e Efetivao Judicial das Normas

Constitucionais. So Paulo: Max Limonad, 2001. p. 63. Ressalta o autor, no entanto, a primazia do
poder legislativo no desenvolvimento e efetivao constitucional por fora de sua investidura
democrtica. Seu estudo est dirigido principalmente aos direitos sociais. A reserva de consistncia
apontada como limite atuao judicial diz respeito, principalmente, a esses direitos que exigem
polticas pblicas e investimentos estatais para a sua efetivao. Ainda que os instrumentos de
democracia tambm custem ao Estado, no se v nesta reserva obstculo atuao do Poder Judicirio
quanto ao aspecto poltico da democracia.
512
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 28. Resta indagar o que fazer quando o desrespeito se d pela
omisso do Estado. Afirma o autor ainda a democratizao da mdia como um pressuposto para a
realizao da democracia (p. 47).

222

justa e solidria513.

A Constituio traz o substrato normativo e as tarefas a serem cumpridas. A

democracia formal garantia das regras do jogo, alcanando inclusive o momento de
formao do voto, existncia de espaos de participao e possibilidade de criao de
experincias democrticas514 e a democracia substancial com o respeito aos
direitos fundamentais e s minorias encontram guarida nas normas constitucionais e
infraconstitucionais. Ainda no ecoam com a mesma fora nos poderes institudos e no
corao dos cidados, mas as ferramentas esto ao alcance das mos.
As sugestes dos doutrinadores apontam as possibilidades de realizao do
projeto democrtico. Apenas para algumas delas faz-se necessria alterao do texto
constitucional. Para a maioria, o projeto vale como est posto. certo que o projeto
poderia ser mais ousado, mas sua concretude no pode ser desprezada. H um timo
ponto de partida e um bom caminho j trilhado. Resta caminhar.
Finalmente, cabe ressaltar a lio de Jos Eduardo FARIA:
a nica certeza possvel neste Brasil ps-Constituinte () [ que] a democracia
jamais pode ser limitada a uma simples cristalizao de certas regras e liberdades, por meio
de uma ordem constitucional completa e acabada, do ponto de vista lgico-formal; pelo
contrrio, a democracia, enquanto dimenso simblica da poltica que se abre
interrogativamente em direo a um futuro visto como um problema e jamais como
certeza, um permanente vir-a-ser que se enriquece e revigora nos movimentos de
questionamento contnuo do estabelecido, na luta por novos direitos que alargam,
reformulam ou mesmo contradizem os j concedidos e na permanente reinstituio do
social e do poltico515.

513

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e ordem econmica. In: FIOCCA,

Demian e GRAU, Eros Roberto (orgs). Debate sobre a Constituio de 1988. So Paulo: Paz e Terra,
2001. p. 9-34. p. 31-32.
514
A passagem para a democracia real, para Rogrio Gesta LEAL, significa a recuperao
do seu carter subversivo, a criao de um novo espao pblico e a transio do cidado genrico,
abstrato, para o cidado especfico, abstrato. LEAL, Rogrio Gesta. Direitos Humanos no Brasil:
desafios democracia. Porto Alegre: Livraria do Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1997. p.
167-168.
515
FARIA, Jos Eduardo. O Brasil ps-Constituinte. Rio de Janeiro: Graal, 1989. p. 9495.

223

6 CONCLUSO
Vim pelo caminho difcil,
a linha que nunca termina,
a linha bate na pedra,
a palavra quebra uma esquina,
mnima linha vazia,
a linha, uma vida inteira,
palavra, palavra minha.
Paulo Leminski

Afirma-se que uma pesquisa nunca termina. Esta certamente no termina

aqui. O projeto democrtico brasileiro, que tem suas bases na Constituio de 1988,
construdo e reconstrudo todos os dias, a partir das prticas de poder e das conquistas
da cidadania.
O debate ocorrido na Assemblia Nacional Constituinte traz importantes
dados para a compreenso das possibilidades democrticas no Brasil. Como alguns
institutos so afastados e, portanto, como podem ser recuperados e os argumentos
dos diversos setores sociais e dos representantes polticos de ideologias contrapostas
indicam os caminhos trilhados e os que podem ser feitos ao caminhar.
As opinies dos mandatrios sobre o papel da representao poltica e do
exerccio direto da soberania popular dizem muito sobre a crise de representatividade
no Estado brasileiro atual. A conduta dos representantes, l e agora, confirmam as
crticas doutrinrias forma de democracia preferida pela prtica poltica.
No entanto, o trabalho constituinte representa uma conquista. A Constituio
no pode ser vista como um discurso utpico ou como um empecilho. Suas normas
trazem os contornos do projeto democrtico e as formas de sua realizao. Seu confuso
texto reflexo de seu nascimento democrtico e sua prolixidade espelho das
esperanas do povo brasileiro em uma nova ordem constitucional.
A Constituio de 1988 traz um texto construdo pelas demandas sociais,
pela colaborao dos intelectuais, pela participao popular e pelas discusses na
Assemblia Nacional Constituinte. O seu projeto democrtico, fruto das distintas

224

ideologias e diferentes interesses da sociedade brasileira, positivado timidamente,

mas com toda a fora normativa necessria para se fazer realizar.
Alega-se indiferena dos mandatrios polticos. Mas os novos tempos j
avisam que sua relao com os representados deve mudar. O cinismo e a
irresponsabilidade, o atuar como dono, devem ceder lugar prestao de contas, aos
mandatos participativos.
Afirma-se a apatia dos cidados face arena poltica. Contudo, a superao
da democracia puramente representativa e as opes de participao na vontade
poltica do Estado ncleo do conceito de cidado mostram as alternativas para o
agir republicano, para a construo coletiva de um estatuto de convivncia baseado em
valores compartilhados. Se souberem que suas vozes sero ouvidas, no hesitaro em
fazer uso delas.
A concepo puramente representativa da democracia (em desacordo com o
comando constitucional) e a continncia do legislador infraconstitucional no
permitem, at agora, a realizao de todo o potencial democrtico j normatizado. Mas
isto apenas um obstculo vencvel. O mais difcil j foi feito.
A culpa da realidade poltica brasileira no da Constituio do seu
desrespeito. Impe-se a adoo do texto constitucional como pacto poltico realizado
democraticamente e apto a realizar a democracia.
Conclui-se pela legitimidade da manifestao do poder constituinte (mais por
seu produto que por sua convocao ou pelos desvios em seu exerccio) e pela efetiva
construo de um projeto democrtico.
Ainda que com os filtros de uma representao poltica viciada e sem a
manifestao direta do povo sobre o texto constitucional, as aspiraes populares nele
encontram eco. No razovel desconsiderar sua relevncia na alterao do papel do
Estado e do cidado na sociedade brasileira.
H falhas. H demandas que no foram ouvidas. H conquistas que foram
esvaziadas. Mas o substrato normativo resiste com suficiente densidade para se fazer

225

valer.
A Constituio permite a democracia. As ordens jurdicas regionais e
municipais e a legislao ordinria (ainda tmidas) trazem alternativas. Outras so
postas por doutrinadores ou so frutos de demandas sociais. Abrem-se portas para a
realizao concreta do ideal democrtico primeiramente por meio de canais
institucionalizados de participao. Se era necessrio evidenci-las, essa pesquisa
tentou trazer sua contribuio.
As tarefas impostas constitucionalmente devem ser cumpridas. A adequada
compreenso dos fundamentos e dos objetivos do Estado brasileiro permite a
realizao mxima dos seus dispositivos.
O aprimoramento dos institutos deve ser feito no espao permitido pela
Constituio. Ou por intermdio de mudanas que recuperem seu sentido. Jamais
desvirtuando seu esprito ou desconsiderando sua configurao como produto de uma
luta democrtica.
No possvel abrir mo do espao estatal como esfera de realizao do
indivduo ou perder de vista o contedo mnimo de democracia, o significado
inafastvel de soberania popular, sob pena de renunciar s conquistas da sociedade
brasileira.
A resposta est na Constituio. s ir at ela. Parafraseando Mario
Quintana, basta do silncio de uma Constituio que ningum l.

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