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2010
P564p
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de
Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e
pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas
abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade
Municpios brasileiros: diversidade e desigualdade..................................15
Diversidade..............................................................................18
Desigualdade....................................................................20
Muitas pequenas cidades e expressivas grandes cidades...................................24
Em cada cidade: duas cidades................................................................32
Cidade ilegal............................................................................................35
Cidade Insustentvel, urbanismo de risco.................................................39
Planejamento Participativo.......................................................................76
A eficcia do Planejamento Participativo............................................76
Condicionantes da gesto urbana democrtica...............................................78
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Plano Diretor e Gesto
Urbana na qual propomos um novo olhar sobre as 5.564 cidades e
vilarejos brasileiros. Esse olhar sobre suas diferenas e
semelhanas, buscando encontrar as marcas que caracterizam o
modelo brasileiro de urbanizao.
Propomos um segundo olhar para o interior de cada uma
delas para entender as causas de seus problemas mais visveis que
se agravam a cada ano: a insegurana e a violncia, a degradao
ambiental, os engarrafamentos e, principalmente, a profunda
desigualdade social que forma guetos de riqueza e pobreza no seu
territrio.
Diante dessa situao, nos questionamos: ser que faltou
planejamento ou faltou gesto?
A Constituio Federal de 1988 fortaleceu o poder local, mas
exigiu dos Estados e principalmente dos municpios mudanas
profundas na sua organizao para se adequarem s suas novas
funes.
A Constituio introduziu o captulo da Poltica Urbana,
regulamentado em 2001 pelo Estatuto da Cidade, que delega ao
municpio a competncia pela poltica de desenvolvimento e
expanso urbana. Com que finalidade? Para que seja construda
nas cidades uma nova tica na qual o pensar e o interesse coletivo
se sobreponham ao interesse privado, individual ou de grupos.
o que est expresso na Constituio. Nela determina-se
que a cidade como um todo e cada uma de suas propriedades
devem cumprir sua funo social e se estabelece que o Plano Diretor
10
Apresentao
11
UNIDADE 1
URBANIZAO
BRASILEIRA :
DIVERSIDADE E DESIGUALDADE
14
MUNICPIOS BRASILEIROS:
DIVERSIDADE E DESIGUALDADE
Caro estudante,
Dividimos esta primeira Unidade, para um melhor
entendimento, em cinco sees. Na primeira seo,
trataremos sobre a diversidade e a desigualdade com o intuito
de caracterizar os 5.564 municpios, distintos pelo porte, pela
cultura e natureza e tambm por sua histria. Revelaremos
por que so to desiguais na distribuio das riquezas, no
dinamismo das suas economias, na oferta de servios e
oportunidades de trabalho e no estudo da sua populao.
No item seguinte, veremos como esses municpios esto
relacionados e de que maneira eles formam no territrio
nacional uma rede dinmica composta por vrias pequenas
cidades e poucas, mas expressivas, grandes cidades.
Veremos, ainda, como a desigualdade se reproduz no
interior dos municpios gerando em cada cidade duas
cidades: uma pequena parte rica, legal com o melhor em
infraestrutura, servios, emprego e lazer e uma grande
parte pobre, precria.
Na sequncia, trataremos sobre a Cidade ilegal mostrando
como nosso padro de desenvolvimento no prepara as
cidades para receber os novos moradores que, na sua
maioria, so compelidos aos guetos das favelas e dos
loteamentos clandestinos.
Finalmente, discutiremos sobre a Cidade Insustentvel:
urbanismo de risco relatando como esse padro deixou
presente nos municpios de todos os portes as marcas da
segregao social, da ilegalidade e da degradao ambiental.
Ao estudar cada item, procure identificar a posio do
municpio do seu interesse em relao ao tema tratado.
Vamos l! Boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em
consultar o seu tutor.
15
POPULAO TOTAL
POPULAO
URBANA
POPULAO RURAL
% DE POPULAO
URBANA
1872
9.930.478
1890
14.333.915
1900
17.438.434
1920
30.635.605
1940
41.236.315
12.880.182
28.356.133
31,23
18.782.891
33.161.506
36,16
31.303.034
38.767.423
44, 60
52.084.984
41.054.053
55,92
80.436.409
38.566.297
67,59
110.990.990
35.834.485
75,59
81,25
1950
1960
1970
1980
1991
51.944.397
70.191.370
93.139.037
119.002.706
146.825.475
2000
169.799.170
137.953.959
31.845.211
2007
183.987.291*
16
17
DIVERSIDADE
A diversidade expressa de vrias formas, a saber: no
nmero de habitantes, nas dimenses territoriais, na localizao,
na configurao espacial e na riqueza natural; nas diferenas
culturais e de formao histrica.
Quanto ao tamanho, os territrios variam dos 3 km de Santa
Cruz de Minas (MG) aos quase 160 mil km de Altamira, no Par,
maior do que muitos Estados brasileiros e vrios pases.
Municpios de mesmo porte tm situao muito diversa se
esto situados em uma regio metropolitana ou no serto ou, ainda,
a 12 horas de barco da cidade mais prxima, como frequente na
Amaznia. Por exemplo, So Gabriel da Cachoeira (AM) onde a
populao 99% indgena e vive em terras demarcadas,
preservando seus valores tradicionais. Ou municpios tursticos
localizados no litoral ou na serra ou com expressiva riqueza cultural,
que veem sua populao oscilar ao longo do ano no vaivm dos
turistas. o caso de Parintins (AM); Crato (CE), com as romarias
do Padre Ccero; Barretos (SP); Gramado (RS); Bonito (MS) ou
aqueles que possuem belas praias no litoral.
18
19
DESIGUALDADE
A segunda marca dos municpios brasileiros a profunda
desigualdade entre eles que expressa no dinamismo da sua
economia, no ritmo de desenvolvimento e, principalmente, na
qualidade de vida e acesso dos seus habitantes aos servios bsicos
e ao direito cidade. A desigualdade, que divide os municpios
entre ricos e pobres, se revela na existncia ou no de sedes de
empresas, de agncias bancrias, de domnios de internet, de
aeroportos, de cinemas e teatros, e, mais ainda, nas oportunidades
de emprego e estudo que oferecem aos seus moradores, na oferta
de servios de sade, de justia, de segurana, etc.
Essa desigualdade pode ser medida por vrios indicadores
como:
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH): criado pela ONU, esse ndice mede a escolaridade, a
longevidade e a renda da populao de um determinado lugar.
ndice de Excluso Social: desenvolvido pelos professores Lemos e Nunes, da Unicamp, esse ndice busca aferir o percentual de excludos, em cada um dos
municpios brasileiros e Distrito Federal, por meio de
cinco variveis: privao de gua tratada, saneamento,
coleta sistemtica de lixo, educao e renda.
20
21
22
Acesse: <http://
www.ibge.gov.br/
lojavirtual/
fichatecnica.php?codigo
produto=8303> e leia o
texto intitulado:
Indicadores Sociais
23
24
o caso principalmente
de So Paulo, Rio de
Janeiro e Braslia.
25
www.recipam.org/
index.php?p=apresenta>.
26
27
Classificao
12 Metrpoles
70
Capitais
regionais
164
Centros
sub-regionais
556
Centros de zona
4.473 centros
locais
Caractersticas
Subnveis
So os principais centros
urbanos do Pas. Caracterizam-se por seu grande
porte e por fortes relacionamentos entre si, alm
de, em geral, possurem
extensa rea de influncia direta
So Paulo
19,5 milhes de
habitantes
Metrpoles
nacionais
Rio de Janeiro
11,8 milhes
Braslia
3,2 milhes
Metrpole
Manaus, Belm,
Recife, Fortaleza,
Salvador, Porto
Alegre, Curitiba
Belo Horizonte,
Goinia
Populao variando de
1,6 (Manaus) a 5,1 milhes (Belo Horizonte),
constituem o 2 nvel
da gesto territorial
Demais capitais
Estaduais e
Campinas
Constitudo por
11 cidades
Capital
regional B
20 cidades
Capital
regional C
39 cidades
Centro de
zona A
85 cidades
79 cidades
192 cidades
Centro de
zona B
364 cidades
4.473
28
Populao em 2007
Grande
metrpole
nacional
Centro
Com medianas de 95
mil habitantes e 112
relacionamentos
71 mil habitantes e 71
relacionamentos
45 mil habitantes e 49
relacionamentos
Com medianas de 23
mil habitantes e 16
relacionamentos
Tm populao dominantemente inferior a
10 mil habitantes
29
Saiba mais
Metrpole
Aqui definida como toda e qualquer capital ou cidade principal de Pas, Estado ou provncia. Amplie seu conhecimento pesquisando sobre a regio metropolitana onde o seu municpio est
situado, na pgina Observatrio das Metrpoles, no estudo Anlise das Regies
Metropolitanas e construo de tipologias
elaborado para o Ministrio das Cidades em 2005, disponvel em <http://www.
observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_2.pdf>. Fonte: Elaborado pelo autor.
As metrpoles concentram os municpios e as pessoas mais ricas, com maior acesso educao e sade e possuem as maiores empresas e tambm os rgos de deciso.
Segundo estudo do Observatrio das Metrpoles, no ano 2000, as 15 principais grandes
aglomeraes urbanas detinham 39% da
Populao Economicamente Ativa (PEA) e concentravam: 80% das sedes das 500 maiores
empresas do Brasil; 74% das operaes bancrias e financeiras, 67% dos empregos em
atividades de ponta; 52% da massa de rendimentos; e 74% do movimento de passageiros
no trfego areo (ANLISE DAS REGIES
METROPOLITANAS DO BRASIL, 2004).
30
TAMANHO DO
MUNICPIO
POPULAO
TOTAL EM 2000
POPULAO
TOTAL EM 2007
43.34
41.70
29.81
29.71
26.07
27.35
23.80
25.05
30.59
30.95
46.39
45.24
Fonte: IBGE, Produto Interno Bruto dos Municpios, Censo Demogrfico 2000
e estimativas populacionais Elaborao: <http://www.ipea.gov.br/003/
00301009.jsp?ttCD_CHAVE=5499>
31
32
33
34
CIDADE ILEGAL
A soma de variveis, como: ausncia de polticas pblicas
de construo de moradias; mercado especulativo da terra urbana;
e baixa renda da maioria da populao torna praticamente
impossvel para o trabalhador pouco qualificado pagar o aluguel
ou comprar um imvel no mercado formal.
Sem subsdios do poder pblico e sem renda para alugar ou
comprar moradia na cidade legal sobra somente ao trabalhador de
baixa renda morar em reas fora das leis (ilegais) e das normas
(irregulares ou informais). Esse trabalhador apenas poder comprar
um lote em terras perifricas, cada vez mais longnquas, em
loteamentos irregulares, denominados clandestinos, pois esses
loteameamentos:
35
Elaborado a partir da
edio de 2008 da
Pesquisa de Informaes
Municipais (MUNIC), que
realizada anualmente
informaes fornecidas
pelas prefeituras. Veja
mais em: <http://
www.ibge.gov.br/home/
estatistica/economia/
perfilmunic/2008/
default.shtm>.
QUE DECLARARAM
CLASSIFICAO
MUNICPIOS POR
TOTAL
POPULAO
EXISTNCIA DE
LOTEAMENTOS IRREGULARES E/ OU CLANDESTINOS
QUE DECLARARAM
QUE DECLARARAM
EXISTNCIA DE CORTIOS, EXISTNCIA DE FAVELAS,
CASAS DE CMODOS OU MOCAMBOS , PALAFITAS
CABEAS DE PORCO
OU ASSEMELHADOS
N.
N.
N.
Brasil
5564
2960
53,20
1 399
25,14
1 837
33,11
Menor de
5000
1267
473
37,33
108
8,52
120
9,47
De 5001 a
20.000
2675
1292
48,30
542
20,26
745
27,85
De 20.001 a
100.000
1356
951
70,13
552
40,71
742
54,72
De 100.001 a
500.000
229
209
91,27
165
70,05
194
84,72
Mais de
500.000
37
35
94,59
32
86,49
36
97,30
36
informalidade na
primeira seo da
Unidade 2 Ao pblica,
Mecanismo de excluso
ou incluso.
37
CARACTERIZAO DO
PROBLEMA
POPULAO ATINGIDA
N.
%
OBSERVAO
Adensamento
excessivo
7,8%
3,4%
Braslia a cidade
com maior nus com
aluguel (6,9%)
8,2%
Falta de
saneamento
bsico*
Desigualdades raciais
Representam 65,8% das pessoas que moram adensadas, 52% da populao sem teto,
66,3% nos cortios, 65,6% das residentes em
favelas. (Obs,: muito acima da proporo dos
pretos e pardos na populao urbana total
que 47,6%).
38
CIDADE INSUSTENTVEL,
URBANISMO DE RISCO
*Mancha urbana espao territorial de um ou
de mais de um munic-
sobrepondo imagem
39
Raquel Rolnik
adequada.
Fonte:
<http://
40
por outro lado, a concentrao territorial dos vulnerveis, privando-os do acesso a ativos diferentes dos que
circulam normalmente em seu entorno urbano, bloqueia
a sua exposio aos feitos positivos dos modelos de
papis sociais e incentiva fortemente a constituio
41
Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre atividades econmicas e formao das
nossas cidades lendo:
42
Resumindo
Nesta Unidade, respondemos pergunta: de quais cidades estamos falando? E estudamos ainda o modelo de urbanizao brasileiro, inicialmente com um olhar sobre o territrio nacional caracterizando a diferena entre os nossos
municpios e regies e sobre a relao que h entre eles, que
o que forma nossa rede de cidades. Em seguida, vimos o
impacto desse modelo no interior das cidades que so
marcadas pela desigualdade no acesso de seus moradores aos
benefcios oferecidos e pela convivncia com a ilegalidade.
Tambm pudemos perceber que h um modelo insustentvel, do ponto de vista social e econmico, predatrio dos recursos ambientais e culturais.
43
Atividades de aprendizagem
Considerando o que voc estudou at agora e sua reflexo
sobre o municpio de seu interesse responda s questes a
seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em solicit-lo ao
seu tutor.
1. Escolha um municpio e responda s questes a seguir preenchendo as informaes solicitadas. Compare os dados relativos ao seu
municpio com os dados referentes ao Brasil.
a) Nome do municpio.
b) Evoluo populacional.
1991
2000
2007
Populao total
Populao urbana
Populao rural
1991
% TOTAL DE
RESPONSVEIS POR
DOMICLIOS
1991
Sem rendimentos
At 3 salrios mnimos
De 3 a 5 salrios mnimos
De 5 a 10 salrios mnimos
Mais de 10 salrios mnimos
Total de responsveis por
domiclio
44
2000
% TOTAL DE
RESPONSVEIS POR
DOMICLIOS
2000
% TOTAL DE DOM.
1991
2000
% TOTAL DE DOM.
2000
Domiclios ligados
rede de gua
Domiclios ligados
rede de esgoto
Domiclios com fossa sptica
Domiclios com
coleta de lixo
Subtotal
45
46
UNIDADE 2
O
PAPEL DO PLANEJAMENTO
47
48
AO PBLICA, MECANISMO DE
INCLUSO OU EXCLUSO
Caro estudante,
Nesta segunda Unidade, vamos examinar como a ao do
poder pblico contribuiu para a configurao atual das
cidades brasileiras e seus principais problemas
apresentados na Unidade 1. Para tanto, dividimos o estudo
em quatro itens especficos, a saber:
No item Ao pblica, mecanismo de incluso ou excluso,
vamos analisar os impactos da ao pblica na organizao
do territrio, nos mecanismos de formao do preo da terra
urbana e do acesso moradia dos trabalhadores de baixa
renda. Vamos demonstrar como tradicionalmente a ao
pblica agrava os problemas que ela pretende solucionar.
Na seo Planejamento Urbano Federal, relataremos o
processo de construo de outro modelo de planejamento
e gesto das cidades, baseado no direito cidade que
fundamenta as normas vigentes para poltica urbana
estabelecida pela Constituio Federal de 1988 e a sua
regulamentao, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
fundamental que voc conhea essas leis, pois elas
estabelecem as novas regras e os instrumentos para que os
municpios possam planejar e gerir de forma democrtica e
sustentvel o seu territrio, controlando o uso e a ocupao
do solo e ampliando sua capacidade de financiar o
desenvolvimento urbano.
Por fim, demonstraremos a necessidade e a eficcia do
Planejamento Participativo, na concretizao de planos e
projetos e seu papel no fortalecimento da gesto
democrtica e discutiremos os obstculos sua efetivao.
Bons estudos!
49
50
aprofundado na
disciplina Gesto
Democrtica e
Participativa.
51
52
Saiba mais
Decretos-Leis
53
permisso de desocupao do imvel em 72 horas condicionando a defesa do ru prova de que nada devia;
54
Se voc ainda no
cidadededeus.globo.com/
trailer_320.htm> para
55
56
57
Escala nacional, focando sua ao no Congresso Nacional, em duas frentes: na regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio (artigos 182 e
183), que depois de tramitar 12 anos com muita
58
Veja a proposta do
Sistema e o Fundo de
Habitao de Interesse
www.cidades.gov.br/
secretarias-nacionais/
secretaria-de-habitacao/
fnhis>.
59
60
Diretrizes Gerais
Captulo II
Instrumentos
Captulo III
Plano Diretor
Captulo IV
Gesto Democrtica
Captulo V
Disposies Gerais
Atendimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana: reorienta a ao do estado, do mercado
imobilirio e da sociedade para a democratizao do
acesso ao solo urbano. Ou seja, exige que o proprietrio de imvel, pblico ou privado, cumpra a destinao
de interesse da coletividade (social, cultural ou
ambiental) definida no Plano Diretor do municpio.
61
expanso urbana compatvel com os limites da sustentabilidade do municpio e do territrio sob sua rea de
influncia;
62
63
NOVOS
INSTRUMENTOS
estatutodacidade.pdf>.
O Estatuto relaciona mais de 30 instrumentos classificandoos em: instrumentos de planejamento, institutos tributrios e
financeiros e institutos jurdicos e polticos. Muitos j existiam antes
do estatuto. O Estatuto induz a articulao entre a poltica tributria
e a poltica urbana. Destacamos aqui alguns desses instrumentos
pelo seu carter inovador ou potencial de promover o
desenvolvimento urbano e os agrupamos, tendo como subsdios
documentos do Ministrio das Cidades da Campanha Nacional
Plano Diretor Participativo: Cidade de todos.
64
65
66
67
68
69
disponibiliza um rico
acessando <http://
www.cidades.gov.br/
secretarias-nacionais/
programas-urbanos/
biblioteca/regularizacaofundiaria/>.
70
71
72
Consulta pblica: mecanismo semelhante ao referendo e ao plebiscito, ou seja, trata de uma sondagem
por parte da administrao para levantar o sentimento geral da populao sobre determinado mecanismo.
Um caso recente foi a discusso da Lei Rouanet promovida pelo Ministrio da Cultura.
73
Amplie seu
conhecimento sobre a
questo metropolitana
acompanhando o rico
processo de seminrios
de discusso, em Belo
Horizonte (MG),
denominado
Urbanicidade, disponvel
em: <http://www.creamg.org.br/interna_off.
aspx?expand=12&id=5204>.
74
75
PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
Vimos na seo anterior os instrumentos previstos no Estatuto
da Cidade, mas que
[...] por si ss no so suficientes, para fazer falar muitos
cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de
submisso, ou foram longa e duramente discriminados socialmente. (PINHEIRO, 2005, p. 43).
EFICCIA DO
PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
76
o diagnstico, se elaborado com setores da comunidade, tcnicos e lderes, aportar dados mais realistas e
elementos qualitativos evitando a leitura da realidade
baseada exclusivamente em dados estatsticos e estudos formais sobre a comunidade;
77
CONDICIONANTES
a participao da sociedade dificulta a tomada de decises pelo maior tempo e posicionamento crtico diante
das propostas do Estado ou da ausncia delas; e
instituio dos canais de participao, com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados;
regras claras, decididas em fruns consultivos ou deliberativos para balizar todas as etapas do processo
participativo e de sistematizao;
78
O processo participativo
almeja construir um
79
Complementando......
Amplie seu conhecimento sobre os temas abordados nesta Unidade lendo
as obras propostas a seguir:
80
Resumindo
Comeamos esta segunda Unidade respondendo pergunta: faltou planejamento? Partindo desse questionamento
entendemos a importncia atribuda pela Constituio Federal ao Plano Diretor e o que o tornou um instrumento de
planejamento e gesto das cidades. Vimos ainda que muitas aes do Poder Pblico por meio dos planos, das leis e
dos investimentos foram motores dos problemas que diziam pretender resolver.
Na sequncia, tomamos conhecimento da construo
do novo modelo de planejamento e gesto dos territrios
fundamentados no Direito Cidade e expressos na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade. Conversamos, tambm, sobre o Estatuto da Cidade que estabelece
essas novas regras e instrumentos jurdicos, financeiros e
de gesto colocando-os disposio dos municpios para
que a cidade e a propriedade atendam ao interesse coletivo, ou seja, atendam sua funo social. Essas regras devem
estar contidas no Plano Diretor.
E, finalmente, estudamos como o planejamento
participativo indispensvel para a concretizao de planos
e os grandes desafios para sua efetivao.
81
Atividades de aprendizagem
Verifique se voc teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade realizando a atividade proposta a seguir. Se
precisar de auxlio, no perca tempo, consulte seu tutor.
1. Identifique nas reas centrais do seu municpio dois grandes terrenos vagos ou subutilizados. Proponha um uso de interesse coletivo, ou seja, uma funo social para esses terrenos. Depois
identifique, de acordo com os instrumentos descritos nesta Unidade e contidos no Estatuto, aqueles mais apropriados para induzir esse novo uso e que, portanto, deveriam ser includos no Plano Diretor.
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UNIDADE 3
PLANO DIRETOR:
ELABORAO E IMPLEMENTAO
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84
85
Saiba mais
Arquiteto francs responsvel pelos planos de urbanizao de diversas cidades europeias, como Paris e
Lisboa. Em 1927, veio ao Brasil, pela primeira vez,
para elaborar o plano diretor da ento capital fede-
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*Quimera produto da
imaginao, sem possibilidade de realizar-se; absurdo, fantasia, utopia.
Fonte: Houaiss (2009).
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Fase
Preparatria
Lanamento e divulgao.
Capacitao (gestores, tcnicos e sociedade civil).
Leitura Tcnica e Comunitria (a cidade que temos).
Elaborao do
Plano
Aprovao
Implementao
Gesto do Plano
91
92
Definir e detalhar os instrumentos: cada municpio deve escolher os instrumentos mais adequados para
que a cidade atinja os objetivos propostos. Vimos que
o Estatuto oferece mais de 30 instrumentos para que o
municpio tenha controle mais efetivo sobre o seu territrio: instrumentos normativos, instrumentos para
induzir o desenvolvimento e a incluso territorial da
populao marginalizada e para fazer a gesto democrtica do municpio. Se bem aplicados, daro ao
municpio condies efetivas de controlar o uso do solo,
interferir na redistribuio da riqueza gerada pela produo imobiliria e financiar o desenvolvimento proposto. Portanto, os instrumentos municipais de poltica econmica, tributria e financeira (IPTU, ISS, Leis
Oramentrias, Cdigo Tributrio) precisam se ade-
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94
PLANOS PARTICIPATIVOS
Apesar do alto ndice de urbanizao, 82% da populao
vive nas reas urbanas dos municpios, o Brasil chegou ao Sculo
XXI sem uma poltica nacional para as suas cidades. Em 2003, no
primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio
das Cidades com a misso de construir essa poltica de forma
federativa e participativa, articulando os trs nveis de governo e
os distintos segmentos da sociedade civil. No
mesmo ano, foi realizada a I Conferncia das
ConCidades
Saiba mais
Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de
3.457 municpios e elegeu 2.510 delegados e o
Este rgo colegiado de natureza
primeiro Conselho das Cidades, o ConCidades.
deliberativa e consultiva integrante da
Integram o Ministrio os setores de habitao,
estrutura do Ministrio das Cidades foi
criado em 2004 com a finalidade de estusaneamento ambiental, mobilidade e
dar e propor diretrizes para a formulao
ordenamento territorial com o objetivo de
e a implementao da Poltica Nacional
assegurar a todos o direito cidade.
O desafio de estruturar nacionalmente o
planejamento territorial urbano e a poltica de
gesto do solo urbano, na direo apontada
pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto, ficou
a cargo da nova Secretaria Nacional de
Programas Urbanos (SNPU). Ou seja, coube
SNPU fazer chegar aos municpios gestores e
sociedade organizada o conhecimento do
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96
elaborao de planos
diretores municipais.
tinyurl.com/27oyeqx>.
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98
PANORAMA
DOS
99
PLANOS APROVADOS
REGIO
OU EM TRAMITAO
NAS CMARAS
PLANOS EM
ELABORAO
NO EST
FAZENDO PLANO
DIRETOR
TOTAL DE
MUNICPIOS
PESQUISADOS
Norte
86
74%
23
20%
6%
116
8%
Nordeste
287
57%
165
33%
48
10%
500
35%
Centro-Oeste
50
56%
31
34%
10%
90
6%
Sudeste
315
73%
96
22%
20
5%
431
30%
Sul
170
56%
112
37%
23
7%
305
21%
Total Brasil
908
63%
427
30%
107
7%
1442* 100%
100
101
102
AVALIAO, IMPLEMENTAO E
GESTO DO PLANO DIRETOR
Como vimos, a grande maioria dos municpios brasileiros
com mais de 20.000 habitantes ou integrantes das regies
metropolitanas j elaborou ou revisou recentemente seus Planos
Diretores. Nesses municpios, esto concentradas a maior parte da
populao e os grandes problemas brasileiros. Eles tm pela frente
o grande desafio de transformar a lei aprovada em aes concretas,
em cidades inclusivas e democrticas. Essa transformao
depender fundamentalmente do contedo da lei, da vontade
poltica e da reorganizao interna da administrao para sua
aplicao e gesto.
Queremos com essas proposies instig-lo a avaliar o Plano
Diretor do seu municpio quanto ao potencial de aplicao
imediata, para que voc possa identificar seus limites e apontar as
condies mnimas de reorganizao da Prefeitura que propiciem
uma gesto integrada e participativa do plano.
AVALIAO
DO
PLANO DIRETOR
APROVADO
103
vereadores no processo de
elaborao de planos
diretores participativos.
o plano autoaplicvel.
Apenas os planos autoaplicveis, ou seja, aqueles que
detalham os instrumentos e as regras de uso e ocupao do solo e
que definem investimentos podem ser implementados imediatamente.
Os demais exigiro para sua complementao ou transformao um
grande esforo da sociedade local, particularmente dos setores
comprometidos com a reforma urbana. Assim:
104
Se o plano j foi aprovado e est incompleto, necessrio elaborar a regulamentao complementar necessria para que ele se torne aplicvel e comear a preparar emendas substitutivas para os instrumentos indispensveis que no foram contemplados. Precisamos observar, tambm, a prioridade e a oportunidade
poltica de apresentar essas emendas, para no correr
o risco de perder conquistas j alcanadas. De toda
forma, o incio da implementao do plano deve ocorrer pelos instrumentos j regulamentados.
A GESTO
PLANO DIRETOR
Mesmo no caso dos planos autoaplicveis, o desafio tirlo do papel, transformar boas intenes em cidades melhores.
A eficcia do plano depender, especialmente, da atitude e do
compromisso da administrao pblica, para que sua
operacionalizao se faa no respeito s diretrizes e s aes
acordadas. E, claro, da vigilncia da sociedade local.
Essa tarefa facilitada se for implantado no municpio um
processo democrtico de planejamento urbano e gesto, fortalecido
ou iniciado na elaborao do Plano Diretor. Alguns planos j
105
106
107
Montagem ou atualizao do sistema de informaes: qualquer processo de implantao e acompanhamento de polticas exige informaes atualizadas
e confiveis, por mais simples que seja a forma como
esto organizadas. O primeiro passo sistematizar as
informaes existentes (cadastros municipais, outros
bancos de dados e mapas). O ideal dotar a Prefeitura de um cadastro multifinalitrio e georeferenciado
que integre as informaes sobre a estrutura fundiria,
108
as aes realizadas, a arrecadao fiscal etc. Um sistema que facilite a atualizao do IPTU, a identificao de reas vazias para implantao de ZEIS ou para
equipamentos pblicos, que permita acompanhar as
mudanas nos usos e nas ocupaes dos imveis, ou
seja, acompanhar a dinmica urbana e sua compatibilidade com as polticas traadas.
Esse conjunto de dados alimentar o segundo passo que a
produo de anlises e resultados do monitoramento do plano e do
Oramento Municipal para subsidiar o processo coletivo de
avaliao e correo de rumos. Para facilitar o acompanhamento
pelos conselhos e pela comunidade em geral, interessante que as
informaes sejam organizadas pelos temas prioritrios definidos
no plano e tambm sejam sistematizadas para cada parte do
municpio. Para sedimentar a noo de planejamento e
continuidade, essas informaes devero ser produzidas com
regularidade e em linguagem acessvel, ao mesmo tempo sem perder
o contedo necessrio para uma tomada de deciso consciente.
Dependendo das caractersticas do municpio, cada um tem seus
prprios caminhos para a divulgao das informaes, da mdia
alternativa aos grandes meios de comunicao. E particularmente
por meio dos canais institucionais de participao.
109
trabalhados na gesto de
todo e qualquer plano.
110
111
112
No entanto, as conferncias so os
momentos de maior mobilizao da sociedade
e do governo para discutir os temas de maior
repercusso no desenvolvimento do territrio e
para discutir a reviso do plano. Por exemplo, o
Plano Diretor de Belo Horizonte, de 1996,
estabeleceu seu sistema de gesto e reviso.
Desde ento, a cada quatro anos, so realizadas
conferncias municipais (precedidas de prconferncias regionais e temticas) que avaliam
e atualizam o plano.
Saiba mais
Conferncias
113
Saiba mais
114
Complementando......
Chegamos ao final desta disciplina sem a pretenso de esgotar os assuntos
abordados, portanto, recomendamos aos que desejam aprofundar-se nos
temas tratados que faam as leituras a seguir:
115
Resumindo
Nesta Unidade, respondemos s questes: o que e
para que serve o Plano Diretor? Como concretiz-lo? Inicialmente, apresentamos os conceitos e comparamos as principais concepes ideolgicas em vigor no Brasil. Discutimos
o potencial do Plano Diretor como o indutor e o instrumento do processo de planejamento e gesto municipal.
Voc conheceu tambm a metodologia do Plano Diretor Participativo e a estratgia da ao nacional conduzida
pelo Ministrio das Cidades, disseminada por centenas de
multiplicadores para apoiar os municpios na misso de elaborar os seus planos, alm do resultado positivo e surpreendente dessa ao. No item seguinte, instrumentalizamos
os passos necessrios para avaliar o Plano Diretor aprovado
do seu municpio quanto ao seu contedo e ao seu potencial de sair do papel.
Por fim, refletimos sobre os desafios e principalmente sobre os procedimentos necessrios para concretizar um
novo modelo de gesto, que implicar em mudanas de procedimentos internos na Prefeitura e em uma nova relao
governo e sociedade para avaliar, monitorar e propor correes no plano e nos rumos do municpio.
116
Atividades de aprendizagem
As atividades, a seguir, fazem parte do processo de
aquisio do conhecimento, portanto, procure responder a
todas e, em caso de dvida, faa uma releitura atenciosa.
Caso seja necessrio, consulte o seu tutor.
117
a) O Plano Diretor contm diretrizes, estratgias e instrumentos relativos ao ordenamento do territrio e ao eixo
Justia Social expressos nos itens a seguir:
SIM
NO
118
EXPRESSA A INTENO
NO
119
c) Quais destes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para o ordenamento do desenvolvimento urbano
esto previstos no Plano Diretor?
INSTRUMENTO
DEFINE EM QUE
LOCAIS DA CIDADE
ELE SER APLICADO ?
Utilizao, Edificao
e Parcelamento
Compulsrio
IPTU Progressivo no
Tempo
Outorga Onerosa do
Direito de Construir
Outorga Onerosa de
Alterao de Uso
Operao Interligada
Operao Urbana
Consorciada
Transferncia do
Direito de Construir
Estudo de Impacto
de Vizinhana
Zonas (reas)
Especiais de
Interesse Social
Direito de Superfcie
Direito de
Preempo
120
5. Na sua avaliao, em qual das quatro situaes descritas anteriormente se encontra o Plano Diretor do seu municpio? Justifique
sua resposta.
6. Pesquise no Plano Diretor do seu municpio se ele contm diretrizes para a reorganizao administrativa e para implantar o sistema de gesto participativa e, em seguida, preencha o quadro:
EST DESCRITO NO
PLANO?
SIM
NO
121
7. Considerando o que estudamos nesta Unidade, investigue na Prefeitura do seu municpio se e como ela est se organizando para
cumprir essa tarefa de implementar o Plano Diretor. Compare a
estrutura e as aes existentes/ou previstas com o que est proposto no Plano Diretor. No seu entendimento, a partir dessa anlise, a Prefeitura est preparada para essa misso? O Plano Diretor tem condies de sair do papel e se concretizar em aes de
transformao da cidade?
122
Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da nossa disciplina, vimos que os nossos municpios
so marcados por uma profunda desigualdade entre eles e que essa
desigualdade se reproduz no interior de cada cidade, deixando
visveis as marcas da ineficincia, da injustia para com a maioria
dos seus habitantes e do descuido do meio ambiente e da cultura.
Analisamos as causas desses problemas e, em particular, o
papel histrico que o Poder Pblico teve por meio do planejamento,
das normas e dos investimentos, na consolidao desse modo de
fazer cidades.
Conversamos tambm sobre as solues para resolver os
problemas urbanos, em particular o novo marco legal trazido pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade que d aos
municpios os instrumentos para organizar o crescimento das
cidades e combater a especulao imobiliria, oferecendo moradia
digna populao e protegendo as reas ambientalmente frgeis e
historicamente importantes para a populao.
Vimos tambm que caber a cada municpio, em funo da
sua realidade, escolher as diretrizes e os instrumentos mais
apropriados para solucionar os seus problemas de forma criativa e
compatvel com sua realidade.
Esperamos que a partir desta disciplina voc esteja motivado
a ter outro olhar sobre a sua cidade e sobre sua prtica de atuao
como gestor, profissional e cidado. Desejamos particularmente que
esteja motivado a se somar queles que buscam construir na gesto
pblica uma nova tica produzindo cidades mais justas,
democrticas e sustentveis.
Desejo a voc sucesso,
Professora Otilie Macedo Pinheiro.
Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal
123
Referncias
ANLISE DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL. Relatrio da
atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo de
tipologias. Ministrio das Cidades/Observatrio das Metrpoles/FASE/
IPARDES. Braslia, dez. 2004. Disponvel em: <http://
www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_1.pdf>.
Acesso em: 31 maio 2010.
BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem
perdeu? Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas,
2005.
BICCA, Briane Elisabeth Panitz; BICCA, Paulo Renato Silveira (Org.).
Arquitetura na Formao do Brasil. Braslia: Unesco, 2006.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988).
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imobiliria para a incluso territorial. Braslia: [s.n.], [200-]. Disponvel
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campanha-plano-diretor-participativo-1/kit-da-campanha-plano-diretorparticipativo/apresentacoes-das-oficinas-para-formacao-de-multiplicadores/
NOVO%20MODULO%20IV_Gestao%20social%20da%20valorizacao%
20imobiliaria_OK.zip/view>. Acesso em: 29 jul. 2010.
______. Lei n. 10.257, de 10 de julho 2001. Regulamenta os arts. 182 e
183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana
e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 31 maio 2010.
______. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e
cidados. 4. ed. Braslia: Instituto Plis/Laboratrio de Desenvolvimento
Local, 2005. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/
estatuto/estatutodacidade.pdf>. Acesso em: 31 maio 2010.
124
Referncias Bibliogrficas
125
126
Referncias Bibliogrficas
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128
Referncias Bibliogrficas
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M INICURRCULO
Otilie Macedo Pinheiro
Graduada em Arquitetura pela Universidade
Federal de Minas Gerais (1971) e especialista em
urbanismo pela Universidade de Paris VIII (1979).
Foi diretora de Apoio Gesto Municipal e
Territorial do Ministrio das Cidades, onde coordenou a campanha
nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos. Possui experincia na rea de Planejamento e Gesto Urbana Participativos, com
nfase em elaborao de Planos Diretores, atuando principalmente
nos seguintes temas: capacitao dos municpios e formao de
multiplicadores para o planejamento. Atualmente consultora autnoma nas reas de capacitao e elaborao de polticas e programas
de planejamento e gesto urbanos participativos.
130