La Reforma del Estado en Amrica Latina

Gua Abreviada para Exploradores en la Jungla

Mario Waissbluth

Esta es una publicacin de POLIS, Programa Latinoamericano de Gerencia Pblica

Una iniciativa conjunta del Departamento de Industrias de la Universidad de Chile e IGT

INTRODUCCIN
Este documento, que no podemos llamar libro ni artculo1, sino un hbrido propio de los
confusos tiempos, tiene sus orgenes en algunas columnas de prensa y un curso para el
Magister en Gestin y Polticas Pblicas de la Facultad de Ciencias Fsicas y
Matemticas de la Universidad de Chile, y ha sido escrito en varias decenas de horas de
avin, dando vueltas por una vapuleada Amrica Latina en el transcurso de mi trabajo
como ejecutivo de IGT, empresa consultora en gestin, una de cuyas especialidades es
el tema que nos ocupa. En esta empresa nos ha tocado vivir, de forma marginal o
protagnica, ms de doscientos procesos de cambio en entidades estatales, tanto del
Poder Ejecutivo como Judicial y Legislativo, en aparatos ministeriales, y en servicios
pblicos o municipales.
Al comenzar una visin retrospectiva de esta experiencia, viene a la cabeza un artculo
de John Kotter 2, que marc fuertemente nuestro desarrollo profesional en el ao 1995; su
ttulo es Liderando el cambio: Por qu fallan los esfuerzos de transformacin y algunos
prrafos clave son:
Durante la ltima dcada, he observado ms de cien empresas, grandes y pequeas,
tratando de reinventar su competitividad... Estos esfuerzos han tenido muchas
denominaciones: calidad total, reingeniera, cambio cultural, reestructuracin.....
Algunos de estos cambios corporativos han sido muy exitosos, algunos han sido
fracasos totales. La mayora se ha quedado a medio camino, con un claro sesgo hacia
la parte inferior de la escala....... Errores crticos en cualquiera de las fases del cambio
pueden tener un efecto devastador, disminuyendo el impulso y anulando ventajas
trabajosamente obtenidas.... Tal vez porque tenemos poca experiencia en renovar
organizaciones, gente muy capaz a menudo comete al menos un gran error.

Aquel artculo, que enumera errores tpicos y frecuentes que describiremos en detalle
ms adelante, vino a cristalizar muchas vivencias e intuiciones, que mostraban una
porfiada realidad: si Kotter presenci y experiment severas tardanzas y dificultades en la
materializacin de cambios en empresas privadas del mundo industrializado, estas
patologas se manifiestan en forma agudizada en procesos de transformacin de
entidades pblicas en Amrica Latina, en que el reformador est sujeto a restricciones
laborales, presupuestales, polticas y normativas de superior envergadura.
A veces, medio en broma y medio en serio, uno piensa que, si la profesin de consultora
fuera la medicina, esta especialidad sera la psiquiatra, con patologas fuertemente
arraigadas, que requieren de una dosis monumental de paciencia y persistencia.
Generalmente se puede mejorar en algo la calidad de vida de los pacientes, pero.... se
curan totalmente slo una minora de los casos. Estas grises percepciones se refuerzan
con otra lectura: Pollit y Bouckaert3 han escrito recientemente un magnfico anlisis
comparado de los procesos de reforma pblica en 10 pases industrializados, incluyendo
el Thatcherismo radical, el ya famoso caso de Nueva Zelanda, los Estados Unidos, y
1

Una versin abreviada del mismo, con el ttulo Asignatura Pendiente, fue publicada en la revista mexicana Poltica
Digital de Febrero del 2002.
2
3

John Kotter, Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, Harvard Business Review, Marzo - Abril 1995, pp. 59-67.
Christopher Pollit, Gert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000.

pases ms rgidos en lo laboral como Francia y Alemania. En cualquier escenario, dichos

autores han analizado ejemplos de frontera en materia de reforma del Estado.
Debe destacarse que, en los pases de esa muestra, hay un nivel fenomenal de gasto
pblico y probablemente uno de los motivos de la reforma haya sido su disminucin, con
relativo xito: han pasado de un promedio de 46.9% del PGB en 1985 a 44.6% en 1999,
siendo el caso ms radical el de Nueva Zelanda, que lo redujo de 57.5 a 44.9% en menos
de 10 aos4 . Por contraste, Finlandia aument su gasto de 45.4% a 50.9% en el mismo
perodo. Los autores dicen que en estos pases, despus de un exhaustivo anlisis, no
queda claro el dilema del huevo y la gallina: la reduccin del gasto empuj las
reformas, o las reformas redujeron el gasto?
Otros datos poco alentadores extrados de esa obra: La productividad del sector gobierno
en Suecia disminuy en 6% en la dcada 80-90, y la confianza en las instituciones
pblicas europeas, segn el European Value Survey, no aument un pice en el perodo
81-90.
Siendo escaso el xito en materia de indicadores duros como gasto y productividad
pblica en aquellos pases, he aqu algunas de las conclusiones ms generales de dichos
autores:
Lo ms que uno puede decir es que los sistemas poltico-administrativos cambiaron
ms fuertemente en unos pases que en otros..... Sin embargo, si las numerosas
reformas en los pases de alto nivel de innovacin pueden ser consideradas mejoras
reales, esa es otra pregunta muy diferente..... Est claro que el movimiento por la
reforma del Estado no ha necesitado de resultados para alimentar su propia marcha.....
Por otro lado, sera un error sacar la conclusin de que la reforma del Estado ha sido
una farsa actuada por cnicos o estpidos. Al contrario, es claro que muchos de los
cambios han tenido beneficios para algunos grupos e individuos, aun cuando los
impactos de largo plazo continan en una cierta obscuridad.5

Ante estos deprimentes anlisis, cabe la legtima pregunta: vale la pena el esfuerzo?....
o acaso las restricciones son de tal envergadura que es mejor olvidarse y sumirse en el
tranquilo sopor de una burocracia cansina, escuchando cada cierto tiempo con
escepticismo el reclamo de ciudadanos descontentos, funcionarios pblicos aun ms
descontentos, y ministros de finanzas que sufren para que las cuentas les cuadren.
Mi personal respuesta es que vale la pena. Vale muchsimo la pena. Para ilustrar esta
aseveracin, recurrir a nuestra experiencia lmite: ocurri en un dilogo con el
Presidente de un importante Tribunal. Le manifestamos nuestra intensa preocupacin,
dicindole Seor Presidente, esta Corte lleva varios aos ingresando 90.000 casos al
ao, y cerrando 60.000 casos al ao. Ya se han acumulado 250.000 casos, lo cual
significa que, si Ud. no recibiera ni uno ms, a este ritmo se demorara 4 aos en tramitar
los juicios pendientes. Se produjo un largo silencio, despus del cual respondi y por
qu me traen a m estos problemas administrativos?

Segn datos de PNUD (1998) en Chile el gasto pblico como % del PGB es 23.3%, en Brasil es 32,9%, en Per 17,6%
y en Repblica Dominicana 14,8%.
5
Pollit y Bouckaert, Op. Cit.

..... 250.000 dramas humanos perdidos en el limbo por problemas administrativos.

Es por esto que vale la pena. Las dificultades y restricciones son enormes, pero a la vez,
si uno pudiera en aquella Corte lograr una mejora de slo 10% en la congestin de
causas judiciales, lo que es perfectamente posible... se van a resolver 25.000 dramas
humanos. Acortar el tiempo de espera de las operaciones quirrgicas en hospitales
pblicos significa cientos o miles de vidas salvadas, y mejorar en un 10% la efectividad
de los procesos escolares representa un futuro mejor para miles de familias. En otras
palabras, lo que est en juego no es poco y las dificultades son tan grandes como las
satisfacciones.
Dada la elevada tasa de rotacin de ejecutivos pblicos en Amrica Latina, uno se
encuentra frecuentemente con personas que, con la mejor de las intenciones, intentan
ponerse el sombrero de reformador y producir rpidamente buenos resultados, sin haber
transitado antes por este pedregoso camino. El propsito de esta Gua para
Exploradores es transmitir de manera lo ms ordenada y didctica posible algunas de las
experiencias acumuladas en estos 13 aos de recorrer el continente, dando algunas
pistas sobre cmo hacerlo, y tal vez ms importante, cmo no hacerlo. Para ello,
presentaremos las siguientes secciones:
1. Reforma y Modernizacin del Estado: Conceptos Generales
2. Zanahorias, Garrotes, Sermones y la Medicin de su Impacto
3. La Transformacin Gerencial en Sistemas Complejos
4. Las Restricciones Polticas al Cambio Institucional
5. Rpido y Sucio, Lento y Limpio; de Arriba Abajo, de Abajo Arriba
6. Burocracias Profesionales y Mquinas Burocrticas
7. El Directivo Pblico
8. La Presupuestacin Pblica
9. El Rol de las Contraloras Modernas
10. Las Restricciones Culturales, Laborales y Sindicales
11. El Cambio Organizacional y las Lecciones de Kotter
12. Gobierno Electrnico y Tecnologas de Informacin
13. Gua de Accin para Reformadores Perplejos
14. Eplogo
15. Bibliografa Recomendada
El documento est diseado para su lectura completa, en el orden sealado. Sin
embargo, cabe destacar que de este listado, las Secciones 8 y 9, y partes de la 7 (en lo
referente a sistemas de gerencia pblica), se refieren a reformas horizontales y
normativas del aparato de Estado, completamente fuera del alcance de la persona
interesada o con posibilidades de intervenir en una entidad aislada. Por tanto, el lector
puede omitirlos, salvo para efectos de una discusin ms amplia e integradora del
fenmeno.
En otra mirada, las Secciones 1, 4 y 5 se refieren al contexto general y las restricciones
polticas de la reforma, y por tanto, si el lector est nicamente interesado en el
herramental de gestin, tambin puede omitirlas.

Una advertencia: a lo largo de estos aos, me he encontrado con numerosos funcionarios

pblicos y estudiantes latinoamericanos que sinceramente creen que la aplicacin de
herramientas modernas de gestin o tecnologas de informacin es algo que slo es
pertinente a las cochinas empresas privadas o peor an, que son una conspiracin de
las fuerzas del mal y los globalizantes. En ello me temo que este documento es
intransable. El lector encontrar abundantes referencias a estas herramientas
tecnocrticas, y numerosas citas a la literatura norteamericana y europea, por la sencilla
razn de que es all de donde han surgido las mejores herramientas y anlisis que me ha
tocado conocer en materia de gestin pblica. Por ello recurriremos al uso abundante de
citas textuales de algunas de estas obras. Si ya estn bien escritas, no tiene sentido
refrasearlas para satisfacer las vanidades acadmicas de este autor. No utilizar ese
potente arsenal sera una aberracin ideologizante, pues significara no apreciar las
enormes dosis de sufrimiento humano en salud, justicia o educacin, y el monumental
dispendio de recursos que yace tras la ineficiencia pblica.
Como ha escrito un distinguido canadiense6, que citaremos profusamente en este
documento:
Decir que todas las instituciones pblicas son mal administradas, que deben ser
reorientadas, y que agregarle ms "management" a estas instituciones es la nica
solucin al problema, es francamente errneo

...pero a la inversa, pretender reformar entidades pblicas sin un stock mnimo

indispensable de herramientas de gestin, management y liderazgo es aun ms
errneo.
Tunqun, Chile, Diciembre 2002.

Henry Mintzberg, Managing Government: Governing Management, Harvard Business Review, May-June, 1966, pp. 7583

1.

REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO:

CONCEPTOS GENERALES
Polticas horizontales o gestin institucional?

La

palabra modernizacin es un resumidero de cualquier cosa. Evoca productividad,

calidad, secularizacin, alejamiento de los dogmas, flexibilidad, informtica. Algn
politlogo lleg a definir la modernidad como todo aquello que se parezca a los Estados
Unidos, potencia hegemnica desde la ltima mitad del siglo XX. Aunque un poco
escalofriante, esta definicin no deja de tener algo de razn.
Si por otro lado modernizacin tiene que ver con los tiempos actuales, entonces Bin
Laden sera moderno... y no parece serlo. Pero dara la impresin que Britney Spears s
lo es. La religin no suena a moderna, internet s. Por ello, y dada la confusin que
produce este trmino, la definicin de reforma del Estado que dan Pollitt y Bouckaert en
el antecitado libro, aunque prosaica, suena ms que razonable y prctica para nuestros
fines:
Son cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector pblico, con el
objeto de hacer que funcionen mejor en algn sentido.

Por cierto, la frase que funcionen mejor en algn sentido es bastante vaga, y podra tal
vez perfeccionarse de manera tecnocrtica definiendo el funcionen mejor en trminos
de indicadores de eficacia, eficiencia y calidad internacionalmente comparables. A lo
anterior podramos agregar que la reforma del Estado viene asociada a algunas
megatendencias frecuentes, que un ya clsico libro de Osborne y Gaebler7 (que ningn
reformador debiera dejar de leer) resumi muy bien:

Conviene separar la toma de decisiones, que pertenece al mundo de las polticas

pblicas, de la ejecucin y prestacin del servicio, pues cuando ambas esferas se
mezclan se generan toda clase de vicios.
Es mejor darle facultades a las organizaciones ciudadanas que servirlas
directamente, pues la experiencia demuestra que las pequeas unidades
autogestionadas por sus dueos suelen ser ms eficaces que las pesadas
maquinarias burocrticas.
Hay que inyectar competitividad e innovacin en la prestacin de servicios pblicos,
hacindolos competir entre si y con terceros.
Hay que buscar la transformacin de las organizaciones regidas por reglas, que en
ltima instancia tienen como propsito fundamental su autopreservacin, en
organizaciones orientadas a resultados, que es lo que le interesa a la ciudadana.
Debemos financiar el producto final, que es lo que le interesa a la ciudadana, en
lugar de los datos e indicadores intermedios, que es lo que le interesa a la burocracia.
Las organizaciones pblicas deben procurar ganar en lugar de gastar, introduciendo
criterios emprendedores en su gestin.

David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public
Sector, Penguin Books, 1993

Satisfacer las necesidades del cliente debe ser un principio ordenador fundamental.
Ms vale gastar un kilgramo en prevencin que una tonelada en curacin.
Diseemos un gobierno verdaderamente descentralizado en su toma de decisiones, y
por tanto cercano a los usuarios.
Provoquemos el cambio a travs del mercado cada vez que se pueda, como por
ejemplo en el caso de los permisos de emisin transables, que buscan controlar la
contaminacin mediante ese tipo de reglas.

Cabe destacar que, en muchos crculos latinoamericanos, estos aportes de Osborne y

Gaebler tienden a verse como demasiado empresariales. Podra interpretarse, en una
lectura sesgada, que estos principios conducen a un repliegue o achicamiento del
Estado, especialmente del rol de productor de bienes y servicios. Mi personal lectura es
que la aplicacin de estos principios lleva a un Estado ms fuerte y slido. Parafraseando
a Mintzberg, los pases requieren de buen y slido gobierno, no de gobierno avergonzado
de su propia existencia. Muchos de estos principios, adecuados a la realidad especfica
de una poltica y organizacin pblica, son muy efectivos, siempre que se apliquen
respetando el sentido comn de determinadas situaciones.
Nos atreveramos a postular un principio an ms amplio: cuando una determinada
solucin de poltica o gestin pblica desafa el sentido comn de los stakeholders, lo que
suele estar mal es nuestro diseo, y no el sentido comn de aquellos. Por cierto,
stakeholder es una importante palabra, intraducible al espaol, que significa algo as
como todos los que tienen vela en este entierro.
Vamos a un ejemplo. Una experiencia muy citada en diversas publicaciones se refiere a
la directora de una biblioteca pblica municipal norteamericana. Ella se encontr con que
las madres del barrio, clandestinamente, estaban
usando el recinto como sala cuna, pues no tenan
La confusin entre poltica
pblica y gestin
recursos para pagar una. Su primera reaccin habra
sido expulsar a las madres para as cumplir las
pblica es uno de los ms
severos problemas.
reglas, primer propsito de toda entidad pblica.
Luego, felizmente, decidi alinearse con las seales
de sus usuarios, cre formalmente una guardera y centro de padres en la biblioteca,
satisfizo as una necesidad real de la comunidad y logr aumentar notoriamente los
ndices de aprovechamiento de los libros en su institucin. Ese ejemplo ser todo lo
norteamericanizante que se quiera, pero es perfectamente aplicable a la gestin pblica
latinoamericana. Cuando la Direccin de Bibliotecas Pblicas de Chile lanza su campaa
Un libro para sanarme y lleva sus libros a los hospitales, no est haciendo algo muy
diferente.
En otro mbito de definiciones, la confusin entre poltica pblica y gestin pblica es uno
de nuestros ms severos problemas. Aceptando de antemano que la frontera entre
ambos trminos es difusa, poltica pblica se refiere a qu hacer, y gestin pblica a
cmo hacerlo. Buena parte de las autoridades latinoamericanas cree que bastar con la
retrica parlamentaria y el trmite de leyes, es decir, modificar la poltica pblica, para
que los problemas se solucionen. Usan el trmino problema administrativo en vez de
desafo de gestin porque as resulta fcil quitarle mrito al tema. No lo hacen de mala
voluntad, sino que el concepto gestin les resulta ajeno a su experiencia y conocimientos.

La dcada pasada fue testigo de una explosin de reformas en las polticas pblicas
latinoamericanas. Mas aun, la mayor parte de los postgrados latinoamericanos en esta
materia se refieren en realidad a poltica pblica, y escasamente a gestin. Hoy, todos
dicen saber qu es lo que hay que hacer para desregular, y para reformar la educacin,
la salud, o las empresas pblicas. Entonces por qu ser que, salvo honrosas
excepciones, el aparato ejecutivo y judicial latinoamericano continua sumido en un
desastre, con la misma burocracia, funcionarios descontentos, mala atencin al
ciudadano, y otras lacras peores como la corrupcin?
Una de las explicaciones es que no basta, por ejemplo, con tener una nueva regulacin
bancaria. Hay que tener tambin un ente regulador moderno, eficiente y gil, y es all
donde fallamos. O bien, no podemos disear una reforma educativa, y no encontrar la
manera de transformar la relacin con un sindicato de profesores aguerridos,
legtimamente frustrados.... muchos de los cuales no tienen las aptitudes mnimas
necesarias para educar a nuestros hijos.
Rodrigo Egaa8, basado en parte en aportes de Koldo Echebarra9, ha sintetizado una
excelente distincin conceptual entre los diferentes mbitos que abordaremos.
La primera distincin bsica es la existente entre reforma institucional y reforma
sustancial. Se entiende por reforma institucional aquella que afecta el diseo y
funcionamiento de las instituciones, es decir, a la organizacin y funcionamiento del
poder y su articulacin con el entorno para el diseo y ejecucin de las polticas
pblicas, siendo un caso caracterstico la llamada reforma liberal (separacin de
poderes, control judicial, instauracin del principio de legalidad, etc.); a su vez, reforma
sustancial se refiere a aquel proceso en virtud del cual se transforma el contenido de la
accin pblica, alterando sus fines, objetivos y alcance.

En este contexto, el concepto de gestin pblica est cerca de la reforma institucional, y

la poltica pblica de la reforma sustancial. Una reforma sustancial del Estado podra ser
la estatizacin de empresas privadas, o la privatizacin de empresas pblicas. Ahora
bien, ambos procesos se pueden gestionar de manera transparente y eficiente, o de
manera corrupta e ineficiente. Continua Egaa:
Una segunda distincin opera al interior de la categora reforma institucional y
permite identificar dos dimensiones bsicas: los cambios a la organizacin del poder
fundamental, pero no exclusivamente constitucionales- comprenden la llamada
reforma poltica; por su parte, las transformaciones al conjunto de instituciones del
poder ejecutivo que realizan las operaciones de diseo y ejecucin de polticas y de
prestacin de bienes y servicios pblicos a los ciudadanos abarcan la denominada
reforma administrativa . Los mbitos que incluye esta ltima consideran, bsicamente,
cuatro grandes componentes: la estructura y gestin de los recursos humanos o
servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos decisionales y las
relaciones con los ciudadanos.

Rodrigo Egaa. Reforma y Modernizacin del Estado en Chile: avances y desafos, enviada a publicacin en la Revista
del Centro de Estudios Pblicos, Julio, 2002. Otra ponencia de este autor analiza en detalle la experiencia chilena:
Innovacin y modernizacin del Estado, Seminario Interno de IGT, Julio 2002. regana@invertec-igt.com
9

Koldo Echebarra, Reivindicacin de la reforma administrativa: significados y modelos conceptuales, Revista del CLAD
Reforma y Democracia, N 18, pginas 77-96.

En este punto, cabe agregar una nueva distincin. Hay reformas polticas y
administrativas que se pueden lograr por rutas transversales a todo el aparato del Estado,
y otras que abordan la especificidad de un solo mbito o institucin. Ejemplos de
reformas transversales, de amplio impacto, son las modificaciones a la forma de
gestionar la contabilidad y presupuestos de las entidades del Estado; los procedimientos
generales de evaluacin de impacto, transparencia y eficiencia de las instituciones y
programas; la normativa de contratacin de gerentes pblicos; los estatutos de los
trabajadores del sector; o temas transversales de gobierno electrnico, como el sistema
mexicano Compranet y el chileno Chilecompra, que obligan a todas las entidades del
Estado a publicar sus adquisiciones y eventualmente realizar sus transacciones en un
sitio web nico. En cambio, las reformas de un solo mbito o institucin dependen en
mucho mayor medida de la capacidad, paciencia, persistencia y duracin en su cargo del
gerente pblico o reformador responsable del tema. En cualquier caso, ambas son
necesarias, y la dosificacin de las reformas horizontales vs. las institucionales ser
discutida ms adelante.
La tercera e interesante distincin mencionada por Egaa:
Existe una notable diferencia conceptual entre reforma sea con el alcance que se
quiera- y modernizacin de la administracin. Echebarra utiliza la tensin entre
cambio continuo y cambio discontinuo para desentraar el ncleo que hace la
diferencia. En efecto, sobre la Administracin operan permanentes procesos de
adecuacin a las condiciones del entorno, que se traducen en ideas de
simplificacin, de rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico, donde el
cambio es el resultado de la aplicacin tcnica de principios generales de
organizacin. Esta perspectiva adopta una concepcin de la administracin como
autocontenida, y desestima la existencia de un sentido ltimo de la
institucionalidad y de la accin pblica definido por la ciudadana a travs de sus
mandatarios; en una palabra, tiene un sesgo marcadamente tecnocrtico.
Tomassini la denomina reforma gerencial 10, pues pone su acento en la centralidad
que juega el liderazgo en la produccin eficiente de valor al interior del sector
pblico. Ms comnmente se le llama modernizacin.

Hechas las distinciones del caso, de poltica vs. gestin, de reforma sustancial vs.
reforma institucional, de reforma poltica vs. administrativa, y de reforma vs.
modernizacin, es sano volver a la vaga e inclusiva definicin de Pollit y Bouckaert: Son
cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector pblico, con el objeto de
hacer que funcionen mejor en algn sentido. En definitiva, de eso se trata, de que
funcionen mejor para los ciudadanos, y tambin para los trabajadores pblicos. El
problema que establecen estos autores tal vez sea otro, que en nuestra experiencia es
fundamental:
Los fenmenos polticos se mueven mucho ms rpido que los cambios
organizacionales. Como resultado de la aceleracin de los procesos polticos... ha
ido creciendo la discrepancia entre la necesidad del poltico de tener algo rpido
que mostrar y las necesidades del reformador de tiempo, compromiso y
continuidad11.

10
11

Reforma y Modernizacin del Estado en Amrica Latina, SEGPRES Universidad de Chile. 12 de noviembre de 2001.
Pollit y Bouckaert, Op. Cit.

Dejemos hasta aqu el mundo de las definiciones, sobre el cual tal vez se podran hacer
decenas de muy sesudos seminarios, en la mejor tradicin latinoamericana, y
adentrmonos un poco ms en la jungla tecnocrtica: qu hacer para lograr que las
cosas funcionen mejor en algn sentido? Dicho de otro modo, a partir de este punto,
abandonamos la esfera de la poltica pblica, o de la reforma sustancial, para
concentrarnos exclusivamente en el objetivo de este trabajo: proporcionar herramientas
de gestin para la reforma institucional y administrativa del Estado. La nica interfase
entre poltica y gestin que abordaremos est en las Secciones 7, 8 y 9, donde se
proponen algunas medidas horizontales de poltica pblica, que podran tener un
profundo impacto transversal en la gestin de las instituciones del Estado.

10

2.

ZANAHORIAS, GARROTES, SERMONES, Y LA

MEDICIN DE SU IMPACTO
No se puede mejorar sin medir...

El ttulo de esta Seccin, cuyo propsito es sintetizar las formas de accin del Estado, y
su medicin, est extrado de dos interesantes libros de Vedung, uno de ellos con el
mismo nombre12. Agreguemos otra cita interesante, esta vez de Bill Clinton, dicha al
firmar el Government Performance and Results Act, de Agosto de 1993:
Puede parecer asombroso, pero como otras grandes entidades, la nuestra est
dominada por consideraciones de input: cunto gastamos, cunta gente tenemos,
qu reglas nos gobiernan? y muchsimo menos por consideraciones de output:
funciona esto, y est cambiando y mejorando la vida de la gente?

La accin del Estado pertenece a varios mbitos: la seguridad nacional, las relaciones
exteriores, normar la convivencia de sus ciudadanos y organizaciones, el fomento al
desarrollo socioeconmico y cultural, la redistribucin del ingreso, la infraestructura, y la
provisin de servicios, especialmente en los casos en que el mercado no puede dar una
respuesta satisfactoria. Para ello, el Estado dispone de tres y slo tres instrumentos
bsicos: zanahorias o incentivos; garrotes o castigos; y los sermones, que son dbiles y
no mandatorios llamados a portarse bien. Si se analiza cualquier intervencin del
Estado, uno concluye que ocurre por medio de una de estas tres maneras, o de su
combinacin.
Al otorgar una exencin tributaria a las empresas que capacitan a su personal, el Estado
pretende modificar una conducta, dando una zanahoria o incentivo que,
presumiblemente, har que empresas que antes no capacitaban a sus trabajadores, o
que no lo hacan suficientemente, adopten esta conducta. Si el mismo Estado
amenazara con penas de crcel a los empresarios que no capaciten, el Estado estara
aplicando la ms poderosa de sus herramientas: el garrote. Si el Estado se limitara a
hacer por la prensa un llamado a que los empresarios se porten bien y capaciten a sus
trabajadores, estar aplicando el ms dbil de sus instrumentos: el sermn. Hay
situaciones que ameritan garrotes, otras zanahorias, y otras sermones.
Esto que dice Vedung suena a obviedad, pero es una obviedad muy prctica. Nos dice
que, en definitiva, el objeto de la reforma o modernizacin del Estado es decidir qu
zanahorias, garrotes y sermones aplicar (es decir, definir la poltica pblica), y despus,
aplicarlos con eficacia, eficiencia y calidad (en el mbito de la gestin). Pensar con este
marco de referencia ayuda a decantar los razonamientos y focalizar las acciones del
reformador.

12

Carrots, Sticks and Sermons: Policy Instruments & Their Evaluation, M.L. Bemelmans-Videc, R.C. Rist, E. Vedung,
Transaction Publishers, 1998. Vase tambin Public Policy and Program Evaluation, E. Vedung, Transaction Publishers,
1997.

11

Lo anterior nos lleva a una de las herramientas ms importantes del arsenal: la

evaluacin del impacto de las polticas, programas e intervenciones institucionales. Si la
reforma del Estado consiste en hacer que las cosas funcionen mejor, entonces el lema
bsico del reformador debe ser: no se puede mejorar sin medir.
La carencia de indicadores de desempeo es la primera y ms importante patologa de
las entidades pblicas. Si nos acercamos a un instituto de fomento turstico, o de fomento
agropecuario, cuya misin es entregar algn tipo de estmulo para que los individuos o
las empresas hagan crecer el turismo o la produccin
La carencia de indicadores
agropecuaria, surgen preguntas obvias: Cuntos
de desempeo es la
incentivos otorgaste el ao pasado? Cunto te
primera y ms importante
demoraste en promedio para entregar cada incentivo?
patologa de las entidades
Contamos con una encuesta de satisfaccin de tus
pblicas.
usuarios? Hay otras preguntas no tan fciles de
responder: Cunta actividad turstica sustentable se
desarroll por cada estmulo otorgado? Se hubiera desarrollado esa actividad turstica si
no hubieras otorgado estos incentivos?
Una entidad pblica es una institucin a la cual el Gobierno le da dinero que recibi de los
contribuyentes, para hacer el bien o para regular a algn segmento de la poblacin o de
la economa, en alguna situacin en que los mecanismos del mercado son insuficientes
para resolver el problema. Es entonces legtimo que, si le estamos dando a esa entidad
el dinero de nuestros impuestos para hacer el bien, no se nos contesten preguntas tan
obvias y evidentes como las arriba enunciadas? El 90%, y no es una exageracin, de las
ms de 200 instituciones que hemos recorrido, manejan inadecuadamente o carecen de
estos indicadores, los nicos que en el fondo pueden justificar su existencia.
Una de las medidas centrales de reforma del Estado consiste en convertir esos
indicadores en un pilar intransable de la gestin institucional. Los dineros del Estado (o
sea de los ciudadanos) se deben entregar atados a un contrato de desempeo en que la
institucin y sus ejecutivos se comprometen anualmente a, por ejemplo, reducir en tanto
porciento el plazo promedio para tramitar las solicitudes, o generar tantos dlares de
actividad turstica por cada dlar invertido en estos incentivos. Suena obvio, y los pases
industrializados hace tiempo que lo asumieron, pero en Amrica Latina esto no es tan
obvio, ya que a pocos les gusta ser evaluados, ni mucho menos perder el cargo si no
cumplieron con el contrato de desempeo.
Por ejemplo, si se disea un programa de fomento turstico, la evaluacin de su impacto
dista mucho de ser sencilla. Como lo explica Vedung, el problema se complica por lo que
describe este diagrama:

Insumos

Salidas
Conversin
Impacto
(Administracin)
Inmediato

Impacto
Impacto
Intermedio Final

Cuadro 1: La conversin de insumos en impactos

12

Lo que las burocracias suelen medir son los insumos (inputs). Lo ms tpico es medir el
cumplimiento en la ejecucin del presupuesto, como si eso fuera un mrito en si mismo.
Un paso fundamental pasa a ser la medicin de las salidas (outputs). En aquel instituto
de fomento turstico, ste vendra a ser el nmero y volumen de apoyos otorgados, y
otros sencillos indicadores que veremos ms adelante.
El problema surge en la medicin del impacto (outcome) inmediato, intermedio o final, y
aqu las cosas se vuelven filosficamente resbaladizas. Supongamos, por ejemplo, que
gracias a nuestro apoyo se cre un nuevo hotel en
una provincia remota. La gran pregunta, difcil de
Hay una gran diferencia
contestar, es: el empresario turstico habra o no
entre disponer de un mar
creado este hotel si NO hubiera recibido nuestro
de datos y disponer de
apoyo?. Si lo hubiera creado igualmente, sin nuestro
informacin relevante,
apoyo, quiere decir que el Estado tir su plata a la
oportuna y confiable.
basura, y que la hubiera gastado mejor en otros
propsitos. Luego, supongamos que ese hotel comenz a tirar deshechos al ro, que
terminaron matando una cierta especie de pez apto para la pesca deportiva.... y la
evaluacin adquiere una nueva dimensin de complejidad, en los efectos indirectos y
externalidades positivas y negativas de la intervencin pblica.
Existen herramientas metodolgicas para paliar estos problemas evaluativos. Paliarlos,
no resolverlos.
1. Experimentos con grupos de control: se divide a los destinatarios en un grupo
experimental, al cual se le aplica la intervencin y un grupo de control, aleatorio, al
que no se le aplica. Esto no siempre es fcil ni barato, pero cuando se puede, es muy
eficaz.
2. Controles genricos: se comparan los efectos de una intervencin permanente
sobre los destinatarios contra los cambios tpicos ocurridos en la poblacin ms
amplia no cubierta por el programa.
3. Controles estadsticos: los participantes y no participantes del programa son
continuamente comparados.
4. Controles reflexivos: los destinatarios que han sido expuestos al programa, son
comparados con ellos mismos, medidos antes de la intervencin. Esto suele llamarse
lnea base.
5. Controles sombra: los destinatarios que han recibido una intervencin son
comparados, de acuerdo al criterio de expertos, jefes de programa, el staff y los
participantes, acerca de los cambios que creen que hubieran ocurrido de no aplicarse
el programa.
La medicin de los productos (output) e impacto (outcome) de un programa o institucin
debe hacerse en base a indicadores y aqu la tipologa es ms sencilla de lo que parece:
1. Indicadores de relevancia y eficacia, que son aquellos referidos al alcance y el
impacto de la poltica pblica: volumen de usuarios atendidos, efectividad de la
13

atencin, porcentaje de la poblacin atendida, volumen de recursos erogados,

nmero de multas cobradas, etc. En suma cunto se ha hecho?, y se ha hecho en
la direccin correcta?
2. Indicadores de eficiencia: son aquellos que comparan el alcance e impacto con los
recursos invertidos. Costo por usuario atendido, gastos de administracin institucional
comparado con recursos canalizados a la institucin, productividad de los
trabajadores pblicos, etc. En suma cunto cost lo que se hizo?
3. Indicadores de calidad: estos pueden ser objetivos, como por ejemplo el tiempo
promedio de atencin a una demanda, o subjetivos (no por ello menos importantes)
derivados de encuestas de satisfaccin de usuarios. En suma qu tan bien se hizo?
4. Indicadores de economa de recursos pblicos: estos son de especial predileccin
de los Ministros de Hacienda o Finanzas, y se refieren al volumen de recursos
privados movilizados con cada peso de recursos pblicos aportado. En suma se
consiguieron recursos adicionales para hacerlo?
A menudo uno se topa con la creencia de que la definicin de estos indicadores es un
ejercicio de extrema complejidad. Por el contrario: mientras se respete la tipologa arriba
mencionada y el sentido comn institucional, la definicin es ms simple de lo que
parece. Las precauciones que hay que tener son otras13:

No sobreindicadorizar, pues una institucin con cien indicadores es lo mismo que

una sin indicadores. Hemos visto un caso en que una pequea subunidad de una
entidad haba definido 1400 indicadores.....

No incurrir en el delito de medir lo fcilmente medible en lugar de lo importante. Hay

veces que, dado que medir el output o el outcome es caro o difcil, las instituciones
optan por medir trivialidades fcilmente cuantificables, como por ejemplo nmero de
estudios realizados.

No hay que tratar de medir lo inmedible, aquello que slo puede tener una evaluacin
cualitativa. Por ejemplo, el desempeo de un Ministerio de Relaciones Exteriores o
cualquier otro ente de relaciones polticas es difcilmente medible en base a
indicadores cuantitativos.

Hay que difundir exhaustivamente los indicadores y convertirlos en un verdadero

instrumento de gestin y de transformacin institucional. No basta tenerlos guardados
en algn obscuro archivo computacional, deben estar fsicamente visibles en toda la
institucin y disponibles para la ciudadana.

Hay que utilizar los indicadores para benchmarking interinstitucional, es decir, como
base de comparacin con entidades afines; y para benchmarking cronolgico,
midiendo su evolucin en el tiempo en la propia institucin.

13

M. Waissbluth, Indicadores de Desempeo en la Gestin, en Direccin y Gerencia Pblica: Gestin para el Cambio,
Dolmen Ediciones, 1998.

14

Se debe negociar los indicadores con los stakeholders que aprueban el

financiamiento.

Hay que correlacionar, cada vez que se pueda, los indicadores institucionales con los
indicadores departamentales y con la evaluacin individual del desempeo, so pena
de producir verdaderas esquizofrenias institucionales si no se hace.

No hay que confundir output con outcome.

En cualquier caso, es vital reiterarlo: no se puede mejorar sin medir. Hemos visto
muchos casos de diseo de polticas, programas, o intervenciones en la gestin de una
institucin, con un insuficiente esfuerzo en esta
materia, sin la preparacin de lneas base, ni el uso
Las instituciones pblicas o
de controles como los arriba mencionados. Luego,
sin fines de lucro no tienen la
se hacen los cambios propuestos, y queda la
ltima lnea del balance.
frustrante sensacin de resultados vagos, difusos y
Precisamente por eso,
poco claros, lo cual alimenta la discusin estril
requieren de ms
acerca de los roles del Estado y la efectividad de las
gerenciamiento, no menos
reformas.
gerenciamiento, que las
empresas privadas.
Las instituciones pblicas o sin fines de lucro no
tienen bottom line, es decir, la ltima lnea del balance. Precisamente por eso, requieren
de ms gerenciamiento, no menos gerenciamiento, que las empresas privadas, y deben
evitar considerar que lo que hacen es una causa moral, que no requiere de mediciones
de desempeo. Como los usuarios no pagan, o pagan poco, es doblemente necesario
medir su grado de satisfaccin con el servicio que se les presta. Como escribi Peter
Drucker14:
Las instituciones sin fines de lucro tienden a estar tan convencidas de que
estn haciendo lo correcto, que ven la institucin como un fin en si mismo... y
eso es una burocracia.

Para terminar esta Seccin, una precaucin final: cuando una burocracia ha navegado
por siempre sin indicadores, o ha navegado con indicadores rituales que en realidad no
se usan para tomar decisiones, su implantacin slida es una intervencin social de la
mayor envergadura, que no se puede hacer sin planificacin, seduccin, y un poco de
dolor. Pasar del agradable sopor de la no medicin a la inevitable tensin de la medicin,
sea sta personal u organizacional, va a ser necesariamente resistido o temido por
algunos. El tipo de intervencin social va a depender de si la implantacin es obligatoria o
voluntaria, si est o no ligada a incentivos, si est ligada a individuos o unidades, y si
acaso es vista como una herramienta tecnocrtica o una intervencin polticamente
sabia15. All est el arte del reformador que navega por esta jungla.

14
15

Peter Drucker, Managing the Non - Profit Organization, Harper, 1992

Para un anlisis del rol poltico de los indicadores, ver de Neil Carter, Rudolf Klein y Patricia Day, How organizations
measure success: The use of performance indicators in government, Routledge, 1992

15

LA TRANSFORMACIN GERENCIAL EN SISTEMAS

COMPLEJOS
Mirar los rboles impide ver el bosque... y el ecosistema...

En

Julio del 2002, husmeando en ese infierno de tentaciones bibliogrficas que es

Amazon.com, un click hizo caer en mis manos uno de los dos o tres libros que ms han
enriquecido nuestra vida empresarial en la ltima dcada16. Lamento haberme perdido
tres aos desde su publicacin en 1999, por un autor para m desconocido, de
impronunciable apellido Gharajedaghi y nombre Jamshid, quien escribi un breve pero
profundo tratado llamado Pensamiento Sistmico: Gerenciando el Caos y la
Complejidad. Una Plataforma para Disear la Arquitectura de los Negocios. Dista mucho
de ser el tpico recetario gerencial, del tipo como triunfar en 10 pasos, requiere mucha
relectura, y est comentado en la contratapa por el muy conocido Russell Ackoff, uno de
los padres de la ingeniera de sistemas, quien dice:
Einstein una vez escribi que, si no cambiamos nuestros patrones de pensamiento,
no vamos a poder resolver los problemas que hemos creado con nuestros actuales
patrones de pensamiento. Jamshid desarrolla un patrn de pensamiento que da una
solucin a esos problemas.

Siendo imposible sintetizar aqu este profundo

El pensamiento mecanicista, que
aporte, nos limitaremos a decir que su lectura
concibe las organizaciones
deja muy claro que el pensamiento
como mquinas, en estructuras
mecanicista, que concibe las organizaciones
organizacionales jerarquizadas,
como
mquinas,
en
estructuras
con manuales de organizacin y
organizacionales jerarquizadas, con manuales
funciones rgidos, est dando
de organizacin y funciones rgidos, est
sus ltimos suspiros.
dando sus ltimos suspiros, aunque el
histrico y arraigado mecanicismo del sector
pblico probablemente haga que este suspiro dure todava un par de dcadas.
Las distintas partes de una organizacin muestran una porfiada tendencia a autoorganizarse y actuar independientemente, de acuerdo a sus propias reglas, y ya est
llegando la hora de que concibamos la arquitectura de las organizaciones, pblicas y
privadas, como una aglomeracin de entes socioculturales con sus propios propsitos.
Por cierto, esta aglomeracin podra significar la anarqua, excepto si un inteligente
diseo de las interdependencias entre los distintos componentes de una organizacin, y
de ellos con el entorno, genera productividad, satisfaccin, y los otros bienes pblicos o
privados que ella se proponga generar. Entender las interdependencias requiere mucho
ms que capacidad analtica, la cual despieza un problema en sus partes, las analiza
separadamente, y luego busca una explicacin global17. El pensamiento sistmico pone a

16

Jamshid Gharajedaghi, Systems Thinking: Managing Chaos and Complexity. A Platform for Designing Business
Architecture, Butterworth Heinemann, 1999.
17

Lo cual trae a la cabeza las numerosas ocasiones en que gente inteligente y preparada se ahoga en una interminable
maraa de datos irrelevantes, sin visualizar los patrones que dan forma a los problemas y soluciones de una organizacin.

16

la organizacin y sus partes en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto

a este entorno.
Otro concepto fundamental son las propiedades emergentes. Por ejemplo, la emocin
musical es una propiedad emergente del sistema Mario, que surge de la interaccin de
muchos de sus componentes entre si y con el entorno. Un salto cualitativo en la
productividad o la innovatividad de una empresa tambin lo es. El incremento de la
corrupcin en una sociedad .... tambin. Las propiedades emergentes son, como dice
Jamshid, propiedades del todo, no de las partes, no pueden ser deducidas de
propiedades de las partes, y no pueden ser manipuladas por herramientas analticas.
Un equipo de ftbol puede estar compuesto de puras estrellas y ser muy malo. Lo que
caracteriza a un equipo ganador no es slo la calidad de sus jugadores, sino la calidad de
sus interacciones, y lo que caracteriza el xito de largo plazo de una organizacin es la
calidad de cinco procesos bsicos:

la forma de producir valor agregado,

sus procesos de toma de decisin,
sus mecanismos de aprendizaje y control,
la forma de generar membresa en su interior,
y los mecanismos de resolucin de conflictos entre sus miembros.

Llegado este punto, nuestra recomendacin al lector es: detngase un minuto y

pinselo... revise estos cinco procesos bsicos detenidamente, y llegar a la conclusin
de que est leyendo algo importante. Estos cinco procesos, cuando coexisten
virtuosamente,
pueden detonar propiedades emergentes en las organizaciones,
significando un salto positivo de varios rdenes de magnitud, no un simple cambio lineal.
A la inversa, basta con que uno de estos cinco procesos sea inexistente o defectuoso,
para poder asegurar que la organizacin tiene escasas probabilidades de supervivencia
en el largo plazo.
La viabilidad de largo plazo de cualquier organizacin depende de su habilidad para
adaptarse activamente a los cambiantes requerimientos del entorno. Esto requiere
flexibilidad, que slo puede ser provista por una estructura modular, multidimensional,
con membresa positiva, gil en la toma de decisiones, y con redundancias que permiten
crear una organizacin adaptativa y pensante. Imagnese entonces el lector la frustracin
que podr producirle a uno el leer, por ensima vez, las bases o trminos de referencia
de una licitacin nacional o internacional para reformar una institucin pblica, en que el
mandato del consultor es disear un nuevo organigrama y producir nuevos manuales de
atribuciones y funciones, agregndole a veces la informatizacin de los mismos viejos
procesos, de las mismas viejas formas de relacin con el entorno, de la misma visin
mecanicista de la organizacin pblica concebida como una mquina de engranajes
jerarquizados. Esta es la concepcin que Mintzberg ha descrito magistralmente:
Gobierno concebido como mquina: dominado por normas, leyes y estndares, con
elevado nivel de control del aparato central, y compartimentos estancos. Su propsito
central es, en realidad, controlar la corrupcin y el uso arbitrario del poder poltico.

Otro elemento de nuestra aeja concepcin pblica proviene de la visin del Estado
como proveedor de bienes o servicios, en lugar de un ente que formula polticas y luego
17

asegura que la sociedad implemente esas polticas y produzca los bienes y servicios
necesarios. Al concebir el aparato pblico como una fbrica de bienes o servicios, se le
da la vieja organizacin divisional y funcional propia de las empresas de los aos
cincuenta: el departamento A, el B y el C, compartimentos estancos que deben hacer su
labor con una mnima interaccin entre ellos.
Este diseo, que todava podra ser medianamente tolerable si la entidad pblica produce
rutinariamente un servicio en altos volmenes, como el cobro de impuestos o el pago de
pensiones, falla miserablemente cuando el propsito de la entidad es formular polticas
pblicas y asegurar su cumplimiento. La formulacin de una nueva poltica es, en su
esencia, un proyecto de la organizacin, es decir, una actividad que tiene principio y fin,
que requiere de un buen lder de proyecto, y un equipo que la mayora de las veces
necesita un enfoque multidisciplinario y multiinstitucional, equipo que debiera deshacerse
al fin de su tarea. En este sentido, la estructura de un Ministerio debera acercarse ms a
la de una firma de ingeniera o consultora para poder formar y deshacer rpidamente
equipos para abordar la formulacin de una poltica... o una crisis poltica. Pero este tipo
de estructura resultara hoy inaceptable en la legalidad y las concepciones vigentes.
El viejo mundo de los blancos y negros, las dicotomas, los compartimentos estancos, ha
sufrido otro asalto conceptual, el de la lgica difusa. Hace algunas dcadas el jefe del
Departamento de Ingeniera Elctrica de la Universidad de California, Lofti Zadeh18
escribi un sencillo pero monumental teorema19:
A medida que los sistemas se hacen ms complejos, la posibilidad de hacer sobre
este sistema afirmaciones que sean simultneamente precisas y significativas
disminuye.

Este teorema, que le vali el ostracismo acadmico a su autor por un par de dcadas, en
dos lneas dice, nada menos, que la lgica aristotlica no funciona en sistemas
complejos. Si hago afirmaciones precisas, van a ser poco significativas, y si hago
afirmaciones significativas, van a ser poco precisas.
Por ejemplo, si afirmamos que la meta del Ministerio de la Mujer es reducir en 83.400 los
casos de violencia intrafamiliar en un ao, sta es una afirmacin precisa... y muy poco
significativa pues el logro de esta meta depende de decenas de variables completamente
fuera de su alcance. Si, a la inversa, afirmamos que la estrategia central de reduccin de
la violencia intrafamiliar es dar nfasis en proporcionar asistencia legal a las mujeres,
esta es una afirmacin poco precisa pero tal vez muy significativa20.
Esta teora es simple en su implementacin prctica. Suena difcil, pero no lo es. En
suma, cuando a un colectivo de personas le preguntamos qu tanta severa es nuestra
debilidad en el rea de procesos de atencin al usuario?, y ese grupo coincide
mayoritariamente en seleccionar la respuesta mucho, est haciendo una afirmacin
18

Las mayores innovaciones conceptuales en el mbito organizacional parecen provenir del mundo asitico.
Probablemente al mundo occidental, sobre el cual la tradicin aristotlica pesa demasiado, le resulta difcil aceptar las
fronteras difusas, las interdependencias, y en definitiva, el que algo pueda ser y no ser al mismo tiempo.
19
20

Zadeh, Lofti, et al, Fuzzy Sets and Applications. New York, J. Wiley, 1987.

Una colega mujer, al leer este prrafo me coment que no le extraaba el ejemplo, pues la lgica difusa y el manejo de
los sistemas complejos parece ser una capacidad mental que es mayor en el sexo presumiblemente dbil.

18

poco precisa pero muy significativa, y debemos aprender a aceptar esa sabidura
colectiva. Estos simples juegos de mucho, poquito, nada, vaciados en planillas Excel
que tienen nidos recurrentes de operaciones lgicas del tipo if... then ... han demostrado
una admirable potencialidad en el diseo de circuitos de control automtico, software de
aprobacin de crditos, diagnsticos estratgicos, etc. Lofti Zadeh tiene una estatua en
Japn, .. y es desconocido en Amrica. Pero este no es un llamado a programar software
de lgica difusa, es un llamado a utilizar un conjunto escueto y razonable de indicadores
relevantes, olvidarse de las cuantificaciones excesivas y absurdas, y aprender a navegar
en las confusas aguas organizacionales aceptando contradicciones, fronteras
conceptuales y organizacionales difusas, y la sabidura poco precisa pero muy
significativa de colectivos de informantes calificados.
Terminemos esta Seccin con uno de los pocos recetarios de nuestro amigo Jamshid. El
lo llama formulating the mess, y si lo tradujramos castizamente, debiramos decir
clarificando el despelote21, o en mexicano, el desmadre. Despelote es lo que uno a
veces encuentra en las organizaciones, y la primera tarea del reformador es ... ordenar
el despelote.
Lo fundamental durante el acercamiento inicial, consiste en tratar el despelote con
respeto. No es una aberracin, ni una manifestacin de irracionalidad o de bajo
coeficiente intelectual de las personas, las cuales suelen actuar, desde su propio punto
de vista, con una lgica impecable. El despelote es, simplemente:

La consecuencia natural del orden existente, basado en la falsa suposicin de que

nada puede cambiar.
El fruto del propio xito de la organizacin, que cambi los paradigmas sin darse
cuenta de ello.
Un anuncio temprano de los males que se nos vienen encima.
Un fenmeno sumamente capaz de regenerarse a si mismo con mucha facilidad.

Diagnosticar la institucin para clarificar las causas profundas del despelote es entonces
algo crtico, pues pone los problemas en el
contexto adecuado, genera una comprensin
Lo fundamental es tratar el
comn del problema, minimiza la resistencia al
despelote con respeto. No es
cambio, e identifica las reas clave de accin.
una aberracin, ni una
La manifestacin ms difusa pero significativa
manifestacin de irracionalidad o
de que el despelote ha sido exitosamente
de bajo coeficiente intelectual en
clarificado es cuando alguien lo expone
las personas, las cuales suelen
ordenadamente, y se escucha un suspiro
actuar, desde su propio punto de
colectivo que dice al fin... comprendo y me
vista, con una lgica impecable.
siento identificado.
Esta clarificacin se efecta con tres tareas: a) un anlisis de los componentes de los
sistemas desde una visin estructural, funcional, de procesos y conductual, sin hacer
juicios de valor; b) un anlisis de las obstrucciones y dificultades existentes en las
relaciones de poder, en la generacin de conocimiento, en la produccin de valor
21

La editora de este texto me critic fuertemente el uso de este trmino, por burdo. Tiene razn. Lamentablemente,
despus de buscar una alternativa adecuada... no la encontramos.

19

agregado, en las componentes emocionales, y en los valores institucionales, y c)

entender las interacciones entre las variables crticas dentro del sistema y con su entorno.
El pensamiento sistmico es, en definitiva, el arte de simplificar la complejidad, ver a
travs del caos, manejar las interdependencias. Cuando entendemos algo en su fondo,
ya no lo vemos catico ni complejo, pero si nos quedamos en las manifestaciones
superficiales, viviremos con el despelote por un largo tiempo.
A lo largo de estos aos, hemos podido constatar una lista de patologas del sector
pblico. No todas estn siempre presentes, pero son muy frecuentes. Si usamos la lgica
de Jamshid y hacemos un mapeo de las interacciones perversas entre ellas, surge la
figura de la pgina siguiente. Para una mejor comprensin, en ella los recuadros
muestran las patologas, las flechas sus interacciones, y los recuadros mayores de lnea
punteada los tres diferentes mbitos en que estas patologas pueden agruparse.
Ciertamente, no todas las instituciones tienen todas estas patologas, y muchas
instituciones tendrn otras muy diferentes, pero el despelote suele estar originado en la
combinacin perversa de algunas de ellas.

ENTORNO
Restricciones
normativas

Presiones del
entorno
poltico

Inevaluabilidad e
inamovilidad de
trabajadores

Contratacin
de ejecutivos
inadecuados

Conflicto entre antiguos

y nuevos

PERSONA

Restriccin
presupuestaria

Baja calidad
y eficacia en
el servicio
pblico

Clima laboral
inadecuado

Bajos
salarios

Corrupcin

Financiadores
descontentos

Carencia de
indicadores
de gestin

RUMORES de
desprestigio

Procesos confusos y sistemas

desarticulados

Confusin en su misin, servicios, usuarios y estrategia

PROCESOS Y
ESTRATEGIAS

Cuadro 2: Diagrama sistmico de problemas frecuentes en instituciones pblicas.

Llegado este punto, nuevamente le pedimos al lector una breve detencin. Observe
detenidamente cada recuadro, cada flecha que los vincula, y medite acerca de su
realidad en los casos institucionales que conozca. Medite, por ejemplo, si la carencia de
indicadores de gestin se ha traducido en descontento de los financiadores o, si ha
habido incidentes de corrupcin, cules elementos de este diagrama los han favorecido.
Otro ejemplo: una cascada de encadenamientos perversos de alta frecuencia es aquella
que comienza en las presiones del entorno poltico, que conducen a la contratacin de

20

ejecutivos inadecuados, lo que se traduce en corrupcin, mala gestin, conflicto entre

antiguos y nuevos y en definitiva... baja calidad y eficacia del servicio.
El mensaje central de esta Seccin es que, para el reformador que desea comenzar a
aventurarse en la jungla con propsitos de transformacin profunda, un paso
imprescindible consiste en hacer un ejercicio de mapeo similar al de esta figura,
identificar el listado de las patologas fundamentales de su institucin especfica,
establecer la perversidad de las interacciones sistmicas que son la causa originaria del
despelote, medir cuidadosamente sus fuerzas, y disear una estrategia de intervencin
congruente con esas fuerzas y con los ritmos polticos que el entorno le permita.
Tratar de resolver, en una intervencin breve y aislada, uno slo de los problemas
descritos en esos recuadros, inevitablemente conduce a la frustracin del reformador y al
descrdito del consultor. En pocas semanas, las interacciones sistmicas perversas
volvern la situacin a su marasmo original. Como reflexin final de esta Seccin,
diremos que transformar un ente pblico requiere hacerse cargo de la complejidad de un
sistema multifactico. No basta con pensar de manera sistmica, eso slo funciona bien
cuando las actividades ya se han asentado y las rutinas funcionan22. Durante las
transformaciones, es necesario meditar sobre la paradjica naturaleza de la vida
organizacional, las restricciones a la predecibilidad, y la inevitable tendencia a la autoorganizacin espontnea de las personas en torno al poder, la poltica y los conflictos.

22

R. Stacey, D. Griffin, P. Shaw, Complexity and Management, Routledge, 2000.

21

4.

LAS RESTRICCIONES POLTICAS AL CAMBIO

INSTITUCIONAL
Antes pasar un camello por el ojo de una aguja que un
reformador tecnocrtico entre al reino de los cielos......

Iniciemos

esta Seccin con otra provocadora cita23:

Uno de los productos ideolgicos de las organizaciones es el discurso. Las

organizaciones polticas ponen gran nfasis en lo que dicen, por escrito u oralmente.
Discurso, decisin y producto son tres instrumentos independientes que la
organizacin usa para ganar legitimidad... la hipocresa es un comportamiento
fundamental en la organizacin poltica: se habla de manera de satisfacer una
demanda, se decide para satisfacer otra... y se entregan productos que satisfacen a
otra.

En las instituciones pblicas, donde el despelote suele existir, ste tiene mas bien el
carcter de diabetes crnica que de infarto. No se trata en general de una crisis que
tenga a la entidad, o su poltica pblica, al borde de la muerte. Hay una suerte de
marasmo, en que los usuarios estn descontentos, los trabajadores desmotivados, los
recursos pblicos malgastados, hay una sensacin de que esto siempre ha sido as, y
seguir as. Por tanto, el reformador que se
acelera y viene a romper el estado de equilibrio
El reformador que se acelera y
mediocre pero estable debe tener claridad
viene a romper el estado de
acerca de la real voluntad de los dueos del
equilibrio mediocre pero estable
negocio por cambiar las reglas del juego. Los
debe tener claridad acerca de la
dueos del negocio, no nos engaemos, son
real voluntad de los dueos del
mltiples y con intereses diversos. En este
negocio por cambiar las reglas
conjunto se incluyen autoridades polticas y
del juego.
ministros con tuicin sobre la institucin, el
Ministerio de Finanzas que paga la cuenta, parlamentarios, sindicatos, e
infrecuentemente, las entidades ciudadanas que debieran expresar su opinin. Estos son
los stakeholders. Las empresas privadas tienen mltiples accionistas o shareholders, con
un inters comn y ntido que es el dinero. En cambio, las instituciones pblicas tienen
mltiples stakeholders con agendas diferentes, cuya armonizacin constituye el ms
fundamental de los desafos del gerente pblico.
La figura de la pgina siguiente, extrada del multicitado estudio de Pollit y Bouckaert,
muestra con realismo 11 recuadros, que forman la cadena de interacciones que puede
hacer naufragar al reformador excesivamente tecnocrtico, en su bsqueda por alcanzar
el santo grial de las reformas materializadas. Salvo situaciones de catstrofe,
escndalos de corrupcin, o gobiernos que han logrado acumular una cantidad
importante de poder poltico, por la razn o la fuerza, las percepciones de la elite acerca
de lo factible y lo deseable, y las ecuaciones de riesgo poltico vs. beneficio poltico
23

Brunsson, N. (1989) La Organizacin de la Hipocresa: Discurso, Decisiones y Acciones en las Organizaciones, John
Wiley.

22

tienden en la realidad a no privilegiar la adopcin de soluciones osadas, particularmente

en aquellos casos en que hay stakeholders que puedan percibir un dao a su posicin.
En ocasiones, se conjugan los elementos que proveen el ambiente adecuado para los
cambios radicales. En mi experiencia personal, por ejemplo, una situacin de escndalo
en una empresa pblica permiti a un nuevo Directorio llegar con el suficiente apoyo
como para aventurar cambios significativos.... hasta ahora. Pero a la inversa, me ha
tocado presenciar numerosas situaciones en que el reformador no hizo o hizo clculos
inadecuados de los balances de fuerzas de este diagrama, con la consecuencia de que
termin perdiendo el cargo.
Una situacin de frecuente aparicin se refiere a la difcil sincronizacin entre los tiempos
polticos y los tiempos organizacionales. En ocasiones, el reformador se encuentra
lanzado a la vida con un calendario acelerado y difcil de cambios, y recibe un llamado
de la casa presidencial o el Ministerio de control poltico, para ser informado de que la
cosa est difcil y no es el momento de hacer cambios. A la inversa, hay ocasiones en
que el reformador ha planificado cuidadosamente su cronograma de intervenciones en
una escala de meses, ... para luego ser informado de que el Presidente anunciar los
cambios este fin de semana.

Fuerzas
econmicas
globales

Cambios
demogrficos

Nuevas
ideas gerenciales

Polticas
econmicas

Presin
ciudadana

Ideas de
partidos

Fuerzas socioeconmicas

Sistema poltico

Percepciones de la
elite acerca de lo
deseable

Percepciones de
la elite acerca de
lo factible

Eventos fortuitos, desastres,

escndalos

Paquete de
reformas
Proceso de
implementacin

Reformas
materializadas
Sistema administrativo

Cuadro 3: La influencia sociopoltica en la reforma institucional

23

De particular importancia es el orden constitucional que le otorga poder al Ejecutivo, y la

correlacin particular de resultados electorales que le dio origen, as como la ingerencia
del Parlamento en los procesos de toma de decisin. No da lo mismo si es un gobierno
de coalicin que de partido nico, no da lo mismo si la mayora electoral es estrecha o
significativa, ni da lo mismo la correlacin de fuerzas parlamentarias y el grado de lealtad
de la coalicin gobernante respecto al Poder Ejecutivo. Dicho de otro modo, existe una
correlacin absoluta entre el grado de osada de las reformas pblicas que se persigan y
el poder poltico real del Ejecutivo en el perodo correspondiente. No es lo mismo lo que
pudo hacer Margaret Thatcher en el auge de su poder, a lo que puede hacer un gobierno
con una coalicin poltica dbilmente amalgamada, en que cada miembro de la coalicin
va a buscar, en cada ocasin de reforma, la forma de traer agua para su propio molino.
En cualquier escenario, es misin vital del reformador invertir una gran cantidad de
tiempo en el recorrido peridico por las oficinas de sus stakeholders, y en la calibracin
precisa de los alcances e implicaciones polticas de la misin que se ha planteado. En el
caso de gobiernos de coalicin, la inevitable conclusin es que el nmero de stakeholders
a visitar se duplica o triplica. Resulta indispensable realizar un prolijo mapeo de ellos, y
establecer respecto a cada uno la ruta de actuacin con vistas a la alianza, la
neutralizacin, o en el peor de los casos, el combate. Aqu hay involucrada mucha
gestin interna, gestin de entorno, y posicionamiento del proyecto de cambio.
De particular importancia resulta lograr que todos los stakeholders se sientan padres de
la criatura en una medida o en otra. A la inversa, cuando el proceso de transformacin
exitoso es percibido como el triunfo de un solo individuo, el resto de los stakeholders
comienza rpidamente a bombardearlo, con el prosaico propsito de crear la ocasin
para ponerle su marca personal al proceso. De igual manera, el proceso comunicacional
y de posicionamiento interno y externo suele ser una variable clave, en el cual la comisin
de un solo error puede a veces dar por tierra con todo un proyecto institucional.
En los albores del siglo XXI, la poltica se ha constituido en un fenmeno tremendamente
meditico, en el cual los temas de fondo y el largo plazo se ven opacados por las formas
y el corto plazo. De all que una estrategia de
transformacin que contemple xitos rpidos,
Una estrategia de transformacin
aunque menores (quick wins) es un
que contemple xitos rpidos,
ingrediente esencial del proceso. En el caso
aunque menores (quick wins) es un
especfico de Amrica Latina, estamos
ingrediente esencial del proceso.
actualmente en una crisis econmica que ya
lleva varios aos, y que ocurre despus de un perodo de relativa estabilidad y
prosperidad. Esto sin duda ha producido enormes frustraciones en una poblacin que de
por si ha tenido histricamente un bajo ingreso per capita y una distribucin del ingreso
aun peor. Esta frustracin, evidentemente, tiene como primer blanco a la clase poltica y
al Estado, lo cual acrecienta las demandas por cambios rpidos y significativos ... y eso
no es fcil.

24

5.

RPIDO Y SUCIO, LENTO Y LIMPIO; DE ARRIBA

ABAJO, DE ABAJO ARRIBA
Tu escogers bien la estrategia... o pagars los platos rotos...

En la jerga internacional de la gestin pblica, se habla de dos estilos: el de la reforma

lenta, limpia e indolora, y el de la rpida, sucia y dolorosa. Como ejemplo, desde el
retorno de la democracia en 1990, Chile ha sido un caso paradigmtico de la primera: se
ha hecho casi todo lo que se pueda hacer, pero que no fuera a tener el menor asomo de
conflicto; esto fue razonable para un gobierno de coalicin, con una compleja transicin a
la democracia, y una precaria mayora parlamentaria, aunque a veces se avanz a ritmos
tortuosamente lentos. Mas aun, en los casos en que un Gerente Pblico ha osado ir un
poco ms all y levantar un poco de polvareda, quien ha perdido la cabeza, como ya
dijimos, ha sido frecuentemente l mismo.
Lo anterior no significa que en Chile no haya habido avances significativos y
emblemticos. Por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos de Chile ha logrado que la
mayor parte de las empresas y los ciudadanos encuentren en internet su declaracin
tributaria premanufacturada. Al contribuyente slo le resta aprobarla, ... o arriesgar las
consecuencias de una auditora. Ha sido un proyecto megatnico, de frontera
internacional. Pero requiri doce aos, y su caracterstica decisiva fue la permanencia
durante todo ese perodo de un Director del Servicio convencido y conocedor de la
totalidad de las herramientas de gestin, que cont con apoyo presidencial y autonoma
total para designar y remover a sus colaboradores, y para realizar innumerables
negociaciones con la asociacin gremial de funcionarios, ... y el proceso de
modernizacin an no termina.
En el paradigma chileno, la reforma ha sido mayoritariamente por la ruta de las mejoras
de gestin al interior de una institucin, lo cual depende de los talentos e inclinaciones del
jefe de cada Servicio... y de sus deseos personales de cooperar con otros servicios. Esto
fue obvio para un gobierno que debi manejar una compleja y confusa transicin poltica
hacia la democracia, enfrentando fuertes poderes fcticos. Pero la sensacin que queda
en este caso es que ya se est tocando fondo, esto es, que lo que queda por reformar
ser difcil de lograr si no hay una disposicin poltica para realizar reformas sustantivas
que afecten de manera transversal a la totalidad del sistema pblico. Algunas de las
reformas fundamentales, estructurales, de carcter horizontal, que pudieran tener los
mayores impactos en la modernizacin pblica latinoamericana son:

Los sistemas de seleccin y contratacin de gerentes pblicos.

La instauracin de rganos contralores, independientes del poder ejecutivo, con

capacidad y autonoma para evaluar y difundir el impacto real de polticas,
programas e instituciones pblicas.

La modificacin de los aspectos ms irracionales de la inamovilidad e

inevaluabilidad funcionaria y el fin de las escalas salariales nicas para el sector.

25

La modificacin de los sistemas de contabilidad y presupuestacin, para eliminar

algunos de los incentivos perversos que ellos contienen.

La implantacin de potentes iniciativas informticas transversales a todo el sector

pblico, como los sistemas de compras estatales, las ventanillas nicas, los
sistemas contables, y la unificacin de bases de datos.

Otros pases, tal vez viniendo de situaciones polticas y econmicas ms precarias que
Chile, estn dando algunos saltos ms osados, que generalmente vienen asociados a
transformaciones legislativas o normativas: Argentina licit a entes privados la
administracin completa de los instrumentos de fomento a la exportacin. Colombia, de
un plumazo, decret la descentralizacin total de la ejecucin presupuestaria a los
municipios, con el consiguiente caos creativo. Ese pas elimin tambin la aprobacin
previa de los actos administrativos por parte
No hay una estrategia mejor que la
de la Contralora, obstculo caticamente
otra ... rpida, normativa y sucia, o
burocrtico en toda Amrica Latina. Panam
lenta y limpia, por la va de la
avanz ms rpido que Chile en integrar un
gestin.
Lo relevante es medir
sistema informtico contable y financiero
cuidadosamente la correlacin de
para todo el sector pblico. Mxico implant
fuerzas en cada pas y en cada
radicalmente el sistema Compranet de
institucin, y decidir cules y
adquisiciones, y oblig a todos los entes
cuntas batallas se pueden librar
pblicos a adoptarlo. Uruguay pas una ley
simultneamente.
que dio escasas semanas para la
reestructuracin de todos los servicios
pblicos y la eliminacin de todas las funciones prescindibles. Asimismo, para evitar el
generalizado sndrome de ponerle calificacin mxima a todos los funcionarios para que
ninguno reclame, ese pas decret que slo un pequeo porcentaje de los funcionarios
pblicos uruguayos puede ahora sacar la calificacin mxima en la evaluacin de
desempeo. Reformas rpidas pero sucias ya que generan momentos de conflicto,
desfiles con pancartas por las calles, y resistencias de directivos pblicos feudalizados.
No hay una estrategia mejor que la otra... rpida, normativa y sucia, o lenta y limpia, por
la va de la gestin. Lo relevante es medir cuidadosamente la correlacin de fuerzas en
cada pas y en cada institucin, decidir cules y cuntas batallas se pueden librar
simultneamente, y trazar una estrategia y plazos acordes con cada situacin concreta.
La reforma institucional, por la va de gestin, puede graficarse as:
Planificacin estratgica
E-gobierno

Institucin 4

Institucin 3

Reingeniera

Institucin 2

ISO 9000

Institucin 1

Ventanillas

Calidad
Etc

26

En estos casos, lo que prima y sobresale es la dinmica de reforma de cada institucin,

por separado, que va adoptando las diferentes herramientas de gestin de acuerdo a su
propia tctica. En cambio, la reforma horizontal, radical, por la ruta normativa y cupular,
se ve as:
Planificacin estratgica
E-gobierno

Institucin 4

Institucin 3

Reingeniera

Institucin 2

ISO 9000

Institucin 1

Ventanillas

Calidad
Etc.

Cuadro 4. Reformas institucionales vs. reformas horizontales

En el modelo institucional, cada entidad va aplicando el herramental de gestin a su
propio ritmo y en su propia secuencia. En cambio, en el modelo horizontal y radical, algn
ente cupular de alto nivel del Ejecutivo le impone a todos los servicios pblicos la
aplicacin de alguna herramienta, y esto puede ser ms rpido y virulento pero a la vez
ms catico. Por ejemplo, no tiene sentido obligar a todas las entidades pblicas a
obtener un certificado ISO9000, si las entidades no han previamente racionalizado sus
procesos de atencin al usuario y resuelto los problemas de su back office.
Hasta ahora, hemos hablado de una de los dilemas estratgicos bsicos: rpido y sucio
vs. lento y limpio. Ahora podemos agregar otra dimensin estratgica del proceso de
transformacin institucional: de arriba abajo (top down) vs. de abajo arriba (bottom up).
En este mbito hemos visto cometer y hemos cometido un sinnmero de errores.
El proceso top down est estrechamente asociado al rpido y sucio, aunque no son
equivalentes. Se refiere a transformaciones diseadas en la cpula institucional, y
despus implantadas sin demasiadas consultas a los empleados, e incluso en contra de
los intereses de algunos de ellos, que podran perder poder, bienestar o el propio trabajo.
Este tipo de intervenciones suele ser de carcter radical, de quiebres conceptuales o
estratgicos importantes.
A la inversa, el proceso bottom up suele ser liderado por directivos con una filosofa
participativa, y el diseo de las transformaciones es efectuado por equipos de
funcionarios, con las tcnicas propias del trabajo en equipo, los grupos de calidad, etc. El
estilo bottom up suele estar asociado a cambios adaptativos y de menor envergadura
estratgica, pues es raro observar procesos consultivos de esta ndole que culminen en
27

la implementacin, por ejemplo, de dolorosas transformaciones o incluso eliminaciones

en organigramas, procesos y funciones. Se trata, en este caso, de que las mismas
personas sigan haciendo lo mismo que antes, en las mismas estructuras, pero un poco
mejor, y suele estar asociada a procesos de transformacin lentos y limpios.
Por cierto, stas son dos caricaturas de lo que pasa en la realidad, que es ms compleja,
hbrida, con algunas etapas ms top down y otras ms bottom up. La realidad siempre
est ms cercana a la lgica difusa que a la aristotlica. El punto central que deseamos
transmitir aqu es que se puede fcilmente errar en un sentido o el otro. Si se acta en
forma excesivamente top down en una institucin en que las bases tienen poder real,
como por ejemplo en las burocracias profesionales, el fracaso est garantizado.
Asimismo, los procesos top down lucen muy bien en la mesa del diseador, pero su
materializacin en la prctica es muy difcil.... las bases no sienten los cambios como
propios. A la inversa, los procesos excesivamente bottom up son difciles de implementar
cuando el personal que participa en los rediseos es de un nivel excesivamente bajo, o
est muy desmotivado, o en conflicto con las autoridades, y como lo dijimos
anteriormente, las transformaciones bottom up no suelen producir quiebres conceptuales
significativos, ya que la opinin promedio de los funcionarios de una organizacin suele
ser que las cosas se sigan haciendo casi igual que antes.
No hay una estrategia mejor que la otra, y la eleccin depende, una vez ms del sentido
comn, de las situaciones especficas, del nivel de preparacin y poder real del personal,
la radicalidad de los cambios requeridos, y el tipo de liderazgos necesarios y disponibles.
Acertar en la proporcin correcta es vital, y errar trae consigo grandes costos.

28

6. BUROCRACIAS PROFESIONALES Y MQUINAS

BUROCRTICAS
Gracias, Mintzberg, por conceptos concedidos....

Es

frecuente constatar, cuando se habla de modelos organizacionales, que muchas

personas tienden a pensar exclusivamente en el diseo del organigrama y las estructuras
formales. El primer paso del directivo pblico novicio, cuando se hace cargo de una
entidad, suele ser solicitar el organigrama, observarlo con cara de concentracin,... y
cambiarlo!, lo cual suele generar verdaderos desastres institucionales. Alterar
irreflexivamente las relaciones jerrquicas en una institucin suele provocar el caos y no
resolver ninguno de los profundos problemas de la misma.... pero provoca una excitante
sensacin de poder al hacerlo. Es casi irresistible.
Los rectngulos y lneas que forman un organigrama son una parte mnima del problema,
y es mucho ms til pensar en una arquitectura organizacional24, haciendo un smil con la
arquitectura de edificaciones. De la misma manera en que un buen arquitecto no slo
piensa en los planos de una casa, sino tambin en la cultura y valores de sus habitantes,
la funcionalidad de cada elemento, la ubicacin y
orientacin, los materiales, tecnologa, sistemas
El dibujo del organigrama es
y habitabilidad, el arquitecto organizacional debe
definitivamente el final, nunca el
concebir la organizacin social, los procesos,
comienzo, de un diseo que
mtodos y prcticas de trabajo, los valores,
comienza por la comprensin de
vnculos informales y recursos humanos de esa
qu debe hacerse, quin lo debe
organizacin, con la visin sistmica que ya
hacer, en qu secuencia, y con
hemos mencionado.
qu responsabilidades y
atribuciones.
En concreto, esto significa que la estructura
debe ser una consecuencia de las funciones y los procedimientos. El dibujo del
organigrama es definitivamente el final, nunca el comienzo, de un diseo que comienza
por la comprensin de qu debe hacerse, quin lo debe hacer, en qu secuencia, y con
qu responsabilidades y atribuciones.
Otro elemento relevante del diseo arquitectnico tiene que ver con la creciente
disponibilidad y decreciente costo de las tecnologas de informacin. El principal motor de
los cambios en modelos organizacionales en el mundo moderno (especialmente en
aquellas entidades cuyo negocio central es la administracin de flujos de conceptos,
papeles e informacin) tiene que ver con la creciente capacidad para que la informacin
se almacene en una base de datos comn, fcilmente asequible a todos los que la
necesitan, y que pueda viajar en forma virtual e instantnea. Aunque suene paradojal, la
tecnologa est provocando una poderosa pero positiva recentralizacin de la
administracin de los procesos rutinarios, liberando tiempo para que los funcionarios que
estn en contacto con los usuarios les dediquen ms y mejor atencin a los mismos.
24

D. Nadler, M. Gerstein, R. Shaw, Organizational Architecture: Designs for Changing Organizations, Jossey Bass, 1992.

29

La arquitectura organizacional puede concebirse desde dos perspectivas, una formal y

otra social, lo que lleva a hacerse estas preguntas:
DOS PERSPECTIVAS DE ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL
PERSPECTIVA FORMAL, RESPECTO A LAS
PERSPECTIVA SOCIAL Y CULTURAL
TAREAS
El diseo es congruente con las polticas y
estrategia institucional?
El diseo facilita los flujos de trmites y procesos?
El diseo permite un adecuado control gerencial?
El diseo crea tareas fcilmente ejecutables y
medibles?

Cmo se va a ajustar el personal actual al nuevo

diseo?
Cmo se van a afectar las relaciones de poder?
Es compatible el diseo con las creencias y valores
de las personas?
Cmo se van a alterar los estilos y valores de la
organizacin?

Cuadro 5: Perspectiva formal vs. social de la arquitectura organizacional

Pasemos ahora a describir dos modelos bsicos y fundamentalmente diferentes de
organizacin pblica. Para comprender el primero, el de burocracias profesionales, hay
que comenzar afirmando que un drstico cambio institucional comenz a ocurrir a
mediados del siglo XX, y adquiere cada da ms fuerza: la emergencia de entidades en
que el valor agregado no lo proveen trabajadores con escasa calificacin, sino que
profesionales.
En una industria automotriz, el valor central lo agregan los obreros que fabrican los autos,
y la empresa es dirigida por profesionales con talento gerencial. En cambio en un hospital
el valor central lo agrega un profesional: el mdico que sana ... y uno de ellos dirige el
hospital. En la facultad de filosofa es el profesor el que ensea y sera impensable que
esa facultad no fuera dirigida por un filsofo; en un tribunal es el juez el que juzga..., ni
soar con que fuera otro que un
El mdico, el profesor, o el juez,
magistrado el que dirija la Corte. El
saben poco de gestin, y lo que es
problema central estriba en que el mdico,
peor, suele interesarles poco. La frase
el profesor, o el juez, saben poco de
tpica que uno escucha de ellos,
gestin, y lo que es peor, suele interesarles
cuando
estn en cargos directivos,
poco. La frase tpica que uno escucha de
es:
que
lstima, me toc esta vez la
ellos, cuando estn en cargos directivos,
carga
administrativa
cuando a mi lo
es: que lstima, me toc esta vez la carga
que me gusta es operar ... o juzgar, o
administrativa cuando a mi lo que me gusta
ensear.
es operar ... o juzgar, o ensear.
Analicemos por ejemplo un Director de hospital pblico, y veamos cules son las
responsabilidades y desafos de este cargo. Un ingenuo pensar que este es,
simplemente, un mdico con algunas responsabilidades administrativas, y que por tanto,
cualquier doctor con los vnculos polticos adecuados lo puede hacer. Preguntmonos
entonces: Ser un problema administrativo redisear los procesos de atencin en la
sala de urgencia para que no se mueran los pacientes esperando .... especificar una base
de datos relacional para las fichas mdicas ..... manejar recursos escassimos frente a
necesidades monumentales .... reencantar a funcionarios frustrados y sindicalmente

30

combativos .... estimular el desempeo de los que se destacan .... disear un sistema
informatizado pero humano para dar fecha y hora de atencin a los pacientes ....
implantar un programa de mejoramiento continuo de la calidad de servicio?
El retrato hablado de un buen Director de hospital pblico exige que ste entienda de
medicina, que tenga un buen manejo de las herramientas modernas de gestin y las
tecnologas de informacin, conocimiento de la jungla burocrtica y presupuestal del
sector pblico, y dotes de liderazgo mucho mayores que las de su homlogo del sector
privado. Alternativamente, este hospital deber contar con un Gerente General y un
Director Mdico, de modo que esta dupla maneje con racionalidad los destinos de la
entidad.
Nuestro viejo conocido Henry Mintzberg ha descrito con claridad las patologas de este
tipo de entidades, y las ha llamado burocracias profesionales 25. En ellas, son estos
profesionales que agregan valor los que ejercen el poder real, y suele ser difcil lograr
que acepten la presencia de otro tipo de profesionales con formacin en gestin, o la
imposicin de ciertas prcticas mnimas, como la aplicacin de indicadores de
desempeo o sistemas de control de gestin. Como l lo ha descrito:
La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y
adoctrinados profesionales para operar la institucin, y luego les da un gran grado
de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el profesional
trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero cercano a los
clientes que l sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles: adecuadas para
producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para adaptarse a la
produccin de nuevos outputs.

Esta excelente radiografa de un hospital, un juzgado, una procuradora, un ministerio

pblico, una escuela o una universidad, trae infelizmente aparejada una dificultad
adicional para el reformador: el corazn de la institucionalidad es la operacin de
profesionales relativamente autnomos... que van a resistir cualquier intento de
coordinacin, medicin, o intervencin de gestin que consideren atentatoria contra la
forma en que han venido haciendo las cosas. El simple intento de coordinarlos en torno a
un proceso de atencin al usuario, o de formular una estrategia institucional, ya puede ser
considerado como un atentado a la autonoma de estos profesionales, que conciben a la
organizacin como una suerte de democracia ateniense, con sus correspondientes
esclavos... los administradores.
Por ello, en este tipo de entidades suele observarse la separacin patolgica entre la
pirmide profesional y la pirmide administrativa que presta los servicios de soporte como
contabilidad, tesorera, u otros ms especializados. Los profesionales suelen mirar con
cierto desprecio a los administrativos, los cuales a su vez se vengan ejerciendo el poder
de la burocracia... y reteniendo el cheque de los viticos.
La gestin de instituciones en que el poder real es ejercido por profesionales no formados
en gestin es una problemtica sui generis, que le presenta al directivo pblico una cuota
adicional de desafos. La difusin extensa y detallada del concepto de burocracias

25

H. Mintzberg, Structure in Fives: Designing Effective Organizations, Simon & Schuster, 1993.

31

profesionales de Mintzberg, y la discusin franca y sincera de sus implicaciones y vas de

solucin suele ser el punto de partida ms til. Ver el retrato en el espejo suele ayudar.
Otro elemento clave es la instalacin en la cpula institucional, de alguna manera, de una
o ms personas con experiencia y formacin gerencial. No nos referimos aqu al Jefe de
Administracin que existe en todas las entidades, sino a una persona con estatura
equivalente a la de Gerente General de una empresa con un nmero de empleados o un
presupuesto similar a la entidad en cuestin. En el caso ptimo, ser un mdico, profesor
o juez con formacin gerencial, pero esto es difcil de encontrar. Por ello, lo ms
frecuente es definir una dupla de ambas especialidades. En algunos casos, el juez o
mdico est jerrquicamente arriba, en otros casos abajo, en otros casos el poder es
paralelo. Lo vital, como ya dijimos, es definir las reglas del juego para la toma de
decisiones en aspectos clave: puede el Director Mdico decidir la compra de una
aparato de resonancia nuclear magntica que vale US$500.000 dlares sin consulta al
Gerente? Puede el Gerente sancionar a un mdico sin consultar al Director Mdico? El
diseo inteligente de este estatuto es otra clave para resolver este tipo de problemas.
Sin embargo, estas tres mini claves para abordar el problema frente a una situacin
especfica, no representan una solucin definitiva. Esta slo podr surgir a travs de la
modificacin de los programas universitarios de entrenamiento de estos profesionales, y
a travs de la intervencin en sus poderosos gremios profesionales, de manera de
generar desde la base una mayor receptividad frente a una situacin que est daando
severamente la efectividad de las instituciones en las que entregan sus servicios.
Pasemos ahora al otro modelo organizacional de Mintzberg, el ms frecuente en el
aparato estatal, muy propio de los entes que realizan una gran cantidad de trmites
repetitivos no ejecutados por profesionales: servicios de aduanas, tesoreras, municipios,
impuestos, registro civil, etc. Este es el modelo de mquinas burocrticas, descrito por l
as:
Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy formalizados;
una proliferacin de reglas, reglamentos y comunicaciones formales; grandes
unidades; agrupacin funcional; poder de decisin muy centralizado; y una sofisticada
estructura administrativa con una ntida distincin entre la lnea y el staff; una
tecnoestructura de analistas dedicados a estandarizar procesos; la toma de decisiones
sigue los conductos formales; gran nfasis en la divisin de labores: vertical,
horizontal, lnea/staff, funcional, jerrquica, y por status; una estructura obsesionada
con el control y la eliminacin de las incertidumbres.
Como consecuencia de su diseo, la organizacin est permeada por el conflicto
permanente, por lo cual el mantener la estructura funcionando a la luz de esos
conflictos consume una gran parte de las energas de los ejecutivos.... el tratar a las
personas como medios o categoras de status y funcin, en lugar de como individuos,
tiene la consecuencia de destruir el sentido mismo del trabajo de las personas.
En tiempos de cambio, y como resultado de la centralizacin extrema, los ejecutivos
estn tan sobrepasados con la toma de todo tipo de decisiones, que estn reducidos a
una actuacin superficial con informacin inadecuada y abstracta.... son estructuras
fundamentalmente no-adaptativas, inadecuadas para cambiar sus estrategias.

32

Cualquier parecido con la realidad es pura coincidencia. Supongo que despus de leer
este prrafo, el lector concordar en que, si no lo ha hecho todava, sera til leer
Structure in Fives y el resto de la literatura de Mintzberg sobre el tema de gestin
pblica. Asimismo, la lectura de esta cita, combinada con el diagrama de las
perversidades sistmicas de la Seccin 3, reafirmar las meditaciones del lector respecto
a las rigideces y dificultades de la transformacin organizacional o estratgica de las
grandes mquinas burocrticas pblicas.
Para abordar la reforma de estas mquinas burocrticas, es muy til comenzar con lo
mismo que comentamos respecto a las burocracias profesionales: realizar un extenso
ejercicio didctico respecto a esta descripcin, y respecto al ya mencionado diagrama de
las perversidades aplicado a la realidad especfica de una institucin, conduce a su
personal y a los ejecutivos a la mirada al espejo, y a un cierto suspiro de alivio, al
comprender que la mediocridad o frustracin que estn viviendo no es culpa del destino,
o de ellos mismos, sino una consecuencia natural de una lgica organizacional descrita
en la literatura. Alguien podr decir que mal de muchos consuelo de tontos, pero que
ayuda...ayuda.
Tres elementos adicionales: el primero es que la transformacin de las grandes mquinas
burocrticas pblicas va a tomar, inevitablemente, mucho tiempo, mucho ms tiempo que
la transformacin de una mquina burocrtica privada (que tambin existen).
El segundo, es que por su propia dinmica, una reforma institucional exitosa
probablemente requerir de una recentralizacin de las decisiones al extremo. Dado que
la cultura prevalente en esas organizaciones es la obediencia a la jerarqua, es difcil
lograr un proceso radical de transformacin por la
ruta participativa. Por el contrario, la nica
Una reforma institucional
posibilidad es centralizarlas aun ms durante el
exitosa probablemente
proceso de transformacin. Una experiencia al
requerir de una
respecto: habamos terminado exitosamente la
recentralizacin de las
reingeniera radical de un proceso administrativo de
decisiones al extremo. Dado
adquisiciones en una de estas grandes mquinas
que la cultura prevalente en
burocrticas,
habamos
confeccionado
los
esas organizaciones es la
manuales... habamos entrenado al personal...
obediencia a la jerarqua, es
estaban todos los ingredientes listos... y no pasaba
difcil lograr un proceso
absolutamente nada. Las adquisiciones seguan
radical de transformacin por
ocurriendo por la misma tediosa ruta de siempre.
la ruta participativa.
Finalmente, dimos con la verdad. La costumbre
tcita de aquella organizacin era que en ella se realizaban nicamente aquellas labores
instruidas directamente por la autoridad mxima. Las dems, aunque estuvieran en
manuales o instructivos, ... simplemente no se hacan. Una reunin con la autoridad
mxima bast para destrabar meses de frustracin.
El tercer elemento es obvio, y tal vez el ms difcil: si el proceso va a tomar tiempo, se
requerir un directivo centralizador pero a la vez comprometido con los cambios, que
dure mucho en su cargo, y que tenga las dotes de liderazgo y habilidades gerenciales
necesarias. Sobre este punto volveremos ms adelante.

33

El sueo dorado: ser posible avanzar en el sector pblico hacia un nuevo tipo de
organizacin flexible, por cierto que ms adecuada al vertiginoso ritmo de la competencia
globalizada? En ella, todos los valores que hemos descrito para la organizacin
jerarquizada tienden a perder significado, las fronteras interdepartamentales se hacen
ms difusas, las responsabilidades se reparten ms, se forman y reagrupan equipos adhoc para enfrentar diferentes desafos, y es escasa la consulta a los manuales de
organizacin y mtodos. Esto no significa que un servicio de aduanas o un registro civil
no deba contar con grandes departamentos con normas de operacin, rutinas formales y
procedimientos jerarquizados, pero esta estructura formal y necesaria debiera poder
coexistir con segmentos de la estructura y con valores culturales de mayores niveles de
flexibilidad, proactividad e innovacin. En caso contrario, la reforma ser difcil, y adems
muchos funcionarios pblicos latinoamericanos seguirn pasndolo mal y frustrados en
su labor cotidiana.

34

EL DIRECTIVO PBLICO

No trate de reformar una institucin si no cuenta

con un stock adecuado de liderazgo....

Una

de las ms instructivas experiencias de mi carrera ocurri al disear el plan de

modernizacin de un Ministerio de Chile. En l, recientemente, se haba realizado un
estudio de clima organizacional, distinguiendo los resultados departamento por
departamento, y por cada una de las oficinas regionales, que en Chile son 13.
Curiosamente, los resultados arrojaron una extrema diversidad entre regiones, algunas
con clima laboral muy bueno, otras regular, y otras muy malo. El mismo Ministerio, los
mismos salarios, las mismas normas.... sorprendente diversidad. Se nos ocurri entonces
la idea de solicitar una evaluacin, independiente de estos resultados, a un cuerpo de
informantes calificados, respecto a los talentos de liderazgo de cada uno de los jefes de
estas 13 oficinas. Los resultados fueron notables, pues la correlacin entre el clima
laboral y la calidad de los lderes fue casi perfecta: buen clima... buen lder, regular
clima... regular lder, mal clima ... mal lder.
En retrospectiva, esto no debiera sorprender a nadie. Es dolorosamente obvio. No se
puede aspirar a reformar una institucin sin contar con el stock adecuado de liderazgo.
En caso contrario, de nada valen las reingenieras o las tecnologas de informacin.
Ahora bien, en todo el mundo, y particularmente en Amrica Latina, la prctica
generalizada de designacin de autoridades pblicas est basada en el pago de favores
y lealtades polticas, en que los talentos
Los escasos xitos integrales de
gerenciales de los candidatos juegan un rol
transformacin institucional en la
secundario, terciario o a veces nulo. Y as,
regin han obedecido a la
simplemente, no se puede. Los escasos xitos
suerte o decisin de alguna alta
integrales de transformacin institucional en la
regin han obedecido a la suerte o decisin de
autoridad, en el sentido de
designar a un lder de alto talento
alguna alta autoridad, en el sentido de designar
gerencial, apoyarlo plenamente,
a un lder de alto talento gerencial, apoyarlo
darle autonoma en las
plenamente,
darle
autonoma
en
las
designaciones de sus segundos,
designaciones de sus segundos, y .... rogar que
dure muchos aos en el cargo.
y .... rogar que dure muchos aos
en el cargo.
El tema de la duracin en el cargo es crtico.
Lamentablemente, no disponemos de estadsticas al respecto, pero una ojeada emprica
a nuestra experiencia indica que un porcentaje no inferior al 30% de los proyectos de
consultora a entidades pblicas se han visto interrumpidos, alterados, reformulados, o su
implantacin olvidada, a raz del cambio en el directivo superior del Servicio. El nuevo
suele arribar con la fuerte necesidad psicolgica de demostrar que todo lo que hizo su
antecesor era incorrecto.
En 1999, la prensa chilena vivi un pequeo alboroto catrtico y pasajero con el tema
de la Gerencia Pblica. Una misin de connotados dirigentes viaj a Nueva Zelanda a
conocer el sistema, e incluso la Secretara de la Presidencia lleg a redactar un proyecto
de ley que no alcanz a ver la luz ..... con lo cual los Gerentes Pblicos continuaron
35

designndose a la antigua, con las ancdotas que todos conocemos. Este es el nico
caso en mi conocimiento en Amrica Latina en que hubo un intento de legislar sobre este
tema. En Mxico se hizo recientemente algo as, pero de facto, sin una normativa, y
cayendo en algunos casos en el otro extremo, el de Gerentes Pblicos excesivamente
tecnocrticos pero con escaso talento poltico.
Al implantar un sistema de Gerencia Pblica, no se trata de generar una prctica
tecnocrtica, o asptica, en la cual dichos Gerentes son simplemente tcnicos
seleccionados por una empresa consultora. Es evidente que cualquier gobierno, del signo
que sea, requiere de buenos tcnicos en los que pueda depositar su confianza poltica.
De lo que se trata, en suma, es de tecnificar el cuoteo partidario, estableciendo
procedimientos de seleccin rigurosos, que aslen a los Ministros del alud de presiones a
que se ven sometidos en el momento de las designaciones. Por cierto, de los Ministros y
del Presidente de la Repblica deberan continuar dependiendo las decisiones de
designacin o remocin de los Gerentes Pblicos.
Por otro lado, una nefasta prctica ocurre en muchos pases. Al responder las
designaciones ministeriales a un complejo tira y afloja partidario, lo que hacen los
Presidentes es asegurarse designando a Viceministros o Subsecretarios de su confianza.
A su vez, los Ministros retrucan designando en los cargos de tercer nivel a gente de su
confianza.... y as sucesivamente, en una escalera casi perfecta de desconfianzas y
luchas internas.
Ser Gerente Pblico, no cabe duda, es mucho ms difcil que ser Gerente Privado, pues
es necesario navegar en un ocano de restricciones infinitamente superior, y con
responsabilidades sociales de mayor envergadura. Se trata, en suma, de disear un
sistema en que los Gerentes Pblicos sean adecuadamente seleccionados, y que puedan
tener remuneraciones que se asemejen, aunque sea remotamente, a las de sus
contrapartes del sector privado. Con esto se lograra evitar aquellos pagos
complementarios y clandestinos que tanto resquemor generan, esas designaciones en
Directorios que no son otra cosa ms que frmulas para reforzar un magro salario, y se
conseguiran directivos verdaderamente concentrados en sus enormes desafos.
Tambin se trata, en contraparte a un aumento salarial, de establecerle a los Gerentes
Pblicos contratos claros de desempeo, que permitan un accountability de su gestin,
que sean revisados peridicamente, y que sean transparentes y de dominio pblico.
En fin, todo esto suena como algo bastante obvio. Qu lo detiene? En primer lugar, este
tipo de sistemas no es precisamente de la predileccin de los partidos polticos, de
cualquier signo... por obvias razones, ya que los partidos perderan una de sus
principales herramientas de influencia, la de funcionar como agencias de empleo. Es
necesario entonces clarificar, para que se pueda legislar sobre este espinoso tema, que
esto NO elimina los criterios polticos en las designaciones, sino que simplemente pone
una barrera tcnica entre las presiones indebidas y las designaciones.
Hay otra barrera poltica. Aumentar las remuneraciones de unos pocos Gerentes Pblicos
suena feo, especialmente si las remuneraciones promedio del sector son bajas. Sin
embargo, aqu hay un problema del huevo y la gallina, y en este caso la gallina viene
antes que el huevo. Para poder aumentar las remuneraciones del sector pblico, es
36

necesario aumentar su productividad, y ello no se podr lograr si no comenzamos por

tener el mejor equipo de Gerentes Pblicos que se pueda conseguir. Ojal nuestros
Parlamentos aceptaran el concepto. Y si no lo hacen, ... tambin habra soluciones de
facto que los Poderes Ejecutivos podran aplicar, aunque en forma menos estable.
Sin embargo, seamos realistas, y aceptemos que esta iniciativa transversal de reforma
del Estado, aunque tcnicamente poderossima, tiene escasas probabilidades de xito en
la mayora de los pases de la regin. Slo podr darse en gobiernos con una elevada
concentracin de poder, que probablemente no sean de coalicin, y con creencias muy
firmes en esta materia. Por tanto, el escenario ms probable es la reforma de a
pedacitos, institucin por institucin, en aquellos casos en que se combine la correlacin
puntual de fuerzas como para realizar designaciones slidas y sin una intrusin excesiva
de las agencias de empleo partidarias.
En este punto, cabe preguntarse cules son los atributos deseables de estos directivos.
Como ya dijimos, ser Gerente Pblico es lo mismo que ser gerente de una empresa
privada, pero con una mano atada a la espalda, descalzo, con bastante menos sueldo y
con una mochila pesada en los hombros. Entre el saludable temor a la vigilancia
burocrtica, el ambiente de cacera de brujas, la carencia de accountability de sus
funcionarios, las restricciones burocrticas al ejercicio de su presupuesto, los
desincentivos al ahorro institucional y a la generacin de nuevos ingresos, que logren
algo es casi un milagro.

Redefiniciones
estratgicas y
de poltica
pblica
Ese pequeo
tringulo es el
impacto real en la
sociedad

Crear un
Entorno
favorable

Crear capacidad
de gestin de la
poltica pblica

Un interesante libro editado recientemente por BID26 seala que un directivo pblico
tiene, en lo esencial, tres responsabilidades bsicas: contribuir a las redefiniciones
estratgicas y de poltica pblica; crear un entorno institucional favorable, haciendo
infinitas horas de lobby con los numerosos stakeholders; y adems, organizar
internamente la institucin para gestionar la poltica pblica con efectividad.

26

C. Losada, La Funcin de Dirigir en la Administracin Pblica, en De Burcratas a Gerentes?, BID, Washington, 1999

37

Como mencionamos, es altamente frecuente observar la designacin de directivos

polticos, con una cierta visin estratgica, una interminable aficin por el lobby, ... y un
natural desprecio o incomprensin de las herramientas modernas de gestin. En esos
casos, la figura se distorsiona y luce as:

Redefiniciones
estratgicas y
de poltica
pblica
Ese pequeo
tringulo es el
impacto real en la
sociedad

Crear un
Entorno
favorable

Crear capacidad
de gestin de la
poltica pblica

Ms recientemente, ha surgido una pequea corriente de lderes tecnocrticos,

trasplantados desde la empresa privada sin anestesia. En estos casos, la falta de
inclinacin y habilidades por el lobby distorsiona la figura de esta otra manera, y suele
terminar con el directivo destronado en escasos meses.

Redefiniciones
estratgicas y
de poltica
pblica
Ese pequeo
tringulo es el
impacto real en la
sociedad

Crear un
Entorno
favorable

Crear capacidad
de gestin de la
poltica pblica

Cuadro 6: Caractersticas del directivo pblico

En suma, no hay escapatoria, el directivo pblico debe aprender a combinar visin
estratgica, capacidad gerencial, y capacidad poltica. En caso de insuficiencia en
cualquiera de estos mbitos, la efectividad de su gestin institucional disminuye
dramticamente.

38

Recientemente, Carlos Vignolo27 ha efectuado un interesante aporte, agregando una

cuarta dimensin de carcter emocional a la gestin del directivo pblico. La cita corre
as:
El fro e impersonal mundo de los negocios ya no es ms, segn Harvard Business
Review y sus autores principales, ni fro ni impersonal. No es factible alcanzar los
requerimientos de productividad y calidad de las empresas y organizaciones mediante
los viejos y agotados paradigmas racionalsticos y atomsticos. La nica forma de
atender los apremiantes desafos de la competencia globalizada en los tiempos del
cambio vertiginoso e impredecible es rehumanizando las relaciones entre las personas
al interior de las empresas. Y eso exige de un nuevo tipo de lder. Un lder que es, en
primer lugar, lder de s-mismo. Un lder que sabe cuidar de otros desde su
capacidad de cuidarse a s-mismo. Un lder que sabe escuchar a otros desde la
capacidad de escucharse a s-mismo. Un lder que no administra personas sino
relaciones entre personas, desde su capacidad de relacionarse y de contactarse con
-mismo. Esta evolucin del management permite, ahora s, una transferencia
significativa de sus desarrollos y propuestas hacia el mbito de la gestin pblica, en
particular hacia la formacin y el desarrollo de directivos pblicos. Ello por cuanto, si
hay un mbito donde el tema del cuidado de otros es constitutivo de la labor
realizada, ste es, precisamente, el sector pblico.

Este aporte no debe, por cierto, conducirnos a

una nueva visin totalizante, segn la cual
bastar con tener directivos con capacidad
emocional. Lamentablemente, la inescapable
conclusin es que, adems de una capacidad
emocional significativa, los directivos necesitarn
saber de estrategia, de gestin, y tener una dosis
mnima indispensable de aficin por los
almuerzos y cenas del lobby.

La inescapable conclusin es
que, adems de una capacidad
emocional significativa, los
directivos necesitarn saber de
estrategia, de gestin, y tener
una dosis mnima
indispensable de aficin por los
almuerzos y cenas del lobby.

Por cierto, es improbable que se logre encontrar ejecutivos con la dosis adecuada de
ingredientes emocionales, estratgicos, de gestin y habilidad poltica. Esto lleva a la
necesidad de definir nfasis diferentes segn la situacin especfica de una institucin.
As por ejemplo, una entidad de alto prestigio, posicionamiento y que goza de un elevado
grado de proteccin poltica desde las alturas, o una institucin que recientemente sufri
una debacle pblica en materia de corrupcin o deterioro, puede darse el lujo de contar
con un dirigente ms tcnico. A la inversa, una institucin pequea y dbil, o de
importancia marginal en el aparato de estado, que necesita redefinirse y reinsertarse,
requerir de un liderazgo mucho mas poltico y estratgico. Una institucin en medio de
cambios radicales y urgentes requerir de un lder ms autoritario que con capacidad
emocional, otra podr requerir lo inverso. Nuevamente... el sentido comn es la nica
herramienta universal.

27

C. Vignolo. La formacin de directivos como la expansin de la conciencia de si, VII Congreso del CLAD, Lisboa,
Octubre 2002

39

8.

LA PRESUPUESTACIN PBLICA
Los cochinos dineros.....no saco nada
con ahorrarlos.. y nada con ganarlos ...

Una nueva y realista cita28 nos permitir poner el tono adecuado a esta Seccin:
Incapaces de recaudar impuestos en forma suficiente.. los gobiernos funcionan bajo
un aura perpetua de crisis financiera... es el Ministerio de Hacienda o Finanzas el que
carga con el peso de la decisin. Temeroso de ser culpado cuando se acabe el dinero,
y ansioso de responder a lo que percibe como verdaderas prioridades, busca
proteccin desesperadamente frente a lo inesperado.....Esto conduce a estimaciones
conservadoras, demoras en el desembolso de fondos y cantidades desmesuradas de
trmites. A su vez, los servicios pblicos responden tratando de estabilizar su propio
entorno: retienen informacin sobre saldos no gastados, buscan sus propias formas
de financiamiento, estimulados por los donantes extranjeros crean organizaciones
autnomas... lo cual refuerza las desconfianzas del Ministerio de Hacienda, por lo que
agrega ms camisas de fuerza...

En la mayora de los pases, el Ministerio de Hacienda o Finanzas es el que ms

cercanamente desempea el papel de dueo, y en la mayora de los casos la relacin
entre este dueo y la entidad pblica es insostenible, basada en la persistente
sensacin de Hacienda de que el ente pblico es un hoyo negro que consume dinero
sin producir resultados compatibles con esos recursos. Por otro lado, los Servicios
pblicos ven a Hacienda como el enemigo a vencer, o al menos a engaar, y perciben la
legislacin presupuestal como una camisa de fuerza inaudita ... e inaudita es.
Recurramos una vez ms a la experiencia. En una ocasin me toc entrevistar al director
de un importante museo pblico latinoamericano, a quien yo no conoca. Antes de
siquiera comenzar la entrevista, este interesante personaje comenz a gesticular
alteradamente, y me dijo .. qu me viene Ud. a entrevistar sobre gestin pblica, mire lo
que me pasa... el mes pasado hice la ms importante exposicin pictrica de la historia,
tuvimos 15.000 visitantes, recaudamos cerca de $200.000 dlares.... sabe cunto vi de
ese dinero?.... (gritando) NADA!
Peor an, si este funcionario, en un exceso de celo, hubiera generado importantes
ahorros, lo ms probable es que en la asignacin presupuestal del ao siguiente se lo
hubieran reducido, con el argumento de que si no fue capaz de gastarlo, se lo reduzco.
En la base, est la desconfianza intrnseca (y muchas veces legtima) del Ministerio de
Hacienda, que ve a estos entes como una fuente perpetua de dispendio y desorden.
La solucin estructural a este problema tiene tres componentes fundamentales. La
primera y obvia es que el procedimiento de designacin de los directivos pblicos, como
lo dijimos en la Seccin anterior, asegure un mnimo de idoneidad, que a su vez le genere
un mnimo de confianzas al Ministro de Hacienda. La segunda es un cambio legislativo,
que le permita al directivo pblico disponer con autonoma de al menos una proporcin de
28

Caiden, N. y Wildawsky, A. Planning and Budgeting in Poor Countries, 1994, New York, Wiley.

40

los ahorros que genere y de los ingresos extraordinarios que produzca. La tercera es
convertir el convenio de desempeo, con sus correspondientes indicadores, en el
mecanismo bsico que permita una negociacin sensata entre el dueo y la empresa,
en este caso, entre el Ministro de Hacienda y la institucin. El directivo pblico no est all
para ganar dinero personal, ni suele tener incentivos monetarios a su gestin. Pero por lo
menos, se le debe dar una respuesta adecuada a su inevitable pregunta: Qu incentivos
hay para administrar una organizacin si no recibe los ingresos extraordinarios que
genera y pierde los ahorros que diseo?
El otro severo problema de la legislacin presupuestal y financiera del sector pblico
latinoamericano es su manera de llevar las cuentas... la dichosa contabilidad. Esta vieja
ciencia fue diseada para saber si una empresa perdi o gan plata... y funciona bien. De
all, por ejemplo, si una empresa tiene facturas por pagar, eso aparece como un pasivo,
so pena de no tener despus el dinero para pagar las cuentas. Y si est usando
maquinaria, sta se deprecia anualmente, so pena de no tener despus la plata para
reponerla. Pues bien, estos suelen ser conceptos inexistentes en la gestin contable
pblica, y luego uno se encuentra con la desagradable sorpresa de encontrar hospitales
con monstruosas deudas con proveedores, o sin recursos para reponer su equipamiento.
Un gran paso en la transformacin de la gestin pblica pudiera ser el trnsito de la
contabilidad presupuestal a la contabilidad real29, en la cual se registran los recursos
provenientes del Estado como ingresos, se registran los compromisos cuando se incurre
en ellos (no cuando se desembolsan), se asocian los centros de costo a los servicios
prestados, se computa la depreciacin de activos, y se miden con precisin los subsidios
asociados a los diferentes servicios. Este es hoy el caso en Australia, Nueva Zelanda y
Suecia.... y qu razn habra para no hacerlo en Amrica Latina?
En definitiva, si en el caso de las reformas de
Gerencia
Pblica
mencionamos
severas
restricciones polticas a su implementacin, en
materia de reformas presupuestales no se
vislumbran obstculos polticos mayores. No hay
ninguna
razn de fondo que impida que
asemejemos la gestin presupuestaria y contable
de los entes pblicos a los de una empresa. La
nica diferencia sera que en el caso de la
empresa,
los
ingresos
los
proveen
mayoritariamente los clientes, y ocasionalmente
el Estado a travs de algn incentivo. En el caso
de un ente pblico, los ingresos los provee
mayoritariamente el Estado, y minoritariamente
los usuarios... cul es la diferencia conceptual
que nos impedira llevar una contabilidad
sensata, y darle al directivo pblico una mayor
latitud para disponer de sus ingresos y ahorros?

En el caso de la empresa, los

ingresos los proveen
mayoritariamente los clientes, y
ocasionalmente el Estado a
travs de alguna zanahoria. En
el caso de un ente pblico, los
ingresos los provee
mayoritariamente el Estado, y
minoritariamente los usuarios...
cul es la diferencia
conceptual que nos impedira
llevar una contabilidad sensata,
y darle al directivo pblico una
mayor latitud para disponer de
sus ingresos y ahorros?

29

Likierman, A. (1998). Resource accounting and budgeting: where are we now?, Public Money and Management, 18:2,
pp. 17-20.

41

Finalmente, si en esta Seccin nos hemos concentrado en elementos que tienen que ver
con la legislacin presupuestal, tambin corresponde realizar algunas reflexiones sobre la
gestin presupuestal ... frecuentemente inexistente. Entendemos por gestin
presupuestal el ciclo completo que parte con su formulacin, para proseguir con su
negociacin con los dueos, y luego su ejecucin y control. Entre los problemas ms
frecuentes que se encuentran en este mbito figuran los siguientes:

Formulacin presupuestal divorciada del proceso de planificacin y de indicadores

de desempeo.

Formulacin contable y presupuestal divorciada de los centros o unidades ms

relevantes de actividad, ingreso y gasto de la institucin.

Negociacin del presupuesto sin ligarlo a indicadores relevantes de desempeo

institucional.

Ejecucin presupuestaria carente de control de gestin. El responsable del

presupuesto en la institucin autoriza la ejecucin a su arbitrio, en forma
desvinculada de los requerimientos de gestin de las unidades institucionales.

Carencia de informacin relevante sobre el ejercicio presupuestal para los

responsables de las unidades institucionales.

Escasa evaluacin ex-post respecto al ejercicio presupuestal, que permita

determinar la efectividad del gasto en relacin con los indicadores relevantes de
desempeo.

En suma, lo que se observa con cierta frecuencia es una especie de isla presupuestal, en
la que un nmero reducido de personas dentro de la institucin disean, deciden y/o
manejan la informacin financiera, en forma desvinculada de los requerimientos de
gestin institucional. Dems est decir que en cualquier institucin privada o pblica, la
relacin entre finanzas y gestin es vital, y los sistemas y procedimientos para integrar
ambas deben constituir una de las preocupaciones fundamentales del reformador.

42

EL ROL DE LAS CONTRALORAS MODERNAS

Necesitamos entes autnomos, que proporcionen a la
ciudadana evaluaciones realistas de la efectividad pblica.

Si

Ud. se tomara la molestia de navegar por el sitio web del Rekenkamer (Corte
Holandesa de Auditora, www.rekenkamer.nl) o del General Accounting Office
norteamericano (www.gao.gov) constatara que ellos dedican menos de la mitad de sus
labores a lo mismo que hacen nuestras criollas Contraloras de la Repblica, es decir,
vigilar que los funcionarios pblicos cumplan con las normas administrativas y que nadie
robe. Lo interesante est en la otra mitad de sus labores.
Estos entes, al igual que otros similares del mundo industrializado, son absolutamente
autnomos respecto del Poder Ejecutivo, y de alto nivel tcnico. Tienen la facultad de
evaluar, cuando lo estiman conveniente, el impacto, efectividad y rentabilidad social de
las instituciones, de las polticas y programas pblicos, e incluso de las leyes. Al igual que
cualquier contralor, estas oficinas no tienen poder ejecutivo. Se limitan a evaluar, y a
poner los resultados de sus evaluaciones en su sitio web a disposicin de cualquier
ciudadano que desee saber cmo se est gastando la plata de sus impuestos. Navegue
Ud. y consttelo.
Por ejemplo, una entidad de esta naturaleza podra evaluar y divulgar, espontnea y
autnomamente, el verdadero impacto sobre el empleo de las polticas tributaria y laboral,
la verdadera efectividad social de darle subsidios
Otro gallo cantara si nuestros
a la educacin o a las PyMES, la real efectividad
entes pblicos creyeran que, en
del gasto pblico en los servicios pblicos de
una de esas, en vez de caerles la
salud, o la efectividad del proceso legislativo del
Contralora encima para ver si
Parlamento. Sera una voz independiente
alguien se est robando el
respecto de las estriles y frecuentemente
dinero de la gasolina del coche,
desinformadas controversias que hay en torno a
les cayera encima para ver si el
estos temas.
coche est andando en la
direccin correcta y si el
Los Poderes Ejecutivos en ocasiones realizan
rendimiento en kilmetros
algunos modestos y loables esfuerzos en esta
sociales por litro de impuestos
direccin, implantando programas de evaluacin
pagados es el adecuado.
de sus propias acciones. Eso est bien y debe
continuar. Pero una empresa tiene un contador
interno que le lleva las cuentas, y tambin un auditor externo independiente que dice lo
que le parece sin importarle las consecuencias. Otro gallo cantara si nuestros entes
pblicos creyeran que, en una de esas, en vez de caerles la Contralora encima para ver
si alguien se est robando el dinero de la gasolina del coche, o si se llen el formulario
adecuado para comprarla, les cayera encima para ver si el coche est andando en la
direccin correcta y si el rendimiento en kilmetros sociales por litro de impuestos
pagados es el adecuado.
Alguien dir que esto puede ser caro y difcil, pero no es el caso. El Rekenkamer
holands tiene en total 350 funcionarios, y un presupuesto suficiente para contratar
puntualmente los expertos temticos nacionales o internacionales que estime necesarios.
43

No se trata de revisar todas las instituciones todos los aos, sino de actuar por excepcin
y aleatoriamente. La Contralora chilena ha cumplido un exitoso papel como guardin de
la probidad, sin caerle encima a todas las instituciones todos los aos, y muchos
coinciden en que Chile es uno de los pases menos corruptos del mundo.
Alguien podr tambin caer en la tentacin de darle estas atribuciones a nuestras
actuales Contraloras, tal y como estn concebidas hoy. Eso sera un error, pues se
requieren
instituciones totalmente renovadas, ampliadas en sus facultades
constitucionales, y sobre todo con competencias adicionales y actitudes diferentes
respecto a la evaluacin de la funcin pblica.
Pero tal vez el lector coincidir en que, por unos dlares ms, este mecanismo podra
permitir una mayor vigilancia ciudadana de la funcin pblica y ahorrarle a nuestros
pases muchos millones de dlares, mejorando radicalmente la efectividad y aplicabilidad
de las leyes y el impacto de los programas y organismos pblicos. La democracia se
construye sobre la base del acceso pleno de los ciudadanos a la informacin pblica
verdaderamente relevante.
Esta es otra reforma transversal del Estado de alta efectividad, bajo costo, y bajas
barreras polticas a su implantacin... salvo la natural resistencia de los poderes
ejecutivos a recibir evaluaciones independientes y autnomas. Mientras esta ansiada y
necesaria reforma normativa llega, y puede demorarse en llegar, el reformador puede
hacer algo osado.... convocar por si mismo un consejo consultivo ciudadano de carcter
supervisorio, y darle recursos directamente, para que realice o contrate evaluaciones
independientes y autnomas de su desempeo, y posteriormente las difunda.

44

10

LAS RESTRICCIONES CULTURALES, LABORALES

Y SINDICALES
Ha de considerarse que no hay cosa ms difcil de emprender, ni de
resultado ms dudoso, ni de ms arriesgado manejo, que ser el
primero en introducir nuevas disposiciones, porque el introductor
tiene por enemigos a todos los que se benefician de las instituciones
viejas, y por tibios defensores, a todos aquellos que se beneficiarn
de las nuevas; tibieza que procede en parte de la incredulidad de los
hombres, quienes no creen en ninguna cosa nueva hasta que la
ratifica una experiencia firme
Nicols Machiavelo, El Prncipe, 1503

Una propiedad intrnseca de las organizaciones complejas es la resistencia al cambio.

Citando a nuestro conocido Jamshid30:

La gente puede genuinamente excitarse con una bonita idea e incluso apoyarla de
corazn. Pero cuando la idea se acerca a la implementacin, la inseguridad y la duda
asaltan. Los que apoyan la idea pueden sabotear subconscientemente sus propios
esfuerzos e impedir el cambio. Y a esto se agregan las conductas patolgicas, que se
producen cuando aquellos a cargo de eliminar un obstculo estn en realidad
beneficindose de l.

Por cierto, lo peor que el reformador puede hacer, es llorar y lamentarse por la
irracionalidad de la gente. Pero si estos cambios son tan obvios... tan necesarios, no
puedo comprenderlo. Por el contrario, la gente est actuando en forma perfectamente
racional... de acuerdo a SU propia racionalidad, que en el caso de las entidades pblicas
tiene races muy profundas.
La estructura laboral tradicional del sector pblico se basa en: a) inamovilidad, fundada
en el supuesto de no tener todos los cargos a disposicin de los polticos de turno, b)
promocin basada esencialmente en antigedad, y c) escalas salariales y negociaciones
colectivas transversales para todo el sector pblico.
La tendencia en pases anglo sajones ha ido en la direccin inversa: a) flexibilizar la
inamovilidad, para eliminar los aspectos ms burdos que ella trae consigo, b) ascenso en
base a mritos, c) reclutamiento de altos funcionarios en base a contratos de desempeo,
y d) la eliminacin de la transversalidad, dejando cada servicio con una carrera laboral y
salarial diferenciada. Cabe destacar, eso s, que estos cambios siempre han ocurrido
bastante tiempo despus de otras mega-reformas transversales en aspectos financieros,
organizacionales y gerenciales del Estado.
En el caso latinoamericano, hay millones de trabajadores pblicos que lo estn pasando
bastante mal en sus 8 horas laborales, que estn simplemente con mala onda, y que en
consecuencia no hacen adecuadamente su tarea, con el consiguiente y abrumador costo
30

J. Gharajhedaghi, Op. Cit.

45

para la educacin, la salud, la justicia, y los dems servicios pblicos. Asimismo, hay una
conflictividad intrnseca e histrica entre autoridades y sindicatos del sector pblico. Los
peores vicios desde el lado ejecutivo pueden resumirse en: escasa comunicacin, pobre
stock de liderazgo y de gerentes pblicos con las competencias adecuadas, escasa
consulta de opiniones relevantes, y la errnea
creencia de que este es un problema para el
En Amrica Latina hay millones de
Gerente de Recursos Humanos. Los vicios del
trabajadores pblicos que lo estn
otro lado: la defensa de la no evaluacin, la
pasando bastante mal en sus 8
oposicin pasiva o activa a cualquier tipo de
horas laborales, que estn con
reforma, la defensa de parcelas de poder y
mala onda, y que por
dinero, y en muchas ocasiones, la defensa de
consecuencia no hacen
conductas indefensibles en aras de la
adecuadamente su tarea, con el
inamovilidad.
consiguiente y abrumador costo
para la educacin, la salud, la
El funcionario pblico latinoamericano suele
justicia, y los servicios pblicos.
pasar muchos aos en un cargo a) mal
remunerado, b) inserto en una mquina
burocrtica o en una burocracia profesional como las descritas por Mintzberg, c) con
una elevada rotacin de jefes con escasa capacidad gerencial y liderazgo, d) con
escasas ocasiones en que se consulta o escucha su opinin, e) en inadecuadas
condiciones de infraestructura y equipamiento, f) sujeto a tratos jerarquizados y
frecuentemente autoritarios, g) con remotas posibilidades de promocin y superacin, y
finalmente, pero no menor, h) con la compensacin normativa de la inamovilidad
funcionaria y de una evaluacin de desempeo de carcter ritual que generalmente no
sirve
ningn propsito til. Cmo nos sentiramos Ud. o yo? Frustrados,
desmotivados... y con una profunda desconfianza hacia todos esos reformadores y
consultores que de vez en cuando se
La frase obvia que se escucha en los
instalan en nuestra oficina a tratar de
pasillos es: compadre, no te
implantar nuevas modas gerenciales. La
preocupes,
no hagas nada ni digas
frase obvia que se escucha en los
nada....
djalos
hacer... total, en poco
pasillos es: compadre, no te preocupes,
tiempo ms ellos se van y nosotros
no hagas nada ni digas nada.... djalos
seguiremos aqu
hacer... total, en poco tiempo ms ellos
se van y nosotros seguiremos aqu
Arreglos estructurales y normativos a esta situacin requieren coyunturas polticas que,
con suerte, se dan una vez cada 20 aos. En el intertanto ser posible convencernos
mutuamente que estamos en el mismo barco, de que aqu nadie quiere destruir los
sindicatos pblicos, de que aqu no hay conspiraciones, y de que es la sociedad la que
requiere urgentemente de cambios en la manera en que se estn haciendo las cosas?
Este es sin duda el desafo de mayor envergadura que enfrentar cualquier reformador
que desee ir un poco ms all de las reformas meramente cosmticas o
superestructurales.
Sin pretender poseer la verdad sobre este espinudo problema, a continuacin trataremos
de proveer algunas recetas pobres pero honradas... a la espera de las reformas
estructurales de la normativa laboral del sector pblico, y partiendo de la base de que se
cuente con un stock adecuado de lderes dedicados y persistentes.

46

La primera de ellas es la implantacin de la prctica de la conversacin significativa. La

gestin de cualquier organizacin consiste en alinear a un conjunto numeroso de
personas para que se coordinen entre si y se repartan el trabajo de manera efectiva. De
ah resulta obvio que un mecanismo fundacional de la gestin consiste en proveer
retroalimentacin a las personas, para informarlas respecto al grado de alineamiento
entre su actividad individual y las necesidades de la organizacin. Es el acto primigenio
de la gestin. Esto ha sido sustituido en el sector pblico por un llenado de formularios
burocrticos de evaluacin de desempeo, administrado por el departamento de recursos
humanos, con escasa participacin de los jefes directos, y en el cual se suele calificar a
todo el mundo con notas cercanas al mximo, para evitarse problemas. Asimismo,
cualquier intento de modificacin de este procedimiento, o de ligarlo a la asignacin de
incentivos, suele enfrentar fuertes rechazos.
Los principios fundacionales de cualquier evaluacin de desempeo que sirva un
propsito constructivo son:

La evaluacin debe ser precedida de una autoevaluacin que ayude al

funcionario a revisar con sinceridad su propio desempeo.

La evaluacin debe estar soportada en una conversacin personal entre el jefe

y el subordinado.

La evaluacin debe ser una ocasin para que el superior le exprese al

subordinado retroalimentacin sobre lo que ha hecho bien, lo que ha hecho
mal, y lo que se esperara de l en el siguiente perodo.

La evaluacin debe constituir una ocasin bidireccional, en que el subordinado

tambin tenga la ocasin de expresar sus opiniones respecto a los aspectos
positivos y negativos de la organizacin y su jefatura.

De ah nuestra proposicin de la conversacin significativa, consistente en olvidarse de

los esquemas burocrticos y formales de evaluacin, dejando que corran por su propio y
anquilosado conducto regular, e implantar en paralelo este tipo de conversaciones,
partiendo por la cpula y progresando escalonadamente hasta el ltimo nivel. Son
conversaciones sin implicaciones administrativas, sanciones ni promociones. La
mantencin de este tipo de dilogo por muchos semestres es lo nico que puede cambiar
la cultura de evaluacin en la organizacin, al punto de permitir cambios significativos en
los procedimientos formales. Es mucho lo que se puede lograr si se parte de la sencilla
base de que la gente puede entenderse conversando y no por la ruta de los documentos
oficiales.
Otra herramienta de gran utilidad son los programas de mejoramiento continuo y
participativo de la calidad y productividad.... cuando se hacen bien. En esencia, un
programa de mejoramiento continuo no es ms que un buzn de sugerencias
glorificado, es decir, que funcione eficientemente. La forma de hacerlo correctamente
consiste en:

47


Involucrar a la alta direccin en el programa, de manera que sea sta la
que indique en cules reas es importante o prioritario recibir propuestas de
mejoramiento.

Un breve entrenamiento al personal respecto a tcnicas sencillas de

trabajo en equipo, solucin de problemas, y formulacin de proyectos, seguido
por la formacin de equipos especficos de carcter piloto para resolver
algunos de los temas fundamentales.

Una definicin clara de los conductos e instancias para presentar y

resolver proposiciones segn su envergadura, y el diseo de breves
formularios para su proposicin.

La asignacin de facilitadores para apoyar estos equipos.

Instancias claras en que las autoridades escuchen, reciben, aprueben,

asignen recursos y den seguimiento a la ejecucin de las proposiciones ms
significativas.

Evitar cuidadosamente la transformacin del programa en una instancia

para que los funcionarios se entretengan, mientras nosotros, las altas
autoridades, nos preocupamos de las cosas verdaderamente importantes.
Los resultados que pueden lograrse son a veces increbles. En una ocasin, la aplicacin
de esta tcnica a equipos de rediseo de procesos en una entidad de fomento cientfico
nos permiti reducir el proceso de asignacin de recursos de 260 pasos (!) a 13. No slo
hay positivos cambios en la motivacin del personal, sino que suelen implantarse mejoras
que redundan significativamente en ahorros, calidad de servicio y productividad. Por
cierto, esta metodologa no se puede aplicar en cualquier momento y en cualquier
institucin. Si se van a efectuar reingenieras o cambios organizacionales mayores, estas
deben ocurrir antes, y no despus, de un programa de esta naturaleza. Tampoco se
puede aplicar esta metodologa si el clima es demasiado confrontacional.
Hay otro elemento fundamental del proceso de transformacin laboral y valrica de los
funcionarios. Mucha gente suele sorprenderse porque los empleados de cualquier
organizacin resisten los cambios. Pero situmonos en su lugar por un momento. Para un
gerente, el cambio trae una oportunidad para mostrar resultados, mejoras institucionales,
imagen de xito.... puros beneficios.
Veamos ahora el lado de los trabajadores. Ellos tienen con la organizacin dos tipos de
contrato: el primero es el formal, que habla de salarios, obligaciones, vacaciones, etc., y
el segundo es el valrico, esto es, cmo l se siente, quines lo rodean, cmo lo tratan, lo
mucho o poco que en realidad tiene que esforzarse, etc., etc. En una organizacin
pblica, aun si sta paga mal y es burocrtica, las personas terminan por encontrar su
microcosmos, su nicho de amigos, sus relaciones personales, en suma, su modus
vivendi. No ser un torbellino de creatividad, pero la persona tiene su nicho. Y ahora...
vienen unos reformadores a decir que lo van a cambiar todo! Si el lector estuviera en su
lugar, lo primero que se preguntara es cmo me va a ir a m en este terremoto? o no?
Ahora bien, si el terremoto lamentablemente implicara reducciones o cambios de
48

personal, cosa que puede ocurrir, esto debe hacerse simultnea y rpidamente en toda la
organizacin. Y si no lo implicara, o si estos despidos o reducciones ya se efectuaron, es
fundamental trabajar el tema con todos los tripulantes del barco. Esto significa un largo y
trabajoso camino de explicaciones, per-so-na-li-za-das, respecto al porqu y necesidad
de los cambios, el sentido y orientacin de los mismos, y sobretodo, de qu maneras eso
puede o no afectar el contrato formal y el contrato valrico de las personas, y cmo van a
ser las cosas despus que se implanten los cambios.
Ahora bien, estas son simples y tiles recetas, a las cuales no le podemos asignar un
valor curativo todopoderoso. La cultura de cualquier institucin es el conjunto prevalente
de ritos, smbolos, valores, prcticas y hbitos compartidos mayoritariamente por su
personal, y no se logra cambiar ni por decreto ni en algunas semanas. Todo el resto de
las herramientas de gestin y tecnologas de informacin utilizadas en la transformacin
de cualquier institucin pueden aplicarse, por decir una cifra, en menos de un ao. Pero
este otro factor es el que convierte cualquier proceso efectivo de transformacin en una
aventura social y poltica cuya duracin es de varios aos, y quien crea lo contrario sufrir
las consecuencias. A ello se dedica la prxima Seccin.

49

11

EL CAMBIO ORGANIZACIONAL Y LAS LECCIONES

DE KOTTER

Paciencia, persistencia, poltica, propaganda, persuasin, proactividad, ... y

ms ... paciencia, persistencia, poltica, propaganda, persuasin,
proactividad....

En la Introduccin hicimos referencia a un artculo clsico de John Kotter. Invitamos al

lector, si no lo recuerda, a dar un breve paso atrs y releerla, pues toda esta Seccin
estar referida a los errores que l ha identificado en los procesos de transformacin
organizacional, y que son fciles de cometer:

Error # 1: No generar conviccin en la cpula. Slo cuando cerca del 75% de la

cpula de una organizacin est realmente convencida de la necesidad de cambios
importantes, se puede comenzar el proceso. En caso contrario, es inevitable que surjan
problemas ms adelante. Por ello, es crucial que, en las etapas tempranas, se haga una
cuidadosa evaluacin del stock de liderazgo disponible en la institucin, haciendo si es
necesario los cambios pertinentes, y luego, desarrollando innumerables jornadas de
conversacin con ellos hasta asegurar la necesaria conviccin colectiva en la cpula. Los
procesos de cambio suelen tener dolores y conflictos, y la oposicin se reagrupa muy
fcilmente si ve fisuras en la cpula. Por cierto, la oposicin no la integran aquellos que
tienen un proyecto alternativo para la institucin... ojal fuera as... son los que ya
mencionamos, diciendo compadre, no te preocupes, no hagas nada ni digas nada....
djalos hacer... total, en poco tiempo ms ellos se van y nosotros seguiremos aqu

Error # 2: No generar una "coalicin para el cambio". Generalmente los

programas de cambio surgen en una o dos personas. Si no se hacen esfuerzos para
agrandar esta coalicin, tarde o temprano la oposicin se reagrupa y detiene el cambio.
Transformar una institucin de, por decir una cifra, 2000 funcionarios, es una aventura
polticamente equivalente a la de ganar una eleccin en un municipio de similar tamao.
Se requiere campaa, slogan, seduccin... agrandar la coalicin. Si esto lo dijo Kotter
refirindose a empresas como General Motors, imaginemos cunto ms importante es en
el caso de una entidad pblica latinoamericana.

Error # 3: No generar una visin seductora del futuro. Ud. remara con fuerza
en un bote, si no le explicaran hacia dnde ste se dirige? Yo no. Una visin de futuro es
eso, es el sueo del pibe ambicioso pero realizable, es la institucin que soamos en el
futuro. Nada hay ms potente para movilizar a la gente. Por cierto, si Ud. no le puede
comunicar la nueva visin a alguien en menos de cinco minutos, y obtener una reaccin
de comprensin e inters, quiere decir que no se ha terminado con esta fase del proceso
de cambio.

poco la nueva visin. Si Ud. cree que basta con una

reunin, publicacin, correo electrnico o memorandum para comunicar la nueva visin,
est profundamente equivocado. Se requerir de mucha persistencia y reiteracin, y
mucha relacin personal entre jefes y subordinados para transmitir esta visin. Por cierto,
Error # 4: Comunicar

50

nada perjudica ms el proceso de cambio que una conducta de las autoridades

inconsistente con la nueva visin.
Error # 5: No atreverse a remover los obstculos de la nueva visin. No he visto
nunca un proceso de transformacin que no tenga su da D. Siempre surgen obstculos
significativos, y estos pueden ser diversos: un procedimiento, una estructura, una actitud
hacia los clientes, un stakeholder importante que expresa su disconformidad, y lo peor de
todo, alguna persona influyente que sistemticamente se opone a los cambios. La
oposicin sigue sentada en la galera viendo como se desenvuelve el partido, y
diciendo mira, mira... yo te dije.... no se van a atrever ... si aqu no va a pasar nada. Y
efectivamente, en las primeras etapas del cambio, podemos convivir con estos
obstculos .. pero a la larga llega inevitablemente el da D en que stos deben ser
removidos con decisin, aun a costa de estar dispuesto a perder el cargo. Si esto no se
hace, no se pierde una batalla, sino la guerra completa.

Error # 6: No planear la aparicin sistemtica de triunfos de corto plazo.

Estos son los que llamamos quick wins. Sin logros en el corto plazo, aun cuando sean
menores, el proceso de transformacin pierde credibilidad, y mucha gente se desanima o
se une a la oposicin. El compromiso con los logros de corto plazo es lo que asegura la
realizacin de la tarea de largo plazo.

Error # 7: Declarar la victoria muy temprano. La mayora de las veces se

requerirn muchos aos para que algunos cambios se arraiguen profundamente en la
cultura de una organizacin, especialmente si sta es grande. Hasta que los cambios no
se arraigan en la cultura, los nuevos enfoques son frgiles y sujetos a regresiones. En
vez de declarar la victoria total, deben declararse las victorias parciales, y anunciarlas
como la base para afrontar mayores desafos.
Hasta aqu algunos de los ms importantes errores mencionados por Kotter, pero
parecera indispensable agregar otro de nuestra propia cosecha:

Error # 8: Dejarse vencer por la cotidianeidad. Al principio, en la etapa de

diagnstico y planificacin del cambio, todo es puro placer e inspiracin, la creatividad
est al mximo. Pero luego, viene la tediosa implantacin: en ltima instancia, la
modernizacin de una institucin se traduce en un gran conjunto de prosaicas tareas,
como el rediseo del proceso X, la implantacin del software Y, la capacitacin del
personal del rea Z, etc., etc. En nuestra experiencia, y le rogamos al lector tomar nota
detallada, si la cpula no forma un comit de cambio del ms alto nivel, cuya misin
nica y especfica es reunirse en forma religiosamente quincenal para coordinar y
empujar todas estas tareas, las urgencias cotidianas inevitablemente ahogan el proceso
de cambio. Las cosas urgentes son siempre ms urgentes que las cosas importantes, y
por supuesto siempre hay ms cosas urgentes que importantes.
En suma, el mensaje de esta Seccin puede resumirse as: abordar un proceso de
transformacin institucional significativo va a requerir inevitablemente de una cpula
convencida, altas dotes de liderazgo, una dedicacin significativa de energa, mucha
comunicacin, mucha persistencia en el tiempo, y mucha paciencia. Si el reformador
siente que no dispone de todos estos ingredientes... mejor que no trate, y se contente con
algunas reformas menores.
51

12. GOBIERNO ELECTRNICO Y TECNOLOGAS DE

INFORMACIN
Es difcil que los ejecutivos pblicos con visin de estrategia tecnolgica
provengan de las filas de los profesionales informticos31.....

Quien escribe estas notas no es un experto informtico ni pretende serlo, lo cual tal vez
sea mejor desde la perspectiva del reformador, pues no lo podr abrumar con jerga
incomprensible aun si tratara. Tal vez el lector se preguntar a qu viene esta Seccin,
que trata sobre una simple herramienta, y porqu en ese caso no nos referimos a
importantes herramientas como planificacin estratgica, reingeniera de procesos,
control de gestin, ISO 9000, o muchas otras. La razn es que sobre todas las otras
herramientas abundan textos excelentes, y no agregaramos aqu ningn valor
reinventando la rueda. La segunda es que las tecnologas de informacin son las que
estn produciendo los cambios ms radicales en la gestin pblica y privada, y
paradojalmente, son las que ms escapan a la comprensin o formacin de la gran
mayora de los reformadores noveles y funcionarios de la banca multilateral que estn
gestionando o financiando grandes proyectos de informatizacin pblica.
En estas pginas, entenderemos por tecnologas de informacin el conjunto de
herramientas electrnicas que permiten a una organizacin acumular, procesar o
entregar informacin til a su propio funcionamiento y a su interaccin con el entorno. El
trmino gobierno electrnico, derivado del ingls e-government supone el uso de estas
tecnologas en el sector pblico, aunque suele tener una connotacin ms acotada a su
interaccin con terceros. De all, surge el trmino G2G (gobierno a gobierno), G2B
(gobierno a business), y G2C, gobierno a ciudadano.
Por cierto, una de las medidas ms efectivas y baratas de la reforma del Estado, en
cualquier pas, consistira en reunir durante dos das, nada ms, a todos los ministros,
viceministros y jefes de servicio, a explicarles con lgica de usuario y no de programador,
de qu se trata todo esto, cul es el valor de tener una base de datos relacional nica en
el corazn de una institucin, qu es
En nuestra experiencia, cerca del 70%
operar en web-browser, qu es un ERP o
de la inversin informtica del sector
un EIS. Dos das, nada ms.
pblico latinoamericano ha sido
derrochada en sistemas
Intentmoslo aqu en 5 pginas, aunque
descoordinados entre si, no ligados a
sea a nivel introductorio, no sin antes
los procesos de transformacin
advertir que, en nuestra experiencia, cerca
institucional, ni al back office
del 70% de la inversin informtica del
manual de estas instituciones.
sector pblico latinoamericano ha sido
derrochada en sistemas descoordinados
entre si, no ligados a los procesos de transformacin institucional, ni al back office
manual de estas instituciones .... precisamente porque la tecnologa de informacin no ha
sido conducida por la alta gerencia (que desconoce el tema) sino por un departamento de
31

Jane E. Fountain, Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, The Brookings Institution,
2001

52

informtica desligado del proceso de transformacin institucional, en una suerte de

autismo tecnolgico. En un caso reciente, me correspondi revisar una licitacin
internacional de sistemas informticos de varios millones de dlares, con recursos
multilaterales, que no contemplaba ninguno de los nuevos procesos que estaban siendo
implantados en las otras unidades sustantivas de la misma organizacin.
Las tecnologas de informacin persiguen dos grandes propsitos: El primero es la
integracin de la informacin de los distintos procesos, hacia el interior y el exterior de la
organizacin. Para lograrlo, es central integrar bidireccionalmente los distintos sistemas
de manejo de informacin, tales como marketing, servicio al usuario, compras, inventario,
logstica, facturacin, despacho, recursos humanos, contabilidad, finanzas,
presupuestacin, etc. Esta integracin es la columna vertebral del sistema nervioso digital
de la empresa, y los software ERP (Enterprise Resource Planning) son clave, pues
tambin abarcan el mundo externo va Internet, con proveedores y usuarios, y por cierto,
incluyen no slo los datos, sino tambin los documentos, y eventualmente, elementos de
voz y video. Vincular en forma inteligente toda la informacin es el objetivo de la
organizacin que pretenda potenciar estos activos de informacin, y en el caso del sector
pblico, esto se extiende a travs de las fronteras institucionales.
El segundo objetivo bsico es reducir la latencia de la informacin, es decir, el lapso de
tiempo que transcurre desde que la informacin es generada, hasta que es integrada en
el sistema, para ser visible y utilizable por otros procesos. Como ejemplo, es necesario
eliminar el registro de prestaciones mdicas en fichas manuales y su posterior digitacin;
el manejo de inventario en sistemas aislados que no conversan entre si y que impiden
tener una visin actualizada de los stock y las demandas; sucursales no conectadas en
lnea con la casa matriz; inadecuado diseo de procesos de atencin en caja, etc. Las
causas frecuentes de la latencia son el registro manual y la redigitacin; la imposibilidad
de capturar los datos en el origen; sistemas desintegrados; ausencia de conectividad, e
inadecuados procesos o procedimientos. Las consecuencias de la latencia son mltiples
errores en datos; desfase de la informacin; validaciones con informacin desactualizada;
problemas de coordinacin; y mayores costos de operacin.
Citar estos dos grandes objetivos no es un simple capricho terico ... lo hacemos, entre
otras cosas, para disipar un mito comnmente extendido entre directivos pblicos
desactualizados: que la informatizacin de su organizacin consiste en comprar
computadoras para los funcionarios y disear un sitio web institucional. Eso viene siendo
algo as como instalar una red de cajeros automticos, en que se coloque un cajero
humano oculto detrs de cada pantalla, ejecutando los mismos procesos que hace en la
caja tradicional. La integracin visionaria de los sistemas de back office con el front
office es lo que produce las verdaderas transformaciones de gestin, el mejoramiento en
la atencin a los usuarios, y la transparencia institucional. Cabe destacar que las
tecnologas de informacin estn generando un nuevo y paradojal fenmeno: la
recentralizacin de la informacin en las organizaciones, liberando as el tiempo de las
personas que estn en contacto con los usuarios para atenderlos mejor. Si antes era
necesario tener una unidad de contabilidad en cada regin, hoy el mismo software
procesa en lnea la informacin contable de todas las regiones.
Si bien, como hemos dicho, el ptimo de la tecnologa de informacin es contar con una
plataforma nica e integrada, es til comprender algunos de sus subsistemas. La grfica
53

siguiente representa las diferentes plataformas que necesita la gestin de cualquier

organizacin pblica o privada. Partiremos de la base de que existe una plataforma fsica,
es decir, que hay hardware, software, conectividad, y que existe una plataforma de
oficina, en el sentido que hay una dotacin suficiente de PCs y personal capacitado para
utilizar sistemas de oficina tales como procesador de texto, planilla de clculo, e-mail, etc.
La plataforma de clientes o usuarios es la que soporta integralmente todos los
procesos de vinculacin con ellos: venta, servicio a usuarios, marketing, provisin de
informacin, emisin de certificados, etc. Maneja todos los canales de manera integrada:
Call Center, internet, atencin en sucursal, casa matriz, atencin manual. Acumula la
informacin del cliente, y tiene como base las tecnologas de internet, y Customer
Relationship Management (CRM). A travs de esta plataforma es que se pueden habilitar
si el back office lo permite los trmites y consultas ciudadanas mas diversas, desde
el pago de impuestos hasta la obtencin de informacin, certificados, etc. El advenimiento
de la firma digital puede darle a este mbito una potencia insospechada, pues permitira
darle legalidad a un conjunto mucho mayor de transacciones entre el ciudadano, las
empresas y el estado.
La plataforma de operaciones soporta integralmente todos los procesos que permiten
generar y entregar el servicio, tales como abastecimiento, produccin del servicio,
mantenimiento, logstica, distribucin, etc. Maneja toda la relacin con la cadena de
abastecimiento, y soporta en lnea toda la informacin de las operaciones de la
organizacin, en cada rea. Sus tecnologas de base son internet, intranet, ERP y
workflow. Este ltimo es un sencillo pero potente concepto por medio del cual un flujo de
proceso es informatizado, y detona al pasar distintos procedimientos automticamente,
tales como impresin de documentos, envos y solicitudes de informacin, etc. Es a
travs de esta plataforma que funciona el back office institucional, que permite su
posterior enganche con la plataforma externa. As, por ejemplo, si una oficina autoriza
ciertas solicitudes ciudadanas, y esta autorizacin debe pasar internamente por varios
procesos y diferentes oficinas, lo que ocurre al interior de la organizacin es que no viajan
papeles, sino que el expediente electrnico va siendo accesado por los diferentes
funcionarios que lo deben consultar o aprobar, en una secuencia lgica de proceso, que
debe haber sido rediseado en forma previa y no posterior a la informatizacin.
La plataforma de administracin es conceptualmente similar a la de operaciones, pero
manejando procesos de soporte al proceso sustantivo, tales como finanzas, contabilidad,
presupuesto, recursos humanos, etc.
La plataforma de informacin de gestin o de control de gestin, es bsicamente un
almacn de datos y herramientas que permiten acceder a la informacin resumida
acumulada en los distintos mbitos de la gestin. Provee apoyo a la toma de decisiones y
feedback a las operaciones, la relacin con clientes o la administracin, y sus tecnologas
de base son OLAP, Data Warehouse, Data Marts, Sistema de Control de Gestin, EIS, y
Paneles de Control. Slo puede existir una vez montadas las plataformas de operaciones
y administracin, que son la fuente originaria de los datos. A travs de esta plataforma los
distintos niveles directivos de la organizacin pueden acceder a indicadores de
desempeo institucional o departamental, que deben estar disponibles en forma
oportuna, confiable y filtrada. La forma ms frecuente de montar estos sistemas es
construir una pequea base de datos separada, una bodega de datos, que succiona
54

informacin peridicamente desde los sistemas operacionales, y la transforma en

indicadores de gestin tiles. Recientemente, han surgido para estos fines bases
multidimensionales, que en definitiva le permiten a un ejecutivo, en un par de clicks,
penetrar hasta lo ms profundo de su organizacin y obtener indicadores relevantes de
gestin, evitando as el trabajo de numerosos analistas que pasan das enteros
estrujando planillas Excel para producir la informacin solicitada por los ejecutivos.

Inteligencia de negocios
Informacin de gestin

Gestin Documental

Plataforma de operaciones

Plataforma de clientes

Proveedores
Distribuidores

Clientes

Socios
Plataforma de administracin

Integracin de aplicaciones
corporativas
Cuadro 7: Las plataformas informticas de una organizacin
La plataforma de gestin documental soporta el almacenamiento y estructuracin de
otras formas de informacin tales como documentos, voz, datos, planos, radiografas, etc.
Vincula la informacin en distintos medios y permite su gestin por parte de la
organizacin, para extraer know-how o documentos diversos. Las tecnologas son DMS,
Intranet, Workflow, y Text Mining. Esta es la plataforma que permite, finalmente, el sueo
dorado, la oficina sin papeles. Las otras plataformas son esencialmente construidas en
torno a una base de datos relacional muy estructurada. Esta, en cambio, equivale a que
toda la organizacin compartiera el mismo disco duro, en un sistema de archivos y
carpetas asequible y bien estructurado, que permite la recuperacin de cualquier
documento, ya sea recorriendo la estructura de los archivos como uno lo hara en el
Explorador de Windows, o haciendo bsquedas con buscadores tipo Google o Altavista,
pero internos, en la intranet de la organizacin.
La plataforma de inteligencia de negocio suele tener un alto nivel de sofisticacin, ya
que succiona informacin de todas las restantes plataformas, con el propsito de
administrar efectivamente el conocimiento acumulado en la organizacin a travs de
aplicaciones muy especializadas. Un uso tpico de sector pblico sera su utilizacin en la
inteligencia de fiscalizacin de contribuyentes en el servicio tributario o aduanero, y en el
seguro pblico de salud sera la deteccin de patrones de violacin a las normas por
55

parte de usuarios. Por ejemplo, una administradora de tarjetas de crdito puede montar
un sistema de inteligencia artificial que permita detectar patrones de consumo exticos,
fraudes, o costumbres de diferentes grupos de consumidores.
Finalmente, la integracin de aplicaciones corporativas es el diseo arquitectnico
bsico, es decir, las definiciones tecnolgicas de las diferentes plataformas, que permitan
la interaccin fluida de cada componente de la arquitectura. Fallar en esto en la etapa de
diseo equivale a botar a la basura inversiones millonarias... y ocurre con frecuencia.
Un concepto adicional ... y terminamos con este necesario sufrimiento. Antiguamente,
existan las bases de datos planas, una suerte de planilla Excel gigantesca donde se
acumulaban (repetitivamente) los datos de una organizacin. El viejo COBOL. En un
campo poda aparecer Juan Prez, y en otro J. Prez.. siendo as dos entes diferentes.
Hoy, existen las bases de datos relacionales, y generalmente en los nuevos sistemas una
mega-base relacional se convierte en el corazn de toda la arquitectura informtica. En
ella, un usuario forma parte de una tabla nica de usuarios, la misma tabla para toda la
organizacin... se digita o modifica una sola vez y queda actualizada para todo efecto
prctico en toda la organizacin. Un funcionario forma parte de una tabla nica de
funcionarios, una ciudad de una tabla nica de ciudades, etc. Posteriormente, el
arquitecto establece las relaciones entre las distintas tablas y queda as conformada la
caja fuerte y robusta con todos los datos de la organizacin digitados en forma nica, e
interrelacionados como se necesita.
Los mismos conceptos son aplicables a un servicio aduanero o un ministerio de
agricultura, y permiten al gerente pblico especificar de manera estratgica cules son
las necesidades de gestin que deben resolver los sistemas de informacin, y no operar
al revs, es decir, obedecer los deseos de los jefes de informtica o vendedores de
sistemas, para luego salir a buscar las necesidades estratgicas que se resuelven con
estos sistemas. Reiteremos lo dicho al inicio de esta Seccin: el potencial de
transformacin organizacional, e inter-organizacional, de las tecnologas de informacin,
es simplemente monumental. J. E. Fountain, la autora que provey la cita inicial de esta
Seccin, hace una excelente comparacin entre la burocracia tpica, weberiana, y la
nueva burocracia virtual:
Burocracia tradicional
Divisin del trabajo precisa, jerarquizada, con
fronteras jurisdiccionales definidas.
Organizacin diseada para almacenar y
administrar archivos en papel.
Manuales y reglas de funcionamiento.
Procesos lentos y plazos largos de
retroalimentacin.

Burocracia virtual
Organizacin basada en sistemas de informacin,
comunicacin informal, trabajo y decisin en equipos
Organizacin que mantiene y administra archivos
electrnicos.
Reglas incorporadas invisiblemente en los sistemas.
Procesos en tiempo real con retroalimentacin
instantnea.

Cuadro 8: Burocracias tradicionales y burocracias virtuales.

Estas transformaciones no slo afectarn la vida de instituciones especficas, tambin
pueden tener un enorme impacto en iniciativas transversales de reforma del Estado. La
revista mexicana Poltica Digital, cuya simple existencia constituye un hecho novedoso,
recientemente ha publicado un interesante documento de recomendaciones generales
56

sobre gobierno electrnico, producido por un grupo de expertos mundiales en el tema32.

Entre las iniciativas transversales de mayor potencial e impacto estn los sistemas de
compras pblicas, las ventanillas electrnicas para trmites ciudadanos de carcter
mltiple, la informatizacin de la relacin tributaria y financiera de los ciudadanos y las
empresas con el Estado, los sistemas de facturacin y transaccin electrnica, y las
poderosas herramientas disponibles para e-salud, e-justicia. e-municipios y e-ducacin.
Dos precauciones finales de esta Seccin: a) la implantacin de tecnologas de
informacin tiene como prerequisito indispensable un rediseo o racionalizacin de
estrategias, servicios y procesos ANTES y no DESPUES de la informatizacin, y b) su
implantacin exitosa requiere de una dosis monumental de compromiso de las
autoridades, de comunicacin, de meticuloso pulimiento de detallitos (debugging), y de
capacitacin exhaustiva del personal hasta en los ms mnimos detalles. El anecdotario
est plagado de incidentes en que las nuevas tecnologas son rechazadas porque las
personas no supieron cmo digitar un dato... o cmo prender el PC. Viste?.... yo te dije
que esta mugre no servira es la frase ms escuchada en las etapas iniciales de una
implantacin informtica.

32

Ruta Crtica para el Gobierno Electrnico en el Mundo en Desarrollo, Poltica Digital, Mxico, No. 4, Junio-Julio 2002

57

13.

GUA DE ACCIN PARA REFORMADORES

PERPLEJOS

Finalmente, a lo nico que le cree la gente es a los nmeros...

Hasta ahora, hemos sido prolijos en detallar las trampas y obstculos que enfrenta el
reformador, con lo cual tal vez el lector est preocupado o perplejo.... y hemos
proporcionado escasas pistas acerca de cmo abordar ordenadamente un proceso de
transformacin institucional. Trataremos ahora de pagar esta deuda, y proporcionar una
gua ordenadora de la accin.
Dos salvedades iniciales: la primera es que aqu presentaremos la secuencia ideal, y ...
no me ha tocado vivirla nunca a plenitud. Desgraciadamente, los procedimientos de
licitacin pblica de estos proyectos de transformacin suelen estar divididos en
pedacitos, asignados a veces en el orden incorrecto o con plazos imposibles de cumplir, y
lo que es peor, con una teora poco comprensible, segn la cual es mejor contratar
muchos proveedores que pocos, con lo cual lo que se logra es aumentar la entropa de
un proceso de por si confuso y difcil. Sin embargo, para tranquilidad del lector, me ha
tocado vivir y experimentar la totalidad de los pasos, y podemos dar fe con bastante
certeza respecto al orden ideal y el marco conceptual en que deben darse.
La segunda salvedad: no le tengo mucho aprecio a los tpicos management best sellers,
del tipo mejore su institucin en 10 pasos o 5 minutos para el xito. No he visto nunca
que funcionen... porque las organizaciones son complejas y multifacticas. Por tanto,
aqu el lector no va a encontrar ninguna pomada universal respecto al contenido de las
reformas, sino mas bien la secuencia, conceptos e ingredientes indispensables del
proceso.
1. Concebir una intervencin institucional y holstica, que integre en una
secuencia racional las diversas herramientas de gestin. Esto significa que ser
necesario abordar estrategia, estructura, procesos, sistemas, personas y valores. La
estrategia de intervencin deber definir una secuencia y cronograma cuidadoso,
para evitar el comn fenmeno de la intoxicacin herramental, segn el cual anda
todo el mundo ocupado en 14 proyectos paralelos de cambio, que generan ms caos
que resultados. Hay que darse el tiempo necesario para lograr las transformaciones, y
hacerlo con persistencia. En lugar de disear un vehculo que va a alta velocidad, es
preferible asimilar el proceso de transformacin a un tanque, que a veces va muy
lento... pero que no es conveniente ponrsele por delante y que va lenta pero
seguramente produciendo resultados visibles.
2. Comenzar por un diagnstico multifactico. Esto significa, una vez ms....
estrategia, estructura, procesos, sistemas, personas y valores. Es necesario entender
las cifras bsicas de las institucin, los pocos o muchos indicadores que haya
disponibles, entender el entorno institucional y normativo, los actores clave, sus
interacciones, la estructura organizacional formal y la real, las interacciones entre
diferentes componentes de la estructura, la opinin de los usuarios, los procesos que

58

agregan valor al usuario, los procesos de apoyo, las plataformas informticas, la

dotacin de personal, el clima laboral, el grado de conflictividad subyacente, las
relaciones laborales y sindicales, el talento gerencial disponible, los procesos de toma
de decisin, los mecanismos de aprendizaje, el control de gestin, la forma de
generar membresa en la organizacin, y los mecanismos de resolucin de conflictos
entre sus miembros. Por cierto, es vital entender la lgica institucional subyacente, es
decir, hasta dnde la organizacin se asemeja a una burocracia profesional o a una
mquina burocrtica. Asimismo, es vital durante esta etapa identificar los quick
wins, es decir, aquellas mejoras que, siendo factibles, rpidas e indoloras, puedan
generar en etapas tempranas del proceso la sensacin de que la maquinaria del
cambio ya se puso en marcha.
3. Mapear la problemtica. Si la etapa de diagnstico significa mucha transpiracin y
trabajo, esta etapa significa todo lo contrario... poco trabajo y mucha inspiracin, y
aqu es donde abandonamos el recetario mgico de los best sellers. De lo que se
trata es de tomar el universo de informacin recabada, destilar los nudos
institucionales fundamentales, y mapear sus interacciones, como lo hicimos
genricamente en la Seccin 3, para entender por dnde comenzar y en qu
secuencia.
4. Definir la estrategia general de transformacin. Esto significa definir qu tan
radical o gradual ser la intervencin... y qu tan top down o bottom up... segn la
magnitud de los problemas y cambios necesarios, su impacto laboral, las diferentes
correlaciones de fuerzas y grados de madurez institucional. A estas alturas, si hay
una cpula gerencial compacta y alineada, es conveniente encerrarse todo el tiempo
que sea necesario, hasta alcanzar consenso respecto al diagnstico, y la radicalidad
o gradualidad de los cambios y la estrategia de intervencin.
5. Disear el plan bsico de la intervencin. Esto significa contar con a) un plan
estratgico claro; b) un cronograma de los diferentes y concretos proyectos de
cambio, sean estos normativos, organizacionales, laborales, de procesos, sistemas,
inversiones, tipologa de servicios, relaciones con el entorno ...cuidando no caer en la
intoxicacin; c) el escenario presupuestal y financiero de los cambios, y d) los
resultados esperados del cambio, expresados deseablemente en trminos de
indicadores duros de calidad, efectividad u otros.
6. Asegurar el stock mnimo indispensable de capacidad de liderazgo
interno. Aqu comienzan los problemas. A estas alturas han transcurrido dos a tres
meses, de puro placer y ejercicio intelectual. No se ha intervenido en nada... pura
planificacin. Pero a estas alturas tambin comienza a quedar claro el who is who
de la plana gerencial de la organizacin, quines tienen el compromiso y capacidad
de liderazgo para implementar los cambios, quines pueden llegar a tenerlo con un
poco de seduccin y capacitacin, y... quines no. Ha llegado entonces la primera
hora de la verdad, la hora en que la autoridad mxima debe decidir si este es o no es
su equipo ganador, si puede o no cambiar a algunos (lo que a veces tiene
restricciones polticas), en fin, realizar las labores de lobby y cambios necesarios.
Digmoslo mejor al revs... si el resultado de esta etapa 6 NO ES un equipo ganador
y convencido de la necesidad de cambios, mejor volver al tablero de dibujo y bajar la

59

mira del fusil, para disear algunas transformaciones ms tmidas y cosmticas.

Asimismo, en esta etapa puede ser deseable disear y comenzar a realizar un
programa de entrenamiento de los directivos, sobre temas de gestin pblica, gestin
institucional, tecnologas de informacin, el contenido del Plan, aspectos valricos y
emocionales, etc.
7. Negociar con los dueos un contrato de desempeo y financiamiento.
Como ya hemos dicho, toda institucin tiene un conjunto de stakeholders clave.
Autoridades financieras, parlamentarias, ministeriales, presidenciales, sindicales, etc.
Ha llegado entonces la hora de elaborar una seductora presentacin del Plan, y
comenzar el interminable road show con los stakeholders, culminando
deseablemente en un contrato formal e informal, segn el cual los diferentes
stakeholders proveern apoyo poltico, normativo y/o financiero, a cambio de que la
institucin obtenga tales logros o mejore sus indicadores A, B o C en un plazo de X
aos.
8. Disear detalladamente la cartera y equipos de proyectos de cambio. Aqu
termina la inspiracin y comienza definitivamente la transpiracin. Cada uno de los
mltiples proyectos, que pueden ser 20, 40 u 80, requiere un documento de proyecto,
un lder de proyecto, un presupuesto, un equipo de trabajo, licitaciones, etc. En esta
etapa resulta crtico definir quines sern los jefes de cada proyecto, pues la
ejecucin del plan pasar a depender de manera vital de cada uno de ellos. Si es
necesario, deber proverseles entrenamiento en gerencia de proyectos, una
especialidad en si misma. Y luego comienza el largo camino de la ejecucin de los
mismos. Comenzar por los quick wins siempre ayuda.
9. Disear y ejecutar el programa detallado de cambio laboral. Uno de los
proyectos de la cartera amerita trato aparte. Esto se refiere al cuidadoso diseo y
ejecucin del programa de actividades por medio de las cuales cada jefe y cada
supervisor deber ser instruido acerca del Plan, y luego deber reunirse
personalizadamente con su equipo para explicar, como ya dijimos, los cambios y su
efecto en el personal y la manera de hacer las cosas en la institucin. No bastar con
una conversacin, sino que sern muchas, y deseablemente, complementadas con a)
las conversaciones personales y significativas de evaluacin de desempeo, y b) un
programa de mejoramiento continuo y participativo de calidad y productividad, con sus
correspondientes estmulos materiales y no materiales.
10. Construir una instancia de alto nivel para controlar y supervisar la
cartera de proyectos. Esto es vital y definitivo. Si al llegar a este punto la
autoridad mxima considera que su labor ya est hecha, sus lineamientos
clarificados, y que ahora puede olvidarse y dedicarse a sus entretenidas labores
polticas.... olvdese. Hay un dicho que dice as: no hay proyecto en la historia de la
humanidad que se haya terminado a tiempo, dentro del presupuesto, y con las
mismas personas que lo comenzaron. Como dice el proverbio zen, ... la vida es
difcil... y las leyes de Murphy se aplican en la gestin de proyectos de cambio con
una perversidad diablica. Se requiere una reunin sagrada, quincenal, de la cpula
directiva, con el nico propsito de evaluar los avances de los proyectos. Y se
requiere la designacin de un secretario ejecutivo de tiempo completo, cuya nica
60

labor sea servir de facilitador de estos proyectos de cambio e informante de esta

reunin quincenal y sagrada. Si no tiene tiempo para estas reuniones, o recursos
para este secretario ejecutivo.... mejor devolvmonos a la mesa de diseo y bajemos
la mira.
11. Difundir permanentemente los indicadores relevantes. Desde el inicio... para
tener una lnea base de comparacin antes y despus. Impresa en posters,
distribuidos en toda la organizacin. Finalmente, a lo nico que le cree la gente es a
los nmeros. Y si los indicadores son feos y malos... doble razn para poner esos
posters.

61

14.

EPLOGO

Si se quiere, ... se puede

Ejemplos de transformaciones pblicas integrales y exitosas existen en varios pases de

Amrica Latina. Son escasos, pero existen. Abordaremos el caso chileno, simplemente
porque existi un estudio transversal de los mismos que permiti extraer algunas
moralejas generales. En 1999, a nuestra empresa le correspondi administrar, por
contrato con el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica y la
CORFO de Chile, el Premio Nacional a la Innovacin en Gestin Pblica33. Esta
convocatoria busc premiar innovaciones ya realizadas en algn mbito de la
institucionalidad pblica del pas, de acuerdo a criterios de novedad, impacto,
replicabilidad, sustentabilidad y materializacin de las mismas.
La sorpresa fue muy grata al constatar que se recibieron 247 postulaciones. Entre las 10
innovaciones premiadas estuvieron, por ejemplo:

La reingeniera y transformacin de la Central de Abastecimiento del Sistema

Nacional de Salud en un eficiente e informatizado intermediador de las
adquisiciones del sector.

La implantacin de un novedoso servicio montado en un vehculo para abordar las

necesidades sanitarias de una comuna rural, el Salumvil, del Municipio de
Quinta de Tilcoco.

La transformacin del servicio de atencin al paciente, en el Hospital San Martn

de Quillota, desde una concepcin puramente biomdica, a una concepcin biopsico-social, para resolver las tradicionales falencias de los servicios pblicos de
salud en la comunicacin, informacin y trato digno de los pacientes.

El establecimiento de un tiempo mximo de espera de 30 minutos en el Servicio

de Impuestos Internos, pasados los cuales se hace el trmite en el domicilio que
indique el usuario.

La iniciativa Un libro para sanarme de la Direccin de Bibliotecas Pblicas, que

estableci un sistema de prstamo de libros en hospitales.

Es significativo mencionar que estas iniciativas no nacieron de ningn plan o normativa

central, sino que obedecieron a la creatividad y empuje de miles de funcionarios
repartidos en toda la administracin pblica del pas. La mayor parte de las innovaciones
presentadas tuvo relacin con la mejora de la calidad o procedimientos de atencin a los
usuarios, as como mejoras en los procedimientos internos y redefiniciones estratgicas
de la institucin.

33

Experiencias Innovadoras en la Gestin Pblica de Chile 1999. Comit Interministerial de Modernizacin de la

Gestin Pblica.
62

Junto con darnos una inyeccin de optimismo, el anlisis estadstico de estas

innovaciones nos permiti consolidar y reafirmar muchos de los conceptos que hemos
expresado en este documento. As por ejemplo:

Al encuestar en profundidad a los 23 proyectos finalistas de la convocatoria sobre

los factores obstaculizadores de la innovacin, los principales fueron a) las
resistencias y suspicacias naturales frente al cambio; b) las reglas administrativas
y normas externas a la institucin, y c) la cultura y valores generalmente
imperantes en la institucin.

En cuanto a los factores facilitadores de la innovacin, no es sorprendente que las

principales menciones hayan sido a) la visin estratgica de la institucin, y b) el
liderazgo, inters y presencia de autoridades superiores, que llegaron a proteger
el proyecto en momentos difciles.

Los ms frecuentes promotores de las innovaciones fueron los altos ejecutivos de

unidades o instituciones, reafirmndose as la enorme importancia de los
liderazgos en los procesos de transformacin pblica. De la misma manera, los
factores que con mayor frecuencia desencadenaron las innovaciones fueron
redefiniciones tipo top down en la estrategia de la institucin o la poltica de
gobierno asociada a esa institucin.

Tambin es interesante destacar que el 80% de los proyectos tuvo una cuidadosa
planificacin de la estrategia de implantacin, el 80% fue implementado por un
equipo interdepartamental o interinstitucional, y el 50% fue implementado por
medio de pruebas piloto previas al lanzamiento a mayor escala. Una no
despreciable proporcin, 21%, cont con el financiamiento o cofinanciamiento de
privados.

Ms claro echarle agua. Cuando se quiere, se puede. Buena suerte.

63

15. BIBLIOGRAFA RECOMENDADA

Esta lista no pretende ser exhaustiva. Es simplemente una mnima seleccin, extrada
de los pie de pagina de este documento, de aquellos artculos y libros de cabecera que
le recomendamos especialmente al reformador que comienza a aventurarse en esta
jungla. Como advertimos inicialmente, hasta donde sabemos, la mayora est
nicamente en ingls, no disponible en versin traducida, salvo aquellos marcados con
(*).
1. J. Kotter, Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, Harvard Business
Review, Marzo - Abril 1995, pp. 59-67. Hay un libro con el mismo nombre (*)
2. C. Pollit, G. Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford
University Press, 2000.
3. H. Mintzberg, Managing Government: Governing Management, Harvard Business
Review, May-June, 1996, pp. 75-83
4. D. Osborne y T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is
Transforming the Public Sector, Penguin Books, 1993
5. M. L. Bemelmans-Videc, R. C. Rist, E. Vedung, Carrots, Sticks and Sermons: Policy
Instruments & Their Evaluation, Transaction Publishers, 1998
6. P. Drucker, Managing the Non - Profit Organization, Harper, 1992 (*)
7. J. Gharajedaghi, Systems Thinking: Managing Chaos and Complexity. A Platform for
Designing Business Architecture, Butterworth Heinemann, 1999.
8. H. Mintzberg, Structure in Fives: Designing Effective Organizations, Simon &
Schuster, 1993.
9. C. Losada, La Funcin de Dirigir en la Administracin Pblica, en De Burcratas a
Gerentes?, BID, Washington, 1999

AGRADECIMIENTOS
El autor agradece las observaciones y comentarios de Rodrigo Egaa. La Seccin 12
est en buena medida basada en una presentacin interna de IGT, elaborada por Ivn
Braga. Los extensos comentarios de Gabriela Rubilar y Alejandra Mizala han ayudado
mucho a pulir el fondo y la forma de este documento. Numerosas observaciones de
edicin fueron gentilmente proporcionadas por Paola Berln. Las responsabilidades, por
supuesto, son del autor.

64

NDICE DE RECUADROS
Cuadro
#
1
2
3
4
5
6
7
8

Ttulo
La Conversin de insumos en impactos
Diagrama sistmico de problemas frecuentes en instituciones pblicas.
La influencia sociopoltica en la reforma institucional
Reformas institucionales vs. reformas horizontales
Perspectiva formal vs. social de la arquitectura organizacional
Caractersticas del directivo pblico
Las plataformas informticas de una organizacin
Burocracias tradicionales y burocracias virtuales.

Seccin
2
3
4
5
6
7
12
12

ACERCA DEL AUTOR

Mario Waissbluth es PhD en Ingeniera, Director Ejecutivo de IGT, empresa
latinoamericana de consultora en gestin, www.invertec-igt.com, y miembro del
Directorio de diversas empresas privadas y pblicas.
Email: mwaissbluth@invertec-igt.com.

65

POLIS
PROGRAMA LATINOAMERICANO
DE GERENCIA PUBLICA

Esta

es una publicacin de POLIS, el Programa Latinoamericano de Gerencia

Pblica, iniciativa conjunta del Departamento de Industrias de la Facultad de
Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile, e IGT, empresa
consultora con presencia en diversos pases de la regin.
Nuestro propsito es la formacin de directivos pblicos latinoamericanos, por medio
de mdulos de capacitacin y diplomados para ser impartidos en universidades e
instituciones pblicas de la regin.
Los mdulos generales del Programa, de 24 hrs. de duracin, son los siguientes:

Gerencia Pblica ( 2 mdulos )

Estrategia y cambio en el sector pblico
Gestin de recursos humanos y desarrollo organizacional
Innovacin y herramientas para la gestin pblica
Tecnologas de informacin para la gestin

Los mdulos temticos son:

Gobierno electrnico
Poltica y gestin educativa
Poltica y gestin en salud
Poltica y gestin municipal y descentralizacin
Poltica y gestin de justicia
Poltica y gestin de fomento cientfico, tecnolgico y de competitividad
empresarial
Polticas mediambientales
Polticas sociales
Polticas regulatorias
Mayor informacin sobre el Programa puede solicitarse a:
regana@invertec-igt.com
Esta publicacin est protegida por derechos de autor.
La caricatura de la portada es cortesa de la revista Poltica Digital y su autor
es Daniel Paz.
Puede solicitarse en forma impresa, para despacho areo, en paquetes de 5
ejemplares, a:
mastorga@invertec-igt.com,
o bien, se puede hacer un download gratuito en formato Acrobat en el sitio:
www.invertec-igt.com, en la seccin Gestin Pblica.
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