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GOBIERNOS REGIONALES
DERECHO REGIONAL
VOLUMEN II
Lima, 2008
Jaime Rodrguez-Arana1
Julio de 2008, La Corua, Espaa
INTRODUCCION
Hemos querido centrar la presente obra en los Comentarios exegticos y
concordados de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), norma
fundamental de la descentralizacin peruana, en la cual se regula la estructura,
funciones, organismos, lmites, restricciones sistmicas y temas de importancia
administrativa que los Gobiernos Regionales peruanos, como entidades del nivel
intermedio de gobierno, deben aplicar a diario en su gestin pblica.
Sostenemos, al igual que en el primer volumen del libro Derecho
Regional, que la claridad de conceptos y trminos jurdico-econmicos es
imprescindible para la correcta lectura de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, as como de cualquier otra norma, jurisprudencia u obra relacionada
con el proceso de descentralizacin en el Per. Es por ello que las definiciones
que compilamos en el Volumen I resultan plenamente tiles y son aplicables a
los comentarios que se formularn a lo largo del presente libro.
De esta manera, confiamos en que se desterrarn, esperemos que
progresivamente, constantes enfoques contradictorios que se han planteado
respecto a los Gobiernos Regionales, su naturaleza jurdica y funciones
especficas, como el sostener que el proceso de regionalizacin se realiza
cuando el gobierno nacional transfiere competencias, en propiedad, a un
gobierno regional o municipal3, cuando sabemos que referirse al tema
municipal, constituira un caso de municipalizacin propiamente dicho. En el
mismo sentido se encuentran afirmaciones tales como que los departamentos
han pasado a denominarse regiones4, por arte de lo consuetudinario.
Conceptos que son expresados con ligereza y que no se fundamentan en
normas, disposiciones o teoras legales vigentes y que ms bien confunden a los
que tratan de investigar con seriedad el fenmeno de la descentralizacin en el
Per.
Reiterando la lnea de argumentacin que adoptramos en el primer
Volumen, es necesario tener presente que el proceso de descentralizacin, para
poder ser comprendido en todas sus dimensiones, sobretodo la jurdica, tiene
que considerar de manera obligada la real situacin econmica y social peruana,
producto del centralismo. Para ello, se requiere de un impulso econmico que
3
Esta afirmacin, que no deja de sorprender por lo incoherente que resulta, no slo semntica sino jurdica
y econmicamente hablando, la encontramos en artculos como el de ELGUERA VALEGA, Luis. Estructura
Jurdica y autonoma en los procesos de la descentralizacin. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y
Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 89 y 91 inclusive.
4
Ibd., p. 91. Resulta a la vez digno de comentarse el hecho que el autor, supuestamente, llega a esta
conclusin a travs de una interpretacin literal de la Constitucin Poltica del Per.
dinmicos del sector industrial, formando un sistema interactivo en el que, con el apoyo decidido de la
Administracin, pueden mejorar su competitividad.
9
IGUIIZ ECHEVARRA, Javier Mara, Para un desarrollo econmico descentralizado. En: Evaluacin
Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima: Congreso de la Repblica, 2005, p. 67.
10
RESTREPO, Daro, La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus. En: VVAA, 20 aos de la
descentralizacin Op. Cit., p. 300.
11
IGUIIZ ECHEVARRA, Javier Mara, Op. Cit., p. 74.
12
SIMON, Yehude, comentarios contenidos en: VVAA, Evaluacin Anual y Balance del Proceso de
Descentralizacin. Lima: Congreso de la Repblica, 2005, p. 211.
Amazona, y entre los centros urbanos y las reas rurales al interior de cada
departamento13.
Sabemos que la inmigracin excesiva a la capital de la Repblica ocurre
frente a un Estado ausente, centralista, antidemocrtico e ineficiente, a un
Estado incapaz de proporcionar a grandes sectores de la poblacin los servicios
bsicos como educacin, salud, justicia y seguridad, servicios mnimos que
cualquier Estado decente debe brindar a su poblacin14.
Del mismo modo, la negacin del pluralismo cultural ha sido una de las
causas fundamentales de la fragilidad de nuestras instituciones democrticas y
de la distancia entre la sociedad y el Estado, lo cual hemos denominado en los
comentarios expresados a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales como una
falta de etnoglocalizacin. Este hecho ha sido analizado no slo desde la
ptica peruana, sino en numerosos eventos internacionales en los cuales se ha
abordado la problemtica de las estrategias adecuadas para descentralizar un
Estado15.
Como dice Rodrguez-Arana la descentralizacin no debe ser considerada
como una cesin forzada, sino una afirmacin profunda de la libertad y el
pluralismo tnico-social, un procedimiento eficaz para hacer efectivos mrgenes
ms amplios de participacin en la vida pblica, y una garanta definitiva de la
pervivencia y fortalecimiento de las diversas culturas que recprocamente nos
enriquecen. As pues, la nacin es la que aparece como la nica titular de la
soberana, cuya atribucin se realiza de un modo exclusivo, originario e
indivisible, integrada por pueblos diferenciados, pero que conforman un solo
Estado16.
Por otro lado, diversos hechos importantes que afectan la interpretacin
de las disposiciones normativas contenidas en la LOGR han sucedido en los
ltimos dos aos, lo cual definitivamente impacta en el anlisis del articulado
respectivo de esta importante norma. Tales acontecimientos se pueden resumir
en cinco principales:
La publicacin17 de la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158, que establece la estructura del nivel de Gobierno Central, as
como la denominacin de los rganos y sistemas que lo constituyen.
Sus modificaciones han sido, hasta la fecha de publicacin de la presente obra, las Leyes No 27902,
28926, 28961 y 28968. Las concordancias ms importantes de la norma son: R. PRES. N 042-CND-P2003, DIR. N 009-2003-EF-76.01, R.D. N 007-2003-EF-68.01, R.C. N 369-2003-CG, Directiva N 0022004-EF-76.01.R.PRES. N 036-CND-P-2006, D. Leg. N 955, D.S. N 023-2004-PCM, Ley N 28273, Ley
N 28274, D.S. N 063-2004-PCM (Reglamento de la Ley de incentivos para Integracin de regiones), Ley
N 28423, 10ma., 11ma., 12ma., 13ra. y 14ta. D.S. N 087-2004-PCM, Art. 29, D.S. N 004-2005-PCM,
R.M. N 0126-2005-ED (Directiva Orientaciones para la Distribucin, Recepcin y Almacenamiento de
Textos para Estudiantes y Manuales para Docentes ), R.M. N 0073-2005-ED (Procedimiento para evaluar,
investigar y remover directores regionales de Educacin), DIRECTIVA N 009-2005-EF-76.01, D.S. N 0092005-ED, Art. 56 (Funciones de la Direccin regional de Educacin), D.S. N 009-2005-ED, Art. 70 R.S.G.
N 0452-2005-ED, DIRECTIVA N 011-2005-EF-76.01 (Directiva para la Programacin, Formulacin y
Aprobacin del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal 2006), Ley N 28563 (Ley
General del Sistema Nacional de Endeudamiento), D.S. N 011-2005-JUS (Precisan objetivos y funciones
de COFOPRI) R.N 055-CND-P-2005 (Normas y Procedimientos para la inscripcin en el Registro de
Entidades Certificadoras aplicable al proceso de acreditacin correspondiente al Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Ao 2005 aprobado
por D.S. N 052-2005-PCM), Ley N 28611 (Ley General del Ambiente), Ley N 28652, Segunda Disp.
Final, Directiva N 002-2006-EF-76.01 (Directiva para la Ejecucin del Proceso Presupuestario de los
Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal 2006), D.S. N 007-2006-VIVIENDA (Aprueban el Plan Nacional
de Saneamiento 2006 - 2015), Directiva N 22-2006-ME-SPE (Lineamientos Generales para la Ejecucin
Presupuestaria en los Programas de Educacin Bsica, Tcnico Productiva y Superior No Universitaria
para el Ao Fiscal 2006), R.S. N 026-CND-ST-2006 (Aprueban Directiva "Normas y Procedimientos para la
inscripcin en el Registro Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitacin en materia de
Gestin Pblica Descentralizada"), R.P. N 035-CND-P-2006 (Aprueban Directiva sobre Normas para la
Certificacin de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin
Pblica, inscritas en el Registro a que se refiere la Res. N 023-CND-P-2006), R.D. N 024-2006-EF-76.01
(Directiva N009-2006-EF-76.01. Directiva para la evaluacin de los Presupuestos Institucionales de las
Entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales correspondiente al ejercicio presupuestario
2005), D.S. N 021-2006-PCM (Aprueban Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del ao 2006), R. N 860-2006-JNE (Establecen disposiciones aplicables a
los candidatos a Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros Regionales as como candidatos a Alcaldes y
Regidores Municipales), R.PRES. N 044-CND-P-2006 (Plan de Transferencias 2006-2010), R.D. N 0302006-EF-76.01 (Directiva N 013-2006-EF-76.01 "Programacin y Formulacin del Presupuesto de los
Pliegos del Gobierno Nacional para el Ao Fiscal 2007"), R.D. N 036-2006-EF-76.01 (Directiva para la
Programacin, Formulacin y Aprobacin del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal
2007), R.P. N 054-CND-P-2006 (Directiva "Normas y Procedimientos para la inscripcin en el Registro de
Entidades Certificadoras, aplicables a los ciclos anuales del proceso de acreditacin"), R.M. N 175-2006PRODUCE (Declaran que diversos Gobiernos Regionales han concluido proceso de transferencia de
funciones sectoriales en materia de pesquera e industria o han acreditado parcialmente algunas
funciones), D.S. N 018-2006-ED (Aprueban Reglamento General de Concurso Pblico de Seleccin de
Directores de las Unidades de Gestin Educativa Local), R. N 1233-2006-JNE (Aprueban Reglamento de
Difusin y Control de la Propaganda Electoral para las Elecciones Regionales y Municipales), D.S. N 0382006-PCM (Anexo), Ley N 28865, Art. 6 (Declaran de Necesidad Pblica y de preferente Inters Nacional
la construccin del Puerto Almirante Miguel Grau y el Ferrocarril en el Departamento de Tacna), R.M. N
213-2006-PRODUCE (Declaran que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho, Callao,
Huancavelica, Huanuco, Junn, La Libertad, Lima, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, San Martn y Tacna
han cumplido con la transferencia de determinadas funciones sectoriales en materia de pesquera e
industria), Ley N 28880, Quinta Disp. Comp. y Final.
TTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1.- Objeto y contenido de la Ley
La presente Ley Orgnica establece y norma la estructura, organizacin,
competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica,
descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitucin y a la
Ley de Bases de la Descentralizacin.
Tal como lo expresamos en el Volumen I de la presente obra, los Gobiernos
Regionales, que denominaremos a lo largo de este trabajo con las siglas GGRR, como
nivel intermedio de gobierno20, creados y considerados como entes constitucionales en
sus aspectos esenciales gracias a la reforma constitucional establecida mediante la Ley
N 27680, y que fueran mencionados y regulados en sus aspectos generales en la Ley
de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, requeran de una Ley Orgnica que
regulara en detalle su funcionamiento, estructura, as como temas principales referidos
a sus actividades y competencias, tal como la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM)
lo hace para el mbito de los Gobiernos Locales y as como existe una Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo (LOPE), acorde con las actuales, y futuras funciones que corresponde
ejercer al Gobierno Nacional21.
Esta norma deba aprobarse bajo la figura de una Ley Orgnica y no de una Ley
ordinaria, debido a que segn lo establecido en el artculo 106 de la Constitucin
Poltica del Per22, todos los organismos constitucionales, as como los procesos
establecidos en la Constitucin deben ser normados a travs de una Ley Orgnica, la
cual requiere para su aprobacin de mayora calificada del Congreso de la Repblica.
Asimismo, cualquier modificacin que se realice respecto a la presente Ley deber ser
aprobada al menos por el nmero antes sealado, lo cual ha trado no pocos
Denominados en otros sistemas y por diferentes autores como nivel meso, trmino que no hemos
querido reproducir en la presente obra por lo extrao que suena a nuestra realidad jurdica nacional. Un
dato curioso es sealar a Freiherr Von Stein (1757-1831) como padre de las estructuras subnacionales de
gobierno, entre las que se encuentran los GGRR peruanos.
21
Puesto que el actual Decreto Legislativo N 560, no se adaptaba a diversos aspectos de la organizacin
contempornea del Estado peruano, fue necesario emitir la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158. Cuando mencionamos al Poder Ejecutivo enfatizamos la idea que los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales no se encuentran comprendidos dentro de este Poder del Estado, sino que constituyen
entidades constitucionales autnomas. Esta idea es compartida por instituciones expertas en estudios
polticos como Transparencia, el Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance y gora
Democrtica. Cf. VVAA. El Estado: mdulo de formacin poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, p. 26. En
ese sentido, encontramos inexacta la informacin que aparece consignada en organigramas como los que
figuran en: GUERRA-GARCA, Gustavo.La Reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el
Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Per, 1999, pp. 127-128. La razn de nuestra discrepancia es que en los
cuadros sealados se ubican a las municipalidades dentro del organigrama del Poder Ejecutivo.
22
Artculo 106: Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica
est establecida en la Constitucin. Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros
del Congreso.
20
Disposiciones Generales
Organizacin de los Gobiernos Regionales
Ordenamiento Normativo Regional
Funciones Generales del Gobierno Regional
Funciones Especficas del Gobierno Regional
Regmenes Especiales
que se concretaron en uno solo, que fuera rechazado por el Congreso, hasta en dos
oportunidades, con fechas previas a la celebracin del primer referndum para la
conformacin e integracin de regiones (31 de octubre de 2005), que finaliz con un
resultado negativo en cuanto a las propuestas presentadas en los expedientes tcnicos
aprobados por el extinto CND y la PCM.
Queramos dejar constancia, que una obra fundamental del derecho
comparado contemporneo que ha servido para varios de los comentarios del presente
libro es Aplicaciones de Sistemtica Constitucional en descentralizacin y
administracin pblica- aplicaciones al caso boliviano,de Franz Barrios, quien sin ser
abogado, simplemente nos deja sorprendidos por el dominio y manejo que demuestra
del tema jurdico, sobretodo en el anlisis comparado de diversos textos
constitucionales en cuanto a la divisin territorial del poder que ha operado en los
mismos y la interrelacin entre los diferentes niveles de gobierno de cada Estado que es
analizado.
cc:
28
Con respecto al trmino regin este es un concepto bastante vago, a veces sin contenido geogrfico ni
socio-poltico claro, su vigencia es variable y depende de factores polticos, guerras, tratados, cambios de
frontera, que en ocasiones separan entidades culturales y tnicas por razones geopolticas. AUROI,
Claude, regiones y descentralizacin en Europa y Amrica Latina. En: VVAA, Historias de
Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 56.
29
Salvo el caso de la Provincia Constitucional del Callao y de la Provincia de Lima Metropolitana.
30
AZPUR, Javier. Descentralizacin y Regionalizacin en el Per. En: Revista Debate, Quito: N 65,
Agosto, 2005, pp. 137-154.
Segn los resultados oficiales publicados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el
nico departamento, de los que participaron en dicho referndum, en el cual el SI para constituir regiones
obtuvo un porcentaje mayoritario por parte de la poblacin consultada, fue el caso de Arequipa, con un
53.55% a favor, registrndose en la provincia de Islay, inclusive un 61.34% a favor de la propuesta de
integrar los departamentos de Arequipa, Puno y Tacna en una sola regin.
32
Para una interesante exposicin sobre las causas del fracaso del referndum del ao 2005, entre las que
se sealan como las ms importantes: la ausencia de un plan nacional de regionalizacin como estrategia
general de largo plazo, los plazos legislativos establecidos con carcter fijo y casi inamovibles, la
persistencia de vacos e incertidumbres en el marco legal de la integracin regional, la promulgacin de la
ley de Descentralizacin Fiscal y la ineficiencia de las Juntas de Coordinacin Regional, recomendamos:
CHIRINOS, Luis, Descentralizacin, integracin regional y democracia en Per. En: VVAA, 20 aos de la
descentralizacin en Colombia: presente y futuro, Daro Restrepo Editor. Bogot: RINDE, 2007, pp. 258287.
33
Como la que se realiza en GONZLES DE OLARTE, Efran. Regiones Integradas: Ley de Incentivos
para la Integracin y Conformacin de Regiones, lineamientos econmicos y polticos. Lima, 2004.
34
Como dato curioso, cabe sealar que la nica experiencia exitosa de referndum conectado a procesos
de descentralizacin del Estado se dio a nivel internacional en el caso de Escocia y Gales en 1997.
35
Ver Balance del Proceso de Descentralizacin. Adems segn cifras de la ONPE, por lo menos cuatro
Presidentes de Gobiernos Regionales fueron electos con menos del 22% del porcentaje de votos
vlidamente emitidos, en las elecciones regionales y municipales del ao 2006. Dramtico es el caso de
Puno, en el cual su autoridad regional llega al poder con tal slo el 15.61% del respaldo de la poblacin
electoral. Para mayor informacin al respecto, ver el siguiente link en la Web:
http://www.onpe.gob.pe/resultadoserm2006/index.onpe
36
Denominados en otros mbitos jurdicos como seccionales. Cf. CARRIN, Fernando, Ecuador es la
suma de sus partes. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia,
2006, pp. 449-454. En Ecuador se puede apreciar la triloga provincia, cantn y parroquia.
tiempo, personal y recursos para entidades como la ONPE37. Sin embargo, establecer
un novedoso mecanismo electoral regional que permita al menos determinar un
porcentaje mnimo de aceptacin popular por jurisdiccin, no resulta del todo
descabellado.
En ese sentido, se puede pensar en un porcentaje de al menos el 30% de los
votos vlidamente emitidos por la poblacin electoral de la circunscripcin del Gobierno
Regional, lo cual constituye un nmero que en varios aspectos puede considerarse
factible de lograr y que asegura que la tercera parte de los electores confiaron
efectivamente, al menos en las urnas, en el que resulte electo como titular del Ejecutivo
Regional y el Vicepresidente, respectivamente. De la misma forma, se puede establecer
un sistema de eleccin, como sucede en algunas legislaciones extranjeras38, en el cual
los electores puedan marcar no por una sola opcin, sino en escalera es decir poner
nmeros al lado del candidato, de acuerdo al orden de preferencia que consideren
idneo. De esta manera, si ninguno de los candidatos llega al 30% mnimo requerido, se
proceder a verificar quines fueron escogidos como segunda opcin, para que de esta
forma se cuenten los votos de aquellos que no los escogieron como primera, pero que
al menos los consideran como segunda mejor alternativa (esto resultara sobretodo en
los casos que se presenten por lo menos dos candidatos a la Presidencia Regional con
proyecciones de tener porcentajes de votacin similares en las urnas).
Se establece en el presente artculo que los GGRR son personas jurdicas de
derecho pblico, ello para resaltar los efectos jurdicos de los actos que celebren los
mismos con terceros. Al estar sometidos al derecho pblico, los GGRR se rigen por
todas las denominadas normas transversales a la Administracin Pblica, en especial
por los sistemas administrativos, tales como el SNIP, las normas sobre Contrataciones y
Adquisiciones, el SIAF, las normas de control interno, endeudamiento pblico,
planeamiento estratgico, etc.39 El hecho de pertenecer al Derecho Pblico los hace
entidades administrativas bajo los criterios establecidos en la LPAG y en todas las
normas que regulen el funcionamiento de las entidades pblicas, en especial las
referidas a los funcionarios o empleados pblicos, y los regmenes laborales que les son
aplicables.
En lo que respecta a la autonoma poltica, administrativa y econmica de los
niveles subnacionales de gobierno sta fue definida en extenso en el Vol. I de la
presente obra, sobretodo en los comentarios efectuados a la Ley de Bases de la
Descentralizacin, a los cuales me remito.
Finalmente, de acuerdo a las normas presupuestales, se entiende por pliego
presupuestal, a las Entidades del Sector Pblico, a las que se le aprueba una
asignacin en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos
a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un ao fiscal.
La creacin o supresin de los pliegos presupuestarios se autoriza por ley. Desde el
punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores
responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los
37
En esa lnea de ideas, nos mostramos en desacuerdo con lo sugerido por Javier Azpur, de Propuesta
Ciudadana. Op. Cit.
38
Tal es el caso de Nueva Zelanda. Ver DAHL, Robert. Es democrtica la Constitucin de los EEUU?,
Mxico: FCE, 2003, 190 p.
39
Los Sistemas Administrativos de aplicacin nacional que establece la nueva Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (LOPE) en su artculo 46 son: Gestin de Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto
Pblico, Tesorera, Endeudamiento Pblico, Contabilidad, Inversin Pblica, Planeamiento Estratgico,
Defensa Judicial del Estado, Control y Modernizacin de la gestin pblica. La LOPE distingue a los
Sistemas Administrativos de los Sistemas Funcionales, estos ltimos son aquellos que tienen por finalidad
asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias entidades del
Estado, tales como el SINADECI, el SINASEC, entre otros.
Objetivos Institucionales trazados para cada Ao Fiscal, responsabilizndose igualmente- de la atencin de los gastos adicionales no contemplados en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) que se presenten durante la Fase de
Ejecucin Presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera
existente40.
cc:
entenderse que las normas que el Gobierno Regional emita, as como los actos
administrativos que produzca sern nicamente efectivos y aplicables al territorio
concreto en el cual los GGRR tengan jurisdiccin, de acuerdo a la ley de creacin de
cada regin. De esta forma, cualquier persona que se encuentre efectivamente en dicho
territorio, de manera permanente o transitoria, estar obligada y sujeta al cumplimiento
de las normas regionales correspondientes, independientemente de su pertenencia o no
como ciudadano de dicha jurisdiccin, es decir el hecho de haber nacido o tener la
condicin de vecino, o la calidad de persona regional en la misma.
cc:
44
Artculo 4 de la LOPE.
Tal idea aparece consignada en ELGUERA VALEGA, Luis, Op. Cit., p. 96.
48
RODRGUEZ-ARANA, Jaime. El modelo autonmico en el 2005. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonmicos, Ao 1, N 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 95.
47
57
58
Siglas que representan a la Environmental Protection Agency, una de las public agencies ms
importantes del pas del norte.
71
Cf. BASOMBRO, Ignacio. Op. Cit., p. 107.
72
ORLANSKY, D., Las polticas de Descentralizacin. En: Revista Desarrollo Econmico, N 38, p. 151,
1998.
73
HAGGARD, S., La reforma del Estado en Amrica Latina. En: Reforma y Democracia, N 11, 1998.
ha llevado a que cada una de las formas entendidas de descentralizacin sea llevada a
la prctica y produzca ciertos riesgos, problemas polticos y organizaciones bastante
diferentes74. Como consecuencia, existen posiciones que sealan que, a pesar de las
mltiples ventajas, la descentralizacin genera numerosos problemas de control e
incentivos75, como la ausencia de controles institucionalizados sobre la accin del
gobierno76, lo que da lugar a que muchos programas sean manipulados con fines
polticos.
Esta visin es compartida por Vries77, quien pone en tela de juicio las bondades
de la descentralizacin, sealando que los argumentos a favor de la descentralizacin
son vlidos al mismo tiempo para defender el centralismo del Estado. Los argumentos
tan conocidos, como defendidos, de que la descentralizacin genera eficiencia, eficacia
y mayor democracia en la formulacin de polticas es cuestionada, ya que la experiencia
de algunos pases europeos seala que, en algunos periodos las ventajas percibidas de
la descentralizacin son las mismas identificadas en periodos previos para favorecer la
centralizacin. Por ello, una de las preocupaciones futuras sera si la descentralizacin
es el mecanismo ms idneo para generar procesos de incorporacin de la ciudadana
como un actor clave en la gestin pblica, y de ser as, cmo se puede lograr un mayor
control de la sociedad civil sobre el servicio pblico y qu cambios se deben impulsar
para que los organismos del estado operen de manera ms autnoma en lo
administrativo y responsable en lo poltico78.
En cuanto al principio de subsidiariedad debemos compartir lo sostenido por las
autoridades ms representativas de la Unin Europea en cuanto a las dos vertientes
que contiene este principio: horizontal y vertical79. Segn la subsidiariedad horizontal los
poderes pblicos deben apoyar las actividades de los individuos, de las familias y
sociedades o grupos intermedios, no destruirlos o absorberlos, por lo que los poderes
pblicos no deben asumir aquellas tareas que pueden ser realizadas mejor por la
sociedad misma80. En este sentido del trmino subsidiariedad es que se entiende el
lmite constitucional impuesto a la intervencin del Estado en la economa, en el artculo
60 de la Constitucin Poltica del Per81.
La subsidiariedad vertical o territorial consiste en privilegiar la intervencin de la
comunidad ms pequea o prxima a la ciudadana y sus problemas, lo cual deben
respetar los dems niveles de gobierno. Cuando las primeras no sean capaces de
asumir dichas responsabilidades o funciones, entonces el principio de subsidiariedad
PRUDHOMME, R. On the dangers of decentralization. En: Policy Research Working Paper, N 1252,
Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.
75
CREMER, J., ESTACHE, A., Y SEABRIGHT, P., The decentralization of services public: Lessons from the
theory of the firm World Bank Policy Research Working. Paper 1345, 1994, citado por Stephen HAGGARD.
La reforma del Estado en Amrica Latina. En: Revista Reforma y Democracia, N 11, 1998.
76
PENFOLD, M., Descentralizacin y Mercado en Amrica Latina. En: Reforma y Democracia, N 16,
2000.
77
VRIES, M., The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in
European countries. En: European Journal of Political Research, N 38, pp. 193-224, 2000.
78
BRESSER PEREIRA, L., CUNILL, N., GARNIER, L., OSZLAK O., Y PRZEWORSKI, A. Poltica y Gestin
Pblica, Buenos Aires: F.C.E, 217 p., 2004.
79
El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje fundamental para la regulacin
del ejercicio de las competencias en el seno de la Unin Europea, encontrando su definicin en el artculo
5 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Adems este principio se encuentra incorporado en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
80
Como un ejemplo de lo que otras legislaciones han establecido acerca del presente tema, la Constitucin
Italiana establece en su artculo 118, que: El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las
Municipalidades favorecern las iniciativas autonmicas de los ciudadanos, individualmente o asociados,
para el ejercicio de las funciones de inters general, en base al principio de subsidiariedad.
81
Artculo referido, adems de la intervencin del Estado en la economa, a los presupuestos o requisitos
obligatorios que debe satisfacer una Ley del Congreso por la cual se permita la creacin de una empresa
pblica o empresa del Estado, para cualquiera de sus niveles de gobierno.
74
SILVA SNCHEZ, Manuel Jos, El Estado compuesto. Principios y Metodologa. En: Revista
Iberoamericana de Estudios Autonmicos. Guayaquil: Goberna y Derecho, 2005, N 1, p. 16. Supletoriedad
no significa lo mismo que subsidiariedad, en ese sentido nos encontramos en desacuerdo con los cuatro
principios de subsidiariedad que menciona Ugarte, pues los dos ltimos principios seran propiamente lo
contrario de la esencia de la subsidiariedad: cuando el gobierno de mbito local no puede asumir las
competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de mbito mayor y que cuando interviene un
mbito superior de gobierno, ste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las
competencias el mbito al que le corresponde. Cf. UGARTE UBILLA, lvaro, El proceso de
descentralizacin en el Per: logros y agenda pendiente. En: Revista Dilogo Poltico. Lima: Konrad
Adenauer Stiftung, 2006.
82
85
Una excelente exposicin respecto a este tema lo encontramos en BARRIOS, Franz. Propuesta
Autonmica de Santa Cruz: Balance de fortalezas y debilidades.La Paz: ILDIS, 2005, pp. 37-42.
Para un mayor anlisis del trmino, recomendamos BARRIOS, Franz, Propuesta ,Op. Cit., p. 47 y p.
98.
86
normas del Bloque de Constitucionalidad87, ya que esta autonoma constituye uno de los
pilares o ncleos en los cuales descansa la verdadera descentralizacin peruana.
Antes de realizar un anlisis ms detallado del presente artculo, es necesario
efectuar algunas precisiones terminolgicas. Entre ellas resalta el tema de la diferencia
entre competencia a secas y materia competencial, as como los trminos funciones
especficas y facultades. De acuerdo a esto la competencia estructura la actuacin
estatal en la medida en que integra permisividad jurdica con quehacer fctico88, con
una obligacin aparejada a dicha posibilidad de actuacin. La materia competencial en
cambio se refiere al contenido concreto de la competencia en reas o rubros de la
realidad social que sustenta el logro de tareas estatales89, es decir, temas como
educacin, salud, trabajo, seguridad social, etc. Por otro lado, las facultades y funciones
apuntan a verbos ms que a sustantivos, por lo que aqu se encontraran comprendidas
acciones como legislar, administrar, financiar, evaluar, promover, etc. Las normas
peruanas no llegan a este grado de distincin conceptual, pues en la redaccin de
competencias se confunden stas con las funciones y materias, pero igual resulta
importante tomar en cuenta estas nociones para entender con mayor propiedad cul es
el objetivo final del legislador en este punto.
En el derecho comparado, especficamente en el caso espaol, podemos
observar que la Constitucin espaola no presenta un modelo simple y ntido de
distribucin de competencias, por lo que en primer lugar surgen las listas de
competencias del Estado (las que estn definidas en el artculo 149 de la mencionada
Constitucin, no con ciertas imprecisiones90) y las Comunidades Autnomas (CCAA), y
luego existe la clusula residual de atribucin de competencias de doble carcter, y las
tcnicas normativas de ampliacin y restriccin de competencias a las CCAA, a lo que
se ana la definicin precisa de competencias que se establece en cada estatuto
autonmico. En el caso del Estado Federal brasileo, el principio general que determina
la distribucin de competencias es el de la predominancia del inters, de esta manera
se afirma que a la Unin federal le corresponden los asuntos de inters general, a los
Estados los asuntos de inters regional predominante y a los municipios los asuntos de
inters local. En Brasil existe la tcnica de la legislacin federal fundamental, de
normas generales y directrices esenciales, donde la legislacin federal revela las lneas
esenciales, mientras que la legislacin local busca complementar y particularizar las
normas91.
87
El bloque de constitucionalidad, expresin de origen francs acuada por Louis Favoreau, puede ser
definido como aqul conjunto de normas que versen sobre la produccin jurdica, es decir, que se les
encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su
mismo rango, y que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la formacin, o sea que por
encargo de la Constitucin pueden limitar su contenido. Respecto a estas normas el Tribunal Constitucional
realiza el anlisis de la inconstitucionalidad de las normas que sean sometidas a su juicio. Cf. CARPIO
MARCOS, Edgardo, El Bloque de Constitucionalidad. En: Revista de Derecho. Piura: Universidad de
Piura, 2004, pp. 144-183.
88
Palabras literales de BARRIOS, Franz, Propuesta Op. Cit., p. 125.
89
ISENSEE, J., Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, Heidelberg, 1988, p. 62, citado por
BARRIOS, Franz, Propuesta Op. Cit. p. 126.
90
Puesto que el numeral 2, artculo 148 de la citada Constitucin establece que transcurridos cinco aos
desde la aprobacin del correspondiente Estatuto (por parte de las CCAA), y mediante la reforma del
mismo, podrn asumirse todas las competencias no reservadas al Estado en el artculo 149 (El parntesis
es nuestro). Sobre este tema en particular y sus implicancias actuales para el constitucionalismo espaol
recomendamos: TORNOS MAS, J. La delimitacin constitucional de las competencias. Legislacin Bsica,
Bases, Legislacin de Desarrollo y Ejecucin. En: El funcionamiento del Estado Autonmico, Madrid: INAP,
1999, p.132. Sobre las relaciones de este artculo con los lmites del ejercicio competencial por parte de las
CCAA recomendamos: CASTILLO BLANCO, Federico, Competencias de las Comunidades Autnomas.
En: Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, dirigidos por scar Alzaga Villamil. Tomo XI, Madrid:
EDERSA, 1996, pp. 156 y ss.
91
PENALVA S., Angela Moulin, Hitos, componentes y resultados de la descentralizacin en Brasil. En:
VVAA, Historias de Descentralizacin, Op. Cit., p.203.
El artculo precisa que las funciones y atribuciones inherentes a: Relaciones Exteriores, Defensa,
Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, Justicia, con excepcin de la Administracin de Justicia, Orden
Interno, Polica Nacional del Per y de Fronteras, Administracin Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento pblico nacional, rgimen de comercio y aranceles, regulacin de la marina mercante y
aviacin comercial, regulacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, regulacin de la
infraestructura pblica de carcter y alcance nacional y otras que le seale la ley conforme a la Constitucin
Poltica del Per, pueden desconcentrarse (se entiende que dentro del mismo nivel de gobierno), pero en
ningn caso delegarse (a otras instancias de gobierno).
UGARTE, Mayen, Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: retos para la implementacin. En: El
proceso de regionalizacin en el Per: realidades y desafos. Lima: CEDEP, 2005.
94
Recomendamos revisar al respecto HUAPAYA, Mario, Actividad Empresarial de los Gobiernos
Regionales. En: Suplemento Jurdica, Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Per, N 57, 2 de agosto de
2005.
93
2. Competencias Compartidas
Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artculo 36 de la Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin N 27783, las siguientes:
a) Educacin. Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formacin para el desarrollo.
b) Salud pblica.
c) Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su
mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera, industria,
comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y
medio ambiente.
d) Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
e) Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas
regionales.
f) Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y
culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promocin de empleo productivo en todos los
niveles, concertando los recursos pblicos y privados.
h) Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses pblicos
y privados en todos los niveles.
i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.
3. Agricultura
4. Industria
5. Pesquera
6. Energa
7. Minas
8. Trabajo
9. Vivienda
10. Comercio Exterior
11. Turismo
12. Transportes y
13. Comunicaciones
Aparte de los mencionados sectores, existen temas transversales a la
Administracin Pblica que involucran a una serie de instituciones y rganos al interior
de los ministerios, tales temas son, por ejemplo, los relacionados al medio ambiente, los
vinculados a aspectos culturales (artesana, eventos), el deporte, la defensa civil y los
ligados a la participacin ciudadana.
En las competencias compartidas la lgica del proceso de descentralizacin es
que al final del mismo el Gobierno Nacional se encargue principalmente de todo aquello
relacionado con la planificacin de polticas nacionales y sectoriales, el Gobierno
Regional de la supervisin y puesta en marcha operativa de dichas polticas en el marco
de las polticas regionales que para tales efectos se implementen, mientras que los
Gobiernos Locales de la ejecucin efectiva y directa de las mismas en sus
jurisdicciones, en concordancia con sus realidades locales y hasta el lmite de sus
competencias.
Las competencias delegadas, que como bien dispone este artculo son aquellas
que acuerden entre s los distintos niveles de gobierno, se sujetan igualmente a lo
dispuesto en la LBD, y pueden operar de arriba hacia abajo o viceversa, es decir, una
competencia del Gobierno Central puede ser delegada temporalmente en su ejecucin
a una instancia subnacional como la regional o local (siempre y cuando no se encuentre
dentro de las prohibiciones establecidas por la LOPE), y al mismo tiempo, una
competencia de determinado Gobierno Local puede ser delegada a un Gobierno
Regional o al mismo Gobierno Central. En todas las situaciones se requerir de la
suscripcin de un convenio entre ambas entidades, que determine legalmente las
competencias o funciones especficas materia de la delegacin y el tiempo de duracin
de la misma, con las consecuentes responsabilidades por el incumplimiento de dicho
convenio.
cc:
TTULO II
ORGANIZACIN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
CAPTULO I
ESTRUCTURA ORGNICA
Artculo 11.- Estructura bsica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada regin, con un mnimo de 7 y un mximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un perodo de 4 aos. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
perodo de 4 aos. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 2 de la ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 11.- Estructura bsica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada regin, con un mnimo de 7 y un mximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un perodo de 4 aos. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
perodo de 4 aos. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia.
EL CONSEJO DE COORDINACIN REGIONAL, es un rgano consultivo y
de coordinacin del Gobierno Regional con las municipalidades. Est integrado por los
Alcaldes Provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le seala la presente Ley."
(*) Artculo modificado por el Artculo nico de la Ley N 29053, publicada el 26 junio
2007, cuyo texto es el siguiente:
Artculo 11.- Estructura bsica
Los gobiernos regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL es el rgano normativo y fiscalizador del gobierno
regional. Est integrado por los Consejeros Regionales, elegidos por sufragio directo por
un periodo de cuatro (4) aos. El mandato es irrenunciable, con excepcin de los casos
previstos en la Constitucin, pero revocable conforme a Ley.
LA PRESIDENCIA REGIONAL es el rgano ejecutivo del gobierno regional. El
Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
periodo de cuatro (4) aos. El mandato es irrenunciable, con excepcin de los casos
previstos en la Constitucin, pero revocable conforme a Ley.
EL CONSEJO DE COORDINACIN REGIONAL es un rgano consultivo y de
coordinacin del gobierno regional con las municipalidades. Est integrado por los
alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le seala la presente Ley."
Artculo 11-A.- Composicin y funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Regional
El Consejo de Coordinacin Regional tendr la composicin y funcionamiento
siguiente:
a. Composicin
El Consejo de Coordinacin Regional est conformado por:
1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal funcin en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Regin.
3. Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
La proporcin de los alcaldes provinciales y la sociedad civil ser de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invitar a los alcaldes distritales y representantes
de la sociedad civil, en las mismas proporciones de 60% y 40% establecidas para los
miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deber
corresponder a instituciones de empresarios y productores.
b. Representantes de la sociedad civil
Los representantes de la sociedad civil son elegidos democrticamente, por un
perodo de 2 aos, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel
regional y provincial, segn corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrir
para tal efecto el Gobierno Regional.
Para registrarse debern acreditar personera Jurdica y un mnimo de 3 aos de
actividad institucional comprobada. La eleccin de representantes ser supervisada por el
organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la sociedad civil que podrn participar son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y
excluye la posibilidad que otros rganos ejerzan las funciones propias de cada rgano
en otra forma96 (de ah la posibilidad que el Consejo Regional tambin pueda emitir
actos administrativos).
La separacin legal entre tres grupos de rganos en el nivel regional de
gobierno, que tambin se da en otras legislaciones similares a la nuestra, pero propias
de estados federales como la venezolana, se ha visto reforzada con las recientes
modificaciones realizadas a la LOGR, por las que el Presidente y Vicepresidente
regionales ya no integran el Consejo Regional (en una primera modificatoria de la
LOGR se precis que lo integraban con voz pero sin voto, lo cual produca, en la
prctica, la consiguiente ausencia de estas autoridades a las sesiones del Consejo).
De esta manera, se ha producido una autntica separacin de poderes en los
GGRR, quedando las funciones legislativa y fiscalizadora determinadas para el Consejo
Regional y la parte ejecutiva y administrativa para la Presidencia Regional, como una
aplicacin indirecta del artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per. De acuerdo a
ello, resulta ms coherente que en el futuro las elecciones regionales no se guen por
los mismos parmetros que las municipales, es decir, que se premie a la lista ganadora
con la mitad ms uno de los Consejeros, pues al existir una real divisin de poderes en
el Gobierno Regional, la fiscalizacin debe realizarse de acuerdo a lo que efectivamente
elija el pueblo. Por ello, nos mostramos partidarios que no exista una lista nica para el
ejecutivo y legislativo regional, sino que se proponga una lista para quienes postulen al
ejecutivo regional (presidente y vicepresidente) y otra para los consejeros97, por
provincia, o por departamentos en el futuro, que sean electos en base a criterios de
representacin proporcional a la votacin expresada en las urnas por los ciudadanos de
la jurisdiccin regional inscritos en el Padrn Electoral98.
Tradicionalmente se ha considerado que el Consejo Regional (ntese que se
escribe con s y no con c, Concejos, como sucede en el caso de los Gobiernos
Locales peruanos) es el rgano legislativo del Gobierno Regional, una especie de
reproduccin en escala regional del Congreso de la Repblica que opera a nivel estatal
central. Al mismo tiempo, dicho rgano cumple las funciones de fiscalizacin de los
empleados pblicos regionales, que son necesarias en toda entidad pblica.
Los miembros integrantes del Consejo Regional son los consejeros regionales
electos de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente sobre elecciones
regionales. El Presidente y el Vicepresidente de los Gobiernos Regionales, hasta antes
de la ltima modificatoria, participaban con voz y sin voto, pero, debido a los cambios
efectuados en la LOGR, ahora no integran dicho Consejo. Se ha creado, asimismo, la
figura del denominado Consejero Delegado que representaba a la figura del
Presidente Regional en el Consejo Regional y que se elige anualmente entre los
miembros del Consejo.
El rgano o instancia mxima del Ejecutivo Regional es la Presidencia Regional,
igualmente electa por el pueblo en los sufragios correspondientes. El Vicepresidente lo
96
BREWER CARIAS, Allan. Principios Fundamentales del Derecho Pblico. Ed. Jurdica Venezolana:
Caracas, 2005, pp. 96-97.
97
Cf. ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Revisin general del marco legal del proceso de descentralizacin. En:
Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, pp.
177-179. El autor adems propone eliminar el premio de mayora a la lista ganadora e introducir una
barrera mnima a superar, que puede ser del 20% o 30%, y de no superarse dicha barrera, considerar
realizar una segunda vuelta electoral regional, ltimo tema con el que nos mostramos en desacuerdo, por
las razones que ya hemos expresado en pginas anteriores.
98
En esta lnea de ideas se muestra adems, VVAA. Descentralizacin: Mdulo de formacin Poltica.
Lima: gora Democrtica, 2004, p. 15.
La composicin del CCR para algunos resulta cuestionable, cabe enfatizar que
no se excluy del todo la posibilidad que las municipalidades participaran del gobierno
regional, pero se enfatiz ms el hecho que unas y otras tan slo mantenan relaciones
de mutua Cooperacin99. Igualmente, se ha limitado la participacin de la sociedad civil
a un porcentaje que inclusive puede reducirse si se toma en cuenta la posibilidad de
convocar al mismo a los alcaldes distritales. De otro lado, a pesar que el CCR refleja el
protagonismo de la sociedad civil en la recuperacin del rgimen democrtico100, el tema
tnico tambin ha sido casi dejado de lado en la composicin del CCR ya que otorgar
prioridad en la representacin de la sociedad civil al empresariado, antes que a los
grupos tnicos en distintas localidades de nuestro pas, constituye un contrasentido que
no hace sino agravar los problemas de identidad cultural y postergacin de derechos
colectivos. Por tanto, planteamos que la exigencia que por lo menos el tercio de los
integrantes de la sociedad civil del CCR debe ser reconsiderado en aquellas
jurisdicciones en las que existan una diversidad de etnias, las cuales s deberan ser
consultadas con prioridad frente a las polticas regionales que se planifiquen, antes que
el empresariado que an no llega con la misma fuerza a esos territorios lejanos y no
muy proclives a la inversin.
Un tema a ser planteado respecto a la presente cuestin se refiere a la
composicin que eventualmente tendra el CCR una vez que se conformen las
autnticas regiones, ya que habra que pensar qu clase de autoridades existiran en el
nivel departamental (si es que estos llegan a tener la condicin de sub-regiones) y cmo
cambiara esto el porcentaje de representacin de los miembros actuales del CCR.
Tambin se debe evitar el asambleismo de los futuros CCR, puesto que la unin de
dos departamentos implicara el aumento inmediato del nmero de los alcaldes
provinciales, lo cual tampoco es saludable para la oportuna y rpida toma de decisiones
que se generen en el CCR.
En cuanto a los datos de importancia referidos a su organizacin interna,
sealamos que se renen obligatoriamente dos veces al ao y cuando lo requiera el
Gobierno Regional. Sus representantes no perciben dietas, ni viticos, ni conceptos
similares, lo cual resulta hasta cierto punto discutible, puesto que en pases como
Bolivia, el xito que han tenido estas instancias de consulta popular se ha debido en
gran parte a que cuentan con un presupuesto para sus reuniones y para llevar a cabo
las funciones que se les haya encargado realizar. La Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial acta como Secretara Tcnica del CCR, lo
cual involucra a una instancia del Ejecutivo regional con el consultivo regional, hecho
que consideramos no es del todo correcto, ya que el propio CCR debera determinar de
entre sus integrantes a su secretara tcnica.
Resta precisar, en lo referente al funcionamiento del CCR, que an no se ha
realizado un estudio a profundidad101 sobre el real impacto que el mismo ha tenido en la
conduccin del Gobierno Regional o de la puesta en marcha de las polticas pblicas
PANIAGUA, Valentn, Regionalizacin: Una descentralizacin centralista y autoritaria. En: Ius et Veritas,
Lima, Ao 1, N 2, Feb 1991, p. 31. Lo que lleva a concluir al autor que la nuestra fue una
descentralizacin centralista.
100
En ese sentido se expresa MONROE MORANTE, Javier, Condiciones histricas y sentidos de la
cuestin territorial en el Per. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, pp. 559-560. El autor seala, cosa en la cual coincidimos, que el tema de la representacin
de las minoras implica necesariamente la instauracin de un marco jurdico ms amplio y completo que
an no ha sido desarrollado por el sistema jurdico peruano, de este modo slo se ven algunos avances al
respecto, por ejemplo, la ley de elecciones regionales seala que en las listas de candidatos para el
Consejo Regional se debe incluir un mnimo de 15% proveniente de las comunidades nativas y pueblos
originarios, donde existan.
101
Salvo algunos reportes de Ciudadanos al Da, PRODES o de Participacin Ciudadana, pero muy
esquemticos y meramente estadsticos.
99
Sobre el tema recomendamos: CHIRINOS, Luis, Participacin ciudadana en los Gobiernos Regionales:
el caso de los Consejos de Coordinacin Regional. En: Grupo Propuesta Ciudadana, La participacin
ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina, Lima, 2004.
103
Segn el Segundo Reporte elaborado sobre el particular por la Defensora del Pueblo, Lima, febrero de
2006.
104
Datos obtenidos del informe elaborado por Propuesta Ciudadana, Balance de la Descentralizacin. En:
Participa Per, N 16 y 17, Lima, 2004. Citados por VVAA, Inclusin y Participacin: Mdulo de formacin
poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, pp. 20-21.
105
Cf. VSQUEZ, Ricardo, MENDOZA, Juan, BURGOS, Patrick & CORAL, Norma. Institucionalidad
democrtica, participacin ciudadana y transparencia en el proceso de descentralizacin. En: Evaluacin
Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, p. 196.
102
CAPTULO II
CONSEJO REGIONAL
Artculo 13.- El Consejo Regional
Es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Le corresponden las
funciones y atribuciones que se establecen en la presente Ley y aquellas que le sean
delegadas. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros Regionales elegidos en cada regin.
106
La vivencia emprica ha demostrado que el ejercicio de estas facultades ha sido ms terico que real. Es
as como en el mbito normativo, se ha dictado slo el reglamento que regula su propio funcionamiento,
pero no se dispone de medidas que regulen las principales actividades sectoriales de impacto regional. En
relacin con las atribuciones fiscalizadoras, ellas slo han podido ejercerse respecto del intendente.
Adems, el ejercicio real de esta prerrogativa es mnima y, lo que es peor, sin atribucin para sancionar.
todo exitosa, sea por problemas tcnicos de las propias comunas para su elaboracin,
sea porque el sistema es engorroso y las normas poco claras.
En el caso chileno el funcionamiento de los Consejos Regionales se verifica en
que estos son presididos por el intendente y a falta de ste, por el gobernador.
Inicialmente sesionaban dos veces al mes, pero la magnitud del trabajo les oblig a
incrementar a tres o cuatro. Si a esto se agregan las sesiones extraordinarias, puede
concluirse que estos rganos sesionan casi todas las semanas del ao. La labor de los
consejeros regionales tambin incluye la participacin en comisiones regionales y el
"verdadero" trabajo de anlisis, estudio, debate y visitas de terreno109.
En definitiva, los Consejos Regionales en Chile no gozan de legitimidad, y a los
problemas anteriores descritos, se suma el hecho que se ha intentado de manera
encubierta, en este ltimo tiempo, incluir disposiciones que minimizan su rol, por
ejemplo, se propone crear un administrador regional, que en la prctica sera un
vicepresidente del consejo regional; y se incorpora una norma tan ambigua que permite
incluso que el intendente slo informe a los consejos sobre la inversin de los recursos
regionales110.
Tras este comentario sobre lo qu sucede en Chile con los Consejos
Regionales, podemos verificar que en nuestra realidad la cosa es un tanto distinta, ya
que la clase de problemas que enfrentan en el pas del sur son diferentes, a pesar de
que el Estado chileno es considerado ms desarrollado, en muchos aspectos adems
del econmico, que el peruano. De esta forma, la autonoma poltica de los Gobiernos
Regionales peruanos se muestra con claridad en la efectivizacin de las funciones que
desempean los Consejos Regionales, ya que son ellos los que aprueban finalmente
las normas con rango de ley, Ordenanzas Regionales, muestra plena de la capacidad
legislativa de los Gobiernos Regionales y una de las caractersticas fundamentales del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos por contraposicin al Estado chileno
desconcentrado en el nivel intermedio.
En lo que respecta a la conformacin del Consejo Regional, recientes normas
han dejado sin efecto la participacin del Presidente y Vicepresidente regionales en
cuanto a sus intervenciones como miembros integrantes del Consejo Regional,
109
El anlisis sobre el modelo chileno contina enfatizando que no existe una claridad respecto del fin de la
descentralizacin que se persigue a travs del consejo regional. Algunos autores se formulan la pregunta si
es que se tiende a una descentralizacin administrativa o se pretende una con autonoma y autoridades
representativas de la comunidad regional. As, se observan disfuncionalidades, entre otras, en el rol del
intendente, -es un lder sin liderazgo-; no se justifica la eleccin directa de los consejeros; los diputados
tratan de minimizarlos pues los ven como potenciales rivales. En definitiva, el modelo ofrece
interpretaciones para todos los gustos, todo lo cual va deformando la realidad de la gestin de los gobiernos
regionales. Se suma a este problema el hecho de que los intendentes deben jugar un doble rol, uno ante el
gobierno nacional y otro ante el local. Es el representante del Presidente de la Repblica y por ello ejerce
las funciones de gobierno interior. No obstante, tambin debe administrar la regin y presidir el consejo
regional. La experiencia demuestra que los intendentes representan ms al gobierno nacional que a la
comunidad regional. Tal actitud resulta lgica, ya que al ser funcionario de confianza del Presidente,
privilegia esa representacin sobre el liderazgo regional. Cuando excepcionalmente acontece lo contrario,
el intendente prontamente es relevado de su cargo. Otra rea que est en crisis es la administracin de los
recursos regionales. Muestra de ello es el fuerte lobby para rechazar el royalty minero, por no contemplar
uso de los recursos por las regiones potencialmente beneficiadas. En efecto, el FNDR, que en teora
constituye el nico y verdadero instrumento de inversin que dispone la regin, se ha visto mermado ao
tras ao en beneficio de otras modalidades que privilegian la distribucin de recursos por parte del gobierno
nacional. Por otra parte, el sistema premia la ejecucin del gasto y no la calidad de los proyectos. As, los
consejos han aprobado una importante cartera de programas que no cuentan con financiamiento, lo que
incrementa la impresin de un ineficaz funcionamiento de los GGRR.
110
BRAHM, Maria Luisa, El difcil escenario de los Consejeros Regionales. En: Instituto Libertad, Ao 9, N
189, Santiago de Chile, 2005.
habindose creado para ello la figura del Consejero Delegado que convoca y preside
las sesiones del Consejo Regional, representndolo y tramitando sus acuerdos. De esta
forma, suple al Presidente Regional como la autoridad que anteriormente presida el
Consejo Regional, hecho que se condice con la clara divisin de poderes que debe
existir al interior de todo Gobierno, como es el caso de un Gobierno Regional111,
situacin que tambin debera aplicarse al caso de los Gobiernos Locales y sobre la
cual no nos explicamos por qu an no se precisa dicho tema en la LOM.
Se ha enfatizado el hecho que el Consejero Delegado es elegido anualmente
entre los miembros del Consejo Regional, no se precisa el sistema de votacin, se
presupone que debe constar en actas y empezar sus funciones al inicio de cada gestin
anual. De la misma forma se indica que el mismo no se reelige, tal vez para evitar la
concentracin en una sola persona de tan importante funcin, hecho que curiosamente
no se repite en el Congreso de la Repblica.
Los dems integrantes del Consejo Regional son representantes electos de las
provincias de la regin, en el estado actual de las cosas, de los departamentos, y si
nos referimos al caso concreto del Callao, de los distritos que conforman la Provincia
Constitucional del Callao, en Lima metropolitana se presume algo similar, siempre
respetando los mnimos y mximos que establece la Constitucin Poltica del Per.
cc:
111
Al respecto, cabe recordar las palabras de JJ Rousseau en su obra cumbre: El Contrato Social, cuando
expresa: El legislador es el mecnico que inventa la mquina; el prncipe quien la monta y pone en
marcha El legislador constituye una funcin particular y superior, que nada tiene en comn con el imperio
humano, pues si el que ordena y manda a los hombres no puede ejercer dominio sobre las leyes, el que lo
tiene sobre stas no debe ejercerlo sobre aquellos.
112
En esta direccin se aprecia el ltimo reporte realizado por el Programa de Descentralizacin y Buen
Gobierno de la Defensora del Pueblo, sobre los contenidos de los portales de transparencia de los GGRR,
donde se toman distintos contenidos a ser observados entre los que no se encuentran el tema de agenda y
actas
de
sesiones
de
los
Consejos.
Ver:
www.defensoria.gob.pe/modules/downloads/buen_gobierno/2006/superv_portal_octubre_2006.pdf
113
Publicada el 3 de agosto de 2002.
114
Ley N 28563.
Las iniciativas legislativas del Gobierno Regional son presentadas por el Consejo
Regional al Congreso de la Repblica. Estas, en la mayora de casos, han sido
elaboradas por funcionarios del Ejecutivo Regional y responden a necesidades de
modificatorias o de suplir vacos en la legislacin nacional vigente sobre temas de
importancia regional.
Respecto al numeral m), nuestra actual Constitucin consagra el nivel regional
como gobierno intermedio. Sin embargo, en su texto original, no reconoci potestad
tributaria a los GGRR, as cabe sealar, en relacin a esta potestad, que el artculo 74
de la vigente Constitucin Poltica slo consideraba a dos niveles de gobierno como
titulares de la misma: al Gobierno Central y a los Gobiernos Locales, y es recin con la
Ley N 28390115, que reforma la Constitucin, que esta potestad tributaria alcanza a los
Gobiernos Regionales.
El tributo que de acuerdo con el Cdigo Tributario vigente comprende
Impuestos, Contribuciones y Tasas es bsicamente, una prestacin pecuniaria de
carcter coactivo. En este sentido, Dino Jarach sostiene que, el tributo es una
prestacin pecuniaria, objeto de una relacin cuya fuente es la ley, entre dos sujetos: de
un lado el que tiene derecho a exigir la prestacin, el acreedor del tributo, es decir el
Estado u otra entidad pblica que efectivamente, por virtud de una ley positiva, posee
ese derecho, y de otro lado el deudor, o los deudores, quienes estn obligados a
cumplir la prestacin pecuniaria116.
Nuestro actual Cdigo Tributario117 hace uso del trmino genrico tributo que
comprende:
a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin
directa en favor del contribuyente por parte del Estado.
b) Contribucin: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realizacin de obras pblicas o de actividades
estatales.
c) Tasa: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin
efectiva por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un
servicio pblico.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestacin de un servicio
administrativo pblico o el uso o aprovechamiento de bienes pblicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtencin de autorizaciones especficas
para la realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalizacin.
interrelacionados por lo que es crucial asegurarse de los PCR sean consistentes con la
normatividad e instrumentos vigentes.
Finalmente, la funcin contenida en el literal s) slo resulta aplicable a aquellos
GGRR que posean lmites territoriales con otros Estados, por la redaccin que posee la
norma.
cc:
LBD
LOM
Reglamento Interno del Congreso de la Repblica
Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley N 28563
veces de Secretara General de toda la entidad, hecho que debe estar claramente
diferenciado en el ROF de la institucin.
cc:
LOM
obligacin de concederles licencia con goce de haber hasta por 80 horas mensuales
para que puedan cumplir las funciones consignadas en las normas vigentes e inclusive
los consejeros no pueden ser reubicados o trasladados por sus empresas o entidades
pblicas para las que laboren, sin su consentimiento.
cc:
CAPTULO III
PRESIDENCIA REGIONAL
Artculo 20.- De la Presidencia Regional
La Presidencia Regional es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional; recae en el
Presidente Regional, quien es la mxima autoridad de su jurisdiccin, representante legal
y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional.
El Presidente Regional desempea su cargo a dedicacin exclusiva, con la sola
excepcin de la funcin docente. Percibe una remuneracin mensual fijada por el Consejo
Regional de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicacin de
la norma que la aprueba y su monto.
Este artculo describe la base de lo que constituye la mxima autoridad del
Ejecutivo Regional. Con las recientes modificaciones efectuadas a la LOGR se ha
consolidado el esquema de divisin de poderes al interior de los GGRR, esto debido a
que las funciones legislativas y de fiscalizacin encomendadas al Consejo Regional han
sido claramente separadas de las funciones ejecutivas encargadas a la Presidencia
Regional, (que incluye al Presidente Regional y al Vice Presidente Regional), y las
funciones de administracin, encargadas al Gerente General Regional y los dems
empleados pblicos de las diferentes Gerencias Regionales, Direcciones Regionales y
Oficinas Regionales que correspondan.
Esta separacin de poderes se ha verificado con la exclusin, como miembros
natos del Consejo Regional, de las principales autoridades electas del Ejecutivo
Regional, nos referimos al Presidente y al Vicepresidente Regional. La no intervencin
de estas autoridades en las decisiones que efecte el legislativo regional garantiza la
emisin de normas en las cuales un grupo distinto de autoridades al ejecutivo regional
sea el que decida los destinos normativos de los GGRR. Por su parte, los consejeros
regionales estaran impedidos de actuar directamente en funciones exclusivamente
ejecutivas o administrativas de los GGRR, ya que ello implicara una intromisin
indebida por parte del Consejo Regional en la Presidencia Regional, contradiciendo los
postulados bsicos de la divisin de poderes en el nivel regional de gobierno de nuestro
Estado Regio-local.
El artculo es enftico al sealar que el Presidente Regional es la mxima
autoridad de la jurisdiccin regional, por tanto las dems autoridades de la zona deben
respetar este hecho en cada situacin que resulte aplicable, al mismo tiempo que el
Presidente Regional deber respetar el hecho que la mxima autoridad a nivel distrital o
118
RODRIGUEZ, Claudia, DUCCI, Mara Elena, La Descentralizacin en Chile: El peso de las tradiciones
centralistas y autoritarias. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, p. 604.
122
Cf., entre otros: CEA EGAA, Jos Luis, Hacia el estado regional en Chile. En: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 24, N 2, Santiago, 1997, pp. 337-351; OELCKERS CAMUS, Osvaldo, Descentralizacin
administrativa y regionalizacin. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, N 2, Santiago, 1997, pp. 353367; SOTO KLOSS, Eduardo, La desconcentracin en el derecho administrativo chileno. En: Revista de
Derecho Pblico. Santiago: Universidad de Chile, N 51-52, 1992, pp. 103-125.
123
Artculo 278 de la Constitucin uruguaya.
124
DELPIAZZO, Carlos E., Panorama General del Derecho Administrativo Uruguayo. En: VVAA., El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 705. En Uruguay ocurre algo
bastante curioso, pues a pesar que se trata de un pas de corta extensin geogrfica, las Juntas
Departamentales, que vendran a ser una especie de nivel intermedio de gobierno, son las que mejor
organizadas estn, lo cual no sucede con los municipios, o el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin,
rara contradiccin que se explica por diversos factores sociales, econmicos y culturales de dicho pas. Cf.
al respecto lo expuesto por lvaro Richino sobre cmo opera la descentralizacin en Uruguay, lo cual se
puede apreciar en la direccin Web: http://www.grupoidd.org/descentralizacion/d_uruguay.html
121
e. Dirigir la ejecucin de los planes y programas del Gobierno Regional y velar por
su cumplimiento.
Los planes y programas que el Consejo Regional precisamente ha aprobado. El
cumplimiento debe ser supervisado especficamente por la Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
perodo 2007 2010, quin conduzca los trabajos del Consejo Regional sea un
consejero, elegido entre ellos, de manera ordenada por su reglamento y el apoyo de
una secretara tcnica; y, que al mismo tiempo Presidente y Vicepresidente asistan a las
sesiones, como miembros del Consejo Regional con voz pero sin voto. No se aclar
inicialmente si el Presidente y el Vicepresidente formaban parte o no del Consejo
Regional. Es con la dacin de la Ley N 29053, que se acenta la nueva conformacin y
estructura del Consejo Regional dentro del rgimen de la Separacin de Poderes, al
disponer que el Consejo Regional est integrado solo por los Consejeros Regionales,
dndole un tratamiento netamente legislativo y fiscalizador e independiente del ejecutivo
regional.
este plazo no ha sido modificado por el que establece el artculo 38, (10 das
naturales), existiendo incompatibilidad entre los artculos antes descritos. Con la
finalidad de superar incongruencias en la norma y por tcnica legislativa se deben
armonizar estos plazos as como regular lo concerniente al procedimiento para la
promulgacin de las Ordenanzas Regionales, la objecin a las mismas de parte del
ejecutivo regional, as como el mecanismo para que el Consejo Regional insista en la
promulgacin de las iniciativas aprobadas.
De acuerdo a ello, realizando un smil con lo que ocurre a nivel de la
promulgacin de las leyes nacionales, el Artculo 79 del Reglamento del Congreso
seala lo siguiente La autgrafa de la proposicin de ley aprobada ser enviada al
Presidente de la Repblica para su promulgacin dentro del plazo de quince das tiles.
Si el Presidente de la Repblica tiene observaciones que hacer sobre el todo o una
parte de la proposicin aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado trmino
de quince das tiles.
Las observaciones se tramitan como cualquier proposicin, pero corrern en el
expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideracin por el Congreso
requiere del voto favorable de ms de la mitad del nmero legal de miembros del
Congreso. Seguidamente, el Artculo 80 del mencionado reglamento seala que Si no
tiene observaciones, el Presidente de la Repblica promulga la ley, ordenando su
publicacin. Si vencido el trmino de quince das, el Presidente de la Repblica no
promulga la proposicin de ley enviada, la promulga el Presidente del Congreso (...).
A modo de subsanacin de este denominado vaco legal el Gobierno Regional
de Arequipa public el 25 de abril de 2007 en el Diario Oficial El Peruano, la Ordenanza
Regional N 006-2007-Arequipa, en la que establece la facultad y el procedimiento para
que los Presidentes Regionales observen las ordenanzas aprobadas por el Consejo
Regional para que esta insista en las mismas, as como para que las promulgue128.
Entonces si se tuviera que replicar el modelo del procedimiento de la
promulgacin de las leyes nacionales, ste sera tal como se ha estipulado lneas atrs
para el caso del Congreso de la Repblica y el Presidente de la Repblica. La otra
opcin es seguir la propuesta esgrimida por el Gobierno Regional de Arequipa, por lo
que cada Gobierno Regional deber determinar qu camino seguir, regulndolo
especficamente a travs de una Ordenanza Regional.
Segn el literal p), corresponde al Presidente Regional, presentar al Consejo
Regional:
1) El Plan de Desarrollo Regional Concertado129.
2) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual.
3) El Programa de Promocin de Inversiones y Exportaciones
Regionales.
4) El Programa de Competitividad Regional.
t. Promover y participar
macrorregionales132.
en
eventos
de
integracin
y coordinacin
En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el Presidente de la Repblica cuenta con iniciativa legislativa,
segn lo establecido por el Art. 105 de la Constitucin y lo normado por el Art. 76 del Reglamento del
Congreso.
131
Revisar el D Leg. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal, y su Reglamento, aprobado por DS N 1142005-EF, as como la Ley N 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento.
132
Macrorregionales se entiende una vez conformadas las regiones y los acuerdos entre stas.
133
Concuerda con el Ttulo III, Captulo IV, Art. 17 de la LBD.
LBD
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley N 27933
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley N 19338
LOGR, artculo 8
LPAG, art. 182
Ley de los Derechos de Participacin y Control ciudadanos, Ley 26300
CAPTULO IV
GERENCIA REGIONAL
LOGR, artculo 12
LOGR, artculos 12 y 25
Este artculo precisa las funciones del Gerente General Regional, tal como lo
indicamos, a semejanza de la PCM, en este nivel subnacional de gobierno. La
coordinacin apunta a que las dems gerencias debern informar permanentemente al
Gerente General de las actividades que realicen y si stas se encuentran adecuadas al
Plan de Desarrollo Regional Concertado, al Plan Estratgico del Gobierno Regional y al
Plan de Desarrollo Institucional, pudiendo la Gerencia General Regional corregir
cualquier accin que no se enmarque dentro de las normas vigentes y de dichos
documentos de gestin.
En base a ello, se considera imprescindible que el Gerente General Regional
informe diariamente al Presidente Regional de cualquier incumplimiento de lo antes
sealado por parte de cualquiera de los gerentes regionales, sean estos los de lnea o
no.
Un punto importante del anlisis en relacin a lo estipulado en el presente
artculo constituye el hecho de sealar que las tcnicas de gestin empresarial (de
donde se importa el trmino gerente y gerencias) es muy probable que contribuyan de
manera significativa a la resolucin de algunos problemas que la gestin pblica
regional implica. De esta forma, teniendo en cuenta las especificidades de la gestin en
las administraciones pblicas subnacionales, se podrn establecer las reas en las
cuales tendr sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea
a travs de la aplicacin directa de las tcnicas empresariales, mediante su adaptacin
creativa o, dadas las caractersticas peculiares del sector pblico, su reinvencin
definitiva134.
cc:
LOGR, artculos 25 y 26
Para ello recomendamos revisar con detenimiento los aportes contenidos en: LOSADA i MARRODN,
Carlos. De burcratas a gerentes?. Washington DC: BID, 1999, pp. 24-25.
que adopten en dichas sesiones (siempre que firmen las actas) y, obviamente, en
relacin a la ejecucin de las acciones que se deriven de dichos acuerdos135. Esto
significa un claro smil con los refrendos ministeriales del Gobierno Central.
cc:
136
manera para los intereses de las jurisdicciones y realidades especficas a las cuales se
deben?.
Al respecto, ya existen ejemplos concretos de Gobiernos Regionales, como el de
Arequipa, que han emitido sus reglamentos de organizacin y funciones (ROF), los
cuales se aprueban va Ordenanza Regional segn lo dispuesto en la propia LOGR,
considerando a ms de cinco gerencias de lnea y no precisamente con los nombres
que les ha asignado la LOGR. Ello como una muestra de la disconformidad que este
tipo de regulaciones ha ocasionado a varios GGRR y adems, como una expresin
vlida de la adaptabilidad que los Gobiernos Regionales deben mostrar en relacin a las
funciones especficas que les sern progresivamente transferidas por parte de los
Sectores del Gobierno Central.
De esta forma, asumiendo que en la prctica muchas de las Gerencias de los
Gobiernos Regionales vendran a asumir diversas funciones correspondientes a varios
sectores del Gobierno Central, nada obstara a que estas Gerencias puedan repartirse
de una manera ms prctica y funcional. Es as que el artculo 29-A resulta, en nuestra
opinin, ms orientador que obligatorio, ms descriptivo que dispositivo, ya que
establece funciones especficas, bastante arbitrarias en algunos casos, para las
diversas gerencias.
Es as que a la Gerencia de Desarrollo Econmico se le adjudican funciones en
materia de industria, comercio, turismo, artesana, pesquera, minera, energa e
hidrocarburos y agricultura. Cabe la pena preguntar por qu no se consider en este
rubro, tambin, el tema de las PYMES, que se ha asignado a la Gerencia de Desarrollo
Social?, ello se argumenta debido a que las pequeas y micro empresas resultan
necesariamente ligadas al desarrollo econmico regional ms que al social.
Por otro lado, a la Gerencia de Infraestructura no se le consideran funciones
relacionadas con vivienda y saneamiento que entendemos se encuentran
definitivamente vinculadas con el tema de la construccin y no meramente con aspectos
sociales. Asimismo, las funciones en materia de Defensa Civil son asignadas a la
Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, cuando existen disposiciones
especficas de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil y de la reciente Ley del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, en la cual expresamente sealan que estas
funciones deben ser conducidas por una Oficina que dependa directamente de la
mxima autoridad de la entidad pblica correspondiente. Estos son slo algunos de los
indicios de hasta qu punto el artculo 29-A no responde a una lgica sectorialregional137 coordinada con precisin y efectividad con el resto de normas vigentes y que
por tanto cada Gobierno Regional debera tratar de perfeccionar su estructura orgnica
para el bien de los intereses de sus jurisdicciones.
Por ejemplo, bajo los actuales esquemas planteados en la LOGR, la Gerencia
Regional de Desarrollo Social tiene bajo su cargo aspectos tan complejos como la
Educacin y la Salud, aparte de encargarse de los programas sociales propiamente
dichos y de la promocin del empleo e igualdad de oportunidades. Por estas razones,
en esta Gerencia resultara recomendable separar las funciones de Educacin y Salud
en dos Gerencias distintas a las de Desarrollo Social, las que podran ser conducidas
por los denominados hasta ahora Directores Regionales, quienes bajo estos supuestos
se convertiran en Gerentes Regionales propiamente dichos, dejando de lado la
137
Muchos funcionarios regionales, suponemos, tambin habrn encontrado una serie de dificultades para
entender y poner en prctica la disposicin referida a que las funciones de ordenamiento territorial se hayan
encomendado a la Gerencia de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
CAPTULO V
VACANCIA Y SUSPENSIN DE CARGOS
Artculo 30.- Vacancia
El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca
por las causales siguientes:
1. Fallecimiento.
2. Incapacidad fsica o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir de manera injustificada hasta un mximo de 180 das en la
regin o por un trmino igual al mximo permitido por Ley para hacer uso de
licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas o
cuatro (4) alternadas durante un ao.
(*) Inciso modificado por la Ley 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es el
siguiente:
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) ao. Esta causal es aplicable nicamente a
los Consejeros Regionales.
La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del nmero legal de
sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayora del nmero legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La
decisin puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 das siguientes
de la notificacin. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su
fallo es inapelable e irrevisable.
La vacancia, o cese definitivo del cargo por causal establecida en una norma, de
las autoridades regionales electas por sufragio electoral de la poblacin
correspondiente, constituye un principio jurdico-constitucional de todos los estados
democrticos, y, obviamente, de los estados regio-locales138 como el nuestro. Ello
debido a que los cargos polticos no generan en las autoridades electas, facultades
irrestrictas que los desliguen de sus electores139.
En ese sentido, se encuentran comprendidas como autoridades regionales
susceptibles de ser vacadas: el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional, as
como los Consejeros Regionales.
En los ltimos aos se han podido apreciar una diversidad de casos, referidos
sobretodo a Presidentes Regionales, que han sido vacados de sus responsabilidades
por varios motivos140, lo cual ha causado una serie de controversias a nivel nacional
acerca de la correcta utilizacin de estos medios, previstos legalmente para cuestionar
el rgimen de determinada autoridad, cuando por aspectos, principalmente polticos,
que la oposicin permanentemente enfatiza, se llega sta a producir.
Puesto que el cargo de autoridad regional electa es irrenunciable, las nicas
maneras en las que una autoridad regional puede dejar el cargo son: a travs de la
declaracin de vacancia o de la revocatoria correspondiente.
Diferencias entre vacancia y revocatoria de autoridades subnacionales
Antes de comentar las causales de vacancia contenidas en el artculo 30 de la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), resulta pertinente diferenciar el
procedimiento de vacancia del de revocatoria de las autoridades electas. Es as, que en
el primer caso esto se realiza en razn de un procedimiento que se inicia en la misma
entidad a la cual pertenece la autoridad electa regional o municipal, motivado y
amparado por una causal especfica, siendo la decisin adoptada por el rgano
legislativo correspondiente. En el segundo de los casos, sta se inicia por los
ciudadanos que decidan ponerla en marcha, la causal no es exigible y finaliza ante la
autoridad electoral competente, de cumplirse con los requisitos que exige la ley.
De esta manera, tal como sucede en el caso de las Municipalidades, de acuerdo
a lo dispuesto en la Ley N 26300, se ha previsto que cualquier ciudadano, habitante de
la jurisdiccin regional, pueda solicitar la revocatoria (destituir de su cargo) de una
autoridad regional, de cumplirse los requisitos que seala la norma antes sealada141.
La definicin del trmino regio-local la pueden encontrar en el captulo III de nuestra obra Derecho
Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralizacin Peruano, Vol. I.
139
LEON PATIO, Aldo, Vacancia de autoridades ediles. En: Revista Debate Electoral, Lima, N 1, 2005,
p. 111.
140
Durante el perodo que comprende los aos 2003 al 2006 los presidentes regionales apristas de los
GGRR de Ancash y San Martn fueron vacados por ausencias injustificadas, mientras que el presidente
regional de Unin por el Per, de Apurmac fue vacado por condena judicial firme.
141
Ley N 26300, Artculo 21.- Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No
procede la revocatoria durante el primero y el ltimo ao de su mandato salvo el caso de magistrados. La
solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.
El Jurado Nacional de Elecciones, convoca a consulta electoral la que se efecta dentro de los 90 das
siguientes de solicitada formalmente.
138
CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopdico De Derecho Usual. Tomo III. Buenos Aires: Ed.
Heliasta SRL, 1981, p. 389.
145
Cuando mencionamos la palabra culpa en este contexto la utilizamos con el significado que el Derecho
Penal le asigna al trmino.
Hasta el ao pasado, la Polica Nacional del Per se encontraba a cargo de expedir los certificados
domiciliarios. Ahora, debido a que este documento ya no es exigible de acuerdo a Ley, la forma en la cual
se puede comprobar esta causal sera por medio de la constancia emitida por el Juez de Paz o Notario
donde figure que se realiz la diligencia de verificacin de domicilio y se constat que las autoridades
regionales ya no residen en la jurisdiccin desde fecha determinada.
147
Cf. Expediente No 00007-2007-PI/TC, Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados del Callao contra el artculo nico de la Ley No 28642, modificatoria del artculo 5, numeral 8 de
la Ley N 28237, Cdigo Procesal Constitucional. En esta Sentencia el TC manifiesta, en el fundamento 49,
que, comparte plenamente el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido que
no cabe en ninguna circunstancia desconocer el derecho de toda persona a recurrir a los procesos
constitucionales de amparo y hbeas corpus frente a toda vulneracin de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitucin del Estado, como manifestacin concreta, a nivel interno, del derecho
humano de toda persona a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo antes los jueces
o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, an cuando tal violacin sea cometida por personas
que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
148
Penltimo prrafo del artculo 30 de la LOGR: La vacancia es declarada por el Consejo Regional,
dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
nmero legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayora del nmero legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisin puede
apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 das siguientes de la notificacin. El Jurado
Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable.
Consejo Regional. La suspensin no puede ser mayor a 120 (ciento veinte) das150, sino
devendra en causal para vacancia.
Se precisa en el artculo que, de proceder la suspensin simultnea de
Presidente y Vicepresidente, asume temporalmente el cargo el Consejero que el
Consejo Regional determina, no necesariamente el Consejero Delegado. La suspensin
no genera, en ningn caso, que los consejeros accesitarios asuman el cargo
formalmente, ya que se trata de reemplazos temporales. Es evidente que una vez que
cesa la causal que determin la suspensin del funcionario, entonces ste reasume de
pleno derecho sus funciones como autoridad regional.
Cabe expresar, como comentarios finales del presente artculo, que tanto la
vacancia como la suspensin del cargo constituyen figuras legales apropiadas para
corregir aquellas situaciones en que por haberse producido hechos posteriores a la
toma de cargo de las autoridades regionales, stas se encuentran impedidas de ejercer
sus funciones, debido a razones de ndole fsica, tica o jurdica. La cuestin de
importancia radica en el hecho de aplicar adecuadamente las causales de vacancia y
suspensin y no de utilizarlas nicamente con fines polticos por los partidos de
oposicin regionales que quieran aprovecharse indebidamente de los vacos o
incongruencias que la Ley posea.
cc:
Constitucin Poltica del Per, art. 139, inciso 3 y 4 Disp. Final y Transitoria
Cdigo Procesal Penal (2004), artculos 1, 273 y 274
LOM, artculo 25
CAPITULO VI
GESTIN REGIONAL
Artculo 32.- Gestin regional
La gestin de Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional
Concertado de mediano y largo plazo, as como el Plan Anual y el Presupuesto
Participativo Regional, aprobados de conformidad con polticas nacionales y en
cumplimiento del ordenamiento jurdico vigente.
Los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e
intercambio de informacin y experiencias de gobierno valiosas para la gestin, entre los
gobiernos regionales y entre stos y el gobierno nacional y gobiernos locales, haciendo uso
de las herramientas tecnolgicas disponibles.
Tal como ya lo seal la Ley de Bases de la Descentralizacin: el Plan de
Desarrollo Regional Concertado, los Planes Anuales y el Presupuesto Participativo
Regional son documentos esenciales que guan la gestin del Gobierno Regional. Estos
planes deben a su vez seguir los planes sectoriales y nacionales correspondientes151, en
respeto de los principios elementales que constituyen a un Estado Regio-Local.
En cuanto al segundo prrafo del presente artculo desconocemos de
experiencias concretas de intercambio de informacin y de experiencias de gobierno
150
Recordemos los casos, durante los aos 2003 al 2006, de los Presidentes de los GGRR de Madre de
Dios y Puno, suspendidos por orden de detencin.
151
Recomendamos revisar lo ya comentado acerca de las disposiciones de la LOPE sobre el particular.
valiosas para la gestin, aunque suponemos que las mismas se materializan a travs de
convenios de cooperacin interinstitucional entre los tres diferentes niveles de gobierno,
convenios en los cuales se promueve el uso de las herramientas tecnolgicas
disponibles, que consideramos se refieren en su mayora a los sistemas informticos y
de conectividad, como la informacin geogrfica en lnea, una base de datos geogrfica
regional, as como un Directorio Nacional de Datos Espaciales, que integren portales de
metadatos (portales de catlogos con accesos a datos geogrficos), los que permitan
descubrir, evaluar y acceder a recursos geo-espaciales152.
cc:
152
Todo esto apunta a cambiar las administraciones pblicas hacia una ordenacin
ms estratgica de la formulacin de polticas, un cambio en la forma en la que los
organismos se organizan, un sistema de gestin financiera que haga nfasis en los
resultados y un sistema de personal descentralizado que ponga mayor nfasis en la
gratificacin por el desempeo153. Al final, tal como lo afirma un Informe del Banco
Mundial sobre las reformas del sector pblico en Colombia, los problemas relevantes en
cuanto a la gestin pblica son: tener prioridades estratgicas claras, formas ptimas
para proveer servicios, formas adecuadas de organizacin de las entidades pblicas,
especificacin de objetivos fundamentales, sistemas modernos de gestin, una gestin
financiera efectiva, sistemas de informacin de desempeo, capacidad institucional, as
como sistemas eficientes de personal.
Sin embargo, esta nueva gestin pblica regional que podra implementarse en
los GGRR se ve continuamente condicionada y parametrada por las reglas que
imponen los sistemas administrativos nacionales, lo cual responde a una lgica de
organizacin interna propia de un Estado Regio-Local, en el cual la autonoma regional
se encuadra en su real dimensin de garanta institucional y no de soberana ilimitada.
A ello se aaden las disposiciones especficas de las normas de control interno que
limitan an ms el desempeo por resultados que un sistema gerencial de gobierno
pblico pueda querer disear y llevar a cabo. Con el paso del tiempo, tal vez, estos
esquemas se flexibilicen y permitan un cambio en el planteamiento de estrategias de
desarrollo audaces y arriesgadas que conlleven una reforma de la manera en la cual se
entiende una administracin pblica al servicio de la colectividad y no principalmente de
las disposiciones normativas de un Estado, que por muy bien hechas que estn son tan
slo el medio para el fin pblico que se persigue con las polticas regionales.
El segundo prrafo del artculo hace mencin a la distincin que existe entre
dirigir por un lado, y ejecutar y administrar por el otro, los destinos de una entidad
pblica. La funcin de direccin se encuentra claramente establecida para el Presidente
Regional (y el Vicepresidente cuando sea el caso), electo por la poblacin justamente
para ello, mientras que las funciones ejecutivo-administrativas se encomiendan a la
Gerencia General Regional y a los Gerentes de Lnea.
Como vimos anteriormente, estos gerentes no slo son aquellos previstos en la
LOGR, sino que todos los que segn el ROF de cada Gobierno Regional (aprobado por
Ordenanza Regional emitida por el Consejo Regional) se consideren como necesarios
para el cumplimiento de las funciones que corresponde poner en prctica a los GGRR.
Entonces, cada ROF establecer con precisin las funciones ejecutivas y
administrativas de las diferentes gerencias regionales, tratando de no duplicar esfuerzos
y competencias entre las mismas, y con la perspectiva que las funciones que los
Gobiernos Regionales deben ejercer no se reducen nicamente a aquellas contenidas
en las competencias exclusivas, sino tambin a las compartidas, que les sern
transferidas, en gran parte en diciembre de 2008, y las delegadas que puedan asumir
en el tiempo.
Finalmente, el artculo hace referencia a las supervisiones o controles por parte
de los distintos sistemas administrativos que rigen el accionar de los GGRR y la
importancia de conocer con certeza las normas y disposiciones de cada uno de ellos,
con el fin de no transgredir las mismas en el momento de ejecutar las funciones de
direccin, ejecucin y administracin del Gobierno Regional. Sobretodo, teniendo en
cuenta que en nuestra realidad los rganos de control an no se convierten en los
153
LOSADA I MARRODN, Op. Cit., pp. 78-79. En ese mismo sentido, se expres la Dra. Miriam Ivanega
en su conferencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho Administrativo realizado en la PUCP,
Lima, Per, abril 2008.
LBD
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica, Ley N 27785
R.D. N 082-2003-EF-77.15
154
VSQUEZ BARQUERO, Antonio. Poltica Econmica local. Madrid: Pirmide, 1993, p. 45.
ZEGARRA VALDIVIA, Diego. El Servicio Pblico: fundamentos. Lima: Palestra editores, 2005, pp. 336337.
156
Ibd., p. 132.
157
Cf. HERRERA, Carlos. La lengua de los derechos en la relacin jurdica pblica o el lmite objetivo a la
accin del gobernante. Lima: IPEAPE, 2005, pp. 63-65. Continuando con la referencia al Dr. Garca de
Enterra se citan las siguientes frases del maestro espaol: la municipalizacin ha jugado histricamente
como la primera ruptura de este esquema al postular la posibilidad de una gestin industrial y mercantil
realizada directamente por la misma Administracin (sin necesidad de un concesionario interpuesto) tanto
para la realizacin de servicios pblicos como para la de simple gestin econmica, calificada as desde el
punto de vista sustancial. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La actividad industrial y mercantil de los
municipios. En: RAP, Madrid: CEC, mayo-agosto 1955, N 17, pp. 87-138.
158
De particular importancia constituye el citar lo dispuesto en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, La presente Ley tiene por finalidad establecer el
rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del
inters general...
T.U.O de las normas que regulan la entrega en concesin de las obras pblicas de
infraestructura y los servicios pblicos, aprobado por DS N 059-96-PCM
Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, Ley N 28059 y su
Reglamento, aprobado por DS N 015-2004-PCM
Ley que elimina sobrecostos en la provisin de obras pblicas de infraestructura
y de servicios pblicos mediante inversin pblica o privada, Ley 28754 y su
reglamento aprobado por DS N 110-2007-EF
LOPE
Jerarquizacin de bienes, activos por su alcance nacional, regional y local
aprobado por DS N 023-2004-PCM
Ley que impulsa la inversin pblica regional y local con participacin del sector
privado, Ley N 29230
160
UGARTE, Mayen. Apuntes para apoyar la discusin del Proceso de Descentralizacin. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 95-96.
CAPITULO VIII
TTULO III
ORDENAMIENTO NORMATIVO REGIONAL
CAPTULO I
RGIMEN NORMATIVO
Artculo 36.- Generalidades
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento
jurdico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno
Regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y disposiciones de los gobiernos
regionales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y
simplificacin administrativa.
161
Cf. PONCE, Ximena, SILVA Roxana & VELA, Mara del Pilar.Mecanismos de control social: Caja de
herramientas. Quito: Fundacin Esquel, 2005, p. 75.
Ver entre otros, MIELE, CALAMANDREI, VIRGA, STURZO, GHERA, SALEMI, DE GENNARO, CASCIO,
LIGNOLA, FERRARA, MARTINES, BALLADORE PALLLIERI, BISCARETTI DI RUFFIA, DLESSIO,
PEGOLESI, ZANOBINI, GIANINI y MORTATI, entre otros citados por FERRANDO BADA, Juan. El Estado
Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978., pp. 389 y ss.
que gozan de la categora de ley en las jurisdicciones de los GGRR que las emiten (por
disposicin constitucional), por otro lado no deja de ser cierto que el Congreso de la
Repblica y el Ejecutivo, a nivel del Gobierno Central, no pueden atentar contra las
normas que conforman la garanta institucional de creacin y funciones de los GGRR, y
que al mismo tiempo se deben seguir los mecanismos constitucionalmente establecidos
para dejar sin efecto o derogar una Ordenanza Regional que se considere no ha
respetado dichos lmites, que es a travs de la interposicin de una accin de
inconstitucionalidad. Por tanto, no cualquier norma emitida por el Congreso constituye
de facto una norma que sea de mayor jerarqua que las normas regionales o locales,
que tambin gozan del rango de ley en sus respectivas jurisdicciones, con las
precisiones del caso163.
En esa lnea de ideas, existen una serie de lmites que las normas regionales
deben respetar al momento de ser emitidas, de lo contrario seran invlidas:
a) Territorial, los poderes de la regin no se pueden extender ms all de los
lmites de su circunscripcin, y slo se puede proveer a los intereses de su
territorio.
Sobre la base de este lmite territorial podemos disear el siguiente modelo de
primaca normativa en el Per:
163
Por lo expuesto, nos mostramos en desacuerdo con lo expresado por Jorge Dans cuando sostiene que
no cabe aceptar que una Ordenanza Municipal (o Regional) pueda contravenir lo establecido en una ley
porque la asignacin de rango de ley que realiza el numeral 4) del artculo 200 de la CPP slo permite
entender que las Ordenanzas Regionales o Municipales son las normas de mayor jerarqua dictadas por el
respectivo rgano de Gobierno Descentralizado (regional o local) en su respectiva circunscripcin, pero
siempre subordinadas al ordenamiento jurdico nacional. Cf. DANS, Jorge. Panorama General del
Derecho Administrativo en el Per. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAPUIM, 2005, p. 550. El autor no ha considerado en su afirmacin, que estimamos debera ser precisada pues
resulta un tanto genrica, el supuesto que hemos sealado lneas arriba, lo cual es corroborado por el TC
en la sentencia de dicho organismo, que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por
los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de
coca. De esta forma, si se entiende por ordenamiento jurdico nacional cualquier ley emitida por el
Congreso, que inclusive invalide una Ordenanza Regional o Municipal, sin modificar para ello previamente
la LBD, la LOGR o la LOM, entonces esta ley constituye un atentado directo a la propia CPP, y al
denominado Bloque de constitucionalidad regio-local. De esta manera, el peligro de sostener una
afirmacin en ese sentido, se verifica en el hecho que cualquier ley que sea aprobada por el Congreso y
que pueda contener disposiciones que justamente vulneren las competencias constitucionales o legales
atribuidas a los GGRR tenga que ser acatada sin miramientos por los GGRR, por el simple hecho que estas
normas forman parte del ordenamiento jurdico nacional. Esto pone en riesgo constante la autonoma
poltica, administrativa y econmica de los niveles descentralizados de gobierno, tal como lo han sostenido
los tratadistas alemanes defensores del concepto de garanta institucional subnacional, y en Espaa el Dr.
Luciano Parejo, as como el mismo Garca de Enterra al sostener que las normas autonmicas no son
jerrquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que para explicar su primaria relacin con stas no
hay que acudir al principio de jerarqua, sino al principio distinto de competencia, por ello el problema bsico
de todas las autonomas es justamente la delimitacin del mbito competencial donde esa autonoma
puede producirse. Adems de ello, este tipo de subordinacin de las normas regionales a cualquier norma
que constituya parte del ordenamiento jurdico nacional, como hemos podido apreciar, no sucede y no es
compatible con la naturaleza de ningn Estado Regional, por lo que bastara analizar con mayor detalle los
fundamentos de las jurisprudencias de los Tribunales espaoles e italianos sobre este aspecto en
particular.
E
S Constitucin
LBD
T
LOPE
A
T
A
L
R
E
G
I
O
N
A
L
CONST
CONST
LBD
LOGR
L
O
C
A
L
LBD
LOM
Cf. PALADIN, L. Il Limite di merito delle leggi regionali. En: Riv. Trim. Dir.pubbl, Miln, 1957, pp.624-625,
citado por FERRANDO BADA, Juan; Op. Cit., p. 419. Aunque recientemente en el Senado italiano se
pretende reinstaurar este control de oportunidad, en base a razones del inters nacional que pudieran estar
afectando las regiones con sus disposiciones normativas.
165
Slo en el caso de Sicilia no se estableca el visto bueno previo.
166
Articulo 127 de la Constitucin Italiana.
167
emitidas por otro nivel de gobierno. Ni siquiera el Congreso puede emitir una norma que
deje sin efecto una ordenanza regional.
cc:
LOM, art. 39 al 43
Exp. N 00005-2003-AI, del 03/10/03, FJ 10 (Sentencia del TC)
170
Cf. FERRANDO BADA, Juan, Op. Cit., p. 413. La Ley 12/1983, Ley del Proceso Autonmico espaol,
establece en su artculo 3 que el Gobierno velar por la observancia de parte de las CCAA de la normativa
estatal aplicable y podr formular requerimientos procedentes a fin de subsanar, en su caso, las
deficiencias advertidas.
172
La cual incorpora a la Ordenanza Regional N 015-2004-CR-GRH un artculo por el cual se declara la
legalidad del cultivo de la hoja de coca en la jurisdiccin del GGRR de Huanuco, para el consumo directo
(en la modalidad de chaccheo), con fines medicinales, ceremoniales y de industrializacin lcita.
173
Cabe sealar que los textos literales de las Ordenanzas regionales sealan la palabra patrimonio
regional natural, biolgico, cultural e histrico en el caso del Cusco y de patrimonio cultural y de seguridad
alimentaria de la Regin Huanuco, debiendo hacerse la precisin correspondiente a que el trmino regional
o regin no es aplicable jurdicamente hablando, an, a la actual configuracin poltica del pas, hecho que
debi ser considerado por ambos GGRR.
Normas Transversales
Ordenanzas
Leyes Ordinarias
Para exponer las cosas en el lenguaje ms claro posible, debemos afirmar que
la inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional no es un proceso nicamente que
analiza si existe una disposicin constitucional concreta que haya sido violada por una
norma con rango de ley a nivel regional, sino que se vincula ineludiblemente, en la gran
mayora de casos, con el concreto contenido competencial consignado en las normas
emitidas por este nivel de gobierno, que justamente clarifiquen si el margen de
174
Segn lo establecido por el artculo 16 de la LBD y lo regulado en los artculos 109 al 113 del Cdigo
Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237.
175
Porque a nivel legal, la propia LBD establece en su artculo 10.2 que los Poderes Legislativo y Ejecutivo,
no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los Gobiernos Regionales y
Locales.
176
Cf. nuestra obra, Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralizacin Peruano.
Vol. I. Lima: Jaime Campodnico Editor. 2005, pp.127-128 y 173. La razn principal de denominarlo como
Estado Regio-Local se basa en que los GGRR y los GGLL en nuestro pas poseen la misma autonoma
poltica, administrativa y econmica, no existiendo relacin de jerarqua entre los mismos, a diferencia de lo
que ocurre en los estados meramente denominados como regionales.
177
Por tanto resulta preocupante que el Gobierno Regional de Puno, mediante Ordenanza Regional dictada
el presente ao haya vuelto a poner el tema de la legalizacin del cultivo de la hoja de coca, luego del
pronunciamiento del TC sobre el particular. Consideramos que actitudes como sa no respetan el marco
jurdico de actuacin de los niveles subnacionales de gobierno y causan que todo el proceso de
regionalizacin se ponga en peligro.
cultural178 y del GGRR promover la declaracin como tales por los organismos
competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin,
pero no compete declararlos formalmente a travs de una Ordenanza Regional.
El tema referido a la legalizacin del cultivo de la hoja de coca en los
departamentos de Cusco y Huanuco, ciertamente el ms polmico de la sentencia,
involucra artculos de la propia CPP, Tratados y Convenciones Internacionales sobre
estupefacientes y polticas nacionales establecidas sobre la materia, lo cual hace
nuevamente que nos encontremos ms que ante una inconstitucionalidad propiamente
dicha, ante una falta de poder legislativo por parte de los GGRR para normar este tipo
de asuntos que son competencia del Gobierno Nacional, por lo que las Ordenanzas
Regionales estaran legislando, al margen de las buenas intenciones que se posean al
respecto179, sobre materias ni constitucional, ni legalmente conferidas a los mismos180.
Por lo antes expuesto, las Ordenanzas Regionales, supremas expresiones de la
autonoma poltica de los Gobiernos Regionales poseen un rango jerrquico normativoterritorial de Ley en el sistema constitucional y administrativo del Estado peruano181 y
por tanto cumplen un rol fundamental dentro de la organizacin de los actuales
departamentos y futuras regiones del pas, en cuanto a regular y explicitar las
competencias y funciones que poseen, afectando por ello las libertades de los
ciudadanos en cuanto a la consecucin del bien comn en dichos territorios.
Es de esta manera que la autonoma regional poltica jams debe entenderse
fuera del contexto unitario del ordenamiento jurdico peruano quien fue justamente el
que se la atribuy, y tampoco desentendida de la naturaleza del Estado Regio-Local
peruano que se est formando progresivamente.
Autonoma no significa autarqua, independencia, soberana, anarqua, desunin
o separacin, sino que representa la forma ms viable para que los Gobiernos
Regionales puedan ejercer las competencias que les han sido legalmente conferidas en
sus jurisdicciones. Slo respetando las mismas y analizando con cuidado, antes de
promulgarlas, el contenido de las Ordenanzas Regionales, comparndolas y
178
Aunque nada impide formalmente a que el propio Congreso de la Repblica del Per emita una norma
en la cual se declara patrimonio cultural o natural de la nacin a la planta de la hoja de coca.
179
Puesto que debe quedar claro que la hoja de la coca s tiene aplicaciones ancestrales, fines y utilidades
lcitas que justamente han sido canalizados legalmente a travs de las entidades competentes como la
Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) o la Empresa Nacional de la Coca
(ENACO S.A.) y que el relacionar directamente hoja de coca con elaboracin de cocana constituye un
grave desconocimiento e ignorancia de la real dimensin del tema y bajo ningn punto de vista puede
sostenerse el mismo como argumento esencial para derogar las ordenanzas regionales pertinentes.
180
Al respecto, el fundamento 155, literal b) de la Sentencia del TC precisa que los GGRR tienen la
atribucin, en esta materia, de dictar normas de desarrollo de la poltica general y legislacin nacional
diseadas por el Gobierno Nacional.
181
Por lo que no nos parece acertado el comentario expresado en la obra de Franz Barrios, Aplicaciones de
Sistemtica Op. Cit.,pp. 85-87, en el sentido que existira una contradiccin en el texto constitucional
peruano cuando sostiene que las ordenanzas regionales y locales son materia de acciones de
inconstitucionalidad como las leyes del congreso. Inclusive cuando afirma que la LOGRno explicita que las
normas llamadas por ella ordenanzas regionales, que norman asuntos de carcter general, tengan
carcter de ley, puesto que este carcter de rango de ley les viene conferido por la propia Constitucin
Poltica en su artculo 200 y sobretodo, por la jurisprudencia del TC que reiteradamente ha afirmado dicho
carcter de las Ordenanzas Regionales peruanas. De esta manera, la sistmica constitucional que aplica
Franz Barrios para el caso peruano tambin debe tomar en consideracin las construcciones jurdicas que
el TC realiza sobre el texto constitucional y no slo la fra lectura de los artculos de la misma, ya que una
de las fuentes ms importantes del derecho es la jurisprudencia, y en este caso la jurisprudencia
constitucional es vinculante para todas las decisiones judiciales que se tomen respecto a dicho tema. Por
tanto, la afirmacin que las ordenanzas regionales tienen rango de Ley, no slo representa el pensamiento
de una parte de la doctrina peruana, sino tambin del supremo intrprete de la Constitucin Poltica del
Per, reafirmando el carcter de Estado Regio-local que hemos propuesto para el caso peruano.
LOM, art. 41
LOGR, art. 36 y 37
acta su posicin y los motivos que la justifiquen. El Secretario har constar este voto en el acta junto con la
decisin adoptada. 100.3 En caso de rganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario
se acompaa el voto singular que hubiere.
189
Artculo 102 de la LPAG, Acta de sesin: 102.1 De cada sesin es levantada un acta, que contiene la
indicacin de los asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de
deliberacin, cada acuerdo por separado, con indicacin de la forma y sentido de los votos de todos los
participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisin adoptada y su fundamento. 102.2 El
acta es leda y sometida a la aprobacin de los miembros del rgano colegiado al final de la misma sesin o
al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos especficos ya
aprobados, as como el pleno autorizar la ejecucin inmediata de lo acordado. 102.3 Cada acta, luego de
aprobada, es firmada por el Secretario, el Presidente, por quienes hayan votado singularmente y por
quienes as lo soliciten.
LOM, art. 42
LPAG
LOM, art. 43
Como un caso a citar del Derecho Comparado, en Italia, las leyes regionales son
promulgadas por el Presidente Regional, sin embargo la Constitucin italiana deja al
futuro estatuto regional la regulacin concreta de la publicacin de estas leyes y
reglamentos regionales, los cuales usualmente se publican en la Gaceta Oficial y en el
Boletn de la regin190. La promulgacin y publicacin de estas leyes regionales deben ir
precedidas del visto bueno del Comisario del Gobierno, sin este visto bueno no tiene
lugar la publicacin de este tipo de leyes, inclusive en los casos en los cuales haya sido
impugnada por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional por vicios de legitimidad o
ante las Cmaras por estar en aparente contraste con el inters nacional o con el de las
otras regiones, por lo que la ley no tiene efectividad hasta cuando estos rganos hayan
emitido dictamen favorable191.
De acuerdo a lo dispuesto en el presente artculo, las Ordenanzas Regionales
(que entendemos fue lo que quiso decir el legislador al hablar de normas de inters
general, aunque con dicho trmino tambin se podra incluir a los Decretos Regionales)
deben publicarse en el Diario Oficial El Peruano para considerarse como exigibles y
vlidas legalmente hablando, adems de ello debern ser publicadas en el diario
encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdiccin regional. Entendemos que
una Ordenanza Regional que no cumpla con este requisito formal, aunque haya sido
aprobada por el Consejo Regional no ser reconocida como legalmente vlida, al no
satisfacer una de las caractersticas esenciales de las normas con rango de ley. Lo que
suele suceder en estos casos es que los GGRR publican la Ordenanza (el aspecto
formal de la misma) mediante la cual se aprueba determinado asunto, pero el texto
ntegro de la misma se encuentra en la Web del Gobierno Regional.
Esto no sucede de la misma forma con los Gobiernos Locales que no tienen la
exigencia de publicar sus Ordenanzas en El Peruano. El caso de los Decretos
Regionales y los Acuerdos del Consejo se regula por lo que disponga el Reglamento
que dicte el propio Gobierno Regional.
cc:
CAPTULO II
RGIMEN LABORAL
Artculo 44.- Rgimen laboral
Los funcionarios y servidores a cargo de los Gobiernos Regionales se sujetan al
rgimen laboral general aplicable a la administracin pblica, conforme a ley. El rgimen
pensionario aplicable a los trabajadores sealados en el prrafo anterior se regula por la
legislacin especfica de la materia. Los trabajadores que se encuentren incorporados al
rgimen del Decreto Ley N 20530, podrn mantener dicho rgimen, de acuerdo a Ley.
Los dems trabajadores se regirn por las normas del Sistema Nacional de Pensiones o del
Sistema Privado de Pensiones, segn corresponda, conforme a ley.
Esta norma tiene vigencia en tanto no se apliquen las disposiciones especficas
de la Ley Marco del Empleo Pblico (cuyo Ttulo II acaba de ser derogado) o de la
famosa Ley de la Carrera Pblica, que an no se aprueba. Lo nico que se han
aprobado son una serie de normas vinculadas al denominado servicio civil peruano, que
entendemos actan como parches de una verdadera legislacin laboral pblica.
Ejemplo de ello son los Decretos Legislativos N 1023, por el cual se crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, el N 1024, por el cual se crea y regula el cuerpo de
Gerentes Pblicos y el N 1025, por el que se aprueban normas de capacitacin y
rendimiento del sector pblico.
Una primera precisin a realizar es que debe entenderse por funcionarios y
servidores de los GGRR a los empleados pblicos en general, segn lo establecido en
el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su reglamento donde se establecen las
sanciones correspondientes a las infracciones que se cometan al mismo.
Hay que concordar este artculo con las normas de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, las disposiciones sobre la funcin pblica en general, asimismo,
con lo referido a las modificaciones efectuadas a dichas normas y a las resoluciones
especficas emitidas por el extinto CND sobre el concurso pblico para elegir a los
Directores Regionales que pertenecan a los diferentes Sectores. En los casos
especficos de los Gobiernos Regionales de Lima-Provincias y el Callao, la situacin
laboral de sus trabajadores es sui generis, por herencia de las disposiciones laborales
que regulaban en especfico a estos ex CTARES, y por tanto en la actualidad gozan de
192
Segn datos proporcionados por el Ministerio para las Administraciones Pblicas (MAP) de Espaa,
Direccin General de Cooperacin Territorial. Enero de 2002.
TTULO IV
FUNCIONES
CAPTULO I
FUNCIONES GENERALES
Artculo 45.- Funciones Generales
Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercern con sujecin al
ordenamiento jurdico establecido por la Constitucin, la Ley de Bases de
Descentralizacin y dems leyes de la Repblica:
a) Funcin normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance
regional, regulando los servicios de su competencia.
b) Funcin de planeamiento.- Diseando polticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases Descentralizacin y a la
presente Ley.
c) Funcin administrativa y ejecutora.- Organizando, dirigiendo y ejecutando los
recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas, necesarios para la
gestin regional, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales.
d) Funcin de promocin de las inversiones.- Incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales, creando los instrumentos necesarios para tal
fin.
e) Funcin de supervisin, evaluacin y control.- Fiscalizando la gestin
administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales y la
calidad de los servicios, fomentando la participacin de la sociedad civil. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 4 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 45.- Concordancia de polticas sectoriales y funciones generales
202
proteccin del nio y del adolescente, salud y turismo209. La gran diferencia del sistema
ecuatoriano de transferencia de competencias con otros sistemas se manifiesta en que
segn la Ley de Descentralizacin y Participacin Social de 1997, es potestad de los
Gobiernos Locales solicitar al Gobierno Central las competencias siendo obligatorio que
ste las transfiera, con ello la responsabilidad pesa ms en las decisiones finales que
tomen las instancias locales que en la ejecucin por parte del mbito nacional,
estableciendo el sistema de convenios para formalizar la transferencia.
En Argentina, la Constitucin nacional distribuye el poder del Estado entre la
Nacin y las provincias. Las atribuciones estatales han sido clasificadas, de acuerdo al
mbito y el modo de las mismas en la siguiente forma: a) delegadas al gobierno federal,
b) conservadas por las provincias, y c) concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos210.
De esta forma, en Argentina cada una de las provincias conserva todo el poder no
delegado, dndose sus propias instituciones y rigindose por ellas (poder residual de
las provincias)211. La Constitucin argentina habra escogido un sistema segn el cual
todo lo que no se atribuye al estado federal se considera reservado a los estados
miembros, pues la capacidad es la regla para stos y la incapacidad es la
excepcin212.
En Italia, las regiones con autonoma comn tienen competencia normativa en
las siguientes esferas: organizacin de las funciones o de los entes administrativos
dependientes de la regin; circunscripciones municipales; polica local o urbana; ferias y
mercados; beneficencia pblica y asistencia sanitaria y hospitalaria; instruccin artesana
y profesional; asistencia escolar; museos y bibliotecas de los entes locales; urbanismo;
turismo e industria regional; vas, acueductos y obras pblicas de inters regional;
navegacin y transporte lacustres; aguas minerales y termales; canteras y hornagueras,
caza, pesca en las aguas interiores; agricultura y bosques; artesanado; otras materias
sealadas en las leyes constitucionales213.
En Espaa, la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE), para el adecuado ejercicio competencial, impulsa el
proceso de reestructuracin de la Administracin perifrica del Estado, en la lnea de la
llamada Administracin nica (atribucin de las funciones ejecutivas a la
Administracin de las CCAA), como una decidida profesionalizacin de numerosos altos
cargos (Directores Generales, Sub secretarios, Secretarios Generales Tcnicos, Sub
delegados) elegibles nicamente entre personas de cualificacin acreditada214.
En los denominados estados regionales, o regio-locales como el peruano, existe
un reparto horizontal de competencias, o distribucin entre los rganos legislativos
estatales y regionales de las materias legislativas y un reparto vertical, cuando la misma
materia se distribuye entre los rganos legislativos estatales y regionales. El reparto de
competencias puede ser de enumeracin bilateral: la constitucin enumera las materias
asignadas al Estado y a las regiones, estatal, la constitucin slo enumera las
competencias del Poder central (constituciones federales) y enumeracin regional, slo
se enumeran las de las regiones, existiendo presuncin de competencia a favor del
estado en las materias no atribuidas a las regiones.
209
215
Segn Ferrando Bada, citando a Virga, en la competencia integrativa los principios materiales contenidos
en las leyes estatales condicionan ms estrechamente la actividad legislativa regional, de tal forma que slo
consienten la promulgacin de normas subsidiarias de actuacin (secundarias respecto a las principales) y
de integracin (regulan las materias que no hayan sido reglamentadas expresamente). Cf. FERRANDO
BADA, Juan, Op. Cit., p. 387.
216
De esta forma, las leyes promulgadas por el Estado sobre materias que son de la competencia exclusiva
de la regin extienden su eficacia al territorio de la regin slo en el caso que hayan sido promulgadas con
anterioridad a la ley regional. Cf. Ibd., p. 390.
217
A pesar que el Presidente de la Repblica, en el ao 2006, manifest a la ciudadana que entre las
medidas ms importantes de la descentralizacin se encontraba la transferencia de las empresas
distribuidoras de electricidad: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL a los Gobiernos Regionales de Puno,
Ucayali y Arequipa, respectivamente, hecho que a la fecha no se ha llevado a cabo. El caso del anuncio
presidencial referido a que la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) pasara a la administracin del
Gobierno Regional del Cusco tampoco se ha concretizado, aunque el mismo deber formalizarse mediante
una Ley del Congreso (a diferencia de lo que suceder con las distribuidoras elctricas en las que slo se
requerir de un DS), debido a que ENACO opera y tiene activos no slo en el departamento del Cusco, sino
en varios departamentos que an no constituyen una regin.
218
En la parte de los considerandos del DS N 023-2004-PCM se precisa que las empresas estatales
debern ser jerarquizadas mediante una norma legal especfica (no especifican cual), por la especialidad de
su tratamiento y criterios tcnicos de alcance regional y nacional de cada una de ellas. Esto se refleja en el
artculo 2.3, literal d), de la misma norma, cuando se dispone que constituye un bien que pertenece al nivel
nacional la infraestructura pblica a cargo de la administracin de Entidades pblicas conformantes del
Gobierno Nacional, excepto las Empresas Estatales que debern ser jerarquizadas mediante norma
especfica. Ahora bien, la norma especfica debe entenderse, de manera restrictiva, es decir como un
Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, debido a lo consignado en el
artculo bajo comentario, ya que dicha disposicin normativa hace mencin expresa a las empresas del
Estado, como uno de los bienes estatales que requieren estar jerarquizados mediante Decreto Supremo.
CAPTULO II
FUNCIONES ESPECFICAS
Artculo 46.- Contexto de las funciones especficas
219
MUOZ MACHADO, Santiago. Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas. Madrid: CIVITAS,
1982, p. 318.
220
LUCAS VERD, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Madrid: Editorial Tecnos S.A, Vol. IV, 1984, pp. 670671.
221
GERPE, Manuel, Criterio para un reparto de competencias entre el Estado y las Regiones; En:
Federalismo y Regionalismo, Op. Cit., p. 472.
222
Defensora del Pueblo, Reporte de la supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Defensora del Pueblo, 2006, p. 12.
Por estas razones, podemos afirmar que no se estara cumpliendo cabalmente con el
principio de neutralidad fiscal, similar al de suficiencia, el cual seala que el
financiamiento descentralizado debe ser suficiente para financiar los gastos de los
GGRR y GGLL223.
Se debe sealar que las funciones especficas contempladas en la presente
norma han sido, en nuestra opinin, indebidamente desagregadas en facultades, esto
ha sido contemplado, en gran medida, en los planes anuales de transferencia de
competencias de los ltimos aos.
Siguiendo con esta lnea de ideas, los mayores problemas que se han
presentado en cuanto a la transferencia de funciones por medio del sistema de
acreditacin han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos especficos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso pblico, escasa concertacin
entre Sectores y Gobiernos Regionales y falta de adecuacin administrativa,
especialmente en el caso del Gobierno Regional del Callao224. En el caso de las
adecuaciones administrativas es responsabilidad de los Sectores realizar las acciones
pertinentes, como por ejemplo establecer la pertinencia de conformar Direcciones
Regionales de determinados mbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas gerencias regionales se
convierten automticamente en Direcciones Regionales a falta de stas.
Cabe resaltar que muchas crticas se han esgrimido sobre la operatividad y
funcionalidad del Sistema de Acreditacin en cuanto a las finalidades que contempla,
puesto que en los dos primeros aos de vigencia del mismo ste se ha reducido a un
recuento o chequeo de insumos comunes en todos los GGRR que recibirn
determinada funcin225. As, esto requiere de un proceso de acompaamiento para no
slo verificar que existen los insumos, sino tambin analizar cmo la combinacin de
stos (recursos humanos, materiales, financieros, sociales y polticos) permite producir
los bienes y servicios deseados, y de acuerdo a ello, definir los procesos de creacin de
capacidades adecuados a los problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales226. Los
aspectos positivos que se han contemplado con referencia al Sistema de Acreditacin
se conectan con la creacin de espacios de concertacin y planificacin
institucionalizados en los Gobiernos Regionales, inicio de la transferencia concreta de
recursos y funciones en los niveles descentralizados y la puesta en marcha del
presupuesto participativo con carcter obligatorio para todos los GGRR.
A nuestro entender, y con el fin de clarificar un tanto el controvertido aspecto de
las competencias de los Gobiernos Regionales peruanos, debemos precisar que la
LOGR se lee de distintas formas en lo que respecta a los artculos que vienen a
continuacin, desde el 47 al 65 inclusive.
De esta manera tenemos, por un lado, Gobiernos Regionales que han
acreditado ser competentes para el ejercicio de las funciones (y facultades)
Recomendamos revisar con detalle esta publicacin donde se analiza el proceso de transferencia de
funciones en diversos sectores a nivel nacional.
223
Cf. VVAA, Descentralizacin Fiscal: Marco Conceptual, Santiago de Chile: CEPAL, 1993.
224
Fuente: pgina Web de la Secretara de Descentralizacin de la PCM. Defensora del Pueblo:
Descentralizacin y Buen Gobierno.
225
Otras crticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditacin se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinicin de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de produccin de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditacin y el de formulacin y
aprobacin del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Da, IDD (www.grupoidd.org), entre otros.
226
UGARTE, Mayn, Op. Cit. p. 68.
consignadas en los Planes Anuales de Transferencia de los aos pasados y que por
tanto ya pueden poner en prctica dichas funciones, que son muy pocas en realidad.
Por otro lado, tenemos a Gobiernos Regionales que slo han acreditado ser
competentes para el ejercicio de una reducida parte de dichas funciones, por lo que no
pueden ejercer aquellas para las que no han sido acreditados. Asimismo, tenemos leyes
especficas en el pas que regulan muchas de las funciones que figuran en la presente
Ley Orgnica y que respecto a las cuales los Gobiernos Regionales vienen ejerciendo
sin necesidad de acreditacin alguna. Esto se verifica por ejemplo, en los casos de
funciones relativas al ambiente o a Defensa Civil, cuyas normas especficas ya asignan
responsabilidades concretas a los Gobiernos Regionales.
Presuponemos entonces que para este tipo de funciones la acreditacin se
reduce a una mera formalidad que indicara en todo caso la no necesidad de acreditar
nada para las mismas. Si es que se cumple con lo dispuesto en el Plan Anual de
Transferencias del ao 2007 donde se simplifica el procedimiento de acreditacin a
travs de una Directiva emitida por la PCM, y para el ao 2008 ya se han transferido la
casi totalidad de las funciones especficas que vamos a analizar muy sucintamente (por
la naturaleza del presente trabajo) en el comentario que realizaremos de los prximos
artculos (funciones pertenecientes a competencias compartidas de los Gobiernos
Regionales) entonces recin podremos decir que la LOGR se lee de igual forma para
todos los GGRR.
Este es un dato curioso que muchos expertos en la materia han obviado de
comentar, por cuanto no se puede exigir a un GGRR que cumpla determinada funcin
especfica para la que an no ha sido acreditado, as sta figure consignada en la
LOGR (claro, con las excepciones que hemos mencionado respecto a normas de
sistemas administrativos especficos). Como es difcil que todos los GGRR del Per
acrediten estar aptos para todas las funciones especficas que les debern ser
transferidas, entonces consideramos que nuestro criterio de interpretacin se
mantendr vigente en tanto existan diferentes lecturas de las funciones especficas
regionales, de acuerdo al Gobierno Regional en concreto del cual se trate.
cc:
Las modificaciones aprobadas desde el literal q) al u) del artculo 47 fueron incluidos por sugerencia de
los congresistas de la cdula parlamentaria aprista.
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Ms all del centro, Washington:
Banco Mundial, 1999, p. 24.
229
FINOT, Ivn, Op. Cit. El autor afirma que entregar a los gobiernos locales la responsabilidad de operar
esos sistemas no sera una descentralizacin poltica (el poder decisin sobre qu, cunto y con qu
recursos, en lo que se refiere a subsidios, permanecera centralizado) sino operativa.
230
FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local. Santiago de
Chile: ILPES, Publicacin de las Naciones Unidas, Octubre 2003, pp. 24 y 25.
Ministerio de
Educacin
LGE Art.68
Gobierno Regional
LGE,
ReglamentosLOGR
GDS
Unidad de Gestin
Direccin Regional Educativa Local /
LOGR
LGE
Art. 74
a) Definir, dirigir,
regular y evaluar la
a) Formular, aprobar,
ejecutar, evaluar y
poltica educativa y
pedaggica nacional
y establecer
polticas de equidad.
administrar las
polticas regionales
de educacin, cultura, de la poltica
ciencia, tecnologa,
educativa regional
deporte y recreacin. y nacional.
b) Formular,
aprobar, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo nacional.
b) Disear, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo regional y
los programas de
cultura, ciencia,
tecnologa, recreacin
y deporte.
c) Conducir el
proceso de
planificacin de la
eduacin.
h) Integrar los
diferentes programas
educativos
regionales.
o) Elaborar normas
tcnicas de carcter
arquitectnico,
estructural y
urbanstico para el
desarrollo de la
infraestructura
educativa
n) Asegurar, desde
una perspectiva
intersectorial, la
atencin integral de
los estudiantes para
garantizar su
desarrollo
m) Disear e
implementar las
polticas de
infraestructura y
equipamiento en
coordinacin con los
Gobiernos Locales.
a) Contribuir en la
formulacin
b) Disear,
ejecutar y evaluar
el proyecto
educativo de su
jurisdiccin.
m) Determinar las
necesidades de
infraestructura y
equipamiento, as
como participar en
su construccin y
mantenimiento con
el Gobierno
Regional y Local.
Gobierno Local
LOM
Institucin
Educativa LGE.
Art. 68
a) Elaborar,
aprobar, ejecutar
y evaluar
el proyecto
educativo
institucional; as
como el plan
anual y su
reglamento
interno.
f) Facilitar
programas de
apoyo a los
servicios
educativos de
acuerdo a las
necesidades de
los estudiantes,
en condiciones
fsicas y
ambientales.
h) Disear,
ejecutar y
evaluar
proyectos de
innovacin
pedaggica y de
gestin,
experimentacin
e investigacin
educativa.
b) Organizar,
conducir y
evaluar sus
procesos de
gestin
institucional y
pedaggica.
e) Propiciar un
ambiente
institucional
favorable al
desarrollo del
estudiante.
Art. 82
Art. 84
2) Disear,
ejecutar y
evaluar
el proyecto
educativo de su
jurisdiccin.
6) Apoyar la
creacin de
redes
educativas para
la participacin
y cooperacin
entre centros y
programas
educativos.
equilibrado.
b) Organizar
Programas
especiales de apoyo
al servicio educativo
que sirva para
compensar las
desigualdades y
lograr equidad en el
acceso, procesos y
resultados
educativos
e) Promover, regular,
incentivar y
supervisar los
servicios de
educacin primaria,
secundaria y superior
no universitaria.
s) Fotalecer las
instituciones
educativas,
promoviendo su
autonoma, capacidad
de innovacin y
funcionamiento
democrtico.
f) Asesorar la
gestin
pedaggica y
administrativa de
las instituciones
educativas,
fortaleciendo su
autonoma.
a) Otorgar
certificados,
diplomas y
ttulos segn
corresponda.
m) Rendir
cuentas
anualmente,
ante la
comunidad
educativa, de su
gestin
pedaggica,
administrativa y
econmica.
k) Participar, con
el Consejo
Educativo
Institucional, en
la evaluacin
para el ingreso,
ascenso o
20) Promover
la consolidacin
de una cultura
de ciudadana
democrtica y
g) Conducir el
fortalecer la
proceso de
identidad de la
evaluacin y de
permanencia del poblacin
ingreso del
personal
campesina,
personal docente y docente y
nativa y afro
administrativo.
administrativo.
peruana
j) Establecer un
plan nacional de
transparencia en la
gestin que
consolide una tica
pblica.
Conducir el proceso
de concurso pblico
de los Directores de
las UGEL y designar
a los ganadores.
Reg. De gestin
Art.54-h)
p) Fortalecer el
funcionamiento de
Organismos
Pblicos
Descentralizados y
regular la relacin
de stos con el
Ministerio
c) Regular y
supervisar las
actividades y
servicios que
brindan las
instituciones
educativas.
e) Prestar apoyo
administrativo y
logstico a las
instituciones
educativas
pblicas.
4) Monitorear
la gestin
pedaggica y
administrativa
de las
n) Actuar como
instituciones
instancia
educativas de
administrativa en su jurisdiccin,
asuntos de su
fortaleciendo su
competencia.
autonoma.
r) Desarrollar los
procesos de
profesionalizacin,
capacitacin y
actualizacin del
personal docente y
administrativo de la
regin
e) Desarrollar
acciones de
Desarrollar
formacin y
acciones de
capacitacin
personal.
permanente.
c) Diversificar y
p) Identificar las
complementar el
necesidades de
currculo bsico,
capacitacin del
realizar acciones
personal docente y tutoriales y
administrativo, y
seleccionar
desarrollar
libros de texto y
programas de
material
capacitacin.
educativo.
3) Promover la
diversificacin
curricular.
h) Definir las
polticas sectoriales
de personal,
programa de
mejoras del
personal directivo,
c) Diversificar los
currculos nacionales
atendiendo a la
realidad, necesidades
e intereses de los
educandos.
n) Identificar,
implementar y
promover el uso de
docente y
nuevas tecnologas
administrativo.
eficientes y eficaces
Implementar la
para mejorar la
carrera pblica
calidad de la
magisterial.
educacin.
Incentivar la creacin
de Centros de
Recursos Educativos
y tecnolgicos que
contribuyan a mejorar
el aprendizaje.
p) Evaluar
peridicamente los
logros alcanzados por
la regin en materia
f) Dirigir el Programa de educacin. Apoyar
Nacional de
las acciones de
Formacin y
evaluacin y medicin
Capacitacin
que desarrolla el
Permanente del
Ministerio de
Magisterio.
Educacin.
c) Elaborar los
Asegurar la calidad y
diseos curriculares la oportunidad de la
bsicos y establecer formacin inicial y el
lineamientos
servicio de los
tcnicos para su
profesores en su
diversificacin.
mbito.
m) Promover y
apoyar la
diversificacin de
los currculos de
las instituciones
educativas.
g) Formular,
ejecutar y
evaluar el
presupuesto
anual de la
institucin.
j) Cooperar en
las diferentes
actividades
educativas de la
comunidad.
i) Promover el
desarrollo
educativo,
cultural y
deportivo de su
comunidad.
d) Disear
programas
nacionales de
aprovechamiento de
nuevas tecnologas g) Ejecutar y evaluar
de informacin y
programas de
comunicacin.
alfabetizacin.
i) Apoyar el
desarrollo y
adaptacin de
nuevas
tecnologas de
comunicacin y de
informacin para
mejorar el sistema
educativo.
m) Promover una
evaluacin formativa
que motive el
desarrollo integral
del estudiante.
j) Promover y
ejecutar
estrategias y
programas de
alfabetizacin.
8) Apoyar la
incorporacin y
desarrollo de
nuevas
tecnologas
para la mejora
del sistema
educativo.
9) Promover,
coordinar,
ejecutar y
evaluar los
programas de
alfabetizacin
7) Impulsar y
organizar el
Consejo
Participativo
Local de
Educacin,
acuerdos
concertados y
vigilancia
ciudadana.
12) Promover
la proteccin y
difusin del
patrimonio
cultural de la
nacin..
Defensa y
conservacin
de los
monumentos ar
queolgicos,
histricos y
artsticos
i) Liderar la gestin
para conseguir el
incremento de la
inversin educativa
y consolidar el
presupuesto
nacional de
educacin, as como
los planes de
inversin e
infraestructura
educativa.
p) Establecer los
lineamientos
bsicos para
garantizar la
participacin de la
sociedad civil en la
orientacin y
mejoramiento de la
educacin.
s) Asesorar en la
formulacin,
i) Promover la
ejecucin y
educacin
evaluacin del
intercultural y el uso
presupuesto anual
de lenguas originarias de las instituciones
de la regin.
educativas.
13) Promover la
cultura de la
prevencin y
educacin para
la preservacin
del medio
ambiente.
c) Promover una
cultura de derechos,
de paz y de igualdad
de oportunidades
para todos.
17) Promover
espacios de
participacin
del adulto
mayor. (Artculo
84)
b) Formular, ejecutar
y evaluar el
presupuesto
educativo de la
regin.
u) Impulsar y
articular la
participacin de las
universidades,
empresas e
instituciones de la
sociedad civil en la
ejecucin de los
planes de desarrollo
regional.
e) Declarar, proteger,
conservar y promover
el patrimonio cultural
regional y local.
k) Promover y
difundir las
manifestaciones
culturales y potenciar
las instituciones
artsticas y culturales
de la regin.
m) Formular,
ejecutar y evaluar
su presupuesto en
atencin a las
necesidades de
los centros y
programas
educativos.
18) Normar,
coordinar y
fomentar el
deporte y la
recreacin de la
niez y el
vecindario.
k) Impulsar la
actividad del
Consejo
Participativo Local
Educacin, para
lograr acuerdos
concertados y
promover la
vigilancia.
Construccin
de campos
deportivos y
recreacionales
i) Promover
centros culturales,
bibliotecas, teatros
y talleres de arte,
as como el
deporte y la
recreacin
19) Promover
actividades
culturales.
11) Organizar y
sostener
centros
culturales,
bibliotecas,
teatros y
talleres de arte
en provincias,
distritos y
centros
poblados
que las funciones en esta rea especfica son diversas y sumamente profundas. Es as
que muchas funciones consignadas en este artculo no se realizaban adecuadamente
por el Gobierno Central o simplemente no se realizaban. Se debe desarrollar adems la
capacidad de un cumplimiento efectivo de las funciones en relacin con la Ley General
de Educacin, el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente, el
Proyecto Educativo Nacional y los Proyectos Educativos Regionales.
La coyuntura de principios del ao 2008 en lo que respecta a las polticas
nacionales en educacin dictadas por el Gobierno Central, concretamente referidas a la
evaluacin del magisterio, en cuanto a su nombramiento o ingreso al sector por el
criterio de poner como requisito principal el haber pertenecido al tercio superior de las
instituciones educativas en las cuales obtuvieron su grado, puso en el tapete una seria
discusin sobre los mbitos y lmites competenciales del Gobierno Nacional y de los
GGRR en temas trascendentales como la educacin de todos los peruanos.
Una de las interrogantes ms serias que se han planteado a raz del problema
suscitado y que involucr la emisin de una serie de Ordenanzas Regionales en las que
se desconoca un Decreto Supremo emitido por el MINEDU sobre el particular, es el
razonamiento de si estas normas resultaban vlidas a pesar que el DS tena rasgos de
ser ciertamente inconstitucional y que adems cada Gobierno Regional tendra las
facultades necesarias para determinar polticas regionales vinculadas al magisterio de
sus jurisdicciones.
En nuestra opinin, y retrocediendo un poco a los comentarios expresados en lo
referido al sistema normativo regional, las normas que rigen sistemas administrativos o
tcnicos del Estado, semejantes a las de las polticas nacionales peruanas no pueden
ser desconocidas por los GGRR, mucho menos con la emisin de Ordenanzas
Regionales, que si bien poseen el rango de ley en sus jurisdicciones y que por ello
algunas autoridades regionales errneamente consideran que son superiores a
cualquier Decreto Supremo. Si la norma emitida por el Gobierno Central presenta
rasgos o caractersticas de inconstitucionalidad, la va correcta para demandar la misma
constituye, en el caso de normas como los Decretos Supremos, una accin popular
planteada ante el TC. Una vez declarada su inconstitucionalidad, los GGRR pueden
emitir las normas regionales apropiadas a su realidad particular, siempre que stas se
ajusten a las competencias y funciones especficas que les hayan sido otorgadas en el
Bloque de Constitucionalidad.
Algunos temas de importancia en lo relativo a las funciones del artculo 47 son
los siguientes: implementacin de una hora adicional de estudios en los centros
educativos que tengan un solo turno, puesta en marcha del Plan Piloto de
Municipalizacin de la Educacin Peruana, la revisin del diseo curricular nacional en
cuanto a la diversificacin curricular regional con atencin a la interculturalidad, la
universalizacin de la cobertura en la educacin inicial en el rea rural, la ampliacin de
la cobertura en secundaria en el rea rural, concertacin de nuevas plazas y de
racionalizacin intergubernamental, promocin del patrimonio cultural y de la creatividad
cultural, presupuesto por resultados como instrumento de accin compartida,
incremento de la inversin por alumno con criterio de equidad, evitar la duplicacin de
programas a nivel del MINEDU, incremento de los presupuestos regionales para la
educacin y no slo entrega de presupuesto histricos de las Direcciones Regionales,
actualizacin de los Planes de Desarrollo Concertados en base a los Planes Educativos
Regionales, apoyar a los municipios a asumir funciones de manera orgnica y gradual
diferenciando el tipo de municipalidades (para lo cual se deber reorientar a los
232
BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Op. Cit., p. 25.
PINILLA CISNEROS, Susana. Estrategias para generar empleo en el Per. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 328-330.
233
UGARTE, Mayn. Apuntes para apoyar la discusin del Proceso de Descentralizacin. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 58-59.
235
Ibd. La autora afirma que a esto se le agregan los costos en que se incurrir durante el perodo de
traslado de esa responsabilidad, cautelando evitar una prdida de calidad y eficiencia en la prestacin del
servicio. Ello va de la mano con los principios esenciales que rigen el proceso de descentralizacin
peruano, mediante los cuales se pretende que los servicios que se prestan a los ciudadanos actualmente
mejoren el nivel y calidad que poseen actualmente o que por lo menos no disminuya la calidad de los
mismos cuando stos sean transferidos a los Gobiernos Regionales.
VVAA. Inclusin y Participacin: Mdulo de formacin poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, p. 10.
GISMONDI, Giovanna, El Sistema Interamericano y la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas. En: ATHINA, Lima: Grijley, Ao 2, N 3, 2007, pp. 151-170.
240
graves problemas que aquejen a nuestra sociedad, y que representan, en cierto modo,
aquello que se denominaba conciencia crtica de la sociedad241.
cc:
RODRGUEZ-ARANA, Javier, Las reformas administrativas en los ltimos aos. En: Anuario Da
Facultade de Dereito Da Universidade Da Corua, Revista Jurdica interdisciplinar internacional, N 10,
2006, p. 979.
241
Esta funcin puede ser correctamente aprovechada por los GGRR en cuanto a
la desburocratizacin de muchos trmites que actualmente se deben seguir con
INRENA para efectos de dinamizar el tema agrario y al mismo tiempo impulsar
actividades tursticas relacionadas con las zonas en donde se encuentran este tipo de
recursos, de gran inters para expertos a nivel mundial por la diversidad que presenta
nuestro pas en la materia.
El tema agrario se convierte en uno de prioritaria preocupacin para las
autoridades regionales de casi todos los GGRR debido a la prxima entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio con los EEUU, con otros pases como Canad y
previsiblemente los pases miembros de la Unin Europea, ello se ve reflejado en el
gran nmero de Decretos Legislativos que han sido emitidos con referencia al tema
agrario (ms de trece). Las razones no corresponde discutirlas en un texto de esta
naturaleza por cuanto desbordan los objetivos de esta obra, pero s nos llevan a la
reflexin de que las protestas en el futuro cercano por la mala actuacin que en este
mbito puedan desempear los GGRR ya no podr ser dirigida exclusivamente a los
funcionarios del Gobierno Central.
Por otro lado, en este artculo de la LOGR se mencionan varias funciones
interconectadas con otras funciones producto de competencias compartidas que
corresponde ejecutar a los GGRR, como es el caso de Promover, gestionar y
administrar el proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria (tema
vinculado con las funciones de COFOPRI); Promover polticas para generar una cultura
de seguridad alimentaria; Planear, supervisar y controlar, en coordinacin con el
gobierno nacional la mejora de los servicios de comercializacin agropecuaria;
Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones
de la regin, con nfasis en las micro, pequeas y medianas empresas y las unidades
productivas orientadas a la exportacin. Como se puede apreciar estas funciones se
interlazan con temas comerciales, de desarrollo social, de vivienda y dems.
Recordemos como ancdota de este tema que la transferencia de recursos
presupuestales vinculados a las funciones de promocin agraria tard, en una primera
etapa, ms de un ao en ser solucionada.
cc:
Ley que promueve la irrigacin de tierras eriazas con aguas desalinizadas, D Leg.
N 1007
Ley que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de
la Sierra y de la Selva, con los de la Costa, para mejorar su produccin y
competitividad agropecuaria, D Leg. N 1015, modificando la Ley N 26505
Ley de la promocin de la organizacin de los productores agrarios y la
consolidacin de la propiedad rural para el crdito agrario, D Leg. N 1020
Ley que regula el Sistema Nacional de Innovacin Agraria, D Leg. N 1058
D Leg. N 1059, que aprueba la Ley General de Sanidad Agraria
D Leg. N 1064, rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso
agrario
D Leg. N 1073, modifica el literal b) del artculo 10 de la Ley N 26505, Ley de la
Inversin Privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del
territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas; modificado por
el artculo nico del D Leg. N 1015
D Leg. N 1074, aprueba la Norma de proteccin de informacin de seguridad y
eficacia en el procedimiento de autorizacin de comercializacin de plaguicidas
qumicos de uso agrcola
D Leg. N 1079, establece medidas que garanticen el patrimonio de las reas
naturales protegidas
D Leg. N 1080, modifica la Ley N 27262, Ley General de Semillas
D Leg. N 1081, por el que se crea el Sistema Nacional de Recursos Hdricos
D Leg. N 1083, promueve el aprovechamiento eficiente y la conservacin de los
recursos hdricos
D Leg. N 1085, Ley que crea el Organismo de Supervisin de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre
D Leg. N 1090, aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Fe de Erratas D.
Leg. 1036 y D. Leg. 1047
DS N 011-2007-AG, aprueban transferencia de facultades del INRENA a GGRR
que suscriban Actas de Entrega y Recepcin y modifican el Reglamento de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre
D Leg. 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario y su
reglamento aprobado por DS N 048-91-AG
Ley de relanzamiento del Banco Agropecuario y su modificatoria, Ley N 29064
Ley que restablece la denominacin del Instituto Nacional de Investigacin
Agraria- INIA y precisa sus funciones, Ley N 28987
Ley que crea Sierra Exportadora, Ley N 28890
Ley de desarrollo y fortalecimiento de organizaciones agrarias, Ley N 28062
Ley que crea el programa de promocin a la formalizacin del comercio
algodonero de las variedades Tangis, Pima, Supima, del Cerro, Hazera y otras
producidas en Per, Ley N 28600
Ley que crea el Consejo Nacional de Concertacin Agraria para la reactivacin y
desarrollo del sector agropecuario y sus modificatorias, Ley N 27965
Ley de promocin del manejo integrado del control de plagas, Ley N 26744
Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las
tierras del territorio nacional y en las comunidades campesinas y nativas, Ley N
26505
Ley que establece la veda por 15 aos a tala e bosques naturales de Tumbes,
Piura, Lambayeque y la Libertad, Ley N 26258, ampliada por Ley N 26721
DS N 019-2007-AG, por el cual se dictan normas reglamentarias para la
aplicacin de la Ley N 28841, sobre adjudicacin de terrenos eriazos por parte de
Proyectos Especiales Hidroenergticos y/o de irrigacin, a favor de agricultores
afectados por ejecucin de obras
DS N 072-2006-AG, por el cual se aprueban lineamientos de polticas de Estado
para el desarrollo de la agricultura y la vida rural en el Per
tener en cuenta que las facultades concretas sancionadoras de los GGRR no deberan
superponerse a las que en este tema posea el Gobierno nacional o el Local para evitar
la duplicidad de sanciones.
En cuanto a las funciones en el tema del ordenamiento territorial (OT) de la
jurisdiccin, la primera precisin a realizarse consiste en el tema que estas funciones
son ejercidas por la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial (notar la diferencia del trmino Acondicionamiento con Ordenamiento, que
estimamos sera el ms apropiado). Al respecto, cabe mencionar que mediante el DS
N 045-2001-PCM se declar de inters nacional el OT en todo el pas, tomando como
base la Zonificacin Ecolgica Econmica, y el 23 de diciembre del 2004 se aprob
mediante DS N 087-2004-PCM el reglamento de ZEE. Es bueno recordar que tanto la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (UNFCC) y el
Protocolo de Kyoto pretenden reducir las emisiones y desarrollar formas para reducir el
CO2 excedente en la atmsfera.
Profundizando en el tema, debemos sealar que los Gobiernos Regionales son
las entidades encargadas de la ejecucin de la Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE dentro de sus respectivas jurisdicciones. Un representante de los GGRR conforma
el Comit Tcnico Consultivo relacionado con la Zonificacin Ecolgica y Econmica y
el Ordenamiento Territorial a nivel nacional.
Cada proceso de Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE desarrollado en el
mbito regional y local (macro y meso) requiere la conformacin de una Comisin
Tcnica y de manera opcional para el caso de microzonificacin.
Esta Comisin ser constituida a travs de una Ordenanza por el Gobierno
Regional y/o Local segn corresponda, y estar integrada por:
a) Un representante del (los) Gobiernos Regionales;
b) El (los) Alcalde(s) de la(s) Municipalidad(es) Provincial(es), distrital(es) de la
circunscripcin(es) donde se ubica el rea a ser materia de la ZEE;
c) Un representante de una institucin cientfica del rea de trabajo;
d) Un representante de la(s) universidad(es) del rea de trabajo;
e) Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con
competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del territorio
o los recursos naturales existentes en el rea a ser objeto de la ZEE;
f) Dos representantes de las Organizaciones de Pueblos Indgenas;
g) Dos representantes de la empresa privada; y
h) Dos representantes de los organismos no gubernamentales.
Las funciones de la Comisin Tcnica son las siguientes:
a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la
Zonificacin Ecolgica y Eco-nmica - ZEE a nivel regional y local; as como los
aspectos relacionados a la macrozonificacn nacional; y
b) Proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y procesos
de difusin y capacitacin.
El proceso de formulacin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, ser
desarrollado en tres niveles: nacional, regional y local.
superpone a la ordenacin urbanstica) son bastante amplias, por cuanto existe una
muy avanzada legislacin de ordenacin del territorio, que permite a las CCAA aprobar
los distintos planes regionales de ordenacin del territorio, incluyendo aquellos
vinculados a aspectos sectoriales como inundaciones o riesgos ssmicos243. Inclusive la
gestin de la red de parques nacionales est conferida a las CCAA.
Finalmente cabe mencionar que en el paquete de Decretos Legislativos
aprobados por el Congreso de la Repblica, entre los que se incluye la creacin del
Ministerio del Ambiente a manera de la EPA norteamericana, muchos de ellos tienen
que ver con temas ambientales debido a la misma exigencia contenida en el TLC
suscrito con EEUU referida a solucionar problemas vinculados con contaminacin
ambiental y similares, producto de las actividades extractivas a las que se dedican la
mayora de empresas exportadoras en el pas. De esta forma, los GGRR deben analizar
y aplicar con el debido cuidado la nueva normativa ambiental que rige en el pas.
cc:
243
244
Comentarios expresados en VVAA. Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima:
Congreso de la Repblica, 2005, p. 255.
con otros estados, aparte de USA. Para ello, se estima conveniente desarrollar alianzas
estratgicas entre GGRR que tengan una oferta exportable similar, o entre GGRR y las
instituciones de la sociedad civil de las zonas correspondientes, que se encuentren ms
involucradas con la materia, aprovechando las potencialidades que cada una de ellas
ofrece.
Un tema recurrente en las funciones especficas de los GGRR es el referido a la
provisin de servicios financieros adecuados para las PYMES vinculadas a las
actividades relacionadas con las mencionadas funciones especficas que se convierte
en una especie de clich de estos artculos de la LOGR, y que en todo caso debi
consignarse en las funciones generales de los GGRR. Como un dato curioso sobre las
funciones especficas de los GGRR en comercio, se puede apreciar que en el listado de
procedimientos administrativos aprobados por el MINCETUR para las Direcciones
Regionales de Comercio Exterior y Turismo, bajo la jurisdiccin de los respectivos
GGRR no se aprecia ningn procedimiento administrativo a cargo de los GGRR, por lo
que se presume que las autorizaciones, licencias y concesiones en este mbito
seguirn a cargo del Gobierno Central por un perodo indeterminado.
cc:
Decreto Legislativo N 939, que aprueba medidas para la lucha contra la evasin
y la informalidad
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo,
Ley N 27790
Ley de Facilitacin de Comercio Exterior, Ley N 28977, y su Reglamento
aprobado por DS N 022-2008-EF
Plan Estratgico Nacional Exportador
Planes Estratgicos de exportacin regional
D Leg. N 1000, que permite la regularizacin de exportaciones y dispone que la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT establecer el
procedimiento para la subsanacin de errores en las declaraciones de exportacin
D Leg. N 1011, que modifica el artculo 10 del D Leg. N 662 y el artculo 38 del D
Leg. N 757, e incorpora la suscripcin de Convenios de Estabilidad Jurdica
posteriores a la obtencin del ttulo habilitante
D Leg. N 1034, que aprueba la Ley de Represin de Conductas Anticompetitivas
D Leg. N 1035, que aprueba la Ley de Adecuacin al Acuerdo sobre las
medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio de la
Organizacin Mundial de Comercio - OMC
D Leg N 1036, que establece los alcances de la Ventanilla nica de Comercio
Exterior
D Leg. N 1044, que aprueba la Ley de Represin de la Competencia Desleal
D Leg. N 1053, que aprueba la Ley General de Aduanas
D Leg. N 1056, Ley para la implementacin de los asuntos relativos al
cumplimiento del Rgimen de Origen de las Mercaderas en el marco de los
Acuerdos Comerciales suscritos por el Per
D Leg. N 1069, que mejora la administracin de justicia en materia comercial,
modificando normas procesales
D Leg. N 1087, aprueba normas en educacin para el mejor aprovechamiento de
los Acuerdos de Promocin Comercial
D Leg. N 1092, que aprueba medidas en frontera para la proteccin de los
derechos de Autor o Derechos Conexos y los derechos de Marcas
Decreto Ley N 22342, Ley de Promocin de exportaciones no tradicionales
Normas sobre aranceles de aduanas
247
249
Donde se han implementado medidas poco eficaces como el Plan Tolerancia Cero del MTC.
Ley de Aeronutica Civil del Per, Ley N 27261 y su Reglamento aprobado por
DS N 050-2001-MTC y sus modificatorias
Ley de Promocin de los Servicios de Transporte Areo, Ley N 28525 y su
Reglamento aprobado por DS N 028-2006-MTC
DS N 019-2007-MTC, por el cual establecen criterios de clasificacin de la
infraestructura aeroportuaria del pas y la jerarquizacin de aerdromos de
propiedad pblica
Ley de Seguridad de la Aviacin Civil, Ley N 28404 y su Reglamento aprobado
por DS N 007-2006-MTC
DS N 024-2007-MTC, dictan medidas para que las carreteras a construirse
cuentan con ductos y cmaras que permitan la instalacin de infraestructura de
servicios de telecomunicaciones
Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Martimas, Fluviales y Lacustres,
Ley N 26620 , y sus modificatorias, y su Reglamento, aprobado por DS N 028DE-MGP
Ley que facilita la ejecucin de obras pblicas viales, Ley N 27628
Ley del Trabajo Portuario, Ley N 27866
Ley para Formalizar el Transporte Pblico Interprovincial de Pasajeros, Ley N
28226
Ley que declara de necesidad pblica la continuacin de la Ejecucin del Sistema
Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Ley N 28253
Ley que regula el transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, Ley N
28256
Ley de Reactivacin y Promocin de la Marina Mercante Nacional, Ley N 28583
Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las
escuelas de conductores, Ley N 29005
Ley que declara de necesidad y utilidad pblica la prestacin de servicios de
transporte areo a zonas aisladas donde no haya oferta, Ley N 29159
Reglamento de Transporte Fluvial, aprobado por DS N 014-2006-MTC
Decreto Ley N 20081, por el cual dictan disposiciones sobre inmuebles afectados
por trazos en vas pblicas
D Leg. N 98, Ley de la Empresa Nacional de Puertos del Per
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Portuaria Nacional,
aprobado por DS N 034-2004-MTC
Reglamento del Rgimen General de Infracciones y Sanciones para la Actividad
Portuaria, aprobado por DS 008-2008-MTC
Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley N 27943 y su Reglamento, aprobado
por DS N 003-2004-MTC y sus modificatorias
D Leg. N 1022, Ley que modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
Plan Nacional de Desarrollo Portuario, aprobado por DS N 006-2005-MTC
Reglamento de Jerarquizacin Vial, aprobado por DS N 017-2007-MTC
Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por DS N 032-2005-MTC y sus
modificatorias
Identificacin de las vas frreas existentes en el pas que se encuentran bajo
competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, aprobada por RD
N 034-2006-MTC
DS N 034-2007-MTC, que actualiza el Clasificador de Rutas del Sistema Nacional
de Carreteras (SINAC)
Directiva N 01-2006-MTC/14, GUA PARA INSPECCIN DE PUENTES,
aprobada por la Resolucin Directoral N 012-2006-MTC
DS N 05-94-TCC, por el cual crean el Proyecto Especial de Rehabilitacin de
Infraestructura de Transportes PERT
DS N 033-2002-MTC, por el cual crean el Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional PROVIAS NACIONAL
DS N 029-2006-MTC, por el que fusionan PROVIAS Departamental y PROVIAS
RURAL bajo la modalidad de fusin por absorcin
250
GRETEL, Nuevo diseo de las telecomunicaciones, el audiovisual e internet. Madrid: Colegio Oficial de
Ingenieros de las Telecomunicaciones, 2002.
251
Cf. VIZCARRA, Maite, Op. Cit., p. 162.
252
Ibd., p. 168. Tambin recomendamos revisar los interesantes comentarios sobre el particular aportados
por: OJEDA SUREZ, Rafael, Gestin del conocimiento en el desarrollo local. En: Retos del Desarrollo
Local. CARPIO BENALCAZAR, Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp. 269-287.
confundiendo un tema que en su mayor parte responde a criterios tcnicos antes que a
socio-polticos.
De esta forma, consideramos que los GGRR bien pueden adaptar en el futuro,
en sus Reglamentos de Organizacin y Funciones, estas funciones a la Gerencia
Regional de Infraestructura, la cual se encuentra ms cercana a las mismas.
Dentro de las funciones vinculadas a los literales d) y h), el Decreto Supremo N
027-2003-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano,
precisa que el Estado debe garantizar con respecto a la distribucin territorial:
-
Para un anlisis ms extenso sobre el particular recomendamos nuestro artculo Alcances de las
funciones municipales exclusivas y compartidas en materia urbanstica. En: Actualidad Jurdica, Lima:
Gaceta Jurdica, N 152, Julio 2006, p. 193.
253
Para nadie es un secreto que la mayor parte de los recursos econmicos con los
que cuentan diversos GGRR en la actualidad se debe a la explotacin minera,
energtica y de hidrocarburos que se efecta en sus reas geogrficas. Los porcentajes
del canon minero, petrolero, gasfero, hidroenergtico y las regalas que pagan las
empresas privadas al Estado, de acuerdo a lo estipulado en las normas vigentes, han
llegado a proporcionar a distintos GGRR, como es el caso de Cajamarca, Ancash,
Cusco, Piura o Tacna, recursos que resultan ciertamente desproporcionados con
relacin a los presupuestos por recursos por todo concepto con los que cuentan GGRR
como los de Lambayeque, Madre de Dios, Tumbes o Huanuco, por citar algunos
ejemplos.
En este apartado resulta apropiado sealar nuestra crtica al actual sistema de
distribucin de riqueza basado en el concepto de la zona donde se encuentren o
exploten estos recursos naturales. Crtica, por cuanto consideramos que en un pas tan
pobre como el nuestro la distribucin de la riqueza debe ser realizada con un mayor
criterio de equidad, privilegindose no tanto el lugar donde se extraigan estos recursos
sino las zonas donde efectivamente la presencia del Estado se haga sentir, por su falta
oportuna de intervencin. Al mismo tiempo, constituir GGRR con recursos tan
desproporcionados, que muchas de las veces no muestran ndices aceptables de
ejecucin de inversiones pblicas, constituye un autntico contrasentido, ya que ello no
solo dificulta la verdadera constitucin de regiones, por cuanto el hecho de no querer
compartir los recursos absurdamente distribuidos con este criterio se convierte en una
de las razones fundamentales para que las poblaciones de departamentos colindantes
se muestren renuentes a unirse.
De la misma forma, se cuestiona el hecho que ciertas personas pretendan llegar
a los altos cargos de dichos GGRR orientados ms que por trabajar por el bienestar de
sus poblaciones por el hecho de invertir los abultados recursos econmicos con los
que cuentan los mencionados GGRR.
Si se quieren plantear soluciones adecuadas a esta problemtica, se debe partir
por modificar ciertas normas como la ley del canon y las regulaciones vinculadas a la
misma, empezando a redimensionar la distribucin de los porcentajes que se obtengan
por estos conceptos y privilegiando a las jurisdicciones ms pobres y abandonadas del
pas. En todo caso, se debera premiar a aquellos GGRR que hayan invertido
adecuadamente los recursos obtenidos por estas fuentes y castigar, por as decirlo, a
aquellos que los hayan malgastado o que no hayan invertido lo suficiente en la medida
de lo que esperaban y necesitaban sus poblaciones.
"b) Coordinar la ejecucin por los Gobiernos Locales de las polticas sectoriales y
el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social
del Estado, con nfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades
con equidad de gnero y el fortalecimiento de la economa regional. El Gobierno
Nacional coordina el cumplimiento de la ejecucin por los Gobiernos Regionales
de lo que les competa de las polticas y programas sealados en el presente inciso."
c) Formular polticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar
las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual.
d) Promover la participacin ciudadana en la planificacin, administracin y
vigilancia de los programas de desarrollo e inversin social en sus diversas
modalidades, brindando la asesora y apoyo que requieran las organizaciones de
base involucradas.
e) Gestionar y facilitar el aporte de la cooperacin internacional y las empresas
privadas en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social.
f) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.
g) Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientadas a la inclusin,
priorizacin y promocin de las comunidades campesinas y nativas en el mbito
de su jurisdiccin.
h) Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientando para que la
asistencia social se torne productiva para la regin con proteccin y apoyo a los
nios, jvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores
y sectores sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.
Este es uno de los pocos casos en los cuales textualmente la LOGR trata del
tema de la coordinacin de los GGRR con los GGLL, entendindose que estos ltimos
se encuentran obligados a consultar las polticas locales que en materia de desarrollo
social tengan a bien implementar en sus localidades.
Un tema que no puede obviarse en este apartado se refiere a una mayor
representatividad de los pueblos indgenas en la toma de decisiones y capacidad de
gestin y negociacin para su desarrollo social, desde su propia ptica, integrndolo al
desarrollo regional257. Para ello, se torna en relevante la construccin de un modelo de
identidad regional, con principios ticos, estticos y funcionales, donde se rescate y
combine los valores de los pueblos indgenas, de los mestizos y de las poblaciones
migrantes y el concepto que mencionamos al principio de la presente obra referido a la
etnoglocalizacin.
Segn lo dispuesto en el DS N 009-2004-PCM, por el que se aprueban
acciones para el fortalecimiento de los programas y proyectos sociales y de la ejecucin
de la poltica social y de lucha contra la pobreza, se constituye la Comisin
Sobre el particular recomendamos los valiosos aportes de FLORES, Germn, Aportes para entender el
desarrollo local desde la perspectiva indgena. En: Retos del Desarrollo Local. CARPIO BENALCAZAR,
Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp.355-364.
257
Asimismo, un representante de los GGRR integra el Consejo Directivo del Sistema de Apoyo al Sector
Rural, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 28298.
259
CONADES, Lineamientos para una Reforma del Estado. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006.
260
HERNNDEZ, Zoila & HERNNDEZ Gaby, Descentralizacin y derechos de gnero. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 121.
LERMO RENGIFO, Jorge, Las ciudades y el desarrollo: el rol de los gobiernos locales. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p.203.
261
mayora de casos se denominar como Oficina de Defensa Civil, en este caso con el
apelativo de Regional, la que se encargar de las siguientes funciones principales262:
a. Planear, dirigir y conducir las actividades de Defensa Civil en su organismo
b. Inventariar los recursos de su organismo aplicables a la Defensa Civil
c. Ejecutar planes de prevencin, emergencia y rehabilitacin cuando el caso lo
requiera
d. Promover y/o ejecutar acciones de capacitacin en Defensa Civil a todo nivel
e. Prestar servicios tcnicos de inspeccin y otros de seguridad en Defensa Civil
que est en su capacidad
f. Aplicar en el rea de su competencia las normas tcnicas emitidas por el
INDECI
g. Suscribir y ejecutar convenios en materia de Defensa civil con organismos
Nacionales o Extranjeros, previa la aprobacin por el INDECI
Debido a que el Presidente Regional es al mismo tiempo el Presidente del
Comit Regional de Defensa Civil de su jurisdiccin, el apoyo que brinda la Oficina de
Defensa Civil Regional para estos efectos es imprescindible, denominndosele en
muchos de los casos como Secretario Tcnico al encargado de la Oficina en cuestin.
Es conveniente precisar que los Comits de Defensa Civil, segn lo consignado en el
artculo 8 del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS N 005-88-SGMD,
son funciones generales de los Comits de Defensa Civil en la respectiva jurisdiccin
territorial:
a. Dictar medidas y/o coordinar la ejecucin de acciones necesarias para hacer
frente a los desastres o calamidades que les afecten
b. Supervisar la administracin y asegurar la utilizacin ptima de los recursos
pblicos y/o no pblicos disponibles, de acuerdo con las normas emitidas por el
INDECI
c. Dirigir y promover la capacitacin a la poblacin para prevenir daos por
desastres posibles de ocurrir y hacerles frente
d. Supervisar los programas de Defensa civil para asegurar la rehabilitacin
hasta que existan las condiciones mnimas para el desarrollo ininterrumpido de
actividades en la zona
e. Pronunciarse previamente o tramitar la declaracin de estados de emergencia
por desastres o calamidad pblica, de acuerdo a los dispositivos legales vigentes
f. Mantener los canales de comunicacin con los otros componentes del Sistema
g. Aprobar el Plan de Defensa Civil de la jurisdiccin del Comit, que incluye
medidas de prevencin, emergencia y rehabilitacin
Sin embargo, como se ha podido apreciar, las funciones de la Oficina de
Defensa Civil no incluyen el tema de los bomberos ni de la seguridad vial, por lo que
262
Segn lo dispuesto en el artculo 14 del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS N 00588-SGMD. Adicionalmente, el artculo 15 de la norma dispone que las Oficinas de Defensa Civil de los
Gobiernos Regionales actan como Secretara Tcnica del respectivo Comit Regional; como tal tienen las
funciones adicionales siguientes:
a. Proponer al Comit el Plan de Defensa Civil para su aprobacin.
b. Llevar el Libro de Actas y el Archivo del Comit.
c. Informar acerca del grado y oportunidad del cumplimiento de los acuerdos.
d. Centralizar la informacin cursada al Comit por sus miembros y otros organismos.
e. Garantizar la continuidad operativa del Comit.
f. Informar oficialmente a los medios de comunicacin sobre las acciones de Defensa Civil, por delegacin
del Presidente de Comit (en este caso el Presidente Regional).
g. Ejecutar el Plan de Capacitacin en Defensa Civil para la colectividad de su jurisdiccin.
h. Centralizar la recepcin y custodia de ayuda material y ejecutar el Plan de distribucin de ayuda en
beneficio de los damnificados en caso del desastre.
sera conveniente que cada Gobierno Regional encuentre la mejor forma de llevar a
cabo estas funciones separndolas adecuadamente.
En ese sentido, cabe llamar la atencin sobre un tema particularmente
importante. Segn la LOGR las funciones en materia de Defensa Civil se encuentran
dentro de las materias que corresponde ejercer a la Gerencia de Recursos Naturales y
del Medio Ambiente, por lo que en apariencia, la Oficina de Defensa Civil y todas las
funciones consignadas en este artculo deberan formar parte de la estructura orgnica
de dicha Gerencia. Sin embargo, aqu entran en juego, o en colisin mejor dicho, dos
normas especficas sobre la materia, ambas con rango de Ley que permitiran a los
GGRR colocar a las Oficinas de Defensa Civil en las estructuras orgnicas de sus
entidades, dependiendo directamente de la Presidencia Regional. Estas son la propia
ley que regula el SINADECI, Decreto Ley N 19338 y la Ley del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional, Ley N 28478, as como su Reglamento, que en su artculo 28,
seala las siguientes responsabilidades de los Gobiernos Regionales:
a. Planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de Defensa Nacional,
en el mbito regional;
b. Compatibilizar los planes estratgicos regionales con las polticas de
Seguridad y Defensa Nacional;
c. Coordinar y concertar acciones pertinentes a la Defensa Nacional, con las
municipalidades, provinciales y distritales, as como con la poblacin en los
mbitos regionales;
d. Optimizar el funcionamiento de las respectivas Oficinas de Defensa Nacional.
Y el artculo 30 de la misma norma dispone que las Oficinas de Defensa
Nacional asesoran a la Alta Direccin de sus correspondientes entidades, en asuntos de
Seguridad y Defensa Nacional. Desarrollarn las funciones generales de Defensa
Nacional, Difusin de Doctrina, Movilizacin y, lase con detenimiento, Defensa Civil.
Por tanto, nada impedira a un Gobierno Regional determinado, el considerar en
su estructura orgnica a las Oficinas de Defensa Civil (que podran llevar aparejado el
nombre de Defensa Nacional) como rganos de apoyo o de asesoramiento (segn se
estime ms pertinente, nosotros recomendamos como de apoyo por las funciones que
les corresponde desempear) dependientes directamente de la Presidencia Regional, y
que no se encuentren situadas bajo la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del
Medio Ambiente.
Mencin aparte en este artculo lo constituye el literal b) que al querer referirse al
Comit Regional de Defensa Civil introdujo el trmino Sistema Regional de Defensa
Civil, producindose la confusin de crear en cada instancia regional un subsistema del
SINADECI, hecho que deber ser esclarecido cuando se apruebe el proyecto de nueva
ley del SINADECI.
Tal vez la ms importante de las funciones consignadas en este artculo se
encuentra representada por el literal c) la cual resume las dos principales vertientes de
la defensa civil en el pas: la prevencin y la atencin de desastres. En cuanto a la
atencin de desastres, basta recordar los fenmenos naturales a los que continuamente
nuestro pas se ve expuesto y la necesidad de una pronta y eficaz intervencin de los
organismos pblicos que conforman el SINADECI. Este hecho dej traslucir serias
debilidades por parte de las autoridades regionales y sobretodo municipales263 en el
263
Para un mayor anlisis sobre las competencias municipales en materia de Defensa Civil recomendamos
nuestro artculo Las responsabilidades y atribuciones de los Gobiernos Locales en materia de seguridad en
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley N 19338 y sus
modificatorias
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, aprobado por DS
N 005-88-SGMD y sus modificatorias
Ley que establece la obligacin de elaborar y presentar planes de contingencia,
Ley N 28551
Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil,
aprobado por DS N 059-2001-PCM, y sus modificatorias
Procedimientos para la Declaratoria de Estado de Emergencia, aprobados por DS
N 058-2001-PCM y sus modificatorias
Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, aprobado por DS N 001A-2004-DE-SG
Texto nico de Procedimiento Administrativo del instituto Nacional de Defensa
Civil-INDECI, aprobado por DS N 075-2OO5-PCM y sus modificatorias
Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, Ley N 28478 y su Reglamento
aprobado por DS N 016-2006-DE-SG
Ley del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per, Ley N 27067
Reglamento de Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Defensa Civil, aprobado
por DS N 066-2007-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pblica en Espectculos Deportivos, Ley N
26830 modificada por Ley N 27153
Ley de Seguridad en Espectculos Pblicos no Deportivos con Gran
Concentracin de Personas, Ley N 27276
Todas las normas tcnicas que se utilizan para la ejecucin de ITSDC
Defensa Civil contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades. En: Revista Jurdica del Per, Lima:
Editorial Normas Legales, N 56, Mayo-Junio 2004.
265
Para un mayor detalle sobre estas apreciaciones recomendamos consultar: GONZALES BARBADILLO,
Elvira, Comentarios al Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales. En: JUS, Gestin
Pblica. Lima: Editorial GRIJLEY, N 1, 2008, pp. 401-409.
Para un mayor anlisis de esta norma y su impacto en toda la actividad turstica, recomendamos revisar
VILLAFRANQUI, Giancarlo, El Turismo en el Per y el proceso de promocin a la inversin privada como
herramienta para la generacin de ventajas competitivas. En: Gestin Pblica, Lima: Estudio CaballeroBustamante, N 3, 2007, pp. 12- 15.
operadores tursticos privados quienes, con una adecuada poltica regional en este
mbito pueden llegar a revertir los escasos recursos con los que actualmente cuentan
las DIRCETURS a nivel nacional.
Llama la atencin, sobretodo desde la perspectiva regional, que un
procedimiento administrativo tan solicitado a nivel nacional, como es el de la
autorizacin para operar salas de juegos, casinos y mquinas tragamonedas an no se
haya transferido a los GGRR por razones supuestamente relacionadas con la
informalidad con la que operan este tipo de establecimientos, tema que debe ser
controlado por las autoridades pertinentes, por lo que consideramos nada obstara a
que este procedimiento sea transferido en su totalidad a los GGRR para que stos lo
incorporen en sus TUPAS institucionales y pueda cumplirse cabalmente con lo
establecido en las normas que rigen el proceso de descentralizacin peruano.
Aunque propiamente la seguridad constituye una competencia municipal, la ley
del SINASEC establece que los comits regionales de seguridad ciudadana estarn
presididos por los Presidentes de los GGRR, lo cual puede aplicarse en el presente
artculo en lo referido a las medidas de proteccin tendientes a salvaguardar la
seguridad de los turistas en la Regin.
En lo que se refiere a las funciones especficas en materia de seguridad
ciudadana es importante enfatizar el desconocimiento y la escasa importancia que las
autoridades regionales y locales confieren a la seguridad ciudadana, problemtica que
generalmente se interpreta como de competencia exclusiva de la Polica Nacional. A
ello se ana la falta de institucionalizacin del SINASEC, debido a que los secretarios
tcnicos nombrados por los presidentes de los Comits, en su gran mayora, no tienen
formacin profesional en materia de seguridad ciudadana, ni tampoco un compromiso
con el sistema267.
cc:
Ley que precisa los alcances de las leyes N 29164, Ley de promocin del
desarrollo sostenible de servicios tursticos en los bienes inmuebles, integrantes
del Patrimonio Cultural de la nacin, y N 29167, Ley que establece el
Procedimiento Especial y Transitorio para las licencias de edificacin, ampliacin
o remodelacin de establecimientos de hospedaje, Ley N 29202
Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar
infracciones por va reglamentaria en materia de prestacin de servicios tursticos
y calificacin de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones
aplicables, Ley N 28868, y su Reglamento aprobado por DS N 007-2007MINCETUR
Ley para el desarrollo de la actividad turstica, Ley N 26961, y su Reglamento
aprobado por DS N 002-2000-ITINCI y sus modificatorias
Reglamento de canotaje turstico, aprobado por DS N 004-2008-MINCETUR
Reglamento Nacional de Transporte Turstico Terrestre, aprobado por DS N 0032005-MTC
Reglamento de establecimientos de hospedaje, aprobado por DS N 029-2004MINCETUR
Reglamento de Calificadores de Establecimientos de Hospedaje, aprobado por
RM N 151-2001-ITINCI/DM
Reglamento de agencias de viajes y turismo, aprobado por DS N 026-2004MINCETUR
TTULO V
REGMENES ESPECIALES
CAPTULO I
RGIMEN ESPECIAL DE LIMA METROPOLITANA
Artculo 65.- Capital de la Repblica
La capital de la Repblica no integra ninguna regin. En la provincia de Lima las
competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mencin
contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se
entiende tambin hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte
aplicable.
Lima Metropolitana no constituye ninguna regin, esta disposicin se encuentra
consignada tambin en la Constitucin Poltica del Per, as como en la Ley de Bases
de la Descentralizacin. Lo que ha sucedido con el caso de la capital peruana, es algo
comn en pases de sistemas federales de distribucin territorial del poder, en los
cuales las ciudades metrpoli, debido a diversos factores, tales como el nmero de
ciudadanos que la habitan, las instituciones pblicas que tienen su sede principal en la
misma, o el nivel de comercio y recursos financieros que movilizan es tal, que se ven
obligados a otorgarles un rgimen especial que las distinga de las dems ciudades,
regiones, departamentos o provincias del pas.
En la prctica, el hecho que Lima Metropolitana no constituya ninguna regin,
imposibilita asimismo el hecho que la Provincia Constitucional del Callao pueda serlo,
ya que los lmites territoriales que posee esta provincia son nicamente con Lima
Metropolitana y con el mar de Grau, por lo que debera replantearse la necesidad de
convertir algunas jurisdicciones en regiones piloto que por la naturaleza de las cosas no
puedan convertirse en regiones, tal como lo prevn los mecanismos legales
actualmente establecidos para la integracin y conformacin de regiones.
Lima Metropolitana por tanto no es una regin, pero s un Gobierno Regional, la
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) cumple la doble funcin de ser
Municipalidad y Gobierno Regional sobre la misma jurisdiccin. Hasta la fecha slo
tenemos conocimiento que Lima Metropolitana ha cumplido sus funciones como
Municipalidad ms no como Gobierno Regional y que inclusive existe una reiterada
negativa por parte de la MML de acreditarse como apta para recibir la transferencia de
funciones especficas. Este hecho es distinto a lo que sucede en la Provincia
Constitucional del Callao, donde existe una Municipalidad Provincial y un Gobierno
Regional distintos, actuando sobre la misma jurisdiccin lo cual genera no pocos
problemas de interpretacin de hasta donde llegan las competencias de una u otra
entidad.
Sociolgicamente, diversos estudios revelan que alrededor de un 70% de la
poblacin limea es de origen provinciano o descendiente de provincianos. En Lima
vive hoy ms de la tercera parte de la poblacin total del pas y constituye el lugar de
encuentro de prcticamente todas las culturas y comunidades del interior del pas. De
esta forma existe un activo proceso de hibridacin por la convivencia de gente de
diverso origen tnico, racial y cultural. Los migrantes usan redes de parentesco y
reciprocidad en sus estrategias de insercin en la ciudad. La pertenencia a gremios
profesionales y a sindicatos, por un lado, y a organizaciones de empresarios y
comerciantes, por otro, origina mejoras significativas y ayuda con el funcionamiento de
organizaciones como clubes de madres, comedores populares y comits de vaso de
leche268.
cc:
268
JAIME BARRETO, Wilson, Op. Cit., pp. 239-240. El autor sostiene con bastante acierto que las
migraciones han generado una nueva cultura popular urbana que no corresponde a los patrones culturales
occidentales sino que se nutre de la cultura de origen de los migrantes. La cultura de origen no ha
desaparecido por el proceso de migracin en el contexto de la modernizacin, sino que se ha unido a la
cultura occidental para dar lugar a un proceso de hibridacin.
LBD, art. 40
LOM, art. 153
LOM
CAPTULO II
LAS ARTICULACIONES INTERREGIONALES
Artculo 70.- De los Comits de Coordinacin Interregional
Por iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de
Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralizacin se
crearn Comits de Coordinacin Interregional, como rganos intergubernamentales de
269
Informacin recogida del Diario El Comercio, del Per, edicin del 05 de diciembre de 2007.
LBD
Cf. PAREDES NUEZ, Fernando & TALAVERA DELGADO, Domingo, El desafo de conformar
regiones. En: Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la
Repblica, 2005, p. 158. Adems de lo expresado lneas arriba, basta sealar criterios de tipo poblacional,
en relacin al nmero de habitantes de la Provincia Constitucional del Callao, que supera a ms de la mitad
promedio de habitantes del resto de capitales de departamentos del pas, a lo cual se suma el amplio
nmero de profesores, mdicos y empleados pblicos que laboran en el Callao, lo cual constituye de por s
criterios econmicos suficientes para justificar su existencia separada de la ciudad de Lima.
270
TTULO VI
REGIMEN ECONMICO Y FINANCIERO REGIONAL
Artculo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales.
Son recursos de los Gobiernos Regionales los sealados en la Ley de Bases de la
Descentralizacin, las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que
transferir el Gobierno nacional. Tambin lo son los recursos financieros transferidos
correspondientes a todos los proyectos de inversin de alcance regional a cargo del
respectivo Consejo Transitorio de Administracin Regional, los generados por los
permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional y
todos los proyectos de inversin pblica, en ejecucin de alcance regional, que sern
transferidos por el Gobierno nacional en materia de agricultura, pesquera, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin,
salud, y medio ambiente, presentes en su circunscripcin, de acuerdo a lo establecido en el
artculo 81.
El Gobierno regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos
conforme a ley. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 5 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales
Son recursos de los Gobiernos Regionales los sealados en la Ley de Bases de la
Descentralizacin y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que
transferir el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquizacin y la gradualidad
establecidos en los artculos 45 inciso a) y 81 de la presente Ley.
Tambin lo son, los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los
proyectos de inversin de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administracin Regional, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y
concesiones que otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de inversin pblica
en ejecucin, de alcance regional, presentes en su circunscripcin, que sern transferidos
por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
DE LOJENDIO IRURE, Ignacio Mara, Autonoma y Consenso. En: Federalismo y Regionalismo; Op.
Cit., p. 82.
271
DANS, Jorge, Panorama General del Derecho Administrativo en el Per. En: VVAA, El Derecho
Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 558.
272
Esto ha sido reiterado en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2008.
274
Cuyos servicios son prestados exclusivamente en el departamento de Arequipa.
previsto, por ejemplo, que los sistemas financieros en los cuales los recursos
disponibles para los GGRR estn basados deben ser de una diversidad suficiente y de
una naturaleza tal que les permita estar acordes con la real evolucin del costo que
representa llevar a cabo esas tareas.
Un tema importante de comentar en el presente artculo est referido al
endeudamiento externo de los GGRR que requiere necesariamente del aval o garanta
del Estado275, con lo cual se evitan excesos o abusos por parte de los GGRR en cuanto
a concertar operaciones de crdito externo que pongan en riesgo la economa nacional
en el momento en que no puedan ser pagados y el Gobierno Central acuda a su
rescate.
Finalmente, no podemos dejar de comentar el tema de los tributos creados por
el Gobierno Nacional su favor, hecho referido a que el Congreso de la Repblica es el
nico autorizado a crear impuestos, es decir, tributos que no generen contraprestacin
alguna por parte de los GGRR en este caso. Dentro de la gama de tributos que pueden
y estn autorizados constitucionalmente a crear los GGRR se encuentran las tasas y
contribuciones, con las diferencias entre ambos conceptos que ya explicamos en su
oportunidad. Por tanto, un hecho de suma importancia para las economas regionales
se sita en la oportunidad y eficacia (vinculadas a las competencias exclusivas
sobretodo de los GGRR) en la que se pueda crear estas tasas y contribuciones
regionales sin generar sobrecargas innecesarias o injustificadas en los contribuyentes, o
duplicar lo que estos pagan en otros niveles de gobierno como el local o el nacional.
cc:
LBD, art. 37
LPAG, Ley N 27444
D Leg. N 1005, que autoriza al MEF a delegar sus atribuciones de evaluacin y
declaracin de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado
Jerarquizacin de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local,
aprobada por DS N 023-2004-PCM
Con las precisiones formuladas por el Decreto Legislativo N 1005, que autoriza al MEF a delegar sus
atribuciones de evaluacin y declaracin de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, por el cual se modifica el artculo 9.1 del
artculo 9 de la Ley N 27293, facultando al MEF a delegar total o parcialmente esta atribucin a los
Gobiernos Regionales, con lo cual se podran agilizar considerablemente los trmites relacionados con
proyectos de inversin pblica regionales.
276
Las cifras varan segn las fuentes consultadas. Cf. FARFN RUIZ, Hillman, El Proceso de
Descentralizacin, Retos y Oportunidades. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima:
Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 77.
LBD
aprobacin del Gobierno Nacional. Las referidas operaciones deben sujetarse a los
procedimientos y normas que regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y los
lmites establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se
emita sobre descentralizacin fiscal.
Endeudamiento significa toda forma de financiamiento sujeta a reembolso que
los GGRR acuerden con personas naturales y jurdicas domiciliadas o no en el pas. Las
operaciones de mediano y largo plazo presentan plazos de vencimiento mayores de un
ao, y las de corto plazo tienen un plazo de vencimiento de hasta un ao. Los recursos
que obtengan los GGRR por medio de operaciones de endeudamiento externo (con
aval del Estado central, y con las precisiones establecidas en el Decreto Legislativo N
1005) e interno se destinan nica y exclusivamente a financiar proyectos de inversin
pblica, nunca podrn destinarse dichos recursos al pago de gastos corrientes278.
Al respecto, la Ley de Descentralizacin Fiscal, establece que el monto asumido
por un GGRR por endeudamiento de corto plazo, incluida la deuda flotante al cierre de
un ao fiscal determinado, no deber exceder del equivalente a la doceava parte de los
ingresos corrientes anuales que stos perciban por todo concepto, incluyendo
transferencias.
Por otro lado, la misma norma dispone que las operaciones de endeudamiento
sin la garanta del gobierno nacional se regirn por los siguientes lmites: la relacin
entre el stock anual por concepto de la deuda contrada sin garanta del gobierno central
y los ingresos corrientes anuales de los GGRR no deber ser superior al 40%; y el
servicio anual del total de la deuda contrada sin la garanta del gobierno central
incluidos los intereses, no deber superar el 10% de los ingresos corrientes anuales.
Cabe sealar adems, en base a lo dispuesto en dicha norma, que el gasto no
financiero de los GGRR no debe crecer cada ao ms del 3% en trminos reales. Otro
tema de vital importancia se refiere a la limitacin a las autoridades regionales de no
efectuar gastos corrientes en el ltimo ao de su mandato que impliquen pagos en el
ejercicio posterior279, hecho que en caso de suceder, podr ser denunciado y
cuestionado por la nueva autoridad regional empleando los mecanismos legales que
considere necesarios.
cc:
TTULO VII
CONTROL Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL GOBIERNO REGIONAL
CAPTULO I
278
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralizacin y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006,
pp. 153-154.
279
CASAS, Carlos, Op. Cit. p. 71.
CONTROL
Artculo 75.- Rgimen de fiscalizacin y control
a. Fiscalizacin
El Gobierno Regional est sujeto a la fiscalizacin permanente del Congreso de la
Repblica, del Consejo Regional y la ciudadana, conforme a ley y al Reglamento del
Consejo Regional.
La fiscalizacin se ejerce con arreglo a los principios de gestin pblica regional
sealados en la presente Ley.
b. Control
El control a nivel regional est a cargo del rgano Regional de Control Interno, el
cual depende funcional y orgnicamente de la Contralora General de la Repblica
conforme a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica.
La fiscalizacin del Gobierno Regional es permanente, por parte de tres entes
totalmente distintos: El Congreso de la Repblica en lo que respecta al nivel de
gobierno central y sus atribuciones constitucionales, el Consejo Regional dentro del
mismo mbito regional, y la ciudadana como la sociedad civil que eligi a las
autoridades regionales y por tanto stas deben responder al mandato representativo
otorgado por la comunidad a la que se deben. El primer prrafo de este artculo dispone
que la fiscalizacin es realizada conforme a la ley y a lo que dispone el reglamento del
Consejo Regional, por tanto en dicha norma debe quedar claramente establecido el
rgimen de fiscalizacin regional. Esta fiscalizacin se debe efectuar respetando los
principios de gestin pblica regional consignados en la propia LOGR.
El tema del control que se ejerce a nivel de todos los estamentos del Estado
descansa en los rganos de Control Interno de los GGRR para el caso del nivel
intermedio de gobierno. En cada Gobierno Regional existe un rgano de control que
depende funcional y orgnicamente de la Contralora General de la Repblica, por lo
que el Ejecutivo Regional no tiene ingerencia alguna en su designacin o remocin
quedando este hecho limitado a lo que decida la Contralora en base a lo dispuesto en
la normativa que la rige. Un tema que llama la atencin en este contexto es el referido a
la dependencia y conexin que tienen los rganos de Control Interno de las Direcciones
Regionales pertenecientes a las Gerencias Regionales, con el OCI del Gobierno
Regional en s, y cmo se articulan las funciones y responsabilidades de los mismos,
para evitar duplicidad de mbito de actuaciones.
De esta forma, el Gobierno Nacional mantiene el contacto con los GGRR y
GGLL a travs del Sistema Nacional de Control, sobretodo en lo que respecta a la
supervisin del gasto de las regiones y municipalidades. Un tema polmico es el
referido al tiempo de duracin en el cargo de los auditores internos de los GGRR y
GGLL llegando a sugerirse que ste no sea superior a los dos aos,280 debido a la
colusin que suele producirse entre el auditor interno y las autoridades, porque
permanecen por mucho tiempo en los GGRR o GGLL. En cuanto al Sistema Nacional
280
Propuesta formulada por el Congresista Walter Alejos Caldern, Segunda Legislatura Ordinaria de 2001,
16 A Sesin (Vespertina) Martes 11 de Junio de 2002.
281
Dictamen en Minora de la Ley de Bases de la Descentralizacin, suscrito por los congresistas Csar
Zumaeta Flores, Juan Figueroa Quintana, Rosa Len Flores y Rodolfo Raza Urbina.
282
Dichos principios se encuentran en el artculo 9 de la Ley N 27785.
LBD, art. 21
CAPTULO II
DEFENSA JUDICIAL DE INTERESES DEL ESTADO
Artculo 78.- Defensa Judicial de los intereses del Estado
La defensa de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional se
ejerce judicialmente por un Procurador Pblico Regional, nombrado por el Presidente
Regional, previo concurso pblico de mritos.
El Procurador Pblico Regional ejercita la representacin y defensa en los
procesos y procedimientos en que el Gobierno Regional acte como demandante,
demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesin en juicio
en representacin del Gobierno Regional y convenir en la demanda o desistirse de ella o
transigir en juicio previamente autorizados por Resolucin Ejecutiva Regional, con
acuerdo de los Gerentes Regionales.
El Procurador Pblico Regional guarda relaciones de coordinacin y cooperacin
con el Consejo de Defensa Judicial del Estado. Informa permanentemente al Consejo
Regional, del estado de las acciones judiciales en defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel regional y anualmente formula la memoria de su gestin. Sus informes son
pblicos.
Este artculo se debe interpretar en conexin con el Decreto Legislativo N 1068,
que crea el Sistema de Defensa Jurdica del Estado, con la finalidad de fortalecer,
unificar y modernizar la defensa jurdica del Estado en el mbito local, regional y
nacional, supranacional e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal
Constitucional, rganos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y
conciliaciones.
En la mencionada norma se precisa que el ente rector del sistema ser el
Ministerio de Justicia, que determinar el cese de la funcin de los procuradores cuando
renuncien, cuando se d por culminada su designacin, o cuando se aplique una
sancin impuesta por el Tribunal de Sancin.
De la misma manera, el Consejo de Defensa Jurdica (ha cambiado el nombre
originario de Judicial) del Estado se convierte en el ente colegiado que dirige y
supervisa el sistema, el cual estar presidido por el Ministro de Justicia o por la persona
que lo represente.
La designacin de los procuradores pblicos regionales se realiza por el
Presidente Regional, previo concurso pblico de mritos, sin embargo habr que tomar
en cuenta que el artculo 16 del Decreto Legislativo N 1068 indica que para ser
procurador pblico regional deber cumplirse, entre otros requisitos bsicos, con
aspectos tales como: tener ttulo de abogado y estar colegiado y habilitado para ello,
haber ejercido la profesin por no menos de diez (10) aos, gozar de reconocida
solvencia moral y trayectoria en defensa judicial, no tener litigio pendiente con el
Estado, tener una especialidad jurdica en los temas relacionados con el Gobierno
Regional, entre otros. Se dispone la existencia de los Procuradores Pblicos Regionales
adjuntos que coadyuvan en las funciones que compete desempear a los titulares,
establecindose adems los requisitos que deben cumplir estos.
Entendemos que una vez que entre en vigencia el Decreto Legislativo N 1068
(seis meses despus de su publicacin) el Reglamento de la Representacin y Defensa
de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS
N 002-2003-JUS quedar automticamente derogado, por lo que ya no se requerir del
Acuerdo de los Gerentes Regionales para autorizar a los procuradores pblicos
regionales, el inicio o continuacin de acciones legales en sede judicial, ya que el
artculo 22 de la norma establece que la defensa jurdica del Estado comprende todas
las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral, y las de carcter sustantivo
permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier
diligencia por el solo hecho de su designacin, informando al Titular de la Entidad sobre
su actuacin.
Esto se complementa con lo dispuesto en el articulo 23 del Decreto Legislativo
bajo comentario, al sealar que entre las atribuciones de los Procuradores Pblicos se
encuentra la de conciliar, transigir o desistirse de las demandas para lo cual deben
emitir un Informe elevado al titular de la entidad, el cual con una Resolucin autoritativa
les permite efectuar este tipo de actuaciones.
La norma tambin establece que todos los procuradores son responsables de
los daos y perjuicios que ocasionen al Estado en el ejercicio de sus funciones, del
mismo modo, cometern inconductas funcionales cuando la defensa del Estado sea
negligente, o cuando incumplan las obligaciones previstas en el reglamento del sistema.
D Leg. N 1068, Ley que crea el Sistema de Defensa Jurdica del Estado
Ley que autoriza a los procuradores pblicos encargados de la defensa del Estado
para desistirse de las pretensiones menores de tres mil nuevos soles, Ley N
27076 (en vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. N 1068)
Reglamento de la Representacin y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por D.S. N 002-2003-JUS (en
vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. N 1068)
TTULO VIII
PROCESO DE TRANSFERENCIA
CAPTULO I
CONFORMACIN TOTAL DEL CONSEJO NACIONAL DE
DESCENTRALIZACIN
Artculo 79.- Eleccin de representantes al Consejo Nacional de
Descentralizacin
Los Presidentes Regionales, convocados por la Presidencia del Consejo Nacional
de Descentralizacin, dentro de los 30 das siguientes a su instalacin, eligen a sus 2
representantes ante dicho organismo, con una votacin de dos tercios.
Los alcaldes provinciales, convocados por el Presidente del Consejo Nacional de
Descentralizacin se reunirn dentro de los 30 das de instalados, para elegir a su
representante ante dicho organismo, por una votacin de dos tercios de los asistentes.
Instancia que slo cumple un rol orientador, que emite directivas y que acta
como facilitador entre los Gobiernos Regionales y Sectores
Sus Directivas no eran comunicadas oportunamente y los plazos que establece
en ellas no son razonables
Coordinaba con los Sectores, pero no lograba que stos coordinen directamente
con cada Gobierno Regional
No cumpla un rol imparcial que le permitiera equilibrar las propuestas de los
Sectores con las de los Gobiernos Regionales
La comunicacin con el CND no era muy fluida, lo que obligaba muchas veces a
los representantes de los Gobiernos Regionales viajar a la ciudad capital
No cumpla con coordinar, ni impulsar el proceso de adecuacin administrativa
de los Sectores respecto de los Gobiernos Regionales de Lima, Callao y Lima
Metropolitana.
No promova, ni coordinaba los programas de capacitacin y asistencia tcnica a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales
Defensora Del Pueblo, Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la Transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Programa de Descentralizacin y Buen
Gobierno, 2006, p. 58.
LBD
CAPTULO II
PROCESO DE TRANSFERENCIA
Artculo 81.-Gradualidad del proceso
El proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, as como de
los recursos y presupuesto asignados al Gobierno Regional, es gradual y se realiza por
etapas, conforme a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la presente
Ley Orgnica y las disposiciones que sobre el particular dicte el Poder Ejecutivo a travs
del Consejo Nacional de la Descentralizacin. El ejercicio de las funciones especficas
indicadas en la presente Ley Orgnica se realizar respetando estas etapas.
El Consejo Nacional de la Descentralizacin es el responsable de normar y
monitorear las acciones y transferencias sealadas en cada una de las etapas del proceso.
Este artculo corrobora lo ya expresado cuando comentamos las disposiciones
referidas al ejercicio de las funciones especficas asignadas a los Gobiernos
Regionales. En esa lnea de ideas, la gradualidad en las etapas de la transferencia de
funciones que se haba respetado hasta el ao 2006, fue sustituida por el criterio de
prontitud excesiva en la transferencia de competencias, determinndose en las
disposiciones correspondientes al ao 2007 que la transferencia de la casi totalidad de
funciones sectoriales se realizar al menos en teora, de manera definitiva, a fines de
dicho ao.
Las normas y disposiciones sobre este tema, dictadas por el Ejecutivo, en una
primera instancia fueron emitidas por el extinto CND, y ahora lo son por la Secretara de
Descentralizacin de la PCM (por lo que este artculo debe leerse en tal sentido).
Consideramos que este rgano de la PCM seguir emitiendo ms directivas en la
medida que no se cumpla con la transferencia de la totalidad de las funciones
sectoriales para fines del ao 2007.
Cabe sealar, como un aspecto de importancia ligado a este tema, que las
competencias han sido entregadas a los Gobiernos Regionales de manera ciertamente
aislada, prescindiendo del traslado de responsabilidad global por un servicio. De esta
forma, el que recibe no tiene poder para modificar lo existente, y se concibe a s mismo
como ejecutor de tareas especficas que forman parte de un proceso mayor sobre el
cual no tiene ninguna o poca discrecionalidad, por lo que no existira una dispersin real
del poder. A ello se aade el hecho que los mecanismos de asignacin de recursos
para los niveles descentralizados no han sido discutidos en funcin de esquemas
razonables de compensacin e incentivos, ni como mecanismos efectivos para superar
los desbalances verticales y horizontales. De acuerdo a esto, coincidimos con Mayn
Ugarte cuando afirma que, la distribucin de los recursos (unida a la dificultad de
identificar el costo de la provisin de productos o servicios) responde a las
negociaciones polticas coyunturales y a la inercia de un sistema que no ha sido
replanteado con seriedad.
cc:
R. PRES. N 046-CND-P-2002
R.M. N 1048-2002-AG
R.M. N 1271-2002-ED
R.M. N 570-2002-EM-DM
R.M. N 709-2002-MIMDES
R.M. N 478-2002-PCM
R.M. N 168-2002-VIVIENDA
290
291
Aunque se habla de cuatro etapas del proceso, bsicamente stas se reducen a dos: acreditacin y
efectivizacin.
293
Este Informe de Concordancia se basaba en el Informe previamente emitido por el Sector respectivo y
por el Informe emitido por el Gobierno Regional, donde ambos deban coincidir en cuanto a declarar como
apto al Gobierno Regional para la transferencia de las funciones sectoriales respectivas.
CAPTULO III
PLAN DE CAPACITACIN A NIVEL REGIONAL
Artculo 86.- Planes de capacitacin y asistencia
El Consejo Nacional de Descentralizacin formular y aprobar el Plan de
Capacitacin en Gestin Pblica a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad
de gestin de los gobiernos regionales y acelerar el proceso ordenado de transferencias, el
cual ser refrendado por el Consejo de Ministros mediante Decreto Supremo.
El Plan Nacional al cual hace referencia el presente artculo fue aprobado
mediante Decreto Supremo N 021-2004-PCM. El mismo establece que los objetivos
generales de la capacitacin y asistencia tcnica son contribuir a que los Gobiernos
Regionales y Locales estn en la capacidad de ejercer a plenitud sus competencias
exclusivas y compartidas, y otorgar sostenibilidad al proceso de descentralizacin,
mejorando la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. El hecho es
que el mencionado Plan ha quedado tan slo como una gua referencial, ya que su
CAPTULO IV
MECANISMOS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN
Artculo 89.- Mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralizacin
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece los mecanismos de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin. La reglamentacin de estos
mecanismos corresponde al Ministerio de Economa y Finanzas, con opinin del Consejo
Nacional de Descentralizacin en todo lo referente a los gobiernos regionales.
El tema de la sostenibilidad fiscal de todo el proceso de descentralizacin, es
uno de los ms trascendentes de dicho proceso. Justamente, aparte de las
disposiciones existentes en la Ley de Bases de la Descentralizacin sobre el particular,
la LOGR ha querido ser explcita al sealar la vinculacin directa que poseen los GGRR
con relacin a la Ley de Prudencia (Responsabilidad) y Transparencia Fiscal, y a las
posibles reglamentaciones de la misma que realice el MEF de aplicacin directa a los
GGRR.
Puntualmente, las reglas fiscales de importancia para los GGRR que seala la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal son: Que la deuda total en un determinado
perodo no sea superior al 100% de los ingresos corrientes del GGRR; que el total del
servicio de la deuda total cada ao no sea superior al 25% de los ingresos corrientes del
GGRR; y que el promedio mvil de los resultados primarios de los GGRR de los ltimos
tres aos no sea negativo. Resultado primario quiere decir la diferencia entre los
ingresos y los gastos no financieros, lo cual implica que debe descontarse del total de
gastos el pago del principal e intereses de la deuda que tengan estos niveles de
gobierno. Las reglas fiscales antes sealadas se aplican tanto a las deudas que cuenten
con aval del Estado, como a las que tengan como garantas los propios bienes y rentas
de los GGRR298.
298
Slo esperamos que las reglamentaciones futuras, del MEF con opinin de la
PCM, que se establezcan para los GGRR, no sean ms severas que para los
organismos del Gobierno Central o que para los del Gobierno Local, ya que ello
desnaturalizara las caractersticas del Estado Regio-Local en el cual vivimos en la
actualidad.
cc:
Este artculo cobra una indudable importancia en relacin con los principios
bsicos de la descentralizacin fiscal que rigen al pas en su conjunto, sobretodo
previendo la ocurrencia de situaciones como las acontecidas en los casos de Argentina
y Brasil y determinando las medidas de carcter extraordinario que el Gobierno Central,
a travs del Congreso en estos casos, podra ejecutar en estos aspectos. Los
estndares de ejecucin previamente establecidos se refieren a los niveles de gestin
que el Gobierno Central tena antes de realizar la transferencia de funciones sectoriales
a los Gobiernos Regionales, ya que uno de los principios bsicos de la
descentralizacin es que las funciones y facultades que realicen los Gobiernos
Regionales, en base a las transferencias efectivamente recibidas sea, por lo menos, de
igual nivel al que realizaban las entidades nacionales, pero nunca por debajo del que
ejecutaban las mismas.
El trmino grave riesgo para la economa nacional hace referencia a una serie
de aspectos que, a causa de la actuacin de los Gobiernos Regionales, puedan
repercutir de manera negativa en los ndices macroeconmicos o en la programacin
multianual del MEF. Ello, sin dejar de lado aspectos de incidencia ms directa en
nuestra economa, como el conocido caso de conversin de una gran cantidad de
divisas extranjeras a moneda nacional usando tipos de cambio menos favorables que
los otorgados por entidades como el Banco de la Nacin, lo cual origin una
inestabilidad cambiaria en todo el pas.
cc:
TTULO IX
COORDINACIN INTERREGIONAL
Artculo 91.- Juntas de Coordinacin Interregional
A iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de
Descentralizacin, los Gobiernos Regionales podrn establecer, por comn acuerdo,
Juntas de Coordinacin Interregional como espacios de coordinacin de proyectos, planes
y acciones conjuntas, las cuales se materializan a travs de convenios de cooperacin,
procurando la consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo,
con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) realizan la gestin estratgica
para la integracin y conformacin de regiones y la realizacin de acuerdos de
articulacin. Pueden celebrar convenios de cooperacin entre regiones y conducir
proyectos productivos y de servicios. El acuerdo por el que los GGRR constituyen una
JCI se debe tramitar ante la PCM, Secretara de Descentralizacin (antes era el CND),
para su inscripcin y la aprobacin de su estatuto. Las JCI quedan disueltas mediante
299
ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralizacin y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006, p.
55.
300
Esto sucede, por ejemplo, en Italia donde existen regiones de rgimen especial y otras de rgimen
ordinario, asimismo, en Espaa, en el caso de los territorios forales en el mbito econmico-financiero (Pas
Vasco y Navarra) y de algunas CCAA en virtud del principio de competencias, como es el caso del Pas
Vasco y Catalua.
301
Estas reflexiones han sido extradas del INFORME EXPLORATORIO:Organizacin Territorial y
Formacin de Regiones: Situacin en el Per, Lima: PRODES, 2006, p. 70. El informe se puede encontrar
en la web: www.prodes.org.pe. En esa lnea de ideas tambin recomendamos revisar el Informe de la misma
institucin: Hacia un Territorio mejor organizado, Lima: 2007.
302
cc:
Locales establecidas en las respectivas leyes orgnicas de los fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversin de
infraestructura productiva de alcance regional.
El Consejo Nacional de Descentralizacin, en coordinacin con los sectores,
establece los proyectos y programas a ser transferidos a los gobiernos regionales para que
sean incorporados al presupuesto del 2003.
El cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia ser aprobado
por Decreto Supremo, antes del 31 de diciembre de 2002, el mismo que contar con el
informe favorable del Consejo Nacional de Descentralizacin. (*)
cc:
R.M. N 709-2002-MIMDES
Ibd, p. 111.
D.S. N 036-2003-PCM
D.S. N 088-2003-PCM
D.S. N 033-2003-VIVIENDA
Cf. CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, Op. Cit., pp. 137-138. Las autoras sealan como una debilidad
adicional de estos Planes Anuales de Transferencia el que no se contemplan indicadores que permitan
monitorear el desempeo de las nuevas responsabilidades por parte de los gobiernos descentralizados.
307
Comentarios contenidos en VVAA, Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima:
Congreso de la Repblica, 2005, p. 211.
Art. 82 LOGR
DS N 012-2007-VIVIENDA
DS N 074-2007-PCM
LOGR, art. 13 y 21
Ley que modifica la LOGR, Ley N 28968
Ley que modifica la LOGR, Ley N 29053
Esta Disposicin fue modificada mediante la Ley N 28296, la cual dispone que
las Gerencias Regionales son las que tienen a su cargo la gestin del Gobierno
Regional, en concordancia con lo establecido en el artculo 191 de la Constitucin
Poltica del Per. Frente a ello, las Direcciones Regionales Sectoriales se ubican en el
organigrama de los Gobiernos Regionales como rganos de lnea bajo las Gerencias
Regionales, por lo que dependen tcnica y funcionalmente de las mismas, desligndose
de la dependencia funcional que posean en relacin a los Sectores del Gobierno
Central y convirtindose en verdaderas partes integrantes, como rganos
desconcentrados en muchos casos, de la maquinaria subnacional regional, de
conformidad con los principios de un Estado Descentralizado. La nica dependencia de
las Direcciones Regionales con los Sectores a los que pertenecan se basa en el
aspecto de rectora y de planificacin normativa que posee el Sector en el mbito de
competencias del Gobierno Regional que le corresponde ejecutar a las Direcciones
Regionales o como stas se llamen en el futuro.
El artculo es claro al precisar que la designacin de los Directores Regionales
se realizar por la Presidencia Regional, entendemos que se formalizar esto por
Resolucin Ejecutiva Regional, a propuesta de la Gerencia Regional donde se ubique la
Direccin Regional correspondiente. Cuando la norma expresa que para ser Director
Regional se requiere acreditar ser profesional calificado y con experiencia en la materia
sectorial respectiva, mediante concurso de mritos, entendemos que no
necesariamente este concurso debe ser pblico o abierto a todo el mundo, por lo que
podra haber una seleccin previa por parte de la Gerencia Regional respectiva. Se
debe establecer, para mayor precisin, recomendamos mediante norma regional, un
procedimiento expeditivo para la designacin de los Directores Regionales, en el que se
muestre transparencia y a la vez autonoma administrativa por parte del Gobierno
Regional en la libre decisin de las autoridades bajo su jurisdiccin, como personal de
confianza, que pueden ser cesados en cualquier momento sin expresin de causa.
Un problema que surge respecto a las Direcciones Regionales se encuentra
referido al hecho que diversas jurisdicciones del pas, como por ejemplo el caso del
Callao, no poseen Direcciones Regionales en varios sectores de la actividad econmica
y social de la zona, por lo que el mismo proceso de acreditacin y transferencia de
funciones sectoriales se ha visto entorpecido por este hecho. Al mismo tiempo, cabe
resaltar un tema vinculado a la autonoma administrativa de la que gozan los Gobiernos
Regionales. Es posible que las actuales Direcciones Regionales Sectoriales que se
encuentran dentro del organigrama del Gobierno Regional puedan variar de nombre?
Pensamos que no habra obstculo legal en el futuro para que cada Gobierno Regional,
aplicando los principios de la desconcentracin administrativa pueda llevar a cabo la
nueva nomenclatura de estos rganos que forman parte de su estructura, sea
denominndolos Gerencias o Sub Gerencias, a travs de las normas correspondientes.
Por otro lado, surge una pregunta ciertamente atemorizante y que algunas
dependencias del Gobierno Central han empezado a esbozar Es lcito que una vez
transferidas en su totalidad las Direcciones Regionales Sectoriales a los Gobiernos
Regionales puedan los organismos del Gobierno Nacional desconcentrar nuevamente
sus funciones y crear organismos descentralizados o dependencias en cada
jurisdiccin regional, con el pretexto de vigilar las funciones que cumplen los Gobiernos
Regionales?. Mi opinin es que tal hecho contravendra lo expresado en la Ley de
Bases de la Descentralizacin, la LOGR y hasta se podra argumentar, la propia
Constitucin Poltica del Per, ya que el proceso de descentralizacin significa traspaso
de poder y de competencias con recursos, no duplicidad de esfuerzos o el
mantenimiento permanente de la burocracia dorada de los diversos estamentos del
Gobierno Central, argumentando para ello que las nuevas responsabilidades de
supervisar a los Gobiernos Regionales pasan por la creacin de estas dependencias.
Este tipo de situaciones deben ser corregidas y denunciadas ante los rganos de
control correspondientes inclusive, para despejar las dudas sobre el particular debera
promoverse la dacin de una Ley que prohba al Ejecutivo a nivel nacional la creacin
de nuevas dependencias de supervisin de los Gobiernos Regionales en cada sector,
evitando la duplicidad de funciones, reduciendo el gasto que aquello pueda causar al
pas en su conjunto y siendo coherentes con la visin de un verdadero Estado
Descentralizado y no burocratizado al mximo.
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