Red de Aprendizaje

Pequeos Productores como Actores en los Mercados Globalizados

(SIMAS)

Informe resumido para traduccin y revisin

Polticas Nacionales y su impacto sobre

la capacidad de los Pequeos Productores Nicaragenses
para tomar decisiones acertadas
frente a los mercados globalizados
(Small Producers Agency in Globalized Markets)

Nicaragua, Septiembre 2011

ndice

El estudio

El contexto

Cules son los programas pblicos actuales para fomentar el

desarrollo del sector de Pequeos Productores de Nicaragua?
Cul es el nivel de inversin pblica para la implementacin
de las polticas para fomentar el desarrollo de sector
de Pequeos Productores de Nicaragua?
Cmo entienden colectivamente los actores nicaragenses
la capacidad de los Pequeos Productores de adoptar una posicin,
y tomar decisiones acertadas frente a los mercados locales
y los globalizados?

Hallazgos sobre las polticas nacionales

Cules son las polticas nacionales relevantes de Nicaragua

respecto al tema de adoptar una posicin y tomar decisiones acertadas
en los mercados locales y en los mercados globalizados?
Cul es el estado actual de implementacin de las polticas nacionales
relacionadas con el desarrollo de la capacidad de Pequeos Productores
para tomar decisiones acertadas en los mercados locales
y en los mercados globalizados ?
De qu manera la implementacin de estas polticas permite
o limita la capacidad de pequeos productores para tomar decisiones
acertadas en los mercados locales y en los mercados globalizados?

Hallazgos sobre el proceso de la construccin de las polticas

13

Cul es el nivel de participacin que se concede a las organizaciones

de Pequeos Productores en el proceso de formulacin de polticas,
o el espacio que ellas mismas logran ocupar en ese proceso?
Cun efectiva ha sido la influencia de las organizaciones de
Pequeos Productores en el proceso de la Construccin de
las Polticas Nacionales?

13

Integracin de conocimiento para vigorizar el debate

17

Cules son las polticas decisivas que deben ponerse en prctica

o modificarse para facilitar la capacidad de Pequeos Productores
para tomar decisiones acertadas en los mercados locales
y en los mercados globalizados ?
Cmo deben organizarse y fortalecerse
las organizaciones de Pequeos Productores
para tener influencia en las decisiones sobre polticas?

17

Literatura y personas consultadas

19

6
6

10

15

18

El estudio
Los pequeos productores nicaragenses se definen como aquellos que poseen una extensin de rea
cultivable menor de 50 manzanas de tierra (40 hectreas).1 Se estima que en Nicaragua hay alrededor de
210 mil fincas de pequea escala que representan el 89% del total de fincas y sostienen una poblacin
de 2.3 millones de personas2. Estas fincas cubren una superficie de 8,0 millones de Hectreas con 1,2
millones de hectreas dedicadas a uso agrcola y 3,5 millones de hectreas con uso ganadero3. Segn
las estimaciones del Banco Central de Nicaragua el 66% de la produccin agrcola y el 35% de la
actividad ganadera de Nicaragua es realizada por los
pequeos productores, quienes aportan el 36,3% del PIB agropecuario4.
Contribucin de pequeos productores a Produccin Nacional
(en % de volumen de produccin, datos de MAGFOR 2007)
Sorgo blanco

100

Ajonjol

89.5

Sorgo rojo

34.8

Sorgo milln

99.2

Arroz
secano

de 55.9

Arroz de riego

11.0

Maz

97.7

Caf

42.3

Man

4.1

Frijol

98.7

Ganado
bovino

35.0

Soya

4.1

La mayora de los estudios5 coinciden en que los pequeos productores nicaragenses enfrentan severas
limitaciones en cuanto a acceso a la tierra, acceso a crdito, acceso a tecnologa. Tambin hay consenso
sobre los problemas de asociatividad de los pequeos productores, y la falta de las infraestructuras
bsicas indispensables para mejorar la produccin de los pequeos productores y su insercin a los
mercados locales e internacionales6.
Este estudio pretende ordenar la informacin sobre el estado actual de las polticas pblicas de
Nicaragua relacionadas con los temas del acceso a tierra, acceso a crdito, acceso a tecnologa, la
asociatividad y la falta de las infraestructuras bsicas claves. El estudio tambin analiza el impacto de
estas polticas sobre la capacidad de los pequeos productores para enfrentar el mercado.
El presente estudio parte de la revisin y anlisis de las polticas pblicas, leyes y programas de
Nicaragua que dan cobertura a los agricultores de pequea escala e influyen sobre el entorno de los
pequeos productores para actuar en los mercados locales y mercados internacionales. El estudio
tambin recoge y analiza las opiniones y perspectivas de los pequeos productores sobre el impacto de
las polticas. Esto se logra a travs de las conversaciones con productores y productoras, lderes de
cooperativas, personal de ONGs de desarrollo, personal de organizaciones inter-gubernamentales y
actores del sector privado.
El enfoque de la investigacin se ajusta a un conjunto de preguntas guas. Se abordan las preguntas
desde una perspectiva de visin sistmica de los factores que influyen sobre la capacidad de los
pequeos productores, de adoptar una posicin y tomar decisiones acertadas en los mercados locales y
en los mercados globalizados.
1

Las encuestas desarrolladas por Nicaragua mantienen histricamente una estratificacin nacional basada en los
Censos Nacionales Agropecuario (CENAGRO). No existe un estndar internacional por rea para definir la
estratificacin de pequeos productores.
2
Censo Poblacional de 1995, INEC y FAOSTAT, Encuestas MAGFOR/BCN y estimaciones propias.
3
Censos agropecuarios de 1963, y 2001; FAOSTAT, CIERA, Encuestas MAGFOR/BCN y estimaciones propias.
4
Este dato se ha actualizado con base a Encuestas de MAGFOR/BCN con base al Estudio de CIPRES: Pequeos y
Medianos Productores Agropecuarios, 2006.
5
Grisby y Prez (2009). Estrategias Campesinas frente a los efectos estructurales de la Globalizacin en la
Agricultura y el Desarrollo Rural. NITLAPAN.
6
Para conocer datos detallados sobre estos aspectos podran consultar sistemas de informacin en linea
http://monitoreso.simas.org.ni, http://monitoreo.acicafocnic.org, http://suco.mcasni.org,http://trocairenic.org

VISIN SISTMICA DE LOS FACTORES DE POSICIONAMIENTO

DE LOS PP EN LAS POLITICAS NACIONALES

CALIDAD Y ACCESO
A
FACTORES
PRODUCTIVOS

Tierra productiva
Derecho de propiedad
Recursos financieros
Tecnologa

Formalizacin
Libertad de organizacin
Gestin gerencial
Alianzas

CALIDAD Y ACCESO
A
INSUMOS Y
SERVICIOS

Semilla criolla
Agua y riego
Fertilizantes

Solucin Conflictos
Capacidad de negociacin
Seguros

ASOCIATIVIDAD
(Cooperativas)

AGRICULTURA DE
CONTRATOS

PPP
PERTINENENCIA
DE LA INVERSION
PUBLICA Y POLITICA
FISCAL

REDUCCION DE
RIESGOS

ACCESO
EDUCACION
SALUD

Infraestructura
Energa
Comunicaciones
Riego
Investigacin, Trasf. Tecnologa y extensin
Impuestos e Incentivos fiscales

Ahorro y Crdito
Seguros
Diversificacin Cultivos
Diversificacin de tierras
Gestin de cuencas
Ordenamiento territorial
Cofinanciamiento

Concertacin
Innovacin
Inocuidad
Calidad
Condicin fitosanitaria
Infraestructura

Sistema de informacin
Almacenamiento
Ventas atomizada e individual
Manejo del producto

E. Bsica
E. Tcnica
Centros de salud
Seguridad social

TLC
Valor agregado
Costos de transaccin
Logstica
Intermediacin

CADENA
AGROEXPORTACION

COMERCIALIZACION
AGRICOLA

ACCESO
A
MERCADOS

El contexto
Cules son los programas pblicos actuales para fomentar el desarrollo del Sector de Pequeos
Productores de Nicaragua?
El actual Gobierno de Nicaragua (2007-2011) ha renovado las polticas de desarrollo rural que ahora
enfoca sobre el rescate de los productores empobrecidos, como parte integral de la estrategia nacional
de desarrollo7. Para articular e implementar estas polticas surgen tres grandes programas en el marco de
la estrategia del programa PRORURAL: El Programa Nacional de Alimentos, el Programa Forestal y el
Programa de Agroindustria.
El Programa Productivo Alimentario (PPA) desarrolla un proceso de capitalizacin a las familias
campesinas a travs de la entrega de semillas, gallinas, cerdas, vacas y apoyo en tecnologas
agroecolgicas. Todo esto para crear una base nacional para la generacin de alimentos de autoconsumo de las familias empobrecidas. Es financiado por el Presupuesto de la Repblica, el BM, el BID y
los gobiernos de Taiwn y Finlandia. El programa est orientado a las mujeres como socias y propietarias
de los bienes del Bono Productivo. La insercin de las beneficiarias a los mercados locales se basa en la
conformacin de ncleos de mujeres organizadas en grupos asociativos, y en la constitucin de fondos
revolventes para la capitalizacin de los grupos. Hasta la fecha el Programa ha logrado alcanzar la meta
de 70 mil familias8.
En el marco de las polticas de Seguridad y Soberana Alimentaria se implementa el Programa Seguridad
Alimentaria y Nutricional9 que tiene como objetivo estimular la produccin agroalimentaria de las familias
campesinas, con nfasis en las mujeres, comunidades tnicas y pueblos indgenas en zonas afectadas
por fenmenos recurrentes o crisis puntuales. Este programa se articula con el Sistema Nacional de
Soberana y Seguridad Alimentaria Nutricional SINASSAN y es respaldado con fondos FAO y el
Presupuesto Nacional.
El Programa Alimentario de Semilla10 tiene como objetivo incrementar la disponibilidad de alimentos en
las familias productoras de granos bsicos (maz, frijol, arroz y sorgo) con pequeas parcelas de
produccin, priorizando las zonas con potencial productivo que representen menores riesgos productivos.
Este programa de facilitacin y distribucin de semilla a sectores productivos pobres cubre 90 mil
campesinos, y mueve alrededor de 54 mil quintales de semillas al ao, una cantidad muy insuficiente
para cubrir las necesidades de los pequeos productores del pas.
El Programa de Mejoramiento de la Productividad Pecuaria11 es un programa que persigue elevar la
calidad y rendimiento de la ganadera a los sectores pequeos y medianos ganaderos. El programa se
desarrolla a travs de anlisis de laboratorio para diagnstico veterinario, en 150 fincas ganaderas para
brindar servicio de inseminacin artificial. Este programa est dirigido a sectores ganaderos ms
desarrollados y con vocacin de elevar sus rendimientos.
En el marco del los Programas del SPAR y especficamente en el IDR, se implementa un conjunto de
Programas para el fomento agro-industria rural que estn dirigidos a fortalecer a todos los sectores
rurales. Los objetivos ms importantes de estos programas son: 1) prestar servicios a la agroindustria
rural para agregar valor a la produccin primaria; 2) brindar servicios para desarrollar estudios de
mercado para facilitar el acceso de los productores a crditos; 3) articular los actores de las cadenas
agroalimentarias, con asesora y asistencia tcnica diferenciada 4) brindar asistencia en Tecnologa de
Agroindustria Rural para la generacin y adopcin de nuevas tecnologas apropiadas y amigables con el
ambiente.
7

Resumen Tcnico del PDNH 2009-2011, pg. 26.

Informe de Gestin Institucional 2010 del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR)
9
Presupuesto por programas del MAGFOR, 2011.
10
Presupuesto por programas del MAGFOR, 2011.
11
Presupuesto por programas del MAGFOR, 2011.
8

Cul es el nivel de inversin pblica para la implementacin de las polticas para fomentar el
desarrollo de Sector de Pequeos Productores de Nicaragua?
Hay que destacar que para la implementacin de las polticas para el desarrollo del Sector de Pequeos
Productores se ha contado con presupuestos no muy amplios por las restricciones del Presupuesto
General de la Repblica. Por ejemplo, en 2011, las actividades de instituciones pblicas del Sector
Productivo Agropecuaria (SPAR) contaba con un presupuesto de US$ 84,0 millones, El 36.8% de este
presupuesto fue financiado con recursos nacionales, el 32.0% con donaciones provenientes de diversas
fuentes, la diferencia con financiamiento concesional (31.2%).
Para los aos venideros, el recurso disponible para la implementacin de las polticas pblicas Agraria se
ve comprometido considerando que el 62% de los recursos para la implementacin de los programas
pblicos provienen del respaldo internacional en prstamos y donaciones. En efecto, el Presupuesto de la
Repblica en 2010 fue financiado en un 11,2% con donaciones, y el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico proyecta que el Presupuesto de la Repblica podra tener una reduccin de donaciones hasta el
9,3%12. Esto refleja una situacin difcil para financiar las inversiones pblicas en general y las rurales en
particular.
Cmo entienden colectivamente los actores nicaragenses el tema de la capacidad de los
pequeos productores de adoptar una posicin y tomar decisiones acertadas (SPAGM)13 en los
mercados locales y en los mercados globalizados?
Los pequeos productores tienen a su cargo el 65,6% de la produccin en diez importantes rubros a nivel
nacional,14 manejando el 85,7% del rea sembrada. Sin embargo las organizaciones de los Pequeos
Productores expresan que a pesar de la importancia que representan en la Economa Nacional, la
organizacin, el perfil y el poder de negociacin de este sector es an muy dbil aunque se cuentan con
las facilidades normativas y legales15.
El primer aspecto que ellos identifican como el desarrollo de capacidad para enfrentar los mercados
globalizados est relacionado con el manejo de la informacin. La falta de informacin y la falta de
capacidad de manejar la informacin, crean asimetras y generan efectos muy fuertes en toma de
decisiones acertadas, e impiden el desarrollo de la capacidad de manejar los riesgos en el contexto de
pluralidad de productos y mercados. El segundo desafo esta relacionado con la tecnologa cuyo acceso
es demasiado complicado y de difcil aplicacin para los pequeos productores. Las organizaciones de
Pequeos Productores comprenden que el tema de acceso y uso de tecnologa es clave para lograr la
competitividad y xito en los mercados. Ellos asocian el tema de acceso de tecnologa con los temas de
Educacin, Crdito, Infraestructura y la Tenencia de Tierra. El tercer gran desafo que las organizaciones
de los Pequeos Productores mencionan es la organizacin. Las organizaciones de Pequeos
Productores tienen la esperanza que solamente con la asociatividad ellos pueden lograr potenciar
capacidades sueltas o dispersas. Ellos visualizan que a travs de la gestin colectiva de las cadenas se
podra avanzar para enfrentar los cambios e inestabilidades de los mercados de alimentos locales e
internacionales.
La necesidad de educarse, aumentar la productividad en forma sostenible y encontrar alternativas viables
en los mercados se ha convertido en un asunto de sobrevivencia para los productores pequeos. Para
poder avanzar se estn desarrollando alianzas estratgicas con el Estado y las organizaciones de
Sociedad Civil16. Sin embargo, el esfuerzo que les toca hacer a los pequeos productores es muy grande,
y se llevar un perodo amplio para lograr que sus esfuerzos e intereses se articulen eficientemente, y
que ellos puedan tomar decisiones acertadas frente a los mercados locales e internacionales.
12

Las donaciones que financian el Presupuesto General de la Repblica de Nicaragua, estaran pasando de un 3.2%
del PIB en 2007 a 2.2% del PIB en 2014, segn el MHCP.
13
Small Producers Agency in Globalized Markets (SPAGM). El trmino Agency se interpreta como capacidad de
organizacin para actuar en forma eficaz y garantizar la auto determinacin frente a los mercados globalizados.
14
Caf, Man, Soya, Ajonjol, Maz, Frijol, Sorgo Rojo, Sorgo Milln, Sorgo Blanco y Arroz.
15
Resumen de las entrevistas con los representantes de organizaciones campesinas MAONIC,UNAG, ATC, FENACOOP
16
Resumen de las entrevistas con las organizaciones de Sociedad Civil, GPAE, GISSAN, CODA, RENICC

Las polticas nacionales y su impacto sobre la capacidad de los pequeos productores de

Nicaragua
Cules son las polticas nacionales relevantes de Nicaragua respecto al tema de la capacidad de
pequeos productores para adoptar una posicin y tomar decisiones acertadas en los mercados
locales y en los mercados globalizados?
A partir de la revisin y anlisis de los inventarios de las polticas pblicas, leyes y programas que
influyen sobre el entorno de los pequeos productores, se construy una visin sistmica. Una vez
construida la visin sistmica de los factores influyentes, se realizaron consultas con los productores de
pequea escala, lderes de cooperativas, dirigentes de los movimientos sociales, ONGs de desarrollo,
organizaciones inter-gubernamentales y del sector privado para determinar la relevancia de las polticas
pblicas en cuanto a su impacto sobre la capacidad de los pequeos productores para enfrentar los
mercados globalizados. De esta manera se priorizan cinco reas de las polticas nacionales, y el estudio
se limit a estos cinco grupos de polticas nacionales.

Polticas para facilitar el acceso de tierra

Polticas para facilitar el acceso a crdito
Polticas para facilitar el acceso a tecnologa
Polticas para fomentar la asociatividad y organizacin
Polticas para fomentar las infraestructuras bsicas en reas rurales

Cul es el estado actual de implementacin de las polticas nacionales relacionadas con el

desarrollo de la capacidad de pequeos productores, para tomar decisiones acertadas en los
mercados locales y en los mercados globalizados?
Polticas para facilitar el acceso de tierra
La visin de la poltica de acceso a la tierra de Nicaragua es muy general. La posesin, retencin y
derecho de la propiedad estn sujetos a las leyes del mercado de tierras. Prevalece la libertad de
compra-venta, de hipoteca y transaccin de dominio avalado por la Constitucin Poltica y el Cdigo Civil
Nicaragense. A pesar de que el Estado durante la Revolucin Sandinista fue propietario del 42% de la
tierra cultivable, no fue posible crear una poltica nacional de banco de tierra que podra dar solucin a
la escasez de tierra por parte de los pequeos productores.
El actual marco general de polticas nacionales sobre la tierra fue definido en el 2000. Ante la grave
situacin que se vena reflejando por una mayor presin sobre acceso, legalizacin y regularizacin de la
Propiedad, surgi un conjunto de lineamientos generales de polticas de tierra a travs del Decreto No.
70-2006 para apoyar al sector productivo rural, especialmente a los pequeos productores. No obstante,
el Decreto no fue implementado con eficacia, y desde 2002 se comenzaron a anunciar nuevos programas
para resolver los problemas de acceso a la tierra a travs del programa PRORURAL. Sin embargo el
programa PROPRURAL igual como las otras iniciativas del pasado, sigui con vacos para la solucin de
redistribucin de la tierra agrcola, cuyo comercio actualmente se desarroll de forma privada y bajos las
leyes del mercado sin ninguna intervencin directa del Estado.
El Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH: 2009-2011) del actual Gobierno ha estructurado tres
programas17 que tratan de solucionar el problema alimentario. Sin embargo, los programas se desarrollan
sobre la base actual de Tenencia de Tierra. Aunque se han dado algunos avances en la Titulacin de
Tierras, las legalizaciones de tierras efectuadas por el Estado son muy localizadas y se sustentan en
propiedades debidamente respaldadas por documentos de usufructo.

17

Programa Nacional de Alimentos (PNA), Programa Nacional de Agroindustrial Rural (PNA), Programa Nacional
Forestal (PNF)

El problema central sigue siendo la informalidad y la falta de un catastro actualizado de Tenencia de la

Tierra que pueda servir de horizonte para avanzar en la regularizacin de la Tenencia de la Tierra en
forma definitiva18.
Polticas para facilitar el acceso a crdito
El marco general de la Poltica Crediticia del Estado hacia los pequeos productores descansa en la
Institucin Financiera Estatal, el Banco PRODUZCAMOS. Esta institucin contiene como objetivo mejorar
el acceso a recursos financieros y asistencia tecnolgica a los micros, pequeos y medianos productores
del Sector Agropecuario e Industrial. Adems sus objetivos incluyen fomentar, promover, financiar y
diversificar la produccin agrcola, pecuaria, pesquera, forestal, artesanal, industrial y agroindustrial con
nfasis en la Seguridad Alimentaria y la Produccin Exportable.
A travs de programas pblicos ofrecidos por el IDR y el MAGFOR con objetivo de garantizar la
Seguridad Alimentaria, existen programas especficos de asistencia crediticia para las comunidades de
alto riesgo. Estos programas estn dirigidos a generar granos bsicos para el consumo de las mismas
comunidades, especialmente en zonas ridas y con baja o escasa precipitacin de lluvia.
Polticas para facilitar el acceso a tecnologa
El Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) es la Institucin por excelencia dispuesta por
mandato legal para facilitar el acceso a la tecnologa e insumos a los pequeos productores. El INTA es
una institucin encargada de la priorizacin del trabajo de investigacin, transferencia tecnolgica,
extensin y comunicacin, como ejes centrales de su gestin. Tiene la responsabilidad de desarrollar la
investigacin aplicada y de vanguardia para traspasarla al medio productivo. Sin embargo, INTA carece
de recursos, articulacin y desarrollo para la creacin de centros de transferencia tecnolgica y extensin
en diversas zonas del pas. Adems no posee la suficiente capacidad en capital humano para contribuir a
que los pequeos productores reduzcan los riesgos agrcolas por factores climatolgicos y plagas.
El programa PROPRURAL incluye la poltica de innovacin tecnolgica con nfasis en gnero, cuyo
objetivo es aumentar los rendimientos y calidad de los productos. Para alcanzar el objetivo actualmente
se le ha conferido al INTA un nuevo enfoque de responsabilidades a travs de tres programas. Estos
programas son: Produccin de Semillas Bsica y Agro Biotecnologa; Manejo Integrado de Cultivos con
nfasis en Cambio Climtico y Generacin y Transferencia de Tecnologa en Ganadera Mayor y Menor.
Estos programas son muy importantes, pero solamente logran cubrir un pequeo segmente de los
pequeos productores por las limitaciones del INTA. Aunque se cuenta con un men de 180 tecnologas
apropiadas para la difusin, el proceso de extensin agrcola carece de proyeccin y capacidad para
implantarla de forma eficiente con los pequeos productores, ya que estos desconfan de la efectividad
de estas tecnologas.
Polticas para fomentar la asociatividad y organizacin
Antes de la Revolucin Sandinista la asociatividad agraria no tena ningn respaldo jurdico. La
Constitucin de 1974 estableca que la Propiedad tena vida legal y jurdica positiva (la Propiedad es
inviolable) cuyo nfasis profesaba una exacerbada proteccin a terratenientes y la concentracin de la
tierra.
El 19 de julio de 1981 se promulg la Ley de Reforma Agraria a travs del Decreto No. 782. Fue una ley
anti-oligrquica, su objetivo consista en la democratizacin de la propiedad afectando el latifundio ocioso
y mal explotado. Se reivindica histricamente el derecho del campesinado a vivir dignamente del trabajo
de la tierra y garantizar su plena incorporacin a los planes nacionales de desarrollo agropecuario, bajo
formas apropiadas de organizacin, crdito, comercializacin y asistencia tcnica. Se apuntaba hacia la
eliminacin de la explotacin del trabajo del campesino a travs de sus modalidades de mediera,

18

lvaro Fiallos, Presidente de la UNAG. Entrevista desarrollada en Mayo de 2011.

colonato y formas similares. La ley de Reforma Agraria fue reformada varias veces con el objetivo de
fortalecer la Propiedad Estatal y a las Cooperativas19.
Con las polticas de estabilizacin y ajuste estructural que marcaron la nueva etapa poltica y econmica
de Nicaragua durante 1992-1998, el proceso asociativo sufri un importante efecto desarticulador ante el
derrumbe del Estado Sandinista, que provoc tambin una elevada desercin de miembros e integrantes
de las cooperativas. Un gran segmento importante de la poblacin de los pequeos productores
reingres nuevamente a su antiguo estado de precarizacin y recomposicin en el marco de un escenario
regido por el mercado cuya regulacin, a partir de esta etapa, estara regida por la competencia
internacional y las ausencias de apoyo crediticio que presionaron para la venta de la tierra y la
desarticulacin de las cooperativas.
En 2004 renace un nuevo marco institucional a favor de la asociatividad cooperativa, el que trata de
incorporar a productores de cualquier nivel de escala a un proceso de empresas autogestionarias en sus
distintos aspectos. En diciembre del 2007 se cre el Instituto Nicaragense de Fomento Cooperativo
(INFOCOOP), como organismo rector de la poltica nacional de proteccin, fomento y desarrollo
cooperativo, adems de la regulacin, suspensin, supervisin y control de las cooperativas.
Actualmente en todos los programas y proyectos pblicos se remarca y declara la asociatividad o el
cooperativismo como inters econmico y social de la nacin, y promueven el fomento y proteccin del
Movimiento Cooperativo como instrumento eficaz para el desarrollo de los pequeos productores. Las
polticas pblicas del INTA, del IDR y MAGFOR mencionan que es deber del Estado garantizar y
fomentar la libre promocin, el desarrollo, la educacin y la autonoma de las cooperativas y sus
organizaciones, y el esfuerzo mutuo para realizar actividades socio econmicas y culturales con el
propsito de satisfacer necesidades individuales y colectivas de sus asociados y de la Comunidad.
Polticas para fomentar las infraestructuras bsicas en reas rurales
Caminos y carreteras: Las polticas pblicas de infraestructura de apoyo al Sector Pequeos Productores
(construccin de caminos y carreteras) se rigen por la asignacin presupuestaria anual a travs del
Ministerio de Transporte e Infraestructura, y programas complementarios del IDR. El Estado reconoce la
necesidad de la infraestructura de apoyo al sector productivo rural como un punto crtico para el
desarrollo del Sector, Por consiguiente el IDR se ha convertido en una Institucin de apoyo en reparacin
de caminos y carreteras rurales. Pero su actividad es limitada a financiar reparaciones y dar
mantenimiento de caminos rurales existentes, cuyo tendido es muy reducido para abarcar a todo el
Sector de los Pequeos Productores.
Comunicaciones telefona bsica rural: La poltica nacional apunta haca mejorar el acceso de la
poblacin rural a los servicios de telecomunicaciones y tecnologas de la informacin, inducir el
desarrollo social y econmico de las reas rurales mediante el acceso a las tecnologas de la informacin
y las comunicaciones, generar la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios. Para
lograr estos objetivos se ha creado un fondo de Inversin de telecomunicaciones (FITEL), que es
manejado por TELCOR para fomentar e incentivar la participacin de los operadores privados de
telecomunicaciones en la prestacin de servicios de telecomunicaciones y TIC al sector rural del pas,
con el fin de reducir la brecha de aislamiento geogrfico de los productores pequeos en el sector rural.
Electrificacin rural: Existe una poltica para desarrollar la electrificacin en el rea rural y especialmente
para las pequeas comunidades. Esta poltica fue establecida en 2002 y se enmarca sobre el inters de
participar de parte de cualquiera de los agentes econmicos que se dediquen a las actividades de la
industria elctrica, independiente de su rgimen de propiedad. Hay que destacar que el proceso de
electrificacin rural depende de los grandes proyectos que se estn construyendo en el pas. Nicaragua
actualmente posee una cobertura elctrica del 63%, con una poblacin desprovista del servicio de casi 2
millones de personas. Un gran reto de la poltica es aumentar el tendido de 14 mil kilmetros a 20 mil
Kilmetros de longitud. La poltica explica que aquellas comunidades ms lejanas donde no resultara la
Extensin de Redes, se debern de energizar por fuentes locales de energa renovable.
19

Jaime Wheelock Romn : Los Cambios de la Propiedad Agraria en Nicaragua

Infraestructura de riego: Actualmente se ha considerado la inclusin de la poltica de riegos en el

PRORURAL, sin embargo no se especifican acciones, instrumentos y financiamiento. Con fondos de
cooperacin (Taiwn y Japn) se han llevado a cabo algunas iniciativas pilotos en la zona de occidente
de pas. Sin embargo, a la fecha no se observan progresos importantes en estas inversiones y se
desconoce la continuidad del mismo.
De qu manera la implementacin de estas polticas permite o limita la capacidad de pequeos
productores para tomar decisiones acertadas en los mercados locales y en los mercados
globalizados?
Impacto de las polticas nacionales sobre el acceso a tierra por parte de pequeos productores
La forma incompleta de la Reforma Agraria y su des conexin del orden jurdico, en cuanto al
otorgamiento de los Ttulos de Reforma Agraria (aunque estos fueron reconocidos posteriormente como
ttulos validos y legales en las leyes), durante los aos 1990-2006 gener un proceso de descomposicin
y desarticulacin de Cooperativas, que desemboc, en una fuerte presin en el mercado de tierras que
se ha traducido en intercambio de derechos de posesin sin el debido proceso legal de inscripcin. Esto
ha generado grandes obstculos para configurar y desarrollar los patrimonios individuales y colectivos
basados en la tierra20.
Aunque los datos sobre la dimensin de este problema no son exactos, la Encuesta EMNV-2005 registra
que el 21% de los pequeos productores de Nicaragua no poseen un titulo de dominio de sus tierras.
Datos actuales regidos por organizaciones afiliadas a cooperativas revelan que el 54% de las
propiedades tienen deficiencias en cuanto a no cumplir y finalizar los procedimientos de regulacin de
sus propiedades en los registros de la Propiedad del Estado. Sin embargo no hay un programa nacional
especfico que focalice su atencin sobre cmo resolver esta situacin, aunque aparece sealado como
un tema importante en los programas de Gobierno21.
En los departamentos de Len y Chinandega, el programa de Cuenta Reto del Milenio financiado por
USAID, logr el saneamiento de 43 mil ttulos de tierra, donde el 40% de los beneficiarios eran mujeres.
Para lograr esto se puso en funcionamiento mecanismos de solucin de conflictos y mediacin para
aclarar tenencia de la propiedad. Se trabaj en la modernizacin e integracin del Sistema de Catastro y
Registro de la Propiedad de Occidente22. Segn la documentacin del proyecto, la legalizacin de tierra
fue un factor importante para generar impacto positivo en la produccin rural. El Programa no sigui
operando ante la suspensin de los recursos por parte de EE.UU, pero el actual Gobierno ha retomado
su continuidad para esa zona con ayuda Venezolana.
Aunque los gobiernos han tratado de comprender y dar algunas soluciones a los problemas de acceso a
la tierra rural en Nicaragua, no hay logros evidentes que muestren una mejora real en cuanto al acceso a
tierra por parte de los pequeos productores. Aunque el conjunto de normas y polticas pblicas dan al
menos un respaldo sobre la seguridad jurdica a los propietarios de tierras, una gran parte de pequeos
productores viven, trabajan en la informalidad e incluso se desconoce su nmero y dimensin porque se
carece de un censo actualizado.
Son pocos los casos de los pequeos productores que actualmente han podido regularizar sus lotes y
fincas23.
El proceso de concentracin de la tierra en pocas manos, producto del avance del sector ganadero en la
Zona Caribe del pas, con extensas zonas pasturas degradadas, son tambin producto de la ausencia y
fallas de las intervenciones del Estado. En tanto las tierras disponibles para los pequeos productores
20

La Reforma Agraria en Nicaragua 1979-1989: Centro de Investigacin y Estudios de Reforma Agraria de Nicaragua
(CIERA).
21
Ivn Gutirrez, Las Polticas de tierras de la reforma agraria sandinista. El Debate sobre la forma agraria en
Nicaragua, Ed. INIES, 1989.
22
Centro de Documentacin de Cuenta Reto del Milenio. Disponible http://www.cuentadelmilenio.org.ni/
23
Eduardo Baumeister y Fernndez; Dinmicas en el mercado de la tierra en Amrica, el caso de Nicaragua; 2010.

10

son cada vez ms limitadas y buena parte de ellas se encuentran actualmente bajo produccin. Por lo
tanto en algunas regiones el uso de las mismas podra convertirse en el futuro en temas de conflictos.24
Actualmente la presin sobre el acceso a tierra sigue creciendo y no se vislumbra la realizacin de un
proceso de reforma agraria que pudiera adecuar y mejorar la posesin de tenencia de la tierra, cuya
demanda crece en funcin directa con la tasa de crecimiento poblacional de la zona rural y las
necesidades de ingresos de dicha poblacin. El principal vaco que se observa en la solucin de estos
inconvenientes es la falta de una estrategia coherente y un buen diseo de instrumentos de intervencin
del Estado para promover un mejor acceso y distribucin de la tierra. Es necesario para ello un censo
agrario actualizado que ofrezca datos y un mejor visin para la formulacin de los instrumentos, para la
intervencin del Estado.
Impacto de las polticas nacionales sobre el acceso a crdito por parte de pequeos productores
Histricamente el acceso al crdito ha sido un obstculo no resuelto por ningn gobierno para el sector
de los pequeos productores de Nicaragua. 25. La limitada cobertura crediticia para los pequeos
productores en Nicaragua obedece a factores estructurales que han evolucionado sin ninguna solucin
concreta. La solucin encontrada hasta ahora es a travs de la Banca Estatal, Banco PRODUZCAMOS,
pero esta institucin se rige por normas prudenciales del sector bancario que chocan con la situacin de
los pequeos productores, al no contar estos con capacidades de hipotecas, garantas reales, etc.
Adems los recursos de recapitalizacin del Banco son muy limitados frente a la creciente demanda de
crdito en el sector26.
Actualmente la institucionalidad del crdito sigue descansando eminentemente en el sector privado, las
bancas privadas y el sector micro-financiero. Los pequeos productores consideran que las tasas de
inters para los prstamos de las bancas privadas son muy altas. Actualmente las tasas de inters de
corto plazo de las bancas privadas son del 10.28%, 27 y las tasas de prstamos de las microfinancieras
oscilan del 18.6% al 24.5%.28.
Adems, la canalizacin de recursos a los pequeos productores por parte de las bancas privadas y
microfinancieras est afectada por la visin de alto riesgo, relacionada con el sector de pequea
produccin.
Las micro-finanzas se han convertidos en un mecanismo importante para el financiamiento rural, pero
este sector an ostenta problemas de eficiencia administrativa y una mejor regulacin. Este sector est
actualmente negociando procesos de recapitalizacin con diferentes instituciones financieras
internacionales, bajo la modalidad de una deuda subordinada de aproximadamente 10 aos de plazo y
con intereses bajos. Sin embargo esta recapitalizacin exige un programa selectivo de anlisis a cada
una de las instituciones, para conocer sus capacidades de permanecer en el mercado crediticio29.
La desarticulacin de las polticas crediticias y la ausencia de una Banca Estatal de Desarrollo con
recursos suficientes para respaldar la produccin agrcola de los pequeos productores, ha dejado vacos
muy complicados de resolver. Los pequeos productores estn totalmente encadenados a procesos de
financiamiento muy escaso y de canales de intermediacin diferenciados por el mercado. En general los
pequeos productores financian su actividad productiva a travs del ahorro que les generan las ventas de
sus cosechas; obtienen algunos apoyos de instituciones como cooperativas, ONG, etc., pero este
abanico es muy pequeo y puntual en el pas.

24

Entrevista. Edgardo Garca, Coordinador Asociacin de trabajadores del Campo.

Revista Envo No 189 de 1989. Nitlapn Universidad Centroamericana (UCA)
26
Informe de crdito agrcola 2010, Banco Central de Nicaragua
27
Con base a datos del BCN. Datos histricos disponibles en: http://www.bcn.gob.ni/estadisticas/trimestrales/
28
Instituciones Microfinancieras Asociadas (ASOMIF). Datos de Cartera y Clientes, junio 2010. Disponible:
http://www.asomif.org
29
Boletn del mes de Septiembre de ASOMIF. Disponible: http://www.asomif.org/
25

11

Impacto de las polticas nacionales sobre el acceso a tecnologa por parte de pequeos productores
Estudios de productividad de los rubros agrcolas refleja que aunque los pequeos productores de
Nicaragua cultivan el 85% de las reas y producen 65% de las cosechas, la productividad de ellos es
muy baja (14.1qq/mz) comparado con los grandes productores (45.7 qq/mz). Esto se debe a que los
pequeos productores no utilizan las tecnologas apropiadas, ya que, no hay polticas pblicas
contundentes que garanticen el acceso de tecnologa por parte de los pequeos productores.
Tamao de finca
(manzanas)

Produccin
(Miles de QQ)

Rendimiento
(QQ/Mz)

Produccin

6,969.0

rea
(Miles de
Mzs.)
543.3

Menos de 3

rea

12.8

32%

48%

Desde 3 hasta 6

3,372.0

232.1

14.5

16%

21%

Ms de 6 y hasta 15

2,574.0

142.2

18.1

12%

13%

Ms de 15 y menos de 40

1,268.0

51.8

24.5

6%

5%

40 o ms

7,424.0

162.3

45.7

34%

14%

Total

21,607.0

1,131.7

19.1

100%

100%

14,183.0

969.4

14.6

65.6%

85.7%

(Porcentajes)

pequeos productores
Menos de 40 mz

Fuente: Encuesta de produccin de oleaginosas MAGFOR/ BCN, ciclo 2006/07

(1 manzana = 0-7 ha, 1 qq = 100 libras)

Las polticas pblicas relacionadas a generacin y difusin de tecnologa carecen del enfoque de
innovacin local y del contexto de integracin territorial. Una manifestacin de este problema es que ao
con ao la disponibilidad de buena calidad de semilla se convierte en un problema muy relevante y, en
cada perodo o ciclo productivo, todos los productores del pas sientes el riesgo de plagas y
enfermedades en sus parcelas. Esta situacin genera un enorme retroceso de la productividad por parte
de los pequeos productores.
Impacto de polticas nacionales sobre el fomento de la Organizacin
Organizacin
El Sistema Institucional Nicaragense ha privilegiado, desde los aos ochenta, el desarrollo asociativo a
travs de las cooperativas. El Marco Institucional amplio les permite la formalizacin asociativa a travs
de cooperativas. Segn los datos de INFOCOOP se observa que en 2002 se contabilizaban alrededor de
881 cooperativas registradas y en el ao 2011 hay alrededor de 1,260 cooperativas registradas. Se
estima que el 48% de los Pequeos Productores de Nicaragua estn organizados en cooperativas.
Sin embargo los productores y lderes de las cooperativas entrevistados identifican algunos problemas en
relacin a desarrollo de la asociatividad, como las deficiencias en el proceso de gobernabilidad de las
cooperativas, los bajos niveles de educacin de los asociados, la baja capacidad de autogestin
empresarial, lo que explica en parte el dbil posicionamiento del Movimiento Cooperativo en la
construccin de polticas. Las mismas entrevistas sealan que actualmente prevalece un bajo grado de
desarrollo y crecimiento del sector para gestionar e incidir en aspiraciones econmicas, sociales y
culturales a travs de las organizaciones de los Pequeos Productores.
Se puede concluir que en Nicaragua el Movimiento Asociativo del Sector Rural est evolucionando
positivamente, pero con pasos muy lentos debido a la falta de capacidad de las organizaciones de
pequeos productores para el aprovechamiento de los incentivos ofrecidos por las polticas pblicas. La
Ley de Cooperativas vigente ofrece un amplio espectro de beneficios e incentivos fiscales al sector
asociativo, sin embargo estos beneficios no se vuelcan en un importante segmento de los pequeos
productores por varias razones. Las formas de otorgamiento de los incentivos y la baja capacidad de
gerencia y gestin de las cooperativas para demandarlos influyen para que la mayora de las
cooperativas no logren aprovechar los incentivos fiscales.

12

Tambin queda evidente que si bien la leyes cuentan con escudos fiscales, beneficios e incentivos para
el desarrollo de las cooperativas, las polticas nacionales hacia el sector no han contado con los
programas y recursos apropiados para fortalecer el Sistema Asociativo que favorece su crecimiento
descentralizado. En general los programas del Gobierno en inversiones y asistencia han impactado muy
pobremente hacia la construccin de un modelo asociativo y descentralizado de produccin, en donde las
cooperativas podran especializarse en rubros con ventajas comparativas aprovechando al mximo los
recursos humanos, financieros y tecnolgicos internos, y a la vez gestionando alianzas estratgicas con
otras cooperativas para enfrentar pluri-mercados que demandan pluri-productos.
En este sentido uno de los vacos ms importante que se siente es la ausencia de una poltica de
articulacin de cadenas productivas de valor, pues el pas no cuenta con una poltica para sustentar el
desarrollo productivo en las cadenas de valor, que podra convertirse en mecanismo ms importante para
desarrollar al sector asociativo.
La creacin de una poltica de fomento al Sector Asociativo tropieza con otra dificultad que es la falta de
flujos estadsticos, sistematizaciones y actualizaciones de informacin que impiden conocer las
caractersticas ms relevantes de la estructura productiva de zonas y regiones. Tambin no se dispone
de un eficiente mbito de articulacin pblica-privada donde se pueden consensuar polticas nacionales,
regionales y territoriales de mediano y largo plazo, en base a visiones estratgicas conjuntas de todos los
actores.
Impacto de las polticas nacionales sobre el fomento de las infraestructuras en las reas rurales.
La implementacin de las polticas y programas de infraestructura para los sectores productivos estn
restringidas principalmente por problemas presupuestarios del Gobierno. Las inversiones actuales en
infraestructura son extremamente pequeas en comparacin con la demanda potencial del sector rural.
En este campo para generar un respaldo ms efectivo en ampliacin de caminos, energa, riego,
penetracin de comunicaciones requiere un mayor respaldo presupuestario pblico.
En efecto la inversin pblica, segn datos del BCN, como proporcin del PIB se ha venido reduciendo y
actualmente representa el 3.3% del PIB, en cambio la inversin privada ha crecido representando el
16.6% del PIB. Las inversiones privadas por su naturaleza especfica se mueven por impulsos de
mercado y rentabilidad, y no poseen el carcter de bien pblico que es propio de la responsabilidad del
Estado.
De esta forma las polticas, programas y el marco normativo de respaldo a los sectores productivos
pequeos estn circunscritos y dependen directamente de los niveles de inversin que el Estado pueda
otorgar. La inversin pblica ha estado respaldada por el ahorro externo (donaciones y prstamos
concesionales) y tambin depende del crecimiento de la Economa y de los flujos de recursos que
puedan generar las inversiones externas.
Los hallazgos sobre los procesos de construccin de las polticas pblicas y el papel de las
organizaciones de los pequeos productores
Cul es el nivel de participacin que se concede a las organizaciones de PP en el proceso de
formulacin de polticas, o el espacio que ellas mismas logran ocupar en ese proceso?
El Marco Jurdico Nicaragense es extenso y por ello las organizaciones de los Pequeos Productores
pueden pronunciarse libremente. Los derechos y espacios de participacin otorgados por la Constitucin
Poltica de Nicaragua, establecen que los ciudadanos tienen derecho de participar en igualdad de
condiciones en los asuntos pblicos y en la gestin estatal.
Por medio de la Ley se garantiza, nacional y localmente, la participacin efectiva del pueblo (Art. 50).
Tambin la Constitucin Poltica establece el derecho ciudadano de participar en la consulta de polticas
pblicas que haga el Poder Ejecutivo a travs de un referndum, y la ratificacin de leyes nacionales que
puede plantear la Asamblea va un plebiscito. Asimismo se reconocen los derechos civiles y polticos de

13

los ciudadanos a constituir organizaciones, participar en asuntos polticos y en la gestin pblica, as

como hacer crticas sobre el desempeo de funcionarios e instituciones de Estado a nivel nacional o
municipal (Art. 49-52).
El otro instrumento relevante es la Ley de Participacin Ciudadana (N 475-2003). Esta seala que ...la
gestin pblica no puede ser concebida hoy en da sin la participacin directa y permanente de la
ciudadana, pues esto contribuye [] a convertirlos [] en protagonistas de los procesos de
transformacin de la sociedad nicaragense. El enfoque de participacin ciudadana, a travs de la leyes,
no se limita a los niveles tradicionales de brindar informacin sobre una poltica pblica o un proyecto de
Ley; tampoco a la simple consulta de las opiniones de los ciudadanos, sino que se trata de una
participacin con mayor nivel de alcance, que es el nivel decisorio en el diseo y la implementacin de
polticas pblicas en conjunto con el Gobierno.
Se establecen tambin las modalidades de participacin ciudadana, las que estn previstas en la ley 4752003 y son las siguientes: la iniciativa ciudadana de presentar proyectos de leyes y normas, sea a nivel
nacional, regional, autnomo o local. La consulta ciudadana de normas o polticas que estn en proceso
de elaboracin. En el caso de la Alcalda, tiene la obligacin de consultar con la Sociedad Civil el
proyecto del Presupuesto Anual y del Plan de Desarrollo Municipal. Las instancias consultivas para la
formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas tal como son a nivel municipal,
departamental y regional.
El Sistema Jurdico Nacional tambin ofrece los espacios de consulta entre los ms importantes estn los
Comits de Desarrollo, Consejos Sectoriales y el Consejo Econmico y Social (CONPES) a nivel de
presidencia, avalado por la Constitucin Poltica de Nicaragua. Tambin se definen las asociaciones
sociales de pobladores, gremiales, sectoriales, grupos tnicos, mujeres y jvenes que pueden obtener su
reconocimiento jurdico mediante su registro ante el Concejo Municipal, y las comunidades tnicas de las
regiones del Caribe ante su Consejo Regional (Ley 445-2003). En el contexto de las regiones autnomas
del Caribe existen formas especficas de participacin y organizacin de las comunidades indgenas y
afro-descendientes, que han sido reconocidas legalmente.
Las entrevistas realizadas durante este estudio revelan que en los ltimos diez aos, en Nicaragua, la
gran parte de las iniciativas de leyes en el tema de desarrollo rural, ambiental, social y laboral han
contado con la participacin de sectores sociales y productivos en cumplimiento del Mandato
Constitucional y el Sistema Jurdico que ejerce, en el pas la necesidad de la consulta en la formacin de
las leyes y las polticas del pas. El producto de este esfuerzo ha logrado generar, aun con las
limitaciones propias, propuestas y anteproyectos, las leyes y las polticas, a travs de los procesos de
concertacin y seguimiento por parte de los sectores sociales.
La creacin del Banco Produzcamos cont con la participacin de sectores productivos grandes,
medianos y pequeos desde su inicio, quienes participaron en el 2002 en el denominado Dialogo
Nacional entre el gobierno de turno y el FSLN. De este dialogo nacieron varias propuestas concretas y
una de ellas fue la creacin de una Banca Estatal de financiamiento. Se cre una comisin para elaborar
la propuesta del banco de crdito y, durante dos aos consecutivos sectores representantes de
cooperativas, productores, etc. junto con delegados del Gobierno desarrollaron el primer borrador de la
Ley de Creacin de la Banca Estatal. El proceso pas a la Asamblea Nacional donde hubo participacin
de los dirigentes gremiales rurales y, al final, en 2007, naci el Banco Produzcamos.
La creacin de la Ley de Aguas tambin cont con un amplio movimiento de sectores organizados en
comunidades, y productores que generaron sus aportes y preocupaciones en torno a que la Ley fuera
aprobada con un sesgo a favor de los tratados comerciales. Adems los sectores sociales hicieron una
fuerte presin para que se reconociera y aprobara bajo un marco legal los Comits de Agua Potable y
Saneamiento (CAPS), tema que tuvo que esperar ms de tres meses para que los diputados de la
Asamblea Nacional aprobaran la iniciativa de ley con la cual se reconoce legalmente a estos comits en
200730.
30

La Ley General de Aguas Nacionales, No. 620. 4 de Septiembre del 2007 entro en vigencia el 4 de Marzo del
2008.

14

De los esfuerzos ms importantes de participacin de los sectores productivos, es la Ley de Fomento e

Incentivos al Sistema de Produccin Agroecolgica y Orgnica y Propuesta de Poltica de Fomento y
Desarrollo de la Produccin Agroecolgica y Orgnica de Nicaragua; las cuales estn en un proceso de
implementacin de sus Reglamentos. En ambas iniciativas los sectores productivos organizados han
generado sus aportes y criterios para alcanzar con estas iniciativas, ventajas competitivas en su actividad
productiva.
El estudio tambin revela que aunque hay un proceso de creciente participacin de representantes
nacionales de organizaciones gremiales y de organizaciones de productores en la gestin pblica a nivel
nacional, institucional e incluso municipal, en muchas ocasiones las representaciones de las
organizaciones campesinas son a travs de funcionarios o empleados asalariados de las organizaciones
y, en muy pocas ocasiones por los lderes y lideresas de base.
Se observa que a nivel de comunidades rurales se ha generado un proceso dinmico de participacin, en
los espacios como los comits de Desarrollo Municipal, los cabildos Municipales, los consejos
Municipales de Salud y Educacin, los comits de Prevencin de Desastres y otras instancias locales de
concertacin interinstitucional. Sin embargo estos espacios a veces son poco efectivos, ya que carecen
de procesos basados en planificacin conjunta y monitoreo pblico sistemtico. Adems se manifiestan
tensiones por razones poltico-partidarias o de protagonismo personal y poca participacin de las
instituciones estatales, las que tienden a promover una participacin meramente instrumental de las
organizaciones civiles, para la ejecucin de polticas y planes prediseados por las instancias centrales.
Cun efectiva ha sido la influencia de las organizaciones de los Pequeos Productores en las
polticas nacionales?
A pesar de la participacin activa de las organizaciones de Pequeos Productores en los espacios
mencionados anteriormente, y los xitos en cuanto a los logros relacionados con las legislaciones que
favorecen el Sector, la mayora de los entrevistados consideran que las organizaciones de Pequeos
Productores han tenido poca efectividad e influencia sobre la construccin de polticas nacionales, tanto
en la fase de formulacin de los programas, como en la implementacin de los programa pblicos en el
sector rural.
Los dirigentes sealan que el sector de Pequeos Productores, por su propio esfuerzo, difcilmente
puede generar iniciativas de leyes, polticas y programas. Las experiencias ensean que las
organizaciones de los Pequeos Productores necesitan desarrollar alianzas con otros sectores, como la
Sociedad Civil y las organizaciones del Estado para mejorar la efectividad de los procesos de incidencia.
Se necesitan estas alianzas ya que los procesos de incidencia poltica y legislativa demandan estudios
tcnicos y anlisis econmicos, para generar propuestas concretas en concordancia con las legislaciones
existentes.
Tambin se mencionan grandes desafos internos, como fortalecer y democratizar la organizacin
colectiva o gremial para poder aprovechar mejor los espacios de consultas. Todos coinciden que la
organizacin es fundamental para poder formar y consolidar las alianzas con otros sectores y, en
conjunto, reorientar y mejorar los enfoques de las polticas pblicas hacia el sector rural y pequeos
productores.
Se debate que la incidencia poltica partidaria est jugando un papel desarticulador, afectando la
tolerancia a la diversidad de ideas y sentimiento de integracin social en los espacios de participacin
ciudadana. Esto ha venido esculpiendo a travs de la confrontacin poltica e ideolgica, cuyos efectos y
consecuencias han deteriorado valores del justicia, equidad y solidaridad en un sector rural, tan
vulnerable desde el punto de vista econmico y cultural, como lo es el sector productivo de pequea
escala.
No obstante se ha observado en los ltimos aos un esfuerzo efectivo de los pequeos productores,
articulando un liderazgo regional y nacional para impulsar proyectos de leyes, a favor de la actividad
productiva, con enfoque agroecolgico y orgnico en el pas. En efecto, el Movimiento de Productores

15

Agroecolgicos de Nicaragua (MAONIC) conformado por ms de 8 mil productores, ha venido activando

dispositivos organizativos que generaron la creacin de un proyecto de Ley para impulsar la Produccin
Agroecolgica del pas conjuntamente con la Produccin Orgnica.
El movimiento actu beligerantemente y la Ley fue aprobada en 2011, estando de por medio el proceso
reglamentario, para lo cual se ha difundido el contenido de la misma en todos los territorios del pas, y se
ha trabajado en la generacin y sistematizacin de aportes de los productores que estn sirviendo de
base para proponer un Decreto Presidencial que reglamente el contenido de la Ley de Fomento a la
Produccin Agroecolgica y Orgnica31.
Estas iniciativas que estn emergiendo en el pas pueden convertirse en un paradigma relevante para
permitir que los pequeos productores y sus organizaciones se posicionen y tomen decisiones acertadas,
frente a la compleja situacin de la formulacin e implementacin de las polticas nacionales, y
desarrollen un verdadero protagonismo. Sin embargo, como lo ha mostrado este proceso de consulta con
la Ley de Produccin Agroecolgica y Orgnica, se requiere de un buen nivel de capacidad y decisiones
polticas organizativas de los gremios. Esto requiere una estrategia de renovacin generacional que
sustituya el actual liderazgo en las organizaciones campesinas. Segn las consultas realizadas, el actual
liderazgo de las organizaciones gremiales es deficiente y con una baja capacidad de vinculacin con las
bases. Adems, existe un proceso de continuidad en los cargos dirigenciales por largos aos o perodos.
Segn los argumentos de los entrevistados, en todos los niveles el papel de las organizaciones de los
productores ha sido afectado por la calidad de sus lderes, de su poca capacidad de negociacin y, por
otro lado, de una dbil apertura democrtica y pluralista de los funcionarios que dirigen las instituciones
de Gobierno. Por ejemplo, durante este estudio se ha comprobado el avance gradual del nuevo modelo
de participacin ciudadana impulsado por el Gobierno del FSLN a partir del 2007, especialmente en los
municipios en poder del FSLN y en el funcionamiento de las delegaciones ministeriales en todo el pas. A
travs de la creacin de estas nuevas estructuras de Consejos de Poder Ciudadano (CPC) y espacios de
concertacin (Gabinetes), se han afectado los espacios plurales previstos en la Ley de Participacin
Ciudadana32.
Programas claves del Gobierno del FSLN como Programa Productivo Alimentario (PPA), el Programa
Alimentario y Programa de Semilla dirigidos a productoras y productores pobres del sector rural, estn
articulados a travs de bienes pblicos que sirven de incentivo poderoso para la incorporacin de
productoras y productores que han sido los beneficiados de estos programas en los CPC. Muchos
argumentan que esto ha abierto las posibilidades de imponer un tipo de participacin condicionada por
relaciones de clientelismo poltico, que son tpicas de sociedades con altos niveles de pobreza y
desigualdad como Nicaragua33
El estudio demuestra claramente que uno de los principales retos para promover una efectiva
participacin e influencia de las organizaciones de los Pequeos Productores en las polticas pblicas,
es mejorar y democratizar los espacios de articulacin y debate a nivel nacional, regional y local.
Asimismo, es preciso que los pequeos productores conozcan las leyes y programas relacionados a las
polticas pblicas a fin de aumentar su entendimiento y aporte en estos espacios. Estos procesos deben
caminar tambin sobre una estrategia de relevo generacional de dirigentes y lderes gremiales, el que se
hace tan necesario para que las organizaciones asociativas alcancen un nivel de participacin ms activo
e influyente en la toma de decisiones sobre polticas, planes e inversiones pblicas en un territorio.

31

Ley No. 765, Ley de fomento a la produccin agroecolgica u orgnica de Nicaragua. http://maonis.simas.org.ni
Prado, S. Libro blanco: relaciones de estado y sociedad civil. 2010
33
IEEP(2010). Avances y desafos de Hambre Cero
32

16

Integracin de conocimiento para vigorizar el debate sobre el desarrollo de la capacidad de los

pequeos productores para tomar decisiones acertadas
Cules son las polticas decisivas que deben ponerse en prctica o modificarse para facilitar la
capacidad de pequeos productores para tomar decisiones acertadas en los mercados locales y
en los mercados globalizados?

El primer aspecto que debe aclararse es la definicin de pequeo productor (PP) o

pequea explotacin agropecuaria (PEA). Este trabajo debe desarrollarse en base a los
datos censales disponibles, y con una conceptualizacin de los pequeos productores basada en
la combinacin de trabajo familiar y el acceso limitado de recursos naturales y capital. Este paso
es urgente, ya que precisamente el poco impacto que tienen las polticas pblicas actuales se
debe, en parte, a la falta de definicin precisa de la naturaleza de los sujetos a quienes van
dirigidas la medidas y los programas.

Como segundo paso se debe caracterizar de forma ms especfica y precisa el universo de los
PP o PEA a fin de aplicar tratamientos diferenciales en los planes y programas para el Sector. El
actual censo agropecuario puede contribuir a clarificar mejor estos resultados. Ser importante
que un grupo de organizaciones se tome la tarea de hacer un estudio particular de los resultados
numricos del CENAGRO, para extraer conclusiones que permitan definir lneas estratgicas en
cuanto a la definicin de este Sector.

Como tercer paso se prev la urgencia de crear una poltica o programa de banco de
tierras. La creacin de un banco de tierras requiere de un estudio profundo por lo delicado del
problema, con la consagracin jurdica de la Propiedad Privada en la Constitucin Poltica de
Nicaragua, que puede derivar en conflictos polticos y de proyeccin internacional. Este banco de
tierras debe ser demandado y propuesto por los propios pequeos productores a travs de sus
representantes gremiales en los territorios. Se debe contar con la participacin de los gobiernos
locales o municipales, pues en ellos recae la administracin de los derechos de Propiedad
Inmobiliaria. Se debe organizar este esfuerzo en el marco de una Ley de Banco de Tierras que
facilitar la articulacin de las polticas y programas de implementacin.

Como un cuarto paso se debe crear un Programa Nacional Especial para el desarrollo de
distinto tipos de beneficiarios de PP o PEA que abordan la reconversin productiva, desarrollo
social, desarrollo econmico y la capacidad local de innovacin. En este programa se deben
tratar los temas transversales como la tierra, el crdito, los mercados, la asociatividad y la
infraestructura. Los representantes gremiales de los Pequeos Productores deben liderar la
elaboracin de este programa en el marco de concertacin con el Estado. Para poder avanzar en
forma ordenada y garantizar los recursos necesarios para el desarrollo del sector de PP y PEA,
ser necesario debatir y consensuar sobre una propuesta de legislacin nacional o marco
jurdico para respaldar este programa.

Consideramos que hay que otorgar especial relevancia a la creacin de iniciativas nacionales
dirigidas a innovacin tecnolgica, sanidad agropecuaria, la calidad de productos para la
promocin de exportaciones y al desarrollo de los mercados locales. Esto va requerir
desarrollo de todo un proceso de recopilacin, sistematizacin y formacin de tcnicos,
promotores y productores acerca de las normativas existentes a nivel nacional, que tienen
relacin directa con las limitaciones que enfrentan los PP o PEA en la articulacin con los
mercados tanto locales como internacionales. En este proceso hay que poner especial atencin
al fomento de la Agricultura Ecolgica y Orgnica como el medio que mejorar los medios de
vida de las familias campesinas en forma sostenible.

Consideramos que para poder apoyar el desarrollo de los PP o PEA ser necesario crear una
institucin especializada y tcnica para respaldar este Sector. Esta institucin tendra como
objetivo articular todas aquellas partes y acciones de los programas existentes, y debe trabajar
intensamente para reordenar todo el andamiaje de las polticas actuales que incorporan

17

elementos hacia los PP o PEA, y convertirlos en un sistema coherente de medidas y aplicaciones

efectivas hacia ese Sector. La figura institucional ms prxima para respaldar a los PP podra ser
la creacin de una Direccin General en el MAGFOR o bien en el INTA. Pero es una necesidad
la creacin de una institucin especializada que estudie y aporte ms directamente hacia la
solucin de los problemas especficos de los PP.

Por ltimo se sugiere que todos los procesos que se mencionaron antes no se pueden realizar ni
concretar si no es a travs de los gremios de los Pequeos Productores. Las organizaciones
gremiales deben articular planes concretos para desarrollar estrategias generales y particulares
en dependencia del ambiente geogrfico, productivo y comercial en que se desarrollan los PP.
Por lo que es necesario insistir en mejorar y consolidar los procesos de organizacin
asociativa adoptando criterios de gradualidad en los procesos que conduzcan a la organizacin
formal de los PP, incluyendo la consideracin de una etapa de agrupamiento informal antes de
llegar a la constitucin de alguna entidad con personera jurdica como la Cooperativa.

Cmo deben organizarse y fortalecerse las organizaciones de PP para tener influencia en las
decisiones sobre polticas?

Se ha observado que existe una fuerte debilidad estructural en las organizaciones de los
Pequeos Productores, sea estas cooperativas u otra forma de asociacin. Los problemas se
observan en la falta de comunicacin adecuada, centralizacin de poder en pocas personas y
decisiones verticales. De igual manera se observa que hay una dbil articulacin horizontal entre
las organizaciones con poca conexin y complementariedad. Por lo que urge un proceso nacional
de fortalecimiento de las estructuras y alianzas del sector de Pequeos Productores con el
fin de consolidar la asociatividad, tanto para mejorar la produccin y comercializacin como
para mejorar los procesos de aprendizaje e incidencia.

Es necesario destacar la necesidad de articulacin de los Pequeos Productores con otros

segmentos de productores medianos y grandes, unindose en una lucha poltica de intereses
y estrategias que deben ser emprendidas a travs de la visin de un liderazgo responsable y
fundamentado en los principios del desarrollo de la economa social que viene adquiriendo un
auge importante a nivel mundial. En los procesos de articulacin de intereses con otros
segmentos sociales de la produccin, los lderes deben evitar la confrontacin ideolgica estril
y conceder importancia a las estrategias de solucin comunes.

El estudio demuestra que una gran parte de los Pequeos Productores incluyendo los lderes de
las organizaciones, tienen poco conocimiento sobre las polticas y legislaciones. Que ellos
tengan mayores conocimientos sobre las polticas, leyes y programas relacionados al
desarrollo del sector, con el fin de mejorar su participacin y calidad de su aporte en los
espacios de consultas sobre las polticas y proyectos. Estos procesos de fortalecimiento y
aprendizaje deben enmarcarse tambin sobre una estrategia de relevo generacional de
dirigentes y lderes gremiales, para asegurar una membresa gremial ms activa e influyente en
la toma de decisiones sobre polticas, planes de accin e inversiones pblicas.

Uno de los aspectos relevantes que se ha observado con el proceso de consultas en este
estudio, es el desconocimiento por parte de dirigentes sobre el proceso de formacin de
polticas pblicas. El conocimiento de estos procesos es vital para las organizaciones de los
Pequeos Productores, ya que solamente conociendo los procesos y espacios se puede
asegurar la participacin efectiva de los pequeos productores en formacin de las polticas
pblicas, leyes y programas nacionales.

Los procesos organizativos efectivos establecen un vnculo de influencia y legitimidad entre las
acciones organizativas, la investigacin y la poltica que est representado por los actores
involucrados: redes, organizaciones/ instituciones, e individuos. Este es un proceso que requiere
que los PP aceleren y maduren su capacidad de alianza para poder interactuar con fuerza en

18

los grupos de trabajo encargados de la poltica oficial y pblica. Los vnculos entre las
organizaciones o movimiento social de PP y los aliados pueden bien ser formales o informales.

El proceso de concertacin entre los sectores productivos para la creacin y formulacin de la

Ley No. 765: Ley de Fomento a la Produccin Agroecolgica y Orgnica de Nicaragua, est
dejando huellas para seguir avanzando sobre la base de iniciativas inmediatas y estratgicas
para beneficio de los productores pequeos, y en alianza con los medianos y grandes
productores interesados en articular intereses comunes. Esta es una gran oportunidad para las
organizaciones de los Pequeos Productores para incidir en las polticas pblicas y en la
transformacin de los mercados locales, a travs de la intervencin tanto del sector pblico como
del sector privado.

Literatura y personas consultadas

Asamblea Nacional de Nicaragua: Compendio de Leyes Econmicas y Sociales; Perodo 2000-2011.

ASOMIC, Instituciones Microfinancieras de Nicaragua, Datos Estadsticos de Crdito.
Banco Mundial; Encuesta EMNV-2005.
CIPRES; Pequeos y Medianos Productores Agropecuarios en Nicaragua, Junio de 2008. Publicacin
CIPRES.
Constitucin Poltica de Nicaragua, Captulo II CN; Arto 106- Arto 111.
Cuenta Reto del Milenio USA (CRM): Datos de proyectos.
Eduardo Baumeister y Fernndez; Dinmicas en el mercado de la tierra en Amrica, el caso de Nicaragua;
2010.
INEC y FAOSTAT; Censo Poblacional de 1995.
Ivn Gutirrez, Las Polticas de tierras de la reforma agraria sandinista. El Debate sobre la forma agraria
en Nicaragua, Ed. INIES, 1989.
Jaime Wheelock Romn : Los Cambios de la Propiedad Agraria en Nicaragua.
Jorge Zegarraa y Wilhem Guardiab; W. Arthur Lewis y el rol de la mano de obra en el crecimiento del
producto, Per 1950-2008: Documento Mimeografiado.
MAGFOR, INFORME DE PRORURAL; evaluacin de medio trmino 2008.
MAGFOR/BCN, Encuestas de ciclo productivos, 2007/2008.
MIFIC; Tratados de Libre Comercio. Centro de Facilitacin de Informacin; Direccin General de Comercio
Exterior y Negociaciones.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de Nicaragua. Informes de ejecucin presupuestaria perodo 20002010.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; Libros de Presupuesto de Nicaragua; aprobados por la Asamblea
Nacional; perodo 2000-2011.
Sistema de informacin en lnea http://monitoreos.simas.org.ni, http://monitoreo.acicafocnic.org,
http://suco.mcasni.org, http://trocairenic.org
Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), informe 2009. http://www.itu.int/ITU-D/ict/index.html

Ley y Decretos Consultados

Ley 640. Ley de Creacin del Banco Produzcamos.

Ley 499. Ley General de Cooperativas (arto 113 de Ley 499).
Ley de Justicia Tributaria; Ley 453 y sus Reformas; Reintegro Tributario: Arto. 102.
Decreto Ejecutivo 5-2006, Constitucin del Fondo de Inversiones de Telecomunicaciones (FITEL) publicado
en La Gaceta, Diario Oficial, No. 19 del veintisis de enero del dos mil seis.
Fondo para el Desarrollo de la Industria Elctrica Rural (FODIEN): Ley de la Industria Elctrica (LIE).
Ley 693. Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Ley 601. Ley de Promocin de la Competencia.
Ley 540. Ley de Mediacin y Arbitraje.
Ley 588. Ley de Colegiacin y del Ejercicio Profesional.
Ley 499. Ley General de Cooperativas (publicada en Enero 2005).
Ley 516. Ley Derechos Laborales Adquiridos.
Ley 618. Ley de Higiene y Seguridad Ocupacional.
Ley 625. Ley de Salario Mnimo.
Ley 620. Ley General de Aguas Nacionales.

19

Ley 559.Ley Especial de Delitos Contra el Medio Ambiente y los Recursos Naturales (aprobada en Octubre
2005).
Ley 647. Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 217, Ley General del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales.
Ley 580. Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 380, Ley de Marcas y otros signos distintivos.
Ley 577. Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 312, Ley de Derecho de Autor y Derechos Conexos.
Ley 640. Ley Creadora del Banco de Fomento a la Produccin (PRODUZ CAMOS).
Ley 663. Ley del Sistema de Sociedades de Garantas Recprocas para las Micro, Pequea y Mediana
Empresa.
Ley 688. Ley de Fomento al Sector Lcteo y del Vaso de Leche Escolar.
Ley 712. Ley de Equidad Fiscal y su Reglamento.
Ley 601. Ley de Promocin de Competencia.
Ley 690. Ley de Costas y su Reglamento.
Ley 213. Ley de Contrataciones Administrativas del Sector Pblico.
Ley 280. Ley de Semillas y su Reglamento (10 de diciembre de 1997).
Decreto No. 746. Aprobado el 13 de Junio de 1962, Aprovechamiento de las Aguas para Riego de Utilidad
Pblica.
Ley 620. Ley General de Aguas Nacionales.
Decreto No. 70-2006, Aprobado el 30 de Octubre del 2006; Marco General de Polticas de Tierras de
Nicaragua.
Ley 765. Ley de Fomento a la Produccin Agroecolgica y Orgnica. 2011.

Personas Entrevistadas
Nombre
Manuel lvarez
lvaro Fiallos
Sinforiano Cceres
Juan Sebastin Chamorro
Sonia Somarriba
Luis Orlando Valverde
Ariel Bucardo
Lourdes Garca
Manuel Daz
Edgardo Garca
Eduardo Zamora
Marisol Marn
Harold Calvo
Georgina Muoz
Manual Morales
Gustavo Toruo
Amado Ordoez
Jos Barrantes
Mercedes Gutirrrez
Julio Gmez
Ligia Monge
Melba Navarro
Juan Berrios
Miguel Sandino
Harold Prez
Merln Perza
Blanca Molina

Organizacin
UPANIC
UNAG
FENACOOP R.
Cuenta Reto del Milenio USAID
MIFIC
MAONIC
MAGFOR
GPAE
GISSAN
ATC
PDASSA
PIDASSA
Campaa Semilla Nativa
RENICC
Programa Campesino
UNAG
Centro Humboldt
Central Sandinista de Trabajadores
CECOCAFEN
ADDAC
OCTUPAN
ACICAFOC
Del Campo
COOPAD
Cooperativa Achuapa
PRODECOOP
UCA San Ramn CECOCAFEN

20

Cargo
Presidente
Presidente
Presidente
Director General
Directora General de Negociaciones
Junta Directiva
Ministro
Facilitador Nacional
Coordinador Nacional
Coordinador Nacional
Facilitador Nacional
Facilitadora Nacional
Facilitador Nacional
Coordinadora Nacional
Coordinador Nacional
Coordinador de incidencia
Coordinador
Coordinador incidencia
Coordinadora equipo tcnico
Presidente
Coordinadora
Coordinadora Proyecto
Presidente
Presidente MAONIC
Coordinador tcnico
Gerente
Presidente