Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Recife
Fevereiro - 2003
Recife
Fevereiro 2003
ii
_______________________________
Prof. Dr. Jorge Zaverucha
Orientador
______________________________
Prof. Dr. Flvio da Cunha Rezende
Examinador
___________________________________________
Prof. Dr. Georges Antnio Sebastio Pellerin da Silva
Examinador
iii
Instituies evitam
que a sociedade se desmantele,
desde que haja algo para evitar
que as instituies se desmantelem.
Jon Elster
iv
AGRADECIMENTOS
A minha famlia e meus amigos, pela fora que me deram nesta empreitada.
Ao meu orientador, Prof. Jorge Zaverucha, pela valiosa assistncia na elaborao
deste trabalho.
Aos Professores do Mestrado em Cincia Poltica da UFPE, pelo interesse e
competncia em transmitir conhecimento.
Ao Prof. Flvio Rezende, pelo apoio e estmulo constante.
Aos funcionrios do Mestrado, pela presteza.
A meu irmo, Paulo Srgio, e sua famlia, pelo entusiasmo com me receberam no
Recife e pelos inestimveis incentivos que me prestaram, durante o perodo
compartilhado.
A todos os colegas do Curso de Mestrado, pela saudvel amizade, em especial ao
colega talo Fitipaldi.
Aos amigos Rogrio Cabral e Herbert Bezerra, que gentilmente se dispuseram a ler
o trabalho e emitiram sugestes.
Ao Prof. Jorge Santana, pela reviso e pelas interessantes sugestes, e a Elizabete
Cardoso, pela editorao do trabalho.
A todos aqueles, que direta ou indiretamente, contriburam para a realizao do
objetivo a que me dediquei.
vi
SUMRIO
Lista de Tabelas................................................................................................................xi
Lista de Grficos.............................................................................................................xiv
Siglas...............................................................................................................................xv
Resumo.........................................................................................................................xviii
Abstract...........................................................................................................................xix
INTRODUO.............................................................................................................01
ix
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Distribuio de Pases por Nveis de Corrupo 1999/2002......................08
Tabela 2 Evoluo do IPCorr, de Vrios Pases entre 1999/2002 ...............................09
Tabela 3 Nveis de Corrupo pelos Continentes 2002..............................................11
Tabela 4 Evoluo do IPCorrr pelos Continentes 1999/2000...................................12
Tabela 5 Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2000/2001....................................12
Tabela 6 Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2001/2002....................................12
Tabela 7 Relao entre Gastos Pblicos com Sade e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases 1998................................................................................14
Tabela 8 Relao entre Gastos Pblicos com Educao e Nveis de
Corrupo, em vrios Pases - Mdia do Perodo 1995 /1997.......................14
Tabela 9 Taxas de Crescimento e Nveis de Corrupo, em Vrios Pases
Mdia do Perodo 1990/1999.........................................................................15
Tabela 10 Classificao dos Pases por Nveis de Liberdade
e de Corrupo 2000...................................................................................21
Tabela 11 Relao entre os ndices de Urbanizao e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases. 1999...............................................................................78
Tabela 12 Correlao entre DH e Nveis de Corrupo, em Vrios Pases 2000 ....81
Tabela 13 Correlao entre Nveis de Corrupo e Evoluo do DH, em
Vrios Paises 1995/2000 ..........................................................................82
Tabela 14 Correlao entre Nveis de Corrupo e Religio,
em Diversos Pases 1999............................................................................83
Tabela 15 Correlao entre Nveis de Corrupo
e Tipo de Parlamento, em Vrios Pases......................................................95
Tabela 16 Ministros Aposentados do TCU por Anos de
Permanncia no Cargo 1998.....................................................................112
Tabela 17 Evoluo dos Procedimentos do TCU 1995 / 2001 .............................118
Tabela 18 Tipos de Processos Apreciados pelo TCU 1990/2001...........................122
Tabela 19 Relao entre Dispndios do TCU
e Valores de Condenaes 1995/2000.....................................................124
Tabela 20 Relao entre o Oramento Executado da SFC
e o Retorno Efetivo de suas Condenaes. 1995/2000............................125
xi
xii
xiii
xiv
LISTA DE SIGLAS
ACERI - Assessoria de Cerimonial e Relaes Institucionais
ADCON - Secretaria Adjunta de Contas
ADFIS - Secretaria Adjunta de Fiscalizao
AGU Advocacia Geral da Unio
ARINT - Assessoria de Relaes Internacionais
ASCOM - Assessoria de Comunicao Social
ASPAR - Assessoria Parlamentar
BANPAR - Banco do Estado do Par
BC - Banco Central
BM Banco Mundial
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CEF Caixa Econmica Federal
CEI Comisso Especial de Inqurito
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CF Constituio Federal
CGU Corregedoria Geral da Unio
CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CONJUR - Consultoria Jurdica
CPB Cdigo Penal Brasileiro
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico
DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagens
DNIT - Departamento Nacional de Infra-Estrutura e Transporte
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
GAO General Account Office
ICRG Guia Internacional de Risco-Pas
xv
xvii
RESUMO
A corrupo um fenmeno que vem atingindo, praticamente, todas as sociedades,
em menor ou maior escala. Os danos causados por aes corruptas, particularmente no
setor pblico, tm gerado problemas que comprometem a sua prpria capacidade
administrativa, fazendo com que o seu desempenho seja minimizado e se reflita,
negativamente, em setores importantes da sociedade, como o econmico, o social e o
poltico. Por isso mesmo, a corrupo pblica tem se tornado alvo de intenso debate em
diversos pases. Em alguns casos, o fenmeno tem se transformado em verdadeiros
escndalos miditicos, gerando cada vez mais, reflexes sobre mecanismos de controle,
que inibam e evitem aes predatrias, por parte dos agentes corruptos, contra os interesses
pblicos cristalizados nos Estados. Estudar a corrupo pblica, verificando sua lgica e
quais os fatores que interferem para sua manifestao, o objetivo principal deste trabalho.
Nela, a corrupo entendida como a interao voluntria de agentes racionais, com base
em ordenamento de preferncias e restries, na tentativa de capturar, ilegalmente,
recursos de organizaes, das quais pelo menos um desses agentes faz parte, sendo as
aes propiciadas por ambiente de baixa accountability. O nvel de accountability possui,
assim, importncia central no trabalho, porquanto concebido como intimamente
relacionado aos nveis de corrupo. Desse modo, quanto menor o exerccio da
accountability, tanto maior o nvel de corrupo. Nesse sentido, a corrupo est ligada
diretamente a aes de controle. Na administrao pblica federal brasileira, esse controle
exercido por diversas instituies, destacando-se o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Buscando verificar o desempenho desse Tribunal e, por conseqentemente, os nveis de
accountability, que ele est exercendo na esfera pblica federal brasileira, o trabalho
analisa algumas de suas atuaes, dentre elas, um conjunto de auditorias, implementadas
em 2001, em 304 obras envolvendo recursos do Governo Federal. Em 39,8% delas foram
encontradas irregularidades graves, o que configura nmero bastante preocupante. O
trabalho tambm investiga se as aes desenvolvidas pelo TCU, no combate a atos
irregulares, em especial corrupo, esto sendo suficientes para coibir tais prticas.
xviii
ABSTRACT
irregularities were found, in 39,8 % which configured very worrying numbers. Therefore,
it will be analyzed if the actions developed by TCU in the combat to irregular acts, in
special the corruption, are being enough to repress such practices or not.
xix
INTRODUO
O objetivo deste trabalho discutir um problema, que vem ganhando proporo e
importncia, nas sociedades atuais: a corrupo do setor pblico. Esse fenmeno tem
dificultado o desempenho e a prpria sustentabilidade das administraes pblicas, com
implicaes sociais, econmicas e polticas de elevada magnitude.
Estudiosos das mais diferentes reas tm-se debruado sobre esse problema,
gerando um grande nmero de conceitos e explicaes para ele. Nesta pesquisa, entende-se
que a corrupo interao voluntria de agentes racionais, com base em ordenamento de
preferncias e restries, na tentativa de capturar, ilegalmente, recursos de organizaes,
das quais pelo menos um desses agentes faz parte, sendo as aes propiciadas por ambiente
de baixa
controle. Por isso, o trabalho parte da hiptese de que os nveis de corrupo esto
intimamente ligados aos ndices de accountability, de sorte que a alta incidncia da
primeira resultado dos baixos nveis da segunda. Nesse sentido, corrupo est ligada
diretamente a aes de controle.
O estudo deter-se- em analisar o caso brasileiro, mas especificamente a
administrao pblica federal, que tem sido alvo de constantes casos de corrupo. Para se
ter uma idia, basta considerar que, num conjunto de 304 obras do Governo Federal
analisadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), em 2001, foram encontradas
irregularidades graves em 39,8% delas. Trata-se de nmero bastante alto e preocupante.
O TCU ser, portanto, o objeto da pesquisa. Instituio mxima de controle
financeiro do Executivo Federal, deveria ser capaz de, pelo exerccio da accountability,
coibir atos irregulares no Brasil. Sero analisados alguns casos especficos, envolvendo o
TCU, com o intuito de comprovar as hipteses aventadas.
O trabalho compreende duas partes, cada qual com trs captulos. Na primeira, as
discusses tm carter predominantemente terico e analtico, versando sobre modelos e
conceitos envolvidos no problema. Todavia, apresentam-se alguns dados empricos acerca
de corrupo, em diferentes regies do mundo. Na segunda parte, a discusso tem carter
mais emprico, porquanto expe os resultados da pesquisa feita em trabalhos de auditoria
do TCU.
No capitulo 1, situa-se o problema da corrupo no mundo, buscando mostrar sua
incidncia, entre os anos de 1999 e 2002, nos diversos continentes. Discute-se tambm o
grau de interferncia desse fenmeno nas relaes sociais, econmicas e polticas, bem
1
mundial? Em sendo, sua incidncia se d de forma igual ou distinta nos diversos pases? A
corrupo possui, de fato, correlao com deficincias econmicas, instabilidade poltica e
problemas sociais? Os padres reguladores cristalizados nas instituies so atingidos por
esse fenmeno? Existe impreciso conceitual sobre corrupo, de modo a prejudicar aes
que visem a combat-la? Sistemas de controle eficazes, como mecanismos de
accountability, podem gerar incentivos a que no se pratiquem atos de corrupo? O TCU
tem conseguido gerar a accountability necessria e bastante para diminuir as aes
corruptas na administrao pblica federal?
PARTE I
ABORDAGEM ANALTICA E TERICA
DO FENMENO DA CORRUPO
CAPTULO 1
CORRUPO, UM FENMENO PLANETRIO
1.1 A CORRUPO COMO UM PROBLEMA DE ESTADO
O mundo contemporneo vem testemunhando uma crescente discusso acerca de
mecanismos de controle, que inibam ou evitem aes nocivas, de indivduos ou grupos,
contra os interesses pblicos representados nos Estados nacionais. Administradores
responsveis por formular e implementar polticas pblicas, rgos de fomento nacionais e
internacionais, instituies pblicas e privadas, meios de comunicao, bem como o
conjunto das sociedades tm colocado esse tema na agenda do dia.
Num mundo sempre mais integrado, no qual as relaes entre os diversos atores se
ampliam com velocidade sem precedente, a necessidade do estabelecimento de modelos de
Estado menos vulnervel a aes predatrias, que o tornam frgil e, por conseguinte, mais
incerto perante seus pares, com o risco de marginalizao no processo de globalizao,
implica reestruturao, instituio e aprimoramento dos mecanismos de controle, visando
assegurar-lhes eficincia e credibilidade.
Tais ajustes inserem-se no conjunto de alteraes mais amplas, que perpassam a
discusso acerca da reforma do Estado, cujo incio data das crises econmicas,
vivenciadas por inmeros pases, a partir da dcada de 1970, e aprofundadas nas dcadas
subseqentes. Elas levaram a reboque alguns dos paradigmas at ento predominantes,
delineando as relaes entre Estado, economia, polticas sociais e administrao pblica,
pautada esta no modelo burocrtico racional-legal weberiano. Para Bresser Pereira
(1997:08), o problema teve como causa fundamental a crise fiscal do Estado, uma crise
do modo de interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma
burocrtica de administrar o Estado.
A forte interveno do Estado teve incio na dcada de 1930 e deu-se
primordialmente em dois campos: no econmico e no social. O investimento pesado em
infra-estrutura e o excesso de interferncia estatal no mercado sintetizam bem o primeiro
aspecto, que objetivava garantir o desenvolvimento de setores estratgicos e o pleno
emprego (ABRUCIO, 2001:175). Na Amrica Latina, essa poltica veio com a teoria
nacional desenvolvimentista, a partir de 1949, elaborada pela Comisso Econmica para
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Com essa teoria, pretendia-se impulsionar as
Organizao no-governamental sediada na Alemanha, com filiais espalhadas pelo mundo. Preocupa-se
em estudar e combater o fenmeno da corrupo. A TI divulga anualmente o ndice de Percepo da
Corrupo (IPCorr), que agrega diversos surveys produzidos por empresas de avaliao de riscos, nos
quais se verifica a percepo dos entrevistados (empresrios ou executivos de multinacionais) acerca da
corrupo no pas ou pases em que atuem. Isso possibilita TI gerar uma classificao do grau de
corrupo nos paises, variando de 1 a 10. Quanto menor a nota que um pais obtm, mais corrupto ele , e
quanto maior a nota, menor ser seu nvel de corrupo. Vale salientar que a agregao de diversos ndices
1999
64
21
14
99
%
2000
64,65
56
21,21
21
14,14
13
100,00 90
IPCorr
%
2001
%
2002
%
62,22
55
60,44
70
68,63
23,33
23
25,27
18
17,65
14,33
13
14,29
14
13,73
100,00 91 100,00 102 100,00
Fonte: TI.
num s faz com que o IPCorr eleve sua confiabilidade estatstica. E o nmero de pases estudados
enriquece o ndice. Uma anlise mais detalhada desse ndice e de outros clculos sobre corrupo pode ser
visto em Speck (2000) e Mauro (2002).
Existem diversas incurses que visam medir o grau de corrupo nos diferentes pases. Muitas destas
iniciativas devem-se a empresas especializadas em calcular riscos, a exemplo do Guia Internacional de
Risco-Pas (ICRG), produzido pela Political Risk Services. Este trabalho optou por utilizar o IPCorr pela
facilidade de acesso aos dados e pela sua regularidade, possibilitando comparaes de perodos diferentes.
Os dados produzidos pela TI advm de inmeros surveys produzidos por diferentes institutos. As
amostragens que compem os IPCorr, nos anos estudados, possuem as seguintes estatsticas:
Discriminao
N de survey
Mdia do IPCorr
Menor IPCorr
Maior IPCorr
Desvio padro mdio
Fonte: TI.
1999
740
4,6
1,5
10,0
0,973
2000
611
4,76
1,2
10,0
0,404
2001
599
4,76
0,4
9,9
0,813
2002
733
4,55
1,2
9,7
0,760
Note-se que este dado divulgado em forma de ndice. No caso do IPCorr, a escala vai de 0 a 10. Para
classificar entre baixa, mdia e alta corrupo, tomou-se como base a classificao elaborada pelo PNUD
para o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). A escala utilizada para o IDH e sua classificao so as
seguintes: de 0,1 a 0,499 para baixo IDH; de 0,5 a 0,799 para mdio IDH; e acima de 0,80, alto IDH. Para
classificar o IPCorr seguiu-se a mesma lgica, e elaboraram-se trs nveis de corrupo, baseados nas
respectivas escalas: alta corrupo (0 a 4,99); mdia corrupo (5 a 7,99); e baixa corrupo (acima de 8).
Nesse tpico, sempre que se falar de nvel de corrupo, eles se referem aos dados presentes no IPCorr.
nvel de corrupo (41,46%). Fenmeno semelhante ocorreu de 2000 para 2001, com leves
variaes: no perodo, o grupo de paises que se mantiveram estveis diminuiu, cedendo
dois para o grupo de nveis diminudos e dois para o dos que aumentaram, mantendo-se
entre esses grupos um certo equilbrio, quebrado no perodo de 2001 a 2002. Cresceu o
nmero de pases que se mantiveram estveis. Por outro lado, diminuram os nmeros dos
que tiveram acrscimo e decrscimo de nvel de corrupo. Os dados revelam que os nveis
de corrupo so altos, embora no constantes, ocorrendo variaes negativas ou positivas
de um ano para o outro.
Tabela 2
Evoluo do IPCorr de Vrios Pases 1999 / 2002
Situao
1999/2000
2000/2001
2001/2002
N de Pases % N de Pases % N de Pases %
Aumentou
34
41,46
36
43,90
32
39,02
Estabilizou
14
17,07
10
12,20
19
23,17
Diminuiu
34
41,46
36
43,90
31
37,80
Total
82
100,00
82
100,00
82
100,00
Fonte: TI.
Grfico 1
Evoluo do IPCorr entre
1999 e 2000
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
Mdia
Baixa
corrupo corrupo corrupo
Fonte: TI
Grfico 2
Evoluo do IPCorr entre
2000 e 2001
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
corrupo
Mdia
corrupo
Baixa
corrupo
Fonte: TI
Grfico 3
Evoluo do IPCorr entre
2001 e 2002
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
corrupo
Mdia
corrupo
Baixa
corrupo
Fonte: TI
10
Mdia
Corrupo
0
2
2
3
10
1
0
%
0,00
9,52
20,00
15,79
27,78
50,00
0,00
Baixa
Corrupo
0
0
0
1
10
1
1
Total
0,00
0,00
0,00
5,26
27,78
50,00
100,00
11
21
10
19
36
2
1
Fonte: TI
Quanto evoluo do nvel de corrupo, entre 1999 e 2002, nas diferentes regies
(Tabelas 4, 5 e 6), observa-se no ocorrer variao sempre positiva ou sempre negativa em
nenhuma delas. D-se, em todas, um movimento oscilatrio. Entre 1999 e 2000, excluindose a Oceania (com um s pas analisado), a Europa foi a regio de maior aumento do nvel
de corrupo. Inversamente, a Amrica do Sul teve seus nveis diminudos. No ano
seguinte, porm, a Europa ficou em quarto lugar entre as reas que mais aumentaram seus
nveis de corrupo. Na mesma colocao ficou a Amrica do Sul, entre as que obtiveram
maior diminuio.
11
Tabela 4
Evoluo do IPCorr pelos Continentes - 1999/2000
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
6
2
1
0
7
17
1
35,29
25,00
33,33
0,00
43,75
51,52
100,00
2
0
0
1
3
6
0
11,76
0,00
0,00
50,00
18,75
18,18
0,00
9
6
2
1
6
10
0
52,94
75,00
66,67
50,00
37,50
30,30
0,00
17
8
3
2
16
33
1
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
Fonte: TI.
Tabela 5
Evoluo do IPCorr pelos Continentes - 2000/2001
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
12
3
2
2
3
14
0
70,59
37,50
66,67
100,00
18,75
42,42
0,00
3
1
0
0
1
4
0
17,65
12,50
0,00
0,00
6,25
12,12
0,00
2
4
1
0
12
15
0
11,76
50,00
33,33
0,00
75,00
45,45
0,00
17
8
3
2
16
33
1
Fonte: TI
Tabela 6
Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2001/2002
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
5
5
2
0
8
12
0
29,41
62,50
66,67
0,00
50,00
36,36
0,00
3
2
1
0
5
8
0
17,65
25,00
33,33
0,00
31,25
24,24
0,00
9
1
0
2
3
13
1
52,94
12,50
0,00
100,00
18,75
39,39
100,00
17
8
3
2
16
33
1
Fonte: TI.
12
Entenda-se aqui recurso produtivo, como todo aquele que aplicado gera rentabilidade, quer seja no setor de
produo de bens, quer seja no setor de servios ou no sistema financeiro, por exemplo. Aparentemente
neste ltimo os recursos poderiam tornar-se improdutivos. No entanto, ele gerar juros para o depositante e
ser utilizado pelos bancos para investimentos e financiamentos em diversas reas do mercado, sendo,
portanto, produtivos.
13
nos pases analisados, em que se verificou o menor nvel de corrupo, ocorreu maior
investimento em Sade pblica. O contrrio deu-se entre aqueles em que a corrupo foi
considerada alta.
Tabela 7
Relao entre Gastos Pblicos com Sade e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases 1998
Despesa com Sade Pblica
(% do PIB)
At 2,5
De 2,51 a 5
De 5,01 a 7,5
De 7,51 a 10
Alta
Corrupo
21
23
7
1
%
84
85
25
25
Nveis do IPcorr
Mdia
%
Baixa
% Total
Corrupo
Corrupo
3
12
1
4
25
4
15
0
0
27
10
36
11
39 28
1
25
2
50
4
Nveis do IPCorr
Alta
%
Mdia
%
Baixa
%
Total
Corrupo
Corrupo
Corrupo
8
100,0
0
0,00
0
0,00
8
31
75,6
7
17,07
3
7,32
41
21
46,7
13
28,89
11
24,44 45
corrupo (como se pode ser observar na Tabela 9). Sugere isso que pases com
dificuldades econmicas podem ter na corrupo um fator a mais a para sua situao. No
toa que 88,46% dos paises que tiveram uma taxa de crescimento negativa, no perodo,
esto entre os mais corruptos.
Tabela 9
Taxas de Crescimento e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases Mdia do Perodo 1990/1999
Taxa de Crescimento Anual
Positiva
Negativa
Total
Nveis do IPCorr
Alta
%
Mdia
%
Baixa
%
Corrupo
Corrupo
Corrupo
38
55,07
18
26,09
13
18,84
23
88,46
2
7,69
1
3,85
61
64,23
20
21,05
14
14,72
Total
69
26
95
Grfico 4
Anlise de oramento previsto e concretizado
40%
30%
20%
30
25
17
15 15
10%
22
18
11
12
0%
Poltica Poltica Poltica Poltica Poltica
1
2
3
4
5
Previsto
Concretizado
Entenda-se propina como todo valor pago ou presente dado a um funcionrio, por servio prestado, no
exerccio das suas funes. O ato de induzir algum, mediante recompensa, a no cumprir o dever e
praticar aes ilegais conhecido como suborno.
Estas so tidas pelos funcionalistas norte-americanos como um meio que pode beneficiar empresas mais
habilitadas a funcionar. Corrupo, sob esse prisma, vista como mecanismo de otimizao, servindo,
tambm, para aliviar tenses e humanizar o relacionamento entre cidados e burocratas (CARVALHO,
1987:69).
16
Ilcito o que contrrio ao direito, proibido ou irregular, independente da esfera (MALTA, 1988: 441).
17
pblica, pode levar governantes a crescente descrdito ante seus governados. Esse
descrdito pode gerar ilegitimidade e, como decorrncia, desestabilizao, ingredientes
fundamentais para problemas de governabilidade8. ... Em termos prticos, a
governabilidade se confunde com a legitimidade do governo... (BRESSER PEREIRA,
1997:46). Alguns governos, em situao de ilegitimidade, chegaram, inclusive, a perder, o
poder, mediante golpes militares, que generais justificaram como necessidade do combate
a supostos casos de corrupo (KLITGAARD, 1994:17). No Brasil, sempre que h
rumores de que o governo estar perdendo as rdeas, a tnica da interveno militar vem
baila, sobretudo pelos segmentos no-detentores diretos do poder, ou mesmo pelos
militares, chamados, nos momentos de crise, para solucion-la (ZAVERUCHA,
2000:97). Problemas de governabilidade, portanto, podem apontar para uma ruptura
institucional, levando ao colapso governos ou regimes democrticos estabelecidos.
Ocorre que, do outro lado da moeda, existe a tendncia de alguns no situados no
comando poltico buscarem aguar os problemas de estabilidade dos que governam,
estejam eles em qualquer instncia ou esfera.
No existe na literatura um consenso acerca do que seja governabilidade, o que propicia uma mirade de
interpretaes. Algumas podem ser encontradas em Martin (1989), Bresser Pereira (1997), Santos (1997),
Faucher (1998) e Diniz (1999 e 2001). Utiliza-se aqui o conceito de governabilidade como sendo a
capacidade poltica que o governante detm para exercer seu poder. Assim, existe governabilidade, quando
um governo consegue arregimentar, em torno de si, foras polticas que lhe dem sustentao, para fazer
valer sua agenda, ou mesmo para manter o sistema poltico no mnimo de equilbrio. Esse entendimento
pressupe uma distino entre governabilidade e governana. Este ltimo conceito diz respeito,
especificamente, capacidade financeiro-administrativa do Estado em implementar suas polticas. Dentre
os que adotam essa linha de pensamento, e que fazem essa distino, destacam-se BRESSER PEREIRA
(1997) e Diniz (2001). H os que no fazem distino entre governabilidade e governana, entendendo que
seriam resultado de um mesmo processo, apenas com timings diferentes. Santos (1997), considerando essa
distino irrelevante, emprega o termo capacidade governativa, construdo pela fuso dos dois conceitos.
Segundo Almeida, com base em hiptese levantada por Theodore Lowi, ... a transformao da corrupo
em questo poltica tem menos a ver com os nveis de corrupo do que com o nvel de conflito entre as
elites e com a existncia de elites dispostas a usar esse instrumento na luta contra outras (REIS,
GIANNOTI, ALMEIDA & SILVA, 2001:12).
18
10
Calnia: imputar a algum falsamente fato definido como crime (art. 138); difamao: imputar a algum
fato ofensivo sua reputao (art 139); injria: ofender a dignidade ou o decoro de algum (art. 140).
11
... Embora o Senado tenha condenado formalmente o ex-presidente, cassando-lhe os direitos polticos at
depois do ano 2000, ele foi inocentado das acusaes criminais (SKIDMORE, 2000:11).
19
12
Entenda-se poltica social como o conjunto de medidas e intervenes sociais que so impulsionadas a
partir do Estado e que tm o objetivo de melhorar a qualidade de vida da populao e conquistar
crescentes nveis de integrao econmica e social, especialmente dos grupos socialmente excludos...
(VILLALOBOS, 2000:49).
13
No se descarta que a corrupo um dos elementos constitutivos da desigualdade social no Brasil.
Apenas se enfatiza o seu papel como empecilho para a erradicao dessas desigualdades, visto que a
quantidade de pessoas, no total da populao brasileira, que se enriquecem por meio de aes corruptas,
talvez uma percentagem nfima, enquanto os que sofrem por polticas sociais deficientes, provocadas por
tais aes, so em nmero elevado. Da sua relevncia. Do processo do TCU que envolve o Tribunal
Regional do Trabalho de So Paulo, por exemplo, quase R$ 170 milhes foram desviados, e apenas quatro
pessoas e duas empresas foram responsabilizadas, o que pode representar muito pouco, na faixa dos 10%
considerados mais ricos do Brasil. No entanto, o dinheiro desviado significa um prejuzo social bastante
considervel para milhares de brasileiros (segundo dados extrados do processo n 3825/2001-5, do TCU).
20
Baixa
Corrupo
Livres
12
Parcialmente livres
1
No livres
-
%
24
4
0
Nveis de IPCorr
Mdia
%
Corrupo
19
37
0
1
10
Total
Alta
Corrupo
20
27
9
%
39
96
90
51
28
10
14
Organizao sediada nos EUA. Preocupa-se em estudar nveis de liberdade, em diversas reas, sobretudo
naquelas que vivenciaram ou vivenciam transies para regimes ou sistemas democrticos.
21
imprensa, realizada pela Freedom House, no mesmo ano. Foi possvel verificar a
existncia de correlao entre eles15. medida que os pontos se situam nos nveis mais
baixos da varivel liberdade de imprensa, maior o valor do IPcorr, o que significa menor
grau de corrupo. E o inverso tambm ocorre. Com isso, pode-se inferir que, nesses
pases, a liberdade de imprensa realmente se correlaciona com o nvel de corrupo,
variando ela de moderada a forte16, com um valor de r igual a 0,595. Quanto maior
liberdade, portanto, menor corrupo, e vice-versa, confirmando a assertiva feita.
Grfico 5
Correlao de Liberdade de Imprensa e Nvel de Corrupo - 1999
12
10
IPCorr - 1999
0
0
20
40
60
80
100
Em sntese, corrupo pode gerar grandes prejuzos para a sociedade, seja por seus
efeitos na economia ou nas aes sociais do Estado, seja pela instabilidade poltica, que
pode apontar para rupturas institucionais. Essas rupturas, por si s, justificam um
aprofundamento maior nos estudos acerca desse fenmeno.
No nvel de liberdade de imprensa, quanto menor for o nmero, mais livre a imprensa.
O coeficiente de correlao, representado pela letra r, mede o grau de relacionamento entre valores de
variveis x e y (TRIOLA, 1999:236). Para determinar se uma correlao entre variveis forte, moderada
ou fraca, utilizou-se, neste trabalho, a padronizao apresentada por Levin (1987:279).
22
Para dar uma idia da presena desse alto ndice, tomou-se como base uma amostra
importante das execues do Governo Federal. Em 2001, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) auditou 304 obras, em 59 rgos que receberam recursos federais e esto
espalhados por todo o Brasil. Em 121 dessas obras (aproximadamente 40% das
examinadas), foram encontradas irregularidades graves, ou seja, 4 em cada 10 obras.
Nessas 121 obras, identificaram-se 252 subtipos de irregularidade grave, envolvendo os 15
classificados pelo TCU. Em apenas dois desses subtipos (celebrao/administrao
irregular de contratos e irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio), foram
encontradas 100 ocorrncias (53 e 47, respectivamente).
A hiptese principal deste trabalho que o nvel de accountability17 presente na
administrao pblica federal est aqum do necessrio, para coibir prticas irregulares e
corruptas. Da o fenmeno ter atingido um grau to alto e sistmico, no mago do corpo
funcional do Estado brasileiro. A corrupo disseminada por praticamente todos os
setores e nas diferentes esferas da administrao pblica, envolvendo todos os escales, o
que leva a questionar-se at que ponto os sistemas de controle existentes esto conseguindo
desempenhar seu papel. Para alguns, a grande incidncia de corrupo no Brasil reside ...
na fragilidade do sistema geral de controle (FONSECA & SANCHES, 2001:93). Da o
entendimento da accountability como sendo ...uma caracterstica essencial de qualquer
abordagem para a estruturao do poder executivo (BEHN, 1998:05). Logo, deve ser
exercida, com eficincia e preciso, na responsabilizao dos administradores pblicos, a
quem cabe gerenciar os recursos pblicos e procurar atender s demandas sociais.
Desse modo, quanto melhores forem os mecanismos de accountability, menores
sero os nveis de corrupo, sendo o contrrio tambm verdadeiro. A accountability traz
em si um elemento punitivo, que constitui um dispositivo chave para se coibir qualquer
tipo de crime. Com efeito, dada a racionalidade com que, quanto maior for a possibilidade
de punio, menor ser a chance de um agente cometer um delito, de modo que o nvel de
17
Costuma-se distinguir accountability de duas formas: a vertical e a horizontal. A primeira se daria quando
os governados responsabilizariam aes de governantes por meio de eleies justas, sem coero
(ODONNELL, 1998:40). Este mecanismo de controle vertical um tanto rechaado pela literatura, pelo
fato de que nem sempre governados possuem informaes completas das aes dos governantes, correndo
assim o risco de construir uma avaliao errada, punindo ou premiando equivocadamente com seu voto o
poltico em questo. Para Przeworski (2001:63) as eleies so em essncia um instrumento grosseiro
de controle: os eleitores tm de avaliar todo o pacote de polticas governamentais em apenas uma
deciso. O mecanismo horizontal, por outro lado, pressupe estruturas intrnsecas ao prprio Estado,
possibilitando com isso maior capacidade de avaliao e ao. Para ODonnell accountability horizontal
... a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal que esto de fato dispostas e
capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o
impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser
qualificadas como delituosas (ODonnell, 1998:40).
24
(A)
Corrupo Pblica
(B)
Accountability no setor pblico
A = corrupo > accountability (forte corrupo = fraca accountability)
B = corrupo < accountability (forte accountability = fraca corrupo)
18
Lembrando que os servios prestados pelo Estado so sempre delegados a terceiros, pode-se concordar
com a afirmao de que, no Estado, a ... delegao inevitvel... (PRZEWORSKI, 2001:53).
25
seu papel, fecha-se o crculo da accountability, isto , houve uma delegao e aceitao da
empreitada, o compromisso da prestao de contas e a possibilidade da punio19.
comum cair-se no erro de imaginar que accountability meramente uma punio.
Esta , sem dvida, um aspecto. Mas, pode existir accountability sem punio, dado que,
se o hipottico poltico seguiu risca o que se comprometeu e prestou contas ao eleitor,
que, por sua vez, constatou realmente a lisura dos atos de seu representante, certamente
existiu accountability, embora nenhuma punio. Em suma, accountability ...a
obrigao que todos tm de responder por terem assumido uma responsabilidade...
(ARAJO, 2001:16)20. Ressalte-se, ainda que a relao entre o eleitor e o poltico,
hipoteticamente citado, um tipo ideal, pois no se esto levando em conta os empecilhos
comuns para esse exerccio, como, por exemplo, a assimetria informacional por parte do
delegante21, que pode significar um obstculo para o exerccio da accountability.
Lgica semelhante pode ser observada, tambm, na esfera privada, com a diferena de que o delegante,
nesse caso, o proprietrio do patrimnio, que pode delegar a um gerente a tarefa de administrar seus
bens.
20
O escritrio do Auditor-Geral do Canad define accountability de forma semelhante: ... a obrigao de
responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe a existncia de pelo menos duas partes: uma
que delega a responsabilidade e a outra que aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como
usou essa responsabilidade. (In. FREITAS, 2001:17).
21
Entenda-se assimetria informacional como um hiato ou distncia (gap) existente entre aquele que delega e
o que delegado, no qual as informaes que o segundo possui no fluem perfeitamente para o primeiro,
impedindo, assim, que este exera um melhor controle.
26
Eleitor
Congresso
Nacional
Responsabilidades
Executivo
Federal
TCU
Delegao emanada do eleitor ao Congresso e ao Executivo
Delegao emanada do Congresso ao Executivo
Delegao de fiscalizao emanada do Congresso ao TCU
27
28
29
Basta ver as atas de reunies de uma das Cmaras do TCU, para verificar-se a dificuldade de tabulao dos
dados, por exemplo. Isso no significa que esses documentos no trazem informaes, mas sim que de
difcil manuseio em sua totalidade. Alguns so facilmente mensurveis, como o relatrio das obras do
Governo Federal apresentado ao Congresso Nacional, em 2001.
30
prerrogativas o colocam como o principal agente inibidor de aes ilcitas, no trato dos
recursos federais.
31
Fbio Konder Comparatto (jurista) e Raymundo Faoro (jurista, historiador e cientista social) fizeram parte
da primeira formao da CEI, mas, pela dificuldade em acompanhar os trabalhos da Comisso, foram
substitudos.
29
A Secretaria-Executiva da CEI trabalhava por reas temticas, que eram as seguintes: pessoal; licitao e
contratos; controle interno, oramento; e legislao. Os grupos de trabalho, eram institudos por tempo
determinado, com o objetivo de desempenhar tarefas especficas.
32
30
33
34
CAPTULO 2
ANLISE DO CONCEITO DE CORRUPO
2.1 NATUREZA DA CORRUPO
A literatura conceitua a corrupo de diversas formas, dependendo da rea ou do
enfoque de quem esteja lidando com o problema. Neste trabalho, busca-se uma
compreenso desse conceito, distinta daquelas j discutidas. O termo ser empregado na
acepo de interao voluntria de agentes racionais, com base em ordenamento de
preferncias e restries, na tentativa de capturar33, ilegalmente, recursos de
organizaes, das quais pelo menos desses agentes faz parte, sendo as aes
propiciadas por ambiente de baixa accountability. Coexistem nesse conceito quatro
elementos diferentes:
a) Agentes racionais;
b) Recursos;
c) Interao voluntria;
d) Baixa accountability.
A corrupo resulta da manifestao simultnea desses elementos, de modo que
qualquer ao anticorrupo deve lev-los em conta. certo que, de tais componentes,
apenas a baixa accountability pode estar ausente, quando da ocorrncia de aes corruptas,
porquanto elas tambm se do em ambientes de alta accountability, o que, porm, no
constitui regra. O nvel de accountability, nesse caso, entra como varivel independente, e,
em geral, diametralmente oposto ao nvel de corrupo. Assim, o nvel de accountability
o nico elemento que pode varia na manifestao de uma ao corrupta, nos termos aqui
utilizados.
33
35
2.2.1 Agentes
Com o termo agente pretende-se designar indivduos, atores, personagens ou
grupos, que agem num certo espao e com determinados fins. Ele rene, portanto, diversos
outros termos, visando uniformizao metodolgica, de modo a evitar-se o uso disperso
de palavras semelhantes. A figura do agente compreende dois grupos: o do agente pblico
(individual ou coletivo) e o do agente privado (individual ou coletivo), diferenciando-se
apenas pela esfera em que estejam inseridos.
Conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas
por um servidor (Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio - Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990).
35
A constituio de 1988 vedou a nomeao para cargo pblico sem concurso, exceto para cargos
comissionados previstos em lei (art. 37).
36
(coletivo), dado que possuem misses claras a serem desempenhadas, a exemplo do TCU,
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e dos ministrios
da administrao federal. A atuao desses agentes coletivos d-se pela unio das aes
dos diversos agentes individuais, que neles exercem cargos com fins comuns. Se o
objetivo, por exemplo, fiscalizar uma determinada obra pblica federal, o TCU destaca
agentes pblicos individuais, para atingir seu propsito, enquanto instituio, ou seja,
enquanto agente pblico coletivo. Obviamente, todo agente pblico individual est
desempenhando algum cargo numa instituio pblica. Desse modo, poderia no fazer
sentido essa diferenciao entre as aes individuais e coletivas de tais agentes. Todavia,
faz sentido, pois o agente pblico individual pode ter atitudes que contrariem
completamente o interesse da instituio em que esteja inserido e qual deva obrigaes.
Lembre-se, tambm, que indivduos podem possuir interesses completamente distintos uns
dos outros, o que pode gerar comportamentos e aes diferentes.
Dentro das instituies pblicas, as funes diferenciam-se e possuem graus de
importncia diversas, no tocante possibilidade de atos ilcitos. Existe, inclusive, a
possibilidade de um agente pblico individual ser induzido por outro, hierarquicamente
superior, a cometer desvios de conduta. Por outro lado, a ao de um agente pblico
individual, que provoca um ilcito, no pode ser confundida com os objetivos da instituio
em que esteja alocado. Se um policial age ilicitamente, no significa que a instituio
polcia age do mesmo modo. De qualquer forma, pode-se dizer que os agentes pblicos
formam o corpo humano da administrao do Estado, quer estejam agindo
individualmente, quer coletivamente, eleitos ou nomeados.
37
38
Figura 2
Tipos de Agente
Agente
Pblico
Coletivo
Instituio
pblica (X)
Privado
Individual
Funcionrio
(X)
Coletivo
Empresa/
Entidade (Y)
Individual
Cidado
(Y)
36
Um caso recente e exemplar foi a violao do painel de votao eletrnica do Senado Federal, por ocasio
da votao da cassao do Ex-senador Luiz Estevo, ocorrida em 28 de junho de 2000. Meses depois, o
Senador Antnio Carlos Magalhes, em reunio com alguns procuradores da Repblica afirmou que tinha a
lista da votao da aludida cassao. Esta afirmao gerou uma reportagem na revista Isto (28/02/2001),
que deu origem abertura de um processo de apurao no Senado. Os principais envolvidos tiveram a
oportunidade de manifestar-se e apresentar suas verses sobre o caso. Algumas sofreram modificaes com o
desenrolar dos fatos. O Senador Jos Roberto Arruda negou, inicialmente qualquer participao, mas, logo
depois, assumiu. O Senador Antonio Carlos Magalhes negou seu envolvimento, embora as provas dissessem
o contrrio. A funcionria Regina Clia Peres Borges, diretora do Centro de Processamento de Dados do
Senado (PRODASEN), afirmou ter recebido do Senador Arruda, em nome do ento Presidente do Senado,
Antnio Carlos Magalhes, a incumbncia de conseguir a lista de votao. Se isso fora verdade, houve um
agente pblico de hierarquia inferior sendo influenciado por seu superior. Mesmo que, realmente, o
Presidente do Senado nada tivesse com o caso, ele cometeu o erro de divulgar a lista e deixar de tomar
providncias, para coibir tal prtica por parte da diretora do PRODASEN. No mnimo, o Senador prevaricou
(retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de
lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal, consoante o art. 319 do CPB). O Senador Roberto
Saturnino Braga (relator do processo) acabou por enquadrar os dois Senadores no art. 11 da Lei n 8.429/92
(Lei de Improbidade Administrativa), sob a acusao de terem violado os princpios da administrao
pblica, especialmente os deveres de honestidade, legalidade e lealdade s instituies, e solicitou a abertura
do processo de cassao dos dois Senadores (Parecer n 01, de 2001, do Conselho de tica e Decoro
Parlamentar do Senado Federal).
39
do agente, o que pode significar seu sustento. O agente pblico individual tem a opo de
no cooperar com aquele que lhe faz uma solicitao ilcita, porquanto, agindo assim, no
perderia o emprego; no mximo, seria remanejado ou substitudo da funo, que estivesse
exercendo. J o empregado, que se recusa a cooperar com o patro, corre srios riscos de
ser demitido; e isso pode significar mais incentivo para aes ilcitas de sua parte. Como se
v, no so apenas as relaes entre agentes pblicos e privados que esto em foco, mas
tambm as relaes que ocorrem, internamente, nas organizaes pblicas e privadas.
Acerca dessa relao, pode-se levantar uma questo bastante interessante: da
mesma forma que um agente pblico, hierarquicamente superior, pode influenciar outro a
agir de modo ilcito, ele tambm pode influenciar no sentido de evitar tal tipo ao? Ou por
outra: sob um comando rigoroso e com possibilidades reais de punio, esse mesmo agente
pode transformar-se num empecilho corrupo? Se se concordar que incentivos
direcionados influenciam o comportamento de indivduos e que as nicas organizaes
capazes de gerar incentivos seletivos37 so as que tm autoridade e poder de coero
(OLSON, 1999:148), a resposta seria positiva.
37
Segundo Olson (1999:63), os incentivos seletivos podem ser positivos e negativos. Tais incentivos visam a
estimular indivduos racionais a agirem de maneira grupal, usando para isso recompensas ou punies, de
modo a buscar mant-los numa linha em que sempre lhes seja mais vantajoso agir corretivamente do que o
contrrio.
40
Figura 3
Relaes entre as Esferas Pblica e Privada
Esfera Pblica
Esfera Privada
X
X X
X X
Quando a relao se altera, fazendo com que o papel das instituies pblicas (X)
seja usurpado pelos agentes pblicos individuais (X), ocorre um rompimento da lgica
institucional, abrindo espao para aes corruptas. Na Figura 4, retrata-se a relao
alterada entre as esferas pblica e privada. O fiscal pblico e o policial passam a
relacionar-se diretamente com os agentes privados, com base em interesses prprios e no
mais coletivos. A mudana do eixo X + Y ou X + Y, para X+ Y ou X + Y crucial para
o tipo de fenmeno ora analisado e remete a algumas questes: por que agentes pblicos
deixam de agir em nome de suas instituies e agem em benefcio prprio?38. Quais os
incentivos para essa mudana de comportamento? Como se ressaltou, a hiptese bsica
deste trabalho que o nvel de controle ou accountability insuficiente, para fazer com
que os agentes no ajam por interesses prprios, quando no desempenho de sua funo
institucional. Giannetti (1993:129) afirma que, ... agir ou deixar de agir so eventos que
de alguma formam parte do indivduo e que esto, portanto, abertos a interferncias de
seus estados mentais suas crenas, preferncias e opinies. Sendo assim, cabe aos
38
A partir deste ponto, utilizar-se- o termo agente pblico para designar o agente pblico individual, visto
que, em casos de corrupo, no recorrente a atuao de instituies pblicas agindo com esse objetivo,
apesar de, ao senso comum, ser corriqueiro ouvir-se que a Polcia corrupta, a SUDAM corrupta,
embora, como se viu, se trate de uma caracterstica da natureza de alguns dos seus agentes individuais e
no da instituio de que faam parte. possvel, no entanto, imaginar que uma empresa pblica, em vias
de fechar um contrato com uma empresa privada, procure o gerente da referida empresa e, em nome da
instituio, lhe oferea suborno por alguma vantagem no contrato em negociao. Nesse caso, o gerente,
pela posio que ocupa e usando algum subterfgio, interferiria de forma a baixar o preo do
projeto/contrato, beneficiando assim a empresa pblica. Esta situao, em tese, possvel, mas,
provavelmente, muito difcil de ocorrer. Da porque no se trabalhar com essa possibilidade.
41
Esfera Privada
X X
X X
Pblico
Pblico
Privado
Privado
O CPB no contempla casos de corrupo exclusivamente no espao privado. Alm da corrupo existente
no espao pblico ou no pblico-privado, o Cdigo versa sobre corrupo, com uma conotao diferente,
em questes ligadas a corrupo de menores ou falsificaes de produtos de consumo (art. 217, 218, 271,
272, 273). Sabe-se, no entanto, que esse fenmeno ocorre, com grande semelhana, no setor privado
(OCAMPO in: SOUZA, 1998:1-4). Por outro lado, encontram-se na literatura, a exemplo de RoseAckerman (2002:59), afirmaes categricas de que a corrupo se circunscreve apenas na interface do
espao pblico e privado.
40
Caso essa parceria se d para capturar recursos exclusivamente privados, o agente pblico estaria agindo
como agente privado (Y), configurando, assim, um ato de corrupo exclusivo do espao privado e no no
pblico-privado.
43
2.4.1 Corrupto
O primeiro elemento o corrupto: agente pblico ou privado que, ocupando um
espao em uma dada organizao, pblica ou no, age em parceria com outro agente,
visando gerar benefcios mtuos, em detrimento dos recursos de sua organizao. A
caracterstica principal desse elemento sua posio na organizao em que pretende agir
ilicitamente. Com efeito, essa posio que o privilegia na empreitada, quer esteja ele em
organizaes pblicas, quer em entidades privadas. A indisposio desse elemento para a
consecuo do delito inviabiliza o ato de corrupo, nos termos aqui empregados. J a
legislao prev o ato de corrupo apenas como a tentativa de ao de um dos agentes.
Numa certa ocasio, foi apreendido, no Aeroporto Internacional de Guarulhos, um
continer com produtos eletro-eletrnicos, embora do corpo da nota fiscal constasse uma
listagem de produtos infantis. Configurava-se, nesse caso, apenas o crime de contrabando
(art. 334 do CPB). Ao descobrir o crime, a alfndega autuou os proprietrios, aplicandolhes as devidas sanes. Eis que surge uma proposta, por parte dos proprietrios dos
produtos, apreendidos, segundo a qual o funcionrio responsvel liberaria a mercadoria
mediante uma propina de vinte e quatro mil dlares. Ou seja, a trade da corrupo estava
quase completa, porquanto j havia o corruptor e o benefcio, que seria a liberao dos
produtos sem o pagamento do imposto devido, alm do esquecimento do crime de
contrabando. Faltou, porm, a ao corrupta do agente pblico, que no se sujeitou e
acionou a PF, para lavrar o flagrante e prender os indivduos, o que realmente ocorreu42.
Neste exemplo, no ocorreu ato de corrupo, pois um dos elementos necessrios no se
fez presente. No entanto, os proprietrios das mercadorias contrabandeadas foram
autuados, por crime de contrabando e tambm por crime de corrupo ativa.
O CPB, no art. 333, como j dito, considera crime de corrupo o fato de oferecer
ou prometer vantagem indevida a funcionrio pblico. Trata-se de um caso em que o
CPB no preciso, dado que no existiu o ato de corrupo, mas apenas uma tentativa
41
42
44
unilateral de cometer tal crime. Saliente-se que o conceito de tentativa est previsto, no
citado cdigo, para vrios crimes. Como se pode ver no art.14: tentativa quando,
iniciada a execuo, no se consuma por circunstncias alheias vontade do agente, o
que foi o caso. Quando h tentativa, mas o crime no se consumo, a pena corresponde do
crime cometido, diminuda de um a dois teros.
2.4.2 Corruptor
O segundo elemento necessrio para a ocorrncia do ato de corrupo o corruptor.
No referido exemplo, o corruptor foi um agente privado, mas no necessariamente
sempre assim. O corruptor um agente pblico ou privado, que, em parceria com outro,
integrante de uma organizao, pblica ou no, busca capturar recursos dela. Note-se que a
parceria do corrupto pode se dar na esfera pblica, com o agente pblico (X), ou na esfera
privada, com o agente privado (Y). No flagrante da alfndega, se o agente pblico
houvesse aceitado a proposta dos referidos proprietrios, ter-se-ia estabelecido uma
parceria entre um corrupto da esfera pblica, com um corruptor da esfera privada (relao
X+ Y, que se consolidaria no espao pblico-privado, porquanto os corruptores, nesse
caso, agiram enquanto empresa).
Um agente pblico pode comportar-se tambm como corruptor, quando exerce
influncia sobre outros agentes pblicos, fazendo com que atuem como corruptos. Em
resumo, as figuras do corrupto e do corruptor esto presentes, na realidade, tanto na esfera
pblica, quanto na esfera privada.
2.4.3 Recursos
O ltimo elemento, talvez, a razo de tudo, o recurso, que pode gerar benefcios
para os dois outros elementos. O recurso constitui um incentivo a aes de agentes
corruptos e corruptores pelos benefcios que lhes possa trazer. Na esfera privada, os
recursos so semelhantes aos da esfera pblica, razo por que, daqui por diante, este
trabalho analisar apenas as aes corruptas que envolvam recursos pblicos.
A corrupo pblica visa, ao fim, capturar recursos, ou seja, retirar das mos do
Estado recursos eminentemente pblicos e que j faam parte do patrimnio dele, bem
como os incorporados por meio do sistema de receita, atravs de arrecadao fiscal,
contribuies sociais, proventos obtidos junto a empresas e/ou entidades, que lhe sejam
incorporadas, e operaes financeiras, dentre outros. Na prtica, a corrupo faz retornar
45
sociedade, de forma desigual, e por vias ilegais, recursos que eram originalmente privados
e se tornaram pblicos. Objetivavam produzir bens coletivos, mas sofreram um processo
de desvirtuamento, rompendo-se a lgica institucional, pela qual o Estado administra os
recursos pblicos.
Recursos so todos os meios fisicamente manipulveis: quantias, valores, produtos,
bens mveis ou imveis e servios43. Tambm devem ser considerado recursos ( R ) os
valores previstos na receita, mas no arrecadados, devido ao antecipada dos agentes
corruptos. Exemplo: um fiscal pblico (X) deve efetuar cobrana de impostos e multas (R)
devidos por uma empresa privada (Y). X (corrupto) e Y (corruptor) entram em acordo e,
por um benefcio (B)44, equivalente a 20% do valor devido (R), X arquiva o processo de
cobrana. O exemplo mostra que o corrupto e o corruptor se beneficiaram, em detrimento
dos recursos do Estado, que, nessa relao, o nico a sair prejudicado. Nesse caso, o alvo
dos corruptos so recursos que ainda no haviam sido incorporados ao patrimnio pblico,
mas que, legalmente, j estavam previstos. Esse tipo de ao bastante comum, nos
sistemas como o de fiscalizao e cobrana tributria, que deveriam agir exatamente para
coibi-lo. A situao est representada na Figura 6.
Figura 6
Elementos do Circuito da Corrupo
Recurso (R)
Empresrio (Y corruptor)
Fiscal (X Corrupto)
Benefcio (B)
43
Lembrando que servio pblico pode ter duas conotaes: a primeira, no tocante implementao de obras
(rodovias, escolas, hospitais e viadutos, dentre outras) e a segunda, no que se refere prestao de servio
(polcia, sade, educao, segurana e outros).
44
o valor/vantagem que, geralmente, o corrupto recebe por seu ato, podendo ser tambm material ou nomaterial. Na realidade, ao fim, esse valor parte do recurso desviado. Esse beneficio ou propina, que
pago ao corrupto, muitas vezes tido como um investimento por parte do corruptor, com o detalhe que
esse investimento bancado pelos cofres pblicos, quando a corrupo nessa esfera. Suponha-se que a
dvida fiscal da empresa acima, fosse de R$ 5.000,00. Para no a saldar, o empresrio resolveu pagar uma
propina (investimento) de R$ 1.000,00 ao fiscal. Este, por sua vez, liberou-a, utilizando subterfgios
ilcitos, o que significou uma economia de R$ 5.000,00 para o empresrio. Desse total economizado, ele
reps os R$ 1.000,00 que havia pago ao fiscal, no seu investimento, e ficou com o restante. Ou seja, at a
propina foi paga pelo Estado. Independentemente de a propina ser paga antes ou depois do ato, ela ser
sempre financiada pelos recursos pblicos, gerando benefcio para o corruptor.
46
Corruptor
(Y, You X)
Corrupto
(X)
Interao Voluntria
Recursos
(R)
47
Gardiner (2002:29) alerta para a necessidade dessa diferenciao e diz que: fraud and organized crime
are clearly different from corruption, since they are not themselves the acts of public officials. Este
trabalho concorda com a idia do autor, quanto sua cobrana de diferenciao entre corrupo e outros
crimes. Devem-se, tambm, evitar associaes diretas entre funcionrio pblico criminoso e corrupo. O
primeiro pode existir sem o segundo. Quando um prefeito desvia produtos da merenda escolar de um
municpio, para consumo prprio, os quais deveriam ser distribudos entre as escolas da localidade, no est
ele envolvido numa ao corrupta, mas sim num ato criminoso de apropriao indbita.
48
benefcios indevidos. Com efeito, o indivduo independe do auxlio de outro para cometer
os crimes de: apropriao indbita, furto, peculato, fraude, prevaricao e condescendncia
criminosa.
2.5.1.1 Apropriao indbita, furto e peculato
... Apropriar-se de coisa alheia mvel, de quem tem a posse ou deteno (art. 168
do CPB) configura o crime de apropriao indbita. Assemelha-se a ele o crime de
peculato, com o diferencial da presena de um elemento da administrao pblica, como se
v no art. 312 do CPB: ... apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou
qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de que tem posse em razo de cargo, ou
desvi-lo em proveito prprio ou alheio. Observe-se que existem dois pontos em comum
entres esses dois ilcitos: a posse ou deteno dos recursos de terceiro e a sua posterior
apropriao. O primeiro crime manifesta-se tanto na esfera pblica, quanto na esfera
privada, pois qualquer pessoa, nessa situao, pode apropriar-se da coisa alheia. Quando o
indivduo A se apossa de algo que o indivduo B lhe tenha confiado, ele est cometendo o
crime de apropriao indbita. Se, por acaso, inexistir o compromisso de posse, ocorre um
furto comum, que, segundo o CPB o ato de ... subtrair, para si ou para outrem, coisa
alheia mvel (art. 155). Esse crime pode ocorrer, inclusive, com bens pblicos e, mesmo
assim, continua sendo furto, desde que no exista a responsabilidade de posse. J no crime
de peculato, alm de existir a posse e a apropriao, os bens esto a cargo de um agente
pblico, que pode vir a desviar do errio recursos sob sua responsabilidade, em benefcio
prprio. Note-se que est incompleta, nesses crimes, a trade da corrupo. H apenas um
agente privado ou pblico, buscando capturar recursos alheios. No caso de um agente
pblico utilizar seu cargo, para cometer o crime de peculato, inexiste o elemento corruptor,
pois a ao se deu isoladamente.
2.5.1.2 Fraude
No crime de fraude, existir corrupo se o fraudador no tiver condies,
isoladamente, de cometer tal crime e, para execut-lo, firmar acordo com outro, em troca
de benefcios. Exemplo: um indivduo almeja colocar venda uma propriedade de 1.000
hectares; no entanto, deseja aumentar, nominalmente, sua rea para 1.200 hectares, a fim
de conseguir ampliar o valor da venda; para isso, prope a um funcionrio do cartrio,
onde esteja a escritura original, que ele a adultere e acrescente mais 200 hectares, em troca
de uma propina. Caso essa transao se consuma, haver todos os elementos constitutivos
49
da corrupo, funcionando para cometer uma fraude, que o ... ato doloso, e de m f,
que cause prejuzo a terceiro (MALTA, 1988:441). Caso o funcionrio do cartrio no
aceite a proposta e, mesmo assim, o proprietrio, por um documento falso ou outro meio
qualquer, conseguir pessoalmente ou com ajuda de outros, que no seja o responsvel pelo
documento no cartrio, ter sido cometido apenas o crime de fraude. Outro exemplo de
fraude, e que est distante do crime de corrupo, quando algum, por habilidades
tcnicas em Informtica, consegue identificar nmeros e senhas de cartes de crdito de
terceiro e efetua compras no autorizadas.
2.5.1.3 Prevaricao
A prevaricao um crime que tambm pode ser cometido de forma independente.
Ele se configura, sobretudo, pela no-ao do agente envolvido, ou seja, quando, para
atender interesses pessoais, ele deixa de desempenhar a tarefa, que lhe confiada (art. 319
do CPB). Diferenciar esse crime do de corrupo tarefa difcil, dada a similaridade de
ambos. Tome-se o seguinte caso: em 1990, foram descobertos, por uma auditoria do Banco
Central (BC), desvios de verbas no Banco do Estado do Par (BANPAR), os quais teriam
sido cometidos pelo ento Governador Jader Barbalho. Em 1992, o relatrio sobre tais
investigaes foi protocolado pelo BC no Ministrio Pblico do Par e o Promotor
Ribamar Coimbra assumiu o caso. No ano seguinte, Jader Barbalho nomeou Coimbra
Procurador-Geral de Justia e, posteriormente, o relatrio foi engavetado (KRIEGER &
NOGUEIRA, 2001), deixando-se de dar continuidade s investigaes que, mais tarde
(2001), levariam renncia do Senador Jader Barbalho. Nesse caso, o que ocorreu?
Prevaricao ou corrupo. Note-se que, aparentemente, todos os elementos da trade
estiveram presentes: interao voluntria de dois agentes pblicos, buscando gerar
benefcios mtuos, em detrimento do Estado. Se, realmente, o Procurador arquivou o
processo, por causa da nomeao, ele agiu como corrupto e, obviamente, Barbalho agiu
como corruptor, e os recursos envolvidos eram os valores desviados do Banpar, que, sem
as investigaes, continuariam nas mos de Barbalho. No entanto, o Procurador, por
possuir a prerrogativa discricionria de arquivar qualquer processo, quando entender
conveniente, dificilmente ser considerado corrupto, muito menos como prevaricador.
Alm do mais, o conceito de interesse pessoal, citado no crime de prevaricao,
bastante amplo e subjetivo. Se o promotor concordou com o arquivamento do processo em
troca de sua nomeao, no estaria ele agindo com base nos seus interesses pessoais? E os
indivduos envolvidos em relaes corruptas no agem tambm com base no seus
50
51
Valores - R$ Milho
jan/01
Perceba-se que os recursos pblicos so utilizados para disciplinar a votao do Congresso com base no
interesse do Executivo. Aqui, h uma relao que interessa a ambos: com o auxlio de Deputados e
Senadores, o Presidente aprova o que lhe interessante e eles tm seu status garantido, com a liberao
eleitoreira de verbas pblicas.
52
discordar do modelo, mas dificilmente alegar ter havido ilegalidade, apesar da presena de
elementos assemelhados aos da trade da corrupo, porquanto os dados mostram a
coincidncia entre a liberao das emendas e a retirada das assinaturas para abertura da
CPI.
53
Reportagem exibida pela Rede Globo de Televiso, atravs do Jornal Nacional em 28 de fevereiro de 2002.
Durante um ms, uma das Secretarias da citada Prefeitura foi ocupada por um reprter da Rede Globo de
Televiso, que buscava flagrar propostas ilcitas. Essa reportagem foi exibida em 21 de abril de 2001, pelo
programa Fantstico.
48
54
Ressalte-se que Ricardo Srgio tinha uma procurao do Governo, para organizar o
grupo, o que lhe rendeu prestgio junto aos investidores, os quais, mais tarde, segundo as
denncias, seriam alvo de solicitao de propinas. Nesse ponto, se poderiam levantar
algumas questes: teria Ricardo Srgio solicitado a comisso, quando entendeu que sua
participao fora fundamental e, portanto, logo deveria ser remunerada? Os valores j
estariam acertados entre os grupos e o funcionrio pblico Ricardo Srgio para a obteno
da vantagem na compra das estatais? Caso esta ltima suposio se confirme, teria havido
a manifestao de uma ao corrupta, alm, claro, do crime de trfico de influncia.
56
2.5
57
58
50
59
Os prprios agentes responsveis por fiscalizar podem ser passveis de controle e punio, caso ajam
ilegalmente.
60
O que interessa entender com essa discusso, que agentes racionais calculam suas
aes, com base em desejos e crenas, os quais sofrem influncias e restries de custos,
riscos e constrangimentos, que, ao fim podem moldar o seu comportamento. Aqui, porm,
uma questo se coloca: se instituies so resultado de pactos entre a maioria das pessoas,
por que, em alguns casos, no so seguidas? Se a corrupo pblica visa privatizar
ilegalmente recursos do Estado constitudo para resolver problemas coletivos , por que
essa lgica instituda quebrada por aes de pessoas, que tenham concordado com o
pacto?
Segundo Tsebelis (1998:105), existem dois tipos de instituies: umas pautadas em
pactos, que se auto-impem, sobretudo aquelas ligadas a problemas de coordenao, e que
dispensam mecanismos de imposio; e outras, que lidam com problemas de cooperao,
em que indivduos, agindo racionalmente tendem a no cooperar, uma vez que, desviando
as regras, sairiam ganhando. Neste segundo tipo, reside um problema de ao coletiva, pois
indivduos sem incentivos seletivos, positivos ou negativos, podem fazer com que a
racionalidade individual gere uma irracionalidade coletiva (OLSON, 1999:63).
Sob esse ponto de vista, o agente corrupto ou corruptor nada mais do que um
agente racional nocooperativo, que busca maximizar suas oportunidade, desprovido de
mecanismos de coero eficientes ou incentivos seletivos, que o obriguem a agir
racionalmente de forma contrria e o faam colaborar com os pressupostos institucionais.
Passa-se a utilizar, a partir daqui, o conceito de instituies como regras polticas e
sociais, que disciplinam a vida de atores racionais, os quais buscam maximizar seus
objetivos, que podem ou no sofrer coero institucional (TSEBELIS, 1998:100). Sendo
assim, um dos fatores que podem incentivar aes nocooperativas de agentes corruptos
ou corruptores, seria o nvel de coero exercida sobre eles mesmos. Nesse caso, quanto
maior coero, tanto menor corrupo; quanto menor coero, tanto maior corrupo.
Poder-se-ia, ento, imaginar a accountability exercida sobre os agentes como um
mecanismo, de coero. Em sendo assim, quanto maior accountability, tanto menor
corrupo, e, ao invs, quanto menor accountability, tanto maior corrupo.
Ver-se- adiante, que, a corrupo tende a corroer as instituies, embora,
paradoxalmente, elas se possam constituir mecanismos de controle e coero do fenmeno,
pois, como assinalou Elster (1994:175), modificar o comportamento pelo uso da fora o
61
aspecto mais notvel das instituies52.... A accountability, sob essa tica, passa a ser
fundamental.
52
O uso da fora, para Elster (1994:175), ... qualquer ao designada a tornar uma prtica indesejvel
mais cara para aqueles que poderiam sentir-se tentados a empenhar-se nela....
62
CAPTULO 3
LITERATURA ACERCA DA CORRUPO
3.1 A CONSTRUO DO TERMO CORRUPO NA HISTRIA: DA
DEGENERAO NATURAL SOCIAL
A corrupo, h muito, tem sido motivo de inquietao por parte de tericos das
mais diversas reas do conhecimento. Na antiguidade clssica, o termo corrupo nasceu
ligado alterao, modificao ou transformao de coisas presentes na natureza.
Aristteles preocupou-se com essa questo, quando escreveu obras sobre filosofia natural,
buscando entender como as coisas existentes so geradas e modificadas53. A essas
modificaes, ele atribua o conceito de corrupo, pelo qual um corpo original
transformado (corrompido ou putrefato), decompondo-se e mudando-se em outro corpo. A
influncia dessa lgica pode ser observada em alguns artigos do atual CPB, que prev
crimes de corrupo, com penas previstas de recluso e multa para os que alterarem
indevidamente materiais da natureza, como gua potvel, produtos alimentcios e/ou
medicamentos, transformando-os em imprprios para o consumo humano54.
Originalmente, pois, a idia de corrupo referia-se decomposio dos materiais
existentes na natureza. Com a sofisticao das relaes sociais e o aparecimento das
estruturas de Estado, que pressupe organizao social com a presena de um poder
pblico, gerenciando a vida em coletividade, o conceito de corrupo foi transportado da
esfera material/natural para esse novo espao. Se, inicialmente, fora utilizado apenas para
explicar problemas ligados matria, passou, depois, a ser empregado para explicar
problemas existentes dentro de relaes sociais estabelecidas, exatamente o que faz este
trabalho55.
Da mesma forma que uma planta, por motivos naturais ou no, morre e se
decompe, transformando-se em outro material da natureza, com finalidades bem
diferentes, como escreveu Aristteles, as relaes sociais tambm se transformam ou se
decompem com a interveno de indivduos ou grupos e podem desvirtuar-se totalmente
da sua funo original. Claro que relaes sociais se alteram e se ajustam a novas
realidades, mas h problema, quando essas relaes so alteradas por aes indevidas de
53
ARISTTELES, 2001.
Arts. 271, 272 e 273 do CPB.
55
Aristteles desloca o uso do termo corrupo para aspectos da vida poltica, quando crtica a tirania,
escrevendo que uma forma corrupta de monarquia (HEIDENHEIMER & JOHNSTON, 2002:03).
Segundo ele, a corrupo serve a interesses de grupos (SCOTT in GARDINER, 2002:30).
54
63
pessoas, que visem beneficiar-se, em detrimento das demais. Nas relaes sociais, existem
aes de indivduos ou grupos de interesse, que podem vir a decompor completamente as
relaes institudas56.
Tais relaes tm o objetivo de facilitar o convvio de indivduos e grupos,
homogeneizando normas e regras. Com base em suas necessidades, os indivduos planejam
formas de convivncia, buscando com isso garantir liberdades, diminuir custos de
transao e minimizar incertezas. Dentre outras coisas, elas servem para ... auxiliar
pessoas a lidar com problemas e situaes recorrentes que no podem ser antecipados
(TSEBELIS, 1998:104). Instituies so, como j foi registrado, conjuntos de regras e/ou
normas reguladoras do convvio social. Essa concepo encontra-se tambm em Elster
(1994:174), para quem instituies so mecanismos de imposio de regras. A amizade
um exemplo de instituio noformal, pois, apesar de no possuir regras e contratos
escritos, possui normas, que os indivduos se vem obrigados a seguir, se o interesse for
sua perpetuao. Outras normas e regras tm necessariamente de ser escritas e, ainda,
possuir um garantidor, que as faa ser cumpridas. So as instituies formais. As leis so
um bom exemplo disso. So criadas a partir da necessidade de manuteno das regras57,
que se sustentam em penas impetradas pelo poder pblico, a quem cabe em ltima
instncia garantir a manuteno dessas instituies. Para ODonnell (1991:27), instituies
so:
... padres regularizados de interao que so conhecidos, praticados
e aceitos regularmente (embora no necessariamente aprovados
normativamente) por agentes sociais dados, que, em virtude dessas
caractersticas, esperam continuar interagindo sob regras e normas
incorporadas (formal ou informalmente) nesses padres....
J se anotou, neste trabalho, que as instituies se podem constituir mecanismos de
controle da corrupo, mas o inverso tambm possvel. A corrupo possui, junto s
instituies pblicas, um papel desestruturador, na medida em que elas perdem sua funo
original por influncia do fenmeno. A corrupo age, portanto, decompondo regras e
normas criadas para regular a convivncia em sociedade. Da mesma forma que uma
agresso fsica entre indivduos rompe com um princpio de no-agresso estabelecido
56
Entenda-se aqui grupo de interesse ou presso como a agremiao de indivduos que buscam defender
interesses prprios junto ao Estado.
57
Sob esse prisma, o estabelecimento de leis visa a garantir e regular normas sociais e de conduta e
comportamento existentes. Mas, em alguns casos, as leis buscam efetivamente criar novas normas e
condutas, e no apenas regular. Viola-se um tipo de optimalidade jurdica (SANTOS, 1993: 79), no qual
regras so criadas podendo ser desconcatenadas da realidade, mesmo buscando com isso prevenir um
malefcio virtual.
64
65
passou a ter o poder de alterar o oramento, que antes s podia aprovar ou rejeitar58.
Emendar projetos, desde que compatveis com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), passou a ser corriqueiro no Congresso Nacional. Essa
participao dos congressistas na elaborao do Oramento poderia significar maior
democratizao na deciso da destinao dos recursos pblicos, se, na Comisso Mista do
Oramento, criada em 198859, no funcionasse um banco de negcios, no qual projetos
oriundos de ministrios e parlamentares s seriam aprovados em troca de benesses perante
ela. Alves (presidente da comisso) barganhava favores dos ministrios, balces pblicos
encarregados de distribuir dinheiro entre Estados e municpios. A negociao comeava
antes mesmo que o Oramento fosse fechado pelos burocratas do governo e enviados ao
Congresso (KRIEGER, RODRIGUES & BONASSA, 1994:25).
As denncias e indcios de corrupo que foram e so veiculados pela mdia, tm-se
transformado em verdadeiros shows, que movimentam positivamente pontos de
audincia, fazendo com que reprteres e jornalistas se transformem em investigadores,
policiais ou auditores. tarefa bastante difcil acompanhar todos os casos de corrupo
noticiados pela mdia. Da a necessidade de criar modelos analticos, que busquem explicar
tais fenmenos. De fato, apesar de serem muito diversos, eles possuem caractersticas
intrnsecas comuns.
No raras vezes, as autoridades competentes tomam conhecimento dos fatos pelos
prprios meios de comunicao, apontando para a sua deficincia de controle. A
populao, por sua vez, mostra-se bastante interessada em acompanhar os acontecimentos.
A cidade de So Paulo postou-se atenta, durante a CPI da mfia dos fiscais, ocorrida em
1999, cujas sesses eram noticiadas passo a passo, diariamente, pela TV Cmara, daquele
municpio. O mesmo aconteceu com a TV Senado, durante as transmisses dos
depoimentos dos ex-senadores Antnio Carlos Magalhes e Jos Roberto Arruda, em
2001, conta da violao do painel eletrnico do Senado Federal, quando da votao da
cassao do ex-senador Lus Estevo, em 200060.
Esses e outros acontecimentos, envolvendo atos de corrupo, tm criado no
imaginrio social a idia de que a corrupo um fenmeno imutvel. comum ouvir-se
que a corrupo no Brasil uma herana histrica, recebida dos portugueses, que
buscavam apenas surrupiar os recursos destas terras, sem preocupao com o interesse
58
66
61
Um exemplo foi a mfia dos fiscais, que teve espao na administrao pblica municipal de So Paulo,
como demonstrou Cardoso (2000).
67
68
Parte dos tericos costuma pautar-se em trs elementos bsicos, para explicar a
manifestao da corrupo: o poder pblico (cristalizado na figura do agente pblico), a
ilegalidade (que a violao das normas); e o benefcio individual (que o recurso
capturado pelo agente, que cometeu a ao). Assim, a atuao ilegal de agentes do Estado,
buscando beneficiar-se, o que marca esse tipo de viso, que poder ser constatada na
literatura, a exemplo de Andreski (In SILVA, 2001:23), afirmando ser a corrupo ... a
prtica do uso do poder do cargo pblico para a obteno de ganho privado, margem
das leis e regulamentao em vigor. Numa linha semelhante, ODonnell (1998:46)
sustenta que a corrupo ... consiste em vantagens ilcitas que uma autoridade pblica
obtm para si ou para aqueles de alguma forma associados a ela....
No pano de fundo desses conceitos, est o espao pblico. A ao dos agentes ou
autoridades passa necessariamente por essa esfera62. No fica claro, no entanto, como tal
ao. Um agente pode usar o poder e ter benefcios privados, sem que se d ato de
corrupo. A apropriao indbita63 um exemplo. Um funcionrio dos Correios, por ter
acesso a instalaes da organizao, pode apropriar-se de qualquer bem de valor l
existente, sem que esteja cometendo corrupo. Nesse exemplo, esto presentes apenas
dois elementos da trade da corrupo. Se o rgo fosse da esfera privada, teria existido
apenas o crime de furto. Mais confusa ainda a conceituao apresentada por ODonnell,
na qual qualquer ao ilcita, para obter benefcios por parte de uma autoridade pblica
seria corrupo. Assim sendo, um policial seqestrador seria corrupto, dado que uma
autoridade pblica infligindo a lei, em busca de benefcios para si.
A generalizao presente nos dois conceitos pode comprometer uma viso mais
precisa do que seja o fenmeno. ODonnell (1998:46) admite, inclusive, que acaba por
incluir no termo um comportamento que, em verdade, no se conforma com ele. Isso gera
um tipo de conhecimento distorcido da realidade. Generalizaes similares permeiam
grande parte da literatura analisada.
62
69
64
70
pessoal ou partidrio. Tal proveito (...) pode ser na forma de poder ou controle dentro da
organizao poltica ou na forma de apoio poltico por parte de vrios indivduos.
Percebe-se, de antemo, que existe uma confuso no que diz respeito aos conceitos de
corrupo e suborno. Suborno tomado no seu sentido verbal, como ato de subornar,
transmitindo uma idia distorcida de corrupo65. Subornar significa induzir algum,
atravs de propina, a deixar de cumprir seu dever ou a praticar qualquer ao ilegal. O
suborno uma ferramenta, que pode dar suporte ou facilitar a interao dos agentes
envolvidos em aes corruptas, mas no configura o fenmeno da corrupo em si.
Imagine-se uma ao corrupta que influiu na fraude de uma licitao pblica. Seguindo-se
as setas da Figura 8, no sentido horrio, percebe-se que o suborno fez parte dessa relao.
No entanto, possvel que essa relao se d no sentido inverso. O suborno descaracterizase, se o agente pblico, por iniciativa prpria, se propuser a fraudar a licitao em favor da
empresa interessada, em troca de uma posterior propina. Portanto, cabe a ressalva, no
conceito de Key, de que suborno no sinnimo de corrupo.
Figura 8
Elementos do Suborno e da Corrupo
Fraude/licitao
Corrupto
Corrupo
Corruptor
Apesar de a palavra suborno ser usualmente empregada no sentido verbal, tambm usada no sentido
substantivo, o que pode ser visto em Rose-Ackerman (1999:92) e Rios (1987:96), os quais do uma
conotao de moeda ao termo, que pode ser utilizado para comprar benefcios. Pequenos subornos so
conhecidos como dinheiro para acelerar (JOHNSTON, 1987:140). No sentido substantivo, suborno equiparase idia de propina.
71
Este um dos conceitos mais aceitos pela literatura, sobretudo na cincia poltica. Ver Johnston
(1987:140), Carvalho (1987:64) e Bobbio (1999:292).
72
67
Uma vez que a ao apontada por Ney leva em considerao apenas o espao pblico, utilizar-se- o termo
peculato para designar aquilo que ele chamou de misappropriate, que, em ingls, significa desviar, sonegar
roubar. Carvalho (1987:64) tambm usa o termo peculato como correlato ao termo misappropriate.
73
pode nomear alguns cargos sem concurso, como se pode medir o mrito daquele que foi
nomeado? Como saber se o critrio utilizado foi o mero preenchimento do cargo para uso
pessoal, ou a montagem de uma equipe de governo eficiente? Retorna-se, mais uma vez, ao
problema ligado a imperfeies do modelo, o qual remete a questes difceis de serem
respondidas, mas de grande necessidade de soluo. Bobbio (1999:292) alerta, ainda, que
uma mesma prtica considerada nepotismo na esfera pblica, pode no o ser na esfera
privada, destacando que, se um diretor de uma empresa nomeia seu filho, mesmo sem
possuir os requisitos necessrios, sua atitude no tida como nepotismo; caso isso
ocorresse em uma empresa pblica, seria considerado nepotismo. Deve-se, no entanto,
levar em considerao que o capital da empresa privado, e o diretor, para no ser
questionado por tal ao, necessita ser majoritrio nesse capital. Na esfera pblica, isso no
possvel: o salrio do funcionrio, nomeado sem mrito, pago pela coletividade. Desse
modo, a situao configura um ato de imoralidade administrativa.
Outra tendncia recorrente da literatura ver a corrupo como um fenmeno
externo burocracia. Sob essa tica, a corrupo ocorreria por ao de indivduos ou
grupos, visando a influenciar o corpo funcional do Estado em seus processos decisrios e
administrativos68. Tome-se por exemplo o conceito elaborado por Leff (2002:307):
Corruption is an extra-legal institution used by individuals or groups to gain
influence over the actions of the bureaucracy. As such the existence of corruption
per se indicates only that these groups participate in the decision-making process
to a greater extent than would otherwise be the case
Essa concepo bastante plausvel, porquanto agentes externos buscam
influenciar a burocracia com o objetivo de beneficiar-se. Sob certo aspecto, lobby no seria
isso? Contudo, instaura-se o problema, quando o burocrata visto como um ator passivo,
nessa relao, como se ele, originalmente, no tomasse a iniciativa de promover uma ao
corrupta, o que se sabe no ser bem assim. Burocratas podem iniciar a transao, bastando
ser-lhes conveniente. Alm do mais, essa concepo pode contribuir para o esvaziamento
de aes de controle junto burocracia, porque o foco se concentraria, apenas, nos atores
externos, que possuiriam a iniciativa de influenciar.
Bobbio (1999:292) vai mais alm e anota que a corrupo uma forma particular
de exercer influncia: influncia ilcita, ilegal e ilegtima. Essa afirmao possui um certo
68
Note-se que a corrupo tida como um mecanismo de influncia. Nesse aspecto, ela se encaixaria bem
como um tipo de crime suporte, uma ferramenta, que propiciaria a execuo de outros crimes. Sob essa
tica, a corrupo uma ao que antecede aes ilcitas como, por exemplo, fraudar licitaes,
74
obscurantismo, pois o que essa forma particular? Embora trabalhe com conceitos de
outros autores, ele no deixa claro qual o seu entendimento de corrupo. Conceberia a
corrupo como um mecanismo que influencia decises e as torna ilegais? Caso seja esse
seu entendimento, ele estaria compreendendo corrupo como um mecanismo que
antecede ao ilcita. Assim sendo, a idia de corrupo, como crime suporte, estaria
presente no seu pensamento.
Um conceito que contempla inmeros aspectos da corrupo o de Silva (2001:31). A
corrupo, como interao de agentes, constitui o ponto forte dessa abordagem. A captura
de recursos pblicos entendida como uma ao de transferncia de renda dentro da
sociedade, visando, nica e exclusivamente, o benefcio privado. A vantagem, propina ou
pay-off so colocados no seu devido lugar, enquanto ferramentas, que facilitam a interao
dos agentes envolvidos. Nesse conceito, podem-se perfeitamente verificar os elementos da
trade da corrupo:
A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extramercado
e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos
e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda dentro da sociedade ou do
fundo pblico para realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve
trocas de favores entre grupos de agentes e geralmente a remunerao dos
corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de pay-off ( prmio,
recompensa).
1994:11), como a corrupo, dificilmente ter uma explicao, sem que se utilizem
ferramentas tericas de mltiplas reas. Isso no significa que no se deve ter um
referencial terico base, para explicar o fenmeno. Significa apenas que preciso
considerar outras explicaes, se forem plausveis, logicamente69.
A difcil conceituao e explicao das suas causas e conseqncia fazem da
corrupo um fenmeno bastante complexo. praticamente consenso na literatura a
inexistncia de um conceito amplamente utilizado, que d conta dele, em sua totalidade.
Existe uma vasta gama de vertentes, buscando as causas ou fatores, que alteram o nvel de
corrupo. As anlises vo desde as que se detm no comportamento individual
(considerando traos de conduta desviante como problemas idiossincrticos), at as que
ligam essas causas a aspectos mais gerais (como o arcabouo poltico, o desenvolvimento
econmico, ou mesmo as relaes sociais). H correntes que vem a corrupo como
resultado de uma interveno exacerbada do Estado nas relaes econmicas e sociais. J
outros argumentam o contrrio. Na realidade, h uma infinidade de explicaes, de que os
indivduos ou correntes lanam mo, dependendo de suas matrizes analticas.
76
Alerte-se para o fato de que, nos IPCorr de 1999, 2000, 2001 e 2002, esses pases figuraram entre os vinte
menos corruptos.
77
De toda forma, fez-se, aqui, um teste para verificar a relao entre nveis de
corrupo e taxas de urbanizao, estas ltimas distribudas por quatro grupos diferentes:
de 0 a 25 %; de 25,1 a 50%; de 50,1 a 75%; e de 75,1 a 100%. O resultado consta da
Tabela 11.
Tabela 11
Relao entre os ndices de Urbanizao e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases - 1999
Quartis de
Urbanizao (%)
1 (0 a 25)
2 (25,1 a 50)
3 (50,1 a 75)
4 (75,1 a 100)
Alta
Corrupo
4
22
31
6
%
100,00
88,00
73,81
23,08
Nveis do IPCorr
Mdia
%
Baixa
Corrupo
Corrupo
0,00
3
12,00
9
21,43
2
8
30,77
12
Total
0,00
0,00
4,76
46,15
4
25
42
26
Obviamente se poderia tomar a corrupo como causa e no como conseqncia da queda ou do baixo
nvel educacional e de renda, em diferentes pases. No entanto, constantemente se atribuem a essas
variveis as causas do fenmeno da corrupo. Os testes visam, sobretudo, apontar at que ponto existe
essa correspondncia, mostrando, para isso, estatisticamente, seus nveis de correlao.
78
pressuposto de que pessoas com baixa escolaridade teriam menores chances no mercado de
trabalho, no conseguindo, assim, atingir um poder aquisitivo, que lhe seja satisfatrio; por
isso, estariam mais susceptveis prtica da ao ilcita, do que as de renda mais alta. Essa
idia expe um claro preconceito da situao. como se s pessoas desprovidas de
dinheiro cometessem atos de corrupo. Ora, sabe-se que no assim. A corrupo
praticada tanto por pessoas ricas, quanto por pobres. Dessa forma, tais variveis no seriam
adequadas para a explicao do fenmeno. De todo modo, far-se-o alguns testes, para
verificar a existncia ou no da correlao e qual a sua intensidade.
Se, antes, a preocupao foi com verificar at que ponto os baixos gastos com
Educao teriam influncia na corrupo, agora a idia testar se o baixo nvel
educacional e de renda tm correlao direta e forte com os nveis de corrupo. Para isso,
cotejaram-se os IPCorr de 2000 e as taxas de educao e renda per capita divulgadas pelo
PNUD para o mesmo ano. Pelo Grfico 7, constata-se que, quando a taxa de Educao
cresce, a nota no IPCorr tambm aumenta. H, portanto, uma correlao linear positiva
entre as variveis. No entanto, percebe-se que, embora a taxa de educao de alguns pases
se situe entre 0,8 e 1, ou seja, alta, figura tambm no IPCorr com valores bastante baixo, o
que retira a fora da hiptese levantada. No se pode negar, por outro lado, a existncia de
correlao entre as duas variveis, embora moderada, j que o r foi de 0,518. Destaque-se
que no se est, aqui, tomando correlao como sinnimo de causa.
Grfico 7
Correlao entre Taxas de Educao e Nveis de Corrupo,
em Diversos Pases - 2000
12
10
IPCorr - 2000
0
,2
,4
,6
,8
1,0
79
10
IPCorr - 2000
0
,2
,4
,6
,8
1,0
1,2
correlao em boa medida puxada pela taxa de renda per capita, que, como se viu, foi
bastante significativa.
Grfico 9
Correlao entre IDH e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases - 2000
12
10
IPCorr - 2000
0
,3
,4
,5
,6
,7
,8
,9
1,0
Nveis de Corrupo
Alta
%
Mdia
%
Baixa
% Total
Corrupo
Corrupo
Corrupo
11
100,00
0
0,00
0
0,00 11
34
89,47
4
10,53
0
0,00 38
10
25,64
16
41,03
13
33,33 39
81
Alta
Corrupo
5
47
%
62,50
61,84
Nveis de Corrupo
Mdia
%
Baixa
Corrupo
Corrupo
3
37,50
0
16
21,05
13
Total
0,00
17,11
8
76
82
Alta
Corrupo
Cristianismo
40
Islamismo
15
Hinduismo
2
Budismo
3
Outras religies
3
Nveis do IPCorr
Mdia
%
Corrupo
58,82
15
22,06
88,24
2
11,76
100,00
0
0,00
75,00
0
0,00
50,00
3
50,00
%
Baixa
Corrupo
13
0
0
1
0
Total
19,12
0,00
0,00
25,00
0,00
68
17
2
4
6
atitudes e
73
Em muitos pases, h presena de inmeras religies, pelo que a anlise feita poderia no fazer sentido. No
entanto, em geral,existe uma predominante, e foi a utilizada para o cruzamento.
83
Parece ser consenso na literatura que a impunidade um ingrediente importante no nvel de corrupo, o
que pode ser visto em Leite (1987:17); Carvalho (1987:71); Rios (1987: 110); Azevedo e Reis (1994);
Alves (in CARVALHOSA, 1995: 30-34); Nam & Gall (1996:08); e Jordo (2000:13).
84
fbula, fez desaparecer essas caractersticas, mostrando que sua ausncia significava o
declnio econmico e social da to esplendorosa sociedade. Sob esse aspecto, a corrupo
seria, para os funcionalistas, um ingrediente que colaboraria para melhorar os nveis de
desenvolvimento, mesmo sendo um vcio, mas um vcio que traz benefcios.
Alm dos funcionalistas, Carvalho (1987:70-77) analisa outras duas correntes, que
centram esforos em explicar as causas da corrupo: a evolucionista e a tico-reformista.
O aspecto mais importante da primeira sua preocupao com as transformaes
institucionais provocadas pela corrupo, as quais poderiam ficar distantes do conjunto de
valores, hbitos e costumes existentes nas sociedades. O formalismo existente na Amrica
Latina, por exemplo, seria um resultado importante dessa relao, pois configuraria uma
discrepncia entre instituies sociais, polticas e jurdicas e as prticas sociais (RAMOS in
BARBOSA, 1992:2), o que poderia gerar tenses, a partir do momento em que anseios
sociais, buscando modernizar prticas de gesto pblica, no encontrem respostas positivas
em seus governantes.
85
burocrtica de administrar o Estado. Sem dvida, esses trs elementos podem estar
correlacionados com aes corruptas. No entanto, deve-se ter em mente que esse fenmeno
pode ter contribudo para o aguamento das crises, visto que a corrupo retira recursos
importantes do Estado, os quais podem ser fundamentais para sua manuteno, sobretudo
em momentos de dificuldades. Contudo, prudente no conceber a corrupo como a
causa dessas crises, vivenciadas por alguns pases nas ltimas trs dcadas. Portanto, fazer
correlao pura entre corrupo e tamanho do Estado seria uma simplificao demasiada
do problema. Importa salientar que a ineficincia a que chegaram alguns Estados est
muito mais ligada a deficincias de suas gestes e polticas, as quais aumentaram seus
custos de transao, do que a aes corruptas propriamente ditas.
Por outro lado, inegvel a relao existente entre corrupo pblica e alguns
modelos de Estado. Encontram-se, com freqncia, na literatura, nveis de corrupo
atribudos ao centralismo adotado por alguns Estados e aos seus nveis de interveno na
sociedade. ... O excesso de regulamentao cria campo frtil para o aparecimento da
corrupo, da propina... (SILVA, 2001: 21). Quanto maiores espaos existirem para ser
percorridos dentro de reparties pblicas, quando se deseja abrir uma empresa, por
exemplo, tanto maiores sero as possibilidades de busca de subterfgios ilcitos, que visem
garantir rapidez e eficincia ao pretendente. Isso mostra que, dependendo do modelo
institucional adotado, os nveis de corrupo podem ser diferentes. Nesse aspecto, a
desburocratizao ou diminuio das regulamentaes poderia significar um avano
importante, no combate preventivo da corrupo. Acentue-se que no se identifica, neste
trabalho, desburocratizao ou desregulamentao com mecanismo de reduo da
administrao do Estado, mas, sim, com estratgia que busque agilidade e eficincia. Com
efeito, a diminuio da administrao pblica, atravs de demisses e terceirizaes, dentre
outros, apesar de ser importante no equilbrio financeiro de alguns Estados, no constitui
necessariamente ao de combate corrupo. Entretanto, a desburocratizao, sim,
diminuiria a necessidade de relaes entre agentes pblicos e privados.
Note-se que, num processo de desburocratizao, o servio pode chegar a um nvel
tal de automatizao, que o nmero de funcionrios se reduziria, realocando-se os
necessrios em outras funes e dispensando-se os demais, com o que diminuiriam os
gastos com a administrao pblica, se fosse essa a preocupao principal.
A discusso sobre o papel da burocracia vem ganhando importncia nos debates
sobre administrao pblica, em resposta s disfunes existentes no modelo clssico. O
modelo ps-burocrata tem permeado os debates. O modelo racional-legalista, pensado por
86
87
PARTE II
ABORDAGEM EMPRICA E CRTICA
DA CORRUPO NO BRASIL
88
CAPTULO 4
SISTEMAS DE CONTROLE NO SETOR PBLICO
4.1 A LGICA DOS SISTEMAS DE CONTROLE
Nos captulos anteriores, fez-se um esforo terico, para demonstrar que o nvel de
accountability est diretamente correlacionado ao nvel de corrupo, de modo que o
crescimento de um significa a diminuio do outro. A partir deste captulo, analisar-se- a
lgica dos sistemas de controle, em especial o Tribunal de Contas da Unio, que o objeto
deste trabalho e configura, no Brasil, a instituio mxima de controle financeiro da
Administrao Pblica Federal. No obstante possuir uma legislao, que lhe d
sustentao, estrutura e um corpo tcnico qualificado, para desempenhar sua funo de
controle, o TCU acaba no a exercendo em toda a sua plenitude, o que afeta diretamente o
nvel de accountability. Por que isso ocorre?
As causas de o Tribunal ter deficincia de desempenho, em sua forma de controle,
correspondem a trs fatores principais: um, de carter interno e dois, de natureza externa.
Se corrigidos, podem interferir positivamente nesse desempenho. O primeiro fator, de
carter interno, tem a ver com alguns dos procedimentos adotados pelo TCU, no seu
trabalho de investigao, as quais so insuficientes, para coibir os altos nveis de
ilegalidade ou corrupo. O segundo fator est ligado ao modelo institucional em que o
TCU est inserido: nele, interferncias polticas, advindas do Congresso Nacional e do
Executivo Federal, acabam por ceifar a capacidade de fiscalizao e controle do Tribunal,
objetivo maior de sua existncia. O ltimo fator tem a ver com o sistema de punio e
cobrana: o TCU possui jurisdio prpria e, em vrios casos, estabelece condenaes; no
entanto, para levar a cabo essa condenao e punir aqueles que considerou culpados, lana
mo de outras instituies, as quais, em vrios casos, no cumprem eficazmente a sua
determinao. A Advocacia Geral da Unio e o Ministrio Pblico so os rgos
responsveis por acionar a Justia. Cabe a esta ltima, o poder efetivo de cumprir as
condenaes. Havendo morosidade na Justia, h automaticamente deficincia na punio
e esta um elemento essencial para incentivar indivduos a praticarem ilegalidades.
89
Adota-se neste trabalho a definio de controle usada pela Administrao Pblica Brasileira, a qual
segundo Souto (1999:32), ... significa a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder,
rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
76
Art. 51 da Constituio Federal de 1988.
90
verificando, para isso, dentre outros, o cumprimento de metas, a legalidade dos atos e os
resultados, quanto eficcia e eficincia das aes implementadas. O controle interno visa,
assim, dar ao administrador melhor condio de deciso, no que se refere a sua
administrao, fazendo com que ele identifique problemas e/ou irregularidades, para as
quais sejam necessrias aes corretivas e punitivas. Meirelles (In SANTOS, 1997:18)
define controle interno, na esfera federal brasileira como sendo:
... todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes
exercem sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo
que um controle da legalidade e de mrito. Sob ambos esses aspectos podem e devem
operar-se com legitimidade e eficincia, atingindo a sua finalidade plena, que a
satisfao das necessidades coletivas e o atendimento dos direitos individuais dos
administrados....
O controle interno da Administrao Pblica Brasileira possui dois vieses, os quais
tm finalidades distintas, mas complementares entre si:
1) Controle interno de fiscalizao: engloba as atividades de fiscalizao,
auditoria e avaliao de gesto, exercidas atualmente pela CGU, que absorveu as
atividades antes exercidas pela SFC e possui a prerrogativa de identificar prticas
ilegais, dentro da administrao federal, a fim de aplicar as sanes legais, de
forma a garantir a legalidade das aes pblicas;
2) Controle interno de administrao: desempenha atividades de cunho
financeiro e contbil e funciona a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN). Visa, munir o governo de informaes referentes s contas pblicas, de
forma que ele possa maximizar seu desempenho, procurando racionalizar o
conjunto de suas aes, conciliando receitas e despesas, garantindo, assim, uma
boa gerncia. Alm desses controles internos mais gerais, existem ainda, nas
estruturas internas de cada rgo de Estado, sistemas internos que desempenham
auditorias e correies, visando instrumentalizar o administrador da maior
quantidade de informaes necessrias a seu trabalho.
interessante notar que essas preocupaes no se circunscrevem aos Estados
modernos. A fim de exercer controle sobre suas colnias, por exemplo, a Espanha, quando
metrpole, criou trs tribunais de contas na Amrica (em Los ReisPeru, Cidade do
Mxico e Santa FNova Granada), visando a melhor eficincia financeira, segundo
91
Lopez (1986:36). No Brasil, seguindo a mesma lgica, foram criados diversos sistemas,
que buscavam dar maior controle administrao pblica, como o Conselho da Fazenda,
em 1808, que para Roure (In SILVA, 1999:24), foi o embrio do Tribunal de Contas da
Unio, e o Tesouro Nacional, criado com a promulgao da Constituio Imperial de 1824,
encarregado de gerenciar as receitas e despesas da Fazenda Nacional. O foco principal,
aqui, era coibir o excesso de despesas, ou seja, a racionalizao dos gastos. interessante
notar que, na mesma Constituio, j existiam dispositivos, que obrigavam o Governo a
prestar contas de suas atividades ao Parlamento77, o que demonstra que essa preocupao
no Brasil no recente ou apenas ps-proclamao da Repblica.
Pode-se dizer, ainda, que o controle interno, alm de englobar inmeras funes,
possui tambm, sob certa tica, o papel de co-gestor perante as administraes pblicas.
De fato, por sua natureza e com suas prerrogativas de controle, dando-se desde a
elaborao do projeto da obra ou planejamento da gesto at a execuo, ele acaba por
influenciar diretamente as aes administrativas, dado que a interferncia a priori pode
significar alterao na lgica vigente. A Secretaria do Tesouro Nacional pode influenciar
no comportamento do Executivo Federal, quando lhe sinaliza o quanto pode investir numa
dada poltica pblica, levando em considerao, para isso, as informaes quantitativas de
suas receitas e despesas.
A Constituio Federal de 1988, no seu art. 74, expondo algumas atribuies, dispe
que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio devem manter, de forma integrada, um
sistema de controle interno, dotado das seguintes atribuies:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e
avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como
da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o
controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
O pargrafo primeiro do mesmo artigo prev, ainda, a responsabilizao solidria
para os responsveis pelo controle interno, que, ao tomarem conhecimento de
irregularidade e ilegalidade, deixem de informar ao TCU, ou seja, ao Congresso. Essa
prerrogativa constitucional fortalece o papel do controle externo, cristalizado, nesse caso,
no rgo tcnico auxiliar do Congresso, e reforado ainda mais, no pargrafo subseqente,
77
92
que inova e amplia, em relao s constituies anteriores, o leque de pessoas, que podem
denunciar irregularidades e ilegalidades diretamente ao TCU, pois o texto constitucional
dispe que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para
apontar atos danosos aos recursos pblicos junto ao Tribunal. Sob esse aspecto, o art. 74 da
referida Constituio traz mais dois dispositivos legais, que podem facilitar a ao do
Tribunal, alm dos que j constam, nos captulos que tratam especificamente das
prerrogativas do TCU (art. 71, 72 e 73).
O Ministrio Pblico (MP) originalmente funcionava como um apndice do Poder Executivo, mas, nos
ltimos vinte anos, tornou-se independente dele (ARANTES, 2002:19). Ele abrange o Ministrio Pblico
da Unio, Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal, Territrios e dos Estados (art. 128 da
Constituio Federal de 1988). comum observar-se na literatura que o controle externo, no Brasil,
exercido fundamentalmente por via parlamentar (SANTOS, 1997:19), devido talvez, ao destaque que lhe
dado, para essa funo, pela Constituio Federal de 1998. No entanto, o Ministrio Pblico e o sistema de
controle tradicional, cristalizado no Judicirio, no se enquadrariam nessa lgica, pois so alheios ao
Parlamento. Eles funcionam e no so excludentes entre si. Pode-se dizer tambm que so sistemas de
controle complementares. Basta ver que as condenaes do TCU, que imputem dbito a algum, so
cobradas pelo Judicirio.
79
Repare-se que, mesmo sendo um controle externo, quase todos esses rgos fazem parte do prprio aparato
de Estado. Diferentemente desse modelo, em que o controle exercido por agentes do Estado, a CEI
constituiu uma experincia de controle externo, em que as decises eram tomadas por pessoas alheias a
estrutura do Estado, ou seja, no limite, esse modelo se desenhou como um tipo de controle social, no qual a
ao de coibir prticas contrrias s normas estabelecidas era exercida por pessoas advindas do corpo da
prpria sociedade.
93
94
80
O conceito de efetividade foi includo na Constituio de 1988 por meio da Emenda Constitucional n 19,
de 4 de junho de 1998.
95
vetar aes impetradas pelo Executivo, mas consideradas incompatveis, conforme se pode
observar nos artigos 49, 50, 51 e 52, dos quais seguem alguns destaques.
Compete exclusivamente ao Congresso Nacional:
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos
do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (o que pode ser
feito, inclusive, atravs de instaurao de CPIs);
Convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente
subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente,
informaes sobre assunto previamente determinado; aprovar ou autorizar
atos do Poder Executivo, que dependam constitucionalmente do aval do
Congresso;
Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa.
Como se v, a Carta constitucional d amplos poderes e atribuies claras ao
Congresso Nacional, para exercer o controle (ou accountability) perante o Executivo
Federal. No entanto, essa mesma Carta trouxe inovaes, que ampliaram ainda mais o
poder do Parlamento, no tocante elaborao do Oramento Federal, o que,
paradoxalmente, abriu espao para ele ter seus poderes de controle atingidos pelo
Executivo Federal, o qual, por intermdio de liberao de verbas individuais do
Oramento, para atender emendas especficas, pode tentar e em muitos casos, consegue
anular a ao, que lhe seja desinteressante, dos parlamentares. Esse modelo, analisado
inicialmente por Abranches (1988) e j consagrado pela cincia poltica brasileira, tem
demonstrado que, na relao entre Executivo e Legislativo, no Brasil, o primeiro detm os
mecanismos para fazer o segundo cooperar com suas aes. Dessa forma, fica evidenciada
a fragilidade do sistema de controle exercido pelo Congresso Nacional, que, embora
possua amparo legal, para exerc-lo, pode acabar no o fazendo, por influncia do
Executivo. A no-instalao da CPI da corrupo, por exemplo, caso j analisado neste
trabalho, bastante emblemtica desse tipo de interferncia, estendida tambm ao TCU.
Em suma, o controle externo, no Brasil, pode ter seu potencial prejudicado, dada a
relao estabelecida entre quem controla e quem controlado. Com efeito, segundo Souza
(1998:15), a caracterstica fundamental do controle externo deve ser sua independncia em
relao ao rgo fiscalizado. O princpio norteador desse tipo de controle evitar que o
rgo fiscalizado tenha poderes, para influenciar a fiscalizao, de forma a viciar suas
decises. Se o Parlamento um dos responsveis por fiscalizar e controlar o Executivo,
este no pode, em nenhuma hiptese, exercer influncia sobre o primeiro. Trata-se,
96
portanto, de ... uma independncia que no meramente tcnica, mas muito mais ampla,
consubstanciada, por exemplo, no autogoverno, no poder de determinar o plano de ao
sem possibilidade de ingerncias de outros rgos... (SOUZA, 1998:16).
97
legitimar suas decises em relao fiscalizao dos gastos praticados com esses recursos.
Embora o Congresso tenha autonomia para rejeitar os pareceres do TCU, ele acaba, na
maioria das vezes, por aceit-los, o que significa que a responsabilidade em relao ao ato
dividida com aquele Tribunal, o que pode aliviar o desgaste das Casas legislativas, no
caso de uma deciso errada.
Aparentemente, tal situao lgica, mas ocorre que, em alguns momentos, o TCU
sofre influncia, para entrar em sintonia com os interesses do Congresso, mesmo que a
deciso, do ponto de vista tcnico, no seja pautada em exames mais aprofundados, o que
pode fazer com que seus pareceres ou decises lhe gerem desgastes e faam com que arque
com o nus de equvocos decorrentes de superficialidade ou influncia poltica. Nesse
caso, o Congresso transfere para o TCU a tomada da deciso e recebe, em troca, o respaldo
tcnico de um rgo que, sabidamente, possui know-how para desempenhar tais tarefas.
Caso situaes, como essa, ocorram de fato, a escolha do TCU pode gerar-lhe desgaste e,
como conseqncia, descrdito perante a opinio pblica.
Um caso, que exemplifica bem esse problema, e que levou o TCU a uma situao
bastante incmoda, dada uma deciso tcnica errada, por parte de um de seus Ministros,
ocorreu em janeiro de 1996 e foi veiculado, no mesmo ms, pela revista Isto , em relao
ao Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM).
Naquele momento, havia um acordo de intenes assinado pela Aeronutica e a
empresa Raytheon, no valor de US$ 1,4 bilho para construo do SIVAM. O Governo
necessitava de aprovao do Senado Federal, para firmar esse contrato. No entanto, foram
levantadas suspeitas de irregularidade, envolvendo essa transao, por parte do Brigadeiro
Ivan Frota. O Ministro do TCU, Adhemar Ghisi apontou irregularidades entre a
Aeronutica e a ESCA (BARDAWIL, 1996:27), que possua relaes com a Raytheon,
inclusive, no tocante ao SIVAM. Dado o fervor da polmica, o Ministro do TCU viria
isentar a Raytheon das irregularidades levantadas junto ESCA, declarando que o Senado
estava liberado, para dar seu parecer em relao ao financiamento do referido projeto,
alegando que suas investigaes diziam respeito Aeronutica e ESCA e no ao SIVAM
propriamente dito. Segundo Hollanda (1996:21), isso fez com que o lder do governo, Jos
Roberto Arruda (PSDB-DF) elogiasse o integrante do TCU, atravs da seguinte
declarao: o Ministro Adhemar fez uma coisa perfeita. O Senador Antnio Carlos
Magalhes, endossando essa declarao, afirmou ainda que: o relatrio do TCU d
respaldo moral a quem quiser votar (referindo-se aprovao do contrato). Aqui se v
um caso claro de influncia no TCU e da utilizao de seus pareceres, para atingir e
98
99
CAPTULO 5
HISTRICO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
5.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO SISTEMA DE
CONTROLE
Conta-se, atualmente, com vrias retrospectivas histricas do Tribunal de Contas da
Unio (TCU). Essas incurses procedem de forma ampla, desde a estruturao dos
primeiros sistemas de controle, ainda no perodo colonial brasileiro, composio do
Tribunal, nos dias de hoje. o que pode ser constatado em Silva (1998), Siqueira (1998),
Barros (1998), Souto (1999) e Speck (2000). Por isso, esta pesquisa evitou repetir a
narrativa e optou por fazer um recorte analtico, no qual o modelo institucional, presente
nas constituies republicanas e em diversos decretos e leis, ser o alvo da ateno. Mesmo
assim, o trabalho no pretende englobar, pormenorizadamente, todas as transformaes
provocadas por esses dispositivos, no decorrer dos 112 anos de histria do TCU. Deter-se nas transformaes mais importantes e em algumas regularidades ocorridas, debruandose nos contextos, influncias e conflitos, que vo da sua criao at a atualidade, a fim de
apreender os motivos pelos quais o modelo institucional presente no configura um sistema
eficaz de controle ou de accountability , capaz de inibir, de forma contundente, prticas
ilegais ou corruptas na administrao pblica federal brasileira.
5.2
81
Tribunal de Contas fora a primeira designao utilizada para o atual TCU. O Termo Unio s veio a ser
agregado, setenta e sete anos depois, na Constituio de 1967, em seus artigos 114 e 179, que, por sinal,
no tratavam especificamente do Tribunal.
100
Silva (1998), Siqueira (1998) e Barros (1998) apresentam outras experincias de controle ocorridas no
Brasil, que vo desde o Sculo XVI ao Sculo XIX, e que, sem dvida, foram importantes. No entanto,
esta pesquisa elegeu, como marco, as propostas de Manuel Alves Branco, que tiveram maior influncia no
Tribunal de Contas idealizado e institudo por Rui Barbosa, o qual, em ltima anlise, foi o precursor do
atual TCU.
101
83
Um episdio bastante emblemtico, envolvendo a importncia do registro prvio, contado por Silva
(1999:47) e demonstra bem o seu significado. Em 1893, poucos meses aps sua instalao, o Tribunal
vetou o registro de uma nomeao determinada por Floriano Peixoto, alegando para isso a ausncia de
dotao oramentria. Essa atitude do Tribunal gerou a insatisfao de Peixoto, que fez a seguinte
declarao: So coisas do meu amigo ministro da Fazenda, Serzedello Corra, que criou um tribunal
superior a mim. Preciso reform-lo. Para essa reforma foi elaborada a figura do registro sob protesto,
que, na prtica, retirava o poder de veto do Tribunal. O ento Ministro da Fazenda, aps essa mudana,
pediu demisso, dizendo que esse tipo de reforma reduz e retira a independncia e autonomia do Tribunal,
deturpando a finalidade da instituio.
102
103
Reside a uma polmica, envolvendo o Ministrio Pblico junto ao TCU. Primeiro quanto data de sua
criao. A segunda polmica quanto a sua independncia, em relao ao MP comum. Sabe-se que a
sistematizao do MP comum remonta ao Imprio (1832) e que, em 1890, com o Decreto n 848 (11/09), ele
recebeu atribuies no governo republicano, inseridas na regulamentao da Justia Federal. S em
novembro de 1892, o MP citado como integrante do corpo deliberativo do Tribunal de Contas e, para isso,
no fora institudo nenhum tipo de MP especfico. Atualmente, porm, h distino, pois at a formao do
corpo do MP-TCU, em nmero de oito, d-se por meio de concurso especifico, no qual cabe ao ProcuradorGeral do MP-TCU baixar edital e homologar resultados, conforme o Regimento Interno do TCU. Todas as
atribuies dizem respeito a atividades que envolvem estritamente o TCU, como consta na Lei Orgnica n
8.433 do TCU, o que demonstra, mais uma vez, a particularidade dele. Por outro lado, o artigo 117, do
Regimento Interno aplica subsidiariamente ao MP-TCU as decises pertinentes ao MP da Unio, relativas a
direitos, garantias, prerrogativas, vedao, regime disciplinar e forma investidura no cargo inicial da
carreira. Portanto, h uma dubiedade institucional, envolvendo o MP-TCU, j que ele funciona com todas
as prerrogativas prprias, mas no completamente independente do MP comum, apesar de no ter este em seu
organograma a presena do MP-TCU, o que contribui para aumentar a polmica. Lordello (1999) possui uma
discusso mais aprofundada sobre essa questo.
104
por Rui Barbosa, que o conhecera em pases como Itlia, Holanda e Blgica, dentre outros.
O registro prvio ou controle a priori consistia num tipo de crivo, no qual os contratos com
a administrao pblica s seriam regulamentados aps a aprovao do Tribunal de
Contas. Esse tipo de registro fora considerado um mecanismo pouco operacional e um
elemento a mais a onerar e retardar a implementao pblica, alm de no significar rigor
nas fiscalizaes (SANTOS, 1997:64). De todo modo, o controle a priori estendeu-se dos
primeiros anos do Tribunal at a Constituio de 1967, quando foi extinto (SOUTO,
1999:33).
No contraponto dessa discusso, encontrava-se o modelo de controle a posteriori,
que consistia em fiscalizar a administrao ou o investimento pblico, aps a sua
aplicao. Rui Barbosa renegava veementemente esse modelo, sustentando que ... no
basta julgar a administrao, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitncia, ou a
prevaricao, para as punir... (In BARROS, 1998:273). Por outro lado, desenvolveu-se
uma alternativa a esses dois modelos. Foi o controle concomitante, institudo pela
Constituio de 1967 (ZYMLER, 1998:21), posto entre o controle a priori e o a posteriori.
A ao concomitante dar-se-ia no momento da prpria execuo administrativa,
implicando a possibilidade de alterao do curso das aes ainda na sua implementao.
As auditorias e inspees desenvolvidas atualmente pelo TCU possuem essa caracterstica.
No se trata de uma co-gesto, porquanto o TCU no exerce influncia no planejamento e
gesto das obras.
letra morta, s se efetivando em 1934 (SILVA, 1999:55). Outro ponto importante desse
Decreto foi a obrigatoriedade, para os rgos executivos, da publicao e envio para o
Tribunal de Contas, num prazo de dez dias, da realizao de qualquer contrato para
aquisio de bens e servios. Ao Tribunal caberia um prazo de 15 dias para avaliao e
deciso da legalidade. Caso esse prazo no fosse cumprido, o registro seria firmado
revelia, independentemente do Tribunal.
A autoridade dos membros julgadores do Tribunal de Contas, exceto o
representante do Ministrio Publico, foi reforada pelo Decreto Legislativo n 3.241, em
1917, que elevou seu status ao de Ministro, dando-lhes uma relativa autonomia, porquanto
s poderiam ser responsabilizados pelo Supremo Tribunal Federal.
No ano seguinte o Tribunal passou por mais uma reestruturao: ficou determinado
legalmente que se criariam delegaes do Tribunal nos Estados85. Isso possibilitou, a partir
de 1922, aumentar seu alcance de fiscalizao, respondendo a um anseio remanescente a
1893, quando j se discutia essa necessidade, pois no existia, por parte do Tribunal, um
controle eficaz da implementao conduzida pelas delegacias estaduais do Tesouro.
No mesmo ano, o corpo deliberativo do Tribunal foi dividido em duas cmaras:
uma, com a funo de fiscalizao financeira e a outra, com a finalidade de proceder s
tomadas de conta. A primeira cmara funcionava com os integrantes do Corpo
Deliberativo. A segunda era subsidiada de informaes produzidas pelo Corpo Especial,
composto por auditores nomeados pelo Presidente da Repblica. Havia ainda o Corpo
Instrutivo, formado por tcnicos do Tribunal, com o objetivo de manipular os processos, e
tambm o Ministrio Pblico, composto de cinco membros, dos quais dois atuavam
separadamente em cada uma das cmaras.
Outra mudana importante, ocorrida nesse ano, foi o sistema de eleio do
presidente do Tribunal, at ento nomeado pelo Presidente da Repblica. Instituiu-se a
eleio interna, na qual os prprios membros fariam a escolha (SPECK, 2000:57). O
Presidente tem a funo de coordenar os trabalhos do Tribunal. Logo, sua independncia
fundamental, para um exerccio pautado na iseno. Ressalte-se tambm que a estrutura
das cmaras foi mais uma vez alterada em 1923, quando a Lei n 4.632 a extinguiu,
fazendo com que a Corte deliberasse pela maioria de seus membros. Em 1928, criou-se o
cargo de vice-presidente do Tribunal de Contas, para substituir o titular em sua ausncia.
85
Essas delegaes foram criadas, junto s Delegacias do Tesouro Nacional ou em rgos de Ministrios
presentes nos Estados, atravs da Lei n 3.454.
106
Note-se que essa Carta institui mais uma vez o Tribunal de Contas, repetindo, de
forma semelhante, a polmica travada em decorrncia da promulgao da Constituio de
1891, como lembra Silva (1999:75). O fato , que segundo alguns, o Tribunal assumiu
uma configurao bem diferente daquela que tinha at ento. Mudou-se at mesmo o
caminho, que seguiam os pareceres prvios emitidos por ele: se antes iam primeiro para o
Congresso, passaram a ser enviados, inicialmente, ao Presidente da Repblica e, s depois,
ao Congresso. Com o fechamento deste, durante o Estado Novo, simplesmente inexistiu
controle dos gastos do Presidente.
Na Constituio 1946, houve uma reverso e o julgamento das contas retornou
competncia do Congresso Nacional, o que se repetiu nas Constituies seguintes. O
Tribunal passou a ter localizao e funes mais definidas. Caberia a ele,
constitucionalmente, auxiliar o Congresso na fiscalizao financeira da Unio, sobretudo
no tocante execuo oramentria, atribuio regulamentada pela Lei Orgnica do
Tribunal, em 194986. Esta Lei tambm reestruturou o formato a Corte, dividindo-a, mais
uma vez, em primeira e segunda Cmara, com atribuies e competncias semelhantes s
das primeiras (institudas em 1922), ou seja, de fiscalizao financeira e tomada de contas,
respectivamente. Esse formato de Cmara foi repetido no Regimento Interno, aprovado em
1977 e regulamentado dez anos depois. Modificou-se a estrutura de Corpos (Deliberativo,
Especial, do Ministrio Pblico e Instrutivo), substitudos por Ministros, Auditores,
Ministrio Pblico e Secretaria.
Julgar a legalidade de contratos e aposentadorias, reformas e penses da
administrao pblica (que, alis, j era examinada e no julgada anteriormente) foi outro
dispositivo inserido na Constituio de 1946 (art. 77). Isso tambm constou, embora de
forma dbia, na Carta de 1967 (art. 73), tendo sido ratificado por uma resoluo interna do
TCU, no mesmo ano, e mantido na Carta de 1988 (art. 71). Esse controle necessrio,
pois, como se sabe, as despesas geradas pelos referidos atos administrativos so deveras
86
Note-se que, at 1946, o Tribunal de Contas no figurava como rgo auxiliar do Congresso Nacional.
Gallotti (2000:281) lembra que at a Carta de 1946, ... alm de manter uma linha de atribuies de
carter jurisdicional apartada do Poder Legislativo..., a Corte de Contas funcionava ... por competncia
prpria, originariamente haurida da Constituio no por delegao da Cmara ou do Senado e sem
vnculo algum de subordinao. Deve-se, no entanto, ressaltar que rgo tcnico auxiliar no o mesmo
que rgo subordinado, mas sim colaborador. Nem na Constituio de 1946, nem nas futuras, se
estabeleceu grau de hierarquia entre o Congresso e o Tribunal de Contas. Este possui poder jurisdicional
prprio e privativo em todo o territrio nacional. Ao TCU, foi dada a prerrogativa de proceder, por
iniciativa prpria, por exemplo, qualquer tipo de fiscalizao, que entenda necessria. Para Souza (1998:
14), o Tribunal uma ... instncia administrativa colegiada, autnoma, de foro constitucional,
pertencente ao Poder Legislativo.
108
87
O registro prvio mantm-se, na atual Constituio, apenas nos casos de admisso de pessoal,
aposentadorias, reformas e penses, nos quais verificada a legalidade. Essa fiscalizao, alm da
obrigatoriedade de concursos pblicos, faz-se necessria por dois motivos, como alerta Speck (2000:117):
primeiro, pelo alto custo para o Oramento; e, depois, para evitar-se que as contrataes sejam
incorporadas ao jogo poltico, ... como moedas de troca para recompensar correligionrios polticos pelo
suporte durante a competio eleitoral. No controle de admisso, o TCU acompanha, desde o
lanamento do seu edital, at o ingresso do funcionrio (FERNANDES, 2001:56), verificando, assim, a
legalidade de todo o processo.
109
110
controle foram analisados 52.000 casos, dos quais, na data do decreto, se encontraram 529
pendncias, o que significaria apenas 1% do total analisado (PINHEIRO in SILVA,
1999:122).
Em 1988, a nova Carta ampliou o leque de atribuies do TCU. Algumas
permaneceram da Constituio anterior, outras foram inseridas. Enfim, umas tantas foram
alteradas, tornando o papel do Tribunal mais complexo.
Todos os responsveis por gerir dinheiros da Unio, seja da administrao direta,
seja indireta, passaram a est sujeitos a fiscalizaes e julgamentos por parte do TCU.
Empresas de capital privado, em que a Unio participe do capital social, tambm esto
sujeito avaliao e sano do Tribunal.
Um dos grandes avanos trazidos pela nova Carta foi o detalhamento dos tipos de
inspeo e auditoria a serem desempenhadas pelo TCU. Alm da auditoria financeira e
oramentria, cabe a ele tambm a operacional e a patrimonial, abarcando todas as
unidades administrativas, que utilize recursos da Unio.
Foi alterado significativamente o sistema de escolha dos Ministros da Corte de
contas, que era de atribuio exclusiva do Poder Executivo, apenas com posterior
aprovao do Senado. Atualmente, dois teros dos Ministros so escolhidos pelo
Congresso Nacional, e um tero, pelo Presidente da Repblica, a partir de uma lista trplice
apresentada pelo Tribunal e composta de auditores e membros do Ministrio Pblico junto
ao TCU, os quais devem responder aos critrios de antiguidade e merecimento, bem como
aos de: idade; idoneidade; reputao ilibada e conhecimentos jurdicos, contbeis,
econmicos e financeiros, alm de experincia de mais de dez anos em atividades
profissionais, que utilize os referidos conhecimentos. Os Ministros do TCU gozam de
vitaliciedade em seus cargos88.
A mudana na forma de escolha dos ministros significou, sobretudo, retirar do
Presidente da Repblica o poder de indicar aqueles que iriam, posteriormente, fiscaliza-lo,
o que poderia comprometer, por influncia poltica, o sistema de controle. A retirada dessa
prerrogativa, em tese, minimizaria, a influncia do Executivo Federal sobre o TCU.
Contudo, como j foi dito nesse trabalho, o Executivo dispe de ferramentas para tentar
exercer influncia nas decises do Congresso Nacional, de forma a beneficiar-se. E como
este detm o poder de indicar dois tero dos Ministros do TCU, nada impede que estas
indicaes sofram interferncias do Presidente da Repblica, de modo que ao fim e ao
88
Perdem o cargo apenas por sentena judicial transitada em julgado (art. 73 da Lei Orgnica do TCU).
111
cabo exera influncia nas decises do Tribunal. Vale salientar que, dos nove Ministros
atuais (2002), sete so oriundos do Congresso ou de setores polticos (77,7%), enquanto
apenas dois se originam de setores tcnicos (22,3%), um do prprio TCU e outro do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal89.
Speck (2000:203) afirma que constantemente, ... paira sobre as indicaes dos
ministros do Tribunal a suspeita de que elas so usadas para compensar aliados polticos
com cargos considerados uma aposentadoria de luxo. Seria um prmio a servios
prestados ou ainda a prestar. O fato que a mdia de idade entre os Ministros oriundos do
meio poltico de 58,6 anos (tendo o mais novo possui 58 anos e o mais velho 68 anos), o
que contrasta com os dois Ministros de origem tcnica (que tm 42 e 46 anos).
Os Ministros do TCU possuem as mesmas garantias, vencimentos e vantagens dos
Ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ), o que pode lhe propiciar uma situao
bastante confortvel na aposentadoria90. No obstante, o atual Regimento Interno (art.
102), estipulou um tempo mnimo de cinco anos de permanncia no cargo, para o Ministro
fazer jus total dos proventos aposentadoria. A exigncia objetiva evitar passagensrelmpagos de Ministros pelo TCU, o que no seria interessante para os cofres pblicos,
nem tampouco para o bom desempenho da Corte. Essa prtica, como demonstra Speck, era
bastante comum, pois dos 81 Ministros aposentados at 1998, 42% o fizeram antes de
completar cinco anos de servios prestados ao Tribunal, e destes 50% se aposentaram
antes de completar dois anos no cargo (Tabela 16).
Tabela 16
Ministros Aposentados do TCU,
por Anos de Permanncia no Cargo 1998
Permanncia no Cargo Ministros
(Ano)
Aposentados % Percentil
Menos de 1
4
11,8 11,8
1
6
17,6 29,4
2
7
20,6 50,0
3
5
14,7 64,7
4
6
17,6 82,4
5
6
17,6 100,0
Total
34
100,0
Fonte: SPECK, 2000.
89
90
112
Na literatura jurdica h um debate interessante sobre a funo jurdica do TCU. Algumas correntes o
descolam da funo jurdica e o vm apenas como rgo administrativo. J outras entendem que o TCU,
alm de exercer funo administrativa, possui tambm funo jurisdicional (SOUZA, 1998). Entendo-se
aqui que a viso desta ltima corrente se enquadra melhor na realidade do Tribunal, visto que
constitucionalmente lhe atribudo jurisdio prpria e privativa.
113
Estes so nomeados pelo Presidente da repblica, mediante concurso pblico de provas e ttulos. Devem
satisfazer mesmos requisitos exigidos para os Ministros do TCU.
93
A estrutura do MP-TCU composta de um Procurador-Geral, trs subprocuradores e quatro procuradores.
94
Existe ainda o instituto do despacho singular, pelo qual os relatores, considerando necessrio, podem
sobrestar providncias importantes para o saneamento dos autos, a revelia dos colegiados, embora com a
obrigao de submeter tal deciso aos mesmos logo que possvel.
114
Diferentemente das antigas Delegaes nos Estados, as quais funcionavam em rgos do governo federal,
as SECEX funcionam nos tribunais de contas dos Estados Federados.
115
96
Estas mudanas configuram um importante instrumento de transparncia para o setor pblico brasileiro
(GUEDES, 2001).
116
Alguns rgos possuem um prazo de 150 dias para apresentao das suas contas: rgo ou entidade
mantidos com recurso federal da administrao indireta; fundos administrados ou geridos por rgo ou
entidade federal; servios sociais autnomos; as contas nacionais das empresas supranacionais.
98
Ressalte-se que o TCU estipula anualmente um valor mnimo de dano ao Errio para instaurao de uma
tomada de constas especial. Caso esse valor fique abaixo do estipulado, o processo ser anexado a tomada
ou prestao de contas anuais, para serem julgadas em conjunto. Pode ocorrer, tambm, o sobrestamento
do julgamento da tomada ou prestao de contas, quando o relator sentir a necessidade de buscar outros
dados para o saneamento do processo, sem que se instaure uma tomada de contas especial.
99
A fragilidade do sistema de tomada e prestao de contas pode ser vista num caso envolvendo o TCE-RJ, o
qual toma como base o modelo adotado pelo TCU. No ano de 1999, o ento Governador do Estado do Rio
de Janeiro, Anthony Garotinho, efetuou algumas compras com dinheiro pblico para presentear pessoas de
seu interesse particular. Esse fato foi veiculado pela mdia, e comprovado atravs de cpias de notas
fiscais, as quais atestam como comprador o Gabinete Militar (residncia oficial do governo). Quando
indagado sobre esses fatos, o ento Governador do Rio respondeu que no tinha nada com essa histria e
que qualquer dvida deveria ser tirada com o Chefe do Gabinete Militar. Quando procurado para falar do
assunto o Chefe do Gabinete, Coronel Paulo Melo, disse no saber do fato e que as contas apresentadas ao
TCE-RJ tinham sido aprovadas (FILHOS & FILHOS, 2001). Isso demonstra bem a superficialidade dessa
modalidade de controle.
117
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
Tomadas ou
Tomadas de Contas
Prestaes
Especiais
de Contas Anuais
o
o
N
%
N
%
5.448
14,99
366
1,68
4.141
11,40
463
2,12
4.297
11,82
673
3,09
3.411
9,39
1.267
5,81
2.287
6,29
2.430
11,15
2.147
5,91
1.433
6,57
2.449
6,74
2.832
12,99
3.164
8,71
2.979
13,67
2.607
7,17
2.518
11,55
1.830
5,04
2.028
9,30
3.008
8,28
3.016
13,84
1.551
4,27
1.794
8,23
36.340 100,00% 21.799 100,00%
Fonte: TCU
118
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Principais trabalhos do Tribunal de Contas da Unio na
dcada de 1990-1999 Braslia: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da Unio (2001). Relatrio anual das
atividades do TCU: 2000. Braslia: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2002). Relatrio anual
das atividades do TCU: 2001. Braslia: TCU; Motta (2001: 448) ; e Rodrigues (2002:415).
101
O levantamento, neste caso, um processo que antecede as auditorias e inspees, e objetiva verificar se
um trabalho proposto exeqvel e relevante. Caso seja, dever proporcionar uma viso geral do problema,
fornecendo todos os elementos para anlises posteriores.
120
102
121
Tabela 18
Tipos de Processos Apreciados pelo TCU entre 1990 e 2001
Tipos de Processo
Admisso e concesso
Tomada e prestao de contas anual
Tomada de contas especial
Consulta; recurso; processo. adm;
solicitao do Congresso; e outros assuntos
Levantamento, inspeo e auditoria
Representao
Denncia
Total
Fonte: TCU
N
118.069
36.340
21.799
%
60,33
18,57
11,14
10.205
5.603
2.583
1.102
195.631
5,21
2,86
1,32
0,56
100,00
122
103
Maiores detalhes sobre estes conceitos em: BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Manual de
auditoria de natureza operacional. Braslia: TCU.
104
Alerte-se que, dos valores envolvendo condenaes, em 2001, aproximadamente R$ 230 milhes
(32,42%) dizem respeito apenas ao TRT de So Paulo.
123
124
BRASIL, Secretaria Federal de Controle Interno. (2001). Relatrio de atividades de 2000. Braslia.
125
Observando-se por outro prisma, o relatrio da SFC, percebe-se que, quanto mais
preventivo o trabalho do sistema de controle, menores so as irregularidades cometidas e,
conseqentemente, as condenaes. Se assim for, o TCU leva vantagens perante a SFC,
pois os valores decorrentes de suas condenaes so irrisrios se comparados ao retorno de
recursos conseguido pelo sistema de controle interno do governo federal. Essa tese
encontra pouca sustentao, pelo simples fato de que o nmero de irregularidades
detectadas pelo TCU alto e crescente ano a ano. O que deve ento ser questionado a
fragilidade do sistema de investigao e de cobrana, visto que no tem trazido grandes
resultados, ante o volume de recursos nele aplicados.
Contudo, a preocupao de ambos os sistemas a mesma, proteger os recursos
pblicos federais. A diferena que um age de forma externa e outro, no mbito interno,
embora com o mesmo objeto a ser controlado. Como explicar, ento essa disparidade de
resultados entre os dois sistemas? Uma explicao plausvel talvez esteja no fato de, com
acesso estrutura governamental, o sistema de controle interno consiga detectar e apurar,
com maior eficincia, os problemas surgidos, no necessitando, assim, da interveno do
TCU. Por outro lado, em alguns casos, o TCU encaminha os problemas ao sistema de
controle interno, ao qual cabe adotar as medidas de saneamento necessrias, e os valores
ressarcidos a partir desse ponto, passa a ser computados pela SFC, e no pelo TCU,
embora este tenha identificado o problema.
126
CAPTULO 6
DESEMPENHO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
6.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E SEU DESEMPENHO
Vistos a histria, a estrutura e o conjunto de prerrogativas do Tribunal de Contas da
Unio, cabe analisar o seu desempenho, especificamente no que diz respeito ao controle,
que exerce sobre a administrao pblica federal brasileira. As deficincias existentes na
execuo desse controle esto diretamente correlacionadas aos nveis de corrupo e outras
ilegalidades. Em outros termos: isso comunga com a hiptese deste trabalho, segundo a
qual, quanto menor controle ou accountability, maior corrupo e ilegalidade. Aqui se
sustenta que o controle do TCU possui deficincias. Constatou-se, na pesquisa emprica,
que parte dessas deficincias tem a ver com falhas de procedimento. De fato, a atuao do
Tribunal, em diversos momentos, comete erros, que acabam por prejudicar o alcance dos
seus objetivos. Para detectar esses erros, analisou-se, dentre vrios, um caso especfico,
envolvendo aes de investigao direta do TCU. Trata-se de um levantamento de
auditorias desenvolvidas no ano de 2001, em 304 obras do Governo Federal, visando
informar ao Congresso Nacional a situao dessas obras, de modo a subsidiar as decises,
no tocante continuidade ou no da previso de recursos no Oramento Geral da Unio
para 2002.
Alm das falhas de procedimento, outros problemas prejudicam a ao do TCU,
como interferncia poltica nas suas decises, o que, em alguns casos, tem distorcido a
funo dessa Corte de contas, levando-a a no cumprir por inteiro o seu papel e,
conseqentemente, a sofrer desgaste perante a sociedade. Enfim, um terceiro tipo de
problema relevante envolve as decises do TCU: o deslocamento da execuo das
punies por ele encaminhadas ao Poder Judicirio, a que cabe lev-las a cabo. Isso, em
geral, tem ocorrido de forma precria, dados os problemas inerentes a esse Poder.
Conforme se mostrou, no ltimo tpico do captulo anterior, os nmeros envolvendo o
resgate de recursos pblicos no so favorveis ao Tribunal. Ora, a execuo de punies
incentivo seletivo, para evitar prticas corruptas e/ou ilegais, constituindo, portanto, um
instrumento fundamental, para se coibirem tais aes. As deficincias das execues
podem fazer com que esses incentivos sejam anulados, contribuindo, assim, para o
aumento das prticas ilegais.
127
6.2 PROCEDIMENTOS OU
CONTAS DA UNIO
O
TCU
desenvolve,
ESTRATGIAS
corriqueiramente,
um
DO
conjunto
TRIBUNAL
de
estratgias
DE
ou
Tabela 21
Obras Fiscalizadas pelo TCU
e Indcios de Irregularidades Graves 1998/2001
Ano
1998
1999
2000
2001
%
31,8
32,6
33,5
39,8
106
128
de
padronizao
dos
dados,
como:
irregularidades
graves,
outras
Observa-se que a distribuio das obras auditadas em 2001 (Tabela 22) seguiu uma
hierarquia: do tipo de maior gravidade ao de menor gravidade. Contudo, preciso destacar
que, numa mesma obra, podem coexistir os trs tipos de irregularidade. De fato, em muitas
das 121 obras com indcios de irregularidades graves, havia, tambm, outras
107
129
Irregularidades
Encontradas *
N (*)
%
121
32,97
121
32,97
125
34,06
367
100,00
Subtipos de Irregularidade
Encontrados **
N (**)
%
251
35,70
196
27,88
256
36,42
703
100,00
Fonte: TCU
* As obras com irregularidades somam 210. Foram excludas, no clculo, as 94 classificadas sem ressalvas.
** Subtipos repetidos na mesma obra foram descartados.
Nas 121 obras com irregularidade grave, destacadas pelo TCU, foram encontrados
251 subtipos. Alm desses, existiam 131 subtipos de outras irregularidades e 138 subtipos
de falhas e/ou impropriedades, totalizando 520 indcios de irregularidade. Em outros
termos: dos 703 indcios de irregularidade encontrados em 210 das 304 obras examinadas,
74% estavam concentrados apenas em 121. Isso d uma mdia de 5,6 indcios de
irregularidade por obra, razo por que elas obras merecem ateno especial da Corte de
contas.
So consideradas obras com irregularidades graves, em geral, aquelas com subtipos
que envolvem, mais diretamente, aes antieconmicas e/ou dolosas com recurso pblico,
propiciadoras de vantagens para o sujeito da ao ou para terceiros. Destacam-se os
subtipos relativos a superfaturamento e a processos licitatrios viciados.
Quando se verifica, em uma determinada obra, a presena do tipo de irregularidade
considerada grave, seus recursos, em princpio, no constariam na Lei Oramentria do
exerccio seguinte, ou seja, ela no receberia mais verbas, at deciso da Comisso Mista
de Planos e Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional, conforme
130
o art. 12 do Projeto de Lei n 32, de 2001, o qual dispunha:... vedada a execuo dos
contratos, convnios, parcelas ou subtrechos relacionados a obras ou servios que
apresentem indcios de irregularidades graves, apontados pelo Tribunal de Contas da
Unio, at deliberao em contrrio da Comisso Mista.... Contudo, em dezembro desse
ano, o Congresso alterou o referido dispositivo, permitindo que as obras com indcios de
irregularidades graves fossem includas na Lei Oramentria Anual (LOA), de forma
condicionada: seriam inseridas na LOA, mas ficariam com a liberao dos respectivos
recursos a cargo da CMO e do Congresso Nacional, com o detalhe de que seria feita aps a
aprovao do texto oramentrio. Poder-se-a perguntar: se possuem irregularidades
graves, por que inseri-las no oramento? A razo que o simples corte na liberao dos
recursos no resolveria o problema e poderia significar a deteriorao fsica das obras com
prejuzo social.
Dos subtipos de indcios de irregularidades graves, a maior parcela (53, ou seja,
21,03%, coube a celebrao ou administrao irregular de contrato. Na Tabela 24, pode-se
visualizar como se deu a distribuio dessas quantidades, nos diferentes subtipos de
irregularidades graves. Chegou-se mdia de 2,1 irregularidades por obra. Vale salientar
que o grosso delas (90, ao todo) incorreu em apenas um ou dois tipos de irregularidade, de
modo que as obras com quantidade exagerada representam uma pequena parte do total. O
mesmo ocorre com os outros dois tipos (outras irregularidades e falhas e/ou
impropriedades). Significa dizer que apesar de existirem irregularidades graves em muitas
obras, no se pode afirmar que estas se encontrem tomadas por elas, de forma
generalizada. Nos casos de tais obras, as irregularidades graves so pontuais e localizadas
exatamente onde existe a manipulao de recursos pblicos, os quais envolvem apenas seis
subtipos diferentes, dentre os quarenta e cinco analisados. Isso pode facilitar,
sobremaneira, a ao do sistema de controle, cuja finalidade proteger os recursos
pblicos.
A obra campe em nmero de irregularidades graves foi a modernizao e
ampliao do Aeroporto Internacional de Salvador-BA. L, foram encontrados nove
subtipos diferentes de irregularidades. Somados os subtipos que se repetem no processo, as
irregularidades graves envolvendo tais obras chegam a 21 casos.
131
Tabela 24
Irregularidades Graves, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU 2001
Irregularidades Graves
N % Percentil
Celebrao/administrao irregular de contratos
53 21,03 21,03
Irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio 47 18,65 39,68
Superfaturamento
25 9,92 49,60
Alteraes indevidas de projetos e especificaes
23 9,13 58,73
Sobrepreo
18 7,14 65,87
Execuo irregular de convnios
17 6,75 72,62
Execuo oramentria irregular
14 5,56 78,17
Pagamento antecipado
12 4,76 82,94
Movimentao irregular de recursos
10 3,97 86,90
Descumprimento de deliberaes do TCU
10 3,97 90,87
Reajustamento irregular
8 3,17 94,05
Desvio de objeto
7 2,78 96,83
Desvio de finalidade
6 2,38 99,21
Desapropriaes ilegais
1 0,40 99,60
Prestao de contas irregular
1 0,40 100,00
Total
252 100,00
-
Fonte: TCU
O tipo outras irregularidades compe-se de subtipos, que, em geral, dizem
respeito a problemas de carter tcnico, embora dotados de gravidade, envolvendo, por
exemplo, falta de licena ambiental, problemas em licitaes ou execues irregulares de
obras, entre outros. As obras classificadas nesse tipo (Tabela 25) no sofrem restries
oramentrias, o que pode significar uma vantagem, no tocante sua incluso no
Oramento da Unio. Mesmo assim, continuam a ser investigadas. O total de obras
enquadradas nessa categoria chegou a 196, o que d 1,6 irregularidade por obra.
132
Tabela 25
Outras Irregularidades, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU 2001
Outras Irregularidades
37
31
28
28
14
10
8
8
7
7
5
4
2
2
2
1
1
1
196
Percentil
18,88
18,8
15,82 34,69
14,29 48,98
14,29 63,27
7,14
70,41
5,10
75,51
4,08
79,59
4,08
83,67
3,57
87,24
3,57
90,82
2,55
93,37
2,04
95,41
1,02
96,43
1,02
97,45
1,02
98,47
0,51
98,98
0,51
99,49
0,51 100,00
100,00
-
Fonte: TCU
133
Tabela 26
Falhas e/ou Impropriedades, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU - 2001
Falhas e/ou Impropriedades
Impropriedades na celebrao do contrato
Impropriedades relacionadas documentao
Falhas na execuo de contratos
Impropriedades no processo licitatrio
Falhas na execuo dos convnios
Deficincia de projetos
Impropriedades na celebrao do convnio
Falhas na administrao do contrato
Falhas de manuteno em obras concludas ou paralisadas
Falhas referentes ao meio ambiente
Deficincia de controle patrimonial
Aceitao de relat.de empresas de consult/fiscaliz. contendo
inconsistncias
Total
N.
44
36
33
28
26
23
20
16
13
10
6
%
17,19
14,06
12,89
10,94
10,16
8,98
7,81
6,25
5,08
3,91
2,34
Percentil
17,19
31,25
44,14
55,08
65,23
74,22
82,03
88,28
93,36
97,27
99,61
1
256
0,39
100,00
100,00
-
Fonte: TCU
Os dados colhidos pelo TCU, como se v, so bastante ricos e possibilitam uma boa
viso sobre as obras analisadas. Permitem traar-se um perfil bastante informativo delas.
Esses dados so de fundamental importncia, quando se pretende exercer controle.
possvel identificar, assim, onde, como e quem est praticando atos irregulares na
administrao pblica federal. A Tabela 27 apresenta alguns dados, desagregados por
Estados e regies do Brasil, que facultam uma viso abrangente da situao e das
caractersticas das irregularidades ocorridas nessas obras do Governo Federal.
134
enquanto no segundo, o nmero chegou a 83%. A mesma tendncia ocorreu nos outros
tipos de irregularidade (Tabela 27).
Tabela 27
Obras Irregulares Fiscalizadas pelo TCU,
por Unidades da Federao 2001
UF Obras
(N)
Irregul.
Graves
Outras
Irregul.
Falhas /
Impropri.
Total
Irregul.
Mdia
dos Trs
tipos de
Irregul
(N).
(N).
(N).
(N)
(%)
AC
AL
5
14
3
7
60,00
50,00
2
2
40,00
14,2
5
2
100,00
14,00
10
11
2,7
3,00
AM
10
50,00
80,00
20,00
15
4,09
AP
67,00
33,33
33,00
2,18
BA
13
31,00
30,77
69,00
17
4,63
CE
14
7,00
42,86
29,00
11
3,00
DF
23
26,00
4,35
14
61,00
21
5,72
ES
11
55,00
9,09
18,00
2,45
GO
15
60,00
20,00
7,00
13
3,54
MA
14
57,00
28,57
64,00
21
5,72
MG
16
13,00
25,00
44,00
13
3,54
MS
40,00
100,00
40,00
2,45
MT
33,00
33,33
22,00
2,18
PA
12
42,00
75,00
10
83,00
24
6,54
PB
22,00
33,33
44,00
2,45
PE
15
53,00
40,00
60,00
23
6,27
PI
12
67,00
33,33
50,00
18
4,90
PR
10
20,00
10,00
20,00
1,36
RJ
12
42,00
41,67
33,00
14
3,81
RN
10
30,00
80,00
40,00
15
4,09
RO
29,00
10
82,65
43,00
15
4,09
RR
83,00
83,33
67,00
14
3,81
RS
14
36,00
35,71
43,00
16
4,36
SC
43,00
14,29
57,00
2,18
SE
44,00
66,67
56,00
15
4,09
SP
14
36,00
64,29
21,00
17
4,63
TO
12
33,00
33,33
0,00
2,18
121
121
367
Total 304
125
Fonte: TCU
135
O Cear foi tambm o Estado que teve a maior quantidade de obras consideradas
legais, ou seja, sem ressalvas (Tabela 28), acompanhado do Paran e de Minas Gerais.
Todas as obras dos Estados do Acre, Santa Catarina e Sergipe foram encontradas
irregularidades, tanto que nenhum deles teve sequer uma classificada sem ressalvas.
Tabela 28
Obras Consideradas sem Ressalvas pelo TCU,
por Unidade da Federao - 2001
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
Total
N.
0
4
3
2
2
9
6
3
5
-
%
0,00
4,26
3,19
2,13
2,13
9,57
6,38
3,19
5,32
-
UF
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
-
N.
4
8
1
3
1
2
3
3
8
-
%
4,26
8,51
1,06
3,19
1,06
2,13
3,19
3,19
8,51
-
UF
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
-
N.
5
2
2
1
4
0
0
6
7
94
%
5,32
2,13
2,13
1,06
4,26
0,00
0,00
6,38
7,45
100,00
Fonte: TCU
136
Tabela 29
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios
de Irregularidades, por Partidos Polticos - 2001
Partido N
PMDB
PSDB
PFL
PSB
PT
PPB
Total
7
7
5
3
3
2
27
Obras
25,93
25,93
18,52
11,11
11,11
7,41
100,00
(N)
97
82
56
32
24
13
304
%
31,91
26,97
18,42
10,53
7,89
4,28
100,00
Percentil
31,91
58,88
77,30
87,83
95,72
100,00
-
Gr
(%)
35,05
36,59
41,07
50,00
41,67
61,54
-
Out
Fal
Mdia
(%)
44,33
34,15
41,07
28,13
33,33
76,92
-
(%)
55,67
23,17
41,07
25,00
54,17
61,54
-
(%)
45,02
31,30
41,07
34,38
43,06
66,67
-
Fonte: TCU
Obs: Gr= Irregularidades graves, Out = Outras irregularidades; Fal = Falhas e/ou impropriedades.
Agregados os Estados pelas regies (Tabela 30), as disparidades diminuem. Isso
ocorre porque, em todas as regies, existem Estados com alta e baixa incidncia de
irregularidades.
Mesmo
assim,
as
diferenas
persistem.
regio
Norte
proporcionalmente, a que possui maior nmero de obras com problemas. J a regio Sul, a
que possui o menor. A quantidade de obras existentes no Nordeste, que abrange nove
Estados da Federao, faz com que, em nmeros absolutos, esta regio tenha a maior
quantidade de irregularidades. Na mdia dos trs tipos de irregularidade, o Nordeste tem os
piores nmeros, tanto em termos absolutos, quanto em termos relativos (40,87% do total
das 367 irregularidades, em todas as regies).
possvel identificar, tambm, os subtipos de irregularidade mais recorrentes e sua
respectiva localizao. A anlise aponta o Distrito Federal, Gois e o Rio Grande do Sul
como as unidades federativas cujas obras apresentam os maiores problemas, relativos a
superfaturamento e compra ou contratao de servio. J o Esprito Santo, Tocantins e o
Maranho foram os primeiros colocados em casos de sobrepreo. Tais exemplos
configuram apenas uma pequena amostra do que pode ser pinado nos relatrios das
auditorias, realizadas pelo TCU.
137
Tabela 30
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades,
pelas Regies do Brasil 2001
Regio
Obras Irregularidades
Outras
Falhas/
Total
Graves
Irregularidades Impropriedades Irregularidades
.
N
(N) .
Centro-Oeste 53
18
Nordeste
110 45
Norte
58
28
Sudeste
52
20
Sul
31
10
Total
304 121
Mdia dos
Trs tipos
Irregularidades
N.
33,96
40,91
48,28
38,46
32,26
-
17
53
27
14
10
121
32,69
48,18
46,55
26,42
32,26
-
19
52
26
16
12
125
36,54
47,27
44,83
30,19
38,71
-
N
54
150
81
50
32
367
N
14,71
40,87
22,07
13,62
8,72
-
Fonte: TCU
108
O DNER foi extinto pelo Decreto n 4.128, de 13 de fevereiro de 2002 e substitudo, nessa data, pelo
Departamento Nacional de Infra-estrutura e Transporte (DNIT), que havia sido criado em 5 de junho de
2001, pela Lei n 10.233. Este rgo ficou responsvel pela construo, manuteno e operao da infraestrutura de transporte no Brasil.
138
Tabela 31
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidade,
por rgo Responsvel 2001
Ordem
rgo Responsvel
Obras
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
DNER
Ministrio da Integrao Nacional
Fundo Penitencirio Nacional
Min. dos Transportes
DNOCS
CBTU
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A.
CHESF
Furnas Centrais Eltricas S.A.
Sec. Esp. de Denv. Urbano
86
41
22
18
16
12
9
7
7
6
Gr
(%)
28,29 47
13,49 51
7,24 18
5,92 33
5,26 56
3,95 25
2,96 33
2,30 43
2,30 57
1,97
0
Out
(%)
49
44
32
22
38
33
56
43
29
33
Fal Mdia
(%) (%)
49
48,06
34
43,09
45
31,82
33
29,63
50
47,92
42
33,33
22
37,04
86
57,14
43
42,86
17
16,67
Fonte: TCU
109
No relatrio do TCU, essas obras esto includas em 28 tipos diferentes. Neste trabalho, foram reunidas
em 9 grupos, isto , obras com caractersticas semelhantes foram colocadas no mesmo grupo. Exemplo:
rodovias em construo e rodovias em duplicao com restaurao, que eram classificadas distintamente,
passaram a fazer parte de um mesmo grupo (transporte).
139
Tabela 32
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de
Irregularidades, segundo a sua Natureza - 2001
Ordem
Grupo de Obras
Percentil
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Transporte
Abastecimento dgua
Infra-estrutura eltrica
Edifcios Administrativos.
Porto e aeroporto
Segurana pblica
Obras de arte especiais
Edif. Educacional/hospital
Infra-estrutura urbana
Total
110
61
40
25
23
22
11
6
6
304
36,18
20,07
13,16
8,22
7,57
7,24
3,62
1,97
1,97
100,00
36,18
56,25
69,41
77,63
85,20
92,43
96,05
98,03
100,00
-
Gr
(%)
40,00
50,82
37,50
36,00
47,83
18,18
54,55
16,67
0,00
-
Out
(%)
40,00
42,62
40,00
48,00
34,78
31,82
36,36
33,33
33,33
-
Fal
(%)
48,18
36,07
42,50
40,00
21,74
45,45
54,55
16,67
16,67
-
Mdia
(%)
42,73
43,17
40,00
41,33
34,78
31,82
48,48
22,22
16,67
-
Fonte: TCU
Das irregularidades analisadas pelo TCU, seis mereceriam uma ateno prioritria,
dado o seu envolvimento mais direto com a manipulao de recursos pblicos:
superfaturamento;
irregularidade
graves
concernentes
processo
licitatrio;
apontando,
assim,
onde
controle
deve
ser
intensificado.
140
Tabela 34
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades Graves
Concernentes ao Processo Licitatrio, por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
Min. Integrao Nacional
DNER
Furnas Centrais Eletricas S.A.
Fundo Penitencirio Nacional
DNOCS
N
13
13
3
2
2
% Percentil
27,66 27,66
27,66 55,32
6,38
61,70
4,26
65,96
4,26
70,21
Fonte: TCU
Tabela 35
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Celebrao/Administrao
Irregular de Contratos, por rgo Responsvel 2001
rgo Responsvel
Min. Integrao Nacional
DNER
DNOCS
Furnas Centrais Eltricas S.A.
Fundo Penitencirio Nacional
N
10
10
7
4
3
Percentil
%
18,87
18,87
18,87
37,74
13,21
50,94
7,55
58,49
5,66
64,15
Fonte: TCU
Tabela 36
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Alteraes Indevidas
de Projetos e Especificaes, por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
N
% Percentil
DNER
6
26,09 26,09
Min. Integrao Nacional
5
21,74 47,83
Fundo Penitencirio Nacional
3
13,04 60,87
Furnas Centrais Eletricas S.A. 2
8,70
69,57
FAOAFPF
2
8,70
78,26
Fonte: TCU
Tabela 37
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Sobrepreo,
por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
DNER
Min. Integrao Nacional
Min. dos Transportes
DNOCS
EMBRATUR
N
10
2
2
1
1
%
55,56
11,11
11,11
5,56
5,56
Percentil
55,56
66,67
77,78
83,33
88,89
Fonte: TCU
141
Tabela 38
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Processo Licitatrio
com Irregularidades Relevantes, por rgo Responsvel 2001
rgo Responsvel
Min. Integrao Nacional
DNER
CIA. Energtica do Piau
Min. dos Transportes
CBTU
N
4
4
2
2
2
%
12,90
12,90
6,45
6,45
6,45
Percentil
12,90
25,81
32,26
38,71
45,16
Fonte: TCU
177
80
27
14
6
304
58,22
26,32
8,88
4,61
1,97
100,00
Grave
(%)
41,24
25,00
70,37
57,14
-
Outras
(%)
44,63
28,75
33,33
71,43
-
Falhas
(%)
46,33
28,75
37,04
71,43
-
Mdia
(%)
44,07
27,50
46,91
66,67
-
Fonte: TCU
142
Irregularidades graves - em %
(em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1
Faixas de realizao
Fonte: TCU
143
Grfico 11
Relao entre os Cronogramas Fsico e Financeiro
das Obras Analisadas
Relao entre os cronogramas de 258 obras
1,2
1,0
,8
Cronograma fsico
,6
,4
,2
0,0
-,2
-,2
0,0
,2
,4
,6
,8
1,0
1,2
Cronograma financeiro
Ressalte-se que, das 304 obras auditadas pelo TCU, apenas 258 foram analisadas,
neste trabalho, para fins de confronto dos seus cronogramas fsico e financeiro: 135 foram
excludas, por terem desembolso em moeda diferente do real, e 11, por no possurem
dados. Essas 46 obras excludas correspondem a 15,13% do total (304).
Analisando-se os pontos distantes da reta e levando-se em considerao apenas as
obras que esto fora do prazo (72 obras), verifica-se que nem todas possuem
irregularidades, embora uma mdia expressiva (48%) as tenha , conforme a Tabela 40.
Tabela 40
Obras Fiscalizadas pelo TCU, segundo a Posio nos Cronogramas
Fsico e Financeiro e Indcios de Irregularidade - 2001
Posio nos Cronogramas Obras % Grave Outras Falhas Mdia
(N)
(%) (%) (%) (%)
Fora do Cronograma
72 28 53
46
44
48
Dentro do Cronograma
186 72 35
41
40
39
Total
258 100,0 Fonte: TCU
considerado alto (46,12%)110. Significa isso que as irregularidades ocorrem, com maior
incidncia, exatamente nos locais onde a qualidade de vida considerada inferior, ou seja:
onde mais se precisa de atuao governamental, mais ocorrem irregularidades.
Utilizando-se a classificao de baixo, mdio e alto IDH, adotada pelo PNUD, percebe-se que os Estados
brasileiros atingem apenas as duas ltimas classificaes, no existindo, portanto, baixo IDH.
145
como forma de recuperar o prejuzo, s foi decretada em 2001, ou seja, dez anos depois de
se terem as primeiras informaes sobre o caso.
Como explicar essa inrcia do TCU? Ele possui quadros tcnicos extremamente
bem preparados, para agir em casos dessa natureza e dimenso. O que ocorreu ento?
Figueiredo (2001), afirma que ... o know-how tcnico do TCU e de sua competncia de
auditar as contas governamentais superou sua capacidade de impor mudanas nas
polticas pblicas e sanes contra o mau uso dos recursos pblicos. Por razes polticas,
as recomendaes contidas nos relatrios preparados pelo pessoal tcnico deixam,
geralmente, de ser seguidas pela junta de ministros do TCU. Ou seja: este grupo de
nove pessoas, em ltima instncia, que detm o poder de decidir sobre a continuidade ou
no das investigaes.
Ressalte-se que interessava diretamente ao Presidente FHC a no-continuidade
daquelas investigaes, envolvendo o TRT-SP, porquanto um dos envolvidos no caso
figurava como scio do Ex-secretrio Geral da Presidncia, Eduardo Jorge. Esse fato
deixou o Presidente numa situao bastante delicada, uma vez que se tratava de
ilegalidades, implicando pessoas intimamente ligadas a um auxiliar direto seu, e essa
posio poderia ter sido utilizada, para facilitar a liberao de financiamentos para as
empreiteiras responsveis pela referida obra. Ao mesmo tempo, descobriu-se que Eduardo
Jorge possua bens de todo incompatveis com sua renda, o que serviu, ainda mais, para
aumentar as suspeitas. muito provvel que a inrcia do TCU, nesse caso, tenha ocorrido
por esses motivos.
Nos dois Governos de FHC, houve inmeras denncias de irregularidades, mas ele
sempre as minimizou. No caso do TRT-SP, isso no foi possvel: a mdia, a oposio e
integrantes da prpria base do Governo, insatisfeitos, criaram uma ampla discusso sobre o
tema, dando-lhe grande visibilidade. Nesse meio, o TCU foi acusado de no cumprir o seu
papel institucional de investigar as irregularidades denunciadas. Contudo, ele procurou
defender-se, alegando que os pareceres sobre o caso haviam sido enviados ao Congresso
Nacional. Logo, era a este que cabia fazer cessar o financiamento, evitando-se o aumento
do prejuzo. Segundo os Ministros do TCU, Adhemar Ghisi e Humberto Souto111, o
Congresso passara por cima das decises do Tribunal. Dessa forma, eles buscaram diluir a
responsabilidade pelo problema. No mnimo, ficou evidenciada, para a sociedade, a
111
146
inexistncia de controle ou, nos termos aqui utilizados, de accountability, por parte do
Congresso e do TCU, os responsveis pelo exerccio de tal funo.
O ento Presidente do Congresso Nacional, Senador Antnio Carlos Magalhes, era
um dos mais contundentes, em manter as responsabilidades circunscritas ao TCU. Fazendo
isso, o Senador estava matando dois coelhos com apenas uma cajadada: primeiro, ele se
eximia de culpa pelos fatos; segundo, buscava atingir a credibilidade do Tribunal (que, por
sua vez, estava intensificando investigaes no Aeroporto Internacional de Salvador, sob
reforma por empreiteiras ligadas quele poltico, e obra, que, como se viu, apresentou o
maior nmero de irregularidades).
Ficou evidenciada uma queda de brao entre o TCU e o Senador baiano. Este
acusava o TCU de incompetncia. O Tribunal, de sua parte, lanava mo de suas
investigaes, como instrumento de contra-ataque, investindo sobre as irregularidades no
Aeroporto Internacional de Salvador. O Ministro Iran Saraiva, buscando defender o
Tribunal e expressando bem o clima, disse: No adianta procurar um bode expiatrio,
cada um deve assumir a sua parcela de responsabilidade"112.
Pode-se concluir desse caso que, se, de fato, o TCU no agiu por influncia externa,
ele e a sociedade pagaram caro por isso: os prejuzos econmicos e sociais foram enormes
e a imagem do Tribunal ficou extremamente abalada.
Outro caso em que o TCU foi muito criticado e acusado de engavetar processos,
durante um perodo de sete anos, refere-se a atividades envolvendo o Senador de Roraima,
Romero Juc. Este, sendo do partido do Governo e seu lder no Senado, foi acusado, pela
Secretaria da Receita Federal, de cometer irregularidades, em 1993, em uma fundao. Nas
acusaes da Receita Federal, apresentadas e comprovadas pelo TCU, constava que as
irregularidades iam de apropriao indbita a falsificao de notas fiscais. Segundo o
relatrio, apesar de no estar frente, o Senador era o maior beneficirio dessas transaes
ilegais, que tinham o objetivo de produzir fundo de caixa para a campanha poltica dele e
de seus correligionrios.
O fato que o TCU no deu encaminhamento ao caso, durante anos, eximindo-se
de investigar irregularidades denunciadas por um rgo do prprio Executivo Federal. A
justificativa encontrada para tal ausncia de ao, pode estar na posio que o Senador
Romero Juc ocupava, dentro do Governo: fora um dos seus principais articuladores e
lder, no Senado, aps a renncia do seu correligionrio, Jos Roberto Arruda.
112
147
6.5
Conceitos semelhantes podem ser vistos em Cruz (1997:27) e no Manual sobre Auditoria Operacional do
prprio TCU.
114
rgo mximo de controle financeiro da administrao pblica federal norte-americana.
148
149
150
151
152
TCU. Foi como se ele dissesse aos agentes que, se repetissem o erro e, por ventura, algum
denunciasse, eles poderiam corrigir o problema e ser novamente perdoados. O princpio da
punio, como instrumento de incentivo negativo a prticas ilegais, foi completamente
descartado, nesse caso. Quando algum rouba um objeto, o fato de devolv-lo, no o exime
da responsabilidade do crime cometido. Da a necessidade de punio, independentemente
da ao posterior do criminoso.
154
CONCLUSES
Do exposto, neste trabalho, podem-se inferir as concluses a seguir, sobre o
fenmeno da corrupo e a atuao do Tribunal de Contas da Unio, no Brasil.
1 A corrupo , de fato, um problema de dimenses mundiais, embora com
incidncia diferenciada nos vrios pases.
Os dados da Transparncia Internacional mostram que mais de 60% dos pases
analisados, nos ltimos quatro anos, tm elevados nveis de corrupo. Trata-se de um
problema de escala mundial e sua ocorrncia d-se, nos diferentes pases,
independentemente de situao econmica, modelo poltico, raa, religio e cultura.
Contudo, h de ressaltar-se que a incidncia do fenmeno mais acentuada nos pases de
maiores dificuldades econmicas, sociais e/ou polticas, a exemplo de alguns da Amrica
Central e da frica, as duas regies consideradas de maiores ndices de corrupo.
2 A corrupo afeta o crescimento econmico e alguns gastos pblicos, em
diversos pases.
Constatou-se que as variveis crescimento econmico e gastos pblicos tm a
ver com os nveis de corrupo. De fato, nos pases com taxas negativas de crescimento
econmico, entre 1990 e 1999, registraram-se altos nveis de corrupo. Em tais pases, os
gastos com Educao e Sade foram menores do que nos considerados menos corruptos.
3 A corrupo afeta a estabilidade poltica, a capacidade operacional dos
mais diferentes Estados e as liberdades individuais.
Governantes sofrem desgaste e perdem credibilidade perante seus governados,
quando se envolvem em aes corruptas. Esse desgaste, por sua vez, pode gerar problemas
de governabilidade. Alm disso, as aes corruptas tendem a comprometer as aes
governamentais, cujos recursos so capturados, a ponto de, em certos casos, inviabiliz-las.
Por outro lado, as liberdades individuais, um dos pressupostos da democracia,
sofrem maiores constrangimentos, nos pases de maior incidncia de corrupo, tanto que,
em 90% dos pases considerados no-livres pela Freedom House foram constatados altos
nveis de corrupo. Ocorre algo semelhante, quando se leva em conta a varivel
liberdade de imprensa: onde ela considerada baixa, o nvel de corrupo alto.
155
157
158
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRAMO, C. W. (2000). Relaes entre ndices de percepo de corrupo e outros
indicadores em onze pases da Amrica latina. In: Cadernos Adenauer, N 10, pp.47-62.
ABRANCHES, S. H. (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional
brasileiro. In: Dados, V. 31, N 1, pp.5-34.
ABRUCIO, F. L. (1999). Os desafios da administrao pblica gerencial no contexto
brasileiro (entrevista). In: Reforma Gerencial, N 05, pp.23-26.
ABRUCIO, F. L. (2001). Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma
da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSERPEREIRA, Luiz. Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e administrao pblica
gerencial. 4. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.173-199.
ABRUCIO, F. L. (1994). Os bares da federao: o poder dos governadores no Brasil
ps-autoritrio. So Paulo: USP.
AFFONSO, S. B. (1997). Tribunais de contas no contexto do poder judicirio. In: Revista
do Tribunal de Contas da Unio, V. 28, N. 74, pp. 109-119.
ALMEIDA, F. C. R. (1999). O controle dos atos de gesto e seus fundamentos bsicos. In:
Revista do Tribunal de Contas da Unio, V 30, N. 80, pp.17-50.
ALMEIDA, F. C. R. (2001). A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no
processo oramentrio. In: Revista do Tribunal de Contas da unio. V. 32, N 87, pp.1526.
ALMOND, G. A. & POWELL JR. G. B. (1972). Uma teoria de poltica comparada. Rio
de Janeiro: Zahar editores.
ANASTASIA, F. (1999). Responsabilidade por controle parlamentar. Belo Horizonte:
UFMG.
ARANTES, R. B. (2002). Ministrio Pblico e poltica no Brasil. So Paulo: EDUC,
Editora Sumar e Fapesp.
ARATO, A. (2002). Representao e accountability. In: Lua Nova. Ns. 55-56, pp.85-103.
ARAJO, I. P. S. (2001). Introduo auditoria operacional. Rio de Janeiro: FGV
Editora.
ARISTTELES. (2001). Da gerao e da corrupo. So Paulo: Landy editora.
AZEVEDO, L. & REIS, A. (1994). Roteiro da impunidade: uma radiografia dos sistemas
de corrupo. So Paulo: Scritta Editorial.
159
BARBOSA, L. (1992). O jeitinho brasileiro - a arte de ser mais igual que os outros. Rio
de Janeiro: Editora Campus.
BARDAWIL, J. C. (1996). TCU abre porta para o SIVAM. In: Revista Isto, 24 de
janeiro.
BARROS, L. V. (1999). TCU: tua presena na histria nacional. in: Tribunal de Contas
da Unio - Prmio Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras. Braslia: Instituto
Serzedello Corra, pp.221-281.
BEHN, R. D. (1998). O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability
democrtica. In: Revista do Servidor Pblico. N. 04, pp.05-44.
BEZERRA, M. O. (1995). Corrupo: um estudo sobre o poder pblico e relaes
pessoais no Brasil. Rio de Janeiro: Relum Dumar..
BOBBIO, N. & MATTEUCCI, N. & PASQUINO, G. (1999). Dicionrio de poltica (vol.
1 e 2). BRASILIA: UNB.
BORTONI, L & MOURA, R. (2002). O mapa da corrupo no governo FHC. So Paulo:
Editora Fundao Perseu Abramo.
BRASIL, Secretaria Federal de Controle Interno. (2001). Relatrio de atividades de 2000
Braslia: SFC.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2002). Relatrio anual das atividades do TCU:
2001. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2001). Relatrio anual das atividades do TCU:
2000. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Manual de auditoria de natureza
operacional. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Principais trabalhos do Tribunal de
Contas da Unio na dcada 1990-1999. Braslia: TCU.
BRESSER PEREIRA, L. C. (1997). A reforma do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Braslia: MARE.
BRESSER PEREIRA, L. C. (1996). Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para
uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: Editora 34.
BRESSER PEREIRA, L. C. (2001). Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para
um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz. C. & SPINK, Peter. Reforma do Estado
e administrao pblica gerencial. 4. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.21-38.
BUGARIN, P. S. (2001).O princpio constitucional da eficincia: um enfoque doutrinrio
multidisciplinar. In: Revista do Tribunal de Contas da Unio, V. 32, N. 87, pp.39-50.
160
161
162
163
164
165
166