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Volumen 2 Nmero 3
Junio 5 de 2009
Resumen
El presente trabajo desarrolla las principales caractersticas que poseen los estudios sobre
regmenes de bienestar en Amrica Latina. Para ello, realiza un anlisis de diversos trabajos con
el objetivo de analizar las aportaciones y limites que poseen. Por ltimo se plantea la necesidad
de profundizar sobre la dimensin productivista que presentan los sistemas latinoamericanos de
bienestar.
Abstract
The present work develops the main characteristics that the studies about Latin-Americans
welfare regimens have. For this, the paper makes an descriptive approach of the studies related
with the Latin-Americans welfare system and postulate an alternative way to analyze it. Finally,
the paper postulate the importance of the productive dimension of the Latin-American welfare
system.
Dr. en Sociologa (Univ. de Barcelona)- Docente e investigador de la Universidad Nacional de Mar del Plata
Email: ajax@speedy.com.ar
Otra cara del derecho social de la ciudadana, la desmercatilizacin significa el grado en que el Estado de bienestar debilita el
vnculo monetario, garantizando el derecho independientemente de la participacin en el mercado (Esping-Andersen, 1990: 43).
3
Desfamiliarizacin expresa el grado de reduccin de la dependencia del individuo respecto de la familia o, inversamente, el
aumento de la capacidad de comando del individuo sobre recursos econmicos, independientemente de las reciprocidades
familiares o conyugales (Esping-Andersen, 1990: 45).
En trminos
En general, se alega el insuficiente grado de desarrollo econmico, social, poltico, institucional, o todos ellos. Sin embargo, no
hay evidencias de fuerte correlacin entre la emergencia y la extensin del Estado de bienestar y los niveles y duracin de la
industrializacin, revelndose ms significativa su relacin con la urbanizacin (Pierson, 2003; Kuhnle y Hort, 2003).
Anticipacin de demandas y respuestas a dficits de legitimacin son argumentos comnmente utilizados por autores que
enfatizan la intervencin de factores polticos en la precoz emergencia de sistemas de proteccin social.
8
Los criterios y el proceso de elaboracin de Esping-Andersen no dan margen a dudas, al insistir en los componentes histricos
de los conceptos: valores, determinaciones establecidas por el derrotero (path-dependent). Se trata de conceptos cargados de
historicidad y, por lo tanto, no pueden y no deben ser extendidos a otras experiencias, al menos hasta que su estudio y
confrontacin con las primeras lo autorizasen. No por casualidad el autor ha sido cauteloso en clasificar el Japn, e incluso a
Argentina en cualquiera de aquellas categoras, prefiriendo identificarlos como tipos mixtos.
seguridad social. Entre los primeros estudios comparados de la regin, se destaca, el de Mesa
Lago (1989) donde, a partir de los sistemas de seguridad social propuso la existencia de tres tipos
de pases en Amrica latina; Mesa Lago tom en consideracin el origen temporal de los
primeros programas de pensiones y de seguro de enfermedad/maternidad, as como el grado de
desarrollo alcanzado e identific tres tipos de pases en el continente que pertenecan a tres
diferentes grupos (Mesa Lago, 2004: 13-14):
a- el grupo pionero-alto (Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica) se caracteriz
por ser el primero en establecer los sistemas de seguros sociales en la regin, en los aos veinte y
en los aos treinta, alcanz la mayor cobertura y desarrollo de dichos sistemas, su poblacin
estaba relativamente ms envejecida y su esperanza de vida era mayor, pero los sistemas
adolecan de estratificacin, altos costos, dficit creciente y desequilibrio financiero y actuarial.
b- el grupo intermedio (Panam, Mxico, Per, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela)
implement sus programas principalmente en los aos cuarenta y cincuenta, influenciado por el
Informe Beveridge y los convenios de la OIT, logr una cobertura y desarrollo medio de sus
sistemas, estos estaban menos estratificados, su costo era menor y su situacin financiera mejor
que en el primer grupo, aunque algunos ya enfrentaban desequilibrio.
c- el grupo tardo-bajo (Paraguay, Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador,
Nicaragua, Honduras y Hait) fue el ltimo que introdujo sus programas, en los aos sesenta y
setenta, su poblacin era la ms joven y su esperanza de vida la menor, sus sistemas eran
relativamente ms unificados y adolecan de menos problemas financieros, pero tenan la menor
cobertura y desarrollo que el de los dems grupos.
En la actualidad, los pases pioneros se caracterizaran por una cobertura universal o casi
universal en servicios de proteccin social bsicos, una marcada estratificacin en la calidad y
condiciones de acceso de los mismos, un rango directamente estratificado de servicios para la
poblacin, y situacin de masificacin y dficit estructural en materia de recursos y gastos. En el
otro extremo, los pases tardos presentaran una baja cobertura poblacional, un limitado men
de opciones en materia de servicios y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a
los sectores efectivamente protegidos.
Posteriormente, Filgueira, (1998: 83) interpret que el desarrollo de los sistemas de prestaciones
sociales se encuentran profundamente ligados al modelo de industrializacin sustitutiva de
importaciones por lo que su extensin se encuentra, en parte, ligada al desarrollo de este modelo.
A partir de esto, elabor una nueva tipologa de estados sociales en Amrica Latina para el
periodo 1930 a 198011.
El primero,
11
Bate (1981) defendi un argumento similar al sostener que el objetivo social primario de los gobiernos era desarrollar un orden
industrial moderno. Asimismo, Kurtz (2002) ha mostrado la relacin existente entre la estrategia industrializadora y la poltica
social del perodo.
bienestar exitosos en Amrica Latina y concluyeron que Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay
como los pases que alcanzaron los mejores resultados en sus polticas de bienestar y su xito
estara dado por sus bajos niveles relativos de pobreza e inequidad y sus altos niveles de capital
humano, gasto social como porcentaje del PBI y la asignacin de beneficios de una manera
progresiva12.
En una lnea argumental similar, (Gough, 1999) y Gough y Wood (2004) analizaron pases de
frica, Asia y Amrica Latina. Su tesis era, sintticamente, que los regmenes identificados por
Esping-Andersen son en realidad tres variantes de una misma familia: la de regmenes estatales
de bienestar y que slo se encuentran en pases que cuentan con Estados legtimos y mercados
laborales, en los cuales la mayora de la poblacin es exitosamente protegida por estas dos
instituciones.
12
De acuerdo a ese criterio no hay muchos regmenes de bienestar exitosos en Amrica Latina. Todos los pases han tenido una
gran parte de la poblacin viviendo debajo de la lnea de la pobreza en los 90' y casi todos han tenido grandes grupos de
poblacin accediendo a una educacin y a un sistema de salud de baja calidad. En general todos los regmenes son dbiles en sus
polticas contra la pobreza para la poblacin en edad de trabajar (Huber-Stephens, 2005)
13
ste rgimen se caracterizara por: un incremento de los cuasi-mercados en la provisin pblica, una mayor presencia del
sector no lucrativo en el sector de los servicios de bienestar, una desregulacin de la contratacin laboral, una menor presencia de
la seguridad social y una mayor individualizacin en la compra del bienestar mediante ahorros personales y capitalizacin, as
como una generalizacin de la mercantilizacin de los riesgos sociales (Moreno, 2007: 16).
10
En primer lugar, consider el acceso al mercado laboral y a lo ingresos, como una dimensin
que refleja la capacidad del mercado laboral para proveer trabajo remunerado, la calidad del
trabajo segn la estabilidad del mismo, la proteccin social y otro tipo de garantas laborales. En
segundo lugar, utiliz la participacin relativa de las familias, las polticas pblicas y el
mercado como dimensin que toma en cuenta la prestacin de los servicios claves (salud y
educacin) para la inclusin y la movilidad social. En esta dimensin consider las condiciones
generales de acceso al mercado laboral, la participacin del Estado en servicios tales como
guarderas o disposiciones de licencia por maternidad, entre otras (Martnez, 2005a: 21). En
tercer lugar, evalu el desempeo del rgimen mediante un anlisis de la mortalidad infantil, la
esperanza de vida al nacer, la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza, la satisfaccin con
las instituciones y la seguridad ciudadana. Finalmente, consider las condiciones
sociodemogrficas y socioeconmicas de cada pas en cuestin.
Con un bajo grado de homogeneidad, el primer conglomerado de pases presentados por
Martnez rene a Argentina y Chile (regmenes productivista-informal). El segundo grupo, (el
ms heterogneo) se puede dividir en dos subgrupos: por un lado Brasil, Panam y Uruguay, y
por otro a Costa Rica y Mxico, en estos casos son regmenes proteccionista-informal.
Finalmente, los dos ltimos conglomerados son altamente homogneos. El tercer grupo
(informal asistencial) rene siete pases: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Colombia,
Venezuela, Per y Repblica Dominicana. El cuarto conglomerado (altamente informal) por su
parte comprende cuatro pases: Bolivia, Honduras, Nicaragua y Panam.
Tomando en cuenta el porcentaje de la PEA asalariada, Martnez sugiere que los pases del
primer conglomerado presentan un grado mayor de formalizacin del mercado laboral. Este
grupo muestra adems la menor proporcin de poblacin independiente no calificada (Martnez,
2005 a: 27). Sin embargo, la proporcin de la PEA cubierta por la seguridad social es mayor en
los pases del segundo conglomerado (Brasil, Costa Rica y Uruguay). En relacin al consumo
privado de servicios, especialmente a la matricula privada, Martnez encontr un contraste entre
los conglomerados 1 y 2, siendo el nico indicador que ubica a los dos conglomerados de forma
opuesta. El primer grupo de pases presenta el porcentaje ms alto de matrcula privada, mientras
que el segundo mantiene los valores ms bajos de los cuatro conglomerados. Esto sugiere que
los pases del conglomerado 2 cuentan con servicios ms extendidos y universales que el
conglomerado 1, en dnde predominan los servicios focalizados de educacin pblica (Martnez,
2005 a: 27). Respecto a la proporcin de la PEA ocupada en el sector pblico, puede decirse que
11
los pases del primer conglomerado cuentan con un Estado ms grande que el resto (16,10%),
siendo algo menor en los pases del segundo conglomerado (14,10%). En el mismo sentido, el
gasto pblico por habitante (tanto en salud y educacin como social en general) es mayor en el
primer conglomerado aunque al interior de los conglomerados existen variaciones significativas.
Eso mismo sucede cuando se observa la composicin del gasto en inversin social. Mientras los
pases del conglomerado 2 invierten ms recursos en seguridad social, los pases del
conglomerado 1 lo hacen en programas focalizados. Por lo que, los datos indicaran que los
sectores medios del conglomerado 1 han abandonado ms los servicios pblicos que los sectores
medios del conglomerado 2.
Finalmente, vale destacar las diferencias existentes en trminos socioeconmicos. El mayor
ingreso por habitante lo encontramos en el primer conglomerado, descendiendo notoriamente en
el resto.
A pesar de ello, la concentracin del ingreso es menor en los pases del conglomerado 2. En este
caso, mientras Brasil es el pas que presenta una mayor concentracin del ingreso y por tanto la
mayor desigualdad de la regin, Uruguay y Costa Rica cuentan con la menor desigualdad y
concentracin del ingreso. Martnez concluye (de manera similar a Barrientos) que los regmenes
latinoamericanos son en alguna medida informales, dado que la mayora de la poblacin no
puede superar la inseguridad econmica y los riesgos sociales que ello implica mediante su
participacin en el mercado laboral. Esto hace que la seguridad econmica de las personas
dependa en gran medida de la existencia de arreglos familiares y comunitarios (Martnez, 2005
a: 30)14.
A diferencia de Martnez, Draibe y Riesco (2007), consideran que el desarrollo de los regmenes
de bienestar latinoamericanos posee semejanzas con el caso asitico, fundamentalmente con
aquellos rasgos definidos por Kwon (2005). Desde esta perspectiva plantean la existencia del
Estado de Bienestar Desarrollista Latinoamericano15 que, a partir de los procesos de reforma se
encuentran en un proceso de transicin. En este caso el bienestar se encontrara asociado a la
industrializacin tarda de la regin, en un contexto caracterizado por Ottone (2000) como de
Estado post-oligrquico.
14
El exhaustivo trabajo de Martnez, paradjicamente, no ha tomado en consideracin indicadores respecto a los sistemas de
pensiones (anteriores o posteriores a los perodos de reforma).
15
Refirindose a Chile, Ottone y Vergara (2005) hablan de un modelo de desarrollo progresista.
12
En este caso, el Estado aparece como el gestor del proceso de modernizacin de la segunda
mitad del siglo XX, y su crisis se encontrara en cierto modo asociada al xito de algunas de sus
polticas, como la rpida urbanizacin y la masificacin de la educacin bsica, que terminaron
por hacer inviables las limitaciones del modelo, los lmites sociales del crecimiento (Del Valle,
2009).
En sentido contrario Barrientos (2004), sostiene que el bienestar anterior a los aos 80 se
encontraba, efectivamente, asociado a la estrategia de sustitucin de importaciones, impulsada
por la CEPAL pero que su orientacin era hacia un rgimen de bienestar de tipo conservador con
altos niveles de informalidad laboral, que mantena semejanzas con el modelo mediterrneo de
Estado de bienestar de la misma etapa. Los procesos de reformas, en este caso, concluye
Barrientos han conducido hacia la convergencia de un nico modelo liberal-informal.
Al respecto, el peso del sector informal, ha sido una de las dimensiones incorporadas en el
anlisis de Marcel y Rivera (2008). stos plantean la necesidad de incluir a la economa
informal16 a los suministradores clsicos de bienestar. Siguiendo una lnea argumental similar
a Gough y Wood (2004), en su anlisis sobre 17 pases, identifican una variante de Estado de
bienestar potencial all donde el Estado comparte el papel de suministrador de bienestar con
alguno de los otros suministradores clsicos y concluyen que, en la regin existen cuatro
categoras de regmenes informales (estatalizado, dual, desestatalizado e informal puro), en los
que se incluyen nueve pases con claro predominio de la informalidad: Colombia, Panam,
Bolivia, Per, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. En los regmenes
estatalizado y duales las empresas coadyuvan parcialmente al suministro de bienestar, al igual
que lo hace el Estado en Bolivia, por lo que estos tres pases entraran en la categora de
regmenes duales informales, mientras que los otros seis se definiran como informales
desestatalizados.
En el planteo de Marcel y Riviera (2008) Brasil y Uruguay se encontraran cercanos al modelo
socialdemcrata de Andersen pero con niveles de equidad muy distantes de los estndares
16
Este estudio no incluye a la Repblica Dominicana. El anlisis toma en consideracin 40 variables: 13 relacionadas con la
provisin de servicios por el Estado (incluyendo a la seguridad social, con indicadores como nivel de cobertura, desempleo y
pensiones); 4 por el mercado; 7 por la familia; 4 por las empresas, y 12 por la economa informal (esta ltima comprende desde la
economa gris, la economa en sombra o la economa negra, hasta la economa criminal).
13
europeos, por lo que los autores optan por encuadrarlos en el rgimen de Estado de Bienestar
Potencial17.
Limitaciones del concepto de rgimen de bienestar para el caso latinoamericano
A diferencia del planteo de Draibe y Riesco (2007), los anlisis han tendido a privilegiar el rol
protector del Estado frente a su capacidad de intervencin en reas productivas; segundo, salvo
los casos de Martnez, Barrientos y Marcel-Riviera, se ha asumido que slo existen tres mbitos
capaces de proveer bienestar: el Estado, el mercado y la familia y, tercero, (con la excepcin de
Marcel Riviera) no se ha prestado suficiente atencin al lugar que ocupa la economa sumergida
en el contexto latinoamericano.
En el planteo de Andersen, ste vincul la provisin de bienestar con amplios procesos polticos
y econmicos argumentando que un nmero distintivo de regmenes de Estado de bienestar
surgieron en los pases capitalistas avanzados en el periodo de la posguerra, a los que denomin
liberal, conservador y social demcrata18. stos se distinguen por la manera en que se tiene
acceso a los derechos sociales, particularmente en cmo se gana el mantenimiento del ingreso y
sostuvo que el aspecto crtico del sistema de beneficios es su capacidad para la
desmercantilizacin, o el grado en que los individuos o familias pueden sostener un estndar
de vida socialmente aceptable, independientemente de la participacin en el mercado. En
contraposicin, a la hora de tipificar los Estados de bienestar existe una tendencia analtica, en la
que han insistido buena parte de los investigadores de las polticas sociales, que considera
aisladamente la produccin de bienestar de las instituciones estatales.
Asimismo, existen tres premisas sobre las que se asienta la propuesta de Andersen que dificultan
su adecuacin al estudio de los regmenes de bienestar en Amrica Latina.
En primer lugar, y tal como ha tendido a suceder en los estudios sobre las polticas sociales en el
sudeste asitico (Del Valle, 2008) se intentan aplicar las tipologas de los regmenes de bienestar
de las economas desarrolladas a otras realidades. As, por ejemplo, Esping Andersen plantea la
posibilidad de un hbrido de los regmenes conservador y liberal, para el caso de Japn (Esping17
Histricamente, el primer grupo es el que se ha beneficiado de un proceso de modernizacin ms largo y profundo; los tres
pases que forman el segundo grupo se caracterizan por disponer el Estado de abundantes recursos provenientes del petrleo (un
30% de los ingresos totales, en promedio), lo que les ha permitido descuidar el desarrollo de las fuentes fiscales ordinarias y la
prctica del clientelismo y el oportunismo poltico; el tercero incluye a tres pases con fracturas y conflictos internos de carcter
estructural; finalmente, en el cuarto grupo se dan relaciones precapitalistas y premodernas, con un escaso grado de
institucionalizacin poltica.
18
El concepto de rgimen de bienestar se refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el estado, el
mercado y las familias (Esping-Andersen, 1999: 102).
14
El argumento que esboza en defensa de esta posicin es la economa de medios analtica, aunque acepta que con otras
tipologas se podran obtener logros de una mayor finura de clasificacin, de una mayor capacidad de matizacin y de una
mayor precisin.
15
En el rea del bienestar, existen enormes disparidades en materia de gasto social entre aquellos
pases que como Uruguay, Argentina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981 gastaban como
promedio el 16% del PIB, mientras que Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Mxico y Colombia
gastaban el 10,1%, promedio muy cercano al promedio regional, y otros como Per, Paraguay,
Bolivia, Guatemala y Honduras gastaban menos de la tercera parte que los primeros y la mitad
que los segundos, pues en promedio desembolsaban el 5% del PIB20.
Tambin hay que destacar que no todos los sistemas de prestaciones sociales en Amrica Latina
fueron creados al mismo tiempo. De all la propuesta de Mesa Lago (1989) de clasificarlos en
funcin del momento cuando fueron creados.
estructurales, los pases latinoamericanos mostraban una profunda disparidad y los Coeficientes
de Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,59 en el de Brasil
(Altimir, 1995). En un estudio comparado sobre datos de pobreza urbana, rural y total en 10
pases de Amrica Latina durante los aos setenta y ochenta Altimir (1995) ha mostrado
disparidades similares.
Por ltimo, una tercera premisa asume que la aplicacin de agendas de reforma econmica y
social semejantes en distintos pases producir resultados parecidos. Existe, al respecto cierto
consenso regional sobre la necesidad de reemplazar el viejo modelo estatista de industrializacin
orientada al mercado interno, por otro modelo de mercado orientado a las exportaciones.
En el terreno de los regmenes de bienestar, tradicionalmente se ha considerado que Amrica
latina comparta aspectos de los regmenes conservadores o corporativos, aunque con
caractersticas propias. As, se suele decir que: al igual que en los regmenes conservadores
europeos el eje era esencialmente poltico, pues conceba el bienestar de manera corporativa y
asuma como problema fundamental preservar las diferencias de estatus. Al mismo tiempo, se
sostena que se privilegiaba una lgica laboral gobernada por el breadwinner system, en el que la
familia y particularmente las mujeres eran las responsables de transferir servicios de bienestar,
mientras los hombres adultos desempeaban el papel de proveedores y portadores de derechos
para el resto de la familia a travs del empleo formal.
20
Sobre la evolucin del gasto social en Amrica latina ver Cominetti y Ruiz (1998).
16
21
Probablemente, se pueda sostener que la nica excepcin de un Estado benefactor y desarrollista fue la Alemania de Bismark.
17
perifricos ha sido que en los primeros22, las relaciones salariales se generalizaron cada vez ms
y los sectores no capitalistas (campesinos, artesanos, etc.) redujeron su participacin en la
produccin y en el empleo23. Esto ocurri principalmente en el contexto de la regulacin
fordista (vinculacin entre productividad y salarios) por lo que la mayor productividad incidi en
el incremento de la demanda por bienes de consumo, y 'la produccin capitalista se expandi
hacia bienes previamente producidos principalmente por los sectores no capitalistas as
como hacia nuevos bienes (duraderos)'.
En Amrica latina este proceso se dio slo parcialmente, por lo que se profundiz la
heterogeneidad estructural y por ello, a pesar de las tasas de crecimiento, las actividades
formales no se expandieron al ritmo necesario como para reducir el peso de sector informal y
debido a la debilidad del vnculo entre la productividad y la demanda interna en el contexto de
una economa segmentada, la transformacin fordista del mercado de trabajo avanz slo
parcialmente24.
Por ltimo, un tema que ha sido soslayado es la cuestin del mercado informal. Generalmente se
asume que el crecimiento de ste mercado significa residualismo. Al respecto, el concepto de
rgimen al no profundizar sobre las formas de intervencin del Estado en la economa no
considera el rol del Estado en el desarrollo del mercado informal. Por todo esto, tanto el
concepto de Estado de Bienestar como el de rgimen se presentan como analticamente
insuficientes para la comprensin del contexto latinoamericano y nos obliga plantear una forma
alternativa para el anlisis comparado.
El sector informal como proveedor de bienestar
Draibe y Riesco (2007) han planteado la relacin entre Estado y Economa y, en este sentido se
puede sealar que la tesis es que en toda sociedad con economa de mercado, las formas de
intervencin estatal en las relaciones sociales se derivan de la relacin sistmica que existe entre
el Estado y la economa.
22
18
Aunque stos autores no analizan tericamente los modos de intervencin Estatal, para elucidar
esta cuestin utilizar la diferenciacin realizada por Offe (1990) sobre las diversas actividades
estatales orientadas al bienestar. Offe identifica dos grandes conjuntos de actividades que lleva
adelante el Estado: las primeras son distributivas (asignativas), se orientan hacia la distribucin
de la renta y se pueden dividir en asistencia social directa (transferencias monetarias o de bienes)
y seguridad social (pensiones, seguros, etc.) orientados hacia la poblacin que se considera en
situacin de necesidad. Las primeras corresponden a lo generalmente se denomina desarrollo
social y las segundas a previsin social. Dentro de ste conjunto, se incluye un rea de
transferencias monetarias menos visible pero no, por ello, menos importante a la que Titmuss
(1966) defini como bienestar fiscal (exenciones y desgravaciones impositivas, poltica tolerante
con la evasin, acceso a crdito subsidiado por el Estado, etc.).
En otras palabras, la distribucin se refiere a la intervencin mediante la cual el Estado asigna
recursos que ya controla o que consigue mediante el ejercicio coercitivo (mediante leyes,
decretos, etc.) a los efectos de garantizar los procesos de acumulacin de capital. As, la gestin
de la demanda agregada mediante recursos de propiedad estatal (impuestos o gasto pblico) es
un ejemplo de funciones distributivas que puede estar dado por dos factores: primero, como
resultado de la lucha poltica directa entre intereses contrapuestos; segundo, como resultado de la
cambiante naturaleza de la acumulacin dada su estructura competitiva de relaciones entre
unidades de capital y que obliga al Estado a intervenir para resolver los procesos que el mercado
no puede resolver.
Pero la distribucin slo puede desarrollarse si el Estado produce, efectivamente, intervenciones
en los procesos de acumulacin de capital que le garanticen su continuidad. Es decir, con
actividades productivas, que implican la necesidad de reorganizar y construir aparatos estatales
para los propsitos de intervencin, esta afirmacin se apoya en el supuesto que: dadas las
funciones productivas estatales, han de producirse los medios o mecanismos para tal
intervencin (Offe, 1974). Las actividades productivas, se relacionan con la produccin de
servicios de bienestar social (salud, educacin, vivienda, etc.) e inters pblico general (caminos,
comunicaciones, etc.).
A su vez, el Estado puede adoptar tres estrategias diferentes respecto al proceso de acumulacin
de capital: mantenimiento de una produccin generalizada de bienes, universalizacin de la
forma mercanca y reproduccin y reestructuracin del capital.
19
Ahora bien, si el Estado optase por una estrategia de no-intervencin esta podra verse limitada
por los fallos que presenta el mercado en lo referido a su capacidad en la regeneracin de las
formas mercancas y en la acumulacin25. Al respecto, el Estado puede intervenir por medio de
medidas que protejan (por medio de subvenciones o aranceles) facilitando la supervivencia de
formas no-mercancas en condiciones creadas por el propio Estado hasta que pueda retomarse
el proceso de acumulacin. El problema derivado de este modo de intervencin es la posible
crisis fiscal o incremento de la presin impositiva. Por ltimo, el Estado puede intervenir
produciendo la conversin administrativa en mercanca, por medio de la que el Estado crea
las condiciones en las cuales los valores pueden funcionar como bienes (Offe y Ronge, 1976:
143)
Estas afirmaciones poseen un inters fundamental para el entendimiento de los modos de
intervencin estatal y las formas de vincularse con la sociedad, es decir, con la ciudadana.
Ciertamente, toda accin estatal para controlar huelgas, por ejemplo, es una intervencin para
evitar que el trabajo renuncie a su estatus de mercanca; la decisin de permitir el avance de los
servicios privados en reas de salud o educacin por medio de leyes que reglamentan su
funcionamiento, a su vez, implican la intervencin en procesos de apoyo a la mercantilizacin de
stos bienes.
Visto as, la existencia de actividades sumergidas puede ser interpretada como el resultado de las
formas de intervencin estatal. Al respecto, los anlisis sobre los sistemas de bienestar han
eludido una cuestin fundamental, a saber: analizar si stas actividades deben ser
interpretadas como estructurales o como simples reflejos de transformaciones coyunturales
en el camino hacia la modernizacin.
desarrollo econmico trae aparejado una mercantilizacin de las relaciones sociales y, por
ende, se ha interpretado
En realidad el mercado tiene que ser comprendido como un complejo de tensiones que producen reacciones sociales y no como
un regulador social per se tesis de la funcin alocativa de la fuerza de trabajo-. Esto se debe a que el mercado por s mismo no
podra nunca ocupar a toda la fuerza de trabajo disponible. Sobre este punto ver Berger y Offe (1984: 101-133).
20
26
Desde fines de la dcada de 1970 el debate sobre la informalidad en pases con capitalismo avanzado ha dado lugar a una
extensa literatura Bawly (1982); Feige (1989), entre otros.
27
En los aos 80 la Organizacin Internacional del Trabajo y el Banco Mundial (entre otras organizaciones) indicaron el
milagro econmico del sector informal de las ciudades del tercer mundo y plantearon la posibilidad de promover el desarrollo
industrial sobre la base de este sector.
21
22
pases con economa de mercado, las personas viven de su fuerza de trabajo, por lo que esta
fuerza se encuentra, efectivamente, mercantilizada28.
En este sentido, si el productivismo se define por que el Estado asume una funcin
compensatoria del mercado que contina siendo el principal proveedor de bienestar, lo primero
que habra que analizar, para el caso Latinoamericano, son las caractersticas que el mercado de
trabajo posee y como impacta en los procesos de estratificacin, para luego analizar el rol del
Estado sobre dichos procesos.
Al respecto, se podra afirmar que, en todos los pases existe una ciudadana restringida antes
que una ciudadana asistida Bustelo (1997) debido a que las propias caractersticas del mercado
laboral, la estructura ocupacional y el sistema de bienestar restringen el acceso y la capacidad de
inversin pblica para extender la cobertura de manera universal.
En este sentido, habra que ponderar los efectos de la transicin demogrfica sobre los sistemas
latinoamericanos ya que en el marco de cambios demogrficos y culturales, la doble
transicin, hacia la democratizacin y la liberalizacin de los mercados transform aspectos
importantes de la vida cotidiana: las mujeres ingresaron masivamente al mercado laboral; las
familias se diversificaron; los servicios pblicos se privatizaron; y economas relativamente
cerradas se abrieron a la competencia internacional, por mencionar slo algunos ejemplos.
En este sentido habra que verificar la posible existencia de dos niveles de exclusin, por un
lado la que se produce en trminos de estar dentro o fuera de la estructura ocupacional; por otro,
el estar incorporado de manera formal o informal y precaria. El bienestar, paradjicamente, se
presenta como algo universal y segmentado, esto se debe, entre otras razones a que prevalece el
sistema de aportante nico por lo que se produce un elevado grado de segregacin entre
incluidos y excluidos en los mercados de trabajo formal. El sistema de seguridad social otorga
una cobertura amplia para los que se encuentran incorporados y que al mismo tiempo tambin
pueden acceder a un consumo diferenciado por medio de la salud prepaga.
El residualismo, en sentido estricto, implica una forma de intervencin estatal. De all que si
bien se puede hablar de un sistema de proteccin dual este tiene que ser interpretado no tanto
28
En Amrica Latina, los estados no regulan fuertemente a los mercados y los mercados laborales formales excluyen a la
mayora de la poblacin por lo que gran parte de la produccin del bienestar descansa ms bien en las familias y las redes
sociales de apoyo (Gough y Wood, 2004).
23
como una consecuencia del carcter residual del sistema de bienestar sino como el resultado de
la interaccin entre el modelo ocupacional y las caractersticas especficas del mercado de
trabajo, el tipo de acciones estatales y el tipo de instituciones que regulan el bienestar social.
En sntesis, con los procesos de reforma se podra conjeturar que se ha afianzado el carcter
excluyente de los sistemas de bienestar en todos los pases (tanto de los tradicionalmente duales
como de los estratificados) ya que con la construccin de nuevas instituciones se incrustan an
ms la estratificacin en el sistema de seguridad y proteccin: sistema de seguridad social
estratificado para los cotizantes, sistema de proteccin a los pobres tambin estratificado, es
decir, que solo accede un sector de los pobres.
Bibliografa:
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