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El sector productivo pblico no-estatal es tambin conocido por tercer sector, sector nogubernamental, o sector sin fines lucrativos. Por otra parte, el espacio pblico no-estatal es
tambin el espacio de la democracia participativa o directa, es decir, es relativo a la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos. En este trabajo se utilizar la expresin pblico no-estatal
que define con mayor precisin de lo que se trata: son organizaciones o formas de control
pblicas porque estn volcadas al inters general; son no-estatales porque no hacen parte del
aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores pblicos o porque no coinciden en los
agentes polticos tradicionales. La expresin tercer sector puede considerarse tambin adecuada
en la medida en que sugiere una tercera forma de propiedad entre la privada y la estatal, pero se
limita a lo no-estatal en cuanto produccin, no incluyendo lo no-estatal en cuanto control. La
expresin no-gubernamental es un anglicismo, que refleja una confusin entre Estado y
gobierno; finalmente, la expresin sin fines lucrativos adolece de lmites porque tambin las
organizaciones corporativas no tienen fines lucrativos, sin que por ello sean necesariamente
pblicas. Lo que es estatal es, en principio, pblico. Lo que es pblico puede no ser estatal, si no
hace parte del aparato del Estado.
En otras palabras, estamos suponiendo la existencia de cuatro esferas o formas de propiedad
relevantes en el capitalismo contemporneo: la propiedad pblica estatal, la pblica no-estatal, la
corporativa, y la privada. La pblica estatal detenta el poder de Estado y/o es subordinada al
aparato del Estado; la pblica no-estatal est volcada para el inters pblico, no tiene fines
lucrativos, aunque es regida por el Derecho privado; la corporativa tambin no tiene fines
lucrativos, pero est orientada para defender los intereses de un grupo o corporacin; la privada,
finalmente, est volcada para el lucro o el consumo privado. En este trabajo se pretende examinar
lo pblico no-estatal, sea en trminos de produccin o de forma de propiedad, sea en trminos de
control social o expresin de la democracia directa.
Por medio del refuerzo de las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales,
como escuelas, universidades, centros de investigacin, hospitales, museos, orquestas sinfnicas,
se abre una oportunidad para el cambio del perfil del Estado: en vez de un Estado SocialBurocrtico que contrata directamente profesores, mdicos, asistentes sociales para realizar de
forma monopolista e ineficiente los servicios sociales y cientficos, o de un Estado Neoliberal que
se pretende mnimo y renuncia a sus responsabilidades sociales, un Estado Social-Liberal, que a
la vez proteja los derechos sociales al financiar las organizaciones pblicas no-estatales que
prestan los servicios de educacin, salud, cultura, asistencia social, y sea ms eficiente al
introducir la competencia y la flexibilidad en la provisin de esos servicios. Un Estado que
adems de social y liberal sea ms democrtico, en tanto que sus actividades sean directamente
sometidas al control social.
La reforma del Estado que est ocurriendo en los aos 90, debiera conducir a un Estado
fortalecido, con sus finanzas recuperadas y, con su administracin obedeciendo a criterios
gerenciales de eficiencia. Pero tambin la reforma debiera propender a que el Estado asegure que
las actividades sociales, que no son monopolistas por naturaleza, sean realizadas
competitivamente por el sector pblico no-estatal y por l controladas aunque con el apoyo
financiero del Estado, de manera de lograr la ampliacin de los derechos sociales. Asimismo,
incluso como condicin para el despliegue de sus otras dimensiones, la reforma requiere
propender a la renovacin del sistema poltico incorporando a la propia participacin ciudadana
mediante el control social. Un Estado as reconstruido podr contrarrestar los efectos
Sobre la emergencia de los derechos republicanos en defensa de la res publica ver Bresser Pereira (1997a). Sobre la
importancia de una perspectiva republicana en adicin a la democrtica ver Rosenfield (1997).
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mercado no puede asegurarse sin un Estado democrtico, que entre otras cuestiones preserve la
propia competencia en tanto bien pblico y ejerza las funciones protectoras, mediadoras y
redistributivas necesarias al desarrollo socioeconmico.
Pero as como en las postrimeras del siglo se insina que no es posible ni reificar ni
prescindir del Estado y del mercado, tambin comienza a desplegarse una conciencia crtica
respecto de la nocin que desde mltiples frentes se intent erigir en los ltimos aos en una
alternativa a ambas, la "sociedad civil". En este sentido actualmente es crecientemente
cuestionada la asignacin de un lugar pre-dado a la sociedad o la atribucin a ella de una virtud
intrnseca. An delimitada de las instituciones polticas y de las asociadas al mercado, la sociedad
civil no constituye un cuerpo homogneo sino que tanto es fuente de la solidaridad y del sentido
comunitario como est cruzada por las desigualdades econmicas y sociales. En las sociedades
latinoamericanas, las contradicciones se acentan producto de los procesos de desintegracin
generados por polticas econmicas excluyentes.
La sociedad civil era vista por los filsofos iluministas como sinnimo de sociedad poltica,
en oposicin a la sociedad o al estado de naturaleza. A partir de Hegel, la sociedad civil se opone
al Estado, englobando el mercado. En los ltimos aos la sociedad civil viene siendo entendida
como una tercera esfera entre el Estado y el mercado - ste constituido por las empresas y los
consumidores. Existe algo de verdad en esta posicin, pero es importante ver la sociedad civil
como la sociedad organizada y ponderada de acuerdo con el poder que detentan los diversos
grupos e individuos. La sociedad civil es, de hecho, un concepto poltico, ya que envuelve poder.
Est formada por individuos con poder derivado de su riqueza, de su conocimiento o de
capacidad organizativa, por organizaciones corporativas, y por entidades pblicas no-estatales,
del tercer sector, que son las que se tratan en este trabajo.
No es pues razonable asociar un valor necesariamente positivo a la sociedad civil como un
todo. Adems en Amrica Latina, existen zonas grises que impiden demarcar con nitidez un
espacio ocupado por asociaciones que slo apelan a la racionalidad comunicativa para coordinar
su accin o que constituya el marco institucional de un mundo de vida estabilizado por derechos
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fundamentales, en el sentido en que es definida usualmente la sociedad civil . En s, puede
resultar engaoso asignarle a priori esa lgica a ciertas organizaciones sociales que pueden estar
actuando en funcin de intereses privados. Lo que es aun ms importante, por esa va puede
desdearse aquel amplio universo de prcticas sociales, que si bien tradicionales e informales o
acudiendo a distintas racionalidades, satisfacen necesidades pblicas y/o representan intereses
pblicos.
A partir de tales consideraciones puede deducirse que uno de los nudos crticos para la
transformacin social es el desplazamiento del foco de anlisis, desde espacios predeterminados a
prcticas sociales, partiendo de dos premisas. Primero, la democratizacin de las instituciones
polticas y de la sociedad son procesos interdependientes en los que es clave la ampliacin de las
posibilidades de realizacin de lo que concierne a todos e interesa a todos, lo pblico. Segundo, el
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De acuerdo a una formulacin ya clsica (Cohen/Arato, 1992: 429) la sociedad civil remite, en primera instancia, a
aquel espacio donde la coordinacin de la accin se produce a travs de normas reconocidas intersubjetivamente;
incluye, por tanto, todas las instituciones y formas asociativas que requieren la interaccin comunicativa para su
reproduccin y que primariamente cuentan con procesos de integracin social para la coordinacin de la accin
dentro de sus lmites. Desde esta perspectiva las "asociaciones voluntarias" o los "movimientos sociales" que apelan
a esa lgica, constituyen el corazn institucional de la sociedad civil y los derechos son vistos como el principio
organizador de una sociedad civil moderna.
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envuelve, as, la utilizacin de una combinatoria de formas y fuentes de control (vid. Bresser
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Pereira, 1997b).
La proteccin del derecho a la cosa pblica, de hecho, requiere recrear el espacio pblico
como espacio que hace posible la conexin del principio de la igualdad poltica con el de la
participacin de los ciudadanos en lo que es de inters comn, cualquiera sea el mbito en que l
resulte emplazado. Es preciso, sin embargo, destacar que este proceso no est exento de
dificultades. Por el contrario, su despliegue plantea una serie de dilemas y desafos.
El Control Social. Dilemas y desafos crticos
El control y la participacin directa de la sociedad sobre los asuntos pblicos, usualmente
se han institucionalizado por medios que suponen la expresin y defensa de intereses
particulares, colectivos y difusos, que arraigan en la sociedad. El medio privilegiado del control
social ha sido la representacin funcional, la que llevada a sus ltimas consecuencias puede
significar legitimar las desigualdades socioeconmicas al permitir su expresin abierta en el
plano poltico. En s, el corporativismo, como sistema de regulacin social, contiene el riesgo de
la exclusin social en un doble sentido. Primero, porque al sustentarse la participacin ciudadana
en la representacin a travs de organizaciones de intereses, privilegia aquellos intereses que
disponen de recursos de poder - entre otros, el organizativo. Segundo, porque relega de la
discusin la posibilidad de apelar a un inters pblico como tal (vid. Cunill, 1997).
El inters pblico no existe de forma absoluta y por tanto, autoritaria. Existe, en cambio, de
forma relativa, a travs del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral
comn. Este consenso parte de una distincin entre el auto-inters y los valores cvicos como
factores determinantes de motivacin humana. La sociedad civilizada y la constitucin de un
consenso republicano y democrtico sobre el inters pblico son fruto de la racionalidad
sustantiva, orientada para fines (en vez de la racionalidad instrumental).
A conciencia de lo anterior, el refuerzo de la esfera del control social, probablemente tendr
que suponer el despliegue de mecanismos que posibiliten la exposicin pblica de los intereses
particulares - en vez de su encubrimiento espurio bajo la forma de inters pblico - as como que
den apertura a procesos de deliberacin pblica, a travs de los cuales los sujetos sociales puedan
arribar a la definicin de temas y problemas de inters comn y a su respectivo seguimiento. Para
ello, ser preciso distinguir entre el control social difuso y el institucionalizado, as como el
ejercido a travs de organizaciones que representan intereses particulares - las organizaciones
corporativas -, respecto del de los ciudadanos como tales - sin mediaciones de partidos o
movimientos - y de aquellas organizaciones y movimientos que apelan a la propagacin de
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convicciones prcticas, ms ligadas a la defensa de derechos que de intereses .
No puede, sin embargo, desconocerse que no es fcil establecer una distincin clara entre lo
pblico y lo corporativo. En trminos formales, el control social institucionalizado de carcter
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Bresser Pereira (1997b) afirma que existe una lgica en la utilizacin combinada de formas de control que
caracteriza la reforma del Estado en los aos 90: La preferencia es para las formas ms difusas (mercado), ms
democrticas (control social y sistema representativo), y ms eficientes (control gerencial de resultados), aunque
contine existiendo espacio para el control burocrtico de procedimientos.
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Es preciso recordar que hay quienes sustentan el espacio pblico slo en este ltimo tipo de organizaciones. De
hecho, Habermas (1990) desarroll un concepto normativo del espacio pblico y sostiene que son las asociaciones
voluntarias formadoras de opinin los actores claves de aqul. Para una discusin sobre este planteamiento y otros
relacionados ver Cunill (1997).
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pblico est orientado hacia el inters general, mientras que el institucionalizado corporativo se
relaciona con la defensa de los intereses de un determinado grupo. De cualquier manera, as como
no es trivial definir lo que es el inters pblico, tampoco es simple distinguir lo que es pblico de
lo que es corporativo, ms an si se considera que al defender intereses particulares las
organizaciones corporativas pueden tambin estar defendiendo el inters general.
En tales sentidos, los desafos mayores parecen estar planteados respecto de dos cuestiones.
Primero, la posibilidad de desplegar una funcin regulativa sobre la esfera poltica. Segundo, la
necesidad de que esa funcin no sea slo ejercida por los sujetos sociales en defensa de intereses
particulares - sectoriales -, sino de intereses generales. Esta ltima cuestin es de fundamental
importancia si se considera que la experiencia muestra que los mecanismos instituidos para la
expresin de intereses sectoriales tienden a redundar en la corporativizacin del proceso poltico,
favoreciendo por dems a los intereses que - por su poder econmico o social - ya disponen de
medios de influencia sobre el aparato del Estado.
Centrado, pues, el tema en el control social sobre la esfera pblica estatal, las principales
cuestiones que surgen pueden sintetizarse en las siguientes preguntas: a) Cmo lograr que
adems de los instrumentos de la democracia directa - referndum, revocatoria e iniciativa
popular - y del derecho de eleccin a los representantes polticos, el ciudadano comn disponga
de medios eficaces y estables para incidir sobre los asuntos pblicos y en particular, sobre el
proceso de formacin y/o control de las polticas pblicas? b) Por otra parte cmo asegurar que
los intereses sectoriales subrepresentados en el proceso poltico, tengan cauces de expresin? En
otros trminos, cules son los medios y las condiciones que permiten asegurar que los canales de
expresin y control social no sean monopolizados por las corporaciones privadas, incluidos los
gremios que ya disponen de medios de influencia poltica, sino que den cabida a la expresin de
los grupos excluidos.
Existen, de hecho, tanto desarrollos tericos como experiencias prcticas que se orientan a
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responder tales interrogantes . La solucin de la ltima, por ejemplo, pareciera llamar la atencin
sobre la necesidad de apelar al principio de la discriminacin positiva para la creacin de una
estructura de oportunidades a la participacin ciudadana. En efecto, en atencin a que los grupos
social y culturalmente excluidos estn en desventaja en el proceso poltico, slo por la va de la
provisin de medios institucionalizados para su explcito reconocimiento y representacin, es que
sera posible compensar al menos en parte su situacin de exclusin. Esta demanda se refuerza si
se considera que a menudo tales grupos tienen necesidades distintas que slo pueden ser logradas
a travs de polticas diferenciadas.
En cualquier caso, la participacin ciudadana no puede circunscribirse slo a la expresin
de intereses sectoriales. La primera pregunta que abre este punto remarca en la condicin de
ciudadana, como directamente concernida con la res publica. Apela pues a los sujetos sociales en
tanto ciudadanos, ocupados de la promocin y defensa de intereses pblicos. Experiencias como
la del presupuesto participativo o de los Comits Municipales de Salud, en varios municipios
de Brasil, as como mltiples prcticas en otros pases, ilustran intervenciones orgnicas en este
sentido. El carcter bajo el cual los sujetos sociales intervengan es crtico. Por ello actualmente se
reivindica la importancia de apelar no slo a la representacin funcional, sino a la territorial, e
Un desarrollo amplio sobre este tema, as como de los que siguen en este punto, est hecho en Cunill (1997),
Captulo II.
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educacin. Es posible que esta conclusin se pueda extender, mostrando la relevancia del
abordaje de este tema.
Un rea crtica de especial relevancia apunta, en cualquier caso, a la relacin entre
representacin ciudadana y la ejercida por los representantes electos. Siguiendo con el ejemplo de
las escuelas pblicas, bajo el supuesto de que el balance se produjera a favor de los padres, las
preguntas que persisten es si - dado que no son un grupo homogneo - pueden por si mismos
afectar la provisin de un servicio y, especialmente, si a travs de ellos se puede proveer de una
perspectiva global que opere a favor de la responsabilizacin (accountability) frente a la sociedad.
Si se conviene en que las respuestas pueden ser negativas, simultneamente habra que acordar
que la conformacin y desarrollo de lo pblico no-estatal exige recuperar (o crear) el control
representativo ejercido por las instancias polticas junto con el control ciudadano directo (adems
del gerencial, auto-ejercido por las agencias). Una cuestin mayor en este sentido es el modelo de
relacin que se suscite entre el ciudadano y la poltica. De acuerdo con la tradicin republicana, la
democracia - en particular su capacidad de representar valores pblicos -, est vinculada al
procedimiento a travs del cual se adoptan las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo poltico,
en esta tradicin detentan la soberana de legislar. Este carcter puede desaparecer si se debilita la
capacidad de influencia de los ciudadanos en el nivel macro de la poltica pblica y de su gestin
general, tanto como si se privilegia la transaccin y la negociacin cuasi privadas y a nivel de
servicios singulares.
La conciencia de que en la esfera pblica no-estatal no slo se producen bienes o servicios,
sino que se defienden valores colectivos, obligara a recrear a los ciudadanos, como cuerpo
poltico para el ejercicio del control social. Obligara adems a considerar que el ejercicio de la
ciudadana, exige fortalecer adems las instituciones polticas clsicas. Si bajo esta perspectiva se
conviene en que la sociedad se gobierna a si misma a travs de un Estado democrtico, la reforma
en esta direccin es un propsito relevante para el propio fortalecimiento de la esfera pblica noestatal. Esta, en el Siglo XXI no slo demandar del apoyo financiero del Estado. Requerir
tambin un sistema de autoridad poltica plural para asegurar la gobernabilidad democrtica.
Los factores mencionados, en todo caso, intentan dar cuenta de una dinmica social an en
pleno desarrollo y como tal, no exenta de contradicciones. Para esbozar ms integralmente esa
dinmica es preciso hacer referencia a los factores que presionan desde otra perspectiva por la
ampliacin de lo pblico no-estatal.
Lo Pblico no-estatal en cuanto Produccin: Relevancia y Ventajas
La nocin de lo pblico no-estatal contribuye a remarcar la importancia de la sociedad
como fuente del poder poltico, atribuyndole un rol expreso - ms all del voto - en la
conformacin de la voluntad poltica, as como reivindicando sus funciones de crtica y control
sobre el Estado y, en general, su preocupacin por la res publica. Pero el tema de lo pblico noestatal tambin se vincula a la atribucin por parte de la sociedad de una responsabilidad en la
satisfaccin de necesidades colectivas, mostrando que tampoco en este campo el Estado y el
mercado son las nicas opciones vlidas.
En Estados Unidos, por ejemplo, este ltimo tema no constituy una preocupacin sino
hasta entrado el siglo XX. Y ello porque hasta esa poca era asumido con completa naturalidad
que la produccin de bienes y servicios pblicos, en particular los sociales, estuviese
fundamentalmente a cargo de organizaciones de tipo pblico no-estatal (vid. Corman, 1987: 99).
Es recin despus de la crisis de los 30 que esta tendencia se altera, cuando el Estado asume
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servicios es muy heterognea y la capacidad del usuario de obtener informaciones es limitada, las
organizaciones pblicas no estatales tienden a ser ms eficientes (considerada la calidad) que la
produccin privada o la estatal. Vale aadir que la produccin pblica no-estatal es
particularmente ventajosa cuando el usuario no tiene condiciones para repactar su contrato con la
necesaria frecuencia. Los servicios de educacin y salud se encuadran particularmente bien en
estas condiciones.
En s, en primera instancia, la ventaja que ofrece un proveedor sin fines de lucro es que la
disciplina que provee el mercado es suplementada por la proteccin adicional que nace del
compromiso legal de la organizacin a dedicar sus ganancias enteramente a la produccin del
servicio. Sin embargo, ms importante que el compromiso legal o la falta de estmulos a falsear la
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informacin , es el compromiso ideolgico que vincula a los miembros de la organizacin, o, en
trminos de Mintzberg (1996), el control sustentado sobre una base normativa, que convierte a la
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dedicacin humana en el sustento de la administracin de tales organizaciones .
De hecho, la solidaridad, el compromiso, la cooperacin voluntaria, el sentido del deber, la
responsabilidad por el otro son todos principios que tienden a caracterizar las organizaciones sin
fines de lucro, y en trminos ms amplios a la "comunidad" en tanto mecanismo de asignacin de
valores, diferenciable del mercado, basado en la competencia y el Estado, fundado en el poder
coercitivo. Estos ltimos, precisamente porque en el plano organizativo se basan en la separacin
entre la propiedad y la administracin, requieren de un control que es esencialmente jerrquico,
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an cuando se intente morigerar .
De las consideraciones precedentes se deducira que la propiedad compartida tanto como la
no propiedad, al permitir desplegar la motivacin de servicio, por sobre la del dinero o la de
poder y al fundarse ms en un auto-control que en un control heternomo, favorecen una mayor
calidad en las prestaciones. En s, es por tal razn que el sector pblico no-estatal agregara un
plus-valor en aquellos servicios donde el consumidor no puede discernir por si mismo sobre su
calidad, como por ejemplo en relacin a nios o a personas con incapacidades mentales, y en
trminos ms amplios cuando hay informacin imperfecta entre los insumos y los resultados
(Rose-Ackerman, 1996). Su importancia, sin embargo, se hara extensiva a todos los servicios
profesionales orientados a las personas, tales como el cuidado de la salud y la educacin donde es
de central importancia la dedicacin humana, el "alma". En trminos de Mintzberg (1996: 82):
Rose-Ackerman (1996:716) al respecto sostiene: "customers, like donors, may favor nonprofits because they
believe that they have less incentive to dissemble because the lack of a profit motive may reduce the benefits of
misrepresentation. Thus if poorly informed customers find it costly to determine quality before purchase, or even
after purchase, they may prefer a nonprofit to a for-profit provider".
Existen, segn Mintzberg (1996: 81) cinco elementos que caracterizan el modelo normativo, como forma de
administracin y control: "(a) Selection. People are chosen by values and attitudes rather than just credentials. (b)
Socialization. This element ensures a membership dedicated to an integrated social system. (c) Guidance. Guidance is
by accepted principles rather than by imposed plans, by visions rather than by targets. (d) Responsibility. All
members share responsibility. They feel trusted and supported by leaders who practice a craft style of management
that is rooted in experience. Inspiration thus replaces so-called empowerment. (e) Judgment. Performance is judged
by experienced people, including recipients of the service, some of whom sit on representative oversight board. The
motto of the normative model might be Select, Socialize, and Judge. But the key to all is dedication, which occurs in
two directions: by and for the providers of the services".
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Toda la teora de la organizacin, desde la denominada "Escuela de Relaciones Humanas" que surge en los aos
treinta hasta las mltiples corrientes en boga, se ocupan de sugerir prescripciones a tales efectos.
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"we need to free professionals from both the direct controls of government bureaucracy and the
narrow pressures of market competition. That is why nonownership and some cooperative
ownership seem to work so well in those areas".
En definitiva, la limitacin del motivo de la ganancia facilitara que la provisin de
servicios atienda al inters del cliente, ms all de lo que es especificable en un contrato. Por eso,
es que an asegurado un financiamiento pblico, las experiencias de privatizacin no suelen ser
exitosas cuando se trata de servicios complejos, indefinibles, de alcance vastos y subjetivos y al
existir varios objetivos implicados, rasgos todos que tienden a dominar en el campo de los
servicios sociales (Bendick, 1989).
En tales casos, es probable tambin que la provisin de servicios a travs de las entidades
sin fines de lucro sea ms eficiente, es decir suministrada a costos ms bajos, bsicamente por la
utilizacin de voluntarios y el uso de donaciones. La generosidad y el compromiso ideolgico,
son tambin roles que cumplen tales instituciones. Por ello, tendencialmente, son ms acreedoras
de aportes pecuniarios y en especie. Sin embargo, los estudios no son al respecto conclusivos. Por
ejemplo, Rose-Ackerman (1996) sostiene que algunos de tales estudios sugieren que la alta
calidad puede devenir en mayores costos y eventualmente en mayores precios respecto de la
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provisin privada . Sin embargo, como lo destaca Bendick (1989: 160), son relativamente
escasas las comparaciones rigurosas en trminos de eficiencia en la produccin, incluso con la
provisin por parte del sector pblico estatal. Lo destacable, en cualquier caso, es que la razn
ms importante para recurrir a las entidades sin fines de lucro no es porque sean ms eficientes en
la provisin de servicios de lo que pudiera ser cualquier otra entidad, sino porque permiten
desplegar roles que ni el Estado ni el mercado pueden cumplir. Y as como la confianza, la
dedicacin, la solidaridad constituyen roles que les imprimen una especificidad respecto del
sector lucrativo, la flexibilidad, la disposicin de experiencia especializada y la habilidad para
acceder a clientes difciles de alcanzar, son exhibidas como algunas de las mayores ventajas que
el sector no lucrativo o pblico no-estatal tendra respecto del sector pblico estatal.
En una perspectiva amplia, tales ventajas redundaran en un aporte a la diversidad, en
trminos de ajustar las prestaciones a las caractersticas y necesidades de destinatarios
especficos, sobre todo cuando los gustos y las creencias son muy variadas. Esta diversidad,
incluso en el plano ideolgico, es la que crecientemente lleva a reclamar un equilibrio entre los
tres sectores, el estatal, el privado y el tercer sector como medio de fortalecer la propia
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democracia .
El reconocimiento de la relevancia del sector pblico no-estatal en la produccin de bienes
pblicos no puede, sin embargo, conducir a la negacin del aporte del Estado para su propio
Esto lleva a la autora en referencia a sostener que: "when nonprofits and for-profits compete directly on quality and
price, each may inhabit a different market niche. When the nonprofit form provides no special advantage, however,
prices and quality can be expected to converge" (Rose-Ackerman, 1996, p,722)
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Mintzberg (1996) apoya expresamente esta tesis, contra la supuesta victoria del capitalismo que hubiera acaecido
despus de la cada del muro de Berln. Sostiene que lo que una sociedad democrtica necesita es un balance entre las
cuatro formas de propiedad: pblica estatal, privada, compartida (o cooperativa) y no propiedad. Refirindose como
ejemplo a los peridicos, se pregunta: Can any democratic society afford to have all newspapers in the private
sector, especially when they are concentrated in a few hands that can exercise great political influence should they
choose? Recuerda en este sentido que "other models of ownership can be found, indeed in some of the most
prestigious newspapers in the world -for example, nonownership of The Guardian in England and multiple
cooperative ownership (journalist and readers, alongside some institutions) of Le Monde in France" (p. 83).
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En la teora econmica los bienes pblicos son apenas los indivisibles, como defensa externa, o mantencin del
orden interno. Pero en este contexto podemos ampliar el concepto para los servicios de educacin, salud y cultura,
que, en rigor, son bienes cuasi-pblicos.
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La mayora de los planteamientos al respecto rechazan a partir de ac que la produccin quede reservada al propio
Estado; pero no suele discriminarse entre el sector privado y el pblico no-estatal a tales efectos.
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Entre las razones argidas por Bendick, figuran el decaimiento de la identificacin con relaciones personales
estrechas, y los cambios demogrficos (menos jvenes, por ejemplo) que redundan en la disminucin de la donacin
voluntaria de tiempo.
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Modesto, en un trabajo reciente (1997), efecta una excelente caracterizacin de las "organizaciones sociales"
estableciendo sus diferencias y semejanzas con las tradicionales personas jurdicas privadas de utilidad pblica.
Concluye que si bien ambas son entidades del mismo gnero, "las organizaciones sociales son entidades de utilidad
pblica cualificadas con mayores restricciones y mayor vigilancia del Estado, al mismo tiempo que pueden recibir de
ste mayores beneficios y ventajas no comunes - aunque no vedadas - a las actuales entidades privadas de utilidad
pblica" (p. 33, traduccin nuestra). Por otra parte, el autor en referencia aclara que "no son criaturas del Estado, ni
sucesoras necesarias de entidades pblicas extintas" (p. 33), sino que remarca en su constitucin voluntaria.
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de necesidades pblicas con base en la solidaridad. Por otra parte pueden hacerse extensivas a
aquellos tipos de ONGs que, junto con proponerse prestar un servicio, mantienen como objetivo
principal contribuir al desarrollo de la auto-organizacin social, por medio de prcticas orientadas
expresamente a la organizacin, autovaloracin o articulacin de demandas de los sectores ms
vulnerables. Ambos tipos de entes, incluyendo las prcticas no institucionalizadas que expresan
estos rasgos, es lo que tradicionalmente se conoce como tercer sector. La integracin a l del
espacio de la produccin social que comienza a ser ocupado por las OSPNEs - "organizaciones
sociales", "empresas sociales del Estado", etc. -, es dependiente de la medida en que ellas puedan
acoger en sus prcticas y estilos de gestin los rasgos en referencia. En el caso expreso de la
propuesta relativa a las "organizaciones sociales" en curso en Brasil, este asunto se aclara
expresamente, sostenindose que "la relacin entre las organizaciones sociales y el Poder Pblico
debe tener fundamento en una tica de solidaridad y en una tica de servicio" (Modesto, 1997: 8).
Sin embargo, esta no es necesariamente la norma. Wyszomirski (1990), por ejemplo, acudiendo a
las evidencias fcticas, plantea que dentro del tercer sector deben discriminarse "las
organizaciones intervinientes" (intervening organizations) respecto de las organizaciones
voluntarias y las organizaciones mediadoras, atendiendo al grado de congruencia que existe entre
sus partes: donantes/financistas, miembros/voluntarios y clientes. En las primeras cada una de
esas partes es discernible y distintiva, en tanto sus funciones suelen ser instrumentales al Estado,
al ser creadas para proveer un tipo especial de experticia profesional o de servicios a
organizaciones gubernamentales. Los "quangos" (quasi non-governmental organizations)
constituyen la mejor expresin de este tipo de ente, donde los rasgos de voluntariado
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prcticamente no existen .
De manera que, para la definicin de polticas en estas materias, puede ser conveniente
deslindar entre la institucionalidad de solidaridad, que se basa centralmente en la cooperacin
voluntaria y el compromiso sostenido, y aquella constituida por las ONGs y las organizaciones de
servicio pblico, OSPNEs. En la primera, su fortaleza radica en la horizontalidad de las
relaciones sociales y en que su principal recurso es la solidaridad. Por tanto, tratndose de
prcticas automotivadas y auto-sustentadas estn expuestas a menores riesgos de
desnaturalizacin: su signo es la autogestin social y con ella, el autocontrol y su relacin con el
Estado es eventual. De suscitarse la necesidad de apoyos estatales - de financiamiento o asistencia
- el problema crtico es la preservacin de la total autonoma de esta institucionalidad. Su lmite,
en cualquier caso, pudiera estribar en que se trata de prcticas volcadas a pblicos limitados,
circunscritas muchas veces a acciones inmediatas y, por ende, signadas por la circunstancialidad y
por una suerte de particularismo cuya trascendencia depende de la medida en que se asocien
directa o indirectamente a prcticas socio-polticas ms amplias.
En los segundos, otros parecieran ser los problemas. Respecto de las ONGs, en la medida
en que no se trata de entes auto-sustentados, uno de los principales desafos estriba en conciliar
sus funciones de promocin de la auto-organizacin social con sus funciones de carcter ms
empresarial. En tal sentido resulta clave contrarrestar la tendencia a la mercantilizacin y a la
burocratizacin, de modo de preservarlas como integrantes de lo pblico no-estatal y, sobre todo,
posibilitar que acten como catalizadoras y promotoras de la ampliacin del espacio pblico, a
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La autora en referencia sostiene que: "the personnel of these organizations is diversely expert and highly
professional. The inability of the public service to fill such personnel requirements quickly, comprehensively, and
flexibly is often a contributing reason for the establishment of such organizations. Volunteer staff, if present at all, is
only a vestigial element" (p. 72).
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Corman (1987) llama la atencin sobre la tendencia a que los entes del tercer sector hagan negocios con fines de
ganancias en otros sectores para financiar sus actividades originales. El problema no necesariamente est ac, sino
que en muchos casos la tendencia es realmente a la privatizacin. De all, la importancia de la responsabilidad del
Estado en esta materia, no slo en la provisin de recursos pblicos, sino en el establecimiento de inventivos a las
donaciones privadas.
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Se ha sostenido que el trmino "contrato" es tal vez menos apropiado que el de "convenio", porque el primero
connota una situacin de conflictualidad. Sin embargo, el uso comn ha favorecido ms a aquel.
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Refirindose a la experiencia de Brasil, Ferrarezi (1997: 16-17) afirma expresamente la necesidad de actualizar la
legislacin que an desconoce la existencia legal del tercer sector, pautando sus relaciones con el Estado segn la
lgica del sector estatal o del sector privado.
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The Economist (15.3.97) compar la provisin de servicios de salud en el Reino Unido, donde el financiamiento es
estatal y la provisin es pblica no estatal, con la americana, donde financiamiento y provisin son privados y lleg a
la conclusin que el sistema britnico es considerablemente mas eficiente. El costo por habitante-ao en el Reino
Unido es US$ 1.300 contra US$ 3.800 en los Estados Unidos. En el sistema francs de salud, estatal, el costo por
habitante-ao es US$ 2.600. Suponindose que la calidad de los tres sistemas es aproximadamente la misma, la
ventaja del sistema pblico no-estatal, que en el caso britnico es controlado a travs de un sistema de competencia
administrada, es evidente.
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en la produccin de servicios sociales y en las formas de control social, ser cada vez ms amplio
en el Siglo XXI.
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