INSTITUCIONES Y NUEVA GESTIN PBLICA

EN AMRICA LATINA

Carles Rami y Miquel Salvador

CIDOB
2005

NDICE
PRESENTACIN_________________________________________________4
PARTE I: MARCO CONCEPTUAL Y CRTICA A LA NUEVA GESTIN
PBLICA DESDE UNA PERSPECTIVA INSTITUCIONAL________________15
CAPTULO 1. DEBILIDAD INSTITUCIONAL Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS
PASES DE AMRICA LATINA. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS___________________16

1.- Presentacin___________________________________________________16
2.- El diagnstico: la debilidad institucional como problema_________________18
3.- Nueva Gestin Pblica y debilidad institucional en Amrica Latina_________22
CAPTULO 2. UNA VISIN NEOINSTITUCIONALISTA PARA EL ANLISIS DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS DE AMRICA LATINA__________________________34

1.- Sobre el concepto de institucin.___________________________________34

2.- Sobre las dinmicas de configuracin, transformacin y desarrollo de las
instituciones.______________________________________________________41
CAPTULO 3. CRTICA A LA NUEVA GESTIN PBLICA: MODELO DE ESTADO,
INSTITUCIONES Y CULTURA ORGANIZATIVA__________________________________64

1.- Presentacin___________________________________________________64
2.- La implantacin y el impacto de la Nueva Gestin Pblica en las
administraciones pblicas.___________________________________________65
3.- Los problemas de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica en las
administraciones pblicas latinas._____________________________________67
4.- El impacto cultura de la Nueva Gestin Pblica sobre las culturas
administrativas de Amrica Latina.____________________________________93
5.- Propuestas tentativas: las condiciones para implantar la Nueva Gestin
Pblica en los pases latinos________________________________________116

PARTE II. EXPERIENCIAS CONCRETAS: SERVICIO CIVIL DE CARRERA,

GOBIERNO ELECTRNICO Y CONSULTORA INTERNACIONAL_______124
CAPTULO 4. SERVICIO CIVIL Y PROCESOS DE MODERNIZACIN en amrica latina:
UNA VISIN DESDE LAS INSTITUTIONES.____________________________________125

1.- Gestin de Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas

Latinoamericana: el Servicio Civil como institucin._______________________125
2.- El servicio civil en su contexto: modelos y tradiciones administrativas de
referencia.______________________________________________________128
3.- El servicio civil y la modernizacin de las administraciones pblicas
latinoamericanas._________________________________________________134
4.- Los modelos de referencia y la redefinicin de los sistemas de servicio civil de
Amrica Latina.__________________________________________________146
5.- Algunos apuntes adicionales_____________________________________160

CAPTULO 5. GOBIERNO ELECTRNICO Y TRANSFORMACIONES EFECTIVAS DE

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS._______________________________________166

1.- Introduccin.__________________________________________________166
2.- El concepto y las dimensiones del Gobierno Electrnico._______________167
3.- La perspectiva neoinstitucionalista y el anlisis del Gobierno Electrnico.__172
4.- Hacia un modelo integrado de Gobierno Electrnico.__________________185
5.- Diez propuestas normativas sobre el gobierno electrnico y su impacto en la
gestin interna en un contexto de gestin de redes.______________________191
CAPTULO 6. EL IMPACTO DE LA ACTIVIDAD DE CONSULTORA SOBRE LA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS DE LOS
PASES DE AMRICA LATINA______________________________________________201

1.- Introduccin.__________________________________________________201
2.- Crtica general a la actividad de consultora institucional espaola para los
pases de Amrica Latina: Vender Espaa en Amrica Latina._____________203
3.- Los problemas especficos de la consultora intra-nacional en relacin con la
consultora internacional___________________________________________206
4.- Definicin del problema: el entorno y el intorno del consultor internacional en
Amrica Latina.__________________________________________________212
5.- Propuestas tentativas: esbozo de la consultora institucional para Amrica
Latina como una actividad til._______________________________________223

CONCLUSIONES Y AGENDA DE INVESTIGACIN PARA EL FUTURO___228

Sobre el impacto de la Nueva Gestin Pblica y la necesidad de fortalecimiento
institucional de los pases de Amrica Latina___________________________228
La continuidad: la agenda de investigacin para el futuro._________________239

BIBLIOGRAFA._______________________________________________252

PRESENTACIN
Los importantes procesos de transformacin de las estructuras polticas y
econmicas de los pases de Amrica Latina han constituido el objeto de
estudio de numerosas investigaciones, planteadas desde distintas disciplinas y
con diferentes enfoques tericos. Un elemento destacado en muchas de estos
estudios es la supuesta debilidad institucional de los Estados latinoamericanos,
y sus consecuencias en su capacidad de actuacin para afrontar los
importantes retos que se les plantean a nivel poltico, social y econmico.
En este contexto, este libro pretende aportar una visin complementaria de la
denominada

debilidad

institucional,

centrando

la

atencin

en

sus

consecuencias sobre diferentes mbitos clave de las administraciones pblicas,

especialmente a partir del surgimiento y desarrollo de la denominada Nueva
Gestin Pblica como referente normativo para la mejora del rendimiento de los
aparatos pblicos latinoamericanos.
Aunque este libro no se plantea exclusivamente como una crtica a la Nueva
Gestin Pblica en lo que a sus aportaciones de carcter neo-empresarial ser
refiere, buena parte de los argumentos aportados apuntan la necesidad de
revisar sus postulados de cara a su adecuacin tanto a las particularidades del
sector pblico como a las caractersticas propias y diferenciadas de realidades
institucionales no anglosajonas, como es el caso de las Administraciones
pblicas latinoamericanas. Una visin crtica que se ha extendido entre
profesionales y acadmicos vinculados a diversos foros de debate sobre la
gestin pblica en los pases de Amrica Latina y que tambin es compartida
por autores de la talla de Henry Mintzberg, uno de los mximos referentes en el
mbito de la teora de la organizacin tanto en el sector privado como en el
pblico, cuando apunta que gracias a este tipo de lgica [la nueva gestin

pblica], gran parte del sector pblico ha perdido su camino y vaga de un lado
a otro, como amnsicos que pretenden ser empresas (Mintzberg, 2005: 181).
Para contribuir a la reflexin en esta lnea, la aproximacin que aporta este libro
parte de la necesaria clarificacin conceptual de los trminos utilizados, con su
aplicacin al anlisis de la realidad institucional de los pases del rea
latinoamericana, esbozando un diagnstico general a partir del cual establecer
una serie de reflexiones y propuestas para su transformacin.
La aproximacin que aporta este libro parte de la necesaria clarificacin
conceptual del trmino con su aplicacin al anlisis de la realidad institucional
de los pases del rea latinoamericana, esbozando un diagnstico general a
partir del cual se establecen una serie de reflexiones y propuestas para su
transformacin.
Este planteamiento surge de constatar que, desde hace varias dcadas, la
mayor parte de pases latinoamericanos han logrado establecer y consolidar
sistemas polticos democrticos en lo que parece revelarse como un proceso
irreversible. Pero ms all de las expectativas generadas en los momentos
iniciales, estos sistemas democrticos no han conseguido detener un creciente
descontento de la poblacin con las organizaciones polticas establecidas, con
las instituciones pblicas, con el desarrollo econmico y social, y especialmente
con su redistribucin. En Amrica Latina la democracia no ha conseguido lograr
la estabilidad institucional de los aparatos pblicos, ni la disminucin de la
pobreza y las notables desigualdades que caracterizan sus estructuras
socioeconmicas.
Este proceso parece estrechamente vinculado a la debilidad institucional de
sus administraciones pblicas, que no logran regular con presteza y neutralidad
los mbitos pblicos y privados, ni prestar servicios pblicos adecuados a las
necesidades existentes ni, finalmente, redistribuir adecuadamente los recursos
para alcanzar una mayor equidad social. Se trata de un diagnstico general
relativamente compartido pero con diferencias muy importantes en cuanto al
anlisis de sus orgenes, de los problemas concretos que conlleva y,
5

especialmente, de las propuestas de actuacin para superar esta debilidad

institucional.
Para dar respuesta a esta situacin, una de las vas destacadas de actuacin
desarrolladas por los pases de Amrica Latina han consistido en el impulso de
distintos procesos de reforma y modernizacin de sus administraciones
pblicas. La ltima de estas oleadas transformadoras, auspiciada por el
referente normativo de la denominada Nueva Gestin Pblica, parece que ha
logrado mayores xitos en cuanto a su implementacin. El problema y la
paradoja es que a pesar ello, la debilidad institucional persiste e incluso se
incrementa, y los aparatos pblicos no muestran un mayor nivel de eficacia y
eficiencia en la generacin de los impactos que se presuponan en cuanto al
alcance del desarrollo humano en la regin. El objetivo de este libro es analizar
los motivos de este fracaso mediante la revisin de algunos de los mbitos
clave que permiten dar cuenta de los resultados obtenidos y ofrecer una visin
complementaria orientada a realizar propuestas constructivas para superar la
situacin descrita.
Este anlisis pasa necesariamente por ofrecer una visin crtica del impacto de
la Nueva Gestin Pblica en los pases Amrica Latina. Uno de los argumentos
destacados se refiere a que dicha corriente normativa no slo no ha
incentivado el fortalecimiento institucional sino que incluso lo ha frenado. Ello
tiene mucho que ver con uno de los planteamientos destacados de estos
enfoques, el de la flexibilidad, que no suele ir acompaado de referencias
explcitas a sus riesgos y consecuencias no deseadas y debilitacin de las
instituciones pblicas.
Diversos planteamientos complejos, con mltiples denominaciones como el que
propugna apostar por la denominada postburocracia, proponen en la prctica
superar los principios institucionales de carcter weberiano, alegando su
carcter caduco e inadecuado a las realidades contemporneas de los pases
latinoamericanos. Aunque es obvio que algunos de estos principios resultan
obsoletos, otros resultan plenamente vigentes para una institucin pblica: la
igualdad, la equidad, la capacidad y mrito en el acceso y progresin
6

profesional en el servicio civil o la jerarqua, entre otros son elementos clave

para fortalecer un sistema institucional pblico. El abandono de estos principios
burocrticos ha supuesto optar por unas estrategias de gestin fragmentadas,
poco profundas, basadas habitualmente en una suerte de modas apoyadas en
instrumentos operativos de gestin y en importantes canales de difusin, que
acaban concentrando la atencin (y los recursos) de los poderes pblicos con
visiones a corto plazo que no suelen tener continuidad.
Con este planteamiento de partida, el libro propone abordar de forma crtica los
aspectos ms relevantes de esta agenda reformadora auspiciada por las
corrientes vinculadas a la Nueva Gestin Pblica. El desarrollo de los
argumentos en relacin a dicha influencia se plantea a travs del anlisis de
diversos mbitos o dinmicas que se consideran clave para interpretar el
diagnstico ofrecido y, desde la perspectiva de las instituciones, permiten
aportar una visin de su impacto en la configuracin institucional de las
administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina. Entre estos mbitos
destacan:
1. Los procesos de reproduccin de instituciones propias de otros
contextos de referencia, que pueden interpretarse en trminos de
isomorfismo institucional, ya sea de carcter mimtico cuando responde
a una opcin de la propia administracin, coercitivo cuando sta se ve
obligada a reproducir dichas instituciones, o de presin normativa
cuando el proceso obedece al seguimiento acrtico de aquello
establecido por determinados colectivos profesionales. Suele decirse
que Amrica Latina es una gran exportadora de materia prima y una
gran

importadora

de

modelos

(polticos,

de

Estado,

de

descentralizacin, de gestin, entre otros). La traslacin directa de estos

arreglos institucionales exgenos a realidades polticas, administrativas,
sociales y econmicas para los que no fueron diseados suele
comportar desajustes que tienden a limitar los resultados previstos
cuando no generar nuevos problemas aadidos a los que pretenda dar
respuesta.

2. La inestabilidad y la falta de continuidad institucional como rasgo

distintivo

de

buena

parte

de

los

sistemas

administrativos

latinoamericanos. Conectando con el punto anterior, la periodicidad con

la que se realizan los procesos de isomorfismo institucional apuntados
dificulta la consolidacin de las opciones seleccionadas, dando lugar a
cambios continuos de orientacin y de modelos de referencia. Este
fenmeno, que se ha denominado efecto Penlope, consistente en
tejer de da (un mandato presidencial) y deshacer de noche (el siguiente
mandato presidencial), comporta que ningn modelo institucional,
equivocado o no, consiga alcanzar una permanencia mnima para
ofrecer algn tipo de rendimiento.
3. La ausencia de un servicio civil de carrera y/o los problemas de su
diseo institucional. Que una organizacin pblica consiga llegar a ser
fiable, predecible, segura, eficaz y eficiente depende en buena medida
de la calidad profesional del personal que la integra. El desarrollo de
sistemas de servicio civil de carrera, concebidos como instituciones, esto
es, como reglas del juego para conseguir la implicacin efectiva de los
profesionales que integran la organizacin, resultan un elemento clave
de la fortaleza institucional de las administraciones pblicas. Pero para
lograr un servicio civil de carrera funcional a los objetivos y retos
planteados a las administraciones pblicas latinoamericanas resulta
necesario atender a sus sistemas de seleccin, carrera profesional,
incentivos, clima laboral, valores y tica pblica, entre otros. Y un
elemento esencial e ineludible es conseguir que estas reglas del juego
operen bajo los principios de neutralidad, igualdad, capacidad y mrito.
Las soluciones facilitadas por los distintos modelos internacionales de
referencia plantean distintos escenarios, con equilibrios adaptados a
realidades frecuentemente alejadas de las caractersticas predominantes
en el contexto latinoamericano.
4. Los valores neoliberales, empresariales e instrumentales que afectan
desde el modelo de Estado hasta las pautas culturales con las que
operan los empleados pblicos. Hay que tener presente que la Nueva
8

Gestin Pblica no es neutral ya que se genera en unos pases y en un

contexto poltico y econmico en el que predominan unos valores
determinados. La implementacin de las tcnicas e instrumentos
vinculados que proponen las corrientes vinculadas a este enfoque
suelen tener como impacto, no siempre explicitado, la transformacin de
los valores institucionales y culturales de los miembros de la
administracin pblica que las adoptan. Atender a dichas consecuencias
resulta esencial tanto para interpretar los resultados obtenidos como
para valorar las alternativas de continuidad en su implementacin.
5. La Administracin relacional y el partenariado entre la dimensin pblica
y la dimensin privada. La Nueva Gestin Pblica aboga por reorientar e
incrementar la relacin entre el sector pblico y el privado, modificando
actividades y roles a seguir. El conocido principio de mejor timonear que
remar refleja la esencia de este modelo relacional que disea unas
instituciones pblicas de reducidas dimensiones que se apoyan en los
actores privados (con nimo o sin nimo de lucro) para la prestacin de
una parte importante de los servicios y actuaciones pblicas. El modelo
de gestin indirecta o de gestin de redes conocido en Amrica Latina
como terciarizacin y en Espaa como externalizacin puede parecer
positivo como planteamiento pero tambin puede generar importantes
problemas y asimetras sociales si no se implanta correctamente.
6. El planteamiento con el que se proponen utilizar las tecnologas de la
informacin y la comunicacin y la implantacin del denominado
gobierno electrnico. A modo de ilustracin de uno de los mbitos
emergentes en gestin pblica, la introduccin de las tecnologas de la
informacin y de la comunicacin representa una oportunidad para que
las instituciones pblicas mejoren la calidad de la democracia con mayor
transparencia y participacin, mejoren la prestacin de servicios
incrementando tambin su eficacia y eficiencia, y mejoren la gestin de
las redes de actores privados con los que interactan. Pero,
nuevamente, la puesta en prctica poco reflexionada, planificada o
adaptada a la realidad de los gobiernos y de las administraciones
9

latinoamericanas y de las sociedades a las que stos sirven pueden dar

lugar a notables efectos perversos. La implantacin de estas tecnologas
no es tarea exclusiva de los tecnlogos y su introduccin en las
organizaciones pblicas contiene implicaciones que van ms all de su
carcter instrumental, con impactos en mbitos clave como la equidad,
la igualdad o la propia imagen y legitimidad de los gobiernos que las
impulsan.
7. La consultora internacional como agente que promueve dinmicas de
isomorfismo institucional. Los gobiernos y las administraciones pblicas
latinoamericanos han sido tradicionalmente importantes receptores de la
actividad

de

consultora

internacional

vinculada

al

diseo

de

instituciones. Esta importancia cuantitativa no suele tener equivalencia

en cuanto al rendimiento obtenido y, en algunos casos, la inversin de
suele ser claramente contraproducente. Tanto el tipo de agentes que
desarrollan dicha actividad como la actitud de los receptores de sta
resulta fundamental para valorar tanto sus logros como sus impactos
efectivos sobre la realidad institucional que se propone transformar.
El anlisis de estos mbitos clave para el diseo institucional de las
administraciones pblicas latinoamericanas se plantea desde los denominados
enfoques neoinstitucionalistas. Precisamente la definicin e ilustracin de
diversos conceptos destacados desde estas perspectivas analticas, adaptados
a la realidad que se analiza, constituye otra de las aportaciones significativas
del libro que se presenta. Con estos enfoques conceptuales se plantea as una
visin complementaria de la situacin actual de las instituciones que
caracterizan el funcionamiento de las administraciones objeto de estudio que
permite ofrecer, a modo de propuestas constructivas, una serie de
recomendaciones para promover el fortalecimiento institucional de los aparatos
pblicos de los pases de Amrica Latina.
Atendiendo a dichos objetivos, el libro se estructura siete captulos articulados
en tres partes diferenciadas. La primera parte agrupa tres captulos y plantea
una aproximacin general tanto a la Nueva Gestin Pblica como a los
10

conceptos propios de los enfoques neoinstitucionalistas que se proponen para

su anlisis a partir de la realidad latinoamericana que se proponan transformar.
En el primero de estos captulos se ofrece un primer anlisis general de las
caractersticas bsicas de las corrientes que constituyen la Nueva Gestin
Pblica, con un enfoque crtico atendiendo a sus impactos efectivos en los
pases de Amrica Latina. El segundo captulo se centra en las aportaciones
realizadas desde diversas corrientes neoinstitucionalistas como referente
conceptual y analtico para abordar el anlisis de la realidad institucional de las
administraciones latinoamericanas y el impacto de los referentes externos en
su evolucin. El tercer captulo, que cierra esta primera parte, utiliza dichas
aportaciones para ofrecer una reinterpretacin de los impactos de la Nueva
Gestin Pblica sobre los pases de la regin.
La segunda parte del libro contiene tres captulos dedicados a concretar las
aproximaciones realizadas en la parte anterior en diversos mbitos especficos
vinculados a la configuracin institucional de las administraciones pblicas
latinoamericanas. El captulo cuarto se dedica a uno de los elementos clave
para el fortalecimiento institucional de las organizaciones pblicas, los sistemas
de servicio civil, ofreciendo un diagnstico tanto de su situacin como del
impacto de las presiones externas vinculadas a la Nueva Gestin Pblica
utilizando para

ello las aportaciones realizadas desde los enfoques

neoinstitucionalistas. El captulo quinto se centra en la caracterizacin de los

planteamientos y resultados de un nuevo fenmeno que supuestamente deba
transformar integralmente la gestin pblica, el denominado gobierno
electrnico. Su anlisis mediante los referentes neoinstitucionalistas permite
aportar una visin complementaria tanto a las propias expectativas generadas
como a su impacto efectivo, ofreciendo adems una serie de propuestas
constructivas para integrar sus potencialidades a la realidad del funcionamiento
de las organizaciones pblicas. El siguiente captulo, el sexto, se centra en la
caracterizacin y el anlisis crtico de las actividades de consultora vinculadas
al diseo institucional, en especial la de carcter internacional, concretando sus
impactos efectivos y aportando reflexiones a considerar para incrementar su
adecuacin

los

procesos

de

transformacin

institucional

de

las

administraciones latinoamericanas.
11

En la tercera y ltima parte del libro ofrecen las principales conclusiones a partir
de las aportaciones realizadas y se presentan, a modo de apunte, algunas de
las principales lneas de investigacin que se proponen como agenda de futuro
para continuar el anlisis, la interpretacin y la formulacin de propuestas en
relacin a una realidad compleja como es la configuracin institucional de los
pases de Amrica Latina.
Para finalizar la presentacin cabe destacar que el presente libro agrupa el
trabajo desarrollado por los autores desde 1999. Los autores somos profesores
de Ciencia Poltica y de la Administracin en la Universidad Pompeu Fabra de
Barcelona y, aunque hace quince aos que trabajamos en temas vinculados a
la gestin pblica en sus distintas dimensiones (planificacin, organizacin,
gestin, evaluacin, gestin de recursos humanos, organizacin informal y
conflicto en las instituciones pblicas, entre otras), desde hace seis aos
hemos enfocado nuestro inters a la realidad de las administraciones pblicas
de Amrica Latina.
El presente libro es el resultado agregado de ideas y documentos de trabajo
que se han ido elaborando y presentando en el marco de los congresos sobre
reforma del Estado y de la Administracin pblica organizados por el CLAD en
el que hemos participado en los congresos IV (Mxico), V (Santo Domingo), VI
(Buenos Aires), VII (Lisboa), VIII (Panam) y IX (Madrid) en el que los dos
firmantes de este trabajo hemos organizado ocho paneles o grupos de trabajo,
en los que hemos presentado doce ponencias. Este congreso ha sido nuestra
gora de lujo para discutir y mejorar el enfoque terico, las hiptesis y las
reflexiones que hemos ido elaborando durante estos aos. Tambin ha
contribuido a esta reflexin nuestra presencia en seminarios internacionales y
en cursos dirigidos a altos funcionarios celebrados en Mxico, Brasil, Per,
Colombia, Repblica Dominicana, Cuba y Nicaragua. Un lugar destacado
merecen algunos foros espaoles en los que hemos tenido la oportunidad de
trabajar con profesores y estudiantes de Amrica Latina: en el Doctorado en
Gobierno y Administracin Pblica y en el Master en Gobernabilidad del
Instituto Universitario Ortega y Gasset (donde Carles Rami ha impartido un
12

curso en el doctorado las ltimas siete ediciones y en el master los ltimas

cinco ediciones). Tambin debe destacarse el doctorado en Ciencias Polticas y
Sociales de la Universidad Pompeu Fabra con el que estamos vinculados
desde hace nueve aos. Finalmente mencionar a la Fundacin CIDOB (Centro
de Informacin y Documentacin Internacional de Barcelona) en el marco de
los seminarios y talleres de debate del programa de Amrica Latina que
durante el ltimo ao dirigi Carles Rami.
El presente libro es el resultado de la seleccin, la actualizacin, la integracin
y la mejora de un conjunto de textos que han sido publicados por separado en
revistas cientficas de distintos pases de Amrica Latina y de Espaa. Las
revistas en las que hemos publicado estos aportes sobre instituciones, servicio
civil y crtica a la Nueva Gestin Pblica en Amrica Latina son: tres artculos
en la revista Reforma y Democracia (nm. 20, 21 y 27) del CLAD de
Venezuela, dos artculos en la revista Prospectiva (nm. 17 y 22) de Mxico, un
artculo en la revista Servicio Profesional de Carrera (nm. 3) de Mxico, un
artculo en la revista Gestin y Poltica Pblica (vol. IV, nm. 1) del CIDE de
Mxico, un artculo en la revista Studia Politicae (nm. 4) de Argentina, un
artculo en la Revista do Servio Pblico (ano 52, nm. 4)

de Brasil, dos

artculos en Agenda. Revista de Gobierno y Polticas Pblicas (num. 1) de

Colombia, dos artculos en la revista Gestin y Anlisis de Polticas (nms. 16 y
25) de Espaa, dos artculos en la Revista Vasca de Administracin Pblica
(nms. 65 y 70) de Espaa y un artculo en la revista Instituciones y Desarrollo
(nm. 5) de Espaa. Tambin destacan dos captulos de libro editados en
lengua inglesa por el BID (2003) y por la editorial Marcel Dekker (2005). En la
bibliografa aparecen referenciadas todas estas aportaciones.
En el desarrollo de esta labor de investigacin tambin queremos manifestar
nuestro ms profundo agradecimiento a una serie de instituciones y personas
con las que hemos tenido oportunidad de colaborar, dialogar y reflexionar
conjuntamente y sin cuya contribucin estos logros no hubieran sido posibles.
Las instituciones son: el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, El Colegio de Mxico, El
Colegio de Jalisco, la Universidad de los Andes, el Instituto Ortega y Gasset, la
13

Universidad

Autnoma

de

Barcelona,

el

Interdisciplinary

Institute

of

Management de la London School of Economics, el CIDOB, el Instituto

Internacional de Gobernabilidad, el Instituto Nacional de Administracin Pblica
del Ministerio de Administraciones pblicas de Espaa, la Escuela de
Administracin Pblica del Gobierno de Catalua, la Diputacin de Barcelona y,
finalmente, nuestra institucin: La Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.
Una mencin especial merece la Comisin Interministerial de Ciencia y
Tecnologa que ha decidido financiarnos esta lnea de investigacin para el
perodo 2005-2007 (referencia: SEJ2004-03358). En cuanto a las personas,
stas son: Jacint Jordana y David Sancho de la Universitat Pompeu Fabra,
Narcs Serra, Josep Ribera y Anna Ayuso del CIDOB, Nuria Cunill del CLAD,
Michael Barzelay de LSE, Joan Subirats de la Universitat Autnoma de
Barcelona, Sonia Ospina, de la Warner Universty de New York, Jordi Santolaria
de CMA, Jorge Hintze del TOP, Manuel Villoria y Esther del Campo del Instituto
Ortega y Gasset. Finalmente nuestro agradecimiento a la capacidad de trabajo
y a la paciencia de gueda Quiroga que ha sido la editora, en el sentido
anglosajn del trmino, de este libro

Carles Rami y Miquel Salvador

Universitat Pompeu Fabra
Barcelona, 11 de julio de 2005

14

PARTE I: MARCO CONCEPTUAL Y CRTICA A LA

NUEVA GESTIN PBLICA DESDE UNA
PERSPECTIVA INSTITUCIONAL

15

CAPTULO 1. DEBILIDAD INSTITUCIONAL Y NUEVA GESTIN PBLICA

EN LOS PASES DE AMRICA LATINA. DIAGNSTICO Y
PROPUESTAS

1.- Presentacin
El objetivo de este captulo es el analizar las oportunidades y las amenazas de
las recientes experiencias de mejora e innovacin de la Gestin Pblica en los
pases de Amrica Latina, en relacin con las experiencias de los pases
occidentales de vanguardia. Este diagnstico justificar la presentacin de un
conjunto de propuestas tentativas que tienen la voluntad de contribuir a la
superacin de una parte de los principales problemas detectados. El
planteamiento parte de la hiptesis de que las intervenciones basadas slo en
la Gestin o el management pblico adoptan una perspectiva muy tecnocrtica
que es claramente insuficiente para solventar los problemas de las instituciones
pblicas de Amrica Latina, y de que es un error limitarse slo a este aspecto
sin atender a dimensiones polticas y econmicas ms generales.
Es importante, por lo tanto, que al presentar o analizar experiencias de
innovacin en la gestin pblica se tengan en cuenta conceptos tales como la
globalizacin, el Estado, la gobernabilidad, el impacto de las tecnologas de
informacin y comunicacin, el papel de las instituciones, el servicio civil de
carrera y las prcticas de la consultora internacional, entre otros.
En este sentido, la tarea inicial que debera plantearse al abordar un anlisis de
este tipo es la de identificar cules son los problemas a los que se enfrentan los
pases de Amrica Latina y que impiden de forma estructural un desarrollo
sostenido en el nivel poltico, econmico y social. Es evidente que no pueden
deberse slo a la deficiente gestin pblica; el management pblico es un
factor importante, pero de ninguna manera es el nico problema o la nica
solucin. Algunos autores han aportado reflexiones que hacen referencia a
problemas derivados de la globalizacin, la crisis en la gobernabilidad, la

16

ausencia de capital social o el fenmeno de la corrupcin, entre otros. Pero, si

bien esta definicin multidimensional parece acertada en un primer momento,
encierra dificultades fundamentales que impiden avanzar en esta lnea. Pueden
identificarse cuatro dificultades principales que plantea esta frmula clasica de
definicin de los problemas.
La primera es que conceptos tales como globalizacin, gobernabilidad y capital
social son relativamente recientes en la literatura y su definicin, tanto en el
nivel terico como en el emprico, reviste muchas dificultades. Cada uno de
estos tres conceptos es muy amplio, y agrega muchas variables en el anlisis,
sin que se especifique cules son las fundamentales y cuales las secundarias;
o qu variables representan las causas y cules los efectos.
La segunda dificultad es que cuando se seala que los problemas de los
pases de Amrica Latina residen en deficiencias en la adaptacin a la
globalizacin, en dificultades en la gobernabilidad o en la debilidad del capital
social no se estn identificando los problemas especficos de la regin, sino
que se hace referencia a problemas o retos asociados a todos los pases del
mundo, sean stos pases en vas de desarrollo o pases desarrollados.
La tercera dificultad que plantea este tipo de abordajes es que se suele
confundir los sntomas con las enfermedades. Los problemas derivados de la
globalizacin, de la gobernabilidad, de la debilidad del capital social,
representan sntomas de un problema de base, de una enfermedad comn que
afecta a la mayora de los pases de Amrica Latina, pero no son en s mismos
la enfermedad.
Por ltimo, incluso el problema de la corrupcin, tambin bastante universal, se
ajusta a la necesidad de precisar problemas con suficiente base autctona.
La hiptesis central de este trabajo es que el problema fundamental de los
pases de Amrica Latina, que dificulta su desarrollo y progreso, es la dbil
institucionalizacin de su sistema poltico y administrativo en todas sus
dimensiones. La dbil institucionalizacin de las instituciones pblicas polticas
y administrativas es la enfermedad comn de los pases de Amrica Latina que
genera serios problemas de gobernabilidad, de debilidad del capital social y de
corrupcin. La debilidad institucional es una deficiencia estructural de la regin
que se ve agravada por el fenmeno de la globalizacin comercial y de la
17

implantacin de la sociedad de la informacin. Desde aqu se abordar el

problema de la debilidad institucional, y de sus posibles vas de solucin, desde
una perspectiva de gestin pblica o de Ciencia de la Administracin.

2.- El diagnstico: la debilidad institucional como problema

El trmino institucin no est exento de complejidad. A modo de introduccin,
se lo definir como el conjunto de reglas del juego que comparten los actores
vinculados a un determinado mbito de actuacin pblica y que se utilizan
como referente para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. A lo
largo

de

este

libro

se

adoptar

la

definicin

aportada

por

el

neoinstitucionalismo, que se comenta y desarrrolla en el siguiente captulo.

Uno de los problemas destacados de los pases de Amrica Latina reside en la
dbil institucionalizacin de sus instituciones pblicas. Como se ha sealado
en el prrafo anterior, inicialmente se entender por debilidad institucional la
falta de consolidacin de las citadas reglas del juego, el hecho que stas no
sean ni compartidas ni aceptadas por los distintos actores implicados, lo que
dificulta los procesos de toma de decisiones, y su posterior aceptacin e
implementacin.
Pero para comprender adecuadamente esta problemtica es necesario
distinguir, en primer lugar, entre los elementos internos que influyen en la
debilidad de las instituciones (es decir, aquellos vinculados a aspectos
especficos de los pases de Amrica Latina) y los elementos externos (los
vinculados a aspectos externos o generales que no son slo autctonos de los
pases de Amrica Latina).
Se identifican cinco elementos internos. El primero de ellos es el de las
consecuencias sobre el sistema poltico derivadas del modelo presidencialista,
mayoritario en los pases de Amrica Latina. El segundo elemento est
constituido por la falta de identificacin de un modelo de Estado propio para
cada pas, sustentado por un amplio consenso social. En tercer lugar deben
sealarse los procesos de isomorfismo mimtico, que implican la copia de
18

modelos administrativos externos desvinculados de la tradicin y de la cultura

administrativa autctona. Un cuarto elemento es el de la discontinuidad o
intermitencia en la implantacin de modelos externos, cambiando en poco
tiempo el inters en implementar un determinado modelo para implantar otro
distinto. Por ltimo, la ausencia o de la debilidad de un servicio civil de carrera
que canalice a los diversos colectivos de empleados pblicos.
En lo que hace a los elementos externos que influyen en el proceso, se sealan
tres. En primera lugar, las situaciones y procesos de isomorfismo coercitivo,
que consisten en que tanto las grandes instituciones internaciones que operan
en la regin (fundamentalmente el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial) como los pases desarrollados con polticas de cooperacin, imponen
determinados modelos administrativos descontextualizados de las tradiciones
administrativas de los pases de la regin. Como segundo elemento debe
sealarse el fenmeno de la globalizacin, que en su dimensin del comercio
internacional favorece la competitividad comercial de los paises desarrollados
en detrimento de los pases en vas de desarrollo. En tercer lugar, las
consecuencias derivadas del fenmeno de la sociedad de la informacin y de la
importancia de alcanzar un nivel de competitividad importante con las Nuevas
Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin.
Finalmente, un elemento tanto interno como externo afecta el proceso. Se trata
de la amenaza que implica el conjunto de instrumentos agrupados bajo el
nombre de Nueva Gestin Pblica que, en la bsqueda de un modelo
postburocrtico que facilte un gestin flexible, econmica, eficaz y eficiente,
genera un proceso de desintitucionalizacin orientado a demoler las bases de
un modelo administrativo de carcter weberiano.
La conjuncin de estos nueve elementos ha favorecido en los pases de
Amrica Latina unos modelos polticos y administrativos muy dbilmente
institucionalizados o, incluso, desinstitucionalizados.
Cules son los mecanismos mediante los cuales los elementos mencionados
contribuyen a generar un proceso de debilidad institucional? Por ejemplo, la
19

opcin de un modelo poltico presidencialista (resultado de un proceso de

isomorfismo o copia histrica del modelo poltico de los EE.UU.) genera unos
sistemas polticos muy inestables y poco institucionalizados. El modelo poltico
presidencialista estimula los liderazgos carsmticos (incluso mesinicos) y las
fracturas constantes del sistema poltico en funcin de las biografas
personales de los presidentes. Slo hay continuidad y establidad cuando el
modelo presidencialista degenera en una dictadura explcita o implcita
(situacin bastante habitual en la historia lejana y presente de los pases de
Amrica Latina). El modelo presidencialista, por otra parte, dificulta la
institucionalizacin de los partidos polticos y los hace estructuralmente dbiles,
obstaculizando

tambin

la

institucionalizacin

de

las

instituciones

administrativas, que pueden sufrir cambios en el nivel conceptual y de sus

efectivos de forma radical de una legislatura a otra.
El modelo presidencialista que tiende a degenerar en un modelo de liderazgo
carismtico (cuya desviacin mxima implica el populismo) no permite
configurar un modelo de Estado slido, continuado y respaldado por una amplia
base social. El modelo de Estado es, en cada momento, lo que el lder
presidencial considera prioritario. Del mismo modo, el lder presidencial puede
decidir construir su propio modelo administrativo inspirado en el modelo externo
de influencia del momento o sugerido por sus asesores. Este fenmeno de
isomorfismo institucional es adems discontinuo, ya que variar tantas veces
como haya alternancia del poder presidencial. Esto significa que despus de
varios aos de esfuerzo para cambiar las bases institucionales de la
Administracin

Pblica,

stas

sern

transformadas

de

forma

radical,

generndose una sensacin permanente de trnsito administrativo que no

alcanza nunca a llegar a la meta. Es un tejer y destejer continuo, al estilo
Penlope, que jams logra la estabilidad. Cada nuevo Presidente dedice
empezar de nuevo, destruir lo hecho en el pasado y volver a nacer.
Esta inestabilidad poltica, que alcanza de forma evidente a las instancias
administrativas, tiene su ms evidente manifestacin en la ausencia de un
efectivo modelo de servicio civil de carrera basado en la objetividad, el mrito,
la capacidad y la carrera administrativa. Si el objetivo de la nueva presidencia
20

es destejer lo avanzado por la presidencia anterior para tejer algo totalmente

distinto, en un contexto de presin de clientelismo de partido o de facciones
dentro de un mismo partido, se puede fcilmente anticipiar que los incentivos
para implantar un sistema estable de servicio civil no sern nunca suficientes.
Al crculo de variables negativas de carcter autctono, cuya causa principal
reside en el modelo presidencialista, debe aadirse las presiones externas que
tampoco contribuyen a la institucionalizacin y establidad de los sistemas
administrativos.
En este sentido, las instituciones internacionales imponen unos modelos de
Estado y unos modelos administrativos en funcin de las modas intelectuales
del momento y de intereses difcilmente precisables. Condicionan las ayudas
econmicas a la implantacin de un determinado modelo de Estado y de un
determinado modelo administrativo, con independencia de que stos sean
consecuentes con la tradicin y la cultura del pas objeto de atencin. La
globalizacin y la sociedad de la informacin representan fenmenos que
combinados han servido para justificar cambios radicales e indiscrimidados en
estos pases y que permiten manifestar de forma evidente las debilidades de
los modelos desinstitucionalizados que los hace muy vulnerables. Finalmente,
la Nueva Gestin Pblica representa el punto de encuentro de las presiones
internas y externas, ya que la flexibilidad que se propone puede ser
satisfactoria para mucho, pero ahonda de una forma notoria el mal de la
dbilidad institucional.
La tabla 1 presenta una sntesis de los problemas identificados:

21

Tabla 1. Los problemas derivados de la desinstitucionalizacin de las

instituciones pblicas.

Desinstitucionalizaci de las
Instituciones Pblicas

Problemas internos
Desinstitucionalizacin poltica
Presidencialismo:
- liderazgos carismticos
con cambios traumticos.
- Tendencia al caudillismo.
- Debilidad del sistema de
partidos.
Isomorfismo mimtico.
Desinstitucionalizacin de la
Ausencia o debilidad Servicio
gestin pblica
Civil.
Empuje de la Nueva Gestin
Pblica
Problemas externos
Desinstitucionalizacin de la
Isomorfismo coercitivo
gestin pblica
Empuje de la Nueva Gestin
Pblica
Globalizacin
Debilidad de la competitividad
comercial.
Sociedad de la Informacin
Debilidades tcnicas.
Difiucltades de acceso de los
ciudadanos.

Fuente: Elaboracin propia.

3.- Nueva Gestin Pblica y debilidad institucional en Amrica Latina

Como se sealara en el apartado anterior, la Nueva Gestin Pblica acta
como un punto de cristalizacin, como un catalizador de los elementos internos
y externos que propician los procesos de debilidad institucional en Amrica
Latina. Parece oportuno entonces que, antes de continuar con el anlisis, se
responda a la pregunta de qu se entiende por Nueva Gestin Pblica.
Si bien el anlisis se profundizar en el captulo 3 de este libro, una primera
consideracin es que bajo esta perspectiva se agrupan distintas corrientes y
modelos de gestin, algunas analticas, la mayora de carcter normativo;
algunas genricas y otras ms especficas. Entre las corrientes significativas de
la Nueva Gestin Publica se suelen encontrar conceptos tales como
desregulacin, agencializacin, gerencializacin, privatizacin, externalizacin
(servicios pblicos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de

22

lucro), tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc., todos ellos

intentando

vertebrar

un

nuevo

paradigma

que

se

ha

denominado

postburocrtico (Barzelay, 1998).

Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio
de clasificacin substantivo podra ser el de agrupar, por un lado, todas
aquellas corrientes de la Nueva Gestin Pblica que adoptan un enfoque
neoempresarial y que hacen nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia
de los aparatos pblicos, proponiendo una clientelizacin de los ciudadanos; y
por otro lado, los enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, la
racionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la
participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica. El peso real de estos
dos grupos de corrientes es desigual. Las corrientes neoempresariales
representan la mayora de la literatura y resultan ser la fuente de inspiracin
directa de un significativo nmero de equipos de gobierno. Las corrientes que
podran denominarse como neopblicas (las que abogan por la repolitizacin,
una nueva regulacin, la participacin y la tica, entre otros), en cambio, son
claramente minoritarias tanto en el mundo acadmico como en las bases
conceptuales de las innovaciones en la gestin pblica.
Cabe apuntar, sin embargo, el surgimiento y consolidacin de visiones crticas
con los postulados de carcter neo-empresarial de la Nueva Gestin Pblica y,
en especial, con su aplicacin, resultados e impactos. Crticas que incluso de
refieren a su impacto en el propio contexto institucional, fundamentalmente
anglosajn, en el que surgieron estas corrientes (Mintzberg, 2005), y que
apuntan a la necesidad de su revisin en profundidad, especialmente en cuanto
a adecuacin tanto al sector pblico como a otras realidades institucionales de
referencia.
Cules son las caractersticas, problemas y crticas que tienen ambas
corrientes de la Nueva Gestin Pblica.
En lo que hace a las corrientes neoempresariales, entre sus caractersiticas
ms destacables se encuentran:

23

- El impulso de la filosofa de no remar sino hacer que los otros

remen: el Estado relacional y la sociedad del bienestar reemplazan al
Estado intervencionista y del bienestar.
- El fomento de que

las administraciones pblicas pasen de ser

proveedoras de servicios pblicos a

intermediarias que venden

servicios.
- La adopcin del lenguaje y los conceptos propios del sector privado.
- La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la
relacin entre Administracin-clientes.
- Las propuestas de fragmentacin de la Administracin en unidades
ms pequeas con una creciente autonoma respecto a la gestin
econmica, patrimonial, laboral, etc., para que stas se especialicen en
la produccin de una gama determinada de servicios y se reajusten con
ms facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios pblicos.
- Todas estas caractersticas se materializan en organismos que tienen
unas formas jurdicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho
Pblico.
Por otra parte, las caractersticas ms destacables de las corrientes
neopblicas son:
- El refuerzo del concepto de ciudadana, para que permita la expresin
activa de las opiniones. Se considera que el concepto de ciudadana
debe servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la
legitimidad poltica en la Administracin Pblica.
- La propuesta de reforzar los valores hacia la cosa pblica de los
empleados pblicos y crear una cultura administrativa asociada tanto a
la eficacia y a la eficiencia como a la tica en la gestin pblica.
- El reconocimiento de nuevos derechos con garanta a los ciudadanos.
- El situar como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin
de los servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o del
procedimiento y el tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar
nuevos servicios pblicos, con o sin externalizaciones.

24

- Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en

los servicios pblicos contrapuestos a los de economicismo y gestin.
- Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.
Cules son las principales amenazas para las Administraciones Pblicas de
Amrica Latina que se derivan de este contexto? De forma sinttica, y sin
nimo de exhaustividad, pueden enunciarse siete grandes cuestiones,
relacionadas con la aplicacin indiscriminada de de los conceptos e
instrumentos vinculados a la Nueva Gestin Pblica:
a. El conflicto entre los principios de la flexibilidad administrativa, la
implantancin de un modelo de Administracin Relacional y los
principios propios de las Administraciones Pblicas Latinoamericanas:
La Nueva Gestin Pblica tiene un impacto sobre dos elementos,
tericamente positivos, pero que generan muchos problemas y
desajustes en las administraciones pblicas de Amrica Latina, que son
la flexibilizacin institucional y la gestin indirecta de servicios pblicos
mediante la participacin de redes de organizaciones privadas (Rami,
2001).
Las estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica tienen
como principal logro el diseo de sistemas administrativos flexibles.
Aunque es cierto que la flexibilidad puede favorecer que se alcancen los
objetivos propuestos por una administracin atendiendo a los principios
de economa, eficacia y eficiencia, no es menos cierto que la escasa
institucionalizacin de estos nuevos sistemas organizativos permite una
discrecionalidad importante, que puede favorecer dinmicas poco
deseables e incluso perversas.
Las administraciones pblicas de Amrica Latina en los aos 80 y
principios de los 90 se encontraban inmersas en un proceso de
transformacin para conseguir instituciones plenamente weberianas. En
la mitad de este proceso surge la Nueva Gestin Pblica, que aconseja
25

relajar y flexibilizar las reglas y los procesos e introducir valores de

empresa. El resultado lgico de esta poca afortunada intromisin no es
unas instituciones postburocrticas (ms eficaces y eficientes) sino unas
instituciones preburocrticas en las que predominan el clientelismo y la
inseguridad jurdica. Si se acepta que el principio que la nueva riqueza
de las naciones se manifiesta en la calidad de las instituciones y de sus
capacidades para la accin colectiva, se puede afirmar que la Nueva
Gestin Pblica no ha contribuido ni contribuye, sino ms bien lo
contrario, al desarrollo humano en los pases de Amrica Latina.
Otra de las consecuencias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica
es la configuracin de lo que se ha denominado Administracin
Relacional, que supone una ruptura con el modelo de Administracin
pblica. La Administracin Relacional responde a un modelo en el que el
aparato administrativo

tradicional reduce

de

forma drstica sus

dimensiones, reservndose la capacidad de planificacin, decisin, control

y evaluacin y difiriendo la gestin directa de los servicios pblicos a una
red de instituciones pblicas y, fundamentalmente, privadas.
La externalizacin de los servicios pblicos es una estrategia fundamental
en el modelo de la Administracin Relacional. En buena parte de los
pases de Amrica Latina se externaliza de forma deficiente, ya que no se
invierte mucho esfuerzo en planificacin, control y evaluacin de los
servicios externalizados. Es necesario definir, en primer lugar, qu
servicios pblicos pueden ser objeto de externalizacin y cules no (por
ejemplo, los servicios pblicos que manejan informacin confidencial de
los ciudadanos o los servicios pblicos de muy difcil control si son
diferidos al sector privado). Una vez externalizados determinados
servicios pblicos a organizaciones privadas con o sin nimo de lucro, la
Administracin pblica debe asegurar (y por lo tanto invertir recursos) la
preservacin del control y de la evaluacin de estas organizaciones
privadas que prestan servicios de titularidad y con financiacin pblica.
Pero todos estos requisitos de la externalizacin suelen estar ausentes en
la mayora de los pases de Amrica Latina. El control y la evaluacin de
26

los servicios externalizados son actividades complejas y econmicamente

costosas, pero si no se realizan, la Administracin no puede garantizar
unos

mnimos

estndares

de

calidad

en

tales

servicios.

Las

organizaciones privadas que prestan estos servicios pblicos, siempre

deseosas de conseguir plusvalas (objetivo tambin perseguido por
muchas ONGs), al no sentirse controladas ni evaluadas perciben que son
los dueos reales de la agenda pblica. Esta situacin privilegiada de las
organizaciones privadas prestadoras de servicios pblicos tiene como
consecuencia casi inevitable el encarecimiento para la Administracin del
sistema y unos niveles de calidad bajos en la prestacin de dichos los
servicios. Sin planificacin, sin control y sin evaluacin de las redes
privadas que prestan servicios pblicos no es posible conseguir, en el
medio y largo plazo, la mejora de la eficacia y de la eficiencia, que son los
dos objetivos fundamentales que deberan perseguir las estrategias de
externalizacin.

b. El conflicto entre los valores empresariales y los valores de la

administracin pblica:
La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una
organizacin, los rituales y costumbres, las leyendas, los smbolos, etc.
La cultura organizativa est presente en todos los tiempos y espacios de
una organizacin, pero es difcil de precisar. La esencia del enfoque de
cultura organizativa reside en considerar a las organizaciones como
sociedades relativamente autnomas dotadas de sus propios procesos de
socializacin, de normas y estructuras sociales. En un nivel general, una
cultura organizativa se edifica mediante la articulacin de mitos, de
valores y de ideologa. La cultura organizativa tiene unas utilidades muy
importantes respecto a la dinmica y eficacia de las organizaciones,
influyendo de forma directa en el comportamiento y en los resultados de
las organizaciones.

27

Qu sucede, cuando de la mano de la Nueva Gestin Pblica, se

impulsa en las administraciones pblicas de Amrica Latina una cultura
organizativa de carcter neoempresarial? La situacin ms habitual que
suele encontrarse es que en un mbito de gestin que presenta una
ausencia o casi ausencia de cultura administrativa cohesionada y
transversal se introducen unos valores neoempresariales. El resultado
es que no hay choque entre culturas y no hay apenas conflicto, sino que
aparece una cultura administrativa de carcter empresarial sin matices,.
No hay mestizaje cultural, sino una nueva cultura organizativa que barre
con todos los valores (positivos y negativos) poco articulados que
existan previamente.
En esta situacin, los polticos se comportan como empresarios, los
responsables administrativos como directivos o gerentes y el personal
padece este sistema pero se suele integrar intentando conseguir un
beneficio econmico al vincularse sus retribuciones con los resultados.
Se trabaja con bateras de indicadores, fundamentalmente econmicos,
se manejan sistemas de informacin y cuadros de direccin integrales.
En apariencia y en sustancia se est ante la presencia de una empresa
ordinaria con alta eficiencia y eficacia (o baja eficiencia y eficacia, como
muchas empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad,
la igualdad, la ciudadana o los impactos sociales de las intervenciones.
Estos valores no se llevan bien con cuentas de resultados, con clientes
todopoderosos o con complementos de productividad.
Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta
convulsin inicial, que suele superarse con la conviccin de los conversos
ya que los valores previos escasamente articulados generaban
incertidumbre entre los miembros de la organizacin pblica y, en cambio,
la nueva cultura otorga un sentido a todo, incluso a lo que es
escasamente explicable o justificable desde un punto de vista de la tica
pblica.

28

Cuntos cargos electos y buenos empleados pblicos preocupados por

formarse leen los fines de semana los amenos best sellers de empresa
que se venden en los aeropuertos? Cuntos leen la escasa y aburrida
literatura de gestin pblica? Evidentemente muchos en el primer caso y
muy pocos en el segundo. El contagio es rpido y supone la entrada de
unos valores empresariales, antes demonizados, en el sector pblico. Al
fin los cargos electos y los empleados pblicos leen y se interesan por los
mismos temas (gestin empresarial) que la mayora de los gestores de
organizaciones privadas.
En definitiva, es importante abandonar la idea de que la introduccin de
valores neoempresariales en la Administracin pblica es positiva en el
sentido que estimulan una gestin mucho ms eficaz y eficiente. Este
escenario slo es cierto cuando se introducen estos nuevos valores en
administraciones pblicas institucionalizadas que poseen previamente
unos slidos valores pblicos. La mayora de las administraciones
pblicas latinoamericanas no poseen una cultura organizativa previa
slida y cohesionada configurada sobre valores pblicos. En esta
situacin de debilidad cultural de lo pblico, la introduccin de valores
neoempresariales de la mano de la Nueva Gestin Pblica es muy
negativa ya que los medios (economa, eficacia y eficiencia) se
transforman en fines y se pierden de vista los objetivos ltimos de los
programas pblicos y a los colectivos de ciudadanos a los que van
dirigidos.

c. La ausencia o la aplicacin parcial de sistemas de servicio civil.

Amrica Latina ofrece un espectro muy diverso de modelos y variantes
de servicio civil: desde pases que no poseen sistemas de servicio civil
institucionalizados de base profesional, que es la opcin mayoritaria,
hasta pases que poseen sistemas histricos de servicio civil, como en el
caso de los pases del sur de Amrica Latina. Existe tambin una amplia
variedad de situaciones intermedias. Pero a pesar de las enormes
29

diferencias entre los pases de Amrica Latina, hay algunos puntos de

contacto entre los mismos con respecto a las disfunciones generales
detectadas. En trminos generales puede sealarse que los sistemas
responden ms a impulsos clientelares y polticos que a impulsos
profesionales, y que adems, los incentivos econmicos y de estatus de
los servidores pblicos son muy bajos.
Estos dos elementos implican una gran inestabilidad de los recursos
humanos, que intercambian posiciones del sector pblico al sector
privado con gran rapidez, sin que el primero aproveche las capacidades
profesionales y el aprendizaje tcnico que ha invertido en sus efectivos
de personal. Otro punto de contacto con relacin a los sistemas de
servicio civil emergentes es la rplica del modelo abierto de servicio civil,
derivado de una fascinacin ms genrica por el modelo administrativo
de los Estados Unidos. Sin embargo, la implantacin de estos jvenes
sistemas de servicio civil se encuentra con las dificultades derivadas de
su escaso encaje con una realidad administrativa que no tiene mucha
relacin con la de los Estados Unidos.

d. Las prcticas negativas de una parte significativa de la consultora

internacional.
Los proyectos de desarrollo o refuerzo institucional pueden contribuir al
xito de los procesos de transicin democrtica, de reforma del Estado o
de construccin de una fiable economa de mercado en los pases de
Amrica Latina. Estas actividades suelen estar protagonizadas por
consultores que dan apoyo a procesos de construccin de sistemas de
servicio civil, de reforma institucional, de modernizacin administrativa,
de reforma educativa, sanitaria, policial, judicial, fiscal y, en general de
diseo o rediseo de polticas pblicas. Este apoyo suele tomar cuerpo
en tareas de asesoramiento a autoridades pblicas, elaboracin de
informes y diagnsticos e imparticin de acciones pblicas, teniendo
como beneficiarios directos a gobiernos e instituciones pblicas o
30

parapblicas de los pases en transicin o desarrollo como es el caso de

los Estados de Amrica Latina.
La consultora institucional (organizativa, de procesos, de recursos
humanos, etc.) para organismos pblicos de carcter internacional es
una actividad mucho ms compleja que la consultora institucional donde
el consultor y la institucin pblica objeto de consultora pertenecen al
mismo contexto nacional.
En lneas generales, se puede argumentar que la actividad principal y
ms compleja de un consultor internacional reside en escapar (y la
mayora de las veces no lo consigue y, en ocasiones, ni tan solo lo
pretende) de las distintas tensiones internacionales y domsticas que
pretenden capturarlo para favorecer determinados intereses particulares.
En definitiva, estas presiones edifican un tipo de consultora fordista,
que implica una actividad rpida, estandarizada y que persigue
fundamentalmente el mximo beneficio econmico para la consultora y/o
el consultor. A la consultora fordista no le preocupan los problemas
autctonos (incluso lo niega: todas las organizaciones tienen idnticos
problemas con independencia que sean privadas o pblicas y con
independencia de su contexto econmico y social es su base
argumental) y aporta unas soluciones universales vlidas tanto para
Colombia como para Chile, Nueva Zelanda o Tailandia. Funciona con
referentes tericos predefinidos y con un trabajo de campo rpido y
formal.
El resultado de esta actividad no suele ser la resolucin de los
problemas de fondo ni los de carcter institucional. El modelo fordista de
consultora se utiliza tambin cuando el consultor tiene intereses ocultos
(agenda oculta) en la actividad de consultora que desarrolla, ya que su
objetivo es defender determinados intereses particulares de Estados,
instituciones

internacionales

y,

fundamentalmente,

empresas

multinacionales. Se trata de una actividad corrupta que utiliza el modelo

fordista ya que es el que mejor se adapta a sus intereses. Es obvio que
31

el resultado de esta consultora no permite solucionar los problemas

reales de la administracin objeto de estudio y que suele empeorar su
situacin, ya que de lo que se trata es de inventar los problemas para
facilitar que se implementen las estrategias del recetario que beneficia a
los intereses institucionales o internacionales ocultos.

e. Las tensiones en la gestin derivadas de los jvenes procesos de

descentralizacin territorial.
El modelo mayoritario de descentralizacin en Amrica Latina se
caracteriza por ser:

Muy reciente (en la mayora de los pases es un fenmeno

vinculado a la ltima dcada o menos).

Inducido (el impulso de la descentralizacin ha sido promovido por

el bloqueo de las administraciones centrales y no por las
administraciones perifricas que demandaran mayor capacidad de
gestin).

Municipal (en la mayora de los municipios el actor que se ha

beneficiado de la descentralizacin es la Administracin local y
menos las administraciones de carcter regional o estatal en los
sistemas federales).

Administrativo (se ha descentralizado fundamentalmente la gestin

y mucho menos la capacidad poltica para decidir polticas pblicas
propias).

Este proceso general y comn en la mayora de la regin implica que la

mayora de estos pases gestionan los servicios pblicos en un contexto
de gobierno multinivel, que se deriva de la multiplicidad de niveles
administrativos y de administraciones que posee cada pas. Por lo general
existen tres niveles administrativos: el central, el intermedio (regiones o
estados en los sistemas federales) y el local (que puede, a su vez,
agrupar varios subniveles), configurando un complejo sistema de

32

relaciones intergubernamentales que suele resultar poco maduro y poco

institucionalizado, donde predominan las lgicas de competencia en
detrimento de las dinmicas de cooperacin e intercambio.
f. Las transformaciones generadas por las Tecnologas de la Informacin y
la Comunicacin.
Las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) son en s
mismas un reto para las Administraciones Pblicas de Amrica Latina.
La base conceptual y la metodologa de implantacin de las mismas en
estos pases tendrn una enorme importancia, ya que con determinadas
segn sus contenidos, el impacto de futuro puede ser muy desfavorable
y maximizar externalidades negativas. Pero otras concepciones y
metodologas podran contribuir para reducir al mximo los impactos
negativos y que, incluso, podran tener la capacidad de transformar una
parte de estos problemas en oportunidades para mejorar de forma muy
significativa la eficacia y la eficiencia de las administraciones pblicas de
Amrica Latina.

g. La corrupcin de las instancias pblicas.

En los pases en que la corrupcin en el sector pblico est
institucionalizada, sta se manifiesta en los tres niveles de la
Administracin: en la cpula estratgica (dimensin poltica), en el nivel
intermedio (dimensin profesional estratgica) y en el nivel operativo
(dimensin profesional operativa). En estos pases la corrupcin no es un
problema de las instituciones pblicas sino que es un problema social y
los fenmenos de corrupcin aparecen tanto en la esfera pblica como en
la privada. En otros pases (la mayora), el fenmeno de la corrupcin no
es integral y est localizado en unos puntos muy concretos. Pero en
muchos casos la corrupcin es un problema derivado de una gran
relajacin institucional, de la falta de un servicio civil de carrera real y de

33

incentivos econmicos suficientes para ejercer la funcin pblica con

dignidad.
CAPTULO 2. UNA VISIN NEOINSTITUCIONALISTA PARA EL ANLISIS
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS DE AMRICA LATINA
1.- Sobre el concepto de institucin.
A partir de la primera presentacin de los rasgos distintivos de los enfoques de
la Nueva Gestin Pblica, en este captulo se introducen diversas aportaciones
realizadas desde las denominadas corrientes neoinstitucionalistas, a modo de
marco conceptual para interpretar los procesos de transformacin de las
Administraciones pblicas latinoamericanas.
Atendiendo a dicho enfoque, el primer tema a desarrollar es el propio concepto
de institucin y sus implicaciones, especialmente en lo referido a las
interrelaciones entre sus componentes.
En segundo lugar, se har referencia a las dinmicas de configuracin y
desarrollo de las instituciones que se producen y, por ltimo, se considerarn
las dinmicas de transformacin y cambio (o su ausencia). Para ello se
destacan

las

aportaciones

realizadas

desde

los

diversos

enfoques

considerados sobre:
a) La formacin y el diseo de las instituciones, en referencia al proceso de
creacin y configuracin de estos entramados de valores, normas,
reglas, estructuras, procesos y rutinas. La influencia de los factores del
pasado o el diseo racional buscando determinados efectos sobre el
comportamiento de los actores son algunos de los parmetros a
considerar.
b) Los procesos de transformacin y cambio institucional, plantendose la
discusin entre la estabilidad y permanencia de las instituciones, como
uno de sus rasgos distintivos y definitorios, frente a una aproximacin de
carcter dinmico, que considera a las instituciones como entidades
cambiantes a travs de la accin de los distintos actores implicados y a
34

travs de la influencia de las presiones del entorno que inciden sobre su

configuracin.

a) El concepto de institucin: elementos distintivos e implicaciones.

En este apartado se destacan las distintas definiciones del concepto de
institucin que se ofrecen desde los distintos enfoques neoinstitucionalistas. En
particular, se har referencia a cuatro de ellos: el enfoque normativo, el de la
eleccin racional (rational choice), el enfoque histrico y el de la teora de la
organizacin. Se identificarn los elementos caractersticos de cada uno de
ellos, de cara a verificar su aplicacin en el anlisis de las Administraciones
pblicas latinoamericanas en aquellos mbitos de gestin que se destacan en
los siguientes captulos.
Segn el enfoque normativo (Peters, 1999), el principal rasgo distintivo de las
instituciones es la importancia de los valores y su concrecin en una lgica de
lo apropiado que incide sobre los actores implicados. Una institucin no es
necesariamente una estructura formal sino un conjunto de normas, reglas,
conocimientos y rutinas que establecen los parmetros de aquello que los
agentes consideran aceptable. En trminos de March y Olsen (1989:21) una
institucin es un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas, que definen las
acciones apropiadas en trminos de la relacin entre roles y situaciones. Es
decir, una institucin es un referente que incorpora una determinada manera de
definir la situacin, el rol que debe ser seguido por los agentes y las
obligaciones que estn asociadas a este rol en esa situacin concreta. Estas
obligaciones cristalizan en un conjunto de reglas y procedimientos asociados,
entre los cuales cada agente debe seleccionar los que considera oportunos,
contando con un margen de discrecionalidad dentro de los lmites establecidos
por la institucin. Esta discrecionalidad, sin embargo, puede generar distintas
interpretaciones de lo adecuado, lo que se traduce en la aparicin de distintas
culturas organizativas dentro de la misma institucin.

35

Dos componentes destacados de este concepto de institucin, y que plantean

cierta confusin en su aplicacin a casos concretos, son las reglas y las rutinas.
Por rutina se entiende una pauta estable de comportamiento asumido por los
agentes implicados que hace ms racional y predecible su comportamiento
dentro de la institucin. Las reglas representan la concrecin de la lgica de lo
apropiado, como gua para los agentes que se incorporan a la institucin y que
les permiten estructurar su comportamiento de acuerdo con lo establecido
(Scott, 1995).
De esta definicin de institucin se derivan, adems, otras caractersticas como
su durabilidad o persistencia, su capacidad para influir sobre el comportamiento
de los individuos o su legitimidad inherente al hecho de ser interiorizadas por
los individuos, que interpretan su violacin como una afrenta a su propio
inters. Una institucin establecida conduce a los agentes implicados a
plantear sus actuaciones en trminos de adecuacin a las normas establecidas
y no a las consecuencias que comportan, es decir, los actores son conscientes
de sus decisiones, pero las toman a partir de los parmetros establecidos por
los valores, normas y rutinas de la institucin dominante.
Este concepto de institucin que destaca la interiorizacin de los valores,
normas y rutinas por parte de los agentes implicados se acerca al concepto
desarrollado desde otros enfoques neoinstitucionalistas como el de la teora de
la organizacin. Por el contrario, los enfoques neoinstitucionalistas vinculados
al rational choice establecen una clara distincin entre las preferencias de los
individuos y las reglas del juego que limitan y orientan sus actuaciones.
Aunque dentro del propio neoinstitucionalismo rational choice existen diversas
variantes, todas ellas destacan el componente regulativo en la definicin de las
instituciones y el carcter racional del comportamiento de los actores
implicados. Desde esta perspectiva se entienden las instituciones como reglas
que los individuos utilizan para determinar quin y qu se incluye en una
situacin, cmo se estructura la informacin, qu acciones se toman y con qu
secuencia, y cmo se agregan las acciones individuales (Kiser and Ostrom,
1982).
36

Desde el enfoque rational choice se distinguen claramente los conceptos de

institucin y organizacin. Si las instituciones son un conjunto de reglas y
normas, las organizaciones son las instancias o arenas en las cuales los
individuos se relacionan y se organizan, de acuerdo con las instituciones
vigentes (Ayala, 1999).
Sin una clara definicin que se distinga de los otros, el neoinstitucionalismo
histrico define las instituciones a travs de las reglas formales, los
procedimientos y las prcticas operativas estndar que estructuran las
relaciones entre los actores en varias unidades de la poltica y la economa
(Peters, 1999). La diferencia aparece al destacarse la influencia de las
instituciones en la configuracin de los intereses de los actores, adems de
sobre sus interrelaciones y estrategias (Thelen and Steinmo, 1992). En otros
trminos, se trata de la diferencia entre considerar las preferencias como
exgenas a la institucin (como se hace desde el rational choice) o endgenas
a la misma (neoinstitucionalismo histrico).
Uno de los principales rasgos de las instituciones que se destacan en el
enfoque histrico es su permanencia y reproduccin a lo largo del tiempo, su
tendencia a mantenerse (a travs de dinmicas de path dependence o
dependencia de la senda) incluso despus de transformaciones importantes en
el entorno que origin su aparicin (aspecto sobre el que este enfoque no
realiza aportaciones destacadas). Una tendencia que tan solo se ve alterada
por procesos graduales de adaptacin o por interrupciones puntuales que dan
origen a cambios bruscos (con la idea de punctuated equilibrium que se
destacar en un apartado posterior).
Otro elemento destacado del neoinstitucionalismo histrico es la importancia de
las ideas, entendidas como corrientes de pensamiento, en la definicin de las
instituciones. Se trata de la lgica de lo apropiado (en trminos del
neoinstitucionalismo normativo), que facilita una serie de recetas para afrontar
las situaciones definidas y que constrie las opciones aceptables por parte del
gobierno.
37

Desde el enfoque neoinstitucionalista de la teora de la organizacin tampoco

se establece una clara distincin entre los trminos institucin y organizacin.
El nfasis en la definicin se sita, en este caso, en el proceso de creacin de
valores y esquemas cognitivos que comporta toda institucin. Como indica
Scott, las instituciones consisten en actividades y estructuras cognitivas,
normativas y reguladoras que dan estabilidad y sentido al comportamiento
social. Las instituciones son canalizadas a travs de distintos medios culturas,
estructuras y rutinas- y operan en mltiples niveles de jurisdiccin (1995: 33).
Con esta definicin se mantiene el carcter regulativo de las instituciones que
se destacaba en el enfoque rational choice, pero ampliando substancialmente
su alcance hasta modificar las estructuras de significado que orientan el
comportamiento de los actores. En otros trminos, se destaca la incidencia de
las instituciones en la configuracin de la estructura y contenido de las
preferencias de los agentes que participan de ellas, ms all de limitar o
direccionar su margen de maniobra como afirmaba el enfoque racional.
Autores como Meyer and Rowan destacan el carcter simblico de la
estructura formal de las organizaciones, como mecanismo de adaptacin que
responde a la necesidad de legitimar su actividad en entornos donde ni los
objetivos estn claramente definidos ni existen indicadores claros que permitan
evaluar su actividad. A esta idea obedece el proceso de adaptacin de las
organizaciones a los mitos y ceremonias presentes en su entorno organizativo
de referencia (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992). En esta lnea,
otro elemento destacado del enfoque de la teora de la organizacin es el papel
combinado de la cultura, las estructuras y las rutinas y procesos, como canales
a travs de los cuales las instituciones toman forma y se transmiten, dando
significado y sentido al comportamiento de los individuos.
El nfasis en el papel de las instituciones en la modificacin de las preferencias
de los actores implicados acerca el neoinstitucionalismo de la teora de la
organizacin a los enfoques normativo e histrico. En los tres casos se asume
que las preferencias son endgenas a la institucin, esto es, que los actores las
ven modificadas a partir de su participacin en sta. Este apunte conduce a

38

plantear la posibilidad de realizar una agrupacin alternativa de los enfoques

neoinstitucionalistas considerados.
b) De los cuatro enfoques a las dos orientaciones neoinstitucionalistas.
Considerando

los

apuntes

realizados

desde

los

diferentes

enfoques

neoinstitucionalistas sobre el concepto de institucin y sus implicaciones, se

puede apuntar una clasificacin que permita agruparlos en dos orientaciones
bsicas. Para realizar esta clasificacin se atiende a las diferencias sobre el
carcter de las preferencias de los actores con relacin a la institucin, adems
del resto de elementos destacados en los distintos conceptos de institucin que
se ofrecen desde los enfoques neoinstitucionalistas. El resultado se ofrece, de
forma sinttica, en el siguiente cuadro.

Cuadro II.1: El concepto de institucin y los distintos enfoques neoinstitucionalistas.

ENFOQUES

NORMATIVO

RATIONAL CHOICE

HISTRICO

T. ORGANIZACIN

Normas, reglas,

Reglas que

Reglas, estructuras,

Estructuras

esquemas

prescriben, proscriben

procesos, prcticas

cognitivas, normativas

mentales y rutinas

y permiten

endgenas

Exgenas

endgenas

Ideas (como

Smbolos y

Lgica de

Costes de

corrientes de

significados

lo apropiado

Transaccin

pensamiento),

cultura, procesos y

punctuated

rutinas.

NEOINSTITUCIONALISTAS

Se define la institucin
en trminos de

y regulativas

Las preferencias
de los actores, respecto

endgenas

la institucin son

Elementos destacados
en el enfoque

equilibrium

Fuente: Elaboracin propia a partir de Scott (1995), Immergut (1998) y Peters (1999)

39

El supuesto de racionalidad exgena a la institucin (mantenida desde la

perspectiva del rational choice) se distancia de los tres enfoques que defienden
la incidencia de las instituciones en la configuracin de las preferencias de los
actores. Esta incidencia puede darse mediante de la lgica de lo apropiado, a
travs de las ideas (que establecen parmetros para identificar buenas
prcticas) o por la introduccin de significados y smbolos mediante un
proceso de socializacin.
A partir de estas premisas, y siguiendo el esquema de P. Hall y R. Taylor (1996)
y E. Immergut (1998), los cuatro enfoques neoinstitucionalistas pueden
sintetizarse en dos orientaciones, una ms prxima al rational choice
(denominada calculus) y otra que denomina interpretacin o cultural
approach, en funcin de sus argumentos explicativos sobre el papel de las
instituciones y sobre sus procesos de creacin y desarrollo.
De las diferencias entre ambas orientaciones, destacan dos concepciones
opuestas sobre las relaciones institucin-actor y sobre el tipo de actor social
que acta en la configuracin y en la recepcin del marco institucional: (a) el
actor que calcula constantemente y de forma racional los costes y beneficios de
diferentes opciones de accin, y cuyas decisiones reflejan una estrategia que
maximiza su funcin de utilidad, y (b) el actor sobresocializado que asume y
sigue las normas establecidas por la institucin, sin cuestionarlas y sin mostrar
resistencia sobre la base de su inters particular (Tolbert and Zucker, 1996).
Segn los rasgos apuntados, los enfoques normativo, histrico y de la teora de
la organizacin se ubican ms fcilmente dentro de esta ltima orientacin.
Desde la orientacin calculus o rational choice se plantea una doble
direccin en las relaciones entre institucin y actor, donde ste puede modificar
la institucin para adecuar el comportamiento de los dems participantes a sus
intereses individuales, pero al mismo tiempo debe adaptar su conducta
maximizadora de la utilidad a las restricciones impuestas por la institucin. Se
destaca as la capacidad de los individuos para alterar las instituciones, aunque
al mismo tiempo stas limitan y constrien su comportamiento.

40

Desde la orientacin denominada cultural la lgica de lo apropiado incide

directamente sobre el comportamiento de los actores que participan en la
institucin, proceso que se inicia y refuerza con las dinmicas de socializacin
de los miembros que entran a formar parte de una organizacin. La direccin
opuesta no aparece de forma tan clara, es decir, la influencia de los actores
sobre la institucin es menor y no se plantea el desarrollo de estrategias de
cambio tan fciles como en el caso anterior. Su transformacin se formula a
travs de procesos agregados, donde confluyen diversos requisitos adems del
inters de actores concretos. Desde esta orientacin las instituciones presentan
una mayor resistencia al cambio, y se caracterizan por una mayor durabilidad y
tendencia a mantenerse y reproducirse a lo largo del tiempo (a travs de path
dependence). Precisamente en estas dinmicas de permanencia juega un
papel destacado la creacin de valores, significados y esquemas mentales que
caracterizan a las instituciones.

2.- Sobre las dinmicas de configuracin, transformacin y desarrollo de

las instituciones.
Despus de realizar una primera aproximacin a los principales componentes
del concepto de institucin, se presenta en esta seccin una visin a sus
dinmicas de configuracin, transformacin y desarrollo orientada a aportar el
instrumental conceptual y analtico para caracterizar los procesos de cambio de
las Administraciones pblicas latinoamericanas.

a) Formacin y diseo de instituciones: las fases de institucionalizacin y

las dinmicas de isomorfismo institucional.
Los enfoques neoinstitucionalistas de la denominada orientacin cultural no
suelen destacar las fases iniciales de surgimiento de la institucin, situando el
nfasis explicativo en su posterior capacidad de permanencia. Sin embargo
aparecen referencias a la funcionalidad que cumplen ciertos arreglos entre
actores y que dan lugar a la aparicin de instituciones. As, la institucin
41

derivara de los arreglos exitosos en determinados contextos, donde la

coherencia entre las estructuras de significado y la lgica de lo apropiado
permitan cumplir cierta funcionalidad (March and Olsen, 1989).
Los argumentos vinculados a la funcionalidad, y a la mayor o menor
adecuacin de la institucin a la organizacin en la que se aplica, se relacionan
con los procesos de aprendizaje institucional. Con relacin a estos procesos,
Lanzara (1999) distingue entre las estrategias de exploracin de nuevas
alternativas y explotacin de las instituciones vigentes. La exploracin de
nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos requiere que los
actores dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigacin activa,
mientras que la explotacin de las instituciones ya creadas, por el contrario, se
caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las instituciones
disponibles. Se contrapone as una actitud de experimentacin, propensin al
riesgo, inventiva y disponibilidad para afrontar la incertidumbre, a una actitud
ms conservadora, con aversin al riesgo y a la toma de decisiones.
Las estrategias de exploracin generan variabilidad, con unos costos de
experimentacin altos que deben afrontarse en el corto plazo, mientras que los
beneficios obtenidos pueden ser mnimos y habitualmente en el medio o largo
plazo. En este sentido, el desarrollo de estrategias de exploracin requiere de
un apoyo continuado y estable, tanto desde la direccin poltica como a travs
de un liderazgo dinamizador que mantenga el impulso necesario para la
consecucin de resultados. Las estrategias de explotacin, por el contrario,
exigen menor inversin en la medida que parten de unos referentes ya
contrastados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. A travs
de estos procesos se consiguen respuestas rpidas, a corto plazo, y con
menos riesgo que en el caso anterior. Tambin es menor el apoyo necesario
por parte de las esferas poltica y directiva, en la medida que se asuman como
legitimados los resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se
toman como referente. En el contexto de globalizacin, organismos
internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monterio Internacional o el
Banco Interamericano de Desarrollo, juegan un papel destacado en la
letigimacin de estos referentes. El entorno institucional en el que encuentran
42

las administraciones latinoamericanas propicia el desarrollo de dinmicas de

explotacin, aunque no tanto de las propias instituciones como de aquellas
importadas de otros contextos de referencia. Sin embargo, la combinacin
resultante entre ambas estrategias de aprendizaje (explotacin versus
exploracin), depender tambin de la presencia de los distintos grupos de
actores, con diversos intereses y horizontes temporales contra los que definir
sus inversiones y estrategias.
En la caracterizacin de este proceso destaca la aparicin de rutinas como
resultado natural de la interaccin entre los actores en el estadio inicial de la
institucin. Estas pautas reproducidas, que facilitaban las relaciones y la toma
de decisiones en el seno de la institucin, generaron unas dinmicas propias
que tendieron a consolidar la institucin, es decir, a institucionalizarse. Plantear
la discusin sobre el proceso de institucionalizacin de las instituciones supone
reconocer que stas se crean y se desarrollan siguiendo ciertas fases y que,
siguiendo estos estadios de desarrollo de la institucin, se pueden identificar
diferentes grados de institucionalizacin.
Una primera aproximacin vincula el nivel de institucionalizacin a la
vulnerabilidad de la institucin frente a la intervencin de determinados actores
(Jepperson, 1991). As, una institucin estar altamente institucionalizada si
est fuertemente insertada en las rutinas de la accin de determinados
agentes, que la utilizan de forma habitual y sin cuestionarla (taked for granted,
segn DiMaggio and Powell, 1991) y, adems, queda fuera de la discusin
sobre posibles reformas pues ningn actor considera ni oportuno ni viable su
revisin o substitucin.
Esta resistencia al cambio y a la transformacin puede interpretarse en
trminos de permanencia de la institucin (tiempo que lleva funcionando sin
alteraciones substantivas) y en trminos de centralidad en el marco de accin
de los agentes (si resulta una pieza clave en las interrelaciones y en las
dinmicas de actividad de los agentes que la utilizan) y unifica determinados
acuerdos ampliamente aceptados a partir de principios ms amplios. El tiempo
que lleva en funcionamiento y la posicin en el esquema de relaciones se
43

revelan as como dos indicadores destacados para identificar el grado de

institucionalizacin, en correspondencia con su resistencia al cambio, otra de
las dimensiones clave a considerar para interpretar su efectividad en el
direccionamiento del comportamiento de los actores implicados.
Concibiendo el grado de institucionalizacin como un estadio que alcanzan
algunas instituciones, resulta conveniente intentar identificar las fases o
estadios previos que se siguen para ello, de cara a apuntar donde se quedaron
o hasta donde han llegado en este proceso las instituciones que se pretenden
analizar.
Aunque no existe una nica va de consolidacin de las instituciones, y cada
caso requiere de una buena dosis de anlisis concreto de la realidad que lo
rodea, tentativamente pueden apuntarse ciertas pautas de institucionalizacin a
travs de la progresiva superacin de diversos estadios de desarrollo. La
consideracin de estos estadios debe considerarse como referencia genrica
que orienta un primer anlisis, a partir del cual argumentar el grado de
institucionalizacin y modular la estrategia de cambio de la institucin
considerada. Tal como se apuntaba anteriormente, ser mucho ms costosa la
modificacin de una institucin institucionalizada que la de aquella que se
encuentra en los estadios iniciales de consolidacin, donde tanto el grado de
apoyo de los actores implicados como su papel en la regulacin de las
interacciones todava son frgiles.
Cabe apuntar, sin embargo, que segn la capacidad de la institucin para
generar incentivos para la accin y para crear un esquema de significados para
los actores, su proceso de institucionalizacin puede seguir velocidades
diferentes. Su grado de adecuacin al resto de instituciones vigentes tambin
es un dato relevante que facilita y acelera el ritmo de consolidacin de la
institucin. Es por ello que los estadios o fases de institucionalizacin que se
comentan a seguidamente deben contextualizarse en el entorno en el que se
desarrollan.

44

En una primera aproximacin, y partiendo del esquema propuesto por Tolbert y

Zucker (1996: 180-185), se pueden identificar tres fases en el proceso de
institucionalizacin:

habitualizacin

(o

fase

de

pre-institucionalizacin),

objetivizacin (o fase de semi-institucionalizacin) y sedimentacin (o fase de

consolidacin).
En la fase de habitualizacin, el primer estadio del proceso, se produce el
desarrollo de unas respuestas a un cambio en el equilibrio existente y que, con
una determinada combinacin entre explotacin/exploracin (Lanzara, 1999),
van generando una nueva institucin para afrontar la nueva situacin percibida.
A partir de su uso reiterativo, la institucin incipiente va ganando legitimidad y
se convierte en recurso habitual para afrontar nuevas situaciones, integrndose
con el resto de instituciones ya consolidadas. Los agentes que adoptan este
nuevo arreglo tienden a ser homogneos y a disponer de canales de
comunicacin e intercambio, aunque existe una gran variabilidad en cuanto a la
implementacin de la nueva institucin que todava esta en fase de
configuracin.
La configuracin concreta de la nueva institucin ocurre en la denominada fase
de objetivacin. La objetivizacin supone el desarrollo de cierto grado de
consenso entre los agentes implicados sobre el valor de la nueva institucin,
as como el incremento del nmero de organizaciones que la adoptan. El
proceso de objetivizacin implica la existencia de cierta teorizacin, asociada a
la creacin de una definicin genrica del problema organizativo que pretende
resolver la institucin y a una justificacin del arreglo institucional que sta
conlleva como solucin. Esta fase combina un reconocimiento pblico
generalizado y el desarrollo de una teora que provee un diagnostico
compatible con la solucin propuesta por el arreglo.
Una vez que la institucin ha pasado las fases de habitualizacin y
objetivizacin, puede entrar en un estadio de consolidacin, denominado
sedimentacin,

arraigndose

en

el

entramado

institucional,

independientemente de la permanencia o no de los agentes y las condiciones

que actuaron en las fases anteriores. En clave de red de actores, la
45

consecucin de este estadio depende en buena medida de una baja resistencia

de los agentes opuestos al nuevo arreglo institucional, a un continuo apoyo por
parte de los agentes impulsores, y de que se confirme la capacidad de
respuesta de la institucin al problema inicial al que responda. Este
requerimiento, sin embargo, debe relativizarse en la medida que suele resultar
difcil establecer relaciones causales directas entre la puesta en marcha de un
nuevo arreglo institucional y la obtencin de resultados directos. De ello deriva
la importancia de la institucin como configuradora de las percepciones de los
actores, adems de condicionadora de sus comportamientos mediante los
incentivos que genera. Su adecuacin al contexto institucional en el que se
ubica, es decir, su coherencia con el resto de instituciones vigentes, representa
un valor que fcilmente puede paliar unos bajos resultados respecto a la
situacin que pretenda afrontar.
En el proceso de surgimiento y conformacin de la institucin a lo largo de los
diferentes estadios de desarrollo comentados resulta clave destacar la
incidencia del entorno organizativo. A partir de la caracterizacin de ese
entorno se definen los conceptos de isomorfismo institucional y de decoupling
(Meyer and Rowan, 1991; DiMaggio and Powell, 1991).
El concepto de isomorfismo institucional se refiere al hecho de que, en
determinadas circunstancias, las organizaciones tienden a adoptar frmulas
institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia, esto es,
ya probadas por otras organizaciones que se consideran como referentes
(Meyer y Rowan, 1991).
En contextos caracterizados por cierta ambigedad en la definicin de los
objetivos de las organizaciones y por la ausencia de indicadores efectivos para
evaluar su actividad, el isomorfismo institucional contribuye a legitimar a la
organizacin. As, con la reproduccin de los mecanismos de estructuracin y
actuacin aceptados por el entorno de la organizacin, sta tiende a ganar
legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluacin
social se realiza en esos trminos y no en funcin de los resultados de su
actividad concreta en trminos de eficacia o eficiencia.
46

Esta dependencia respecto al entorno conduce a la consideracin de las redes

de agentes con los que la organizacin se relaciona y al tipo de relaciones que
establece. La tipologa de la red (network) en que la organizacin desarrolla su
actividad da razn del tipo de dinmicas que se establecen, as como el tipo de
recursos que se intercambian.
En la lnea de avanzar en el concepto, y partiendo de la clasificacin
establecida por DiMaggio and Powell (1991), se destacan tres tipos de
isomorfismo institucional:
1. Isomorfismo coercitivo, como resultado de presiones formales e
informales ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan
las estructuras y las pautas de funcionamiento. Este tipo de isomorfismo
se asocia, aunque no exclusivamente, a los mandatos legales
establecidos por el Estado. La existencia de un entorno legal afecta
directamente

la

configuracin

de

muchas

organizaciones

y,

obviamente, a las administraciones pblicas en especial.

2. Isomorfismo mimtico, como resultado de procesos de imitacin de
referentes que se consideran lderes o ejemplos a seguir. As, en
entornos caracterizados por cierta ambigedad en los objetivos, sin un
claro criterio para evaluar los resultados, con una importante presencia
de elementos simblicos, las organizaciones tienden a configurarse a
partir de un referente que se considera ms legitimado o exitoso.
3. Presin normativa, en referencia al impacto de los colectivos
profesionales que definen aquello que se consideran buenas prcticas
a reproducir. El efecto de este tipo de isomorfismo se da a travs de dos
canales: la propia formacin y legitimacin basada en los conocimientos
especializados en un mbito y las redes de profesionales que
intercambian conocimientos y favorecen la rpida extensin de
determinadas pautas de actuacin. Cabe destacar que en este tipo de
isomorfismo juega un papel destacado el proceso de seleccin de
47

personal que se incorpora a la organizacin, detectndose la tendencia

de los distintos colectivos a autoreproducirse a travs del reclutamiento
de profesionales de su misma formacin.
Incorporando el papel de los actores, cabe apuntar que cuando los directivos
pblicos operan en entornos inestables, donde los criterios de xito y fracaso
son ambiguos, cambiantes o conflictivos, y cuando sus dinmicas de actuacin
no son bien entendidas, su actuacin tiende a buscar referentes legitimados
que faciliten la argumentacin de sus decisiones. Y cuando la investigacin y la
experimentacin no estn institucionalizadas, los directivos tienden a tomar sus
decisiones amparndose en las rutinas establecidas (formal o informalmente),
ya sean las propias de la organizacin o las propias del grupo profesional con
el que se identifican (Olsen y Peters, 1996).
Sin embargo, y tal como indican DiMaggio and Powell (1991), no cabe esperar
que estos procesos de isomorfismo institucional obedezcan a una mejora de la
eficiencia organizativa. Es por ello que en correspondencia con el isomorfismo
institucional en el mbito de la gestin de los recursos humanos, aparezca el
concepto de decoupling como muestra del desajuste entre las instituciones
formales y el funcionamiento efectivo de la organizacin. En este sentido,
diversos autores han indicado la desvinculacin de las estructuras formales
entre s y respecto a las actividades desarrolladas habitualmente (Meyer and
Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992; Tolbert and Zucker, 1996). El decoupling
es una respuesta de la organizacin al isomorfismo institucional cuando este
entra en conflicto con unos requisitos mnimos de eficacia y eficiencia o bien
cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de
referencia (diversos marcos con pautas institucionales que no se ajustan entre
s), lo que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones
formales para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes
organizativos.
En conexin con los procesos de isomorfismo institucional y de decoupling
aparece, en el conjunto de elementos que explican la configuracin y el diseo
de las instituciones, el papel de las ideas o corrientes de pensamiento. Aunque
48

los valores, normas, reglas y procesos establecen unas dinmicas de actuacin

determinadas, la actividad de los actores que participan en la institucin
tambin se ve modificada por el conjunto de creencias que sta institucin, de
un modo u otro, incorpora. El seguimiento de ciertas modas o referentes
conceptuales, ya sea a travs del isomorfismo por presin normativa, ya sea
por la necesidad de legitimar la posicin de la organizacin en su entorno de
referencia, o por cumplir con ciertos requisitos de eficacia y eficiencia, se
presenta como un factor a considerar en las dinmicas de transformacin de
las Administraciones plbicas latinoamericanas.

b) Dinmicas de path dependence: elementos constitutivos e implicaciones

para el anlisis.
Las dinmicas de path dependence o sendero de dependencia son un
elemento esencial para contribuir a explicar los procesos configuracin y
desarrollo de las instituciones. El concepto de path dependence se asocia al
argumento de la relevancia causal de determinados estadios precedentes en
una secuencia temporal o, en otros trminos, a que ciertos hechos pasados
influyen en los posteriores (Mahoney, 2000).
Los argumentos basados en path dependence destacan cmo, partiendo de
determinados hechos relativamente casuales o contingentes, se establecen
senderos que configuran un entramado que delimita la evolucin posterior de
la institucin y dificultan su reversibilidad (Levi, 1997). En la misma lnea,
Stinchcombe (1968) introduca los conceptos de sunk costs y vested
interests como inductores de un incremento del coste y de la incertidumbre de
tomar y desarrollar senderos alternativos, haciendo menos caro el
seguimiento de la pauta establecida.
Pierson (2000), destaca cuatro rasgos definidores de las dinmicas de sendero
de dependencia presentes en el sector pblico:
a) La existencia de mltiples equilibrios posibles a partir de una misma
situacin de partida.
49

b) La contingencia, por la que incluso pequeos cambios, si se producen en

determinados momentos, pueden comportar consecuencias importantes.
c) El papel crtico de la temporalidad y la secuencia o, en otros trminos,
cundo se producen las modificaciones y en qu orden, para explicar la
configuracin del equilibrio y el inicio de un sendero de dependencia.
d) La inercia, esto es, una vez iniciado el proceso de sendero de dependencia,
se generan rendimientos crecientes o retroalimentaciones positivas que
tienden a consolidar y mantener el modelo seleccionado.
Pero ms all de destacar la importancia de los precedentes, su temporalidad y
su secuencia de desarrollo, los anlisis que se centran en el path dependence
deben incorporar, como mnimo, tres rasgos definidores (Mahoney, 2000): (1) la
relacin causal de los procesos, con especial atencin a las implicaciones de
los eventos ocurridos en los estadios iniciales en que se fragu la institucin
(Collier and Collier, 2002), (2) la consideracin que esos hechos iniciales tienen
un carcter contingente y no pueden ser explicados a partir de hechos
anteriores o determinadas condiciones iniciales, y (3) la consideracin de que
las secuencias de cambios posteriores a la definicin de la institucin vendrn
marcados por unas pautas causales relativamente deterministas, por cierta
inercia, que lleva a reproducir la configuracin de partida (Thelen, 1999).
El segundo rasgo referido a la casualidad del punto de partida del path resulta
especialmente destacado para el desarrollo del anlisis en la medida que, si las
condiciones presentes en el instante inicial permiten predecir o explicar el
resultado consiguiente, la secuencia resultante no puede considerarse como un
sendero de dependencia (en la medida que no se ha producido una
modificacin substancial de la trayectoria anterior). Esta acepcin del punto de
partida y sus consecuencias puede asociarse a la distincin que establecen
ciertos autores (Stinchcombe, 1968; Collier and Collier, 2002; Thelen, 1999)
entre causas constantes (constant causes), que se reproducen a lo largo del
tiempo sin alteraciones significativas, y causas histricas (historical causes),
que se corresponden con un cambio destacado que posteriormente produce
una serie de consecuencias.

50

Para considerar el grado de predictibilidad, sin embargo, se apela a criterios

como la existencia de teoras que permitan apuntar otro desarrollo de los
hechos y que, por determinadas circunstancias no anticipables, han dado lugar
a la seleccin de una alternativa distinta. As por ejemplo, la seleccin de una
determinada tecnologa ineficiente se considera como contingente desde la
perspectiva de los historiadores econmicos, en la medida que contradice las
predicciones de la teora neoclsica, aunque los resultados pueden ser
consistentes con las expectativas de otras teoras sociales (Mahoney, 2000).
El anlisis de la evolucin del sendero de dependencia suele realizarse a partir
de las secuencias que genera, destacando dos tipologas bsicas (Mahoney,
2000; Thelen, 1999; Krasner, 1984): las self-reinforcing sequences o
secuencias de autorefuerzo y las reactive sequences o secuencias reactivas
(Mahoney, 2000). La principal diferencia entre ambas secuencias es la lgica
que sigue el proceso generado: mientras que en el caso de las secuencias de
self-reinforcing los eventos posteriores se caracterizan por reforzar y reproducir
la institucin a lo largo del tiempo, en el caso de las secuencias reactivas los
eventos posteriores puede que no la refuercen sino que la transformen e
incluso tiendan a hacer reversible el cambio iniciado, regresando a la situacin
similar a la continuidad del punto anterior a su aparicin.
En el anlisis concreto del surgimiento y evolucin de una institucin, siguiendo
las dinmicas de path dependence, puede identificarse una combinacin de
ambos tipos de secuencias. Los nuevos ajustes institucionales que derivan de
determinados cambios en el entorno, especialmente si son resultado de un
impacto directo producido externamente, pueden combinar fcilmente los
rasgos caractersticos de las dos tipologas de secuencias. Por otro lado puede
resultar plausible que determinados cambios que se deriven de una
determinada coyuntura crtica, como consecuencias lgicas de la nueva
articulacin institucional generada, tiendan reforzar su configuracin inicial o,
incluso transformndola, vengan a consolidar la adaptacin o ajuste necesario
para su mantenimiento a lo largo de un sendero de dependencia.

51

Estas apreciaciones no pretenden cuestionar la conveniencia de la distincin

sino destacar la complementariedad de determinados argumentos contenidos
en ambas tipologas. Lo relevante es la lgica subyacente o predominante en la
cadena de eventos que suceden al surgimiento de un sendero de dependencia
por el que discurre la evolucin posterior de la institucin. As, mientras en las
secuencias de self-reinforcing se destacan los elementos que explican la
pervivencia del nuevo ajuste institucional, con las secuencias de carcter
reactivo se enfatiza la capacidad del cambio introducido para generar unas
consecuencias o derivaciones a modo de reaccin, marcando distancias
respecto la trayectoria precedente, sin que ello signifique el mantenimiento del
ajuste establecido en el punto de cambio de direccin.
Para completar el esquema conceptual y analtico para abordar las dinmicas
de path dependence se debe hacer referencia a los mecanismos de
reproduccin y mantenimiento.
Estos mecanismos explican uno de los principales rasgos de las instituciones
que se configuran a travs de un sendero de dependencia, esto es, su
capacidad de persistir en ausencia de las tensiones o causas que originaron su
aparicin. Una primera distincin parte de considerar la rapidez con la que se
activan los mecanismos de reproduccin de la institucin (Mahoney, 2000). Se
pueden diferenciar as unas instituciones que desarrollan rpidamente los
mecanismos de reproduccin y que son capaces aprovechar las oportunidades
o dinmicas ofrecidas por el arreglo institucional de partida, desarrollando
secuencias

de

self-reinforcing

haca

un

determinado

sendero.

En

contraposicin, aquellas instituciones que desarrollan los mecanismos de

reproduccin de forma ms pausada o gradual, aunque siguen condicionadas
por los eventos que dieron lugar a su aparicin, pueden no ser capaces de
mantenerlos a medio y largo plazo. Ello en buena medida porque los
mecanismos de reproduccin no se activaron con suficiente agilidad o rapidez
para capitalizar la caracterizacin inicial del arreglo en que se basaba la
institucin.

52

El anlisis de los mecanismos de reproduccin institucional asociados a las

dinmicas de path dependence debe vincularse a la perspectiva con la que se
define el proceso. Se distinguen as dos aproximaciones al concepto de path
dependence, en la lnea de lo comentado para el neoinstitucionalismo: la
aproximacin racional y la aproximacin cultural. Desde ambas perspectivas
se considera el concepto con distintos nfasis y de ello derivan diferentes
estrategias de investigacin. Si en los estudios neoinsitucionalistas elaborados
con un enfoque prximo a la eleccin racional se destaca la funcionalidad de la
institucin para explicar su surgimiento, cristalizacin y posterior mantenimiento
a travs del sendero de dependencia, desde las aproximaciones culturalistas
se destaca la visin histrica, preguntndose sobre el punto de partida y sobre
los mecanismos que han incidido en su mantenimiento ms all de los
condicionantes que explicaron su surgimiento. Se contraponen as los
conceptos de equilibrium order y de historical process (Thelen, 1999).
Esta consideracin tambin se refleja en los mecanismos de mantenimiento y
reproduccin de un determinado sendero de dependencia. En el caso ms
cercano al enfoque racional se pondera especialmente la funcionalidad de la
institucin y su papel en la coordinacin entre los implicados, que facilita que
los actores tiendan a adaptar sus estrategias para mejorar sus resultados, lo
que redunda en un fortalecimiento de la propia institucin. Desde otros
enfoques

se

destacan

los

efectos

distributivos

de

las

instituciones,

especialmente en cuanto a la dimensin de poder se refiere y cmo, al crear

determinados equilibrios entre diferentes actores, los beneficiados tienden a
utilizar esa ventaja para generar dinmicas que favorezcan su mantenimiento y
extensin (Pierson, 2000).
Desde la perspectiva neoinstitucionalista, el anlisis de los mecanismos de
reproduccin aborda un tipo de cambio poltico discontinuo en el que
coyunturas crticas desalojan patrones institucionales ms antiguos (Collier
and Collier, 2002: 36). A partir de esta ruptura, Mahoney (2000) identifica
diferentes tipos de explicaciones de los senderos de dependencia segn los
mecanismos de reproduccin y cambio institucional que se produzcan.

53

Cuadro II.2. Tipologa de explicaciones de los procesos de path dependence a partir de los mecanismos de
reproduccin y cambio.

TIPO DE
EXPLICACIN

UTILITARISTA -

FUNCIONALISTA

RACIONAL

DIMENSIN DE

LEGITIMACIN

PODER

MECANISMO

MECANISMOS
DE REPRODUCCIN

La institucin se

La institucin se

La institucin se

La institucin se

reproduce a travs de

reproduce porque

reproduce porque est

reproduce porque los

anlisis coste-

cumple con una

apoyada por una

actores consideran

beneficio realizados

funcionalidad en el

grupo de actores

que es conveniente y

por los actores

sistema en que se

apropiada

encuentra

MECANISMOS
DE CAMBIO

Presiones

Cambios producidos

Debilidad de las lites

Cambios en los

competitivas de

exgenamente que

que apoyaban la

valores y creencias

instituciones

transforman las

institucin y refuerzo

subjetivas de los

alternativas; procesos

necesidades del

de los grupos

actores.

de aprendizaje

sistema

contrarios

Fuente: Elaboracin propia a partir de Mahoney (2000).

En las explicaciones de carcter utilitarista se centra la atencin en cmo los

actores optan racionalmente por reproducir una determinada institucin en la
medida que sus potenciales beneficios superan los costes de su adopcin. El
cambio y la transformacin institucional se producen, en consecuencia, cuando
dejan de existir los citados beneficios o cuando, a travs de un proceso de
aprendizaje, los actores valoran otras alternativas. Como se coment
anteriormente, este tipo de argumentos resulta de ms difcil aplicacin en el
sector pblico que en un entorno de mercado, especialmente porque en el
primer caso resulta ms complicado para los actores racionales evaluar los
costes y beneficios de los posibles impactos que se derivaran de la
implantacin de determinadas instituciones.
Las explicaciones de carcter funcional centran su atencin en el papel que
cumple una determinada institucin en relacin con el sistema social en el que
se integra (en trminos de integracin, adaptacin, supervivencia). Desde este
enfoque se destaca la funcionalidad como causa de reproduccin

54

institucional, y ello a pesar de considerar, siguiendo la lgica de sendero de

dependencia, que la aparicin de la institucin obedeci a razones
contingentes y no funcionales. En otros trminos, en este tipo de argumentos la
funcionalidad reemplaza la idea de eficiencia y coste-beneficio presente en las
explicaciones utilitaristas comentadas anteriormente. En cuanto a los procesos
de cambio, desde este tipo de explicaciones se recurre a la aparicin de
presiones externas que provocan alteraciones importantes en los equilibrios del
sistema, modificando la funcionalidad que cumpla la institucin analizada.
En cuanto a las explicaciones vinculadas a la dimensin de poder, destaca el
nfasis en el efecto de la institucin sobre el equilibrio entre los actores
existente en un determinado sistema u organizacin. Aunque originada por
razones de carcter contingente, la institucin favorece determinados grupos
en detrimento de otros, y es a partir de este nuevo equilibrio que surgen las
presiones del grupo favorecido para desarrollar y reforzar la institucin que los
beneficia. Esta perspectiva surge de considerar la naturaleza conflictual del
proceso de configuracin y reproduccin institucional, en la que compiten
diferentes actores con intereses contrapuestos. Precisamente este carcter
conflictual se concibe como un motor de cambio y transformacin de las
instituciones, cuya alteracin se explicara por el refuerzo de determinados
grupos opuestos al equilibrio vigente o por la transformacin del grupo lder que
considera oportuno modificar la institucin para mantener su posicin.
En las explicaciones basadas en la legitimacin, la reproduccin institucional
parte de las orientaciones, valores y creencias de los actores implicados sobre
la conveniencia y adecuacin de la institucin. Se trata de una opcin
voluntaria, que puede materializarse desde un apoyo activo a una aceptacin
pasiva, que considera que la institucin es la ms apropiada para orientar y
estructurar las relaciones en un determinado entorno. En esta perspectiva se
sitan las aportaciones neoinstitucionalistas vinculadas a la denominada
aproximacin cultural, en la que aquello que se acepta y se da por hecho
pesa ms que los clculos racionales de utilidad, la funcionalidad de la
institucin en el sistema o su apoyo por parte de determinados grupos con
poder para mantener la institucin.
55

Con los argumentos basados en la legitimacin se considera que el

funcionamiento de la institucin tiende a generar unas dinmicas que favorecen
su pervivencia, y en las que los precedentes iniciales sobre que es aquello
apropiado marcan decisiones futuras acordes, que tienden a reforzar el
sendero de dependencia establecido. Los procesos de cambio institucional se
explican, desde esta perspectiva, por la aparicin de inconsistencias en la
diversidad de perspectivas y percepciones del entramado de actores
vinculados a la institucin, que facilitan el surgimiento de nuevos esquemas
mentales y valorativos sobre qu se considera apropiado, favoreciendo la
interrupcin de las dinmicas de reproduccin precedentes.
Como puede observarse, los diferentes tipos de explicaciones presentadas, en
tanto que categoras analticas, pueden y deben utilizarse de forma combinada
en el estudio de los procesos concretos de mantenimiento y reproduccin
institucional a travs de dinmicas de sendero de dependencia. Cabe apuntar,
sin embargo, que la utilizacin de un tipo u otro de explicaciones permite
enfatizar diferentes elementos del proceso y, por lo tanto, debe valorarse su
conveniencia y adecuacin al tipo de institucin analizada, as como al entorno
en el que esta se desarrolla.
En todo caso, en la utilizacin combinada de los diferentes tipos de
explicaciones de los procesos de reproduccin institucional asociados a
dinmicas de sendero de dependencia, resulta destacada la presencia de
determinados

ciclos

efectos

de

retroalimentacin

que

favorecen

precisamente la pervivencia de la institucin. En el anlisis de estos ciclos se

centra el concepto de increasing returns o rendimientos crecientes, en una
acepcin amplia no nicamente vinculada a la perspectiva economicista que
puede asociarse al concepto. La consideracin de los rendimientos crecientes
permite completar la reflexin introducida sobre las dinmicas de sendero de
dependencia, recuperando sus rasgos distintivos y complementando su
valoracin de cara a vehicular el anlisis de las instituciones.

56

El anlisis de Arthur (1994) sobre las condiciones que favorecen el desarrollo

de dinmicas de rendimientos crecientes en la utilizacin de determinadas
tecnologas se ha considerado vlido para caracterizar determinados contextos
sociales y para el anlisis de las instituciones (North, 1991). Realizando una
adaptacin de los rasgos apuntados por Arthur (1994), se definen cuatro
factores que inciden sobre la configuracin de dinmicas de rendimientos
crecientes:
a) Los costes fijos o la importante inversin realizada al tomar una
determinada opcin, por lo que implica de desarrollo de una estructura
adecuada, de la incorporacin de unos conocimientos asociados y por el
establecimiento de procesos de trabajo coherentes con el modelo.
b) Los efectos de aprendizaje, en especial en sectores intensivos en
conocimiento. La adopcin de una determinada alternativa implica
incorporar una serie de procesos de aprendizaje para su desarrollo que,
a su vez, generan una importante tendencia a mantener la opcin
seleccionada o a introducir variaciones incrementales en ella, en lugar
de abandonarla. Como indica Pierson, con retornos crecientes, los
actores tienen mayores incentivos para concentrarse en una sola
alternativa y continuar en una senda especfica una vez que se han dado
los pasos iniciales en esa direccin (2000: 254). En otros trminos, y
siguiendo los argumentos explicativos vinculados a la legitimacin
(Mahoney, 2000), se pueden asociar los procesos de aprendizaje
vinculados a la puesta en marcha y al desarrollo del modelo a procesos
de socializacin de los agentes implicados, que tendern a incrementar
su adhesin, legitimando al mismo tiempo la opcin tomada.
c) Los efectos de coordinacin, vinculados a la generacin de lo que los
economistas denominan externalidades positivas, y referidas tanto al
interior de la organizacin o sistema en el que se encuentra la nueva
institucin como a las relaciones con su entorno. En trminos de
explicaciones asociadas a la funcionalidad (Mahoney, 2000), podra
establecerse que estos efectos tienen que ver con el papel que cumple
la institucin en relacin con el sistema en el que se integra, facilitando o
resolviendo

determinados

ajustes

entre

agentes.

Ello

resulta
57

especialmente visible en sistemas que comparten una determinada

institucin, cuya extensin en trminos de isomorfismo institucional
facilita el intercambio y la coordinacin entre agentes, contribuyendo
asimismo a incrementar su legitimacin (DiMaggio and Powell, 1991).
d) Las expectativas adaptables, a partir de los citados efectos de
coordinacin con otros agentes, referidas al proceso de ajuste de los
objetivos y metas en funcin del entorno institucional dentro de los
mrgenes establecidos por el sendero de dependencia. As, este
proceso de adaptacin al contexto facilita de nuevo la generacin de
rendimientos crecientes que tienden a reforzar la institucin.
En relacin a estos rasgos para caracterizar las dinmicas de rendimientos
crecientes en el proceso de creacin de nuevas organizaciones e instituciones,
Pierson (2000) apunta diversos elementos que favorecen tanto su surgimiento
como su intensidad en el sector pblico.
En primer lugar, la elevada interdependencia de los agentes implicados y cmo
las consecuencias de determinadas iniciativas dependen en buena medida de
las acciones de los dems participantes. Ello comporta el refuerzo de los
efectos de coordinacin comentados, as como de los procesos de adaptacin
de expectativas.
La importancia del complejo entramado de instituciones vigentes en el sector
pblico: tanto las instituciones formales como las polticas pblicas establecen
constricciones legales vinculantes y extensivas sobre el comportamiento (y) las
instituciones tienden a generar procesos de auto-refuerzo que hacen cada vez
menos atractivo un cambio de orientacin (Pierson, 2000: 259). Ello complica
los procesos de cambio, favoreciendo las dinmicas de autorefuerzo y
generando rendimientos crecientes que favorecen la adaptacin a la
institucionalidad vigente.
La posibilidad de utilizar la autoridad poltica y las asimetras de poder para
generar cambios o favorecer la estabilidad del entramado institucional, en la
lnea de lo comentado en relacin a los argumentos explicativos de las
58

dinmicas de sendero de dependencia basadas en la distribucin del poder

(Mahoney, 2000).
La complejidad y la ambigedad, que muchas veces caracterizan el
funcionamiento efectivo de las organizaciones del sector pblico, y que suelen
traducirse en la inexistencia de indicadores claros sobre los resultados de las
actuaciones realizadas que puedan servir para orientar los procesos de
aprendizaje y mejora. En la medida que la interpretacin de los resultados no
es nica o unidireccional, se favorece la generacin de determinados
esquemas mentales que favorecen la gestin de la informacin disponible en
aras de reforzar los equilibrios existentes y, con ello, favorecer las dinmicas de
rendimientos crecientes. Con conexiones directas con los procesos de
isomorfismo institucional por presin normativa (DiMaggio and Powell, 1991),
este elemento se relaciona con la existencia de grupos que favorecen el
predominio de un determinado discurso o visin de la realidad interorganizativa
que orienta la toma de decisiones posterior.
Adems, las dinmicas de rendimientos crecientes se producen con especial
intensidad en el sector pblico en la medida que los actores suelen operar con
horizontes temporales relativamente cortos. La importante rotacin de los
efectivos de las posiciones directivas no propicia estrategias a medio y largo
plazo, lo que comporta que tiendan a adecuarse a las dinmicas preexistentes
en lugar de promover su transformacin. Si a ello se aade la percepcin del
cambio de sendero de dependencia como una actuacin que genera elevados
costes (y resistencias) a corto plazo y tan solo beneficios (inciertos) a medio y
largo, el resultado es la continuacin del modelo existente, generando
rendimientos crecientes por el horizonte temporal de los agentes implicados en
su desarrollo. Extrapolando la apreciacin realizada por B. Geddes, el medio
poltico inestable fuerza a los polticos racionales que se encuentran en el poer
a concentrarse en las actividades que permiten obtener resultados rpidos y
recompensas immediatas (1994: 13).
Otro elemento que tambin contribuye a intensificar las dinmicas de
rendimientos crecientes en el sector pblico es la clsica tendencia de las
instituciones polticas a favorecer el status quo. Como indica Pierson (2000),
59

frente a la propensin al cambio de las instituciones vinculadas al sector

privado, en el sector pblico predomina la vocacin de permanencia en la
medida que se pretende con ello reducir la incertidumbre poltica, promoviendo
la estabilidad para ofrecer una seguridad jurdica que favorezca el
funcionamiento del sistema en su conjunto. Con esa vocacin se disean unas
instituciones que buscan limitar y orientar los mrgenes de actuacin de los
agentes implicados, soportadas con mecanismos que actan como obstculos
al cambio institucional.
Con esta visin general del concepto de sendero de dependencia, desde las
coyunturas crticas con las que surge hasta las secuencias que de ellas se
derivan, y los mecanismos de reproduccin y cambio, se configura el marco
analtico con el que se pretende analizar la permanencia de las instituciones
objeto de estudio.

c) Transformacin institucional: alcance del cambio y la continuidad del

modelo.
Complementando la aproximacin conceptual a los procesos de configuracin y
desarrollo de las instituciones, en esta seccin se introducen diversos
conceptos asociados a las dinmicas de transformacin institucional,
ofrecindose posteriormente un grfico de sntesis de las aportaciones
neoinstitucionalistas al modelo analtico que se propone.
Uno de los principales rasgos distintivos de las instituciones, tal como se
apunt en su conceptualizacin y al comentar sus procesos de configuracin y
desarrollo, es su tendencia a la estabilidad y al mantenimiento, reproduciendo
el equilibrio inicial. Desde este enfoque se tienden a destacar los elementos
vinculados a la continuidad de las instituciones, mientras que surgen ciertas
dificultades para explicar los procesos de cambio de las mismas.
A pesar de esta tendencia predominante, sin embargo, aparecen diversos
argumentos para explicar los procesos de adaptacin de las instituciones. La
60

explicacin de las transformaciones suele combinar procesos lentos de

bsqueda y modificacin paulatina de la institucin para afrontar nuevas
situaciones o cambios incrementales en su entorno, con procesos de cambio
abrupto o punctuated equilibrium (en trminos de Krasner, 1984), que en
periodos concretos interrumpen las dinmicas de reproduccin institucional.
En cuanto a la primera acepcin, Thelen and Steinmo (1992) introducen el
concepto de dinamismo institucional referido a los procesos de adaptacin a
travs de los cuales instituciones latentes se convierten en relevantes o cuando
instituciones existentes se adecuan a distintos fines, en escenarios en los que
aparecen nuevos actores.
La segunda acepcin enfatiza la influencia de los cambios en el entorno de la
organizacin como origen y catalizador de los procesos de cambio institucional
abrupto o discontinuo. Desde esta concepcin de las instituciones no hay
equilibrios eficientes generales sino tan solo equilibrios locales o, en trminos
de estabilidad, equilibrios discontinuos (Sanz Menndez, 1997). En este tipo de
argumentos, sin embargo, aparecen ciertos problemas respecto al locus
explicativo y al papel de las instituciones. Si las instituciones son variables
independientes que contribuyen a explicar los resultados de la interaccin de
los distintos actores en periodos de estabilidad, en situaciones de cambio
pasan a ser variables dependientes, conformadas por la actuacin de esos
mismos actores implicados.
El anlisis a nivel ms concreto permite ejemplificar lo evidente de esta
interaccin, donde la dependencia mutua entre actuaciones emprendidas por
los actores y las constricciones y el direccionamiento ejercidos por las
instituciones, contribuye a explicar tanto su evolucin como su configuracin
actual. Aunque ello incrementa la complejidad del modelo explicativo, su
consideracin permite enriquecer la capacidad descriptiva y analtica en su
aplicacin a la realidad de las administraciones pblicas. En todo caso cabe
apuntar lo diacrnico de la relacin, esto es, que en determinados momentos, y
bajo determinadas circunstancias, las instituciones entran en situaciones de
inestabilidad que favorecen su transformacin y cambio.
61

Esta doble direccin de la influencia entre instituciones y actores implicados

tambin se produce en la relacin entre instituciones y entorno de referencia. Si
los procesos de isomorfismo institucional responden a una situacin en la que
la institucin tiende a adaptarse al entorno, cabe considerar que esta misma
institucin tambin intenta incidir sobre el medio en el que se encuentra. Ello es
especialmente patente en el caso de las instituciones asociadas a
organizaciones que ocupan puestos de liderazgo en el entorno en el que se
encuentran, ya sea por sus dimensiones, por su carcter innovador o por su
imagen, y que las convierte en referentes para el resto de agentes implicados.
Manteniendo estas premisas aparecen distintos elementos vinculados al
anlisis de los procesos de cambio institucional. As por ejemplo, el desajuste
entre los valores de la institucin y los que predominan en su entorno de
referencia suele ser un catalizador del cambio. El desacuerdo o la diferencia
dentro de la propia institucin, entre diferentes interpretaciones de la lgica de
lo apropiado que sta configura, tambin puede constituir el punto de partida
de un proceso de transformacin institucional.
Otro ejemplo se refiere a los procesos de aprendizaje que se desarrollan en el
marco de las instituciones, para adecuar el tipo de respuestas a las nuevas
situaciones que se plantean. Aunque las instituciones facilitan un conjunto de
respuestas a las distintas situaciones que deben afrontar los actores, las
transformaciones en el entorno suelen activar los procesos de adaptacin para
modificar sus rutinas y procesos (Levitt and March, 1990). En esta categora se
incluiran las dinmicas de isomorfismo institucional comentadas en el apartado
anterior referido a la formacin y diseo de las instituciones. En estos procesos
de aprendizaje y adaptacin tambin juegan un papel destacado las ideas o
corrientes de pensamiento que tienden a definir aquello que se consideran
buenas prcticas, legitimando ciertas vas de accin en detrimento de otras
(Hall, 1992). Estas ideas son uno de los principales estmulos para la
denominada innovacin institucional.

62

Si el dinamismo institucional destacaba el carcter incremental de las

transformaciones institucionales, los procesos de equilibrio discontinuo
introducan la posibilidad de modificaciones de mayor alcance y en menor lapso
de tiempo. A travs de ambos procesos, aunque con distintos ritmos y
contenidos, pueden producirse transformaciones institucionales. Desde esta
perspectiva analtica, sin embargo, y dado el carcter esencialmente estable de
las instituciones, se introduce el concepto de innovaciones limitadas o
bounded innovations (Weir, 1992). Este concepto parte de considerar que la
combinacin de las nuevas ideas con el conjunto de interrelaciones que se dan
en el seno de la institucin es lo que permite generar innovaciones limitadas.
Estos procesos se conciben atendiendo a la persistencia de las instituciones,
considerando que aunque stas crean las oportunidades para la innovacin,
tambin establecen sus lmites.
Estos cambios, por otro lado, y siguiendo la orientacin neoinstitucionalista
destacada,

no

deben

presuponerse

necesariamente

funcionales

apuntndose, adems, que suelen obedecer ms bien a la coincidencia de

diversos flujos de actividad y de oportunidades para la accin que no a una
actividad previamente planificada (Thelen and Steinmo, 1992; Cohen, March
and Olsen, 1972).
En esa misma lnea cabe recordar que el origen de los senderos de
dependencia que suelen marcar la evolucin de muchas instituciones se
encuentra en las ya comentadas critical junctures (Collier and Collier, 2002),
concebidas tambin como confluencia de diversos flujos o elementos que
favorecen el cambio institucional. Estos autores explican, a modo de ejemplo
de la utilizacin de este concepto, la ausencia de cambio en los modelos de
gobierno de Amrica Latina a lo largo del siglo XX debido a la falta de
encuentro entre diversas presiones internas y externas que, con carcter
aislado, apuntaban en dicha direccin.

63

CAPTULO 3. CRTICA A LA NUEVA GESTIN PBLICA: MODELO DE

ESTADO, INSTITUCIONES Y CULTURA ORGANIZATIVA
1.- Presentacin
A partir de la presentacin de los principales rasgos de la Nueva Gestin
Pblica y de las consecuencias de su aplicacin indiscriminada en los pases
latinos, en este captulo se ofrecer una perspectiva ms detallada de algunos
problemas derivados de su implantacin en Amrica Latina. Cabe recordar que
esta corriente renovadora de la Administracin pblica surgi en un conjunto de
pases desarrollados (Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y
Canad), con una tradicin administrativa que se ha tendido a denominar
anglosajona. Esta circunstancia no es casual y supone una base para
argumentar una parte de los problemas y fracasos que ha tenido y puede tener
la implantacin de la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos. Se adopta un
objeto de estudio muy amplio (pases latinos) para poder argumentar los
problemas de forma general que permita agrupar tanto a los pases de Amrica
Latina como a los pases que conforman la Europa mediterrnea. La mayora
de todos estos pases tienen unos rasgos comunes, con independencia de su
grado de formalizacin, de un modelo de administracin y de una tradicin
administrativa, que se ha tendido a denominar continental y que es muy
distinta a la de los pases que siguen la tradicin administrativa anglosajona.
Cinco son los problemas analizados: 1) el impacto de la Nueva Gestin Pblica
sobre la definicin del papel y las caractersticas de los modelos de Estado y
regmenes de bienestar; 2) los problemas derivados de implantar estrategias de
modernizacin que adoptan como referencia a pases con una muy diferente
tradicin administrativa; 3) el impacto de la Nueva Gestin Pblica sobre las
culturas administrativas de los pases latinos; 4) las consecuencias negativas
de algunas estrategias de la Nueva Gestin Pblica sobre el control de la
agenda pblica por parte de las instituciones pblicas y los problemas de
capturas y de potenciales pautas de corrupcin; 5) la flexibilidad que aporta la
Nueva Gestin Pblica y que permite a un nivel terico configurar un modelo de
gestin postburocrtico pero que, en algunas ocasiones, puede derivar en
64

sistemas preburocrticos de base clientelar. Finalmente, se presenta un

conjunto de propuestas tentativas para contribuir a superar los problemas antes
descritos y facilitar la optimizacin de una buena parte de las estrategias
neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica sin derivar en situaciones no
deseadas y disfuncionales para las administraciones pblicas de nuestros
pases.

2.- La implantacin y el impacto de la Nueva Gestin Pblica en las

administraciones pblicas.
Es habitual posicionar a la Administracin pblica contempornea en varias
encrucijadas y una de stas es reflexionar sobre sus problemas de legitimidad
y credibilidad social. La Administracin pblica ha ido perdiendo su vigor formal
derivado de la fortaleza inherente al concepto de Estado clsico y se ha
transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en
servicios directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad se ha
envalentonado y ha perdido el miedo a una inmensa maquinaria burocrtica
que segua designios difcilmente comprensibles, y dispona a su antojo de
importantes facetas de la vida pblica y privada de los administrados. Los
ciudadanos, en su acepcin actual, se han convertido en propietarios polticos
y econmicos de la Administracin y como tales le exigen resultados. En este
sentido, la Nueva Gestin Pblica est orientada a incrementar la eficacia y la
eficiencia de la Administracin pblica. Esta bsqueda es lgica y trascendente
debido a que la ausencia de eficacia y eficiencia del sector pblico pone en
peligro su legitimidad y estabilidad, pudiendo incluso llegar a poner en cuestin
el propio sistema poltico, ya que en la medida en que los gobiernos no
proporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandados
socialmente los apoyos al sistema poltico disminuyen (Bazaga et al., 1998).
Durante las ltimas cuatro dcadas han sido numerosas las aportaciones
tericas y prcticas que han intentado modificar los parmetros organizativos y
la gestin del sector pblico. La Administracin pblica tradicional va asociada
al concepto de burocracia, es decir, una organizacin jerrquica en que cada
65

unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, estando sus

actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control
vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo
de organizacin burocrtico fue la respuesta a las necesidades derivadas de la
modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio
de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Pero
la Administracin pblica tradicional que se inspira en el modelo organizativo
burocrtico ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy importantes que
tienen como resultado ms substantivo la falta de adaptacin de las
organizaciones pblicas al contexto socioeconmico actual.
Tras numerosos intentos fallidos de modificacin de los parmetros weberianos
que la han dominado, y que an la dominan, en las administraciones pblicas
de los pases latinos han aparecido de manera rotunda durante los aos
noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el ttulo integrador de
Nueva Gestin Pblica.
Tabla 1. Modelos y corrientes de Gestin Pblica y el rol de los
ciudadanos.
Modelo
Burocrtico
Dimensin
Poltica
Dimensin
Econmica
Dimensin
De Servicios
Pblicos
Rol de los
Ciudadanos

Votante
(ideolgico)
Contribuyente
Usuario
Pasivo

Corrientes
Neoempresariale
s
Votante
(calidad de los
servicios)
Contribuyente por
servicios
Cliente
Activo en la
recepcin de
servicios, pasivo
en el resto de las
dimensiones

Corrientes
Neopblicas
Ciudadano
(mecanismos
variados de
influencia poltica)
Accionista
Ciudadano,
accionista y
cliente.
Activo en todas las
dimensiones

Fuente: Rami, Mas, Santolaria (1999).

66

Como se ha mencionado en el captulo 1, en la literatura de la Nueva Gestin

Pblica la mayora de las aportaciones pueden considerarse neoempresariales
y, en cambio, las contribuciones neopblicas representan una minora. La
asimetra se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes ya que las
aportaciones neopblicas son mucho menos atractivas para los gestores
polticos

para

los

gestores

profesionales

que

las

aportaciones

neoempresariales. En este sentido, los valores asociados a la tica pblica

(corrientes neopblicas) son slo valores que pueden aparecer en el plano
normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios, etc.) y que, como
mucho, pueden incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los valores
y la tica pblica estn en franca desventaja con los valores neoempresariales
de carcter instrumental que van acompaados de herramientas que favorecen
su inmediata implementacin. No es necesario asumir unos valores gerenciales
neoempresariales sino que deben implantarse determinadas tcnicas y recetas
y, con el tiempo, los nuevos valores asociados a estos elementos
(conceptualmente mucho ms pobres que los pblicos) se asumen, consciente o
inconscientemente. En cambio, los valores y la tica pblica deben primero
interiorizarse (en tanto que valores) y luego enfrentear los inconvenientes de
gestionar con esta carga deontolgica. La asimetra es desalentadora.

3.- Los problemas de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica en las

administraciones pblicas latinas.

3.1 La definicin del modelo de Estado: el cmo no puede responder el qu.

En el ttulo de este subapartado el cmo hace referencia a la forma de
gestionar, lo que intenta aportar y modificar la Nueva Gestin Pblica, y el qu
es el modelo de Estado que se desea implantar para contribuir a generar
bienestar a los ciudadanos de un determinado pas. En este sentido, debe
definirse primero el modelo de Estado y despus buscar los mejores
instrumentos de gestin, acordes con los objetivos y condicionantes del modelo
de Estado seleccionado. Pero en buena parte de los pases de Amrica Latina
67

y de la Europa mediterrnea no se ha producido un debate poltico sobre el

modelo de Estado que se desea implantar y, en cambio, s se ha decidido
implementar un nuevo instrumental de gestin de la mano de la Nueva Gestin
Pblica de carcter neoempresarial, que parte de unos valores ideolgicos y
administrativos que acaban, con el tiempo, por definir el nuevo modelo de
Estado. En otras palabras, el cmo (la forma de gestionar) acaba definiendo el
qu (el modelo de Estado).
En este sentido, es necesario abandonar la idea que la Nueva Gestin Pblica
es slo un conjunto de instrumentos para la mejora de la gestin y tener en
cuenta que tambin lleva incorporados valores ideolgicos y administrativos.
Adems, estos instrumentos han nacido en pases anglosajones que, con
anterioridad, s haban realizado el esfuerzo de definir su modelo de Estado. Es
innegable que buena parte de los instrumentos de la Nueva Gestin Pblica
que provienen de EE.UU., Reino Unido y Nueva Zelanda estn vinculados a un
modelo de Estado que se puede definir como neoliberal. En una esfera algo
ms progresista algunos instrumentos de la Nueva Gestin Pblica pueden
asociarse a las formulaciones britnicas de la tercera va de Blair (1998) y
Giddens (1999), lo que de forma ms correcta podra denominarse como
sociedad del bienestar.
Las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica alteran las
relaciones entre el sector pblico, el mercado, el tercer sector y la familia,
modelando un determinado modelo de Estado. Sus instrumentos dan prioridad
a la eficiencia, tanto del mercado como del sector pblico, por encima de otros
criterios, como el de la equidad.
Como se ha dicho en los prrafos anteriores, en algunos pases mediterrneos
(por ejemplo, Espaa e Italia) no se ha producido un debate poltico y social
respecto al modelo de Estado que se desea implantar de cara el futuro para
definir lo que ambiguamente se ha denominado Estado del postbienestar. En
Amrica Latina tampoco se ha producido este debate, debido a que los
organismos internacionales, fundamentalmente el Banco Mundial, han hurtado

68

la posibilidad de establecer en cada pas esta discusin, dando por sentado

que slo existe un modelo de Estado de futuro, y es de carcter neoliberal.
Pero si Amrica Latina no slo tomara como modelo de Estado el de los pases
anglosajones y ampliara sus referencias a Europa podra apreciar que hay en
el debate actual distintas opciones de modelos de Estado, asociadas a a
diferentes concepciones de la gestin pblica. Gsta Esping-Andersen (1993),
por ejemplo, ha elaborado una categorizacin de distintos modelos de Estado
en cuanto a produccin de bienestar. Argumenta este autor que que la
estructura de produccin de bienestar en las sociedades desarrolladas
occidentales tiene cuatro ejes fundamentales y, en funcin de sus enlaces,
pueden distinguirse tipos ideales de lo que se denominan regmenes (o
Estados) de bienestar, cada uno de ellos asociado a diferentes modelos de
sector pblico. Por un lado, est la provisin pblica de bienestar, por otro la
produccin de bienestar por las familias y, en tercer lugar, la provisin y
produccin de bienestar que corresponde al mercado.
Debera aadirse tambin la produccin de bienestar derivada del tercer sector
(ONGs, fundaciones, etc.) que en los ltimos aos ha experimentado un
notable crecimiento. Sector pblico, familia, mercado y tercer sector
representan los cuatro vrtices de un rombo (ver figura 1) que configura el
escenario de la provisin de servicios y del bienestar de un pas y que genera
un determinado modelo de Estado. Valores clave de muchas sociedades como
la igualdad, la equidad, la dependencia o la solidaridad se encontrarn
potenciados de forma diferente en funcin de cul o cules de estas cuatro
dimensiones representen la fuente principal de produccin de bienestar para la
ciudadana. Para ver las implicaciones de cada modelo de esta tipologa son
muy tiles los conceptos de desmercantilizacin, desfamiliarizacin y
solidaridad (Esping- Andersen, 1993).
El concepto de mercantilizacin, en su frmula pura, asume que las garantas
sociales pblicas, aunque sean mnimas, no slo no erradican la pobreza y el
desempleo sino que las fomentan. Es decir, se entiende que el mercado asigna
los recursos de forma eficiente y equitativa, y que la proteccin social es fuente
69

de abusos, corrupcin social y ociosidad. Esta formulacin originaria, que

decay durante el auge del keynesianismo, encuentra hoy nuevos e
importantes ecos en el neoliberalismo. La idea general es que el mercado,
cuando se le permite funcional libremente y sin distorsiones, es un mecanismo
emancipador de los individuos: todo el mundo trabajar y s autoproveer de
bienestar. Los riesgos que existen slo tendrn efectos negativos si el individuo
no es suficientemente previsor y trabajador. Como se observar, esta lnea de
pensamiento contiene algunos puntos dbiles muy importantes que han sido
ampliamente desarrollados en la literatura econmica y social.
Pero si, como muchos autores han sealado, el mercado es un instrumento
insuficiente para asegurar el bienestar de las personas, los poderes pblicos
deben crear redes pblicas de carcter regulativo, distributivo y redistributivo
que reduzcan las asimetras econmicas y sociales. Este es el concepto de
desmercantilizacin, que hace referencia a la capacidad que tienen los
individuos en una sociedad determinada de proveerse de bienestar con
independencia del mercado. En todo caso, ser esencial ver en cada situacin
qu grado de desmercantilizacin existe en cada modelo, es decir hasta qu
punto un rgimen provee de alternativas reales al mercado para asegurar el
bienestar de los individuos.
Por otra parte, la familia se ha configurado histricamente como un magnfico
sistema para asegurar el bienestar de las personas, pero la crtica feminista ha
puesto la atencin sobre la necesidad de tener en cuenta el concepto de
desfamiliarizacin, ya que las familias tambin generan en su seno
importantes asimetras. Si la desmercantilizacin haca referencia a la
independencia del mercado, la desfamilizacin se centra en la autonoma que
tienen los individuos para proveerse de bienestar en una sociedad determinada
con independencia de la familia. Si se piensa en las mujeres con trabajos no
remunerados en el seno de la familia y que no forman parte del mercado
laboral (situacin de buena parte de las mujeres en los pases de Amrica
Latina y de una parte importante en los pases europeos mediterrneos), es
evidente que el concepto de desmercantilizacin es insuficiente para hablar de
rgimen emancipador. No se puede intentar desmercantilizar un fenmeno que
70

previamente no est mercantilizado y, por tanto, hay que buscar otro

mecanismo de emancipacin que sea til en estos casos.

Figura 1. Rombo de la provisin de servicios y de bienestar.

Sector Pblico

Modelo
institucional
(Suecia)

Modelo
conservadorcontinental
(Alemania)

Tercer
Sector

Modelo
conservadormediterrneo
(Espaa)

Familia

Modelo
residual
(EE.UU.)

Mercado

Fuente: Elaboracin propia a partir de Esping-Andersen (1993).

Los intercambios en la familia funcionan por lo general sobre la base de nexos

de reciprocidad, en el mercado se intercambian recursos y en el Estado los
intercambios se basan en la redistribucin. La redistribucin que potencia el
Estado debe entenderse como un cambio en la asignacin original de riesgos
sociales entre los ciudadanos. Es decir, el Estado colectiviza los riesgos y los

71

redistribuye.

Utilizar

los

conceptos

de

desmercantilizacin

de

desfamiliarizacin es til para analizar los diferentes modelos de Estado de

bienestar y de sector pblico, ya que cada fuente de produccin de bienestar
soporta responsabilidades diferentes a la hora de proteger a los individuos (ver
tabla 2).
El primer modelo de rgimen de bienestar, siguiendo a Gsta Esping-Andersen
(1993)

es

el

denominado

institucional,

caracterstico

de

los

pases

escandinavos. En estos pases la dependencia de la familia es mnima porque

la unidad bsica de proteccin es el individuo y, de esta forma, se evita que la
familia sea la referencia para otorgar derechos o deberes sociales a sus
miembros. Se trata de un Estado de bienestar muy desfamiliarizado y basado
en la ciudadana y en el que la provisin estatal de servicios es de carcter
universal. El sector pblico de este modelo es muy importante, proveyendo
todo tipo de servicios y redistribuyendo las rentas, lo que implica tambin un
nivel de desmercantilizacin muy acentuado. La desmercantilizacin es en
estos casos tan elevada que los derechos de los individuos son bastante
independientes del mercado (de su posicin en la escala productiva). Este tipo
de Estado de bienestar se denomina tambin modelo socialdemcrata y en un
plano ms operativo puede destacarse como caracterstica bsica que su
financiacin corre a cargo de los fondos del Estado, cubiertos con impuestos
directos muy progresivos, administrados fundamentalmente por los gobiernos
centrales y locales. La presin fiscal es elevada pero tambin lo son la cuanta
y la profundidad de la prestacin directa de servicios pblicos (no nicamente
transferencias). Se trata de servicios cuya financiacin, gestin y provisin son
pblicas. Cabe sealar, tambin, que la provisin pblica de servicios, en
particular servicios sociales, es una fuente de creacin de empleo muy
importante en estos pases.
El modelo de Estado institucional vincula la provisin pblica de los servicios
con la equidad, por lo tanto queda descartada la provisin privada de servicios
pblicos, al considerarse que genera asimetras sociales). Es inviable entonces
la aplicacin de buena parte de las estrategias e instrumentos de la Nueva
Gestin Pblica.
72

El segundo gran modelo de rgimen de bienestar es el llamado residual,

seguido especialmente en los Estados Unidos, pero tambin en otros pases de
tradicin anglosajona (como el Reino Unido a partir de las reformas
conservadoras durante las dos dcadas pasadas). En este caso, la
dependencia de la familia no tiene por qu ser elevada ya que este modelo
pretende evitar prejuzgar los modos de vida privados elegidos por los
individuos (en la lnea del liberalismo poltico ms ortodoxo). Sin embargo, en la
prctica, esta tesis no es tan neutral como se pretende, puesto que la no
intervencin es una decisin poltica pero, sobre todo, es una eleccin que
perpeta un status quo en el que la familia (y, en especial, las mujeres) soporta
con frecuencia cargas importantes en la provisin de bienestar. En teora, en
este modelo liberal de base individualista no se parte de un concepto elaborado
de familia, pero al mismo tiempo no se implementa una poltica de
emancipacin (desfamiliarizacin) relevante. En estos Estados es el mercado
quien est en la base de la estructura de produccin de bienestar y el Estado
tiene slo un papel asistencial menor.
La consecuencia de esta articulacin es que el parmetro de solidaridad est
muy limitado ya que la asistencia pblica se focalizada en grupos concretos
que han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio bienestar, lo que da
un tinte de provisin de caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera
dualismo social (se habla cada vez ms de insiders y outsiders para referirse,
respectivamente, a los individuos para quienes el mercado es una respuesta y
para quienes es insuficiente). No existe, por lo tanto, una verdadera estructura
estatal de redistribucin de riesgos porque se tiene una concepcin del
individuo que hace que esto se perciba como innecesario, ya que es
responsabilidad de cada ciudadano procurarse de su propio bienestar. Es
evidente que en este modelo, la desmercantilizacin es prcticamente
inexistente.
El modelo de Estado residual encaja a la perfeccin con la filosofa, las
estrategias y las herramientas de la Nueva Gestin Pblica, que se inspira en
los principios conceptuales de este modelo de Estado. Sus estrategias
73

vinculadas al mercado y a la eficacia y eficiencia son elementos esenciales del

mismo.

Tabla 2. Modelos de Estado del bienestar.

Sector pblico
ms implicado en
la economa
(EB institucional)

Sector pblico
menos implicado
en la economa
(EB residual)

Sector pblico implicado

en la economa
(EB conservador)

Desmercantilizacin Alta
Desfamiliarizacin
Alta
Solidaridad
Alta
Unidad bsica
Ciudadano

Baja
Mediana
Muy baja
Individuo

continental
Media
Baja
Media
Familia

Ejemplos

EE.UU.,
Reino Unido

Austria,
Alemania

Suecia,
Finlandia
Fuente: Ballart, Rami (2000).

mediterrneo
Media
Muy baja
Media
Familia
Espaa,
Portugal

El tercer modelo de rgimen de bienestar es el continental europeo, tambin

denominado

conservador. En

trminos

generales

se

define

por

ser

eminentemente familiarista, ya que su andamiaje de proteccin se fundamenta

en la existencia hombres con carreras profesionales ininterrumpidas que suelen
necesitar de una familia que se responsabilice de los menores, los ancianos y
los enfermos. Como la unidad bsica es un hombre con una carrera profesional
regular, entre los 18 y los 65, ste es un estndar que resulta difcil de alcanzar
para una parte importante de las mujeres de los pases que siguen este
modelo. En lo relativo a la desmercantilizacin este sistema es algo ambiguo.
Al existir seguros pblicos o sociales puede entenderse que no se confa en el
buen funcionamiento de la cobertura a travs de seguros privados del mercado
pero la dependencia del trabajo (que ofrece el mercado) es muy alta.
El rol del Estado como fuente de produccin de bienestar consiste en la
provisin de seguros pblicos (sanidad, pensiones, desempleo y, en menor
medida, educacin y servicios sociales). Este modelo, de corte cristianodemcrata depende de las contribuciones de empresarios y trabajadores, que
condicionan ms o menos directamente las prestaciones posteriores. Por tanto,
su financiacin no se basa en impuestos generales sino en cotizaciones a un
74

sistema diferenciado de Seguridad Social. Estos fondos suelen ser controlados

por un mecanismo institucional tripartito, formado por el Gobierno, los
sindicatos y las asociaciones empresariales. La provisin de servicios en este
modelo puede ser tanto pblica como privada, ya que existen diversos tipos de
mecanismos y es muy frecuente el sistema de copago (cierta contraprestacin
monetaria directa por la percepcin del servicio pblico).
Se trata de un mecanismo que no es igualitario en su estado puro, pero que
pretende favorecer la equidad. El tipo de solidaridad es corporativo, es decir,
organizado por grupos de ocupacin que constituyen un universo de riesgos
particulares. El nivel de corporativismo (grado de uniformidad de los
regmenes) es variable entre los diversos Estados y a menudo tiene bases
histricas y tradicionales. Por ejemplo en Italia, donde existe una gran
segmentacin social, hay aproximadamente 130 fondos pblicos de pensiones
diferentes basados en la ocupacin y en Francia se estima que pueden
alcanzar los 300.
El modelo de Estado continental europeo o conservador tiene capacidad para
absorber una parte de las estrategias de la Nueva Gestin Pblica pero tiene
dificultades en su implementacin debido a las complejidades corporativas
asociadas a este modelo de Estado.
Finalmente, debe destacarse que dentro del modelo conservador o continental
los pases del sur de Europa del rea del Mediterrneo (entre ellos Espaa)
han configurado un submodelo que posee algunas peculiaridades. En estos
pases tambin ha habido una extensin del sistema de pensiones y del
sistema sanidatario a toda la poblacin, y los impuestos o contribuciones se
basan en los rendimientos del trabajo. La administracin de estos recursos
corresponde al Gobierno central y la provisin de servicios era llevada a cabo
en su mayora, hasta hace pocos aos, por instituciones pblicas. Otra
caracterstica es que son pases con un nivel de gasto social relativamente bajo
en comparacin con las medias europeas, ya que existen administraciones
pblicas bastante rgidas. Esto se debe a que, al contrario de lo que ocurre con
el modelo institucional, el desarrollo de las transferencias econmicas es mayor
75

que el de los servicios pblicos. Pero, la principal caracterstica de este

submodelo europeo-mediterrneo reside en que el familiarismo es mucho ms
elevado que en el resto de Estados continentales, debido a la tradicin y
arraigo de la religin catlica. Las unidades familiares son las que por lo
general se utilizan como base para el clculo de derechos, en lugar de ser el
individuo, como sucede en los pases que integran el modelo institucional
anterior.
El Estado en este modelo es subsidiario de la institucin familiar. Estos pases,
por ejemplo, han soportado en los ltimos aos elevadsimos niveles de
desempleo sin que las instituciones pblicas hayan podido asegurar subsidios
para todos los parados. En estas situaciones de crisis las familias han actuado
como pequeas unidades de redistribucin de los recursos y, quizs por este
motivo, no ha existido conflicto social. Por esta razn, se suele justificar a
menudo en la tipologa el establecimiento de esta cuarta categora de Estados,
que se fundamenta en la promocin de valores tradicionales familiares.
Se ha podido apreciar, con la ayuda de estos modelos del Estado de bienestar,
la existencia de diferentes tipos de sector pblico. En el rgimen de bienestar
institucional el sector pblico es el eje del sistema, presta todo tipo de servicios
mediante instituciones pblicas e interviene directa e indirectamente sobre la
economa de mercado. Los pases que siguen este modelo tienen elevadsimos
porcentajes de gasto pblico con relacin al Producto Interior Bruto (PIB) y
poseen un volumen muy importante de empleados pblicos. En el rgimen de
bienestar residual el sector pblico tiene un protagonismo mucho menor, sus
intervenciones son mnimas y presta pocos servicios pblicos. Los pases que
siguen este modelo tienen bajos porcentajes de gasto pblico con relacin al
PIB y poseen un volumen reducido de empleados pblicos. En el rgimen de
bienestar conservador o continental el sector pblico adopta una posicin
intermedia, con un elevado protagonismo en algunos servicios y con escaso en
otros. Es un sistema donde el peso no reside ni en el Estado, ni en el mercado,
ni en la familia sino en un punto intermedio (salvo en los pases europeos
mediterrneos, donde la familia tiene un gran peso). Los pases que siguen

76

este modelo tienen un gasto pblico de nivel medio-bajo o medio-alto, segn

los casos, y unos volmenes variables de empleados pblicos.
Finalmente, debe aadirse que en la actualidad los tres regmenes de bienestar
estn en una situacin de cambio que hace complejo el rol que debe jugar en
cada uno de ellos el sector pblico. El modelo institucional de los pases
escandinavos, que es el ms esttico de todos los modelos, va abriendo
espacios hacia el mercado acercndose al modelo continental o conservador.
El modelo residual busca suavizar su dureza acercndose al submodelo
europeo-mediterrneo. En este sentido, la conocida tercera va de Blair
diseada por Giddens (1999) descubre las virtudes del submodelo europeomediterrneo de base familiar. Finalmente, el submodelo conservadormediterrneo va abandonando paulatinamente, por razones de modernidad
social, su dependencia de la familia y tiende a adoptar algunos elementos del
modelo residual. A todos estos cambios hay que aadir el vigor con el que ha
surgido el denominado tercer sector (ONGs, fundaciones, etc.) que aparece
como un complemento a los servicios pblicos pero que con el tiempo tiende a
funcionar bajo parmetros similares a los que operan en el mercado. En
definitiva, todo est cambiando y es muy difcil precisar los destinos finales de
estas transformaciones y, por lo tanto, no es posible definir con claridad el
papel que tendr que jugar en un futuro el sector pblico en cada escenario.
De todos modos, la mayora de los pases (en especial los de Amrica Latina y
los pases de la Europa mediterrnea) no poseen modelos de Estado
claramente institucionalizados. Ms bien poseen modelos mixtos o hbridos que
estn en proceso de transicin y cuyos componentes son tan tiernos que la
aplicacin de las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica,
adems de ser absorbidas sin resistencias, suponen la adopcin de parmetros
propios del modelo de Estado residual o del neomodelo de Estado hbrido,
aparentemente progresista, vinculado al gobierno laborista britnico presididos
por Tony Blair. Esta es la situacin presentada al principio del subapartado: los
instrumentos de la Nueva Gestin Pblica (el cmo) tienen capacidad para
contribuir de forma decisiva a definir un nuevo modelo de Estado (el qu).

77

3.2 Los problemas de imitar modelos institucionales de otras tradiciones

administrativas.
Como se ha hecho referencia, las estrategias modernizadoras de la Nueva
Gestin Pblica se originan en pases como Gran Bretaa, Estados Unidos,
Canad, Australia y Nueva Zelanda, paradigmas del modelo anglosajn de
Administracin pblica. La hiptesis de este apartado es que la Nueva Gestin
Pblica est ntimamente vinculada con el diseo institucional de estos pases
y que cuando se intenta implantar en naciones con diferentes diseos
institucionales, como por ejemplo los pases latinos, los instrumentos de la
Nueva Gestin Pblica pierden buena parte de sus supuestas bondades y se
transforman en estrategias que dificultan, generando disfunciones, la
consecucin de eficacia y eficiencia en las instituciones pblicas que han
decidido importarlas.
En este subapartado se analizarn secuencialmente tres dimensiones: una
primera que intenta responder por qu los pases latinos han decidido implantar
instrumentos vinculados a instituciones que les son extraas, una segunda
dimensin que demuestra las dificultades y los fracasos asociados a la
implantacin de estrategias que forman parte de modelos administrativos
ajenos y, finalmente, una tercer dimensin que se propone explicar las causas
concretas que hacen que la Nueva Gestin Pblica pueda ser exitosa en los
pases anglosajones y un fracaso en los pases latinos. Para estas tres
argumentaciones se utilizar el bagaje conceptual que ofrece el enfoque terico
del neoinstitucionalismo, desarrollado en el captulo anterior.
El anlisis de los procesos de cambio del entramado institucional que implican
las estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica, considerando el
predominio de los referentes externos, en las administraciones pblicas latinas
puede asociarse a procesos de isomorfismo institucional. Pero, por qu los
pases latinos tienden a copiar las estrategias modernizadoras de los pases
anglosajones? La respuesta es compleja. En los pases de Amrica Latina se
78

produce una sinergia entre el isomorfismo coercitivo, de la mano de diversos

organismos econmicos internacionales, y el isomorfismo mimtico.
En cambio, en los pases de la Europa mediterrnea predomina de forma clara
el isomorfismo mimtico. La copia o mimetismo por parte de los pases latinos
de las estrategias modernizadoras de los pases anglosajones se produce
debido a que en estos pases una parte significativa de sus elites polticas y
administrativas se han formado acadmicamente en EE.UU. y en Gran
Bretaa. Estas elites optan por un modelo intelectualmente prximo pero, en
cambio, muy alejado de las realidades administrativas de sus propios pases.
Otros argumentos que explican el fenmeno del isomorfismo mimtico son la
comodidad y el temor. Comodidad en el sentido que es ms fcil copiar recetas
modernizadoras inventadas y probadas por otros que buscar y encontrar desde
dentro las soluciones. El temor se refiere a que es ms fcil impulsar
estrategias modernizadoras legitimadas en el exterior, en pases ms
avanzados, que exponerse a implantar estrategias autctonas que, en caso de
fracaso, pueden ser objeto de feroces crticas.
Pero el problema reside en que algunos instrumentos que funcionan bien en el
modelo anglosajn pueden tener impactos negativos en el modelo continental de
Administracin, ya que los contextos institucionales y sociales son distintos.
Adems, cuando se replican los modelos anglosajones en los pases latinos no
se logra incorporar los matices ocultos que son la clave del xito de estos
modelos y estrategias en los pases de origen. En este sentido, a partir de los
canales que propician el isomorfismo institucional, el siguiente elemento a
considerar

es

el

proceso

de

institucionalizacin

de

las

pautas

de

comportamiento importadas. Los procesos de institucionalizacin se refieren a

las dinmicas a travs de las cuales una determinada estructura, creencia o
actividad se inserta en el marco institucional, es decir, se acepta sin discusin y
se incluye en los mecanismos de reproduccin del isomorfismo institucional.
Esta aceptacin recproca por parte de un conjunto de actores de una pauta de
actuacin, como respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, supone su
insercin en las dinmicas de funcionamiento habitual de las organizaciones.
En este sentido se recupera la pauta de actuacin en respuesta a una misma
79

situacin, sin cuestionar su origen o mantenimiento y desarrollando a su

alrededor un conjunto de creencias que le dan coherencia con el resto del
marco institucional en el que se inserta (Tolbert, Zucker, 1996).
En este proceso de institucionalizacin, sin embargo, suelen aparecer las ya
mencionadas situaciones de decoupling, entendidas como desajustes entre las
instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organizacin. En este
sentido, diversos autores han indicado la desvinculacin de las estructuras
formales entre s y respecto a las actividades desarrolladas habitualmente
(Meyer, Rowan, 1991; Meyer, Scott, 1992; Tolbert, Zucker, 1996).
El resultado final suele traducirse en una apariencia institucional que se refleja
en determinadas estructuras orgnicas y en procesos formales, con
denominaciones similares a las de las organizaciones que se han tomado como
referentes, y que contrastan con unas dinmicas muy distintas de
funcionamiento. El decoupling genera una suerte de organizacin informal, una
determinada interpretacin de las instituciones, que se corresponde con los
valores, pautas de conducta y procesos de trabajo habituales en el contexto
organizativo en el que se aplican. Ms que valorar el decoupling como una
supuesta perversin del espritu de la nueva institucin, un planteamiento
prctico y proactivo debe valorar el decoupling como una dinmica natural que
facilita que la institucin se acople en el contexto organizativo (Salvador, 2001).
Ello no es bice, sin embargo, para comprobar si realmente estas variaciones
desvirtan los supuestos beneficios asociados a la adopcin de la nueva
institucin (en este caso las estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin
Pblica) en el sentido que el decoupling supone un cambio que no cambia el
funcionamiento real de la organizacin. Este fenmeno tambin edifica un
modelo mixto entre el nuevo diseo institucional y el antiguo, situacin que
genera complejidades y, en ocasiones, caos organizativo.
El fenmeno del decoupling y la incapacidad para copiar los aspectos ocultos
y ms finos de las estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica
son dos razones que pueden explicar el fracaso de la implantacin de los
parmetros de la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos. Adems, estos
pases poseen unos modelos institucionales que hacen que buena parte de las
estrategias

de

innovacin

de

la

gestin

pblica

sean

difcilmente
80

implementables. Nuevamente aparecen las diferencias, desde una perspectiva

distinta de la analizada en el apartado anterior, entre los modelos de Estado
anglosajones y los modelos de Estado latinos. El modelo de Estado de los
pases anglosajones representa una combinacin de Estado Soberano y
Estado Supermercado1 (March, Olsen, 1997, Villoria, Iglesias, 2000) (ver tabla
3) cuyos componentes facilitan cambios radicales dentro de los lmites de un
sistema democrtico, lo que implica que pueden absorber con facilidad las
estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica. En cambio, los
pases latinos siguen ms las pautas del denominado Estado corporativo
(especialmente en los pases de Amrica Latina) combinado con algunos
elementos de Estado institucional2 (March, Olsen, 1997) en el caso de los
pases latinos mediterrneos ms desarrollados, que hace que tengan grandes
dificultades para absorber las transformaciones propuestas por la Nueva
Gestin Pblica.
En definitiva, los elementos que bloquean en los pases latinos una parte de las
estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica (siguiendo a
Barzelay, 2000; Villoria, Iglesias, 2000): y que, en todo caso, slo son
permeables a cambios de carcter incrementalista y que facilitan el decoupling
y los modelos institucionales mixtos, son los siguientes:
- Ningn actor posee peso suficiente para romper el equilibro que
mantiene el sistema administrativo tradicional.
- No existe ninguna institucin que tenga en rgimen de monopolio la
renovacin de la gestin pblica.
- Los programas de renovacin de la gestin pblica no forman parte de
la agenda por la apata y el desinters de la ciudadana.
- Los gobiernos estn ocupados en polticas pblicas con un fuerte peso
poltico y de inters general que no dejan tiempo para plantearse los
problemas y disfunciones vinculados a la gestin.

La Nueva Gestin Pblica es un producto de este modelo de Estado, pero en otros contextos
institucionales este modelo de Estado es el resultado de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica.
2
De todos modos, el modelo de Estado institucional es un reflejo de los pases del norte de Europa, en
especial, de los pases escandinavos.

81

- Los empleados pblicos dedicados a definir la poltica de la gestin

tienen mucha autonoma al no ser el centro de atencin poltica.

Tabla 3. Modelos de Estado y cambio institucional.

Pases anglosajones
Estado
Estado
Soberano
Supermercado

Pases latinos
Estado de
Estado
Negociacin
Institucional
Corporativa
Caractersticas
- Quin gana
- Los
- Las bases
- El poder
las
ciudadanos
del Estado
poltico debe
elecciones
son clientes.
son la
someterse a
tiene
- El Estado es
negociacin y
los valores y
autoridad,
un proveedor
el
creencias
legitimidad y
ms de
compromiso.
compartidos
poder para
bienes y
- Preocupan
por la
promover el
servicios.
los
poblacin
cambio
- El factor
problemas
que estn por
institucional.
tcnicos de la
encima de la
clave es la
- La burocracia
gestin de
democracia
eficiencia, la
es un
servicios
numrica.
flexibilidad y
instrumento
sociales.
- Los
el ahorro.
neutral al
- Hay partidos
empleados
- El sector
servicio del
pblicos
privado es el
fuertes
gobierno.
sirven los
modelo a
ideologizados
intereses
imitar.
.
generales
- Los
- Los
ms que al
empleados
empleados
gobierno y
pblicos
pblicos
controlan a la
tienen mucha
deben
clase poltica.
fuerza en la
transformar
determinaci
su cultura
n de las
hacia una
polticas
cultura
pblicas.
empresarial.
Dinmica de
- Cambios
- Los cambios - Cambio
- Cambio
Cambio
radicales
radicales son
incremental.
evolutivo.
dentro de los
posibles pues
Opciones
- Las
lmites de un
la
blandas.
reorganizacio
sistema
adaptabilidad - El nivel
nes suelen
democrtico.
y la
poltico no
formalizar
supervivencia
puede
desarrollos
son valores
cambiar
ya ocurridos.
destacados.
libremente el
modelo de
gestin. ste
debe ser
negociado
con los
distintos
colectivos.
Fuente: Elaboracin propia a partir de March, Olsen (1997).

82

3.3 El impacto sobre la cultura organizativa: las implicaciones de una

cultura empresarial en el sector pblico.
Como se ha sealado en el captulo 1, la cultura organizativa es el ambiente
que se respira en una organizacin, los rituales y costumbres, las leyendas, los
smbolos, etc. Puede ser definida como el producto de un proceso dinmico por
el cual los miembros de una organizacin aprenden las respuestas que deben dar
a situaciones problemticas (Deal, Kennedy, 1999). La cultura tiene que ver con
las suposiciones y creencias que comparten los miembros de una organizacin y
que, a menudo, son la clave explicativa de comportamientos o situaciones que
pueden parecer en ocasiones previsibles y, en otras, sorprendentes. Es decir, se
puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de
forma regular en la relacin entre los individuos que forman parte de una
organizacin, los valores dominantes aceptados, la filosofa que orienta la poltica
de la organizacin hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas de juego
para moverse y progresar dentro de la organizacin, etc.
La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la
dinmica y eficacia de las organizaciones, influyendo de forma muy directa en
el comportamiento y en los resultados de las organizaciones. Sus funciones
son (Rami, 1999):
- Define lmites, estableciendo distinciones entre una organizacin y otra.
Las personas internas y externas identifican con claridad que estn en el
interior de una determinada organizacin con unas especificidades
ambientales distintas a las de su entorno.
- Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organizacin.
Las personas que integran la organizacin reconocen sus elementos
diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura organizativa se
convierte en un instrumento que da sentido a actitudes y modelos de
comportamiento con una cierta autonoma a los valores sociales de

83

carcter general. Se podra decir que una cultura organizativa fuerte

genera un sentimiento similar al de nacionalidad entre sus miembros.
- Facilita la creacin de un compromiso personal con los objetivos
organizativos; es decir, genera compromisos amplios que permiten
superar parcialmente los intereses egostas de cada individuo y grupo.
En este sentido, una cultura organizativa fuerte permite superar la
fragmentacin de objetivos, intereses y estrategias.
- La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre
los miembros de una organizacin en el sentido que stos

suelen

comportarse de forma previsible ante determinados estmulos gracias a

unos valores y tradiciones.
La Administracin pblica no posee una nica cultura organizativa sino que al
tratarse

de

un

enorme

conjunto

de

organizaciones

que

desarrollan

competencias muy diversas agrupa varias culturas organizativas. Es, en

conclusin, una macroorganizacin donde coexisten diversas culturas. La
Administracin pblica como organizacin multicultural (Rami, 1999) no ha
sido todava analizada aunque sugiere algunos temas a tratar. Una de las
cuestiones ms interesantes a analizar podra ser de qu manera la
multiculturalidad de la Administracin pblica puede generar diversos conflictos
por la inevitable confrontacin entre varias pautas culturales. Tiene la
Administracin pblica una cultura y unos valores burocrticos? En parte s,
pero tambin, y desde hace mucho tiempo, es una organizacin multicultural y
todava este hecho aun no ha sido asumido.
Existen diferentes tipos de cultura organizativa, asociados a distintas
categoras

de

organizaciones.

Cualquier

organizacin

puede

tener

especificidades derivadas de su fundador, historia y miembros ms relevantes,

por lo que puede ser difcil encontrar dos organizaciones con exactamente la
misma cultura organizativa. De todos modos, si se evita analizar las variables
ms particulares, pueden encontrarse distintos tipos o modelos de cultura
organizativa. Una distincin bastante utilizada en la literatura organizativa, por
ejemplo por el guru Handy, es la de distinguir cuatro grandes modelos de cultura
organizativa (Mas, Rami, 1997):
84

a) Modelo Zeus: es una cultura organizativa asociada a valores

familiares articulados en torno al lder de la familia. Los mitos, valores e
ideologa estn muy relacionados con la figura del lder. Se trata de un
modelo de cultura ligada a organizaciones pequeas y medianas de
carcter familiar, que equivale a la estructura simple de Mintzberg (1990).
b) Modelo Apolo: hace referencia a una cultura organizativa con unos
valores e ideologa de carcter burocrtico similares a los que operan en
las burocracias maquinales de Mintzberg (1990).
c) Modelo Dionisio: se trata de una cultura organizativa muy variable que
est asociada a los mitos, valores e ideologa particulares de los
miembros de la organizacin en el nivel profesional y personal. Los
objetivos de la organizacin tienden a satisfacer los objetivos individuales
de los miembros de la misma. Las burocracias profesionales de Mintzberg
(1990), como las universidades, centros sanitarios o gabinetes jurdicos,
poseen las caractersticas generales de este modelo de cultura
organizativa. Cada rol profesional tiende a generar de forma autnoma
sus objetivos y dinmicas de trabajo y su propia cultura organizativa.
d) Modelo Atenea: es un modelo de cultura organizativa con unos
valores e ideologa vinculados a los procesos tecnolgicos y que
modifican sus contenidos en funcin de los cambios en el entorno (cultura
contingente) y que suele ir asociada a empresas de alta tecnologa que
configuran organizaciones complejas y descentralizadas (parecidas al
modelo divisional y a la adhocracia de Mintzberg, 1990).

Cul es la cultura organizativa de las administraciones pblicas? Si se

toman en consideracin los modelos anteriores la respuesta es sencilla: el
modelo de cultura Apolo. De todos modos, esta asociacin sera una
simplificacin excesiva ya que las administraciones pblicas acogen una gran
variedad y diversidad de organizaciones que representan diferentes modelos de
85

cultura organizativa. Pueden encontrarse, con facilidad, organizaciones pblicas

que responden a los cuatro modelos de cultura organizativa:
Modelo cultural Zeus: el ejemplo ms relevante seran los pequeos
ayuntamientos en los que los alcaldes ejercen un gran liderazgo y tienen
un gran dominio de la organizacin. Estos ayuntamientos mantienen una
cultura organizativa vinculada a los valores e ideologa de sus alcaldes.
No hay gran diferencia entre la cultura de una pequea organizacin
empresarial articulada en torno al propietario y la cultura de una
ayuntamiento centrada en el figura del alcalde. Otros ejemplos de modelo
cultural Zeus en la Administracin pblica son todas aquellas
organizaciones (direcciones generales, organismos autnomos, etc.) muy
jvenes, con pocos aos de existencia, que suelen depender de las
pautas de comportamiento (valores e ideologa organizativa) de sus
lderes-fundadores.
Modelo cultural Dionisio: las organizaciones pblicas que agrupan
mayoritariamente roles profesionales muy acentuados responden a este
modelo: centros hospitalarios dominados por el personal mdico y de
enfermera, centros educativos dominados por el personal docente,
unidades de asistencia social dominados por los trabajadores sociales,
etc. La importancia cuantitativa y cualitativa de estas competencias y de
estos roles profesionales en el sector pblico implican que una parte muy
significativa de las administraciones pblicas respondan a este modelo
cultural.
Modelo cultural Atenea: existen algunas organizaciones pblicas,
relativamente minoritarias, que responderan a estos parmetros
culturales: centros informticos, centros de investigacin y desarrollo, etc.
Modelo cultural Apolo: el modelo de cultura organizativa asociado
substantivamente a la Administracin pblica no es la cultura organizativa
cuantitativamente ms presente en las organizaciones pblicas. De todos
modos, a nivel conceptual es muy importante ya que las organizaciones
86

pblicas centrales, que son las que dirigen y controlan los programas
pblicos, suelen responder a este modelo de cultura organizativa. Los
ministerios de la Administracin General del Estado, los departamentos de
las administraciones autonmicas y las unidades centrales de las
administraciones locales siguen con bastante fidelidad los parmetros
culturales de tipo burocrtico del modelo Apolo.
Pero, como ya se ha mencionado, la Administracin pblica no posee una nica
cultura organizativa. La Administracin pblica es una macroorganizacin donde
coexisten diversas culturas. Una de las cuestiones ms interesantes a analizar
en este sentido podra ser como la multiculturalidad de la Administracin pblica
puede generar diversos conflictos por la inevitable confrontacin entre varias
pautas culturales. Un mismo complejo organizativo puede agrupar un gabinete
jurdico, unos servicios internos de gestin econmica y de personal y unos
servicios sectoriales asociados a profesiones altamente institucionalizadas (p.e.
sanidad, asistencia social). Cada uno de estos sectores de gestin poseen su
propia cultura organizativa y, en algunos casos, no existe ningn parmetro
cultural comn que favorezca una mnima cohesin cultural. Pero la diversidad y
el conflicto cultural en la Administracin pblica pueden tener efectos positivos y
negativos:
- La riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita
disear y gestionar programas pblicos complejos que requieren la
participacin de una pluralidad de valores culturales.
- Puede existir una cultura organizativa dominante que anule al resto de
culturas que coexisten en una organizacin. En este sentido es bastante
usual que la cultura Apolo de carcter burocrtico, vinculada a las
unidades ms poderosas, se imponga al resto de los modelos culturales.
Esta situacin suele generar una gran desmotivacin en los mbitos de
gestin y en los colectivos profesionales que poseen unos valores
culturales marginados. Adems, se pueden generar perversidades en la
gestin: un hospital o una universidad que est dominada por parmetros
culturales burocrticos tendr un nivel de eficacia muy bajo.
87

- El mximo responsable de la organizacin puede jugar distintas

estrategias: una estrategia negativa si defiende y representa un nico
modelo cultural o una estrategia positiva si es capaz de sacar partido a la
diversidad cultural jugando estratgicamente con ella a la hora de dirigir la
organizacin hacia la consecucin de sus objetivos.
Cules

son

los

valores

que

acechan

la

cultura

administrativa

contempornea? Valores superficiales emergentes, malos valores resistentes y

buenos valores pblicos anorxicos.
a) Valores superficiales emergentes.
Peters y Waterman en su clebre obra En Busca de la Excelencia(1982) y
Peters

en

Reinventando

la

Excelencia

(1992)

consideran

que

las

organizaciones excelentes, triunfadoras en los aos 80, tienen culturas fuertes

con valores compartidos. Los valores ms importantes a los que hacen
referencia estos autores son:

La tendencia a la accin, el espritu prctico.

La cercana con el cliente, adaptndose a sus necesidades.

El estmulo de la autonoma y la iniciativa.

La flexibilidad, entendida como la capacidad constante de

adecuarse a los cambios que experimenta el entorno.

El favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de

profesionales reducidos.

Las organizaciones que posean estos valores como centrales en su cultura

organizativa sern proclives al xito. Pero los planteamientos prescriptivos a
nivel de cultura organizativa estn lejos de ser acertados ya que buena parte de
las empresas modelo de Peters y Waterman en los aos 80, a las que era
necesario copiar si se deseaba alcanzar el esquivo xito empresarial,

88

desaparecieron o entraron en profundas crisis durante los aos 90 (Micklethwait,

Wooldridge, 1998; Deal, Kennedy, 1999).
En definitiva, no existen unos valores e ideologa organizativa infalibles para
afrontar los cambios y las turbulencias contemporneas de los entornos que
tienen que afrontar todas las organizaciones, incluidas las organizaciones
pblicas. A nivel de Administracin pblica, no es posible siquiera afirmar que la
cultura burocrtica sea una cultura negativa.
b) Malos valores resistentes
La cultura burocrtica puede ser negativa para afrontar la gestin de
determinados servicios pblicos (p.e. servicios sociales) que requieren
planteamientos postburocrticos, pero la cultura burocrtica puede ser necesaria
y difcilmente mejorable en algunos mbitos de gestin pblica como pueden ser
los servicios comunes, la gestin tributaria, la regulacin y el control, etc. En este
sentido, no hay que confundir la cultura burocrtica con una suerte de cultura
burocrtica perversa analizada por autores como Crozier (1974) y que se ha
configurado en una imagen muy popular entre los ciudadanos pero no siempre
acorde con la realidad de muchas de las administraciones.
La cultura burocrtica perversa que est asociada al papeleo indiscriminado, a
un hipercontrol formal, a la utilizacin de las reglas como mecanismos de
blindaje corporativo, etc., es, sin lugar a dudas, una cultura nociva para las
organizaciones pblicas que dificulta la eficacia y la eficiencia en su gestin y
que deslegitima las actuaciones pblicas. Esta cultura parcialmente extendida en
algunas de nuestras administraciones es una cultura que hay que erradicar. Sin
embargo, todava existen miembros en algunos mbitos de gestin pblica que
se enorgullecen de unas pautas corporativas que maximizan los derechos
laborales y minimizan las obligaciones de los servidores pblicos.
c) Buenos valores pblicos pero anorxicos

89

Uno de los problemas bsicos en el nivel de la cultura organizativa de la

Administracin pblica no reside en la poco extendida cultura burocrtica
perversa sino en la ausencia en algunas administraciones de unos valores
especficos asociados a la gestin pblica. Algunos valores que habra que
potenciar al mximo en las organizaciones pblicas son, segn el Instituto de
Estudios Fiscales (1997):

La lealtad institucional: se debe exigir que la actuacin de los

empleados pblicos se dirija a la atencin prioritaria de los fines
constitucional

legalmente

asignados

al

servicio

pblico,

orientando su esfuerzo profesional al servicio pblico con

dedicacin y fidelidad.

La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos

bsicos en la actitud del empleado pblico hacia el exterior y hacia
la institucin a la que forma parte. Esto significa que deben
respetarse en toda su amplitud las incompatibilidades que permiten
superar posibles conflictos de intereses. Debe buscarse el
equilibrio, evitando sacrificios desproporcionados en relacin con
los

objetivos

alcanzables.

Deben

evitarse

las

relaciones

profesionales y econmicas privadas que estn directamente

relacionadas con las actividades desempeadas como empleados
pblicos.

La competencia tcnico-profesional: debe existir una preocupacin

constante por la propia capacitacin tcnica, imprescindible para el
correcto desempeo de las funciones que tenga encomendadas,
as como por la calidad de su trabajo. Los empleados pblicos
deben buscar la eficacia en la utilizacin de los recursos puestos
por la sociedad en manos de la Administracin Pblica para el
cumplimiento de sus fines. De todos modos, la bsqueda de la
eficacia no debe conseguirse nunca mediante la vulneracin de
cualquiera de los otros valores fundamentales.

90

La confidencialidad: muchos empleados pblicos utilizan para su

gestin informaciones calientes de los ciudadanos o de
determinados programas pblicos en fase de gestacin que deben
mantenerse en la ms absoluta confidencialidad y no pueden ser
utilizados en beneficio propio o en beneficio de terceros.

El respeto a las personas: el puesto crucial que desempea un

empleado pblico ante la sociedad le obliga a ser extremadamente
cuidadoso en el trato con las personas, tanto en lo que se refiere al
respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos con los que
se relaciona con su actividad pblica, como en la asuncin y apoyo
de las legtimas aspiraciones de desarrollo personal de las
personas con las que comparten las tareas.

La OCDE (1998), aporta una visin ms estructurada de los valores al disear

una infraestructura de la tica pblica, que agrupa un compromiso y
responsabilidad del liderazgo poltico, un control y responsabilidad que se deriva
del marco legal, una orientacin deontolgica y adaptacin profesional y,
finalmente, unas condiciones de gestin vinculadas a las especificidades del
sector pblico:

Compromiso y responsabilidad del liderazgo poltico: supone una

precondicin para alcanzar la eficacia del resto de los elementos
de la infraestructura de la tica pblica. El comportamiento de los
polticos tiene una dimensin simblica muy importante y una
dimensin prctica muy relevante en los procesos de rendimiento
poltico de cuentas a los electores y en elaborar la normativa que
regula las actuaciones pblicas.

Control y responsabilidad que se deriva del marco legal: consiste

en imponer lmites al comportamiento de los empleados pblicos y
en controlar su observancia. Suele ser la estrategia ms utilizada,

91

por su simplicidad, pero cuya eficacia puede ser nula si no se

cumplen el resto de las dimensiones. Existen otros mecanismos de
responsabilidad (definicin exhaustiva de procesos administrativos,
auditoras y comisiones de supervisin, etc.) que pueden ser
bastante efectivos en determinadas situaciones y condiciones.

Orientacin deontolgica y adaptacin profesional: los cdigos de

conducta perfilan los principios ticos aplicables a todo un servicio
pblico o un departamento u organismo en concreto. El cdigo de
conducta de una entidad agrupa una declaracin de los valores de
la entidad, la descripcin de su papel, las responsabilidades de la
entidad en relacin a sus empleados y la de stos en relacin a la
entidad, a sus clientes-ciudadanos, etc. La adaptacin profesional
consiste, en trminos generales, en mostrar a los empleados
pblicos cmo aplicar en la prctica los planteamientos normativos
y cmo ajustar los mecanismos de responsabilidad. En este
apartado la poltica de formacin de la institucin es un elemento
clave.

Condiciones de gestin vinculadas a las especificidades del sector

pblico: son las que tienen como finalidad definir un entorno
favorable para estimular comportamientos honestos. Principios
como el trato justo y equitativo a los clientes-ciudadanos y, a nivel
interno, a los empleados pblicos; la negativa de los empleados
pblicos a seguir directrices no ticas, la denuncia de las malas
conductas, etc. Adems se trata de asegurar que los empleados
pblicos tengan un sueldo digno y una seguridad en sus puestos
de trabajo. Evidentemente que el salario y la seguridad no
aseguran el respeto a los valores pblicos pero, como es posible
que empleados pblicos con inseguridad laboral y mal pagados
respeten unos valores y una tica pblica?.

92

Se ha hablado de buenos valores pblicos anorxicos, por qu

anorxicos? Todo parece indicar que la capacidad nutritiva de los valores y tica
pblica es muy elevada. Pero la cuestin reside en si el cuerpo de la
Administracin pblica tiene capacidad para sintetizar y aprovechar estos
apetitosos nutrientes. En este punto surgen relevantes dudas: los valores
asociados a la tica pblica son slo valores y, en este sentido, aparecen
profusamente en el plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de
principios, etc.) y se incorporan en el nivel del discurso. Es decir, tienen una
utilidad formal pero en la prctica diaria los comportamientos reales siguen otras
pautas de actuacin. Adems, se puede producir la paradoja que cuanto ms
elevados y profundos sean los valores pblicos ms excepcional es su
implementacin. En este sentido se puede hacer mencin a una chanza que
circula por determinados mbitos pblicos: Los principios son lo ms alto que
existe. Hay que tenerlos tan altos que, en caso necesario, se pueda pasar por
debajo de ellos (Otto Flake, citado en Tange, 1996).
Los valores y la tica pblica estn en franca desventaja con los valores
gerencialistas de carcter instrumental que van acompaados de instrumentos
que favorecen su inmediata implementacin. Debera evitarse asumir de forma
acrtica unos valores gerenciales neoempresariales, frecuentemente resultado de
la implantacin de tcnicas y recetas que los transmiten y que, con el tiempo,
favorecen su asuncin ms o menos consciente por parte los actores implicados.
En cambio los valores y la tica pblica exigen una interiorizacin prvia y su
posterior asuncin e introduccin en la gestin pblica. Una asimetra
desalentadora que suele dificultar su aplicacin efectiva.

4.- El impacto cultura de la Nueva Gestin Pblica sobre las culturas

administrativas de Amrica Latina.
En el captulo 1 se ha analizado lo que sucede cuando, de la mano de la Nueva
Gestin Pblica, se impulsa en las administraciones pblicas latinas una cultura
organizativa de carcter neoempresarial. Como se mencionara, la situacin
ms habitual que suele encontrarse es que en un mbito de gestin que
93

presenta una ausencia o una casi ausencia de cultura organizativa

cohesionada y transversal se introducen unos valores neoempresariales. El
resultado es que no hay choque entre culturas y, entonces, no hay apenas
conflicto. El resultado es que aparece una cultura organizativa de carcter
empresarial sin matices.
Pero qu sucede, en cambio, cuando la entrada de unos valores de carcter
neoempresarial choca con culturas sectoriales de carcter profesional? En estos
casos depende del tipo de cultura profesional sobre la que se impulsen los
valores neoempresariales. En algunos tipos de cultura profesional, como por
ejemplo la mdica, el choque entre culturas puede provocar una sinergia que
multiplique los efectos negativos de la cultura neoempresarial. Es decir, una
situacin peor que en el caso de ausencia de cultura previa. Otra posibilidad es
que la cultura profesional configure un tipo de organizacin que la literatura
califica como misionera (Gil, 1999); es decir, una cultura con unos contenidos
ideolgicos muy fuertes. En esta situacin si se produce un choque de culturas y
lo ms usual es que la cultura empresarial no florezca. Por ejemplo, si se intenta
impulsar una cultura neoempresarial en un mbito de gestin de bienestar social
es muy probable que exista (para bien y tambin para mal) un rechazo radical a
los nuevos valores considerados como intrusos.
Finalmente,

cuando

la

cultura

neoempresarial

se

introduce

en

unas

organizaciones o mbitos de gestin pblica con una slida cultura organizativa

que agrupa valores pblicos (que es una situacin bastante excepcional en las
administraciones pblicas de los pases latinos) los efectos son muy distintos a
los de los escenarios anteriores. En primer lugar se produce un lgico choque
entre ambas culturas que puede tener como desenlace una cultura organizativa
hbrida que combina valores pblicos con valores de carcter empresarial.
Evidentemente los primeros siempre van a prevalecer sobre los segundos. Pero
el porcentaje de cultura empresarial, aunque minoritario, puede generar un
impulso muy positivo en la gestin de las organizaciones pblicas. Al fin
importar la economa y la eficiencia, las tcnicas y los instrumentos de gestin,
se tendr muy presente la limitacin de los recursos, etc. Es decir, el trabajo
ms tcnico y operativo se impregnar de estmulos positivos hacia una gestin
94

profesionalizada. Pero esta dimensin estar siembre circunscrita a una cultura y

unos valores superiores de carcter pblico, de conciencia en la importancia del
sector y de los productos pblicos. El orgullo de polticos y empleados pblicos
edificado sobre los valores pblicos se ver multiplicado al asumir de forma ms
econmica, eficaz y eficiente la actividad de gestin pblica. Poco a poco se irn
perdiendo los complejos con relacin a los gestores del sector privado.
En definitiva, el supuesto de que la introduccin de valores neoempresariales en
la Administracin pblica es positivo, en el sentido que estimulan una gestin
mucho ms eficaz y eficiente, slo es cierto cuando se introducen estos nuevos
valores en administraciones pblicas institucionalizadas que poseen previamente
unos slidos valores pblicos. Desgraciadamente, la mayora

de las

administraciones pblicas latinas no poseen una cultura organizativa slida y

cohesionada configurada sobre valores pblicos. En esta situacin de debilidad
cultural de lo pblico, la introduccin de valores neoempresariales de la mano de
la Nueva Gestin Pblica suele comportar efectos perversos ya que los medios
(economa, eficacia y eficiencia) se transforman en los fines y se pierden de vista
los objetivos ltimos de los programas pblicos y a los colectivos de ciudadanos
a los que van dirigidos.
Pero el impacto de las corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin
Pblica no se limita a la transformacin de la cultura y de los valores de los
empleados pblicos y tiene tambin su impacto en otras colectivos como los
cargos polticos y la ciudadana:
- Los cargos electos y de confianza poltica se han encargado de
modernizar unas administraciones pblicas muy anticuadas. Los cargos
electos y de confianza poltica han observado con desconfianza unos
valores burocrticos apegados a dinmicas obsoletas que han vinculado
errneamente con los valores pblicos. Esto ha supuesto una cierta
beligerancia de una parte de la clase poltica hacia los valores pblicos (o
lo que crean que eran los valores pblicos) y han apostado ciegamente
por las corrientes neoempresariales para modernizar la Administracin.

95

- Los ciudadanos, tradicionalmente despreocupados por la Administracin

pblica, adoptan una posicin que mezcla la desconfianza con la crtica
fcil. Muchos ciudadanos estn encantados con la privatizacin de la
Administracin y con el ejercicio de sus derechos como clientes. La
cultura poltica de nuestros pases dista mucho de la fortaleza de los
pases anglosajones. La Administracin pblica interesa poco salvo como
oportunidad individual para conseguir un empleo seguro. La ciudadana
no se ha preocupado mucho en un nivel colectivo por los resultados del
sector pblico, excepto para plantear una poco profunda y articulada
crtica al funcionamiento de la Administracin. La preocupacin de los
ciudadanos a un nivel colectivo tradicionalmente se ha concentrado en las
entradas del sector pblico: por ejemplo como escatimar los recursos
econmicos

que

se

perciben

por

los

canales

fiscales.

Este

comportamiento colectivo es poco acorde con el Estado de bienestar. En

el plano individual, en cambio, los ciudadanos se comportan conforme a
los parmetros del Estado de bienestar en la bsqueda de las
trasferencias econmicas y en la recepcin de todo tipo de servicios
pblicos. En este contexto la transformacin del rol de ciudadanos a
clientes se percibe de forma positiva en la sociedad ya que el rol de
cliente permite maximizar los bienes y servicios pblicos con una
incidencia individual. No importa perder los derechos asociados al
concepto de ciudadana ya que afecta a bienes y servicios pblicos con
una incidencia colectiva.

96

Tabla 4. El impacto de los valores neoempresariales sobre las culturas

organizativas de los pases latinos.
Cultura previa
Cultura dbil
(escasos valores
pblicos)
Mayoritario en las
administraciones
latinas
Cultura fuerte
(potentes valores
pblicos)

+ Valores
neoempresariales

Resultado
Cultura empresarial sin
valores pblicos

de la
Nueva Gestin Pblica

Minoritario en las
administraciones latinas
Cultura fragmentada
(valores profesionalescorporativos)

Cultura de lo pblico con

valores eficientistas

Cultura variable

Presente en algunos
mbitos de gestin de las
administraciones latinas
Fuente: Elaboracin propia.

97

4.1 Las dificultades de la Administracin Relacional en un contexto de

gobierno multinivel: quin controla la agenda? y los problemas derivados
de las capturas.
Las administraciones pblicas producen distintos tipos de servicios, desde los
que se podran denominar servicios puros (sanitarios, educativos, de transportes,
etc.) hasta otros como la informacin, la seguridad y la regulacin, contando para
ello con servicios internos (los suministrados por unas unidades a otras en el
seno de la propia Administracin pblica). Hasta el momento, un inadecuado
modelo de organizacin y una cultura organizativa muy vinculada a valores
internos han impedido relativamente que la Administracin pblica se considere
a s misma como una organizacin productora y prestadora de servicios. Pero la
realidad, la presin de los ciudadanos y de algunos cargos polticos y grupos de
funcionarios, han ido suavizando la resistencia a esta equiparacin. Pero de
todos modos, la mayora de las administraciones pblicas espaolas, por
ejemplo, han optado tan solo inicialmente por intentar mejorar sus diseos
organizativos y la capacitacin de sus efectivos de personal con el objetivo de
prestar servicios pblicos de calidad.
Existe la impresin, ms o menos generalizada, de que es improbable que las
administraciones pblicas tengan capacidad para prestar servicios de calidad
en un contexto de restriccin del gasto pblico. Al haber servicios que deben
continuar siendo pblicos, muy amplios en el marco de un Estado del bienestar,
se ha optado por mantener su carcter pblico pero defiriendo su gestin al
sector privado (externalizacin)3. En efecto, en los ltimos tiempos ha aparecido
con fuerza una nueva dinmica que se caracteriza por la circunstancia que

La externalizacin de servicios en el mbito de la Administracin pblica es lo que en el sector

empresarial se denomina outsourcing o contracting out y que consiste en la contratacin por parte de una
empresa de otra para la realizacin de determinados servicios o actividades en la que esta ltima est
especializada. La principal diferencia entre la externalizacin que llevan a cabo las empresas pirvadas y la
que se aborda desde el sector pblico consiste en que, en el caso de las primeras, la contratacin externa
se dirige hacia servicios o productos de apoyo o auxiliares de la actividad principal de la empresa, con el
fin de reducir costes o de liberar recursos. Por el contrario, en el caso de las administraciones pblicas la
externalizacin de dirige al ncleo de su propia actuacin empresarial, su actividad de servicio pblico es
la que se transfiere al sector privado.

98

determinados servicios pblicos son desempeados por organizaciones

privadas.
Pero por qu el sector pblico difiere actividades que le son propias al sector
privado? La respuesta es que existe la conviccin de que determinadas
organizaciones privadas son ms eficaces (prestan servicios de mayor calidad) y
ms eficientes (resultan ms econmicas) que las organizaciones pblicas. Esto
puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta tan evidente en otras. De
todos modos, el que efectivamente las redes de organizaciones privadas presten
servicios pblicos de mejor calidad a la sociedad y con menores costes
depender siempre del grado de control que ejerzan los organismos pblicos
sobre este sector. Sin control no hay garantas de calidad y se pueden perder las
supuestas ventajas econmicas.
El primer gran problema con relacin a la externalizacin es que los motivos
que impulsan a las administraciones pblicas a externalizar una parte
importante de sus servicios y de sus actuaciones pblicas no son nada
transparentes. La teora que el motivo principal de las externalizaciones es la
eficacia y la eficiencia de los servicios pblicos no parece estar validada por los
datos empricos. Por una parte, en un estudio realizado por la consultora
Accenture4 en el ao 2003, en el que se recoge el resultado de una encuesta
realizada a altos cargos de la Administracin pblica espaola, stos sealan
que el objetivo prioritario de la externalizacin es el de mejorar la rapidez o la
calidad del servicio. Tambin se destacan otros dos objetivos: obtener acceso a
experiencia profesional y obtener acceso a nuevas tecnologas. En cambio, el
objetivo de la reduccin de costes slo aparece en sexto lugar. Estas opiniones
contrastan con las evidencias empricas que destacan de forma significativa
que el recurso a las externalizaciones se deriva fundamentalmente de la
imposibilidad de contratar nuevos empleados pblicos, es decir, un argumento
totalmente reactivo que carece de objetivos proactivos para explicar los motivos
de la externalizacin. Un segundo argumento esgrimido es la necesidad de
actualizar constantemente la tecnologa de los diferentes sectores de actividad
de los servicios pblicos. En cambio, sorprendentemente, para muchos altos
4

Vase Accenture (2003).

99

cargos entrevistados la mejora de la rapidez y la calidad de los servicios

pblicos y la reduccin de costes no eran objetos prioritarios de atencin.
Finalmente, algunos responsables polticos de las administraciones pblicas
consideran que las limitaciones de la gestin pblica (como la congelacin del
presupuesto pero especialmente los temas vinculados a los costes de los
empleados pblicos) no dejan otra salida que transferir una parte de los
servicios pblicos a gestores privados. Las empresas privadas estn reguladas
por una normativa y tienen unas caractersticas organizativas que las hacen
ms apropiadas para prestar de forma ms eficaz y eficiente los servicios
pblicos. En este sentido, no hay ninguna duda de que las polticas de
externalizacin de las administraciones pblicas en varios pases de Amrica
Latina estn directamente vinculadas a los problemas hipotticamente
irresolubles de la gestin de los empleados pblicos. En concreto se utilizan
dos argumentos en favor de las externalizaciones:
- Por una parte, las presuntas rigideces asociadas a la gestin de los
empleados pblicos ha estimulado que muchas administraciones
pblicas hayan decidido congelar sus plantillas de personal. Esta
situacin ha obligado a externalizar hacia agentes privados todas
aquellas nuevas competencias asumidas por las administraciones
pblicas. En este sentido no es casualidad que las competencias con
mayor proporcin de externalizaciones sean las que siguen en la
actualidad en proceso de crecimiento, como por ejemplo las asociadas a
medio ambiente y a servicios sociales emergentes.
- Por otra parte, la lgica de negociacin por parte de la Administracin
con los agentes sociales, muy agresivos en el campo del empleo
pblico, sobre las condiciones econmicas y de trabajo ha llegado a un
punto de bloqueo del sistema. Ello se debe a que determinados
impactos

de

dichos

administraciones

acuerdos

pblicas,

por

ya

no

lo

que

son

asumibles

deben

optar

por

las

por

las

externalizaciones para escapar de este crculo de negociacin laboral. El

sistema de negociacin colectiva tambin se ha impuesto en las grandes
empresas privadas. El actual abuso de estas empresas a la
100

subcontratacin ha sido la estrategia que han utilizado para escapar de

los excesos de este sistema. Es evidente el paralelismo que existe entre
la externalizacin impulsada por las administraciones pblicas y la
subcontratacin impulsada por las grandes empresas privadas.
Otro tema a tener en cuenta y que no debe ignorarse, es que las
organizaciones privadas que prestan servicios pblicos tambin pueden
gestionar de forma ineficiente por mala gestin y/o por la intencin de
maximizar los beneficios en detrimento de la calidad. Adems, debe imputarse
en estos servicios externalizados los recursos, y por lo tanto los costes, que
debe invertir la Administracin en su planificacin, control y evaluacin. Debe
resaltarse que slo se puede garantizar que las organizaciones privadas que
provean servicios pblicos presten servicios de calidad a los ciudadanos si la
Administracin pblica ejerce al mximo sus prerrogativas de planificacin,
control y evaluacin.
Para que los servicios externalizados sean de calidad la Administracin debe
controlarlos. Sin embargo, la mayora de las administraciones pblicas en
distintos pases de Amrica Latina no ejercen un autntico control de la calidad
sobre los servicios pblicos que han externalizado. Ello va asociado a la poca
consideracin de lo que en economa se denominan los costes de transaccin.
Estos costes que son imputables a la Administracin pblica se corresponden,
por ejemplo, con el diseo y redaccin de los contratos, la evaluacin de las
ofertas, la negociacin de los contratos, el seguimiento y la evaluacin de los
resultados de la externalizacin. Hay que tener en cuenta que los costes de
transaccin pueden ser en algunos casos bastante altos, debido a las diversas
contingencias que no es posible prever. Esta situacin se produce
espacialmente cuando la gestin de un servicio pblico utiliza tecnologa muy
compleja.5 En definitiva, la externalizacin de determinados servicios pblicos
puede ser una buena opcin para mejorar la calidad y la eficiencia de los
mismos pero siempre que se garanticen los derechos de los ciudadanos y la
Administracin mantenga un dominio y control real sobre los mismos. En

Vase Lpez Casasnovas (2003).

101

algunas ocasiones la opcin ms correcta sera la de intentar mejorar las

organizaciones pblicas sin tener que utilizar la opcin de la externalizacin.
Otro problema fundamental en muchas administraciones pblicas de Amrica
Latina es que no existen lmites a la externalizacin. Si se toma en cuenta la
opinin de los directivos pblicos polticos y profesionales y los datos empricos
sobre qu es lo que se est externalizando, se llega a la conclusin de que
todas las competencias, funciones y servicios que protagonizan las
administraciones pblicas podran ser objeto de gestin por agentes privados.
De esta forma se externalizan servicios que manejan informacin confidencial
de los ciudadanos y de los propios empleados pblicos, se externalizan temas
vinculados a la seguridad y a la defensa, se externalizan servicios muy
delicados que afectan a derechos fundamentales de los ciudadanos, se
externalizan polticas regulativas y de inspeccin de las administraciones
pblicas, se externalizan los servicios internos, como la gestin de personal, la
gestin econmica, la informtica, entre otros. No existe una plantilla
conceptual general ni particular (por sector de gestin o por tipo de
administracin pblica) que defina sectores que no deberan ser nunca objeto
de externalizacin en funcin de argumentos del tipo de impacto social,
sensibilidad del sector, seguridad o confidencialidad.
Regresando a la Nueva Gestin Pblica, uno de los impactos ms
sobresalientes de la misma, como ya se ha mencionado, es la configuracin de
lo que se ha denominado Administracin Relacional. La Administracin
Relacional supone la ruptura con el modelo de Administracin pblica, uniforme
en la dimensin organizativa, que se encarga de gestionar directamente todos
los servicios pblicos. Este tipo de administracin responde a un modelo en que
el aparato administrativo tradicional reduce de forma drstica sus dimensiones
reservndose la capacidad de planificacin, decisin, control y evaluacin y
difiere la gestin directa de los servicios pblicos a una red de instituciones
pblicas y, fundamentalmente, privadas. En este modelo el sector pblico deja
de ser un nico y extenso continente para transformarse un archipilago de
organizaciones instrumentales que tienen unos objetivos muy concretos. Los
gestores pblicos ceden su rol de gestores directos de servicios en el marco de
102

unas grandes instituciones jerarquizadas y se transforman en gestores de redes

que tienen como misin planificar, decidir, controlar y evaluar las acciones
pblicas implementadas por las distintas islas instrumentales. El mecanismo
bsico que configura una Administracin Relacional es la externalizacin de
servicios pblicos, que implica la gestin de servicios pblicos por entidades
privadas con y sin nimo de lucro.
Adems de gestionar siguiendo un modelo de Administracin Relacional ello se
hace en un contexto de gobierno multinivel que se deriva de la multiplicidad de
niveles administrativos y de administraciones que posee cada pas. En la
mayora de los pases hay tres niveles administrativos: el central, el intermedio
(regiones o Estados en los sistemas federales) y el local (que puede, a su vez,
agrupar varios subniveles). Toda esta red de administraciones pblicas configura
un complejo sistema de relaciones intergubernamentales en las que fluyen ms
los conflictos derivados de una competencia vertical u horizontal que la
cooperacin e intercambio de informacin. Paradjicamente el sector pblico de
cualquier pas, a pesar de ser inmenso, al estar fragmentado en millares de
administraciones pblicas independientes gestiona sus redes de servicios en una
gran soledad. Incluso las administraciones pblicas con mayores dimensiones
(como la Administracin central o de la Administracin de las grandes regiones o
municipios) tienden a fragmentarse en unidades administrativas en las que
prevalece tambin ms la lgica del conflicto entre departamentos estancos que
la colaboracin entre mbitos administrativos que forman parte de una misma
institucin.
Otro elemento a tener en cuenta es que el xito aparente de los valores
neoempresariales en la gestin pblica ha acelerado y multiplicado las
experiencias de externalizacin de servicios pblicos. Pero con relacin a los
valores debe sealarse, adems, que no es lo mismo externalizar desde
convicciones pblicas que externalizar desde convicciones privadas.
La combinacin de la externalizacin con la cultura neompresarial, que implica
un notable dficit de valores pblicos en los aparatos administrativos, puede
tener en un futuro graves consecuencias para la Administracin pblica en
103

diferentes dimensiones. Dos se ellas son los problemas de capturas y de

potencial corrupcin y la cesin de la agenda pblica a actores privados.
a) Los problemas de capturas y de potencial corrupcin: En los pases en que
la corrupcin en el sector pblico est institucionalizada, sta se manifiesta en
los tres niveles de la Administracin: en la cpula estratgica (dimensin
poltica), en el nivel intermedio (dimensin profesional estratgica) y en el nivel
operativo (dimensin profesional operativa). En estos pases la corrupcin no es
un problema de las instituciones pblicas sino que es un problema social y los
fenmenos de corrupcin aparecen tanto en la esfera pblica como en la
privada. Hay otros pases (la mayora) donde el fenmeno de la corrupcin no es
integral y est localizado en unos puntos muy concretos. Por ejemplo, en
Alemania, Francia y Espaa las situaciones de corrupcin se concentraron en el
pice estratgico. Es una corrupcin de carcter poltico ocasionada por los
problemas de financiacin de los partidos polticos.
De todos modos, en todos los pases (incluso en los que apenas existen
actividades corruptas en la esfera pblica) ha habido una fuerte tensin sobre los
empleados pblicos de alto nivel especializados en polticas regulativas. Muy
estudiada por la literatura es la situacin de captura del regulador por el
regulado (Noll, 1983), que consiste en que el regulador acaba regulando para
proteger los intereses del regulado. Este fenmeno difcil de prevenir y de evitar
no se puede considerar como corrupcin pero puede estimular actividades
ilcitas. Un alto empleado pblico que tiene como funcin controlar un sector
empresarial muy potente sabe que su carrera profesional prosigue de forma
natural en el sector privado trabajando en las potencias econmicas que suelen
ser los agentes que antes ha regulado.
Pero todo este fenmeno, restringido hasta el momento a las polticas
regulativas, tambin est invadiendo las polticas distributivas que son mucho
ms numerosas e intensivas de personal. Con la externalizacin de los servicios
pblicos las relaciones entre las administraciones pblicas y las organizaciones
privadas prestadoras de los servicios pblicos pueden ser similares a las que se
establecen en las polticas regulativas. En este nuevo escenario sern
104

excepcionales los fenmenos de captura y de corrupcin. Esto supone

aumentar enormemente las presiones de corrupcin en la esfera pblica. Por
esta razn es muy importante que los empleados pblicos encargados de
controlar y evaluar los servicios pblicos externalizados estn socializados en
valores pblicos. Pero si los empleados pblicos estn socializados en valores
de carcter neoempresarial esto puede implicar que sean mucho ms
permeables a la captura y a posibles actos de corrupcin.
b) La cesin de la agenda pblica a actores privados: Como se ha mencionado,
acadmicamente se suele decir que se est ante una Administracin Relacional
(ordenadora y diseadora pero que no gestiona) en el marco de un gobierno
multinivel. Es cierto, la externalizacin se basa en una red de agentes privados
que colaboran con la Administracin en la consecucin de los objetivos pblicos:
esto es una Administracin Relacional. Tambin es cierto que existe un contexto
de gobierno multinivel: los acelerados procesos de descentralizacin, por
ejemplo, en muchos pases de Amrica Latina generan una gran fragmentacin
competencial y situaciones de competitividad entre administraciones pblicas.
De todos modos, esta tendencia a la fragmentacin no la persiguen los agentes
privados que prestan servicios pblicos y que tienden, de forma natural, a la
concentracin econmica hasta llegar a situaciones de pseudooligopolio. Con el
tiempo se generan grandes empresas especializadas en prestacin de servicios
pblicos que estn vinculadas a la vez al gobierno local, a los mesogobiernos
(estados o regiones) y a la Administracin central. Estas empresas tienen una
visin transversal del sistema pblico; visin global e integrada de la que carecen
los diferentes niveles pblicos. Este tipo de empresas puede llegar a tener tanto
poder que la agenda pblica de las diferentes administraciones pblicas est en
sus manos, ya que poseern mucha ms informacin que la que cada
Administracin pblica considerada individualmente.

4.2 Los problemas de la flexibilidad administrativa: de la postburocracia a la

preburocracia clientelista.

105

Los problemas analizados hasta el momento conducen de forma inevitable a

otro: la consecucin de una anticuada preburocracia de base clientelar y no de
la anhelada postburocracia. Las estrategias de modernizacin de la Nueva
Gestin

Pblica

tienen

como

principal

logro

disear

unos

sistemas

administrativos flexibles. La flexibilidad se considera, desde hace unos aos,

como una virtud de los sistemas administrativos ms modernos que muchos
han denominado, influidos por la formulacin de Barzelay (1998), como
postburocrticos. Las organizaciones pblicas postburocrticas se pueden
tambin considerar como sistemas hbridos y escasamente institucionalizados
que pueden lograr con agilidad los objetivos de las organizaciones pblicas. Y
nuevamente, aunque es cierto que la flexibilidad pueda favorecer conseguir los
distintos objetivos atendiendo a los principios de economa, eficacia y
eficiencia, no es menos cierto que la escasa institucionalizacin de estos
sistemas organizativos permite una discrecionalidad que puede favorecer
dinmicas poco deseables y perversas.
A diferencia de los pases anglosajones, en la mayora de los pases latinos no
es nada evidente que se est experimentando la transformacin de un modelo
burocrtico hacia un modelo postburocrtico debido a que, quizs, nunca se ha
disfrutado de unas administraciones realmente burocrticas que respeten los
parmetros weberianos. Las construcciones burocrticas de estos pases han
sido slo parciales en el sentido que han combinado una sobreburocratizacin
estructural con una infraburocratizacin del comportamiento. Es decir, una
perversa mezcla de formalismo y clientelismo (Shmitter, 1991 citado por Prats,
2000). En definitiva, la mayora de los pases latinos, en especial en Amrica
Latina, no han tenido nunca instituciones burocrticas en el sentido moderno de
trmino ya que slo las normas y los procesos formales han seguido los
requisitos weberianos pero los procesos reales y los valores han continuado
siendo preburocrticos.
De todos modos, esta esquizofrenia institucional en la que se ha vivido durante
muchas dcadas habra concluido, probablemente, con el tiempo en un
predominio de los parmetros burocrticos (objetividad, mrito y capacidad,
carrera administrativa, jerarqua, etc.) sobre los comportamientos clientelares.
106

Los recientes procesos de democratizacin poltica, los ms recientes intentos

de implantacin de servicios civiles de carrera y la bsqueda de la eficacia y de
la eficiencia en los servicios pblicos slo podan desembocar en la
configuracin de instituciones profesionales y neutrales. Pero en pleno proceso
de transformacin para conseguir instituciones plenamente weberianas
aparece la Nueva Gestin Pblica que aconseja relajar y flexibilizar las reglas y
los procesos e introducir valores de empresa. El resultado lgico de esta poco
afortunada intromisin no es unas instituciones postburocrticas sino unas
instituciones preburocrticas en las que predomina el clientelismo y la
inseguridad jurdica.

4.3 El desenlace: la difcil legitimidad y la todava ms difcil credibilidad

social de la Administracin pblica. El avance del sector privado y de sus
valores sobre el mbito de lo pblico.
El enfoque neoempresarial est orientado a la eficacia de la Administracin
pblica. Esta bsqueda es lgica y trascendente ya que la ausencia de eficacia
del sector pblico pone en peligro su legitimidad y estabilidad que puede llegar a
poner en cuestin el propio sistema poltico. En la medida en que los gobiernos
no proporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandados
socialmente disminuiran los apoyos al sistema poltico (Bazaga et al., 1998). El
enfoque neoempresarial asegura en principio la eficacia de las organizaciones
pblicas pero que tipo de eficacia? Una eficacia que satisface a los usuarios
directos de los servicios pblicos o una eficacia que satisface a toda la sociedad
(usuarios directos, indirectos, inferidos, no usuarios)?
Una cuestin clave reside en que la eficacia de las organizaciones pblicas tiene
una relevante dimensin de percepcin: los ciudadanos valoran la eficacia en
funcin de lo que subjetivamente perciben. Esto significa que entran en juego
expectativas de beneficio en funcin de sus demandas y necesidades. Pero las
percepciones que se derivan de las expectativas estn muy mediatizadas por los
valores sociales. Es decir, se regresa al concepto de cultura, pero no cultura de
carcter organizativo sino de carcter poltico y social. Una cultura cvica que se
107

edifica sobre unos mitos, valores e ideologa social y, en menor medida, sobre
una ideologa poltica derivada de la historia, de las pautas de mercado y
tambin de las dinmicas del sector pblico. El sector pblico tiene una
dimensin tan relevante que contribuye a generar y vertebrar una determinada
cultura cvica en su entorno social. Una Administracin pblica, por ejemplo, muy
corporativa puede contribuir a generar o reforzar, por la va de la intervencin en
el mercado econmico y social y por un proceso de smosis, una sociedad
corporativa.
La Administracin encuentra su legitimidad en la aceptacin social de los bienes
y servicios que produce. Si los bienes y servicios que produce provocan
indiferencia o rechazo en la sociedad por su inconveniencia o por su mala
calidad la Administracin pblica est en falso. Pero cules son los criterios de
valoracin de los bienes y servicios aceptados socialmente? Bazaga et al. (1998)
distinguen, con el inconveniente de simplificar unos elementos muy complejos,
cuatro criterios bsicos:

La eficacia propiamente dicha, en el sentido de que las polticas y

los servicios consigan los impactos deseados.

La equidad en el reparto social de los costes y los beneficios de las

polticas y los servicios.

La calidad, es decir, satisfacer o exceder las expectativas de

beneficio de los ciudadanos.

La eficiencia en el manejo de los recursos, esto es, alcanzar los

impactos deseados con una cantidad razonable de recursos.

Estas dimensiones permiten vislumbrar los lmites de los valores y tcnicas

empresariales y de las Nuevas Tecnologas de la Informacin en su posible
contribucin a la legitimidad de las acciones y productos de la Administracin
pblica. Los enfoques neoempresariales nada aportan y mucho limitan las
posibilidades de mejorar la eficacia de las polticas y servicios pblicos. Lo
mismo ocurre con la equidad en el reparto social de los costes y de los
beneficios. La eficacia y la equidad se derivan de las concepciones polticas de

108

cada espacio temporal y, por lo tanto, deben decidirse y evaluarse en clave

estrictamente poltica y gestionarse en clave de valores y tica pblica.
En cambio, la cultura que se deriva de los enfoques neoempresariales parece
favorecer las otras dos dimensiones que otorgan legitimidad a las actuaciones y
resultados pblicos: la eficiencia y la calidad. Pero es una contribucin slo
aparente ya que la eficiencia es una variable compleja que surge de la
combinacin de dos elementos: por una parte la mera gestin de los recursos
(donde los valores neoempresariales hacen mucho hincapi) y la consecucin
de los impactos deseados que dependen, en cambio y tal como se ha hecho
mencin, de valores polticos y pblicos y no empresariales. Finalmente, en la
valoracin de la calidad se combinan elementos parecidos a los del sector
privado, y por lo tanto acordes con los principios postulados por el enfoque
neoempresarial, junto con elementos complejos derivados de la cultura poltica y
de la imagen de la Administracin pblica. Por ejemplo, es conocido que se
valora mejor la calidad de los servicios pblicos concretos que la calidad de los
servicios pblicos genricos, ya que la valoracin de estos ltimos depende de la
cultura poltica y administrativa de la ciudadana.
En definitiva, los valores e instrumentos neoempresariales y las nuevas
tecnologas de la informacin no contribuyen tanto como creen sus defensores
en reforzar la legitimidad y credibilidad de la Administracin pblica por la va de
una mayor valoracin social de los bienes y servicios pblicos.
Como

posible

desenlace,

muchos

agentes

infecciosos

(valores

neoempresariales), sumados a pocas defensas (valores pblicos) allanan el

camino hacia el deterioro del sector pblico. Las resistencias a los valores
neoempresariales en las administraciones son muy reducidas y el impacto de
estos nuevos valores es muy alto. Las teoras y tcnicas neoempresariales estn
entrando con fuerza en las administraciones pblicas de estos pases debido a
que las resistencias son muy escasas. Se trata de admistraciones pblicas
jvenes, lo que implica una falta de tradicin, un dficit muy notable en valores
pblicos y tambin, afortunadamente, pocas tendencias burocrticas negativas.
Las nuevas administraciones no han invertido en formacin y socializacin de
109

sus empleados y el primer intento ms o menos articulado de formacin ha sido

la introduccin de los valores, teoras y tcnicas neoempresariales. Es lgico,
entonces, que el impacto de los valores neoempresariales sea muy alto.
Por otra parte, los polticos han bajado a la gestin y han apostado por la
gestin neoempresarial. Los cargos electos y de confianza poltica se han
encargado de modernizar unas administraciones pblicas muy anticuadas. Los
cargos electos y de confianza poltica han observado con desconfianza unos
valores burocrticos apegados a dinmicas obsoletas, y errneamente las han
vinculado con los valores pblicos. Esto ha supuesto una cierta beligerancia de
una parte de la clase poltica hacia los valores pblicos (o lo que crean que eran
los valores pblicos) y han apostado por las corrientes neoempresariales para
modernizar la Administracin.
Se detecta as una falta de sintona entre el modelo de Administracin de los
pases latinos que sigue los patrones continentales y la formacin anglosajona
de nuestras lites. Las administraciones pblicas de los pases latinos suelen
seguir el modelo de Administracin continental, pero la mayora de sus lites se
han formado en EE.UU. y en Gran Bretaa. Las lites han introducido un
sistema de modernizacin impulsado por un modelo de Administracin muy
distinto al existente. Instrumentos que funcionan bien en el modelo anglosajn
pueden tener impactos negativos en este modelo. La lite poltica, administrativa
y acadmica introduce un tipo de gestin muy sofisticada nada acorde con la
realidad de la Administracin y de las necesidades sociales del contexto.
Ante esta situacin, la reaccin del sector privado es la de tender a aprovechar
todos los espacios que cede el sector pblico para ampliar sus posibilidades de
negocio. Si bien el sector privado no impuls el inicio de la empresarializacin de
la Administracin pblica, sino que fue la misma que por propia iniciativa adopt
esta tendencia,. una vez puesto en marcha el proceso ha reaccionado con
rapidez y ha incentivado la agudizacin de esta tendencia. No se hace referencia
aqu a la privatizacin de empresas pblicas (telecomunicaciones, sector
financiero, etc.) sino a la externalizacin de los servicios pblicos (educacin,
sanidad, bienestar social, etc.), es decir a los servicios pblicos financiados
pblicamente y prestados por organizaciones privadas con o sin nimo de lucro.

110

Una vez iniciado el proceso de externalizacin es muy difcil detenerlo ya que la

presin del sector privado para continuar la tendencia es muy intensa.

Y no slo el sector privado crece con el proceso. Ha surgido con fuerza el tercer
sector (ONGs, fundaciones, asociaciones, etc.) que aprovecha tambin los
espacios libres que ha dejado la Administracin pblica. Una parte importante de
estas nuevas organizaciones ha adoptado pautas parecidas a las organizaciones
privadas. El extraordinario vigor con el que ha surgido el tercer sector no deja de
ser sorprendente. Es otro ejemplo de lo que sucede cuando se adoptan unos
mecanismos propios de otras sociedades. Pero si bien el tercer sector es
cuantitativamente importante hay dudas sobre su consistencia cualitativa. Se
podra plantear que se trata de un sector poco maduro que puede tender a
funcionar como empresas privadas, captando a algunos colectivos de
emprendedores escasamente concienciados en determinados valores sociales
que buscan espacios de autoocupacin ante la falta de empleo en el sector
privado tradicional. Muchas ONGs no responden a las caractersticas de las
organizaciones

misioneras

y adoptan

configuraciones parecidas a

las

organizaciones privadas.
A estos factores debe agregrse que la formacin y los referentes acadmicos
de las administraciones pblicas se estn transformando tambin. Se ha pasado
del monopolio del derecho a la influencia de las escuelas de negocios, de las
aportaciones a nivel de gestin de la economa del sector pblico y de
consultoras con unas dudosas capacidades intelectuales. El Derecho ha dejado
de ser el contenido bsico de formacin y de socializacin de los miembros de la
Administracin pblica. Pero su prdida de protagonismo no se ha debido a la
consistencia de otras reas de conocimiento alternativas sino que est vinculada
a su propia crisis. Se podra decir que la Derecho como instrumento bsico de
formacin y socializacin ha muerto de forma natural. Esto significa que ha
dejado un espacio libre sin que la Administracin pblica haya elaborado un plan
de substitucin. La substitucin del Derecho se ha producido de forma
desordenada y su espacio ha sido ocupado por un magma poco vertebrado de
contenidos empresariales de las escuelas de negocios, de planes formativos de
111

oportunidad de las consultoras (que iban perdiendo el mercado de consultora

del sector pblico) y, finalmente, de economa del sector pblico. El impacto de la
ciencia poltica y la gestin pblica ha sido mucho menor debido a la reciente
implantacin de estas disciplinas.
Cul es el lugar de los ciudadanos en este escenario? Los ciudadanos,
tradicionalmente despreocupados por la Administracin pblica, parecen adoptar
una posicin que mezcla la desconfianza con la crtica fcil. Muchos de ellos
estarn encantados con la privatizacin de la Administracin y con el ejercicio
de sus derechos como clientes. La cultura poltica de los pases latinos dista
mucho de la fortaleza del resto de los pases occidentales de referencia. La
Administracin pblica interesa poco excepto como oportunidad individual para
conseguir un empleo seguro. La ciudadana se ha preocupado poco a nivel
colectivo por los resultados del sector pblico, salvo para en ocasiones plantear
una poco profunda y articulada crtica al funcionamiento de la Administracin. Su
preocupacin tradicionalmente se ha concentrado en los ingresos del sector
pblico, por ejemplo, como escatimar los recursos econmicos que percibe por
los canales fiscales. Este comportamiento colectivo es poco acorde con el
estado de bienestar. A nivel individual, en cambio, los ciudadanos si se
comportan conforme a los parmetros del estado de bienestar en la bsqueda
de las trasferencias econmicas y en la recepcin de todo tipo de servicios
pblicos.
En este tipo de contexto de este tipo la transformacin del rol de ciudadanos a
clientes se percibe de forma positiva en la sociedad, ya que el rol de cliente
permite maximizar los bienes y servicios pblicos con una incidencia individual.
No importa perder los derechos asociados al concepto de ciudadana, ya que
afectan a bienes y servicios pblicos con una incidencia colectiva.
Por otra parte, las Tecnologas de la Informacin introducen un conjunto de
dilemas para la gestin pblica y en la interaccin entre la Administracin y los
ciudadanos que las corrientes neoempresariales no tienen capacidad de
solventar de forma satisfactoria. Los efectos asimtricos que pueden tener las
Tecnologas de la Informacin sobre la sociedad, la posibilidad de utilizarlas
como mecanismos de mrketing poltico, el posible abuso de las posibilidades de
112

autoservicio de los ciudadanos (que a su vez generan asimetras sociales), el

establecimiento de lmites a los ciudadanos en su acceso a la informacin que
posee la Administracin pblica, o el acceso universal o parcial (por razn
geogrfica, social, etc.) de los ciudadanos a las TIC, son elementos que
representan dilemas y problemas polticos y tcnicos de redefinicin de los
espacios pblicos y privados, de la tica en la gestin pblica, de sensibilidad
social, etc. que las corrientes neoempresariales, que se sustentan sobre unas
bases excesivamente tecnocrticas con poca sensibilidad poltica y social, no
estn en condiciones de afrontar.
Parece as cerrarse el crculo del pensamiento nico: ciudadanos, polticos,
empleados pblicos, centros de formacin y pensamiento, empresas y tercer
sector coinciden en la benevolencia de la ola neoempresarial. La combinacin de
estos actores con similares estmulos genera una situacin negativa para la
Administracin pblica.
La combinacin de los principales actores que estn relacionados con la
Administracin pblica y que tienen los mismos estmulos genera sinergas y
pautas de relacin negativas. Las relaciones ms importantes que se establecen
en esta red de actores son:

113

Tabla 5. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los

valores neoempresariales.
Relaciones entre
actores
Polticos versus
ciudadanos
Empleados pblicos
versus ciudadanos

Sector privado y
tercer sector versus
ciudadanos
Polticos versus
empleados pblicos

Polticos y empleados
pblicos versus sector
privado y tercer sector

Polticos y empleados
pblicos versus
formadores

Formadores versus
sector privado y
tercer sector

Impacto valores neoempresariales

Relacin comercial consistente en intercambio de
votos y de bienes y servicios pblicos. Se maximizan
los intercambios individuales y se minimizan los de
carcter colectivo.
Relacin entre empleados y clientes de una
empresa. La Administracin tiende a cuidar mucho la
imagen y los elementos intangibles en la prestacin
de servicios individuales. Se descuidan el resto de
las dimensiones.
El sector privado y el tercer sector que prestan
servicios pblicos atienden a los ciudadanos como
clientes de segunda ya que estas organizaciones
han descubierto que la relacin con clientes de
servicios pblicos no tiene porqu ser simtrica.
Los polticos inculcan valores gerenciales a los
empleados pblicos y los dirigen como empleados de
servicios privados. Preocupacin excesiva por la
evaluacin del rendimiento y por los complementos
de productividad. Obsesin por el cmo y
despreocupacin por el qu.
Es la relacin ms compleja. Polticos y empleados
pblicos tienden a empresarializarse y tratan con
respeto a los servicios externalizados que ya son una
empresa. No hay unos roles claros de regulador
-regulado sino de empresarios y directivos privados
con aspirantes a empresarios y directivos privados.
Las instituciones formadoras son las que impulsan
los procesos y contenidos formativos. Los polticos
adoptan una posicin reactiva en la definicin de
contenidos. Polticos y funcionarios buscan en la
formacin recetas y valores seguros que les permitan
superar incertidumbres y complejos.
Las conexiones entre las instituciones formadoras y
las organizaciones privadas que prestan servicios
pblicos son cada vez ms intensas. Es evidente que
una formacin que inculca determinados valores y
herramientas puede reforzar la posicin de
determinados agentes privados (ms externalizacin
y/o menos control sobre los servicios externalizados).

Fuente: elaboracin propia

114

El desenlace ms razonable a todo este proceso es la paulatina prdida de

identidad de la Administracin pblica, de los valores y de la tica pblica y el
predominio de los criterios de mercado econmico y de unos nuevos y parciales
criterios de mercado poltico. El proceso de externalizacin se acentuar,
generando potentes grupos empresariales con clientes cautivos y que apenas
deber rendir cuentas a nadie de sus acciones y resultados. La Administracin
puede ir perdiendo voluntariamente el control sobre esta estructura relacional,
pero los ciudadanos pueden perder derechos y calidad en los servicios que
reciben. El centro del sistema no estar en el mbito pblico sino en el mbito
privado. Las deserciones de cargos electos y de empleados pblicos hacia el
sector privado ser ms intensa que en la actualidad. Se configurar una nueva
carrera profesional consistente en hacer mritos en la poltica y en la funcin
pblica para, posteriormente, recoger los beneficios del esfuerzo una vez se
incorporen al tejido privado.
La

prdida

de

valores

pblicos

la

prdida

de

control

sobre

la

paraadministracin seran tambin muy intensas. Los beneficiarios de este

proceso, las organizaciones privadas con nimo o sin nimo de lucro, pueden
tender a abusar de esta situacin de privilegio. Los ciudadanos intentarn
defender sus derechos individuales y colectivos por la va de asociaciones de
consumidores ms que por la va poltica y social. Finalmente, las Nuevas
Tecnologas de la Informacin contribuirn a conseguir formalmente ms
economa, eficacia y eficiencia en detrimento de valores pblicos como la
igualdad de acceso, la neutralidad, etc. Estas tecnologas favorecern el
acercamiento entre la Administracin y la ciudadana pero ms en un nivel
simblico que real. Se est, en definitiva, ante un nuevo modelo en el que las
lites sociales salen beneficiadas y las clases ms desprotegidas quedan en una
situacin de desamparo.

115

5.- Propuestas tentativas: las condiciones para implantar la Nueva

Gestin Pblica en los pases latinos
Cambiar la tendencia de esta reciente crisis del sector pblico de los pases
latinos es posible, aunque debe reconocerse que se trata de una tarea
complicada. La estrategia bsica sera la de hacer un esfuerzo en formacin y
socializacin de los distintos agentes implicados, desde polticos a empleados
pblicos en unos valores y una tica pblica moderna que contribuya a
configurar una nueva cultura organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrs
sino de reconducir de la situacin. Los parmetros culturales neoempresariales
son tan recientes y tiernos que es relativamente sencillo contextualizarlos en
unos valores superiores de carcter pblico. Para ello, deben disearse unas
estrategias que tengan como objeto revitalizar valores pblicos como la lealtad
institucional, la integridad, la objetividad e independencia, la competencia
profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas y reforzar las
dimensiones polticas, sociales y tcnicas que permitan

disear una

infraestructura de la tica pblica (OCDE, 1998).

Estos valores y tica pblica no se deben divulgar slo en las organizaciones
pblicas sino tambin en las organizaciones privadas que prestan servicios
pblicos. Adems, debera hacerse un esfuerzo por trasladar estos valores y
fundamentos ticos a la sociedad. Es decir, los objetivos de la estrategia de
revalorizacin del sector pblico estn relativamente definidos pero, en cambio,
no sucede lo mismo con el proceso que debe contribuir a su consecucin. En
este sentido, y sin nimo de exhaustividad, pueden destacarse algunos
elementos:
a) Los partidos polticos de cada pas con representacin parlamentaria
deben definir el modelo de Estado que configurar el sistema autctono
nacional de provisin de bienestar y de desarrollo humano de los
ciudadanos. El Estado neoliberal o residual es una opcin ms, pero no
es la nica posible, ya que hay muchas formas distintas dentro de los ejes
intervencin positiva versus intervencin negativa y bsqueda de la
116

eficacia del mercado versus equidad y eficacia del mercado. Estos

distintos mecanismos implican diferentes maneras de relacionar el sector
pblico, el mercado, el tercer sector y la familia.
b) Los cargos electos deben definir el modelo de Administracin pblica
del futuro: sus espacios de actuacin, su modelo de gestin, sus
relaciones con el sector privado, etc. Debe definirse un modelo de futuro
atendiendo a las especificidades de estos modelos de Administracin (wl
modelo continental), y a su evolucin histrica, arquitectura territorial y
nacional, etc.
c) Los cargos electos, con la participacin del resto de formaciones
polticas y con la intervencin de distintos estamentos econmicos y
sociales, deben definir unos valores y una ideologa organizativa
especficos para las administraciones pblicas. Implantar un servicio civil
de carrera es un paso absolutamente imprescindible para conseguir unas
administraciones con valores pblicos, neutrales y eficaces.
d) Los funcionarios de alto nivel deben disear planes de seleccin,
formacin y socializacin acordes con los valores e ideologa organizativa
previamente definida.
e) Una primera fase de formacin ser la de transmitir a los cargos
electos, puestos de confianza poltica y a los directivos pblicos
profesionales los nuevos valores e ideologa. Los polticos y los directivos
pblicos representan el mayor canal de divulgacin cultural en las
organizaciones pblicas.
f) Deben definirse cdigos deontolgicos genricos pero que puedan ser
ponerse en prctica y debe evitarse la inhibicin de polticos y directivos
pblicos en la aplicacin de sanciones ante los comportamientos
discordantes con dichos cdigos.
Con relacin a la cultura organizativa, una vez est diseada y consolidada una
cultura organizativa que se considere idnea se pueden utilizar instrumentos
orientados a mantener vivos los mitos, valores e ideologa de la organizacin.
Buena parte de las tcnicas de gestin de recursos humanos sirven, entre otras
funciones, para mantener y reforzar la cultura. Los instrumentos ms importantes

117

a la hora de preservar una determinada cultura organizativa son los procesos de

seleccin, los procesos de socializacin y el papel de los directivos pblicos.
Respecto de los procesos de seleccin, su finalidad consiste en encontrar y
contratar a quienes tengan los conocimientos, destrezas y capacidades
necesarias para realizar correctamente los trabajos de una organizacin.
En la prctica, el proceso suele darse en los siguientes trminos: cuando una
organizacin desea incorporar una persona bien formada profesionalmente y
que se adecue a los valores de su organizacin suele seguir un proceso que
comprende dos fases. En un primer momento se buscan perfiles profesionales
acordes a las tareas a desempear, el trabajo de seleccin de estos perfiles se
suele externalizar y suele ser una empresa especializada en procesos de
seleccin quien desempea esta tarea. Su objetivo es encontrar unos pocos
candidatos (entre dos y cinco aproximadamente). La segunda fase consiste en
valorar cual de los candidatos finales presenta las caractersticas personales
ms adecuadas para adaptarse a los valores de la cultura organizativa. Este
segundo proceso de seleccin suele ser una responsabilidad de los directivos de
la organizacin contratante y que realizan varias entrevistas a los candidatos con
guiones muy dispares. No se busca, en esta segunda fase, al mejor profesional
entre los finalistas sino al mejor perfil psicosocial de cara a su integracin cultural
en la organizacin. En la Administracin pblica los procesos clsicos de
seleccin son mucho ms neutros y no permiten identificar los mejores perfiles
psicosociales y deben utilizarse otros instrumentos para preservar la cultura
organizativa. De todos modos, cuando se contratan laborales o interinos algunas
administraciones

pblicas

utilizan

procesos

similares

los

descritos

anteriormente.

En lo que hace al proceso de formacin y socializacin, se entiende que la

socializacin es aquel proceso complejo por el que un individuo, nacido con
potencialidades de conducta de amplio rango, es conducido a desarrollar una
conducta real delimitada dentro de un rango mucho ms estrecho, el rango de lo
que es habitual y aceptable para l de acuerdo con los estndares del grupo. La
rapidez y efectividad del proceso de socializacin determina la lealtad del

118

empleado, el compromiso, la productividad y la rotacin. La estabilidad bsica y

la efectividad de las organizaciones depende, por tanto, de su habilidad para
socializar a los nuevos miembros. Formacin y socializacin son dos elementos
muy relacionados en el sentido de que la implementacin correcta del primero
logra elevados ndices en el segundo. Ahora bien, la formacin no es el nico
mecanismo de socializacin ya que existen otros tambin significativos, como la
adquisicin de roles, la influencia de los grupos sobre los individuos y los
sistemas de control en las organizaciones.
Los directivos pblicos, tanto en el nivel poltico como en el profesional, son
decisivos en relacin a la cultura organizativa. Los directivos pblicos, a travs
de sus acciones a nivel de gestin y a nivel simblico, fijan las normas no
escritas que se transmiten al resto de la organizacin. Son estos actores los que
emanan buena parte de los valores e ideologa organizativa y son sus
actuaciones las que con el tiempo configuran la mitologa de la organizacin. Los
altos funcionarios deben ser un ejemplo a la hora de transmitir los valores
pblicos de la organizacin. Los polticos que, en muchos casos, carecen de los
conocimientos necesarios para transmitir valores e ideologa organizativa deben
ser muy cuidadosos y, al menos, tienen la obligacin de no actuar en contra de
los valores pblicos de carcter legal o legitimados socialmente.

119

Tabla 6. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los

valores neopblicos.
Relaciones entre
actores
Polticos versus
ciudadanos
Empleados pblicos
versus ciudadanos
Sector privado y
tercer sector versus
ciudadanos

Polticos versus
empleados pblicos
Polticos y empleados
pblicos versus sector
privado y tercer sector
Polticos y empleados
pblicos versus
formadores
Formadores versus
sector privado y
tercer sector

Impacto valores neopblicos

Repotilizacin de esta relacin prestando especial
atencin a los derechos y necesidades de carcter
colectivo.
Republificacin de esta relacin prestando especial
atencin a los derechos y necesidades de carcter
individual respetando los de carcter colectivo.
Relacin entre empresas y clientes con el control
directo de la Administracin pblica. sta incorpora
canales de relacin directa con los ciudadanosclientes de los servicios pblicos externalizados para
que stos puedan desarrollar sus derechos como
ciudadanos.
Relacin en el marco de los valores y la tica pblica.
Los polticos deben ser un ejemplo del respeto de los
valores pblicos. Exigencia de profesionalidad a los
empleados pblicos.
Planificacin de los sistemas relacionales, control y
evaluacin del sistema. Tomar medidas tcnicas para
evitar la captura del regulador por parte de los entes
regulados.
Establecer planes de formacin fundamentados en
los valores y la tica pblica. Hacer tambin un
esfuerzo en valores y tcnicas de carcter gerencial
pero desde una perspectiva pblica. Estimular la
formacin desde dentro de la organizacin.
La Administracin debe vigilar activamente las
relaciones que se establecen entre ambos sectores.
Supervisar los contenidos calientes de los
programas de formacin.

Fuente: elaboracin propia

Con relacin a la externalizacin, como mxima expresin del modelo de
Administracin Relacional propuesto por la Nueva Gestin Pblica, deberan
adoptarse, al menos, las siguientes medidas de carcter tcnico:
i. Planificar, en un nivel integral de una Administracin, una estrategia
comn de externalizacin definiendo:

120

- qu servicios pblicos pueden ser susceptibles de externalizacin y

cuales deben mantenerse en rgimen de gestin directa por parte de
la Administracin.
- la opcin por un modelo integrado de externalizacin (el impulso lo
deciden las instancias centrales de la Administracin) o por un
modelo descentralizado en el que cada departamento, agencia, etc.
decide su propia estrategia de externalizacin.
- qu tipo de agentes privados se desea priorizar en la poltica de
externalizacin: empresas con nimo de lucro u organizaciones del
tercer sector; organizaciones pequeas (que slo prestan un servicio
puntual en un determinado mbito pblico) u organizaciones con
grandes dimensiones (que prestan varios tipos de servicios pblicos
a muchos departamentos). Hay que tener presente que la
Administracin tiene la capacidad (si acta de forma proactiva) de
articular el tipo de tejido empresarial de prestacin de servicios
pblicos que estime ms conveniente en funcin de sus intereses (y
no slo de los intereses del funcionamiento natural del mercado).
ii) Un buen criterio podra ser el de no externalizar aquello cuya gestin
se desconoce (por ejemplo los servicios pblicos emergentes) ya que las
dificultades de control y de evaluacin son, en estos casos, enormes
debido al desconocimiento de los problemas reales con los que se
enfrenta este tipo de gestin.
iii) Deben asegurarse los mecanismos jurdicos de control de la gestin,
de los resultados y del impacto de los servicios externalizados (por
ejemplo normativa reguladora general y pliegos de condiciones, etc.).
Este

requisito

suele

ser

observado

por

la

mayora

de

las

administraciones pblicas pero es poco operativo si no se resuelve bien

el siguiente requisito.
iv) Debe lograrse, mediante el diseo apropiado, que una parte de la
Administracin pblica se encargue de forma constante del control y de
la evaluacin de los servicios externalizados. Debe capacitarse al
personal para que pueda desempear estas funciones. Debe tambin
disearse un sistema de rotacin de los empleados pblicos que se
121

encargan del control de las organizaciones privadas prestadoras de

servicios pblicos para evitar posibles capturas y prevenir potenciales
casos de corrupcin.
v) Debe establecerse una unidad central (agencia u otro tipo de modelo
organizativo) que se encargue del control y evaluacin final de la
externalizacin de toda una Administracin o de la globalidad de un nivel
administrativo (por ejemplo el Gobierno local).
Como conclusin, se puede afirmar que las estrategias neoempresariales de la
Nueva Gestin Pblica pueden ser tiles para mejorar la economa, eficacia y
eficiencia de las administraciones pblicas de los pases latinos y contribuir al
desarrollo humano de estas sociedades. Pero para que este rendimiento
positivo de estas estrategias sea posible hay que cumplir, al menos, cuatro
requisitos. En primer lugar, definir un modelo de Estado autctono como
resultado del pacto social de cada pas e implantar unas nuevas instituciones
pblicas acordes con la tradicin histrica y la cultura administrativa de cada
nacin para evitar los fenmenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e
imperfecto. En segundo lugar, hay que equilibrar los valores de empresa
asociados a las estrategias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica con la
implantacin de valores neopblicos. Primero debe asentarse unos valores
pblicos bsicos y sobre ellos edificar valores de carcter eficientista. En tercer
lugar, hay que implantar la Administracin

Relacional

invirtiendo en

capacitacin tcnica de los empleados pblicos para que stos sean capaces
de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestin de redes.
Finalmente, un cuarto requisito transversal es implantar un servicio civil de
carrera que permita canalizar y consolidar una cultura administrativa potente y
que favorezca la profesionalidad y competencia tcnica de los empleados
pblicos.
Es posible que estas condiciones que deben acompaar la implantacin de las
corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica impliquen, con el
tiempo, formular un nuevo paradigma para modernizar las administraciones
pblicas de los pases latinos. Esta necesidad debera ser un elemento bsico
de la agenda del futuro de todos los estudiosos de las administraciones
122

pblicas de estos pases. Es necesario pasar del que piensen e inventen ellos
(los anglosajones) a explorar modelos y estrategias de modernizacin de la
Administracin pblica propios.

123

PARTE II. EXPERIENCIAS CONCRETAS: SERVICIO

CIVIL DE CARRERA, GOBIERNO ELECTRNICO Y
CONSULTORA INTERNACIONAL

124

CAPTULO 4. SERVICIO CIVIL Y PROCESOS DE MODERNIZACIN EN

AMRICA LATINA: UNA VISIN DESDE LAS INSTITUTIONES.

1.- Gestin de Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas

Latinoamericana: el Servicio Civil como institucin.
Los importantes procesos de cambio en el papel que juegan los Estados en las
sociedades contemporneas tienen un reflejo directo tanto en las funciones que
stos desarrollan como en las estrategias utilizadas para hacerlas efectivas. En
el contexto latinoamericano, la frecuente falta de adecuacin de las estructuras
administrativas pblicas tradicionales a estos procesos de cambio, junto con las
crisis polticas y econmicas, han propiciado el surgimiento de programas de
modernizacin y reforma de los aparatos pblicos. A resultas de ello, y desde
hace ya varias dcadas, la modernizacin de las administraciones pblicas
parece ser un rasgo distintivo o consustancial a su propia existencia,
apareciendo con cierta asiduidad en las agendas de los poderes pblicos. La
elaboracin de estos programas de modernizacin tambin ha venido
condicionada por los procesos de globalizacin, tanto a travs de la
consideracin de referentes internacionales como mediante la actuacin de
agentes transnacionales que han actuado como vehculos de difusin
institucional.
El impacto de la internacionalizacin de referentes se refleja en el hecho que
los

programas

de

modernizacin

no

siempre

han

atendido

las

particularidades de cada pas, ni por el origen y tipo de presiones para la

modernizacin ni por su realidad poltico-administrativa. Mientras que en la
Europa occidental y los pases anglosajones los impulsores del cambio eran
fundamentalmente la crisis fiscal y la expansin de la demanda de servicios
pblicos, en buena parte de los pases latinoamericanos la presin se ha
derivado tanto de los problemas asociados a la debilidad del Estado y de sus
sistemas democrticos como desde diversos organismos internacionales.

125

Como resultado de estas presiones, los programas de modernizacin han

tendido a seguir referentes conceptuales e ideolgicos que han ido cambiando
siguiendo ciertas modas u oleadas, de duracin e impacto variables. Pero en
buena parte de estos programas se reconoce explcitamente el papel clave de
la gestin de los recursos humanos para la transformacin del funcionamiento
de las Administraciones pblicas.
El anlisis de los procesos de modernizacin de las Administraciones
latinoamericanas ofrece una visin complementaria para entender la capacidad
de actuacin de los respectivos gobiernos en el desarrollo de las polticas
pblicas en diferentes reas. El anlisis concreto de la gestin de sus recursos
humanos permite identificar, adems de un elemento esencial de esa
capacidad de actuacin, uno de los ejes de la interaccin entre la poltica y la
administracin en los Estados latinoamericanos. Cabra suponer que el mbito
de la gestin de los recursos humanos, por su carcter interno, es menos
influenciable a las dinmicas de globalizacin que inciden sobre otras polticas
ms permeables a las influencias externas. Sin embargo, el anlisis de los
procesos de modernizacin desarrollados en los pases latinoamericanos
muestra cmo la globalizacin ha incidido sobre los procesos de emulacin y
aprendizaje de las polticas de gestin pblica en general, y sobre las
vinculadas a la gestin de los recursos humanos en particular.
Para realizar el anlisis de estos procesos se propone una perspectiva analtica
neoinstitucionalista, que contribuir a explicar el impacto de la globalizacin
sobre

las

dinmicas

internas

de

cambio

modernizacin

de

las

Administraciones pblicas latinoamericanas. En este sentido, un primer paso

para plantear el anlisis de los procesos de transformacin de sus sistemas de
gestin de recursos humanos es la definicin de los principales conceptos y del
enfoque terico sobre los que se articula el argumento. En este apartado se
plantea el anlisis de los procesos de modernizacin de los sistemas de
servicio civil o funcin pblica6, entendidos como el conjunto de normas,
reglas, valores, rutinas y procesos que, a travs de su interaccin, dan cuenta
6

Se propone el trmino "servicio civil" como el ms utilizado en Latinoamrica, aunque con la excepcin
de pases como Argentina, Chile o Venezuela, donde resulta comn el concepto "funcin pblica".

126

de la configuracin de un modelo de empleo pblico profesional. 7 Esta

definicin proviene de la perspectiva analtica desde la que se destaca la
importancia tanto de los elementos apuntados, en su vertiente formal e
informal, como de su adecuacin al contexto institucional en el que se
desarrollan.
En tanto que institucin, el sistema de gestin de los recursos humanos genera
una lgica de lo apropiado (March y Olsen, 1989; Peters, 1999), que como se
mencionara en el captulo 2, establece los parmetros para el desarrollo de la
actividad de los distintos actores implicados. El conjunto de elementos que
componen la institucin facilita a los actores un marco para interpretar las
situaciones a las que se enfrentan, incidiendo en la definicin que stos hacen
de sus propios intereses y expectativas, a partir de sus responsabilidades
institucionales y relacionales con el resto de actores. En este contexto
institucional, algunas opciones de accin ni siquiera se tendrn en cuenta o se
considerarn inviables, en beneficio de otras alternativas que centrarn la
discusin y muy probablemente la decisin finalmente seleccionada.
El contexto en el que se desarrolla la institucin que caracteriza la gestin de
recursos humanos constituye, desde esta perspectiva, un elemento esencial a
considerar en los procesos de aprendizaje e importacin de frmulas
innovadoras exitosas en otros contextos institucionales. De todo ello se deriva
la necesidad de adecuar los objetivos y las estrategias de transformacin a las
instituciones vigentes, entendiendo su papel en un contexto social determinado,
para facilitar los procesos de cambio de las administraciones pblicas
latinoamericanas.
En relacin a los procesos de cambio institucional, un primer elemento a
considerar son los procesos y canales a travs de los cuales se produce la
difusin de las instituciones (Scott, 1995). De nuevo resulta clave la definicin
de la red de actores con las que la organizacin se relaciona y de las cuales
recibe influencias (Jordana, 1995; Marsh y Rhodes, 1992), aunque diversos
7

Los argumentos que se proponen no refieren a la totalidad del empleo pblico sino principalmente al
personal vinculado al ncleo bsico de las administraciones pblicas latinoamericanas. Se advierte
explcitamente en los casos en que se amplia el comentario al conjunto de empleados pblicos.

127

autores resaltan la importancia de las dinmicas institucionales generadas en el

propio seno de la organizacin, como se ha sealado en el captulo 2. Con
relacin al caso de la gestin de sus recursos humanos en las administraciones
latinoamericanas esta consideracin sobre el cambio endgeno resulta
especialmente oportuna.

2.- El servicio civil en su contexto: modelos y tradiciones administrativas

de referencia.
El anlisis de los sistemas de servicio civil en los pases de Amrica Latina
ofrece un espectro muy variado de modelos y submodelos. Las variaciones
incluyen

desde

pases

que

no

poseen

sistemas

de

servicio

civil

institucionalizados de base profesional (opcin mayoritaria en la prctica),

hasta pases que poseen sistemas histricos de servicio civil. Entre estos dos
polos existe una amplia variedad de situaciones intermedias: pases que no
poseen modelos generales de servicio civil pero que adoptan sistemas
similares para colectivos profesionales muy concretos (como la carrera
diplomtica de las cancilleras), pases que en la ltima dcada han intentado
con mayor o menor xito implantar de forma global o parcial un sistema de
servicio civil (por ejemplo, Bolivia, Repblica Dominicana, Mxico o Nicaragua),
o pases que han visto desvirtuar su modelo histrico de servicio civil por las
dictaduras militares de los aos ochenta, y actualmente estn impulsado su
revisin (por ejemplo Chile y Argentina)8.
A pesar de las enormes diferencias existentes, se pueden establecer algunos
puntos de contacto entre los mismos. En trminos generales los sistemas
responden ms a impulsos clientelares y polticos que a impulsos
profesionales, en un contexto donde los incentivos econmicos y de estatus de
los servidores pblicos son muy bajos. Estos dos elementos implican una gran
inestabilidad de los recursos humanos de las administraciones pblicas.
8

Oszlak (2001) analiza de forma agregada los numerosos pases de Amrica Latina que estn
implantando o reestructurando un modelo de servicio civil de carrera: Argentina, Bahamas, Barbados,
Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Guayana, Honduras,
Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana, Suriman, Uruguay y Venezuela.

128

2.1.- Dos modelos de gestin de los recursos humanos en las administraciones

pblicas.
Pueden identificarse

dos grandes modelos de gestin de los empleados

pblicos: un modelo cerrado que parte del principio de polivalencia de los

empleados pblicos (referidos como funcionarios de carrera) y un modelo
abierto inspirado en el principio de especializacin (Ballart y Rami, 2000;
Palomar, 2000). El modelo cerrado de servicio civil parte de la consideracin
que el empleado pblico estar vinculado durante toda su vida laboral a la
Administracin, ocupando diferentes puestos de trabajo, configurando de esta
manera su carrera profesional. Las administraciones europeas, por ejemplo,
representan los principios del modelo cerrado de servicio civil. El modelo
abierto, por su parte, se basa en la diferenciacin de los puestos de trabajo de
la Administracin, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de
ellos con el objetivo de reclutar a las personas ms idneas. El sistema
administrativo de EEUU es el que mejor refleja estos criterios.
Planteados como una dicotoma, la discusin sobre su conveniencia para
configurar los sistemas de servicio civil en Latinoamrica tiende a centrarse
sobre los valores que subyacen en ambos modelos. Se contrapone un modelo
abierto asociado a la flexibilidad, al dinamismo y a la eficacia y la eficiencia,
frente a un modelo cerrado vinculado a la rigidez y a la burocratizacin, que
pueden tender a convertirse en una rmora para el funcionamiento de las
organizaciones pblicas. En un contexto de creciente globalizacin, este tipo de
diagnsticos simplistas apoyan la introduccin de sistemas de servicio civil de
modelo abierto para los pases de Amrica Latina, descartando decididamente
el modelo cerrado europeo continental. Esta decisin estratgica es un error,
derivado de una confusin sobre los objetivos y las aportaciones efectivas de
un modelo de funcin pblica o servicio civil.
Es cierto que los pases de Amrica Latina buscan un modelo de servicio civil
que les permita edificar instituciones pblicas eficaces y eficientes. Pero no es

129

menos cierto que el objetivo profundo de la implantacin de modelos de

servicio civil busca superar el modelo clientelar y contribuir a fortalecer
institucionalmente las organizaciones pblicas.
La aproximacin conceptual expuesta en los captulos anteriores conduce a
situar la discusin en la funcionalidad del modelo de servicio civil en el sistema
sociopoltico en el que se integra. Resulta imprescindible para ello reconocer
cuales son las instituciones que rodean a la institucin denominada servicio
civil para identificar tanto su valor como sus posibilidades de transformacin.
En esta lnea, una interesante reflexin sobre una institucin vigente en gran
parte de los modelos de servicio civil de los pases desarrollados, el sistema de
mrito, se encuentra en un texto de J. Prats (2000). A partir de los estudios
realizados por Johnson y Libecap (1994) y Horn (1995) sobre la evolucin de
los sistemas de patronazgo y mrito en la funcin pblica de Estados Unidos,
Prats plantea una reflexin sobre la verdadera funcionalidad a la que responde
la existencia de stas instituciones de gestin de los recursos humanos. Del
anlisis se desprende que la funcin social asociada al surgimiento del sistema
de mrito en el servicio civil era la de procurar seguridad jurdica. Ello se
operativizaba a travs de las garantas institucionales de la imparcialidad de los
agentes pblicos y de la seleccin, promocin y retribucin de stos en base al
mrito y a los criterios de carrera burocrtica. Siguiendo este anlisis no es de
extraar que este sistema sea objeto de crticas cuando se lo evala a partir de
otros criterios y otras funciones distintas a las que originaron su aparicin y
consolidacin.

2.2.- Dos tradiciones administrativas de referencia.

La necesidad de considerar la realidad social, poltica y administrativa en la que
surgen y se mantienen los diferentes sistemas de servicio civil conduce a incluir
el anlisis de la tradicin administrativa de referencia. Los sistemas
administrativos que habitualmente se han tomado como referencia a nivel
internacional pueden dividirse en dos grandes modelos o tradiciones

130

administrativas: el modelo de la Europa continental-occidental y el modelo

anglosajn.
Esta doble clasificacin se inspira en la que elaboran Pollit y Bouckaert (2000)
a partir de las tradiciones o modelos que denominan de la perspectiva del
Rechstaat y la perspectiva del inters pblico. En la primera tradicin, ms
propia de lo que se ha denominado modelo de la Europa continental, el Estado
juega un papel central y muy visible como configurador de la sociedad. Como
valores destacados de esta tradicin se destacan los de seguridad jurdica, la
equidad y la igualdad ante la ley. En la segunda tradicin, la que se ha
denominado como modelo anglosajn, el papel del Estado es mucho menos
significativo y visible, y tienden a limitarse y controlarse sus poderes,
destacando el papel de los diferentes agentes sociales como configuradores de
la sociedad. Los valores asociados a este modelo son los de la imparcialidad,
la transparencia o el pragmatismo en la actuacin de los gobiernos y
administraciones.
Siguiendo esta diferenciacin, uno de los primeros elementos distintivos de las
tradiciones administrativas es la estabilidad de sus sistemas polticos y
administrativos. Mientras en el caso de los modelos anglosajones (concretado
en los casos del Reino Unido y de EE.UU.) aparece una clara lnea de
continuidad, sin rupturas traumticas o radicales, en los modelos de la Europa
continental (con referentes como Francia, Alemania y Espaa) destaca la
ruptura y transformacin brusca del sistema poltico, mientras se mantiene
estable el sistema administrativo. Con estas caractersticas los sistemas
administrativos del modelo continental adquieren un valor intrnseco como
garantes de la continuidad, incrementando su autonoma e independencia
respecto del sistema poltico. Para el caso concreto del sistema de servicio
civil, la opcin por un modelo cerrado, de cuerpos y grupos, junto con un bajo
grado de politizacin, vienen a reforzar este carcter estable, de continuidad
ante la inestabilidad poltica del entorno.
Un segundo rasgo que caracteriza las dos tradiciones administrativas es el de
las relaciones que se establecen entre la sociedad y los aparatos pblicos. En
131

los modelos anglosajones se desarrollan en un entorno que se acerca al

pluralismo, caracterizado por una sociedad civil muy dinmica, articulada y
configurada de forma independiente de la intervencin del Estado. Por contra,
los modelos continentales tienden a configurarse en un contexto de estatismo
(donde el aparato pblico desarrolla un importante papel de regulador/promotor
de la sociedad civil, con una clara actividad intervencionista) o alternativamente
en un contexto de corporatismo, donde la articulacin de grandes sectores de
la sociedad condiciona la actividad del Estado, en una relacin de apoyo
mutuo.
El papel de los sistemas de servicio civil en ambos casos se configura como
una institucin adaptada a contextos diferentes. Tanto la estabilidad del sistema
poltico como las relaciones entre el Estado y la sociedad dan origen a
sistemas administrativos diferenciados que, obviamente, facilitan el surgimiento
y el mantenimiento de sistemas de gestin de los recursos humanos
diferenciados. Mientras un modelo de servicio civil de carcter estable y
continuado al servicio de un Estado fuertemente interventor se afianzaba en un
contexto de inestabilidad poltica, en el polo opuesto, con un contexto
polticamente estable y con una sociedad civil muy articulada, se conformaba
un modelo de servicio civil de caractersticas diferentes al anterior.
A estos rasgos cabe aadir la dimensin de politizacin/profesionalizacin, que
hace referencia al predominio de una lgica en la que prime la confianza poltica
o los mritos profesionales en el reclutamiento y seleccin de los diferentes
grupos de empleados pblicos. En la mayor parte de los modelos administrativos
suelen predominar los criterios de validez profesional para el conjunto de
empleados, aunque existen importantes excepciones en los altos cargos de las
organizaciones pblicas, que suelen ser ocupados por polticos o personas
seleccionadas bajo criterios de confianza poltica, con una vinculacin temporal
con la Administracin. El predominio de este carcter en pases como Francia o
Espaa contrasta con otros modelos, como el caso del Reino Unido, donde se
reduce al mximo el espacio poltico, reservndose puestos de rango muy
elevado para su provisin por parte de profesionales y no por polticos (por
ejemplo los Secretarios Permanentes de los Ministerios). El sistema opuesto, la
132

politizacin de la mayor parte de la Administracin, lo encontramos en la

Administracin de los Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia
experiencia espaola tambin en el siglo XIX (las cesantas). El sistema de botn
o de cesantas consista en que los empleados pblicos se renovaban despus
de las elecciones cuando el partido vencedor en las mismas recompensaba a
algunos de sus seguidores nombrndolos para los puestos pblicos.
Aunque el modelo francs y espaol de servicio civil se pueden considerar
cercanos al modelo profesional, presentan tambin muchas tensiones propias
del modelo politizado. Un primer elemento a considerar es la amplitud del
espacio que se reserva a los altos cargos y a determinados directivos pblicos
(por ejemplo gerentes) seleccionados basndose en criterios de confianza
poltica y subsidiariamente de carcter profesional. Estos colectivos configuran
un mbito de gestin estratgico que algunos autores como Quermonne (1994)
definen como spoil system de circuito abierto. Un segundo elemento a
considerar es la amplitud del espacio que se reserva a jefes administrativos
profesionales que son seleccionados por una combinacin de mritos
profesionales con criterios de confianza personal o poltica, utilizando el
mecanismo de la libre designacin. Este colectivo configura un mbito de
gestin semiestratgico que Quermonne (1994) define como spoil system de
circuito cerrado.
Se configuran as distintas combinaciones de las variables clave consideradas,
a partir de las cuales plantear el desarrollo de los distintos mbitos que
constituyen el sistema de gestin de los recursos humanos: seleccin,
formacin, retribucin, evaluacin del desempeo y carrera administrativa.
Lo que interesa destacar, sin embargo, es que detrs de estas opciones
estratgicas aparecen complejos institucionales distintos, que incentivan ciertos
comportamientos y dinmicas de funcionamiento, y que propician o facilitan
ciertos valores y normas y no otros.
Algunos programas de modernizacin contemporneos planteados para su
aplicacin en pases en vas de desarrollo han partido de juzgar los logros de
133

un modelo con los parmetros del otro, olvidando su funcionalidad concreta con
relacin a su contexto. Condenar el funcionamiento de un modelo de servicio
civil pensado para aportar estabilidad y seguridad por sus fallos con relacin a
los principios de eficiencia y economa resulta tan inapropiado como intentar
implantar frmulas exgenas que ignoren la realidad en la que este se
desarrolla. De todo ello se deriva la necesidad de considerar tanto las
caractersticas implcitas de los modelos de servicio civil como el contexto en el
que stos aparecen y se desarrollan, como paso previo a incorporar cualquiera
de sus propuestas a otras realidades poltico-administrativas. Puesto que la
realidad poltica y administrativa de la mayora de los pases de Amrica Latina
se caracteriza por la inestabilidad tanto de su sistema poltico como de su
sistema administrativo, una primera opcin debera pasar por un modelo de
servicio

civil

que

aportase

fundamentalmente

estabilidad

al

sistema

administrativo, como primer paso para estabilizar el conjunto. La evolucin de

las

iniciativas

de

modernizacin

de

las

administraciones

pblicas

latinoamericanas muestra como los procesos de aprendizaje y emulacin

presentan una trayectoria poco acorde con este planteamiento institucional.

3.- El servicio civil y la modernizacin de las administraciones pblicas

latinoamericanas.
A lo largo del siglo XX se han producido numerosas de iniciativas orientadas a
modernizar

los

aparatos

pblicos

de

buena

parte

de

los

pases

latinoamericanos. Aunque con una gran variabilidad entre pases, en parte por
las trayectorias diversas de sus sistemas socio-polticos, estas iniciativas
modernizadoras pueden agruparse en tres grandes etapas. Esta misma
agrupacin representa un primer indicador de los procesos de emulacin que
se dan en las polticas de la gestin pblica, conceptualizables siguiendo el
concepto de isomorfismo institucional. El valor de estas iniciativas puede
concebirse atendiendo a sus impactos y consecuencias pero tambin a su
dimensin simblica, en tanto que expresin de la voluntad de transformacin
de la sociedad y del Estado. La distancia entre ambas dimensiones, asimilables
a los procesos de decoupling asociados al isomorfismo institucional, se
134

relacionan con la legitimidad asociada a las iniciativas. Mientras que las

declaraciones ofrecen ganancias inmediatas para los gobiernos impulsores,
su operativizacin y puesta en prctica puede comportar altos costes polticos,
difciles de administrar en sistemas caracterizados por la inestabilidad y la
visin a corto plazo. Contrasta as un nivel formal, de discurso modernizador,
adaptado a los referentes internacionales y a aquello que se considera
apropiado, con una prctica desacoplada, distinta a lo formalmente definido.
Partir de una revisin de la evolucin de los procesos de reforma permite
identificar diversas dinmicas de emulacin institucional, con pautas comunes
entre pases que trascienden de sus fronteras, incluso para la transformacin
organizativa interna de sus administraciones y de su gestin de recursos
humanos. En el apartado siguiente se destacan algunos aspectos de las
modificaciones que inciden en el mbito del servicio civil, comprobndose tanto
su orientacin como su alcance efectivo a partir de los argumentos sobre el
aprendizaje institucional y sobre el impacto de los referentes propios de un
contexto de globalizacin.

3.1.- Una revisin de los procesos de reforma y modernizacin en Latinoamrica.

Partiendo de estas premisas, y siguiendo los anlisis planteados por Oszlack
(2001) y Spink (1997), pueden diferenciarse hasta tres fases de modernizacin
en

el rea latinoamericana. Una

primera fase cubre

las iniciativas

modernizadoras del Estado que surgieron a principios del siglo XX y se

prolongaron hasta los aos 80 de ese siglo. Aunque con diferencias en cuanto
al punto de partida, durante esa fase la mayor parte de pases latinoamericanos
iniciaron reformas encaminadas a reformar y reforzar los aparatos pblicos
estatales, concebidos como agentes fundamentales para articular las
relaciones sociales y promover el desarrollo. Con estas reformas se pretenda
incrementar el intervencionismo estatal, que durante esta etapa vio crecer de
forma importante sus estructuras y dotaciones. El enfoque modernizador de
esta primera etapa, siguiendo dinmicas de isomorfismo institucional, se
expandi por buena parte de la regin, tanto en su concepcin genrica como

135

en sus concreciones, como muestra la proliferacin de Escuelas e Institutos de

Administracin Pblica de carcter nacional. Un elemento importante que
contribuy a este proceso de difusin fue la intervencin de diversos
organismos internacionales, como el caso de las Naciones Unidas que, a
travs de los diferentes organismos vinculados, promovi el fortalecimiento de
los Estados como va para facilitar la implementacin de los planes de
desarrollo.
El balance global de estas iniciativas mostr escasos logros y, tal como indica
Spink (1997), las reformas a gran escala, como esfuerzos sistemticos y
masivos destinados a transformar de forma substantiva la administracin
pblica, no consiguieron implantarse en Latinoamrica. Resulta significativo
que frente a los fracasos registrados durante los gobiernos democrticos, en
los periodos de gobierno autoritario se consiguieron ciertos avances,
habitualmente asociados a la necesidad de obtener legitimidad por la va de
mejorar el funcionamiento de la organizacin pblica. Pero estos logros,
adems de ser tambin escasos, tampoco fueron sustentables en el tiempo.
A partir de la dcada de los aos ochenta del siglo XX aparecen nuevas
iniciativas modernizadoras con un planteamiento diferenciado. Las iniciativas
impulsadas por los pases latinoamericanos durante esta fase se denominan
reformas de primera generacin, segn la nomenclatura propugnada por el
Banco Mundial (Bresser-Pereira, 2001). La orientacin de estas iniciativas debe
entenderse atendiendo a los procesos de modernizacin impulsados
inicialmente por los gobiernos conservadores que ocuparon el poder en Gran
Bretaa y en EE.UU., y que rpidamente se extendieron a buena parte de los
pases anglosajones. Concretadas a travs de una incipiente corriente de
gestin, el New Public Management, su influencia alcanz a diversos pases
europeos de tradicin administrativa continental, y a buena parte de los pases
latinoamericanos, an cuando sus realidades sociopolticas y econmicas
diferan de los referentes de origen de la iniciativa.
Sin embargo, el objetivo central de estas reformas no era tanto la mejora del
funcionamiento del Estado como su mera reduccin, partiendo de la
136

consideracin que desarrollaba funciones que en el nuevo contexto ideolgico

no se consideraban adecuadas. Ello se tradujo en la substitucin del Estado en
determinadas

reas

de

actuacin

(a

travs

de

privatizaciones,

externalizaciones, y desregulaciones, entre otras), y en una importante

reduccin de efectivos de los aparatos pblicos. A partir de un estudio de 11
pases de la regin,9 Sulbrandt (1989) observa un crecimiento continuado en
las dcadas de los aos sesenta y setenta que, a partir del inicio de los aos
ochenta tiende a desacelerarse para dar paso al decrecimiento. Los datos
muestran los importantes logros conseguidos por las iniciativas de reforma de
primera generacin, muy por encima que las reformas precedentes, aunque
ello debe relativizarse dado el alcance de los diferentes objetivos perseguidos.
As, la vocacin de estas iniciativas modernizadoras era de orientacin externa
del aparato estatal, es decir, pretendan modificar sus relaciones con la
sociedad pero no su funcionamiento interno. El Banco Mundial estuvo
fuertemente comprometido con las reformas orientadas hacia el mercado
desde que el Baker Plan de 1985, defini estas reformas como precondicin
para la solucin de la crisis de la deuda (Bresser-Pereira, 2001). Con esta
orientacin, los principales xitos de estas reformas se plasmaron en los
procesos de creacin de agencias, en los procesos de externalizacin y en la
reduccin de las dimensiones de los aparatos administrativos pblicos. Ello
comport que estas reformas se centrasen ms en la reduccin del servicio
civil que en la transformacin efectiva del modelo (ms all de introducir
modificaciones como una mayor fragmentacin y flexibilizacin).
Entrada la dcada siguiente, los aos noventa, surgi una nueva generacin
de reformas, que se diferenciaron en cuanto a objetivos y orientacin de la
precedente. La distincin de estas reformas de segunda generacin no debe
ocultar ciertas lneas de continuidad con las anteriores, como la tendencia a la
reduccin de estructuras y efectivos de los aparatos pblicos (Sulbrandt, 2002),
pero su objetivo central iba mas all de este redimensionamiento. Como indica
Bresser-Pereira, la reforma del Estado signific para el Banco Mundial, en
9

Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per, Uruguay y
Venezuela.

137

primer lugar downsizing (o reduccin del aparato pblico) y en segundo,

realizar la reforma del servicio pblico (2001: 6). La preocupacin de estas
iniciativas reformadoras se situaba en la dimensin interna y, a modo de enlace
con las reformas anteriores a los aos 80, pretendan mejorar el
funcionamiento de los aparatos administrativos pblicos. Este objetivo se
tradujo, entre otros, en el impulso de cambios en las reglas del juego de las
relaciones entre el personal y la Administracin, incidiendo en la propia
conformacin del modelo de servicio civil. Aunque todava resultan vigentes, los
resultados efectivos de esta segunda ola de reformas tambin se han
cuestionado (Oszlack, 2001; Gaetani, 1998), en especial por su incapacidad
para transformar las instituciones vigentes en los administraciones pblicas
latinoamericanas.

3.2.- Elementos clave y resultados de la reforma del servicio civil.

A partir de diversas investigaciones como la ya citada de Jos Sulbrant (2002),
la realizada por Oscar Oszlack (2001) sobre diez pases del rea de
Latinoamrica y el Caribe10, o la de Michael Barzelay et al. (2002), 11 se pueden
destacar diversas actuaciones asociadas a la transformacin de los sistemas
de servicio civil. En primer lugar destaca cmo la mayor parte de casos sitan
la reforma del servicio civil como componente importante, aunque no nico, de
la poltica de mejora de la gestin.
Un primer dato a considerar es la dimensin del empleo pblico en los distintos
pases latinoamericanos. La dificultad para obtener datos fiables sobre el
empleo pblico de la regin dificulta este anlisis (Sulbrandt, 2002). 12 A partir de
la contrastacin de diferentes fuentes de datos (principalmente las disponibles
en el Banco Mundial, en el BID y las facilitadas por el CLAD), se pueden
establecer claramente unas pautas de reduccin continuada a lo largo de la
dcada de los aos noventa. Segn el informe de Sulbrandt (2002), a partir del
10

Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Guatemala, Nicaragua, Venezuela.

Sobre el proceso de cambio en las polticas de gestin pblica en los casos de Brasil y Per.
12
Adems de existir importantes dificultades para su clasificacin (Oszlack, 2001; Sulbrandt, 2002; Payne
and Carlson, 2002).
11

138

anlisis de los pases para los que existen datos fiables, durante ese periodo el
promedio de empleados pblicos en relacin con la poblacin total pas del
4,06 % al 3,4 %. Cabe aclarar que, tanto si se utilizan los datos del CLAD como
los del Banco Mundial o el BID, la conclusin es consistente. Durante ese
mismo periodo, la reduccin del empleo pblico en los pases analizados por
Oszlack (2001) se calibra entre un 5% y un 40% de la dotacin preexistente.
Otra investigacin realizada sobre veintisis pases de Latinoamrica y el
Caribe (Payne and Carlson, 2002) refleja datos que apuntan en la misma
direccin. A partir de una agrupacin segn su PIB per cpita, y tomando dos
indicadores relativos del tamao del empleo pblico, se establece la siguiente
tabla:
Tabla 1. Evolucin del empleo pblico
PIB per capita >3.200 US$
en 1997
Argentina,
Bahamas,
Barbados, Brazil, Chile,
Mexico, Trinidad y Tobago,
Uruguay, Venezuela

Empleo pblico (civil)

5,8 (1995)
en % sobre la poblacin
4,6 (1999)
Empleo pblico (civil)
en % sobre la poblacin 10,9 (1999)
activa

PIB per capita < 3.200 US$

en 1997
Belize, Bolivia, Colombia,
Costa Rica, Dominican
Republic,
Ecuador,
El
Salvador,
Guatemala,
Guyana, Haiti, Honduras,
Jamaica,
Nicaragua,
Panama, Paraguay, Peru,
Suriname
5,1 (1995)
3,8 (1999)
9,6 (1999)

Fuente: elaboracin propia a partir de Payne and Carlson, 2002.

Para valorar estas dinmicas de reduccin en el contexto de los programas de

reforma y modernizacin del sector pblico debe atenderse a la influencia de
los organismos financieros internacionales. Desde estas instancias se
promovan los procesos de disminucin del sector pblico, acompaados de
propuestas de reforma del Estado, aunque ms orientadas a promover la
descentralizacin, la externalizacin y la privatizacin que no un cambio en la
gestin pblica. La introduccin de cambios en este mbito no se produjo de
forma significativa hasta mediados de la dcada de los noventa, con la
introduccin de diferentes medidas que pretendan, entre otras cosas,
139

transformar

el

modelo

de

servicio

civil

de

las

administraciones

latinoamericanas.
De las actuaciones emprendidas en la materia, destacaron los cambios
orientados a introducir mayor racionalidad en los regmenes de recursos
humanos (en su estructura interna por niveles), con mayor xito en aquellos
contextos de constriccin del gasto pblico y de imposicin de normas que
limitaban la negociacin colectiva. Una variacin en el contexto que facilitaba el
impulso de decisiones conflictivas, aunque las dinmicas de desacople antes
mencionadas tambin se dieron en este caso, originando la aparicin de
singularidades que respondan a la lgicas de poder dentro de la organizacin
pblica. As por ejemplo, la introduccin de medidas encaminadas a mejorar la
competitividad y transparencia en los concursos y promociones tan solo logr
ciertos resultados en aquellos sectores donde los requerimientos de calificacin
profesional eran ms estrictos y donde el servicio finalista estaba ms
claramente definido (como sanidad y educacin, por ejemplo) (Oszlack, 2001).
Ello favoreci el desarrollo de subculturas diferenciadas donde, gracias a esta
singularidad, determinados colectivos profesionales conseguan crear su propio
espacio de gestin, relativamente independiente de la influencia de la direccin
poltica. La confusin en la distincin entre empleados pblicos y polticos que
favoreca el sistema vigente en buena parte de los pases latinoamericanos
explica las resistencias de stos ltimos a ceder protagonismo o a perder
discrecionalidad en los procesos de seleccin y promocin para designar y
recompensar a sus colaboradores.
La distincin entre el discurso formal y su aplicacin efectiva qued
ejemplificada en el impulso de los programas de evaluacin del desempeo.
Diversas iniciativas impulsadas en Bolivia, Uruguay, Venezuela, Nicaragua,
Argentina o Chile muestran la extensin del tema y su capacidad para entrar en
la agenda pblica de la reforma, siguiendo pautas de isomorfismo institucional
de carcter mimtico. Sin embargo tambin ha sido la iniciativa que ha tenido
menor implementacin, en buena medida por la vigencia de pautas culturales
poco permeables a la aceptacin de criterios meritocrticos (Oszlack, 2001:
34). En otros trminos, el seguimiento de prcticas de gestin tomadas de los
140

referentes

externos,

promovidas

por

determinados

organismos

internacionales, sin una adecuada adaptacin, han tendido a ofrecer unos

pobres resultados y a cuestionar la validez de las reformas.
La reestructuracin de los sistemas salariales ha sido tambin objeto de las
reformas del servicio civil. Con ello se pretenda superar la compresin de los
niveles salariales, tendientes a la homogeneidad, y el descenso de la
capacidad adquisitiva de los empleados pblicos (Sulbrandt, 2002). Las
diferencias, de nuevo, no difieren tanto por su planteamiento (reproduciendo
dinmicas de isomorfismo institucional), como por el alcance de su
implementacin, que suele restringirse a los empleados de la Administracin
estatal (Oszlack, 2001).
En cuanto al impacto de las medidas encaminadas a instaurar un sistema de
mrito en los sistemas de servicio civil y las medidas vinculadas a la mejora
salarial, resulta interesante incluir los resultados de la ya mencionada
investigacin de J.M. Payne y I. Carlson (2002). A partir del anlisis de
actuaciones emprendidas en ambos campos en veintisis pases de
Latinoamrica y el Caribe, combinndolos con indicadores sobre corrupcin del
gobierno y eficacia de la accin de gobierno, 13 los citados autores establecen
correlaciones que muestran que:

No hay una asociacin significativa entre salarios del sector pblico y

corrupcin gubernamental, ni tampoco entre salarios y efectividad de la
accin de gobierno (government effectiveness).

Sin embargo, un servicio civil meritocrtico se asocia positivamente con

una menor corrupcin gubernamental, con una mayor efectividad de la
accin de gobierno, adems de con una mayor confianza en la
administracin pblica y con una capacidad para alcanzar mayores
cuotas de crecimiento econmico sostenido.

13

Como el Graft Index y el Government Effectiveness Index, desarrollados por KAUFMANN, D.A.,
KRAAY, A. and ZOIDO-LOBATN, P. (2000).

141

Otro aspecto destacado de las reformas dirigidas a transformar el servicio civil

fue el de la formacin y capacitacin del personal pblico. Las actuaciones
emprendidas

en

este

mbito

comportaron

un

importante

incremento

cuantitativo de la formacin dirigida a los empleados pblicos, aunque muchas

veces ello no se vinculase a una estrategia organizativa encaminada a
promover y consolidar el cambio. Este aumento de las horas de formacin
parece mas orientado a satisfacer la iniciativa e inters particular de los
servidores pblicos (Oszlack, 2001), que a dar respuesta a las necesidades de
capacitacin

en

determinadas

reas,

especialmente

en

los

niveles

descentralizados territorialmente (Sulbrandt, 2002).

Los resultados en este mbito de gestin tambin se relacionan con los
procesos de negociacin con las organizaciones sindicales presentes en el
sector pblico. Aunque existen importantes variaciones entre pases, segn su
correspondiente cultura poltica y sindical, y tambin segn las instituciones
vigentes en el mbito, parecen apuntarse ciertos rasgos comunes. Como
indican Bonifacio y Falivene (2002) a partir de un anlisis comparado de las
experiencias de Argentina, Costa Rica, Mxico y Per, la mejora de los
procesos se asocian al establecimiento de nuevos valores en el sistema de
servicio civil como los de transparencia y equidad. Con ello parece avanzarse
en la consolidacin de espacios para el dilogo que facilitan llegar a acuerdos y
evitar fracturas en el proceso para establecer unas nuevas reglas del juego en
la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas. Sin embargo
se mantienen tanto las diferencias en cuanto al propsito del dilogo y a la
manera de organizarlo. Parece que este mbito concreto presenta mayores
resistencias a los procesos de globalizacin, distancindose de las dinmicas
de emulacin presentes en aquellas partes de los programas de reforma
definidos unilateralmente desde las instancias centrales.
La mayor o menor permeabilidad a las influencias y dinmicas propias de la
globalizacin tambin se reflejan en las estrategias utilizadas para transformar
los sistemas de servicio civil. Siguiendo el anlisis de Oszlack (2001) se
destacan cuatro opciones diferenciadas, cuyos enfoques y resultados pueden

142

interpretarse en clave de dinmicas institucionales y considerando los modelos

internacionales de referencia.
Una primera opcin fue la creacin de un limitado nmero de posiciones clave,
a modo de senior executive service inspirado en el modelo de los EE.UU.
(Figueroa, 2002). Sin embargo, su implementacin registr variaciones que
distorsionaron su intencionalidad inicial. Concretamente, no se especificaron
los criterios para su creacin ni se respetaron las condiciones de objetividad y
transparencia para su provisin, con lo que tendieron a convertirse en otro
botn a repartir sobre la base de lgicas ms polticas que meritocrticas. Ello
ilustra cmo aunque los sistemas orientados a crear una alta funcin directiva,
concebidos en la tradicin anglosajona consigan introducirse formalmente en
realidades muy distintas (siguiendo lgicas de isomorfismo institucional), se
desvirtan fcilmente y acaban apartndose de los objetivos que perseguan
(Hood, 1998).
Una segunda opcin consisti en la creacin de cuerpos de lite inspirados en
el modelo francs de grands corps y de la Ecole Nationale dAdministration
(ENA). Esta estrategia, tan solo adoptada en el caso argentino, se basaba en
un cuerpo de Administradores Gubernamentales que deban ser reclutados a
travs de un sistema competitivo, al que segua un programa de formacin
especializado. Adems de aparecer tan solo en un pas, la experiencia tampoco
consigui consolidarse, tanto por las funciones que acabaron realizando sus
integrantes (asesoras y no ejecutivas), como por lo limitado de su nmero
(alrededor

de

doscientos

miembros),

congelndose

posteriormente

la

convocatoria de nuevas plazas (Oszlack, 2001).

Una tercera opcin fue la extensin al conjunto del servicio civil de unas nuevas
reglas y procedimientos basados en el mrito. Aunque un sistema de mrito no
debe asociarse exclusivamente a la tradicin administrativa continental (con el
caso francs como referente), la interpretacin mayoritaria la asocia a la
consolidacin de una carrera profesional siguiendo los parmetros de ese
modelo. La falta de xito en este caso se asoci a las dificultades de la
traslacin del sistema existente al nuevo modelo, con especial atencin a los
143

cambios culturales y de dinmicas de trabajo que exigira. En otros trminos,

resulta evidente que los intentos de transformacin global se enfrentaron a las
dinmicas de path dependence y al grado de institucionalizacin de unas
pautas de funcionamiento informal coherentes con la cultura organizativa
predominante (Pierson, 2000).
Finalmente, una cuarta opcin se apoy en una red de consultores externos,
contratados directamente por la Administracin Estatal o financiados por
organismos internacionales. A modo de ejemplo, Brasil apost por la
transferencia internacional de polticas de gestin pblica y para ello utiliz los
servicios de consultora de una ex funcionaria de Whitehall llamada Kate
Jenkins, quien haba participado en el proceso Next Steps, que a travs de
unidad operativas especializadas, conocidas con el nombre de agencias
ejecutivas, se establecieron en los departamentos gubernamentales del Reino
Unido (Barzelay, 2002). En el mbito de la gestin de recursos humanos, la
incorporacin de consultores vinculados a los organismos internacionales
generaron problemas de equidad, discriminacin, dobles lealtades y trastornos
en las actividades del sector pblico (Oszlack, 2001). Esta falta de confianza,
que repercuti en la informacin que podan obtener para realizar su trabajo,
limit tanto la validez de sus diagnsticos como la legitimidad de sus
propuestas.
En definitiva, fue un conjunto de medidas que, sin atender adecuadamente a la
realidad de cada pas, limit el potencial de transformacin asociado a los
procesos de aprendizaje y transferencia internacional de experiencias. A pesar
de los importantes procesos de emulacin basados en el isomorfismo
institucional, la realidad compleja de cada pas, especialmente en un mbito
interno como el del servicio civil, tendi a generar dinmicas de decoupling que
facilitaron la pervivencia del entramado institucional preexistente. La superacin
de estas constricciones pasa por impulsar de forma consistente y sostenida en
el tiempo un proyecto de reforma que integre las singularidades de cada pas,
apostando por la exploracin de soluciones realizadas mediante el aprendizaje
interno, pero considerando tambin los referentes internacionales. El cambio
que se observa en los foros especializados sobre la materia o en las
144

investigaciones impulsadas por organismos como el Banco Interamericano de

Desarrollo, parecen apuntar en esa direccin, pero todava queda mucho por
recorrer

para

una

transformacin

de

las

administraciones

pblicas

latinoamericanas que mejore su papel en el complejo marco institucional en el

que se encuentran.
El fenmeno de la globalizacin ha generado la creacin de un espacio
multinacional ocupado por una multiplicidad de agentes. Entre stos cabe
destacar los colectivos acadmicos y profesionales vinculados a la corriente de
la Nueva Gestin Pblica, los organismos internacionales (con capacidad de
generar dinmicas de isomorfismo institucional coercitivo sobre los pases en
vas de desarrollo), las firmas de consultora internacional, las lites polticas y
administrativas de los pases desarrollados de referencia y, finalmente, una
parte significativa de las lites polticas y administrativas de los propios pases
en vas de desarrollo objeto de reformas. Este espacio multinacional debera
tener la virtud terica de aportar ricos sistemas de aprendizaje que favorecieran
el desarrollo institucional de los pases de zonas como Latinoamrica.
Sin embargo, el resultado en la prctica es justo el contrario, ya que se
configura un sistema de aprendizaje tecnocrtico de carcter cerrado que se
retroalimenta descontextualizado de las diferentes realidades polticas, sociales
y econmicas en los niveles nacionales. No se produce una dinmica real de
aprendizaje institucional sino un proceso de reafirmacin de una determinada
orientacin analtica y de actuacin que se blinda conceptualmente y se aleja
paulatinamente de las diferentes realidades y necesidades institucionales que
pretende mejorar o resolver. Pero si la globalizacin del management pblico
no es capaz de coexistir con instrumentos polticos y sociales especficos de la
regin objeto de reforma, difcilmente podr generar mecanismos de
aprendizaje institucional que combinen la dimensin global con la dimensin
local, claves para favorecer el desarrollo institucional de estos pases.

145

4.- Los modelos de referencia y la redefinicin de los sistemas de servicio

civil de Amrica Latina.
Considerando los argumentos anteriores, se propone centrar la reflexin sobre
el papel de los modelos de referencia en la redefinicin de los sistemas de
servicio civil de Amrica Latina. Como reflexin inicial se plantea la necesidad
de definir las bases del modelo de funcin pblica que se pretende construir,
atendiendo a las dimensiones consideradas de modelo abierto/cerrado y
politizacin/profesionalizacin, as como su adaptacin a cada realidad social,
poltica y administrativa.
Esta clarificacin conceptual previa va en la lnea de optimizar el
aprovechamiento

de

las

experiencias

de

los modelos de

referencia

consolidados (ya sean europeos continentales o anglosajones), de cara a

generar dinmicas de aprendizaje institucional basadas en la explotacin o en
la exploracin de instituciones, 14 para la configuracin de unos modelos de
servicio civil propios y diferenciados.
Sin intentar ofrecer una recomendacin unvoca para las distintas realidades
latinoamericanas, la propuesta que se pretende defender es la conveniencia de
definir un sistema de servicio civil que combine elementos de los modelos de
empleo abierto y cerrado, con una opcin decididamente profesionalizada para
el ncleo bsico de empleados pblicos. Aunque supuestamente los modelos
14

Es en relacin los procesos de aprendizaje institucional distinguen las estrategias de exploracin (de
nuevas alternativas) y explotacin (de las instituciones vigentes) (Lanzara, 1999).
La exploracin de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos requiere que los actores
dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigacin activa, mientras que la explotacin de las
instituciones ya creadas, por el contrario, se caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las
instituciones ya disponibles. Se contrapone as una actitud de experimentacin, propensin al riesgo,
inventiva y disponibilidad para afrontar la incertidumbre, a una actitud ms conservadora, con aversin al
riesgo y a la toma de decisiones.
Las estrategias de exploracin generan variabilidad, con unos costos de experimentacin altos a afrontar
en el corto plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser mnimos y habitualmente en el medio
o largo plazo. En este sentido, el desarrollo de estrategias de exploracin requiere de un apoyo continuado
y estable, tanto desde la direccin poltica como a travs de un liderazgo dinamizador que mantenga el
impulso necesario para la consecucin de resultados. Las estrategias de explotacin, por el contrario,
exigen menor inversin en la medida que parten de unos referentes ya contrastados, que se proponen
mejorar tan solo de forma incremental. A travs de estos procesos se consiguen respuestas rpidas, a corto
plazo, y con menos riesgo que en el caso anterior. Tambin es menor el apoyo necesario por parte de las
esferas poltica y directiva, en la medida que se asuman como legitimados los resultados auspiciados
por las instituciones vigentes que se toman como punto de partida. (Salvador, 2001).

146

abiertos se asocian al principio de eficiencia y los modelos cerrados se vinculan

al principio de la seguridad jurdica, una verdadera estrategia de refuerzo de las
instituciones pblicas requiere de una adecuada combinacin de ambos para
lograr su efectividad en relacin a la sociedad a la que pretende servir.
Un adecuado modelo mixto abierto-cerrado permite superar los inconvenientes
asociados a los dos planteamientos radicales y atender a la evolucin que han
ido experimentando los modelos consolidados de servicio civil. En este sentido,
los pases con un modelo cerrado han tendido a incorporar elementos de un
modelo abierto y, a la inversa, los pases con un modelo abierto han
incorporado dimensiones de un modelo cerrado. Es evidente que no debe ser
incompatible la especializacin (modelo abierto) con una cierta polivalencia
(modelo cerrado), la vinculacin estable de los empleados pblicos (modelo
cerrado) con cierta flexibilidad (modelo abierto).
En definitiva, se propone un modelo de servicio civil asociado bsicamente al
modelo cerrado: definicin de cuerpos y categoras, polivalencia, vinculacin
estable de los empleados pblicos con la Administracin; con elementos
internos de un modelo abierto: establecer un mercado interno que permita
aprovechar los perfiles ms idneos para cada puesto de trabajo y, con ello,
fomentar la especializacin, combinado con un cierto grado de flexibilidad en el
sistema resultante.
En cuanto a la segunda dimensin, la profesionalizacin y la estabilidad son
dos de las esencias de un sistema de servicio civil moderno en la medida que
permite asegurar principios bsicos como los de legalidad, igualdad, mrito,
capacidad y objetividad.
Sin embargo ello no ha sido impedimento para que los sistemas de servicio civil
ya consolidados hayan introducido tensiones de politizacin en un marco de
profesionalizacin. Hay muchos puestos reservados a empleados pblicos
seleccionados con criterios de confianza poltica: altos cargos, directivos
pblicos,

gerentes, eventuales, asesores, personal de gabinetes son solo

algunas figuras correspondientes a puestos que se cubren con criterios de libre

147

designacin. Es decir, en el marco de un sistema objetivo y profesionalizado se

manifiestan pautas propias de spoils system de circuito abierto (puestos no
profesionales de confianza poltica) y de spoils system de circuito cerrado
(puestos de carcter profesional ocupados por empleados pblicos pero bajo
criterios de confianza poltica) (Jimnez Asensio, 1998). Estas manifestaciones
polticas pueden desvirtuar los principios bsicos de un modelo de gestin de
recursos humanos. Adems, en el caso de Amrica Latina se busca en el
modelo de servicio civil un modo de superar los planteamientos tradicionales de
base clientelar. Si se optara por un modelo de servicio civil con un alto grado de
politizacin no se conseguira avanzar en la direccin deseada.
El elemento clave reside en definir de forma clara hasta dnde llegan los
puestos de naturaleza estrictamente poltica (imprescindibles en un sistema
basado en la legitimidad democrtica de la Administracin, donde los dirigentes
requieren de ciertos cuadros que compartan su ideologa y se adhieran a su
proyecto poltico) y hasta dnde llegan los puestos estrictamente profesionales.
La frontera se puede ubicar en un punto muy alto, como en el Reino Unido, o
ms bajo, como en Francia y Espaa, pero lo importante es definir de forma
ntida esta frontera. Lo que es muy pernicioso para un modelo de servicio civil
son los puestos de trabajo donde se combinan, de forma desdibujada y
confusa, criterios profesionales y criterios de confianza poltica (puestos de libre
designacin que conforman el denominado spoils system de circuito cerrado).
Esta definicin, adems de clara, debe ser plenamente aceptada por parte de
los agentes implicados en la definicin e implementacin del modelo de servicio
civil,

especialmente atendiendo a las dinmicas de decoupling ya

mencionadas.
En este sentido, se destaca la necesidad de una verdadera implicacin de los
agentes clave, que supere la mera importacin de instrumental legislativo o de
tcnicas de gestin de recursos humanos, para redefinir de forma efectiva el
modelo de servicio civil atendiendo a la realidad en la que ste se pretende
desarrollar.

148

4.1. Algunos aspectos concretos de la configuracin de los modelos de servicio civil

en Amrica Latina.
La definicin inicial del modelo a partir de los parmetros abierto/cerrado y
politizacin/profesionalizacin es el primer paso para la construccin del
sistema de servicio civil. Ubicados en estos referentes, y atendiendo a las
polticas desarrolladas desde las administraciones pblicas, el siguiente paso
consiste en establecer con claridad las polticas de recursos humanos que se
consideren adecuadas a los fines establecidos, as como las actividades de
gestin y administracin que permitan implementarlas (Prats, 1987).
La definicin de la poltica de recursos humanos resulta de establecer los
objetivos estratgicos en materia de personal, entendidos como las grandes
lneas de desarrollo de las actuaciones en el mbito de personal, en coherencia
con el resto de actuaciones en las dems esferas de actividad de la
administracin, pero tambin con la filosofa y la cultura organizativa que se
pretende promover. Esta doble coherencia exige prestar especial atencin a las
dinmicas de isomorfismo institucional comentadas y a los efectos no
contemplados derivados del decoupling. Tener claros los objetivos estratgicos
de las organizaciones pblicas representa el primer paso para el diseo del
modelo de servicio civil y permite seleccionar con mejor criterio qu
experiencias resultan adecuadas si se buscan como referentes de apoyo al
proceso de institucionalizacin.
La puesta en prctica de las lneas estratgicas definidas en la poltica de
personal requiere el desarrollo de la gestin de recursos humanos, nivel donde
la lneas estratgicas se concretan, en trminos de problemas y soluciones, en
trminos de recursos y condicionantes, y en trminos de objetivos operativos y
valores de la propia organizacin. Precisamente lo que convierte las tcnicas
de gestin en gestin de personal es el hecho de estar al servicio de una
poltica de personal. Ello implica asegurar no tan solo la adecuacin de las
tcnicas adoptadas a los valores y cultura organizativa, sino tambin a unos
objetivos estratgicos claramente identificados.

149

El siguiente nivel de operativizacin de las polticas de recursos humanos es la

administracin de personal. La administracin de recursos humanos supone la
aplicacin de unas tcnicas predeterminadas con las cuales los gestores de
personal (los diseadores de la gestin de recursos humanos) consideran que
se podrn alcanzar los objetivos prefijados, de acuerdo con la poltica de
personal.
De acuerdo con estos conceptos, la ausencia de poltica de personal implica,
en la prctica, la inexistencia de una autntica gestin de personal. Puesto que
la gestin consiste en definir los instrumentos para conseguir los objetivos de
poltica de personal, si stos no estn definidos tan solo pueden introducirse
tcnicas puntuales sin un planteamiento estratgico y cuyo desarrollo seguir
muy probablemente caminos errticos.
Sin embargo, definir una poltica de personal es una actividad muy difcil para
los cargos polticos, bsicamente debido a que:
Es tcnicamente complicado, ya que implica conocer los puntos fuertes y
dbiles del modelo actual, hacer un anlisis de prospectiva para definir el
modelo de organizacin que pueda dar respuesta a las necesidades y retos
del futuro y, una vez identificadas sus necesidades, establecer una
estrategia acorde con las transformaciones requeridas.
Es polticamente difcil, ya que cualquier decisin trascendente en materia de
personal puede generar fenmenos de resistencia individuales y colectivos
por parte de los empleados pblicos. La definicin y la primera fase de
implementacin de una poltica de personal genera a corto plazo conflictos,
mientras que las ventajas slo se perciben a medio y a largo plazo, momento
en el que probablemente ocuparn los puestos polticos personalidades
distintas a las que impulsaron, trabajaron y sufrieron el proceso de mejora.
En contrapartida, una organizacin que cuente tan slo con administracin de
personal, es decir, sin poltica ni gestin de recursos humanos, ser una
organizacin que slo puede reproducir el modelo organizativo del cual parte
(del cual derivan los criterios de gestin vigentes en los que se basa la

150

administracin de personal), y que ser incapaz de adaptarse a las

transformaciones del entorno y cumplir los objetivos que legitiman su
existencia.
Siguiendo la secuencia expuesta, a partir de la identificacin del modelo en los
ejes abierto/cerrado y politizacin/profesionalizacin, los tres niveles que
constituyen la cascada de la gestin de recursos humanos en las
administraciones pblicas (poltica, gestin y administracin de personal) son
una primera concrecin del modelo de servicio civil, previa al desarrollo de los
distintos mbitos de actuacin. Si se toma conciencia de esta identificacin
inicial y de los objetivos estratgicos de la organizacin pblica, se estar en
mejores condiciones para valorar la relevancia y conveniencia de las
experiencias que se toman como referentes de cara a su incorporacin al
modelo de servicio civil, ya sea a travs de dinmicas de exploracin o de
explotacin institucional.
Otros mbitos que se destacaran en la definicin del modelo de funcin pblica
son la seleccin, la carrera administrativa, la retribucin y la evaluacin de los
recursos humanos.

4.2 La seleccin de los empleados pblicos.

El proceso de seleccin de los empleados pblicos es una variable crtica en la
configuracin del modelo de servicio civil. La concrecin de los criterios y
procesos a travs de los cuales se selecciona a los empleados pblicos
explican mucho sobre qu es aquello que la organizacin valora de los
candidatos. Una cuestin aparte son los valores que se transmiten en el propio
proceso selectivo, a partir tanto del proceso como de los contenidos de las
pruebas selectivas.
Si en los modelos cerrados basados en cuerpos se establecen sistemas
selectivos

que

promueven

perfiles

generalistas,

fundamentados

en

conocimientos compartidos por el mismo cuerpo, que posteriormente se

151

concretarn al ocupar una determinada funcin, en los sistemas abiertos se

potencian perfiles especializados adecuados a los puestos concretos a cubrir.
Los mecanismos selectivos utilizados finalmente deberan tener en cuenta
tanto las funciones a desarrollar como las perspectivas de empleo que se
propongan con posterioridad al ingreso, pero tambin los valores que se
desean promover en la organizacin.
La promocin de principios como la legalidad, igualdad, mrito, capacidad,
imparcialidad y publicidad son fundamentales para la consolidacin de un
sistema de servicio civil clsico, al estilo del modelo europeo continental.
Aunque resulta frecuente encontrar crticas a la ineficiencia de estos
mecanismos de seleccin, su aporte en trminos de credibilidad, con un claro
reconocimiento pblico de la igualdad en el trato que se da a los aspirantes, por
ejemplo, es uno de los soportes bsicos del modelo resultante.
Adems, esta supuesta ineficiencia tiene su origen en cierta interpretacin de
estos principios en su aplicacin a los procesos selectivos, segn la cual se
recurre a mecanismos formales que son poco tiles de cara a la eleccin de los
mejores candidatos. Es decir, en la forma en que las instituciones vigentes
plantean el respeto a los principios de legalidad, igualdad, mrito y capacidad,
imparcialidad o publicidad a travs de sistemas formales. Este sera el caso de
las oposiciones, por ejemplo, donde las normas y valores que se desean
promover (la igualdad, el mrito y la capacidad) se concretan en un alto grado
de formalismo que se proyecta en procesos selectivos basados en pruebas que
evalan

habilidades

necesariamente

tericas

conseguir

una

memorsticas,
mejor

sin

adecuacin

que
de

ello
los

implique

candidatos

seleccionados a las funciones que debern desempear.

Resulta difcil definir unas recomendaciones unvocas de cara a la implantacin
de un sistema de funcin pblica en Amrica Latina. Sin duda, debera optarse
por un modelo ms flexible, que facilite la adecuacin de los profesionales
seleccionados a los puestos a cubrir, pero debe tenerse en cuenta tambin el
peso de la tradicin y la cultura poltica y administrativa de los distintos pases.
En este sentido, implantar directamente un modelo altamente flexible en
152

Amrica Latina, al estilo de las reformas impulsadas en los pases de tradicin

anglosajona, podra generar muchos riesgos al favorecer dinmicas de
decoupling, que podran tomar la forma de presiones clientelares y polticas).
Por ello una buena opcin inicial seria apostar por los modelos ms formalistas
de cara a introducir nuevos valores y consolidar cultura poltica y administrativa,
complementndolos con procesos de adecuacin de la persona al puesto, para
posteriormente adecuarlos a los requerimientos de flexibilidad requeridos por el
sistema.

4.2 Carrera administrativa de los empleados pblicos.

La carrera administrativa es otra de las dimensiones esenciales para definir el
modelo de servicio civil, aunque resulta ser uno de los temas no muy bien
resueltos por los diferentes modelos de referencia. Ello se debe en buena parte
a su complejidad, que lo convierte en un mbito que tampoco funciona de
forma satisfactoria en las organizaciones privadas.
El modelo mixto de empleo (carcter abierto-cerrado) que caracteriza la
mayora de los modelos de servicio civil, que combina el sistema basado en los
puestos de trabajo (sistema abierto) y el sistema de cuerpos y categoras
(sistema cerrado), determina la doble dimensin de la carrera administrativa en
las administraciones pblicas. As, se definen una serie de mecanismos de
carrera ligados al empleado pblico y vinculados al sistema de grupos o
cuerpos que coexisten con otro grupo de elementos de la carrera relacionados
con la sucesiva ocupacin de diferentes puestos de trabajo.
Los elementos de carrera vinculados a las caractersticas del empleado pblico
derivan de la dimensin de modelo cerrado o de cuerpos propio del servicio
civil. En el modelo espaol, por ejemplo, los determinantes de la carrera
administrativa vinculados a la persona son la promocin interna y el grado
personal. La promocin interna es el ascenso desde cuerpos y escalas de un
grupo de titulacin a otros superiores. El avance de la carrera a travs del
grado personal se corresponde con el incremento de la categora personal de

153

cada funcionario definida a partir de los intervalos de la clasificacin de niveles,

dentro de los mrgenes asociados a cada cuerpo o escala que caracterizan el
modelo de empleo cerrado.
Los distintos puestos de trabajo que ocupa el empleado pblico a lo largo de su
trayectoria profesional constituyen los elementos de carrera vinculados al
modelo abierto o de puestos. Esta dimensin de la carrera administrativa, a
travs del cambio de puestos de trabajo, esta directamente vinculada al
incremento del grado personal que resulta de la ocupar un puesto de nivel
superior y el acceso a jefaturas o a puestos singulares de mayor rango
jerrquico.
Este modelo de progresin profesional basado en la movilidad de puestos de
trabajo comporta ciertos problemas:
El primero de ellos es el de la inflacin orgnica: Puesto que las posibilidades
de carrera vienen determinadas por la cantidad de puestos disponibles, suelen
generarse dinmicas organizativas tendientes a la creacin de nuevos puestos,
especialmente de mando, sin que ello responda al desarrollo de nuevas
funciones. Recalificaciones de puestos existentes para promocionar al personal
que los ocupa, creacin de nuevas jefaturas sin apenas personal a quien dirigir
y vacas de un contenido directivo, son algunos de los procesos asociados a la
necesidad de ofrecer expectativas de carrera a partir del sistema de progresin
a travs de puestos.
El segundo problema es que la necesidad de disponer de un contingente de
puestos a los que poder acceder dificulta la carrera administrativa en
organizaciones de dimensiones reducidas.
Por ltimo, el requerimiento del cambio de puesto dificulta la especializacin en
la medida que suele comportar un cambio de tareas tan solo por razones de
desarrollo de la carrera administrativa. As por ejemplo, no es extrao que
personal altamente cualificado para ciertas funciones de carcter tcnico deje
de realizarlas para pasar a asumir funciones de mando, que pueden ser
154

adecuadas para su carrera profesional pero no para sus capacidades ni para

sus motivaciones.
Un modelo de carrera administrativa para Amrica Latina debera tener en
cuenta estos problemas. Una posible va para superarlos sera el diseo de un
modelo que atendiera a los siguientes requisitos:
-

Disear una carrera amplia, que agrupe muchos niveles (categoras

internas) y conseguir, de este modo, la posibilidad que los empleados
pblicos tengan la sensacin real que van ascendiendo con el tiempo en
funcin de sus mritos profesionales. Iniciar una carrera administrativa en
niveles bajos, a partir de los cuales ascender en funcin del mrito pero
evitando al mximo las carreras excesivamente rpidas que siempre deben
tener un carcter excepcional. Esta estrategia evitara la presin que existe
en muchos modelos actuales a generar inflacin de puestos de nivelas
superiores a travs de los cuales prolongar la carrera administrativa.

Evitar que el desarrollo de la carrera administrativa obligue de forma

automtica a cambiar de puesto de trabajo. En este sentido, hay que abrirse
a la posibilidad a que un empleado pueda ascender sin cambiar de puesto
de trabajo (de esta forma se amortiza la inversin del perodo de
aprendizaje y se optimiza la formacin invertida) aunque se pueden ir
ampliando las responsabilidades dentro del mismo, siguiendo lgicas de
enriquecimiento de puestos que se correspondan con mejoras en las
condiciones laborales.

4.3. Las retribuciones de los empleados pblicos.

La retribucin es otro de los elementos esenciales que contribuyen a definir el
sistema de servicio civil. Puesto que el conjunto de compensaciones que
efecta la organizacin y que percibe el trabajador por el desarrollo de su
actividad profesional pueden variar segn los factores que determinan la
cuanta, los sistemas de compensacin o la modalidad de pago, su concrecin

155

se concibe como un mensaje directo a la cultura organizativa que se pretende

promover.
Desde esta perspectiva, la poltica retributiva suele perseguir tres objetivos
bsicos: atraer a los empleados a la organizacin, retenerlos y motivarlos. Sin
embargo, el grado de autonoma para la utilizacin de las retribuciones como
instrumento para desarrollar una poltica de recursos humanos en las
administraciones pblicas viene determinado por el propio modelo de servicio
civil.
As, por ejemplo, resulta habitual que un modelo mixto de servicio civil
incorpore conceptos retributivos vinculados al modelo cerrado, es decir, a la
pertenencia a un determinado cuerpo o escala (las retribuciones bsicas) y
conceptos retributivos vinculados al modelo abierto o a la ocupacin de un
puesto de trabajo (las retribuciones complementarias). La importancia
cuantitativa que se otorgue a cada uno de los conceptos retributivos favorecer
el predominio de uno de los dos modelos (abierto/cerrado) y el conjunto de
valores, normas y procesos asociados.
Adems del objeto de la retribucin (si se retribuye la pertenencia a un cuerpo
o categora personal o la ocupacin de un puesto de trabajo), otro elemento
esencial para analizar el papel de las retribuciones es el carcter fijo o variable
de los distintos conceptos, es decir, hasta que punto se consolidan como una
partida fija o varan en funcin de diversos criterios.
En la medida que predominen los conceptos fijos, el sistema retributivo
resultante tender a promover la estabilidad pero tambin la rigidez. Si a ello se
le une el efecto de una cultura organizativa que, como en el caso espaol,
interpreta la igualdad como uniformidad, el modelo retributivo que deriva ofrece
un reducido abanico salarial.
Con ello se deja en un segundo plano principios como la individualizacin o
competitividad externa, con lo que se presentan importantes dificultades para
cumplir con los tres objetivos bsicos de la poltica retributiva desde la
156

perspectiva de la gestin: atraer, retener y motivar. Por el contrario, se

consolidan con fuerza principios como la homogeneidad y la continuidad, la
equidad interna y la persistencia. Resulta fcil concebir algunas consecuencias
de ello sobre el modelo de servicio civil y sobre las posibilidades de desarrollar
verdaderas polticas de recursos humanos para su modernizacin.
Tomando estos referentes como elemento de reflexin para el mbito
latinoamericano, una de las primeras ideas a destacar es la necesidad de
articular un sistema retributivo que apoye la opcin tomada al definir el modelo
de servicio civil. Para ello sera interesante combinar adecuadamente la
necesaria continuidad y seguridad para generar una estructura administrativa
estable, con los requerimientos de eficacia en su funcionamiento a travs de
complementos retributivos de carcter variable que permitan incidir tanto en el
rendimiento como en la propia cultura organizativa (utilizados como mensajes
de la direccin sobre qu es aquello que la organizacin valora y, por tanto,
retribuye especialmente).

4.4. La evaluacin de los recursos humanos.

La evaluacin de los recursos humanos, o evaluacin del desempeo, permite
cerrar el crculo iniciado con el proceso de seleccin y que prosigue con la
carrera administrativa y el sistema retributivo. Este mbito de la gestin de
recursos humanos es uno de los de ms reciente desarrollo en los sistemas de
servicio civil, tanto en los modelos anglosajones como los europeos
continentales, y en diversas e interesantes experiencias latinoamericanas.
A pesar de estas iniciativas, de carcter incipiente y experimental, en la
mayora de sistemas de servicio civil (en especial los europeos) no existen
programas consolidados que, de forma sistemtica y generalizada, evalen a
los empleados pblicos. En todo caso, los diferentes intentos realizados en los
modelos europeo-continentales de servicio civil son reflejo de una clara
intencionalidad de avanzar en este mbito, que s se ha desarrollado con ms
firmeza en pases con un modelo abierto y con tradicin y cultura de la

157

evaluacin (de unidades administrativas y de programas pblicos) como el

caso de algunos referentes anglosajones.
El inters por el desarrollo de la evaluacin del desempeo se asocia a su
potencial como instrumento de apoyo al resto de mbitos de la gestin de
recursos humanos. En funcin del enfoque con el que se plantee, tanto a nivel
de objetivos y estrategias, como a nivel de los mtodos utilizados para su
puesta en marcha, la evaluacin puede constituir un instrumento clave para
retroalimentar el sistema de gestin de recursos humanos, ofreciendo
informacin sobre mbitos como la seleccin, la formacin, la promocin o la
retribucin, entre otros. Puede servir, adems, para introducir cambios en la
cultura organizativa, modificar el clima laboral y apoyar la planificacin de
personal. De hecho, abordar la evaluacin como una medida aislada carece
de lgica (...) e incluso es difcil concebir su sentido si est aislada del resto de
polticas organizativas, especialmente las de recursos humanos (Losada y
Xirau, 1995).
Este potencial hace de la evaluacin de recursos humanos o evaluacin del
desempeo la guinda del pastel de un modelo de servicio civil. En Amrica
Latina se presta mucha atencin a la evaluacin del desempeo por diversas
razones que van desde la influencia de los referentes anglosajones
(isomorfismo institucional) a la voluntad de vincular estabilidad en el empleo
pblico a desempeos y no a cuestiones de mera confianza poltica.
Aunque existen experiencias positivas al respecto, resulta interesante
reflexionar sobre por qu en muchos pases avanzados todava no han
consolidado un sistema de evaluacin.
Un primer elemento es su dificultad tcnica y de aceptacin por parte de los
implicados (la generacin de una "cultura de evaluacin). En una primera
aproximacin al concepto, evaluar los recursos humanos significa emitir un
juicio de valor sobre el personal de una organizacin, ya sea atendiendo a sus
caractersticas actuales, a su potencial de desarrollo o bien a sus resultados.

158

En el anlisis de los sistemas de evaluacin desarrollados se apunta la

distincin entre evaluacin de personas y evaluacin de resultados.
Ms cercana a la orientacin al control, se plantea la evaluacin de resultados
como la evaluacin del grado de realizacin de las tareas asignadas,
pudindose fijar la atencin en las personas individualmente consideradas o en
las unidades como responsables de la consecucin de determinados objetivos.
Suele presentarse como una evaluacin ms objetiva, que tiene en cuenta los
hechos concretos, verificables, y que pueden ser ms fcilmente cuantificados.
Sin embargo se le critica la imposibilidad de cuantificar resultados e impactos
de muchas actividades de la administracin, as como el no considerar buena
parte de la realidad concreta que los rodea y explica.
Ms cercana a la orientacin al desarrollo, se plantea la evaluacin de
personas, orientada a considerar elementos tales como la personalidad, la
conducta o el potencial del individuo. Se toman en cuenta criterios poco
cuantificables (y muchas veces poco objetivables) pero que informan de la
situacin concreta y de las posibilidades de desarrollo del empleado, y se pone
el nfasis en las capacidades de desarrollo y no en las realidades concretas
actuales, que se toman tan slo como punto de partida. Se presenta como una
evaluacin ms justa, que da cuenta de la aportacin global del individuo a la
organizacin, integrando elementos no cuantificables pero no por ello menos
importantes. Se critica, sin embargo, su eficacia en la implementacin y el
hecho de provocar inseguridad en el evaluador y la consiguiente desconfianza
en el evaluado.
En todo caso, y a partir de una definicin clara de los objetivos que persigue el
diseo y la implementacin de un programa de evaluacin, resulta
recomendable combinar la evaluacin de resultados como punto de partida y
complementarla con la consideracin de elementos de la persona y con
elementos del entorno del trabajo que pueden incidir tanto en su desempeo
como en sus posibilidades de desarrollo profesional.

159

Cuestiones aparte, y de mayor complejidad, son la correspondencia de los

resultados de la evaluacin en trminos retributivos y de carrera administrativa
o los costes de la puesta en marcha y mantenimiento del sistema, tanto en
personal dedicado a evaluar como en tiempo del personal evaluado. Adems,
el desarrollo e implementacin de un programa de evaluacin de recursos
humanos conlleva tambin ciertos riesgos en la medida que crea expectativas,
genera oposiciones importantes y, segn como se plantee, puede ocasionar
ms problemas y conflictos que beneficios. Ello tiene mucho que ver con la
cultura organizativa de cada administracin y la falta de hbitos de evaluacin
de su actividad. A ello suele deberse, en parte, su relativa falta de consolidacin
en la mayor parte de sistemas de servicio civil.
En definitiva, lo destacado de la evaluacin como instrumento de gestin es su
potencial de interrelacin con el resto de mbitos de actuacin sobre los
recursos humanos, as como sobre otros mbitos de la organizacin. Se
constituye as como instrumento de apoyo a la introduccin de cambios
organizativos a nivel global, incidiendo en los diferentes mbitos de actuacin
con una perspectiva integral. Previamente, sin embargo, debe definirse tanto el
modelo de servicio civil como el conjunto de polticas de recursos humanos
adecuadas a los objetivos de la organizacin, as como el sistema de gestin y
el sistema de administracin que permitan su desarrollo.

5.- Algunos apuntes adicionales

La necesidad de adecuar el funcionamiento de las administraciones pblicas a
los nuevos retos que se plantean a los Estados latinoamericanos exige la
revisin de los modelos de servicio civil vigentes. En este sentido, la
introduccin de la perspectiva neoinstitucionalista en el anlisis de los procesos
de aprendizaje y emulacin en los sistemas de gestin pblica de las
administraciones latinoamericanas permite destacar una serie de elementos
estructurales y una serie de dinmicas que contribuyen a explicar los
resultados observados. Mediante esta perspectiva se ha formulado una
determinada definicin del mbito objeto de estudio, los sistemas de servicio
160

civil en Latinoamrica, atendiendo a sus componentes y a las relaciones que se

establecen entre stos que explican su mutuo refuerzo y mantenimiento. La
inestabilidad de los sistemas polticos latinoamericanos, unidos a la
inestabilidad de sus sistemas administrativos, en cuanto a la gestin de
personal se refiere, explican la dbil institucionalidad del conjunto.
En los procesos encaminados a su transformacin, los intentos de introducir
sistemas de mrito en los modelos de servicio civil se remontan a la primera
mitad del siglo XX, aunque su concepcin no vinculada a la estabilidad en el
empleo y su falta de adecuacin al contexto institucional en el que se aplicaba,
dificultaron su institucionalizacin. El entramado institucional ha tendido a
autoreproducirse a travs de dinmicas de path dependence, dejando tan solo
margen para innovaciones limitadas [bounded innovations] (Weir, 1992) que,
an dentro del propio sendero fijado por la institucionalidad vigente, tenan
dificultades para consolidarse. Esta situacin impidi el surgimiento de
dinmicas de exploracin institucional, puesto que las estrategias ms
favorables para los agentes implicados se circunscriban al corto plazo. Con
dinmicas de aprendizaje basadas en la explotacin de las instituciones
vigentes, complementadas con la importacin de instituciones propias de otras
realidades, el modelo de servicio civil presente en la mayor parte de pases no
experiment cambios destacados.
Las diferentes iniciativas emprendidas para transformar el modelo de servicio
civil son un buen ejemplo de los procesos de difusin institucional que,
mediante dinmicas de isomorfismo institucional (principalmente de carcter
mimtico

coercitivo),

modificaron

los

sistemas

administrativos

latinoamericanos. Aunque la permeabilidad a la introduccin de cambios pueda

interpretarse como muestra de la debilidad institucional de estos sistemas, la
pobreza de los resultados de estas iniciativas muestra como dicho entramado
institucional dificult tambin la consolidacin de nuevos arreglos.
Como indica Oszlak "muchas de las reformas que actualmente son
consideradas propias de las 'best practices' segn el estado del arte, se
reflejaron en la legislacin de buen nmero de los pases de la regin, pero no
161

llegaron a tener una aplicacin prctica a la altura de las intenciones" y ello

debido principalmente a que "los cambios a los que apuntan las polticas y
decisiones adoptadas, no consiguen resolver plenamente el conflicto
subyacente entre la racionalidad tcnica en la que se funda y las condiciones
culturales y polticas del medio en que pretenden ser implantadas" (2001: 27).
En un contexto de globalizacin, los procesos de difusin institucional a travs
de dinmicas de isomorfismo institucional explican la coincidencia en las
formulaciones de mltiples iniciativas de reforma y modernizacin de los
aparatos pblicos de los pases del rea Latinoamericana. Un aproximacin
ms concreta a su realidad y resultados permite relativizar sus logros,
mostrando como a travs de dinmicas de decoupling se han podido mantener
determinadas instituciones que determinan el funcionamiento de los sistemas
de servicio civil.
En estos procesos destac el papel jugado por los organismos internacionales,
que incidieron tanto en la elaboracin de diagnsticos como en la definicin de
las medidas a emprender para su resolucin. A modo de isomorfismo de
carcter coercitivo, ello explica la expansin de determinadas orientaciones de
actuacin. Las denominadas reformas de primera y segunda generacin son
claros ejemplos de la importancia de estos postulados, as como de la
capacidad de influencia de determinados agentes. La teorizacin de
determinadas propuestas (como las vinculadas a la Nueva Gestin Pblica),
facilitaron su extensin, apoyadas por los organismos internacionales y por
empresas de consultora internacional. El hecho que estas iniciativas se
centrasen inicialmente en la mera reduccin de las dimensiones del sector
pblico y posteriormente tan solo abordasen de forma parcial la transformacin
de mbitos de gestin como el servicio civil se explica por los agentes
involucrados en el proceso.
Como

indica

Bresser-Pereira,

estas

reformas

fueron

dirigidas

por

economistas: los economistas locales y los economistas de las agencias

internacionales como el Banco Mundial y el FMI (...), la mayora de estos
economistas son burcratas que tiene poca familiaridad con la gestin pblica
162

(...) por un lado tienen la idea de que un servicio profesional es algo bueno; por
otro saben que los tiempos de la burocracia clsica terminaron (...). As,
tienden a dejar de lado la cuestin y a reducir la reforma del sector pblico al
ajuste estructural, a la privatizacin, al downsixeing y al combate a la
corrupcin (2001: 162). Pero los limitados resultados que ofrecieron, sin
embargo, cuestionaron su validez como va sustentable de actuacin.
La redefinicin de estos procesos en clave de tradiciones administrativas,
atendiendo a la funcionalidad que cumplen los sistemas de servicio civil,
permiti apuntar una nueva orientacin que, situ de nuevo en la agenda la
introduccin de un modelo de servicio civil de carrera basado en el mrito,
siguiendo un modelo de empleo cerrado o de carrera. La vinculacin de esas
prcticas con la consolidacin de un aparato administrativo pblico estable
representa el reconocimiento de una aproximacin complementaria al anlisis
de los procesos de aprendizaje en materia de gestin pblica.
Finalmente, cabe destacar que la globalizacin de la gestin pblica ha tenido
impactos positivos entre los pases desarrollados que poseen instituciones
pblicas slidas y consolidadas. La globalizacin favorece dinmicas de
importacin y exportacin de tcnicas, de aprendizaje de experiencias y de
buenas prcticas que pueden favorecer la renovacin y la mejora de pautas
institucionales poco flexibles o adaptadas a los nuevos retos de las sociedades
contemporneas. Las nuevas corrientes en materia de gestin pblica permiten
dinamizar determinados arreglos institucionales, mejorando su eficacia y
eficiencia y promoviendo la innovacin de las polticas pblicas. De esta
manera los procesos de creciente globalizacin permiten generar procesos de
aprendizaje altamente positivos. Sin embargo, la globalizacin de la gestin
pblica no se ha mostrado en absoluto positiva y funcional en aquellos pases
en vas de desarrollo con significativos dficits de institucionalizacin de sus
aparatos pblicos. En este sentido, la implantacin de los distintos modelos de
gestin pblica (como los de servicio civil) en los pases de Amrica Latina, se
ha realizado combinando la va de la imposicin (isomorfismo coercitivo) y la
va de la emulacin (isomorfismo mimtico), pero sin incluir una adecuada

163

reflexin sobre su realidad concreta, quedndose como una copia superficial

alejada de pautas de aprendizaje institucional o managerial.
Por otra parte, el fenmeno de globalizacin de la gestin pblica en los pases
en vas de desarrollo ha supuesto de facto el abandono de la va institucional,
para optar exclusivamente por una concepcin ms tecnocrtica. El modelo de
gestin pblica global que se impone a partir de los aos 90 tiene como bases
conceptuales la flexibilidad y la postburocracia, por lo que se muestra
beligerante con las instituciones en cuanto conjunto de reglas, normas y
valores constantes que dificultan la flexibilidad y la innovacin. En este sentido,
no se tienen en cuenta dos parmetros fundamentales:
a. Las instituciones son importantes, el servicio civil entendido como
institucin es relevante para la poltica de un pas ya que el
diseo de esta institucin juega un papel muy significativo en el
proceso poltico. Las estructuras institucionales contribuyen a
establecer las reglas del juego entre los distintos actores. Si no se
considera al servicio civil como una institucin, los gobiernos
tienden a alterar los elementos tcnicos de un sistema de gestin
de recursos humanos con el objetivo de modificarlo en base a
intereses coyunturales y a las correlaciones de fuerzas existentes
entre los actores administrativos.
b. El modelo ms difundido de management pblico puede procurar
eficacia y eficiencia en la provisin de bienes y servicios a
ciudadanos individualizados. Esto es importante pero por s
mismo no genera un sistema de seguridad jurdica y de confianza,
bases para construir la institucionalidad de un pas. Es por ello
que se argumenta que esta acepcin del management pblico no
genera suficiente valor aadido para generar instituciones
pblicas

que

aporten

beneficios

al

sistema

poltico

administrativo de un pas.
No tiene sentido construir mecanismos de aprendizaje en la gestin pblica en
base a modelos de referencia globales cuando este proceso se hace sin una
164

realidad institucional previa. Los sistemas de servicio civil de los pases de

Amrica Latina tenan bases institucionales muy dbiles, que adems se
decidi ignorar o suprimir al configurar nuevos modelos de gestin de recursos
humanos. Pero el aprendizaje en gestin pblica no se puede hacer sobre un
vaco institucional ya que deja de ser aprendizaje vinculado a la mejora del
sistema para convertirse en un aprendizaje de la conveniencia poltica
coyuntural y de las presiones corporativas y clientelares.
Normativamente deberan respetarse las pautas institucionales de un pas y no
proponer reformas radicales sino plantear su mejora a travs de cambios de
carcter incrementalista basados en la propia realidad poltico-administrativa.
Este nuevo paradigma tambin tiene sus cimientos en el aprendizaje mediante
referentes internacionales, en un contexto de globalizacin, pero partiendo de
la aceptacin de las diferencias vinculadas a los contextos polticos, sociales y
culturales de cada pas, y proponiendo un pautas de aprendizaje institucional y
no exclusivamente tecnocrtico. El aprendizaje global de los postulados de la
gestin pblica sern una va adecuada para mejorar los sistemas
administrativos, pero cuando se hayan conseguido redisear y consolidar
instituciones slidas que permitan aprovechar su potencial.

165

CAPTULO 5. GOBIERNO ELECTRNICO Y TRANSFORMACIONES

EFECTIVAS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
1.- Introduccin.
La implantacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC)
est jugando un papel importante en los procesos de transformacin de los
gobiernos y, especialmente en aquellos que tradicionalmente son los ms
cercanos al ciudadano, los gobiernos locales.
Las TIC no son ms que una nueva expresin de la importancia que estn
cobrando los denominados factores intangibles, como el conocimiento, la
capacidad de innovacin y adaptacin, la creatividad, la calidad o las actitudes,
frente al tradicional equilibrio de los factores de produccin de las economas
agrcolas e industriales (tierra, trabajo y capital). En este contexto se plantean
nuevos retos a los gobiernos locales, especialmente porque detrs de los
supuestos potenciales de desarrollo de la era del conocimiento se ocultan
tambin importantes riesgos, en especial los vinculados a la denominada
fractura digital, tanto en su expresin territorial como en la social.
El desarrollo de estrategias integrales de gobierno electrnico por parte de los
gobiernos locales requiere de una reflexin consciente de las dimensiones que
supone y de su impacto en la sociedad a la que se dirige, abarcando desde su
incidencia en la manera de informar y comunicarse, como en la manera de
prestar servicios y de organizarse internamente.
Se propone definir el concepto de gobierno electrnico como la utilizacin de
las tecnologas de la informacin y la comunicacin por parte de los gobiernos
a travs de la mejora de su gestin interna, de la oferta de servicios e
informacin y de los sistemas de intercambio e interaccin con los ciudadanos
y con las organizaciones pblicas y privadas. Acciones a las que cabe aadir
las orientadas a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la
Informacin, tanto en lo que se refiere a la promocin de infraestructuras como

166

a la promocin de una cultura de la informacin (en el tejido social pero

tambin en la propia organizacin) acorde con la nueva realidad.
Partiendo de esta definicin, se plantea un modelo de administracin
electrnica que se articula en cuatro dimensiones: dimensin interna,
dimensin externa, dimensin relacional y dimensin de promocin. Se
realizar una descripcin de los contenidos e implicaciones desde la
perspectiva del gobierno y de la administracin, en especial a nivel local, para
cada una de ellas.
Por otro lado, la valoracin del impacto de las TIC sobre gobiernos locales, en
buena parte por su incipiente estadio de desarrollo, sigue siendo un mbito por
explorar, con mltiples lneas de avance. Esta multiplicidad se debe tambin a
la ambigedad que ha caracterizado la traslacin de conceptos e iniciativas
generadas en otros contextos, ajenos a la realidad de las administraciones
pblicas latinoamericanas. Ello resulta especialmente relevante atendiendo al
importante impacto que tienen las TIC sobre las dinmicas de funcionamiento y
sobre las propias reglas del juego con que operan las administraciones locales.
Es por ello que resulta conveniente, una vez ms, introducir el enfoque terico
del neoinstitucionalismo para calibrar, en cada una de las cuatro dimensiones
del gobierno electrnico comentadas, las dificultades que pueden marcar la
actuacin de los gobiernos locales.
Con la combinacin del modelo propuesto y las aportaciones desde el
neoinstitucionalismo se pretende contribuir a la reflexin alrededor de las
dimensiones y componentes del gobierno electrnico, con la idea de integrarlos
para potenciar sus sinergias y evitar desequilibrios que pueden entorpecer,
cuando no bloquear, el desarrollo de un modelo coherente de integracin de las
nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en la actividad de los
gobiernos locales.

2.- El concepto y las dimensiones del Gobierno Electrnico.

167

Como suele suceder con los conceptos que aparecen y se extienden con
mucha rapidez en el mundo de la gestin, no existe una definicin
consensuada de lo que significa el gobierno electrnico. Ello provoca que sea
habitual ver referencias a actuaciones vinculadas a las nuevas tecnologas o
Internet

utilizando

trminos

como

gobierno

electrnico,

e-government,

administracin abierta, administracin on-line, entre otros. Suele tratarse de

actuaciones que presentan una serie de elementos comunes, que incluyen la
construccin de infraestructuras, la creacin de pginas web, el rediseo de
procesos aplicando las TIC, ofreciendo espacios virtuales de informacin y
participacin poltica, entre otros. Se hace necesario, ante esta dispersin,
disponer de un marco conceptual, riguroso pero tambin manejable, que sea
til como instrumento para orientar y enmarcar la actuacin de los gobiernos
locales en el mbito del gobierno electrnico.
Partiendo de una definicin inicial de Gobierno Electrnico como la que ofrece
la OCDE: la aplicacin de tecnologas basadas en Internet para actividades
comerciales y no comerciales en el seno de las Administraciones Pblicas
(OCDE, 1998), se puede incluir la referencia a las diferentes vas a travs de
las que los gobiernos se conectan e interactan con otras organizaciones y
personas, especialmente mediante sus pginas web, pero tambin a travs del
correo electrnico y otras herramientas como el telfono mvil, la vdeo
conferencia, las intranets privadas, las extranets, el cable, las ondas de radio, o
el satlite (Criado y Ramilo, 2001).
De forma complementaria, el Gartner Group (2000) define el e-Government
como: El proceso continuo de optimizacin de la prestacin de los servicios
pblicos, la participacin de los ciudadanos y la gorbenanza a travs de la
transformacin de sus relaciones internas y externas mediante la utilizacin de
la tecnologa, internet y los nuevos medios de comunicacin. A diferencia de
las anteriores definiciones que insisten nicamente en la dimensin de mejora
de la prestacin de servicios, la definicin de Gartner considera la importancia
del cambio y la transformacin institucional y la articulacin de consensos entre
aquellos agentes e intereses que son fundamentales para lograr el xito del
proyecto (Pratchett, 1999; Ferguson, 2000).
168

Tomando estas definiciones como referente, el modelo que se plantea desde la

perspectiva de la organizacin pblica local parte del concepto de gobierno
electrnico entendido como la utilizacin de las TIC por parte de los gobiernos
locales a travs de la mejora de su gestin interna, de la oferta de servicios e
informacin y de los sistemas de intercambio e interaccin con los ciudadanos
y con las organizaciones pblicas y privadas. Acciones a las que cabe aadir
las orientadas a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la
Informacin, tanto en lo que se refiere a la promocin de infraestructuras como
a la promocin de una cultura de la informacin (en el tejido social pero
tambin en la propia organizacin) acorde con la nueva realidad.
Siguiendo esta definicin marco, se pueden identificar cuatro dimensiones
bsicas del gobierno electrnico:
1. La dimensin externa, que se refiere a la utilizacin de las TIC como
instrumento para prestar servicios, ofrecer informacin y facilitar la
interaccin con los ciudadanos y agentes externos a la administracin local.
2. La dimensin interna, que destaca el papel de las administraciones locales
en la utilizacin de las TIC en la mejora de su funcionamiento interno, que
necesariamente debera repercutir en una mayor efectividad de sus
actuaciones.
3. La dimensin de promocin, que destaca las actividades orientadas a
potenciar la cohesin social a travs del fomento del uso de las TIC por
parte de los ciudadanos, superando o atenuando- la fractura digital, por
parte de las empresas y por parte del resto de agentes sociales.
4. La dimensin de red, que se refiere a la utilizacin de las TIC para facilitar
las relaciones de las administraciones pblicas locales con aquellas
entidades, ya sean pblicas o privadas, con las que mantienen un contacto
ms habitual e intenso.
La plasmacin del gobierno electrnico en la dimensin externa se asocia a la
prestacin de servicios y a la capacidad de interaccin con los ciudadanos a
travs de los nuevos canales de informacin y comunicacin que surgen de la
implantacin de las TIC. Aunque las pginas web son quizs su exponente ms
169

llamativo y extendido, no deben olvidarse otros mecanismos tales como el

correo electrnico, los foros de discusin, los chats o las votaciones on-line.
El conjunto de mbitos temticos sobre los que se construye la dimensin
externa puede clasificarse en tres grupos:
a) cuestiones referidas a la vida cotidiana, donde la administracin local
asume un papel de articuladora del territorio, informando de los servicios
de distinta ndole que se encuentran en su marco espacial de referencia.
b) cuestiones referidas a la administracin a distancia, con una clara
orientacin de prestacin centrada en los servicios pblicos que se
ofrecen desde la corporacin local.
c) cuestiones referidas a la vida poltica y a la participacin, en referencia a
la naturaleza pblica y poltica de las administraciones locales, abriendo
nuevos espacios, ms giles y permanentes, para el intercambio y la
interaccin entre ciudadanos y la direccin poltica de la organizacin
pblica.
El mayor o menor avance en cada una de los mbitos temticos considerados
configura un determinado estilo de relacin entre el gobierno local y la sociedad
a la que se dirige, que pueden ir desde presentarse como una empresa de
servicios pblicos hasta un espacio de participacin y decisin poltica.
En lo que hace a la dimensin interna, el desarrollo del gobierno electrnico
tiene un impacto destacado en la organizacin y en la gestin interna de las
administraciones pblicas locales. La adaptacin y modernizacin de los
aparatos pblicos, uno de los temas clsicos de la gestin pblica, parece
encontrar en la implantacin de las TIC una oportunidad como palanca de
cambio para iniciar dinmicas transformadoras. Efectivamente, la tarea de
repensar estructuras y procesos a partir del potencial que ofrecen las TIC
puede ser un catalizador de cambios, pero debe recordarse que estas
tecnologas tan solo son instrumentos y que el verdadero cambio se encuentra
en cmo se utilizan, al servicio de un plan de actuacin diseado de forma
coherente con unos objetivos estratgicos.

170

As, invertir en infraestructuras, equipos y programas informticos es un primer

paso, pero introducir tecnologa no significa gestionar el cambio. Instalar
computadoras o crear una intranet no conlleva la mejora de la organizacin si
estas acciones no se enmarcan en una estrategia de transformacin
organizativa, de rediseo de procesos desde el punto de vista del ciudadano,
incidiendo en la formacin y la motivacin de los empleados pblicos y en la
cultura administrativa con la que se trabaja. Se trata, en definitiva, de que las
administraciones se conviertan en usuarios lderes en la utilizacin de las TIC,
dando respuesta a las expectativas generan las acciones en el mbito del
gobierno electrnico.
Respecto de la dimensin relacional, cabe sealar que uno de los mbitos de
gobierno electrnico con mayor potencial se encuentra en la dimensin de
interrelacin, con la posibilidad de crear una red e intercambiar recursos con
otros agentes del contexto social e institucional de referencia, tanto para la
mejora de servicios y procesos de trabajo actuales como para la generacin de
nuevos. Esta dimensin tendra, para los gobiernos locales, un carcter
esencialmente interorganizativo, en un sentido amplio, que incluira desde otras
administraciones hasta empresas y entidades sociales.
El intercambio y la interrelacin que favorecen las TIC tienen un papel clave
para establecer protocolos de relacin entre administraciones (Government to
Government

G2G),

entre

administraciones

"socios"

como

las

organizaciones que contribuyen a proveer servicios pblicos o participan en su

gestin (Government to Partners o G2P) y entre administraciones y empresas
(Government to Business o G2B), en la dimensin de provisin de bienes
servicios, incluyendo desde la provisin de suministros, la construccin de
infraestructuras o las actividades de consultora, entre otros.
Esta dimensin se puede concebir siguiendo la idea de las "extranets", donde
una serie de agentes autorizados pueden acceder a ciertos espacios internos
de las administraciones locales por razn de su especial relacin de
colaboracin, de manera que la comunicacin se hace mas fluida y eficiente.

171

La especificidad del sector pblico local hace necesaria una cuarta dimensin a
considerar en el modelo: la de la promocin referida al desarrollo tanto de la
cultura como las infraestructuras y equipos necesarios para facilitar la
expansin y consolidacin de la sociedad del conocimiento, y que debe
concebirse como otra parte esencial e integrada de la actuacin local en
materia de gobierno electrnico.
Las actuaciones en esta dimensin giran alrededor de dos ejes. Por un lado la
promocin de las infraestructuras para facilitar el acceso, y que se concretan en
actuaciones sobre el soporte fsico a la extensin de la red, las intervenciones
sobre las tarifas de conexin o facilitar el acceso a correo electrnico a la
poblacin.
Por otro lado la promocin de una cultura adecuada a los nuevos paradigmas y
retos que plantean las TIC, ofreciendo instrumentos que faciliten la extensin
del uso de los nuevos equipos y recursos para optimizar su utilizacin. Saber
donde buscar la informacin, como leerla y como transformarla en
conocimiento son algunos de los retos que se plantean en este segundo eje de
la dimensin de promocin. Implcitamente las actuaciones tienen tambin un
componente de cohesin social, con el objetivo de evitar los problemas
derivados de la denominada fractura digital que, por razones de territorio o
conocimiento, pueden generar un desarrollo desequilibrado de la sociedad de
la informacin.

3.- La perspectiva neoinstitucionalista y el anlisis del Gobierno

Electrnico.

Para muchos autores, la introduccin de las TIC en las organizaciones pblicas

constituye

una

de

las

principales

transformaciones

de

los

Estados

contemporneos. Distintos informes de modernizacin de las organizaciones

pblicas, como los informes de la OCDE (1987, 1995 y 1998) recomiendan la
extensin del uso de las TIC para mejorar de las Administraciones Pblicas. Sin
172

valorar

la

oportunidad

habitualmente

distantes

o
de

la
la

adecuacin

de

realidad

social,

estas

recomendaciones,

econmica,

poltica

administrativa de los pases latinoamericanos, es conveniente destacar que en

el anlisis de estas dinmicas de cambio suele destacarse el impacto de las
TIC tanto sobre el sistema poltico, impacto habitualmente asociado a un
supuesto incremento del grado de democratizacin, como sobre el sistema
administrativo, destacndose la transformacin en el funcionamiento interno y
en las dinmicas de relacin con la sociedad.
En el desarrollo del modelo propuesto, la perspectiva neoinstitucionalista
destaca el papel de las instituciones, entendidas como un conjunto de normas,
reglas, valores y procesos que orientan y constrien el comportamiento de los
actores implicados, condicionando los resultados efectivos de la implantacin
del denominado Gobierno Electrnico. Con este objetivo se combinan los
argumentos sobre la definicin y funcionamiento de las instituciones con su
incidencia en el funcionamiento de los gobiernos y las Administraciones
Pblicas.
Los argumentos a favor de la introduccin de las TIC en las actividades de los
gobiernos locales destacan su potencial para mejorar la eficiencia, la calidad y
la responsabilidad del sector pblico. A ello cabe aadir que el surgimiento de
las iniciativas de Gobierno Electrnico suelen plantearse en trminos de
oportunidad para la innovacin en la gestin pblica o como ocasin para
romper con los supuestos vicios y defectos de la administracin pblica. Sin
embargo, en la prctica sus logros se relativizan, mostrando cmo, con tan solo
nuevos soportes digitales, las organizaciones pblicas tienden a reproducir las
pautas de funcionamiento y de relacin que se pretendan superar.
Con la perspectiva noeinstitucionalista se focaliza la atencin, en primer lugar,
en los procesos de transferencia y difusin de pautas de funcionamiento y
relacin que se dan entre administraciones, aunque atendiendo tambin al rol
que juegan determinados agentes privados, especialmente los proveedores de
soluciones no siempre pensadas para la realidad del sector pblico. Se
pretende con ello argumentar sobre cmo determinadas reglas y pautas de
173

funcionamiento, apoyadas en determinados valores y visiones de la realidad,

consiguen transferirse desde realidades poltico-administrativas distantes y
diferentes, que requeriran de un tratamiento especfico que frecuentemente no
reciben.
Para presentar la aportacin de esta perspectiva al modelo analtico se
presenta una breve revisin del concepto de institucin en su vertiente ms
aplicada y vinculada a sus interacciones con los actores y con las estrategias
de cambio que desarrollan.
3.1 El concepto de institucin y el Gobierno Electrnico.
La definicin del concepto de institucin (vase captulo 2 de este libro) destaca
el papel de las instituciones no solo como reglas del juego que utilizan los
actores para desarrollar sus estrategias, sino como configuradoras de la propia
visin que stos actores desarrollan de su mbito de actuacin. Para el
desarrollo de un modelo de Gobierno Electrnico, las instituciones as
entendidas incidirn no tan solo en el tipo de estrategias para su consecucin
sino tambin en los modelos alternativos a considerar para la configuracin de
cada una de las cuatro dimensiones anunciadas en el apartado anterior.
Con relacin al Gobierno Electrnico, la consideracin de este concepto
conduce a incorporar en el anlisis no simplemente el conjunto de
componentes de las instituciones, sino tambin las interacciones que se dan
entre ellos. A travs de una visin de conjunto se puede comprobar, por
ejemplo, cmo determinados valores o procesos se refuerzan mutuamente y se
sostienen en normas formales e informales, creando un entramado que
difcilmente puede modificarse alterando slo parcialmente alguno de sus
ingredientes. Estas instituciones se convierten en la base del paradigma
vigente y actan como un armazn que soporta y articula una determinada
configuracin de las administraciones a la que tienden a ceirse los agentes de
deberan impulsar el Gobierno Electrnico.

174

Es por ello que un anlisis desde la perspectiva neoinstitucionalista debe tener

en cuenta las regulaciones que subyacen al sistema institucional y sus
consecuencias, atendiendo tanto a la estructura de incentivos que ofrece a los
distintos actores (segn los recursos disponibles, las normas que regulan su
uso y los objetivos que se plantean) como a los modelos mentales de stos
actores, y que vienen condicionados en parte por las propias instituciones. En
este epgrafe se incluyen aquellos aspectos menos tangibles, referidos a la
cultura, a los valores y a las normas y procesos no formalizados, pero que
contribuyen a explicar el funcionamiento de las Administraciones Pblicas. La
ideologa dominante, el modelo de administracin de referencia o las modas
organizativas vigentes son algunos de los aspectos a considerar para identificar
la incidencia de las instituciones en esta dimensin.
Siguiendo este argumento, el anlisis de las iniciativas de Gobierno Electrnico
se ven condicionadas por la normativa explcita pero tambin por los valores y
reglas informales que establecen qu es aquello que puede modificarse y hasta
que punto puede legtimamente alterarse. De esta manera la institucin tiende
a ofrecer resistencia a determinadas acciones (las contrarias a los acuerdos y
significados establecidos), al mismo tiempo que tiende a favorecer de otras (las
acordes con la institucin).
En el contexto de los gobiernos locales, los proyectos de Gobierno Electrnico
que van ms all de la informacin sobre la organizacin se encuentran a
menudo con importantes barreras y resistencias para realizarlos (sociales,
corporativas, legislativas, procedimentales, interorganizativas), siendo con
frecuencia la barrera tecnolgica la menos importante (Criado y Ramilo, 2001).
Y ello es porque el desarrollo de proyectos de Gobierno Electrnico es ante
todo una cuestin poltica, de voluntades, prioridades de actuacin y capacidad
de liderazgo, ms que una cuestin meramente tcnica.
Con esta perspectiva se pretende destacar la necesidad de abordar el cambio
institucional como uno de los ejes para facilitar la implantacin exitosa del
Gobierno Electrnico. Aunque la mejora de los sistemas de gobierno y
administracin mediante el desarrollo de las TIC pueda plantearse a travs de
175

la mejora de las capacidades organizativas, una verdadera transformacin

sostenible debe considerar el papel de las instituciones que configuran las
relaciones y el comportamiento de estas organizaciones. Se pretende as evitar
el anlisis organizativo que concibe las administraciones y sus sistemas de
gestin como un orden cerrado, aislado y completamente autoexplicable.
Distinguiendo entre organizacin y su entorno, el anlisis institucional permite
apuntar cmo este segundo incide sobre la determinacin de elementos como
los valores, las estructuras, o los procesos de trabajo, que condicionan las
dinmicas organizativas resultantes.
De ello se deriva que, aunque el cambio en el mbito organizativo pueda
anticiparse y planificarse en mayor medida, la organizacin difcilmente puede
cambiar ms all de sus lmites institucionales. En otros trminos, aunque
aprobar nuevas reglamentaciones formales para cambiar la estructura y
funcionamiento de los gobiernos locales pueda ser una estrategia parcial en
una direccin adecuada, muy pobres sern sus resultados si no se consideran
las instituciones vigentes en el entorno y la forma en que stas modulan y
facilitan la visin y la interpretacin de las iniciativas transformadoras.
No se trata de obviar las soluciones vlidas tcnicamente sino de
contextualizarlas a partir de la identificacin de las instituciones que configuran
la organizacin y el comportamiento de los gobiernos locales en las que se
pretenden aplicar. De cara a la identificacin de las instituciones y de su
influencia en la configuracin organizativa de estos gobiernos resulta
conveniente considerar, adems de sus componentes e interrelaciones, sus
dinmicas de desarrollo y cambio.
3.2 Dinmicas de aprendizaje institucional y Gobierno Electrnico.
Desde la perspectiva neoinstitucionalista, la aparicin de nuevas instituciones
debe interpretarse ms en clave de modificacin incremental de las vigentes
que como innovaciones radicales y rompedoras con las dinmicas anteriores.
As, aunque la introduccin del Gobierno Electrnico pretende comportar
importantes cambios en la manera de actuar de las organizaciones pblicas, su

176

alcance efectivo debe medirse atendiendo al equilibrio institucional vigente en

cada gobierno local en el momento de su puesta en marcha y durante el
proceso de implementacin.
La introduccin de los postulados del Gobierno Electrnico pueden concebirse
como cambios en las situaciones que las instituciones vigentes deben afrontar
(o cambios en cmo las situaciones stas son percibidas por los agentes), y
que da origen a dinmicas de cambio institucional con carcter incremental y
reactivo, siguiendo lgicas de innovacin limitada o bounded innovation (Weir,
1992). De la combinacin de nuevas ideas, asociadas a la introduccin de las
TIC

y todo aquello que comportan, con las reglas, valores y procesos

existentes que determinan las relaciones entre actores, surgen innovaciones

limitadas. Este concepto, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de
las instituciones, parte de considerar que stas actan creando oportunidades
para la innovacin pero tambin estableciendo sus lmites.
Para identificar la naturaleza y alcance de estos procesos de ajuste incremental
de las instituciones vigentes, resulta conveniente analizar las dinmicas de
aprendizaje organizativo, entendidas como los procesos que siguen las
organizaciones para generar nuevas rutinas de funcionamiento cuando las
actuales no responden a las aspiraciones sobre la funcin que deben cumplir
(Levitt y March, 1990). En los procesos de transformacin asociados a la
introduccin del concepto de Gobierno Electrnico se destacan como
inductores del cambio los niveles de satisfaccin con su rendimiento actual y
las aspiraciones sobre su rendimiento potencial. Aqu las potencialidades del
Gobierno

Electrnico

representan

un

factor

dinamizador

del

cambio

institucional, aunque el alcance de sus propuestas, en la medida que alteren el

equilibrio existente pueden relativizar su efectividad.
En este sentido, los informes descriptivos y prescriptivos que surgen alrededor
de cmo los gobiernos impulsan el Gobierno Electrnico pueden clasificarse,
siguiendo el esquema que plantea Pollit (2002) para el caso de las
aproximaciones a la Nueva Gestin Pblica, en dos tipos de materiales. Por un
lado, materiales promocionales o documentos de carcter enunciativo sobre los
177

avances conseguidos o en perspectiva, es decir, mirar lo que estamos

haciendo (look at what we are doing). Por otra parte, los materiales gua o
documentos de carcter orientador sobre las actuaciones a emprender, es
decir, cmo hacerlo (how-to-do-it).
Como valoraciones aplicables al caso de los materiales producidos en relacin
al Gobierno Electrnico, respecto del primer grupo destaca la produccin,
todava incipiente, de libros blancos, agendas de reforma, pronunciamientos,
en los que intentan convencer a las legislaturas, los medios de comunicacin,
al pblico, y a los empleados pblicos mismos, de que sus reformas son
significativas, bien intencionadas y tienen probabilidades de producir una
variedad de mejoras (Pollit, 2002: 274). Se trata, fundamentalmente, de
documentos promocionales para intentar persuadir, de manera que muchas
veces sitan la retrica favorable a los cambios por encima de la autocrtica.
En relacin al segundo grupo de materiales, los de carcter normativo y que
suelen proceder de determinados grupos de presin, extrapolando el anlisis
de Pollit, los consultores y otros asesores proporcionan al mismo tiempo
trabajos promocionales y sobre 'cmo hacerlo', a menudo venden sus
herramientas y ltimamente estn vendiendo sus servicios a gobiernos,
agencias pblicas, y empresas. Las guas sobre 'cmo hacerlo' tienen ms los
pies en la tierra que los brillantes informes oficiales y libros blancos, pero ellos
tambin (necesaria y comprensiblemente) asumen que el xito es posible y
que, si el personal sigue los buenos consejos, los objetivos promulgados
oficialmente sern alcanzados (2002: 274). Suele ser el caso de documentos,
artculos y libros que presentan recetarios normativos, cuando no meras
traslaciones mimticas, sin la menor intencin de producir conocimiento para
elaborar un anlisis explicativo sobre lo que est sucediendo en el sector
pblico.
Precisamente para evitar las paradojas que se producen en ambos casos
resulta relevante considerar las instituciones existentes en el contexto en el que
surgen las iniciativas de Gobierno Electrnico. Segn el nivel de incentivos que
las instituciones ofrezcan a los procesos de innovacin, distintas sern las
178

estrategias de aprendizaje institucional que las nuevas organizaciones pblicas

desarrollen para afrontar las nuevas situaciones que plantea el Gobierno
Electrnico.
La introduccin de los conceptos de exploracin (de nuevas alternativas) y
explotacin (de las instituciones vigentes) se realiza en relacin con estos
procesos de innovacin y aprendizaje institucional.
Si la exploracin de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos
requiere que los actores dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la
investigacin activa, la explotacin de las estructuras ya creadas, por el
contrario, se caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las
instituciones

ya

disponibles.

Se

contraponen

as

una

actitud

de

experimentacin, propensin al riesgo, inventiva y disponibilidad para afrontar

la incertidumbre, y una actitud ms conservadora, con aversin al riesgo y a la
toma de decisiones clave (Lanzara, 1999).
En clave de Gobierno Electrnico, las estrategias de exploracin generan
variabilidad, con unos costos de experimentacin altos a afrontar en el corto
plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser mnimos y
habitualmente en el medio o largo plazo. En este sentido, el desarrollo de
estrategias de exploracin requiere de un apoyo continuado y estable, tanto
desde la direccin poltica como a travs de un liderazgo dinamizador que
mantenga el impulso necesario para la consecucin de resultados.
Las estrategias de explotacin, por el contrario, exigen menor inversin en la
medida que parten de unos referentes ya contrastados, que se proponen
mejorar tan solo de forma incremental. A travs de estos procesos se
consiguen respuestas rpidas, a corto plazo, y con menos riesgo que en el
caso anterior. Tambin es menor el apoyo necesario por parte de las esferas
poltica y directiva, en la medida que se asuman como legitimados los
resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se toman como punto
de partida. Sin embargo, para el desarrollo de las estrategias asociadas a la
implantacin del modelo de Gobierno Electrnico, optar por un cambio
179

incremental puede suponer dejar iniciativas innovadoras aisladas, que

fcilmente producirn decepcin, sin correspondencia con una transformacin
integral que el xito del programa requiere.
El que una administracin opte por una determinada combinacin de ambas
estrategias de aprendizaje institucional depender en buena medida del propio
entorno institucional en el que encuentra. Para las transformaciones que exige
la implantacin del Gobierno Electrnico, los mrgenes de maniobra
establecidos explcitamente en normativa y planes vigentes y los mrgenes
establecidos implcitamente por la cultura organizativa y las rutinas de
funcionamiento de las organizaciones pblicas, contribuirn a delimitar las
estrategias ms probables en cuanto a aprendizaje organizativo se refiere. La
opcin por el incrementalismo estratgico, esto es, por el cambio radical pero
centrado en un parte de la organizacin (con facilidad para extenderse
posteriormente al resto de la administracin), se plantea como una opcin
sugerente, aunque su efectividad depender de la capacidad para mantener
una estrategia de cambio sostenida puesto que la innovacin que supone el
Gobierno Electrnico, si no se extiende con una perspectiva integral al conjunto
de dimensiones comentadas en el apartado anterior, puede fcilmente decaer y
ser anulada por sus detractores.
Estas constricciones, combinadas con la existencia de la pluralidad de actores
presentes en el proceso de configuracin de los gobiernos locales, con distintos
intereses y horizontes temporales contra los que definir sus inversiones y
estrategias, favorecern una apuesta u otra, por la explotacin o por la
exploracin para introducir los cambios asociados a la implantacin del
Gobierno Electrnico. A ello cabe aadir que, al asociar procesos de desarrollo
del Gobierno Electrnico con programas de fomento de la participacin, el
papel de los agentes sociales vinculados se convierte todava en ms crucial
en la medida que inciden de forma ms directa en la obtencin de resultados y
en su posterior legitimacin.
Adems de incidir sobre los procesos de aprendizaje, el entorno institucional
que caracteriza las interacciones entre el conjunto de actores implicados en los
180

procesos de configuracin del Gobierno Electrnico tambin influye en la

definicin de los niveles de satisfaccin con los resultados obtenidos y en las
aspiraciones sobre su rendimiento potencial, otra de las claves para explicar el
cambio institucional y el proceso de institucionalizacin.

3.3 Canales y dinmicas de difusin institucional y Gobierno Electrnico.

Adems de las dinmicas institucionales y los procesos de cambio institucional,
otros elementos clave para captar las dificultades de introduccin del Gobierno
Electrnico en las Administraciones Pblicas son los canales a travs de los
cuales fluyen las instituciones y las dinmicas de isomorfismo institucional.
El anlisis de los canales de difusin de instituciones suele asociarse a los
propios componentes de stas. As, Jepperson (1991: 150-155) destaca como
canales portadores de las instituciones la cultura, los regmenes y las
estructuras formales. La cultura se asocia a los valores que caracterizan a la
institucin, y cuenta con un apoyo de carcter informal, basado en una
aceptacin implcita por parte de los actores implicados. A travs de la cultura
se transmiten las instituciones tanto a travs de determinadas visiones o
definiciones de los problemas a afrontar como de las alternativas aceptadas
para resolverlos. Los regmenes se refieren al conjunto de normas y reglas
formalmente establecidas, junto con un sistema de sanciones que aseguran su
cumplimiento. Las estructuras formales representan otro reflejo formal de las
instituciones, en la medida que reflejan la importancia y el rango otorgado a
determinados actores o mbitos de actuacin, y suelen utilizarse como
indicador de su vigencia y difusin.
Atendiendo a estos componentes, los cambios que comporta la introduccin del
Gobierno Electrnico se vern condicionados por la cultura vigente en la
organizacin pblica, no siempre proclive al cambio acelerado que exigen las
TIC, por un conjunto de normas establecidas a partir de un modelo de
organizacin que todava no considera las TIC y lo que suponen como un factor
clave y por unas estructuras formales que se basan en equilibrios de poder

181

donde los promotores de las TIC no siempre estn en una posicin

preeminente.
En cuanto a las dinmicas de difusin, el isomorfismo institucional se refiere la
tendencia de las organizaciones a adoptar arreglos y frmulas institucionales
ya aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Meyer y Rowan
apuntan al respecto que las organizaciones tienden a incorporar prcticas y
procesos definidos por los conceptos racionalizados predominantes en el
mbito organizativo e institucionalizados (1991:41). En estos casos los actores
obvian las estrategias de exploracin y apuestan por aplicar soluciones o
respuestas ya probadas en el pasado por la misma organizacin o por otras
organizaciones presentes en el entorno referencia (DiMaggio y Powell, 1991).
Para el caso del Gobierno Electrnico, en especial en su implantacin en los
gobiernos locales, el peso de los referentes se revela como esencial en la
medida que suelen carecer de recursos propios para la experimentacin y
desarrollo de alternativas slidas.
Especialmente si los programas de Gobierno Electrnico parten del
seguimiento de una moda, sin una verdadera reflexin que los sustente,
fcilmente tendern a mostrar ambigedad en la definicin de los objetivos y a
no disponer de indicadores efectivos para evaluar su actividad. En estos casos
las dinmicas de isomorfismo institucional contribuirn a legitimar a la iniciativa
emprendida. As, con la reproduccin de los mecanismos de estructuracin y
actuacin para impulsar el Gobierno Electrnico, tanto en el mbito formal
como informal, aceptados por el entorno de la organizacin, sta tiende a ganar
legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluacin
social se realiza en esos trminos y no en funcin de los resultados de su
actividad concreta en trminos de eficacia o eficiencia.
Asociados a las dinmicas de isomorfismo institucional y a los procesos de
desacople, cabe resear que en los proyectos, todava incipientes, de
desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrnico, tienden a reproducirse
cierto tipo de convergencias.

182

Extendiendo los argumentos expuestos por varios autores sobre los procesos
de cambio vinculados a la Nueva Gestin Pblica, para el caso de las
iniciativas, todava hoy escasas, de Gobierno Electrnico, para poder hablar de
convergencia en cuanto a la implantacin de reformas habra que distinguir al
menos cuatro niveles en ese concepto (Pollit, 2002: 278):
-

Convergencia de discurso (covergence of talk), en relacin a las

similitudes en cuanto a las declaraciones realizadas, a modo de
surgimiento del enfoque como paradigma dominante, retricamente
hablando.

Convergencia de decisiones (convergence of decisions), refirindose

a los posicionamientos ms concretos de los gobiernos de cara a
implantar iniciativas de Gobierno Electrnico.

Convergencia

de

prcticas

actuales

(convergence

of

actual

practices), trasladando el nfasis en las actuaciones operativas,

muchas veces

disociadas

tanto

del

discurso

como

de

los

posicionamientos concretos.
-

Convergencia de resultados (convergence of results), en relacin al

resultado

final,

al

punto

de

llegada,

puesto

que

aunque

eventualmente podra haber una convergencia de resultados, de

tcnicas y prcticas, puede que ello no se relacione con el impacto
producido en los respectivos entornos.
La consideracin de estos cuatro tipos de convergencia, desde la perspectiva
neoinstitucionalista, apuntan de nuevo a la necesidad de tomar en
consideracin el anlisis del contexto para analizar y ofrecer propuestas de
desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrnico. Por un lado, el hecho de
que los pases o, dentro de stos, las diferentes municipalidades, no hayan
empezado desde el mismo punto supone posiciones de partida culturales,
institucionales y polticas que no se deben pasar por alto, evitando
aproximaciones simplistas que tienden a sobredimensionar la importancia de la
tecnologa por encima de otro tipo de variables ms pertinentes.
En segundo lugar, es importante diferenciar la retrica de la realidad en el
desarrollo de los proyectos de Gobierno Electrnico desde dos puntos de vista.
183

Por un lado, las comparaciones en el nivel internacional permiten apuntar una

convergencia de discurso y de las decisiones ms marcada que la
convergencia de prcticas actuales o que la convergencia de resultados (como
apunta, para el caso de la Nueva Gestin Pblica, Pollit, 2001). Por otro lado,
dentro del anlisis de casos especficos de reforma, habra que plantear que
suele existir una cierta adecuacin de los discursos y algunas decisiones,
mientras que las prcticas y los resultados suelen quedar muy alejados de los
planteamientos de partida.
En estos procesos de convergencia resulta relevante introducir en el anlisis el
papel de las comunidades de profesionales, atendiendo a su posicin
estratgica como agentes del cambio institucional que se deriva de su control
sobre los conocimientos especializados y formalmente reconocidos. Su
capacidad de influencia sobre la configuracin y el cambio de las instituciones
se da tanto en el mbito cognitivo como en el normativo, y ello se concreta a
travs del establecimiento de determinadas definiciones del problema a
afrontar, generando ideas, tipificaciones y guas sobre la materia a partir de las
cuales derivar alternativas de accin. Como mecanismos de apoyo cabe
apuntar el papel de determinadas estructuras, tales como asociaciones o
colegios profesionales, que marcan las directrices de aquello que la comunidad
epistmica acepta como correcto. El papel de las consultoras privadas, los
asesores especializados, los centros de educacin e investigacin de
referencia son otras manifestaciones de la influencia de las comunidades
profesionales en la configuracin y cambio de las instituciones.
En un plano ms concreto, a partir de un anlisis centrado en cada realidad
singular, resulta conveniente identificar qu organizaciones juegan un rol
efectivo como agentes del cambio institucional, es decir, invierten recursos en
la transformacin de las instituciones vigentes, a partir de una estrategia que
pretende mejorar su situacin estableciendo nuevos equilibrios institucionales.
En la construccin del modelo analtico, las aportaciones realizadas desde la
perspectiva neoinstitucionalista se plantea la consideracin del papel de las
instituciones vigentes en las diferentes organizaciones pblicas y su incidencia
184

en la implantacin de las propuestas asociadas al Gobierno Electrnico. Los

agentes y las dinmicas de cambio institucional son los dos elementos clave a
considerar en la reflexin sobre los requerimientos que se plantean al
desarrollo de las nuevas frmulas de funcionamiento y de relacin asociadas a
la implantacin de las TIC en las organizaciones pblicas.

4.- Hacia un modelo integrado de Gobierno Electrnico.

Partiendo del concepto y dimensiones propuestas para definir el Gobierno
Electrnico, y atendiendo al papel de las instituciones como elemento
determinante para su configuracin, resulta conveniente plantear la integracin
de perspectivas para visualizar un modelo integrado para su aplicacin a los
gobiernos locales.
La dimensin externa del Gobierno Electrnico es la que presenta mayores
avances, con ejemplos que concretan la apuesta de los gobiernos locales por
las nuevas tecnologas. Algunas de las operativizaciones ms frecuentes de
esta dimensin se concretan en la creacin de interfaces de relacin con los
ciudadanos a travs de la prestacin de servicios y la apertura de nuevos
canales de comunicacin e interaccin.
Muchos gobiernos locales han alcanzado con xito importantes avances en
esta dimensin, pero es necesario incluir dos comentarios crticos de cara a
realizar una valoracin de la situacin actual. Por un lado la referencia obligada
a los contenidos y, por ende, al enfoque con que se plantea la relacin desde el
gobierno local hacia la sociedad a la que, por definicin, debera servir. Por otro
lado el grado de imbricacin de las iniciativas impulsadas en la dimensin
externa con la dimensin interna, esto es, con el verdadero funcionamiento de
las organizaciones pblicas. De sta dimensin cabe destacar instrumentos
como:

Intranets, como aplicaciones tecnolgicas basadas en redes

internas, esto es, de carcter intraorganizativo, como mecanismo para

185

compartir recursos entre los miembros de la organizacin y servir de

canal de informacin prioritario, en base a la existencia de otros
instrumentos de carcter operativo,

otros instrumentos de carcter operativo, asociados a las

Intranets, como gestores de expedientes, data mining, data warehouse,

entre otros, que permiten un mayor control de la gestin interna de las
organizaciones. Estos aplicativos tienen un potencial enorme en el seno
de aquellas organizaciones pblicas que poseen bases de datos y
cuentan de altos niveles de conectividad interna, es decir, aquellas que
han sido capaces de establecer redes de ordenadores interconectados
entre s para dar mayor fluidez a una informacin ya existente. El
objetivo comn es promover una transformacin de determinadas reas
de gestin interna apoyndose en la generacin de informacin y en la
innovacin derivada de las herramientas de apoyo a la gestin.
Del anlisis combinado del contenido y del grado de interaccin de los
mecanismos comentados de la dimensin externa y de la dimensin interna,
permite apuntar el surgimiento de un enfoque de prestacin de servicios, a
modo de traslacin de una mera empresa, que busca mejorar la comunicacin
entre instituciones y ciudadanos para fidelizar su faceta de consumidores
(Subirats, 2001), pero sin cuestionar la razn de ser de los servicios o la
idoneidad de los procesos y organizaciones que los prestan.
Parecen priorizarse valores como la mejora de la eficiencia o de la eficacia, la
orientacin a los resultados, cuando no simplemente el ahorro de costes, por
encima de otros planteamientos de carcter ms poltico o de implicacin de la
ciudadana en la construccin y elaboracin de polticas pblicas. As,
observando contenidos y desarrollos de estos instrumentos propios de la
dimensin externa, suelen dejarse si atender los roles ms vinculados a la
naturaleza democrtica de los gobiernos locales. Estos roles, en los procesos
complejos de elaboracin de polticas son elementos fundamentales para
reforzar la legitimidad y la propia razn de ser de las instituciones pblicas,
puesto que cabe recordar que la ciudadana democrtica valora las respuestas

186

que recibe de los gobiernos atendiendo no slo al resultado sino tambin al

proceso a travs del cual se han obtenido.
A ello hay que aadir el hecho que, ante las resistencias de importantes
sectores internos de las propias organizaciones pblicas, la aplicacin y
desarrollo de las TIC se quede en determinadas reas ms permeables o
propicias a su recepcin, sin conseguir transformaciones de fondo ni en los
procesos de trabajo ni, en realidad, en los esquemas mentales ni en la cultura
organizativa. En otros trminos, sin alterar el equilibrio de poderes ni las
instituciones vigentes. Seguramente a ello se debe tambin la proliferacin de
los mecanismos comentados de la dimensin externa, esto es, a que no alteran
las instituciones propias de los gobiernos locales y, por lo tanto, son fcilmente
asumibles por stas. Seguramente crear una pgina web con los contenidos de
servicios ms o menos rediseados para su presentacin en la nueva interficie
de contacto puede realizarse a un coste asumible, sin generar conflicto alguno,
sin transformar el modelo de relacin con la ciudadana (si no se entra en otros
campos como la participacin poltica, por ejemplo). No se consigue con ello,
sin embargo, transformar verdaderamente la naturaleza y la orientacin de
stos gobiernos, quedndose muchos de los avances comentados en tan solo
operaciones de imagen que, si bien pueden ser puntos de partida, determinada
orientacin en su desarrollo lleva a agotar en breve su potencial de cambio.
En esta lnea, se tienden a desarrollar dinmicas de isomorfismo institucional a
partir de referentes externos, que se asumen tan solo en una primera fase de
penetracin en las dinmicas propias del gobierno local. Dinmicas que se ven
favorecidas por el propio medio (Internet), aunque su aplicacin y desarrollo
resulte poco frtil e incluso contraproducente si tan solo se mantiene a nivel de
imagen. Si este contexto permite e incluso propicia dinmicas de isomorfismo
institucional, no es menos cierto que el proceso de rplica de experiencias
valoradas como exitosas, en la medida que no incide en el ncleo central de las
organizaciones, favorece el surgimiento de procesos de decoupling, que dejan
a las iniciativas de provisin electrnica de servicios pblicos al margen del
funcionamiento efectivo y de las dinmicas de actuacin de los gobiernos
locales.
187

En cuanto a las iniciativas de transformacin ms profunda e integrada, los

procesos de cambio en la dimensin interna del Gobierno Electrnico plantean,
para los gobiernos locales, la necesidad de adecuar los supuestos potenciales
de las TIC a su propia realidad. Ello deriva de la existencia de importantes
diferencias entre realidades nacionales que van desde la propia composicin
de los gobiernos locales hasta el propio concepto y prctica del su rol en
relacin a la sociedad, esto es, a sus competencias concretas de actuacin.
Esto es especialmente relevante cuando los gobiernos de las municipalidades y
regiones latinoamericanas no tienen un pasado uniforme, ni similar con las
realidades de otras latitudes. En la prctica totalidad de casos no existe una
burocracia tradicional, al estilo napolenico o weberiano, como un poderoso
dinosaurio que hubiese gobernado la tierra (Hood, 1997). As, muchos de los
gobiernos que las soluciones propugnadas desde los recetarios internacionales
mediante las TIC quieren implementar, consistieron en organizaciones del
Estado de bienestar inmaduras que no estuvieron organizadas mediante lneas
burocrticas estrictas. Escuelas pblicas, hospitales, y servicios sociales y
comunitarios crecieron de formas variadas, y en muchas de ellas los
profesionales, no los burcratas, a menudo fueron los actores clave (Pollit,
2002: 277). Es por ello que la transformacin de procesos y dinmicas internas
de trabajo a partir de la utilizacin intensiva de las TIC debe atender, adems
de a la propia realidad administrativa de los gobiernos locales, a las
instituciones que caracterizan y explican su funcionamiento.
Atender a las instituciones y abordar el proceso de transformacin con una
estrategia integrada es una opcin opuesta a la asuncin acrtica de las
soluciones

estndares

importadas

siguiendo

planteamientos

que

sobredimensionan la importancia y potencial de la tecnologa. Es por ello que

resulta fundamental trascender de las estrategias organizativas e incorporar
estrategias de cambio institucional, que van mucho ms all de las
organizaciones pblicas de los gobiernos locales.

188

Para favorecer este proceso planificado, una visin estratgica coherente con
las instituciones en las que se encuentran los gobiernos locales resulta clave
para la consecucin de un verdadero enfoque integrado del Gobierno
Electrnico. En este proceso los gobiernos locales juegan un papel decisivo,
especialmente atendiendo a su capacidad de impacto sobre la sociedad, de
cara al desarrollo de la Sociedad de la Informacin.
Para ello las otras dos dimensiones comentadas del Gobierno Electrnico, esto
es, la dimensin relacional y la dimensin de promocin, contienen un
destacado potencial de difusin del cambio. Actuando en la primera sobre los
agentes con los que se relaciona la corporacin local, a travs del acceso
privilegiado a determinados recursos de la red interna municipal, ya sea para
los proveedores, ya sea para los agentes que coparticipan en la gestin y
prestacin de servicios (como ONGs o empresas vinculadas a determinados
servicios sociales), el gobierno local puede potenciar su implicacin efectiva en
las nuevas tecnologas y favorecer, cuando no coaccionar, para que las
incorporen a sus dinmicas de trabajo. En cuanto a la dimensin de promocin,
tanto de infraestructuras como de la denominada infocultura o cultura de la
informacin vinculada a las TIC, el papel de los gobiernos locales resulta aqu
determinante en tanto que nivel de gobierno ms cercano a los ciudadanos. Su
papel ejemplificador pero tambin su papel pedaggico y de impulso decidido
pueden generar nuevas oportunidades para determinados colectivos sociales
que, de otra forma, fcilmente pueden quedar al margen de las importantes
transformaciones que acontecen a partir de la introduccin de las TIC.
Avanzar en esta lnea requiere importantes procesos de aprendizaje
institucional, donde las denominadas buenas prcticas son un referente
importante a considerar, pero que debe ser necesariamente reinterpretado a
partir de la propia realidad institucional en la que se desenvuelve el gobierno
local. Utilizar estrategias de exploracin institucional se plantea como una
opcin adecuada al alcance transformador de las TIC, que debe recordarse,
son tan solo un medio para conseguir otros fines, esto es, una transformacin
integral del modelo de gobierno local. Atreverse a experimentar utilizando el
potencial de cambio de las TIC puede resultar ms productivo que empearse
189

en opciones de explotacin de las instituciones vigentes que, en muchas

ocasiones, tan solo permiten modificaciones dentro de su mbito acotado de
funcionamiento, lejos de las exigencias de buena parte de las realidades
latinoamericanas.
En definitiva, el modelo de Gobierno Electrnico que se ha presentado ofrece
una visin global e integrada que pretende aportar coherencia al desarrollo de
las actividades y servicios de los gobiernos locales a travs de la aplicacin de
las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin.
Esta visin permite un desarrollo armnico de las cuatro dimensiones
consideradas, la externa, la interna, la relacional y la de promocin, atendiendo
a la realidad institucional en la que los gobiernos locales actan.
La traduccin prctica de este modelo requiere de la definicin de un proyecto
integral de Gobierno Electrnico en el que, adems, deberan considerarse
aspectos clave como:
a) Disponer de un fuerte liderazgo emprendedor que impulse y motive a
toda la organizacin implicada en las cuatro dimensiones, pero que
adems, y quizs tanto o ms importante, haga extensivas las
transformaciones al conjunto de la sociedad, generando dinmicas
participativas que lo favorezcan,
b) Evitar duplicar la administracin o crear un sistema aparte, sino integrar
las iniciativas en el modelo de gobierno local que se desea impulsar, y
extendindolas a los agentes vinculados con la corporacin local y,
especialmente, al conjunto de la ciudadana, de manera que
c) Incorpore la idea de modernizacin y mejora del modelo organizativo,
tomando las TIC como un instrumento de apoyo y no como una finalidad
en s mismas.
En definitiva, se propone que las actuaciones iniciadas por los gobiernos
locales en materia de Gobierno Electrnico se basen en un modelo que permita
profundizar en el potencial ofrecido por las tecnologas de la informacin y la
comunicacin, generando un nuevo paradigma de gobierno y administracin
190

que preserve los valores pblicos que han de orientar su actuacin. En el

siguiente apartado se realiza una propuesta de declogo normativo, que, a
modo de conclusiones sobre los temas tratados en este captulo, tiene como
objetivo contribuir en la preservacin de los valores pblicos, en particular en lo
que hace al potencial papel de las TIC para maximizar los beneficios de la
Administracin

Relacional

minimizar

los

importantes

problemas

disfunciones que se han detectado hasta el momento en el proceso de su

implantacin.

5.- Diez propuestas normativas sobre el gobierno electrnico y su

impacto en la gestin interna en un contexto de gestin de redes.

1. Introducir en la agenda poltica la utilidad de las TIC como instrumento de

planificacin, coordinacin, control y evaluacin de las nuevas redes
pblicas-privadas de prestacin de servicios pblicos.
Como se ha dicho en los apartados anteriores, hasta el momento la literatura
especializada seala que el impacto interno de las TIC en las administraciones
pblicas

tendr

consecuencias

positivas,

tales

como

la

mejora

de

procedimientos, la reduccin de tareas rutinarias, de efectivos de personal y de

costes en general. Estos temas son relevantes, pero la situacin se percibe de
forma anticuada. Lo importante es pensar en el potencial impacto de las TIC no
en clave intraorganizativa sino interorganizativa.
En este sentido, las TIC deberan ser el instrumento tecnolgico bsico que
permitiera el control y la evaluacin de la red de organizaciones prestadoras de
servicios pblicos, mediante sistemas de control sobre el proceso de
produccin de servicios, sobre los resultados, etc. Adems, las TIC deberan
conseguir y sistematizar la informacin necesaria para planificar y coordinar
estas redes organizativas. Podran, por ejemplo, permitir que la Administracin
pblica matriz est conectada con las intranets de todas las organizaciones
pblicas y privadas que configuran su red prestacional, pudiendo as obtener
191

informacin en lnea de los procesos, la organizacin interna y los resultados

de la produccin de los servicios pblicos externalizados.
Se puede pensar en mecanismos de doble sentido, mediante extranets en la
que los rganos externalizados introduzcan informacin en la intranet de la
Administracin matriz, pero especialmente deber enfatizarse que sta pueda
introducirse en las intranets de cada una de las organizaciones de la red en
cualquier momento, en trminos de gestin y de auditora,.

2. Utilizar las TIC como mecanismo interno de control silencioso, poco

burocratizador y efectivo.
El modelo de Administracin Relacional implica flexibilidad institucional y
complejas relaciones entre el sector pblico y el mercado. Ambos factores
contribuyen a elevar la permeabilidad de las administraciones pblicas al
indeseable fenmeno de la corrupcin. En este sentido, debera pensarse en la
utilidad de las TIC como un instrumento de control que evitara o, en su caso,
detectara rpidamente las conductas corruptas y que no generara tendencias
burocrticas paralizadoras. Las TIC deberan facilitar el acceso automatizado a
muchas fuentes de informacin que, cruzadas y sistematizadas, permitan
detectar los comportamientos espurios. Adems, el hecho que exista esta
intencionalidad con relacin a las TIC generara un clima de precaucin que
podra evitar inicialmente una parte importante de comportamientos delictivos.
Para que esta funcin de control sea posible el diseo y la gestin de las TIC
debera ser una responsabilidad de las instancias centrales y de un colectivo de
personal que no est expuesto a las tensiones e incentivos de las actividades
corruptas.

3. No externalizar los centros gestores de nuevas tecnologas.

192

Si las administraciones pblicas externalizan en organizaciones privadas sus

centros gestores de las TIC, el resultado ser la prdida absoluta de control de
este nuevo mbito y una prdida aadida al control del resto de las
externalizaciones.

Quizs

se

puedan

externalizar

algunos

apartados

tecnolgicos muy concretos pero la parte nuclear del diseo y la gestin de las
TIC deberan formar parte de la Administracin pblica, ya que representan su
sistema nervioso interno y su radar externo. En este sentido las TIC deben
representar las fuerzas centrpetas que permitan reequilibrar tantas tensiones
centrfugas vinculadas a la gestin de redes. Los nuevos valores tecnolgicos
deben vincularse a los valores pblicos.
Quienes estn a favor de externalizar las TIC suelen argumentar que las
administraciones pblicas no tienen suficiente capacidad para tener unidades
tecnolgicas

que

puedan

afrontar

econmicamente

su

imprescindible

renovacin tecnolgica motorizada. Esto es cierto en el caso de las

administraciones pequeas y medianas pero cmo se puede argumentar que
una Administracin pblica regional o central en la que prestan sus servicios
centenares de miles de empleados pblicos no tenga capacidad para gestionar
directamente su centro de TIC? Cmo es posible que las administraciones
pblicas de un determinado pas con millones de empleados pblicos no
puedan poseer al menos un centro estratgico consorciado sobre TIC?
Es importante, adems, combatir, mediante la gestin interna y la regulacin
externa, la lgica de concentracin vinculada a las TIC. Por ejemplo, el 95% de
los microprocesadores pertenecen a una sola empresa (Intel) y el 90% del
sofware a otra empresa (Microsoft). Evidentemente puede existir una tendencia
similar (aunque no tan elevada) a la concentracin de empresas de tecnologa
y consultora en sistemas de informacin que deje en manos de una nica
empresa los sistemas nerviosos de la mayora de administraciones de un pas
o incluso de varios pases de una regin.

4. Debe pensarse en nuevos perfiles profesionales, vinculados a un sistema

de funcin pblica.

193

Los dos nuevos perfiles profesionales ms importantes necesarios para

afrontar con xito la gestin de una Administracin relacional que incorpore las
TIC son:
a) Gestores de redes tecnolgicas: como tecnlogos o ingenieros. Son los
profesionales especializados en disear y gestionar directamente las
TIC.
b) Gestores de redes (encargados de la planificacin, coordinacin, control
y evaluacin) que tengan tambin conocimientos como usuarios
avanzados en temas tecnolgicos. Los gestores de redes son
empleados de lnea con distintas especialidades en la gestin pblica
(por ejemplo, servicios sociales, sanitarios, etc.) pero que ya no
requieren las habilidades clsicas vinculadas a la gestin directa
(direccin de personal, organizacin, gestin de recursos, etc.) sino que
necesitan habilidades en direccin y gestin de redes de organizaciones
que prestan directamente los servicios pblicos. Adems, deben poseer
conocimientos de TIC, ya que stas se configuran como los
instrumentos clave para la gestin de las redes.
Ambos perfiles profesionales son bsicos para garantizar la sostenibilidad
institucional de las administraciones pblicas y deberan formar parte del
sistema civil de carrera central de su Administracin, teniendo seguridad laboral
e incentivos econmicos suficientes para estimular la continuidad y una
elevada profesionalizacin.

5. Propuestas de diseo organizativo de las unidades de TIC en el contexto

organizativo de las administraciones pblicas.
El diseo organizativo propuesto debera hacerse en el marco del modelo de
Administracin Relacional, que parece imponerse de cara al futuro y que es
facilitado por las TIC. Como sealan Lpez y Leal (2002) las TIC son tiles
para configurar un modelo de Administracin alrededor de cuatro ejes:

194

Un centro relativamente pequeo donde se toman las decisiones polticas y

se establecen las polticas pblicas. En este nivel las TIC ayudan a recabar
y a gestionar la informacin para realizar la toma de decisiones.

Un conjunto de unidades fuertemente descentralizadas (en el nivel territorial

y en el funcional) encargadas de traducir las polticas en iniciativas para la
ciudadana. Las TIC deberan emplearse aqu para mejorar la actividad
interna de las administraciones.

Un conjunto de organizaciones pblicas y de organizaciones privadas con

nimo o sin nimo de lucro que se encargan de la gestin e implementacin
de los programas pblicos. En este nivel las TIC deberan emplearse para
mejorar la actividad interna de estas organizaciones.

Creacin de interfaces de relacin ciudadanos/Administracin capaces de

hacer fciles y amigables estas relaciones.

Pero la cuestin fundamental que debe responder es dnde ubicar la unidad

central de TIC. Debe tenerse presente la complejidad de la constelacin de
unidades que conforman actualmente las administraciones pblicas como
organizaciones: utilizando trminos de Mintzberg (1990) son estructuras
divisionales complejas pero que funcionan como burocracias maquinales donde
la tecnoestructura (servicios comunes) desactiva en gran medida el mbito
tericamente ms potente que debera ser la lnea intermedia. Con este modelo
hbrido es imposible una correcta gestin de los principios de la Administracin
relacional y a las necesidades de gestin de las TIC.
Todo parece indicar que la unidad central que disee y gestione las TIC y la
unidad central de control de las externalizaciones debera ubicarse en los
servicios comunes o tecnoestructura. Esta posibilidad parece muy peligrosa por
el poder que aglutinan los servicios comunes y por la tendencia a una cierta
visin introspectiva (por ejemplo los actuales servicios informticos). Por
ejemplo, sera acertado reconvertir los servicios informticos centrales en
unidades de Tecnologas de la Informacin y el Conocimiento? La vinculacin
entre TIC y control de las externalizaciones con los servicios comunes parece

195

peligrosa pero difcil de evitar. Quizs sea conveniente crear estas unidades
centrales, pero reforzando tambin los niveles departamentales intermedios de
lnea en este perfil antes comentado de gestores de redes con conocimientos
amplios en TIC.

6. Preocupacin

por

las

administraciones

pequeas

medianas

(fundamentalmente administraciones locales) para absorber los retos de las

TIC y de las nuevas formas de gestin
Se plantean dos preguntas en este nivel. La primera es Cmo se controla por
parte de las administraciones autonmicas la gestin descentralizada,
manejando el principio de subsidariedad, a favor de las administraciones
municipales? La respuesta podra ser que el control debera ser parecido al
planteado con las externalizaciones pero con mayor "deferencia" institucional.
La segunda pregunta es cmo pueden afrontar las pequeas administraciones
municipales los retos de la externalizacin y la incorporacin de las TIC. Las
pequeas administraciones municipales no tienen capacidad institucional
suficiente para poder controlar sus redes de gestores privados ni capacidad
tecnolgica suficiente. En este sentido, las administraciones centrales deberan
proporcionar plataformas tecnolgicas y con capacidades de control de gestin
de redes al servicio de las pequeas administraciones subestatales (como se
hace en algunos pases con las plataformas de interaccin con los
ciudadanos).

Pero

esta

estrategia

debera

hacerse

con

generosidad

institucional, en el sentido que no debera ser aprovechado por las

administraciones autonmicas como un mecanismo para limitar la autonoma
de las administraciones municipales.

7. Mantener el principio de realismo, con ambiciones ms limitadas en el

momento de disear programas concretos de gobierno electrnico.

196

Es difcil hacer en estos momentos una evaluacin sobre el grado de eficacia,

eficiencia y la capacidad de transformacin real de los proyectos de gobierno
electrnico impulsados por las administraciones pblicas. De todos modos,
algunos datos son preocupantes. Por ejemplo, segn la OCDE (2001), slo el
28% de todos los proyectos de gobierno y sector privado vinculados a las TIC
lograron desarrollarse de acuerdo el presupuesto previsto, al plan trazado y en
el tiempo predeterminado. De todos ellos un 23% fracasaron totalmente.
Adems, la mayora de las propuestas que consiguieron implementarse lo
hicieron por encima del tiempo y los costes estimados y con un grado de
calidad muy inferior al esperado.
Es evidente que impulsar en las administraciones pblicas proyectos de
gobierno electrnico es enormemente complejo y las posibilidades de fracasar
son altsimas. Los elementos que parecen contribuir a hacer fracasar o a limitar
los impactos de estos proyectos son, segn Lpez y Leal (2002):

Las administraciones pblicas no tienen mucha experiencia en gestionar

proyectos tecnolgicos amplios y complejos.

Existe una cultura muy extendida en los mbitos gubernamentales partidaria

de obtener resultados espectaculares estimulando el diseo de grandes
proyectos que suelen resultar en la prctica tcnicamente inviables.

Se parte del principio de que las TIC resolvern todos los problemas de las
Administraciones Pblicas.

Los proyectos tecnolgicos impulsados por los gobiernos no suelen estar

liderados por los mximos responsables polticos y son liderados por
expertos tecnolgicos.

Las administraciones pblicas no tienen el suficiente personal formado para

atender los cambios vinculados a la Sociedad del Conocimiento.

No se desarrollan suficientemente estrategias basadas en la participacin

activa de quienes deben utilizar los servicios del gobierno electrnico.

En definitiva, es importante ser realistas y disear proyectos que sean viables.

La OCDE (2001) propone promocionar "proyectos pequeos", cuyo xito

197

permita un desarrollo incremental, ininterrumpido y sostenible de la aplicacin

de las TIC en la gestin interna y en los espacios de relacin entre la
Administracin y los ciudadanos.

8. En el nivel econmico no se visualiza que con las TIC las administraciones

economicen recursos econmicos, sino que los gastos se incrementarn. A
cambio, se podrn generar ms servicios, con ms intensidad y calidad.
No parece muy probable la extendida opinin que mediante las TIC se
conseguir una importante reduccin de los costes econmicos de diseo y
produccin de los servicios pblicos. Al menos durante la primera dcada de
experimentacin e implementacin de las TIC a las administraciones pblicas
los costes econmicos seguramente se incrementarn de forma considerable,
por varias razones:

La implantacin de las TIC es muy costosa en recursos econmicos y

humanos.

Hay que mantener en la mayor parte de las interacciones con los

ciudadanos los mecanismos de relacin tradicionales adems de los
electrnicos.

La fase experimental en la que se encuentran las TIC implican que su

introduccin

slo

se

puede

conseguir

mediante

al

ensayo-error,

metodologa muy costosa econmicamente.

A cambio de estos costes las TIC pueden lograr a medio plazo mayor calidad
de los servicios pblicos y mayor amplitud (prestar ms servicios al mismo
coste).

En

definitiva,

es

importante

que

los

responsables

de

las

administraciones pblicas sean conscientes del esfuerzo econmico que

implica la introduccin de las TIC.

9. Atribuir valor y tica pblica al gobierno electrnico

198

Las TIC pueden multiplicar, desde una vertiente tecnocrtica, los valores y la
tica empresarial en el sector pblico, reforzando de esta forma el impacto a
favor de una cultura empresarial impulsada desde hace aos por la Nueva
Gestin Pblica. En este sentido se puede percibir una estrategia sutil de
aprender y copiar del sector privado sus eficaces estrategias de aumento de la
competitividad (e-business y e-commerce). Se puede estar de acuerdo en
aprender de tcnicas y estrategias del sector privado, como afirman Lpez y
Leal (2002) "muchos de los logros alcanzados por las empresas privadas son
respuestas a problemas semejantes a los planteados actualmente a las
Administraciones Pblicas. Esta coincidencia estimula a analizar en qu
medida las soluciones adaptadas en el sector privado pueden servir al proceso
de modernizacin de las Administraciones Pblicas." Pero se debe ser muy
cuidadoso en no transferir tambin los valores empresariales. En este sentido,
es necesario incorporar la tica pblica dentro de las nuevas preocupaciones
que deben tenerse para garantizar que el desarrollo de las estrategias de
gobierno electrnico no sean fuente de exclusin social, de prdida de
privacidad de los ciudadanos, y se parta del principio de respeto y fomento a la
libertad de informacin y prevencin ante cualquier mal uso de estas
tecnologas.

10. Debe politizarse la Sociedad de la Informacin.

La agenda de la Sociedad de la Informacin no debera ser impuesta por los
tecnlogos. No hay que aprovechar esta situacin para tecnocratizar todava
ms la gestin pblica. Las relaciones con los ciudadanos, las relaciones con
los agentes privados, una nueva conceptualizacin de inters general, la
universalidad de los servicios tecnolgicos, no son elementos tcnicos sino
polticos, y en consecuencia deben ser decididos por los polticos.
El problema reside en que los polticos, como muchos otros perfiles
profesionales, suelen tener un grado de complejo y fascinacin por los avances
tecnolgicos sobre los que, por lo general, desconocen sus contenidos y
199

potencialidades y que, por esta razn, ceden la agenda de las TIC a los
tecnlogos, muchos de ellos externos a los aparatos pblicos.
Es imprescindible que la direccin poltica establezca objetivos claros con
relacin a la prestacin de servicios electrnicos. Es decir, debe existir una
direccin fuerte, con autoridad y capacidad para establecer responsabilidades
claras, estimular la generacin de consenso y con la habilidad y capacidad
necesarias para ir adaptando el proyecto a los problemas surgidos. Quizs, en
un nivel ms concreto, debera haber en los gabinetes presidenciales, de las
alcaldas, de los consejeros, etc. asesores tecnolgicos pero con una vocacin
y una intencionalidad poltica que prestaran apoyo a los responsables polticos.

200

CAPTULO 6. EL IMPACTO DE LA ACTIVIDAD DE CONSULTORA SOBRE

LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.- Introduccin.
La existencia y el buen funcionamiento de un Estado moderno es un elemento
clave para garantizar la sostenibilidad de cualquier proceso de desarrollo. El
denominado

desarrollo institucional

pretende

contribuir a reforzar las

instituciones pblicas y sus relaciones con el entorno poltico y social para

mejorar los resultados de la accin pblica y asegurar la gobernabilidad. Los
proyectos de desarrollo o refuerzo institucional pueden contribuir al xito de los
procesos de transicin democrtica, de reforma del Estado o de construccin
de una fiable economa de mercado en los pases de Amrica Latina. Estas
actividades suelen estar protagonizadas por consultores externos que dan
apoyo a procesos de construccin de sistemas de servicio civil, de reforma
institucional, de modernizacin administrativa, de reforma educativa, sanitaria,
policial, judicial, fiscal y, en general de diseo o rediseo de polticas pblicas.
El apoyo dado suele tomar cuerpo en tareas de asesoramiento a autoridades
pblicas, elaboracin de informes y diagnsticos e imparticin de acciones
pblicas, teniendo como beneficiarios directos a gobiernos e instituciones
pblicas o parapblicas de los pases en transicin o desarrollo, como es el
caso de los Estados de Amrica Latina.
En las ltimas dcadas la actividad de consultora institucional de los pases
desarrollados hacia los pases en vas de desarrollo, como los de la regin de
Amrica Latina, se ha visto multiplicada de forma extraordinaria. Esta actividad
est auspiciada y financiada por los propios pases de la regin, por los pases
desarrollados en el marco de sus actividades de cooperacin al desarrollo y por
organismos supranacionales (programas MEDA, ALA, PHARE, TACIS y ACP
de la Unin Europea) y por organismos internacionales (Banco Mundial,

201

Bancos Regionales de Desarrollo entre los que destaca el BID, el PNUD de

Naciones Unidas, etc.).
A Espaa le ha resultado difcil entrar en este mercado de consultora
internacional, fundamentalmente por la falta de tradicin y experiencia de sus
consultoras privadas, de sus administraciones pblicas y de sus universidades
en desarrollar programas de consultora internacional, especialmente si se
compara con pases de referencia como Francia, Alemania, Gran Bretaa o
Estados Unidos. Pero este dficit de presencia en el mercado latinoamericano
de consultora internacional en el mbito pblico est siendo superado, durante
los ltimos aos, y cada vez es ms numerosa la presencia de consultores
espaoles en Amrica Latina. Cada vez hay ms consultoras privadas de
capital espaol que se mueven con fluidez por los laberintos de Bruselas y
Washington y no es nada extrao que algunas de las administraciones
espaolas hagan actividades de consultora internacional (destacan la
Administracin General del Estado con el FIIAP y algunas corporaciones
locales de referencia), adems de algunas universidades pblicas y privadas.
Es evidente que Espaa ha experimentado durante las ltimas dcadas unos
cambios extraordinarios a nivel poltico y administrativo. En el contexto
internacional su transicin poltica, su original proceso de descentralizacin, y
diversas y significativas prcticas de innovacin de sus administraciones
pblicas se han convertido en modelos de referencia. En este sentido Espaa
ha pasado de la autarqua a nivel poltico y administrativo a la participacin y
contribucin en el debate globalizado de la mejora de la democracia y de las
instituciones administrativas. Y no slo participa en estos debates mundiales de
forma ms o menos activa sino que ha logrado ser un pas con capacidad para
exportar algunas de sus experiencias polticas y de gestin pblica a otros
pases. Su principal mercado de influencia es lgicamente Amrica Latina. Los
pases de esta regin y las organizaciones internacionales que colaboran en su
desarrollo observan con inters los avances en gestin pblica, ya que muchos
de ellos pueden aplicarse por su proximidad en el modelo de administracin y
en la cultura social y administrativa de estos pases.

202

El objetivo de este captulo es presentar un conjunto de reflexiones crticas de

carcter conceptual y prctico sobre el papel y el desarrollo profesional de la
consultora internacional especializada en el mbito pblico. La arquitectura del
captulo agrupa cuatro apartados. El primer apartado es una reflexin general
sobre la consultora espaola en los pases de Amrica Latina (Vender Espaa
en Amrica Latina) en la que se presentan los valores que guiarn el resto del
artculo. El segundo apartado hace referencia a las coincidencias y a las
diferencias entre la consultora donde consultores y instituciones receptoras de
esta actividad pertenecen a un mismo pas (consultora intra-nacional) y la
consultora internacional en la que usualmente los consultores pertenecen a un
pas (mayoritariamente un pas desarrollado) y las instituciones pblicas
receptoras a un pas diferente (mayoritariamente un pas en transicin o
desarrollo). El tercer apartado conceptualiza, utilizando parcialmente la
corriente acadmica del neoinstitucionalismo, los problemas de la consultora
internacional que origina que una parte importante de esta actividad no sea til
y, por tanto, no aporte valor aadido a las organizaciones pblicas de los
pases en desarrollo. Finalmente, el cuarto apartado se mueve en un plano
normativo y presenta un conjunto de propuestas tentativas para conseguir que
la actividad de consultora internacional del mbito pblico pueda se til para
los pases de Amrica Latina.

2.- Crtica general a la actividad de consultora institucional espaola para

los pases de Amrica Latina: Vender Espaa en Amrica Latina.
Desde Europa sorprenden las peridicas crisis que acontecen en los Estados
de Amrica Latina. Cuando un pas parece que ha encontrado la senda
correcta orientada a superar los problemas econmicos y de gobernabilidad
(por ejemplo Argentina, Brasil, Per o Ecuador) no tarda mucho tiempo en sufrir
una inesperada y espectacular recada. Los economistas hablan de ciclos
econmicos, pero lo que sucede en esta regin del mundo nada tiene que ver
con los ciclos que se viven en los pases ms avanzados. Pueden
complementar el diagnstico introduciendo el concepto de debilidad econmica
e institucional, pero sta es slo un sntoma y no la enfermedad.

203

Como se ha sealado en el captulo inicial de este libro, es bastante comn

confundir simples sntomas con enfermedades. En cambio, la pregunta que
debe formularse es cul es la enfermedad crnica de los pases de Amrica
Latina. En el captulo inicial de este libro se ha presentando la hiptesis del
bajo nivel de desarrollo institucional como elemento clave de este proceso. Se
ha sealado tambin que uno de los problemas fundamentales de los pases
de Amrica Latina es que desde sus procesos de independencia se han
inspirado en Estado Unidos, construyendo modelos polticos e institucionales a
imagen y semejanza de la entonces emergente potencia mundial. Pero los
modelos polticos e institucionales de estos pases de Amrica Latina nunca
funcionaron realmente como el de Estados Unidos. Los presidencialismos eran
dictaduras encubiertas, los modelos federales operaban de una forma
totalmente centralista. Las instituciones formales polticas y administrativas
estaban slo en la Constitucin y la realidad funcionada con base a los
parmetros de cultura poltica y social asociada a una estructura de elites que
nada tenia que ver con la de los Estados Unidos. Esta tradicin histrica de
copiar a los Estados Unidos se ha mantenido hasta la actualidad. Se imitan no
slo las instituciones polticas y administrativas sino tambin las instituciones
econmicas y sociales.
Pero, dejando de lado las dificultades especficas de implantar el modelo
norteamericano, el problema fundamental reside en la tendencia de los pases
latinoamericanos a copiar, a buscar fuera la solucin a sus problemas y a no
edificar desde sus realidades modelos de reforma y modernizacin.
En los ltimos aos se percibe que en los pases de esta enorme regin
mundial hay un cansancio en recurrir al espejo de los Estados Unidos y se
empieza a mirar a Europa y, ms en concreto, a Espaa. Este pas se est
configurando como una referencia, especialmente a partir de determinadas
percepciones sobre los resultados obtenidos en el mbito poltico, social y
econmico, adems de influir en ello la importante presencia de empresas
espaolas en diversos pases latinoamericanos. Para Espaa esta es una gran
oportunidad no para practicar un renovado colonialismo sino para colaborar y
204

contribuir en el desarrollo de estos pases culturalmente tan prximos, sin

negar que ello pueda estar vinculado a reforzar su presencia poltica y
econmica en esta regin en expansin.
Pero todo parece indicar que tanto espaoles y como latinoamericanos estn
cayendo en un error repetido. No se trata de ofrecer y vender el proceso
espaol de transicin hacia la democracia o su proceso de descentralizacin.
Estos procesos son totalmente autctonos y no tienen ningn tipo de utilidad,
salvo la estrictamente intelectual, en los pases de Amrica Latina. Las
diferencias de contextos y situaciones se han demostrado pero, en cambio, se
sigue con la obsesin de ofrecer estos supuestos xitos hispanos para que
sean copiados sin matices ni esfuerzos de contextualizacin. Los consultores,
los acadmicos y las instituciones pblicas espaolas han pasado de vender
transiciones y descentralizaciones a vender modelos sanitarios, sistemas de
servicios sociales, modelos de ciudad, etc. Pero se olvida preguntar, por
ejemplo, qu tiene que ver Barcelona como modelo de ciudad con Bogot, Sao
Paulo o Managua. O qu posibilidades tiene en Amrica Latina el modelo
sanitario cataln basado en un maduro sector privado. Este juego del espejo de
nada puede servir a los pases de Amrica Latina.
Lo que se debera hacer, aprovechando los puntos de contacto culturales y de
idioma, es generar un cuerpo de conocimientos profesionales para contribuir al
desarrollo poltico, econmico e institucional de los pases de Amrica Latina.
Pero antes debe comprenderse su historia, su compleja organizacin poltica y
social y adaptar los conocimientos y el modelo de desarrollo a sus problemas y
contextos concretos. Se trata de desarrollar una orientacin no colonialista de
la cooperacin, y contribuir junto con los expertos de estos pases a edificar sus
propios modelos de sanidad, de proteccin social, de ciudad, entre otros.
Algunas instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales han
comenzado a adoptar esta actitud, pero debe intensificarse y, especialmente,
debe profesionalizarse. En definitiva, no slo se trata de vender menos y
colaborar ms sino tambin de hacer menos turismo cultural y de trabajar con
ms sentido de la profesionalidad.

205

3.- Los problemas especficos de la consultora intra-nacional en relacin

con la consultora internacional
Antes de continuar con el argumento central del ncleo del captulo sobre la
situacin y la problemtica de la consultora internacional, se presentan
sintticamente los problemas vinculados a la actividad de consultora intranacional, esto es, aquella en la que el consultor y la institucin pblica objeto
de estudio pertenecen a la misma realidad nacional. El objetivo es demostrar
que los problemas de la consultora institucional no se producen slo cuando
sta adquiere una dimensin internacional sino que tambin existen a nivel
nacional. Pero, aunque existen problemas comunes entre la consultora intra e
internacional, sta ltima tiene unas especificidades tales que posibilita que
algunos de estos problemas se transformen en oportunidades en el contexto de
los pases de Amrica Latina.
3.1 Los problemas vinculados a la actividad de consultora en el sector pblico en
el mbito intra-nacional.
La participacin de las consultoras privadas en los procesos de cambio
institucional de las organizaciones pblicas presenta, en determinadas
situaciones, varios problemas que son difciles de superar (Rami, 2002):
a) Las especificidades propias de las organizaciones pblicas suelen ser mal
comprendidas por las consultoras externas.
La mayora de las consultoras que trabajan para el sector pblico suelen emplear
un bagaje conceptual y un instrumental metodolgico basado en los problemas y
las transiciones de mejora de organizaciones privadas sin tener en cuenta las
evidentes especificidades de las administraciones pblicas como organizaciones.
Suele decirse que la gestin pblica y la gestin privada se parecen mucho en
los aspectos poco relevantes. Con el tiempo las consultoras que trabajan en el
sector pblico han ido comprendiendo las especificidades de la gestin pblica y
han ido desarrollando unos conceptos e instrumentos especficos orientados a

206

analizar y mejorar las organizaciones pblicas. Este cambio de concepcin se ha

visto truncado por el influjo, durante los aos noventa, de la Nueva Gestin
Pblica ya que, como se ha sealado a lo largo de este libro, esta corriente
propone el acercamiento de la gestin pblica a la gestin privada. Entonces, las
consultoras estn regresando a sus conceptos e instrumental orientados a las
organizaciones privadas pero con la legitimidad de las modernas concepciones
de la gestin pblica. El hipottico progreso de la Nueva Gestin Pblica ha
generado un escenario de regresin conceptual y metodolgica en el mbito de
la consultora de instituciones pblicas ya que se ha vuelto a actitudes,
conceptos e instrumentos del pasado que haba costado mucho tiempo y
esfuerzo superar.
b) Los agentes externos pueden generar una mayor resistencia en los
empleados pblicos a ser investigados y a modificar sus pautas de trabajo.
Las

consultoras

llevan

muchos

aos prestando

sus

servicios

las

administraciones pblicas. Pero esta colaboracin, que al principio era percibida

por los funcionarios pblicos con inters por su novedad, ha ido degenerando en
situaciones muy negativas. Actualmente los funcionarios pblicos ven con mucho
recelo la figura de los consultores y sus aportaciones ya que
-

Consideran que buena parte de los productos generados por las

consultoras carecen de calidad suficiente o que, en todo caso, ellos (los
funcionarios) lo habran hecho mejor.

Se considera que es injusto que se busque experiencia en el exterior

cuando existe suficiente capacidad en el interior de las instituciones
pblicas objeto de reforma.

Los funcionarios se sienten menospreciados por los directivos polticos

que atienden ms los consejos de los agentes externos que las
consideraciones de los agentes internos.

Hay muchos otros elementos en juego que conducen al resultado comn que los
consultores incentivan recelos y sus propuestas generan resistencias, no tanto
vinculadas a los contenidos sino ms bien ligadas a problemas de legitimidad, de

207

distribucin de papeles entre los agentes internos y los externos, entre la

dimensin poltica y la profesional, etc.
c) Existe una mayor dificultad tcnica para que las consultoras externas puedan
abarcar el circuito de cambio completo (especialmente para participar en el
proceso de implementacin del nuevo modelo organizativo propuesto).
La actividad de consultora suele circunscribirse en la dicotoma diagnstico
propuesta. Los consultores elaboran un diagnstico en el que destacan los
puntos dbiles o disfunciones detectadas y, posteriormente, disean un modelo
de gestin alternativo, orientado a superar tales disfunciones y a maximizar las
fortalezas. Casi nunca los consultores se encargan de pilotar el proceso de
implementacin de las propuestas que elaboran (monitorizacin del cambio),
esta puesta en prctica es una funcin reservada a los miembros (empleados
pblicos) de la organizacin pblica objeto de consultora.
El problema que se deriva del hecho que los consultores finalicen sus
actividades con las propuestas de mejora organizativa es que tienden a ser
idealistas o maximalistas en el contenido de sus propuestas. Este es un
problema inevitable ya que los consultores generan un producto final (propuesta
de modelo de gestin alternativo) que representa la aportacin por la que son
evaluados por sus clientes. Cuanto ms innovadora es la propuesta mejor se
valora la actividad de la consultora. Pero elaborar propuestas maximalistas para
las organizaciones pblicas suele ser un grave error, ya que tienen muchas
dificultades para ser implementadas debido a problemas relacionados con el
contexto de la organizacin y, tambin, con sus capacidades internas. Es
frecuente el escenario en el que una consultora presenta una propuesta
organizativa muy bien planteada en el nivel terico, que implica unas grandes
mejoras mediante un modelo alternativo de gestin muy innovador, que la
organizacin receptora del informe recibe con mucho entusiasmo, pero que,
despus de la intervencin de la consultora, es incapaz de implementar. Plantear
cambios maximalistas en el sector pblico siempre genera problemas legales,
polticos, de resistencias corporativas, etc. que suelen bloquear sin matices los
procesos de transformacin.
208

d) Los servicios de las consultoras externas suelen ser muy costosos en

recursos econmicos y en tiempo.
La actividad de consultora supone una fuerte inversin de tiempo para conseguir
que los consultores puedan comprender las especificidades organizativas y de
contexto de la organizacin objeto de estudio. El tiempo dedicado por estos
profesionales de alto nivel genera unos costes econmicos muy importantes que
debe afrontar la organizacin pblica objeto de estudio. Atendiendo a todos estos
costes, las solicitudes de actividades de consultora deberan siempre estar bien
fundamentadas por la magnitud y complejidad de los problemas que sufre la
organizacin y por la incapacidad de solucionar estos problemas desde dentro,
ya sea por dficits profesionales o por prejuicios, subjetividades y conflictos
internos de intereses. Adems, slo se debera recurrir a una consultora
institucional cuando la organizacin objeto de anlisis estuviera madura y
preparada (en el nivel poltico, profesional y de entorno) para absorber una
estrategia de cambio organizativo.

e) El principal problema que se percibe sobre la intervencin de las consultoras

privadas en este proceso es la discutible objetividad de sus anlisis y
conclusiones.
La tendencia general es que los diagnsticos y las propuestas presentadas por
las consultoras sean elaborados a la medida del cliente, entendiendo como
cliente no a la Administracin pblica a la que prestan sus servicios sino al
rgano o persona que ha contratado directamente a la consultora. Este rgano o
persona tiene unos intereses propios y especficos que no coinciden
necesariamente con los objetivos generales de la organizacin pblica objeto de
estudio. Las consultoras, como empresas privadas que son, buscan la
satisfaccin de su cliente (que en la prctica siempre son personas concretas)
para que ste les encargue nuevos estudios o al menos muestre su satisfaccin
con los resultados obtenidos al resto de actores administrativos, que son
209

potenciales clientes. En este sentido, la participacin de una consultora en un

proceso de cambio organizativo origina que la persona o la instancia
administrativa que posea un anlisis organizativo elaborado por una consultora
(y ms si sta posee renombre y prestigio) est en mejor situacin para negociar
o imponer sus criterios organizativos, sin que esta circunstancia vayan unida
necesariamente a unas mejores garantas tcnicas.

f) Se imprime excesiva importancia y valor al management pblico.

Se suele dar una excesiva importancia al management, a planteamientos
estrictamente tecnocrticos, sin tener en cuenta que estos son slo
instrumentos que sirven para determinados situaciones (y no para todas) pero
que no son capaces de solucionar los grandes problemas que deben afrontar
las instituciones pblicas. Adems, el management pblico (y mucho ms el
management privado) tiene una dimensin poco visible que origina que una
parte de sus planteamientos respondan ms a modas, a cuestiones de
marketing y a intereses econmicos que a planteamientos acadmicos que
aseguren un avance en el rendimiento institucional de las Administraciones
pblicas (Hood, 1998; Micklethewait, Wooldriege, 1998). En todo caso es
evidente que el management pblico puede procurar eficacia y eficiencia en la
provisin de bienes pblicos divisibles a clientes individualizados. Esto es
importante, pero debe recordarse que el management pblico por s mismo no
genera un sistema de seguridad jurdica y de confianza, proveyendo as la
eficiencia general del mercado pblico y contribuyendo a generar eficiencia al
mercado privado de un determinado entorno nacional. En sntesis, el
management pblico no tiene capacidad para generar por s mismo suficiente
valor aadido para disear o redisear instituciones pblicas que se adapten a
los problemas ms importantes de su entorno.

3.2 Las oportunidades de la consultora internacional.

210

En un principio, y en un plano conceptual, las especificidades de la consultora

internacional no implican de forma automtica mayores problemas y
dificultades que la consultora de carcter nacional. Por el contrario, la
consultora internacional presenta dos grandes ventajas con relacin a la
consultora intra-nacional.
La primera de ellas es la distancia entre consultor y objeto de estudio. En la
consultora internacional existe la ventaja de que la distancia fsica y de
contexto corporativo y social entre el consultor y la institucin pblica objeto de
estudio facilitan al mximo una relacin de carcter profesional donde, en
teora, no prevalecen los prejuicios ni el subjetivismo ni las interferencias de
intereses inherentes en buena parte a las actividades de consultoras de
carcter nacional. Se puede argumentar que la distancia entre el sujeto activo
(consultor) y el objeto de anlisis (administracin pblica) facilita una actividad
ms neutral y cientfica. De todos modos, en la prctica la consultora
institucional internacional agrupa un complejo espectro de variables que
potencialmente pueden interferir muy negativamente en la calidad de esta
actividad.
La segunda ventaja est dada por las las posibilidades reales de mejorar e
innovar la gestin de las organizaciones pblicas objeto de estudio. En los
pases ms desarrollados los sistemas administrativos poseen unas rigideces
derivadas de una combinacin entre modelos de Estado institucionales (March,
Olsen, 1997), en los que existen unos valores y unas creencias compartidas
que dificultan los cambios y las innovaciones y de Estado corporativo, donde
los fundamentos son la negociacin y el compromiso entre distintos grupos
internos y externos a la administracin pblica, situacin que no favorece los
cambios y la innovacin. Es decir, las administraciones pblicas de los pases
desarrollados, bsicamente los europeos, representan sistemas tan maduros y
consolidados que es muy difcil introducir cambios e innovaciones significativas.
En este contexto la actividad de las consultoras de carcter institucional slo
puede aspirar a cambios e innovaciones incrementalistas o marginales. Un
ejemplo de esta situacin seran los rgidos sistemas de servicio civil que

211

suponen una barrera muy difcil de superar para los cambios e innovaciones
administrativas.
En cambio, la situacin de los sistemas administrativos de la mayora de los
pases de Amrica Latina es totalmente distinta. Aparentemente se trata de
Estados corporativos bastante inamovibles, pero que al estar asentados sobre
unas bases muy informales son en realidad muy flexibles. Adems son Estados
escasamente institucionalizados, ya que no existen ni valores ni creencias
compartidas y carecen de modelos efectivos de servicio civil de carrera.
Finalmente el contacto con la Nueva Gestin Pblica, que defiende una
desinstitucionalizacin orientada a la consecucin de una flexibilidad vinculada
a un modelo postburocrtico, ha contribuido a configurar organizaciones
pblicas escasamente institucionalizadas.
Estas caractersticas de los sistemas administrativos de los pases de Amrica
Latina son muy negativas y configuran un cuello de botella institucional que
frena el desarrollo econmico y social en la regin, como se ha argumentado
en los captulos anteriores. Pero este problema, en el contexto de la consultora
internacional, implica una enorme oportunidad ya que es posible implementar
los cambios y las innovaciones radicales que puedan proponer los consultores.
Una vez que las elites polticas y administrativas estn convencidas de las
bondades del modelo de gestin propuesto por los consultores su
implementacin es mucho ms sencilla que en el caso de los pases ms
avanzados. No hay valores, ni modelo de servicio civil, ni resistencias de los
empleados pblicos que puedan impedir los cambios. En este sentido las
estrategias de innovacin administrativa en Amrica Latina se pueden
implementar con una gran profundidad y rapidez.

4.- Definicin del problema: el entorno y el intorno del consultor

internacional en Amrica Latina.
Como se ha expuesto en los captulos previos de este libro, en particular en el
captulo 2, las organizaciones manifiestan la tendencia a adoptar frmulas
212

institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Las

Administraciones pblicas o determinados sistemas administrativos (como por
ejemplo un sistema de servicio civil) son instituciones que tambin manifiestan
la tendencia al mimetismo institucional voluntario o impuesto de modelos de
otros contextos que se consideran exitosos. Esta es una situacin bastante
comn de las administraciones pblicas de Amrica Latina que tienden a copiar
modelos administrativos anglosajones (por tradicin histrica y ahora muy
reforzada de la mano de la Nueva Gestin Pblica) o de la Europa Continental
e incluso de pases de su propio contexto (Chile, Costa Rica, etc.). Esta
reproduccin ms o menos mimtica de las instituciones puede darse a travs
de los tres tipos de isomorfismo institucional mencionados (DiMaggio, Powell,
1991), y el papel del consultor internacional en diferente en cada uno de ellos.
En el caso del isomorfismo coercitivo, aquel que es resultado de presiones
formales e informales ejercidas por otras organizaciones para que se
reproduzcan las estructuras y las pautas de funcionamiento, el consultor
internacional tiende a actuar como transmisor de las directrices de estas
instituciones internacionales hacia la administracin pblica objeto de estudio.
Esta Administracin difcilmente podr evitar estos planteamientos normativos
ya que de su acatamiento depender la financiacin de proyectos en el futuro.
En el caso del isomorfismo mimtico, resultado de procesos de imitacin de
referentes que se consideran lderes o ejemplos a seguir con una importante
presencia de elementos simblicos, tambin suele verse favorecido por la
actuacin de los consultores internacionales que tienden a sugerir la
implantacin sin matices de modelos forneos.
El tercer tipo de isomorfismo, vinculado a la presin normativa, hace referencia
al impacto de los colectivos profesionales que definen aquello que se considera
buenas prcticas a reproducir. El efecto de este isomorfismo se produce
mediante dos canales: la formacin y legitimacin basada en los conocimientos
especializados vinculados a un determinado mbito de gestin; y las redes de
profesionales que intercambian conocimientos y favorecen la rpida extensin
de las prcticas que se consideran ms adecuadas. En este tipo de
isomorfismo juega un papel muy importante el proceso de seleccin de
213

personal que se incorpora en la organizacin ya que se produce la tendencia a

que los diferentes colectivos de profesionales su autoreproduzcan a travs del
reclutamiento de efectivos con una parecida formacin. En Amrica Latina es
bastante frecuente que las elites polticas y administrativas se hayan formado
en Estados Unidos o en diferentes pases europeos. Estas elites tienden a
reproducir los modelos de los pases en los que han recibido la formacin
tcnica. Los consultores que desean sugerir modelos externos suelen
encontrar en estas elites unos poderosos aliados.
En definitiva, las presiones hacia los consultores internacionales y de una parte
de stos hacia las administraciones pblicas objeto de estudio multiplican el
error de mimetizar modelos administrativos de pases avanzados que
responden a un contexto y a unos problemas que no tienen ninguna relacin
con el contexto y con los problemas autctonos. Por una razn u otra se pierde
la oportunidad de establecer espacios de cooperacin tcnica entre los
consultores y los agentes internos de la administracin pblica objeto de
anlisis para identificar los problemas autctonos y construir modelos de
gestin alternativos en funcin de los mismos y del contexto y las limitaciones
de su entorno nacional.

4.1 La complejidad real y aadida de la consultora en el sector pblico de carcter

internacional
La consultora institucional de carcter internacional para organismos pblicos
es una actividad mucho ms compleja que la consultora institucional donde el
consultor y la institucin pblica objeto de consultora pertenecen al mismo
contexto nacional. En este sentido, las caractersticas diferenciales de la
consultora internacional con relacin a la consultora domstica son:

El consultor suele provenir de un pas distinto al que pertenece la

Administracin pblica objeto de estudio.

214

En la mayora de las ocasiones el consultor pertenece a un pas

desarrollado y la Administracin objeto de estudio a un pas en vas de
desarrollo.

En muchas ocasiones el ente que financia (o cofinancia) la actividad de

consultora es un organismo internacional o un tercer Estado (un pas
desarrollado

que

posee

planes

de

cooperacin

internacional).

La

Administracin pblica objeto de la actividad de consultora no invierte,

normalmente, recursos propios en la misma o invierte slo un pequeo
porcentaje del coste total de la actividad de consultora.
Por otra parte, hay dos grupos de variables que generan interferencias en las
actividades de consultora internacional de carcter institucional: a) variables
vinculadas al entorno internacional en el que opera el consultor internacional y
b) variables vinculadas al entorno y al intorno de la administracin pblica
objeto de anlisis.
a) Variables vinculadas al entorno internacional
i) Las instituciones internacionales o los Estados desarrollados, que en
programas de ayuda al desarrollo, son las que encargan y financian la actividad
de consultora. Estas instituciones pueden tener modelos conceptuales de
referencia que imponen o aconsejan a las consultoras que contratan para que
desarrollen sus aportaciones en el marco de estos modelos.
ii) Los modelos o referentes de Administracin pblica, de modernizacin o
reforma: las consultoras pertenecen a un pas con un modelo administrativo
determinado y/o poseen una formacin y unas experiencias vinculadas a
determinados modelos

administrativos

que

por

mecanismos de

path

dependence suelen proponer directamente la implementacin de los mismos

sin hacer todos los esfuerzos necesarios de deteccin de problemas
autctonos, de contextualizacin de sus modelos de referencia y generndose
de forma natural una autolimitacin de las potencialidades de creatividad del
consultor.

215

III)

Los

intereses

de

empresas

multinacionales:

las

corporaciones

empresariales multinacionales tienen muchos intereses sobre los contenidos de

la actividad de consultora. Una propuesta de mejora institucional en una
administracin pblica de un determinado pas puede plantear diferentes
oportunidades de negocio econmico: venta de equipos tecnolgicos
vinculados a la gestin pblica directa, conseguir un protagonismo en las
estrategias de externalizacin de los servicios pblicos, conseguir una
ubicacin preeminente en determinados contextos de regulacin o de
desregulacin, etc. En algunas ocasiones las consultoras forman parte de un
complejo holding empresarial con intereses que interfieren directamente en el
trabajo de anlisis y elaboracin de propuestas por la consultora.

b) Variables vinculadas al entorno e intorno de la administracin pblica objeto

de anlisis:
i) Los intereses particulares de las elites polticas y administrativas locales: las
elites polticas y administrativas de la Administracin pblica objeto de mejora
tienen sus propios intereses de carcter corporativo-profesional, particular o
clientelar que desean priorizar por encima del inters global institucional
vinculado al inters general.
II) Los intereses particulares de las elites econmicas locales: estas elites,
usualmente con vnculos informales con una parte de las elites polticas y
administrativas, intentan influir de forma legtima e ilegtima en la actividad de
consultora para maximizar sus potencialidades de negocio.
Finalmente, los objetivos y tensiones de los actores que operan en el entorno
internacional pueden interrelacionarse con los objetivos y actores que operan
en el entorno e intorno de la Administracin pblica objeto de consultora y que
pueden establecer complejas coaliciones transversales de intereses y
presiones que incidan sobre el consultor en las dos dimensiones.

216

Atendiendo a estas variables y sus potenciales vinculaciones e interferencias

se puede argumentar que la actividad principal y ms compleja de un consultor
internacional reside en escapar de las distintas tensiones internacionales y
domsticas que pretenden capturar a favor de determinados intereses
particulares al consultor y a su actividad de consultora.
En teora cuando el consultor recibe una propuesta de trabajo para hacer un
diagnstico y unas propuestas sobre la situacin institucional de una
administracin pblica de un pas determinado debe tener como meta la mejora
objetiva de esta administracin pblica. Este cambio positivo debera permitir
atender con mayor eficacia y eficiencia el inters general de los ciudadanos del
pas de la administracin pblica objeto de estudio. Pero la actividad de un
consultor internacional implica un trabajo intelectual muy complejo que reside
en investigar una realidad institucional y de entorno cultural y social compleja y
muy distinta a la que conoce y domina de su pas de origen. Es decir, la
actividad de consultora siempre implica trabajar con incertidumbre pero en la
consultora internacional se suele trabajar con unas dosis todava ms
elevadas de incertidumbre. Cmo se puede reducir la incertidumbre vinculada
a la actividad de consultora internacional? Fundamentalmente hay dos
caminos: el emprico y el terico.
El itinerario emprico implica un profundo trabajo de campo en la realidad y en
el contexto cultural y social de la administracin pblica objeto de estudio que
permita paulatinamente articular un diagnstico y unas propuestas apegadas a
la realidad. Pero el itinerario emprico es costoso en tiempo y en esfuerzo
intelectual y en ningn momento asegura el xito de la actividad de consultora
(en ocasiones no se logra elaborar un buen diagnstico ni unas propuestas
tiles con valor aadido). En el caso de que se alcance el xito la actividad de
consultora aportar valor aadido, calidad e innovacin. El itinerario emprico
asegura que el consultor no ser capturado por intereses en la dimensin
internacional pero corre el peligro de ser capturado por intereses particulares
de carcter local. La nica forma de conseguir superar estas capturas locales
es plantear un itinerario emprico lento, ya que si el trabajo de campo se hace
muy rpidamente se facilita la existencia de capturas, que contraste situaciones
217

y opiniones y que tambin demore un tiempo en negociar con los distintos

actores las propuestas de mejora.
El itinerario terico, en cambio, implica un atajo que facilita reducir rpidamente
la incertidumbre intelectual inherente en la actividad de consultora, llegando a
extremos tales en los que los diagnsticos y las propuestas ya estn
elaborados incluso antes de poseer evidencias empricas sobre la realidad y los
problemas autctonos de la administracin pblica objeto de consultora. En
ocasiones se tiene la impresin de que algunos consultores internacionales ya
poseen un diagnstico y unas propuestas al bajar del avin que los acerca a la
administracin pblica objeto de estudio.
En el itinerario terico, los consultores internacionales se dejan capturar, de
forma deliberada o no, por determinados intereses que definen y defienden
modelos y recetarios. En este sentido habra que distinguir dos posibles
itinerarios tericos, el deliberado y el no deliberado.
El itinerario terico no deliberado acontece en las situaciones en que el
consultor internacional ignora por completo los problemas y la realidad
administrativa y de contexto de la administracin pblica objeto de estudio. Se
trata de aquellas situaciones en las que lo primero que hace el consultor es
consultar un mapa mundi para localizar la ciudad y el pas donde esta ubicada
fsicamente la administracin que debe analizar. La incertidumbre en estas
situaciones es inmensa y las fuentes de informacin va internet o va otros
consultores que conocen la zona suelen ampliarla ms que reducirla. Los
consultores internacionales que se encuentran en esta situacin son muy
vulnerables y permeables a posibles interferencias y capturas que allanan su
camino y reducen sus incertidumbres. Los consultores multiplican sus
contactos con la institucin internacional o el aparato de la Administracin
pblica del pas desarrollado que los ha contratado, instancias en las que
siempre hay polticos y altos funcionarios que tienen un discurso oficial o
paraoficial en el que son muy evidentes los problemas y las potenciales vas de
solucin de la lejana administracin pblica objeto de estudio. En este sentido,

218

los consultores reciben el impacto de un discurso ms o menos estructurado

que les permite reducir sus primeros temores e incertidumbres.
Inducidos por terceros o autoinducidos, se van tomando en cuenta modelos
administrativos de vanguardia de los pases ms desarrollados o experiencias
exitosas de pases en va de desarrollo. Por ejemplo, hay que aprender del
modelo de desregulacin de un Estado de EE.UU., del modelo de provisin de
servicios de los Lnder alemanes, todo ello convenientemente contextualizado
en un modelo institucional de un lejano pas asitico que demuestra,
malinterpretando a Stiglitz (2002), cmo una institucin pblica puede tener
xito en un contexto de dificultades econmicas y sociales. Adems, puede
aparecer un portavoz de una corporacin internacional que aconseja que el
nuevo modelo de gestin debera externalizar algunas de sus actividades o
bien debera dotarse de una determinada tecnologa informtica para
desarrollarlas.
El consultor va encajando todas estas piezas hasta que logra articular un
diseo ms o menos impactante y novedoso pero conceptualmente horroroso
y, lo que ms grave, totalmente desvinculado de los problemas reales de la
administracin objeto de anlisis. El consultor que ha optado por el itinerario
terico no deliberado cuando contacta directamente con la administracin
objeto de estudio (cuando inicia el trabajo de campo) lo hace con unas lentes
conceptuales, con unos prejuicios tericos, que no le permiten percibir las
especificidades ni los problemas autctonos. Su mayor preocupacin consiste
en encajar una realidad extraa e incmoda al modelo conceptual y a los
referentes que lleva en el maletn. El resultado de su actividad no ser un
conjunto de propuestas que solucionen los problemas reales de la institucin
pblica sino unas propuestas que coexistan y logren convivir con los problemas
de la institucin, que en el futuro persistirn o se multiplicarn.
Por otra parte, el itinerario terico deliberado es muy parecido al anterior pero
con la diferencia de que el consultor es plenamente consciente de la
artificiosidad de toda su metodologa y bases tericas y tiene muy claro que su
papel consiste en defender intereses pblicos o privados de organizaciones
219

ajenas a la institucin objeto de consultora. Ms que un consultor es un

vendedor, indiferente a que los artculos que oferta sirvan o no, o incluso
empeoren la situacin de la Administracin pblica objeto de intervencin. El
itinerario terico deliberado implica unos valores y una metodologa que la
mayora de cdigos deontolgicos definiran como escasamente tico y
profesional.
Otra forma de categorizar los distintos modelos de consultora internacional es
diferenciar la consultora fordista frente a la consultora artesanal (ver tabla 1).

220

Tabla 2. Consultora fordista versus consultora artesanal.

Consultora fordista
Terica
No deliberada
Permeable
a
los
grandes
referentes
internacionales
y a todo tipo de
presiones
internacionales
institucionales y
particulares.
Pases
anglosajones
de la Nueva
Gestin
Pblica.
Pases
desarrollados.
Pases
Asiticos.
Referentes
puros.

Se transfieren
problemas
y
soluciones
descontextualiz
adas
de
la
realidad objeto
de estudio.
Se convive con
los problemas
reales.

Consultora
artesanal

Emprica
Rpida
No permeable a
referentes
e
intereses
internacionales
pero
muy
permeable
a
intereses
locales
particulares.
Muy variables, No se adoptan
referentes
referentes
hbridos.
externos
por
En funcin del desconocimient
modelo
que o
de
los
interese
mismos o como
defender.
opcin
del
consultor para
estar libre de
prejuicios.
Deliberada
Domina
una
agenda oculta
con base a
intereses
ajenos a la
organizacin y
del pas objeto
de estudio.

Se inventan las
disfunciones
para
imponer
determinadas
soluciones.
Persisten
los
problemas
reales y se
generan nuevos
problemas

Lenta
Totalmente
Caractersticas
focalizada en la
organizacin
objeto
de
anlisis
atendiendo su
contexto
y
limitaciones.

No
existen Referentes
referentes
como tales.
Hay
conocimientos
agregados
sobre distintas
realidades que
contribuyen
a
detectar
los
problemas
reales
y
a
encontrar
las
soluciones
autctonas.
Se legitima los Se detectan los Resultados
problemas
problemas
manifestados
reales y se
por
proponen
determinadas
soluciones que
elites
que permiten
prescriben
solventar
una
soluciones
parte
satisfactorias
significativa de
para
estas los problemas.
elites.

Fuente: Elaboracin propia.

La consultora fordista implica una actividad rpida, estandarizada y que

persigue fundamentalmente el mximo beneficio econmico para la consultora
y/o el consultor. A la consultora fordista no le preocupan los problemas
autctonos, incluso los niega. Su base argumental es que todas las
organizaciones tienen idnticos problemas con independencia que sean

221

privadas o pblicas y con independencia de su contexto econmico y social y

aporta unas soluciones universales vlidas tanto para Colombia como para
Chile, Nueva Zelanda o Tailandia. Funciona con referentes tericos
predefinidos y con un trabajo de campo rpido y formal. El resultado de esta
actividad suele ser que no resuelve en absoluto los problemas y se limita a
coexistir con los mismos.
El modelo fordista de consultora tambin se utiliza cuando el consultor tiene
intereses ocultos (agenda oculta) en la actividad de consultora que desarrolla,
ya que su objetivo es defender determinados intereses particulares de Estados,
Instituciones internacionales y, fundamentalmente, empresas multinacionales.
Se trata de una actividad corrupta que utiliza el modelo fordista de produccin
ya que es el que mejor se adapta a sus intereses. Es obvio que el resultado de
esta

consultora

no

permite

solucionar

los

problemas reales

de

la

administracin objeto de estudio y que suele empeorar su situacin ya que de

lo que se trata es de inventarse los problemas para facilitar que se
implementen las estrategias del recetario que beneficia a los intereses
institucionales o internacionales ocultos.
Pero el modelo fordista no se limita a una metodologa terica sino tambin
agrupa una parte de la metodologa emprica cuando sta se vincula a un
trabajo de campo excesivamente rpido y formal. El resultado de esta
metodologa es un informe que no aporta valor aadido ya que no detecta los
problemas reales de la organizacin objeto de estudio y en cambio suele
detectar los problemas que ms interesan a las elites polticas, administrativas
y econmicas con ms recursos para capturar y manipular la agenda
profesional del consultor.
Un modelo alternativo a la consultora fordista es la consultora artesanal que
se caracteriza por no tener apriorismos conceptuales y por realizar un trabajo
de campo lento y seguro orientado a detectar los problemas reales de la
administracin pblica analizada y a contextualizarlos en las dimensiones
culturales, sociales y econmicas. Este modelo construye propuestas fundadas
en los problemas reales con la colaboracin de las elites polticas y
222

administrativas preocupadas por la eficacia y la eficiencia y que defienden el

inters general.

5.- Propuestas tentativas: esbozo de la consultora institucional para

Amrica Latina como una actividad til.
Una correcta consultora institucional de carcter internacional que sea til para
las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina debera ser una
consultora de carcter artesanal, fundada en un itinerario emprico lento que
permita detectar los problemas autctonos y plantear unas propuestas de
mejora y cambio contextualizadas en los fundamentos institucionales de la
organizacin o de la poltica analizada analizada y en el contexto de su entorno
econmico y social. Las propuestas deben ser no slo realistas sino que deben
tambin evitar al mximo rupturas con la tradicin institucional de la
organizacin objeto de estudio (Jordana, Rami, 2002). El diagnstico y las
propuestas deben hacerse con la colaboracin de las elites polticas y
profesionales ms comprometidas en la defensa de los bienes pblicos y del
inters general sorteando los intentos de captura de las elites polticas y
profesionales vinculadas a intereses corporativos y privados. La aportacin del
consultor debe ser un dictamen y no un dictado impuesto por intereses
especficos de carcter internacional o nacional. Finalmente, las propuestas
deben aportar valor aadido, innovar para incrementar la calidad pero tambin
ser sostenibles en el futuro, atendiendo a las bases institucionales de la
organizacin analizada y de su contexto poltico, econmico y social. Los
elementos a tener en cuenta para conseguir una positiva actividad de
consultora internacional son:
a) Actitudes y actividades a desarrollar antes de abordar el trabajo de campo:
-

Informarse sobre la realidad poltica, institucional, econmica y social

del pas en el que est ubicada la administracin pblica objeto de
estudio.

223

Estar al corriente de los modelos administrativos comparados, sobre

las distintas experiencias de reforma y modernizacin de los pases
ms avanzados y de los pases en vas de desarrollo pero sin
socializarse en exceso con ninguno de ellos. Hay que ser consciente
que la mayora de las experiencias de innovacin son el producto de
un contexto especfico.

No dejarse influir por opiniones oficiales y extraoficiales de la

institucin que encarga y financia la actividad de consultora.
Tampoco hay que dejarse influir por otros actores, tales como
instituciones pblicas del pas de origen del consultor, opiniones de
otros consultores, etc.

b) Actitudes y actividades vinculadas al trabajo de campo para elaborar el

diagnstico:
-

Detectar las elites polticas y locales ms comprometidas con la

institucin y con la defensa de los intereses generales.

Detectar las elites polticas y locales que defienden intereses

corporativos o particulares.

Hacer un trabajo de campo intenso y extenso orientado a detectar los

problemas reales. Ser muy plural en la recogida de informacin:
contactar no slo con altos cargos sino tambin con efectivos
ubicados en un nivel intermedio y operativo, con actores del entorno
de la organizacin (colectivos de ciudadanos, stakeholders), etc.

Ser muy transparente en el trabajo: presentarse profesionalmente

(curriculum personal, etc.), identificar claramente la instancia que
estimula y financia el estudio, la metodologa empleada y los
potenciales impactos del estudio. Hay que ser transparente y
proporcionar la mxima informacin sobre el estudio para evitar
informaciones informales alternativas y para intentar evitar desde el
principio la resistencia al cambio.

Elaborar el diagnstico con la colaboracin de los agentes internos

de la institucin analizada. En especial elaborar el diagnstico con la
224

colaboracin de las elites polticas y profesionales, previamente

detectadas, que se preocupan por la eficacia y eficiencia de la
institucin en la defensa de valor pblico y del inters general.
c) Actitudes y actividades vinculadas al proceso de elaboracin de las
propuestas de cambio:
-

Disear unas propuestas realistas que tengan la posibilidad de ser

puestas en prctica por la institucin objeto de estudio.

Disear unas propuestas que tengan en cuenta el contexto

institucional, poltico, econmico y social de la institucin analizada.

Derivado de los puntos anteriores, intentar evitar proponer modelos

institucionales que sean radicalmente diferentes a la situacin
anterior y que respondan a modelos ajenos al sistema poltico y
administrativo del pas donde est ubicada la institucin objeto de
estudio (Jordana, Rami, 2002).

Negociar las propuestas de mejora e innovacin con la mayora de

los actores internos, tanto los que defienden el inters general como
los que defienden determinados intereses particulares. Slo mediante
un proceso abierto de negociacin que permita estrategias de mejora
pactados es posible la implementacin futura de las propuestas.

5.1 Los valores de un consultor internacional:

Un consultor deber trabajar con un marco conceptual de valores propios de
tica profesional y personal que permitan canalizar su actividad de consultora.
Para cualquier actividad profesional es muy importante poseer un cdigo
deontolgico propio pero esta necesidad es absolutamente imprescindible para
un consultor que trabaja en el mbito pblico y que, por lo tanto, debe defender
los valores pblicos y el inters general como si de un empleado pblico se
tratara. Y todo ello es todava ms imprescindible cuando la actividad de
consultora tiene una proyeccin internacional ya que esta actividad tiende a
generar confusin en trminos de valores pblicos por la mezcla entre los

225

valores del pas donde se realiza la actividad de consultora, los valores de las
instituciones que financian el proyecto tcnico y los valores del entorno del pas
de origen de la consultora y de los consultores.
Esta confusin de valores puede generar importantes incertidumbres en los
consultores y stos corren el peligro de adoptar valores inadecuados o de
realizar su prctica profesional en un vaco deontolgico. Por esta razn es
muy importante que el consultor tenga sus propios valores pblicos, su propio
cdigo deontolgico y responda con esta base tica-conceptual a estas
incertidumbres. La tabla 2 ofrece un ejemplo de esquema conceptual de
carcter deontolgico para un consultor internacional que debera tener
siempre presente durante todas las fases de su prctica profesional.

226

Tabla 3. Valores
internacional.

profesionales

corporativos

de

un

consultor

Misin

Dar apoyo a las instituciones pblicas y a sus equipos de gobierno,

para satisfacer las necesidades colectivas de los ciudadanos
mediante servicios y/o actuaciones pblicas.

Visin

Impulsar el Estado del Bienestar (o una aproximacin realista en

funcin de la riqueza del pas) mediante actuaciones pblicas
dirigidas a los ciudadanos.

Entorno:
Amenazas

Presiones de organizaciones internacionales pblicas.

Presiones de corporaciones privadas internacionales.
Presiones partidistas no institucionales.
Presiones de corporaciones privadas locales.

Entorno:
Oportunidades -

Necesidades colectivas emergentes.

Problemas colectivos no resueltos.
Actuaciones o servicios pblicos mejorables.

Objetivos

Diagnosticar correctamente.
Proponer nuevas actuaciones.
Mejorar prestaciones de los servicios pblicos.
Proponer actuaciones adecuadas y viables.

Parmetros
de trabajo

Coherencia: actuar con un solo objetivo y no en direcciones y

sentidos contrarios de forma simultnea.
Honradez.
Valor aadido: aportar capacidades de innovacin.
Pragmatismo y viabilidad: las propuestas formuladas deben ser
realistas y asumibles.
Respeto: respeto a los valores institucionales propios y positivos
de cada pas.
Formacin continua: adquisicin permanente de conocimientos y
herramientas de trabajo.

Fuente: Adaptacin de Santolaria, J. (2002).

227

CONCLUSIONES Y AGENDA DE INVESTIGACIN PARA

EL FUTURO
Sobre el impacto de la Nueva Gestin Pblica y la necesidad de
fortalecimiento institucional de los pases de Amrica Latina
A lo largo de este libro se ha argumentado sobre la necesidad de superar los
enfoques reduccionistas que proponen la aplicacin del conjunto de tcnicas y
propuestas englobadas en la Nueva Gestin Pblica como solucin a los
problemas de las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina.
Para el desarrollo del anlisis crtico y la aportacin de argumentos y
propuestas se han tomado como referente los enfoques neoinstitucionalistas y
su aplicacin, adems de plantearse a nivel genrico, se ha concretado en tres
mbitos clave de actuacin de las administraciones latinoamericanas.
La implantacin de la Nueva Gestin Pblica parece ser un proceso irreversible
auspiciado en buena medida por sus logros en la transformacin de
administraciones pblicas de los pases anglosajones. Sin embargo, su impacto
efectivo en las administraciones latinoamericanas parece que no ha contribuido
significativamente a su fortalecimiento sino ms bien a debitarlas aun ms.
Para complementar la argumentacin alrededor de este impacto se han
descrito los retos y amenazas derivadas del proceso, aportando asmismo
propuestas constructivas para articular de lneas de actuacin que permitan
reconducir la situacin.
A modo de apuntes finales, sin nimo ni vocacin de exhaustividad, se
presentan de forma sinttica un conjunto de macroestrategias para afrontar los
estos retos y amenazas descritos a lo largo de los captulos anteriores.
1. La contextualizacin de las estrategias de la Nueva Gestin Pblica.

228

En el anlisis presentado en este libro, se ha hecho hincapi en los obstculos

y dificultades que representa la adopcin indiscriminada de las tcnicas
propuestas por la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos. Pero tambin es
cierto, como se ha sealado, que la Nueva Gestin Pblica puede ser una
herramienta til para mejorar la economa, eficacia y eficiencia de las
administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina y contribuir a su
desarrollo humano. Pero para que el rendimiento positivo de estas estrategias
sea posible deben darse, al menos, a cuatro condiciones (Rami, 2001).
La primera de ella es la de contar con la definicin de un modelo de Estado
propio,

como

resultado

de

un

pacto

social,

la

consecuente

implantacin/promocin de nuevas instituciones pblicas. Estas nuevas

instituciones pblicas debern estar en consonancia con la tradicin histrica y
la cultura administrativa de cada pas, a fin de evitar o minimizar los fenmenos
de decoupling y de isomorfismo incompleto e imperfecto.
La segunda condicin se refiere a la necesidad de equilibrar los valores
neoempresariales asociados a las estrategias ms relevantes de la Nueva
Gestin Pblica con la implantacin de valores neopblicos. En este sentido, al
comienzo del proceso deberan asentarse unos valores pblicos bsicos como
paso previo a la incorporacin de valores propios y distintivos del sector
privado. Una vez ms, el cmo no puede adelantarse al qu, si no se desea
llegar a situaciones como la caracterizada por Mintzberg (1990) al apuntar que
quiz el problema con el gobierno en Estados Unidos [en referencia al impacto
del programa de la Reinvencin del Gobierno] es que se ha convertido en algo
excesivamente parecido a un negocio (2005: 182), y las previsibles
consecuencias como las que apuntaba el mismo autor al referirse a que los
ciudadanos esperan mucho ms de sus gobiernos que ser tratados como
meros clientes (Mintzberg, 1996).
En tercer lugar, para poder implementar de manera efectiva el modelo de
Administracin Relacional debe invertirse en la capacitacin tcnica de los
empleados pblicos, para que stos sean capaces de afrontar todas las
complejidades derivadas de la gestin de redes que implica tal proceso.

229

La cuarta condicin, conectada directamente con las anteriores, es la de

implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una
cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia
tcnica de los empleados pblicos.
Es posible que estas condiciones que deben acompaar la implantacin de las
corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica impliquen, con el
tiempo, la formulacin de un nuevo paradigma para modernizar las
administraciones pblicas. Esta necesidad debera ser un elemento bsico de
la agenda del futuro de todos los estudiosos de las administraciones pblicas
de los pases latinos, para poder superar la dependencia de los modelos
anglosajones y explorar modelos y estrategias de modernizacin de la
Administracin pblica propios.

2. La configuracin de sistemas de servicio civil institucionalizados.

Algunos programas de modernizacin recientes aplicados a pases en vas de
desarrollo han juzgado los logros de los modelos de servicio civil de los pases
latinos

aplicando

parmetros

propios

de

otro

modelo,

olvidando

su

funcionalidad con relacin a su contexto de referencia. Condenar el

funcionamiento de un modelo de servicio civil pensado para aportar
fundamentalmente estabilidad y seguridad, por sus deficiencias con relacin a
la eficiencia y economa, resulta tan inapropiada como intentar implantar
frmulas que ignoren la realidad donde desea aplicarse.
Este argumento conduce a destacar la necesidad de considerar las
caractersticas implcitas de los modelos de servicio civil y el contexto en el que
stos funcionan como paso previo a incorporar cualquier propuesta proveniente
de otros contextos poltico-administrativos. En los pases de Amrica Latina uno
de los principales objetivos perseguidos mediante la implantacin de un modelo
de servicio civil debera ser el lograr la estabilidad de su sistema poltico y
administrativo y, en un segundo termino, mejorar tcnicamente la eficacia y la
eficiencia de sus aparatos administrativos. Pero para conseguir ambos

230

objetivos no parece apropiado adoptar el modelo de los Estados Unidos, y s en

cambio parece mucho ms apropiado inspirarse en el modelo continental
europeo, aunque intentando evitar aquellos rasgos que tienden a burocratizar,
en un sentido negativo del trmino, la gestin y el funcionamiento de las
administraciones pblicas.
La tradicin administrativa anglosajona y la continental se diferencian tambin
en el tipo de relacin que plantean entre la sociedad y los aparatos pblicos. Si
los modelos anglosajones se desarrollan en un entorno que se acerca al
pluralismo, caracterizado por una sociedad civil bastante independiente de la
intervencin del Estado, los modelos continentales tienden a configurarse en un
contexto de estatismo (donde el sector pblico desarrolla un importante papel
de promotor de la sociedad civil, con una clara actividad intervencionista) o
alternativamente en un contexto de corporatismo, donde la articulacin de
grandes sectores de la sociedad condiciona la actividad del Estado, en una
relacin de apoyo mutuo. El papel de los sistemas de servicio civil en ambos
casos se adapta a contextos diferentes.
Tanto la estabilidad del sistema poltico como las relaciones entre el Estado y la
sociedad dan origen a sistemas administrativos diferenciados que, obviamente,
facilitan el surgimiento y el mantenimiento de sistemas de servicio civil con
normas, reglas, valores, estructuras y procesos distantes entre s. Frente a un
modelo de servicio civil de carcter estable y continuado, al servicio de un
Estado fuertemente interventor, que se afianzaba en un contexto de
inestabilidad poltica, se contrapona un sistema afianzado en un contexto
polticamente estable, con una sociedad civil muy articulada que limita y
controla las actividades directas de los aparatos pblicos.

3. El impulso y consolidacin de los valores pblicos.

Cmo cambiar la situacin crtica del sector pblico de los pases de Amrica
Latina y las dinmicas perversas asociadas a la introduccin de valores
clientelares y empresariales frente a la ausencia de valores pblicos? La tarea es

231

posible, aunque complicada. La estrategia bsica debera basarse en un

importante esfuerzo en la formacin y la socializacin de los funcionarios
pblicos en valores y tica pblica moderna, que contribuya a configurar una
nueva cultura organizativa. Para ello deberan disearse intervenciones que
tengan como objetivo revitalizar valores pblicos como la lealtad institucional, la
integridad, la objetividad y la independencia, la competencia profesional, la
confidencialidad, el respeto a las personas y reforzar as mismo las dimensiones
polticas, sociales y tcnicas que permitan disear una infraestructura de la tica
pblica. Una estrategia diseada para las organizaciones pblicas que debera
extenderse tambin a las organizaciones privadas que prestan servicios pblicos
as como al conjunto de la sociedad.
En esta lnea, ms all de la estrategia y las referencias genricas a la ineludible
necesidad de invertir en formacin y socializacin, deberan plantearse acciones
operativas encaminadas a la promocin de la citada infraestructura tica en el
contexto en el que operan las administraciones pblicas y los propios gobiernos.
La generacin de espacios de discusin, participacin e interaccin entre los
distintos agentes implicados, planteados de forma abierta y constructiva pero
evitando los riesgos de manipulacin por alguna de las partes, se constituye
como un elemento a considerar. La traslacin de los resultados de estos
procesos y dinmicas, extendidas tambin al propio seno de las organizaciones
pblicas, a la formulacin de diagnsticos y posteriores propuestas vinculadas
puede convertirse en un catalizador del proceso de cambio que se propone. En
dicha lnea, uno de los conceptos destacados a reforzar es el de ciudadana
como punto de partida para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear
la legitimidad poltica en la Administracin Pblica.
Por otro lado deberan reforzarse tambin los valores pblicos de los
empleados vinculados a las administraciones pblicas, creando una cultura
administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica en la
gestin pblica. En dicha lnea deberan impulsarse adems nuevos derechos
con carcter garantista de principios y valores como la universalidad y la
igualdad en los servicios pblicos, complementando a la mera eficiencia
econmica de la gestin.
232

Ms all de iniciativas puntuales, el impulso de una estrategia integrada de

refuerzo de los valores pblicos requiere de un pacto de Estado y de un pacto
social con la participacin e implicacin efectiva de los distintos agentes polticos,
econmicos y sociales, definiendo especficamente los valores que desean
impulsar en sus administraciones pblicas.
Y a nivel interno de estas administraciones, implantar el servicio civil de carrera,
que se ha mencionado en el punto anterior constituye un paso absolutamente
imprescindible para conseguir unas organizaciones con valores

pblicos

eficaces. Pero su extensin y consolidacin tambin requiere de la implicacin

de los funcionarios de alto nivel en el diseo de planes de seleccin, formacin y
socializacin acordes con los valores e ideologa organizativa previamente
definidos.

4. La planificacin y el control de la gestin privada de servicios pblicos.

La consolidacin en casi todas las administraciones pblicas de frmulas de
gestin que incorporan agentes privados en diversos estadios de los procesos
de diseo, formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas,
adems de en la prestacin de servicios pblicos, constituye una realidad a la
que el diseo institucional de las organizaciones pblicas debe atender. Ms
all de lo dicho respecto a los procesos de externalizacin, y en clave de
propuestas

constructivas

para

favorecer

dicha

adecuacin

de

las

administraciones pblicas, se apunta:

- La necesidad de planificar una estrategia comn de externalizacin
definiendo: i) los servicios pblicos que pueden ser susceptibles de
externalizacin y los que deberan mantenerse en rgimen de gestin
directa por parte de la Administracin; ii) la opcin por un modelo
integrado de externalizacin o por un modelo descentralizado; iii) la
definicin del tipo de agentes privados que se desea priorizar en la
poltica

de

externalizacin.

Debe

tenerse

en

cuenta

que

la

233

Administracin tiene la capacidad, si acta de forma proactiva, de

articular el tipo de tejido empresarial de prestacin de servicios pblicos
que estime ms conveniente en funcin de sus intereses (y no slo de
los intereses del funcionamiento natural del mercado).
- La conveniencia de evitar la externalizacin de los servicios nuevos o
de los que se desconoce su funcionamiento, como el caso de los
servicios pblicos emergentes, ya que aumentan las dificultades de
control y evaluacin.
- La atencin a asegurar los mecanismos jurdicos de control de la
gestin, de los resultados y del impacto de los servicios externalizados.
Este

requisito

suele

ser

observado

por

la

mayora

de

las

administraciones pblicas pero es poco operativo si no se resuelve bien

el siguiente requisito.
- La promocin de un diseo institucional que permita que una parte de
la Administracin pblica se encargue de forma constante del control y
de la evaluacin de los servicios externalizados, con especial atencin a
las necesidades de capacitacin de los servidores pblicos para el
desempeo de estas funciones.
- El establecimiento de una unidad central (agencia u otro tipo de modelo
organizativo) que se encargue del control y evaluacin final de la
externalizacin de toda una Administracin o de la globalidad de un nivel
administrativo.
La consideracin conjunta de estas propuestas, sumadas a las anteriores sobre
el servicio civil y los valores pblicos, busca reforzar el papel de los gobiernos y
las administraciones pblicas ante uno de los destacados procesos de
transformacin promovidos desde la Nueva Gestin Pblica.

5. Las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin como oportunidad.

La introduccin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en las
actividades de los gobiernos y las administraciones pblicas constituye otro de
los procesos de transformacin emergentes y que, con ciertos paralelismos con

234

las aportaciones de instrumentos operativos de la Nueva Gestin Pblica,

comporta

destacadas

implicaciones

sobre

el

funcionamiento

de

las

organizaciones pblicas, los resultados que se derivan y, en especial, su

impacto sobre la sociedad.
Adems de las referencias ms extendidas sobre su potencial como
instrumento de mejora del funcionamiento interno de las organizaciones
pblicas y de mejora de la comunicacin con la ciudadana a la que stas se
dirigen, la introduccin de las TIC pueden apoyar tambin los procesos de
fortalecimiento institucional de las administraciones pblicas de Amrica Latina.
La introduccin de las TIC puede contribuir positivamente, y constituir una
oportunidad, en la medida que se utilicen como refuerzo, entre otros, de los
procesos de planificacin, coordinacin, control y evaluacin de las nuevas
redes pblicas-privadas de prestacin de servicios pblicos. Las TIC pueden
ser el instrumento tecnolgico bsico que permita el control y la evaluacin de
la red de organizaciones prestadoras de servicios pblicos, mediante sistemas
de control sobre el proceso de produccin de servicios y sobre sus resultados.
Adems, las TIC deberan conseguir y sistematizar la informacin necesaria
para planificar y coordinar estas redes organizativas.
Concibiendo la aplicacin de las TIC en un sentido amplio, atendiendo a las
cuatro dimensiones apuntadas para el concepto de gobierno electrnico, su
impacto sobre el diseo de propuestas integradas debera repercutir
positivamente en la configuracin de estrategias transversales por parte de las
administraciones pblicas que pueden extenderse a otros mbitos de
actuacin. Siguiendo este argumento cabe concebir el gobierno electrnico
como un instrumento que tiene sentido en la medida que apoya y refuerza una
determinada concepcin del funcionamiento y de la actuacin pblica, y es
precisamente la reflexin sobre stas la que debe orientar la aplicacin de
soluciones tecnolgicas.
En tanto que mbito de gestin emergente y apoyado en instrumentos
operativos que pueden facilitar la superacin de determinadas actividades
rutinarias, las TIC suponen una oportunidad para la innovacin y la mejora de
235

la gestin pblica, pero siempre que su aplicacin est orientada por una
estrategia que tiene mucho que ver con la direccin poltica, la implicacin de
los distintos agentes vinculados al proceso de cambio y, en definitiva, al diseo
de las instituciones adecuadas a la realidad que proponen transformar.

6. Una consultora institucional que aporte valor aadido.

A lo largo de este libro se ha insistido en la necesidad de que la actividad de
consultora

internacional

dirigida

las

administraciones

pblicas

se

comprometa con el fomento de los valores pblicos. Se ha defendido el

denominado modelo de consultora artesanal, que se caracteriza por no tener
apriorismos conceptuales y por realizar un trabajo de campo lento y seguro
orientado a detectar los problemas reales de la administracin pblica
analizada y a contextualizarlos en las dimensiones culturales, sociales y
econmicas. Este modelo construye propuestas fundadas en los problemas
reales con la colaboracin de las elites polticas y administrativas preocupadas
por la eficacia y la eficiencia pero tambin por el contenido social y poltico de
su actividad en favor del inters general.
Una correcta consultora institucional de carcter internacional que sea til para
las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina debera detectar
los problemas autctonos y plantear unas propuestas de mejora y cambio que
atiendan a la realidad de las instituciones vigentes, aunque stas se pretendan
transformar. El diagnstico y las propuestas deben formularse con la
colaboracin de las elites polticas y profesionales comprometidas en la
defensa de los bienes pblicos y del inters general sorteando los intentos de
captura por parte de intereses corporativos y privados. La aportacin del
consultor debe ser un dictamen y no un dictado impuesto por intereses
especficos de carcter internacional o nacional. Finalmente, las propuestas
deben aportar valor aadido, innovar para incrementar la calidad, pero tambin
deben ser sostenibles en el futuro atendiendo las bases institucionales de la
organizacin analizada y de su contexto poltico, econmico y social.

236

Un consultor deber trabajar con un marco conceptual de valores propios de

tica profesional y personal que permitan canalizar su actividad de consultora.
Para cualquier actividad profesional es muy importante un cdigo deontolgico
propio, pero esta necesidad es absolutamente imprescindible para un consultor
que trabaja en el mbito pblico y que, por tanto, debe defender los valores
pblicos y el inters general como si de un empleado pblico se tratara. Y todo
ello es todava ms imprescindible cuando la actividad de consultora tiene una
proyeccin internacional, ya que esta actividad tiende a generar confusin en
trminos de valores pblicos por el habitual desajuste entre los valores del pas
donde se realiza la actividad de consultora, los valores de las instituciones que
financian el proyecto tcnico y los valores del entorno del pas de origen de la
consultora y de los consultores. La conjugacin de esta complejidad constituye
otro de los pilares bsicos para lograr que la actividad de consultora
internacional contribuya positivamente al fortalecimiento institucional de las
administraciones de Amrica Latina.

La consideracin conjunta de estos seis mbitos comentados, a modo de

apuntes finales, atendiendo tanto al tipo de anlisis formulado como al
diagnstico y propuestas ofrecidas, pretende contribuir a la reflexin sobre los
riesgos y las oportunidades que se plantean en la mejora de la gestin de las
administraciones latinoamericanas contemporneas. Unas organizaciones que
requieren tanto de destacados procesos de transformacin como de una
reflexin previa que permita formular estrategias responsables, especialmente
en lo que se refiere a los impactos efectivos de las innovaciones que se
postulan.
La utilidad y pertinencia de las seis macroestrategias aqu presentadas se
puede avalar empricamente. Por ejemplo, conclusiones similares se derivan de
una investigacin que ha analizado la fortaleza y viabilidad de las instituciones
pblicas de los pases de Amrica Latina que se encargan del diseo de la
poltica comercial exterior y de la negociacin de los diversos tratados
internacionales (Jordana, Rami, 2002 y 2003). La investigacin planteaba el
anlisis de la arquitectura institucional de los aparatos administrativos que
237

asumen las tareas de negociacin de las reglas del juego del comercio exterior
como elemento clave en un contexto de la globalizacin y de creciente
importancia de la Organizacin Mundial del Comercio y de los tratados de
comercio regionales.
A travs del anlisis de los grandes modelos mundiales de diseo institucional
en poltica comercial exterior y de los modelos implantados por la mayora de
los pases de Amrica Latina, el estudio centr su atencin en las
caractersticas de la gestin de recursos humanos de estas instituciones
(modelo de servicio civil) ya que se detect que se trataba de un tema crtico de
cara al buen desempeo de estas instituciones. La investigacin pretenda
llegar a proponer una serie de recomendaciones sobre el modelo institucional
idneo para la gestin de la poltica comercial de los pases de Latinoamrica.
Las conclusiones del estudio son las siguientes:
i) No existen modelos de referencia que puedan ser recomendados a la
generalidad de los pases de Amrica Latina. El anlisis emprico
demuestra que los distintos pases de Amrica Latina han optado por los
diferentes modelos mundiales de referencia, pero no hay ninguna
vinculacin de xito o fracaso institucional que pueda asociarse a estos
diferentes modelos. Es decir, se detecta que los diferentes modelos
fracasan o tienen xito y que ello no va asociado a las caractersticas
intrnsecas de cada modelo sino a otros factores.
ii) Un factor de xito o de fracaso institucional es el grado de adaptacin
del modelo institucional elegido con la tradicin y cultura poltica y
administrativa de cada pas. Si hay articulacin conceptual entre el
modelo institucional seleccionado con la tradicin administrativa del pas,
el sistema suele funcionar mucho mejor que en el caso que no exista
esta articulacin y vinculacin.
iii) Es muy importante que un pas escape de las rupturas que impliquen
cambiar de forma radical de un modelo hacia otro. S hay rupturas y
stas son profundas, el sistema funciona de forma muy imperfecta. En
cambio, si hay continuidad institucional el sistema funciona mucho mejor
a pesar de las posibles imperfecciones del modelo institucional.
238

iv) Se detecta que el elemento clave que explica un alto o bajo rendimiento
institucional es la existencia o no de un modelo de servicio civil de
carrera. Si existe un modelo de servicio civil el rendimiento institucional
es alto con independencia del modelo-referente institucional implantado.
v) En la gestin de recursos humanos los elementos crticos de cara a un
elevado rendimiento institucional son: a) los procesos de seleccin
(atendiendo a los principios de igualdad, capacidad y mrito) y; b) los
incentivos econmicos de los empleados pblicos (es necesario que
existan los suficientes para evitar la fuga de los profesionales hacia el
sector privado).
Estas aportaciones, as como el conjunto de reflexiones aportadas en los
captulos precedentes, pretenden tan solo contribuir al anlisis de los procesos
de cambio de las administraciones latinoamericanas, aportando la perspectiva
neoinstitucionalista

modo

de

aparato

conceptual

para

facilitar

su

interpretacin. Partiendo de una visin crtica del impacto de la Nueva Gestin

Pblica, los diferentes mbitos abordados en el libro constituyen tan solo un
punto de partida que los propios autores pretenden continuar a travs de una
serie de lneas de investigacin a desarrollar.
La continuidad: la agenda de investigacin para el futuro.
De las conclusiones de este libro se desprende la necesidad de continuar
investigando sobre las instituciones que caracterizan las administraciones y la
gestin pblica en los pases de Amrica Latina, as como sus procesos de
transformacin. A modo de ilustracin, en este ltimo apartado se apuntan un
conjunto de temas que suscitan nuestro inters y que configuran una parte
importante de la agenda de investigacin de los autores para los prximos
aos.
Un primer elemento a tener en cuenta es la necesidad en obtener evidencia
emprica, a nivel macro y a nivel micro, sobre los elementos que configuran las
instituciones vigentes en las administraciones pblicas, sobre la gestin de
recursos humanos y, especialmente, sobre las experiencias de innovacin en la
239

gestin pblica. En este sentido resulta imprescindible que las instituciones

pblicas de los pases de la regin dispongan de datos fiables y actualizados
sobre la situacin de sus administraciones pblicas y del personal a su servicio.
En este sentido el primer reto al que se han enfrentado los estudios que
constituyen este libro es la ausencia de datos comparados por pases que
permitan demostrar empricamente los argumentos y crticas mediante
indicadores de carcter cuantitativo. Es muy elocuente que para un tema
estratgico para la gestin pblica como es el de la gestin de recursos
humanos tan solo existan pocas obras de sntesis (como las de Payne y
Carlson, 2002, Sulbrandt, 1989, 2002, y Longo, 2003), pero con notables
ausencias en cuanto a pases sin datos fiables o actualizados. Ello hace
prcticamente imposible realizar estudios comparativos a partir de estadsticas
sobre una informacin tan bsica como el volumen y las caractersticas bsicas
del empleo pblico.
Un segundo reto al que tambin hay que enfrentarse es el de lograr mayor
evidencia emprica mediante la metodologa del anlisis de caso que permitan
comparar entre diversos pases de la regin elementos conceptuales
vinculados a las instituciones y a la gestin pblica. Aunque existe una ingente
literatura sobre experiencias concretas de gestin e innovacin de la gestin
(en la que sobresale, por ejemplo, el creciente nmero de ponencias que
anualmente generan los congresos del CLAD) no existe, en cambio, mucha
literatura comparada sobre estas experiencias que permitan el trnsito de las
ancdotas a las categoras.
En el marco de la necesidad de incrementar el conocimiento emprico, macro y
micro, cuantitativo y cualitativo, de este mbito de investigacin los temas
concretos que se consideran crticos para comprender mejor la problemtica de
las instituciones pblicas de los pases de Amrica Latina (y que vienen a
configurar una agenda de investigacin para el futuro) son:
1) El anlisis de caso de nuevos diseos organizativos que intenten
vertebrar nuevas reglas del juego descontextualizadas de las normas,
reglas y valores de las redes institucionales tradicionales.
240

2) El anlisis de caso de sistemas de gestin de recursos humanos

vinculados tambin a nuevas instituciones pblicas (como las del punto
anterior) para analizar empricamente factores de xito y de fracaso en
la consecucin de la dualidad de mrito y flexibilidad.
3) El papel institucionalizador de la presencia de mujeres en la direccin
pblica como mbito emergente en las agendas de investigacin.
4) El modelo de desarrollo institucional de los pases asiticos como
nuevas referencias internacionales a considerar para el anlisis de los
procesos de configuracin institucional de las administraciones de los
pases de Amrica Latina.
5) El anlisis comparado con las experiencias de pases de la Europa
Central y del Este, que han experimentado importantes procesos de
transicin y transformacin poltico-administrativa, con organizaciones
pblicas caracterizadas por un bajo nivel de institucionalizacin.
Hay que resaltar que los dos primeros mbitos de estudio (anlisis de nuevas
instituciones y de sus sistemas de gestin de recursos humanos) siguen la
lgica de estudios de caso que comparan, en diversos pases de la regin, las
pautas institucionales de determinados mbitos de gestin sectorial con unas
dimensiones

abarcables

analticamente

que

permitan

extraer

unas

conclusiones generales. Es decir, estos mbitos representan pequeos

ecosistemas institucionales sobre los que es posible realizar investigacin
emprica y un anlisis adecuado a sus caractersticas. Esta opcin se
contrapone a la desarrollada mayoritariamente hasta el momento consistente
en el anlisis global de las instituciones pblicas de los pases de la regin pero
que slo permite aproximaciones y planteamientos normativos de carcter
genrico.
El anlisis de estos ecosistemas institucionales de nueva implantacin, como
las nuevas agencias reguladoras que intenten superar las problemticas de su
entorno a partir de la descontextualizacin e independencia de su contexto ms
cercano, permite la deteccin de los factores claves para el desarrollo y
fortalecimiento institucional (un mbito deficitario en la literatura), as como

241

aportar mayor evidencia emprica sobre los factores que inciden en los
procesos de crisis y de debilidad institucional.
Por el contrario, los tres siguientes se refieren a la introduccin de nuevos
factores explicativos, tanto internos en referencia a los procesos de
consolidacin de instituciones como a nivel comparado con la introduccin de
nuevos referentes institucionales que permitan ampliar los clsicos estudios
transversales a nivel internacional.
Siguiendo estos planteamientos, los cinco temas que configuran la agenda de
investigacin para el futuro son:

1. El anlisis de los diseos organizativos que intentan vertebrar nuevas

instituciones descontextualizadas de los referentes tradicionales.
Un ejemplo de estos intentos seran las agencias reguladoras independientes
que han proliferado durante la ltima dcada en los pases de la regin. En
este mbito se pretende detectar factores de xito y fracaso en lograr
instituciones pblicas fuertes que consigan superar problemas como el
clientelismo, patronazgo o la falta de continuidad y estabilidad institucional.
El objeto de estudio seran, por lo tanto, los diseos institucionales en el mbito
pblico para hacer frente a las nuevas necesidades de regulacin de los pases
de Amrica Latina. Estos diseos institucionales pueden tomar la forma de
innovaciones basadas en el modelo agencia reguladora autnoma (opcin
crecientemente mayoritaria en muchos pases y sectores) o pueden
configurarse dentro del modelo departamental de la administracin pblica (por
ejemplo un mbito de gestin de un ministerio). En muchos casos tambin
aparecen organizaciones con capacidad para incidir en las polticas
reguladoras, adoptando formas como los Consejos o Superintendencias, con
distintos grados de dependencia con respecto al poder ejecutivo. Para cada
caso, ser necesario trazar el mapa del conjunto de organizaciones pblicas
existentes, identificando sus caractersticas bsicas y las instituciones vigentes.

242

Algunos de los posibles temas concretos objeto de anlisis serian:

-

Identificar si el modelo institucional es original o bien si se ha optado por

incorporar un modelo propio de una experiencia internacional o una
mezcla de modelos forneos, identificando cuales han sido los
referentes.

Definir el grado de congruencia entre el modelo institucional adoptado

con los modelos vigentes en el entorno nacional, la cultura administrativa
o la tradicin histrica.

Identificar los canales de transmisin del nuevo modelo institucional y de

las innovaciones:

Detectar la existencia y el papel de las asociaciones profesionales

sectoriales en el mbito de Amrica Latina con el objetivo de
identificar su impacto en trminos de dinmicas de isomorfismo
institucional y en el logro de mayor independencia y respeto
poltico a las agencias a nivel nacional.

Detectar el impacto de los organismos internacionales y de la

consultora internacional en la configuracin de estos agentes.

Identificar el impacto de la red institucional que configura el

entorno del mbito de gestin analizado a partir de la generacin
de dinmicas de isomorfismo institucional.

Caracterizar el grado de estabilidad y cambio institucional (efecto

Penlope) y las causas y motivaciones de la estabilidad o inestabilidad.

Definir

los

modelos

de

gestin

centralizacin/descentralizacin

en

territorial

relacin
y

gestin

con

los

ejes

directa/gestin

indirecta:

243

Grado de externalizacin de la planificacin y de las actividades

de inteligencia de la organizacin en consultoras o asesores
externos.

Grado de descentralizacin de la gestin.

Grado de utilizacin de los partenariados con otros actores

pblicos y privados para el desempeo de sus funciones y la
prestacin de servicios.

Comparar los diseos institucionales de la agencia con el principal

(ministerio) para caracterizar las diferencias en cuanto a modelo
institucional:

Comparar los modelos de organizacin y de gestin de recursos

humanos de las agencias con el principal (ministerio) para
apreciar diferencias con relacin al clientelismo, al principio de
mrito, a la flexibilidad de la gestin, entre otros.

2. El anlisis de los sistemas de gestin de recursos humanos configurados

alrededor de los nuevos diseos institucionales
En esta segunda lnea se plantea, mediante la realizacin de estudios de caso,
el anlisis de la configuracin de los sistemas de gestin de los recursos
humanos impulsados por los nuevos diseos organizativos vinculados a las
instituciones emergentes citadas en el apartado anterior, como punto de
referencia para identificar factores clave de xito y de fracaso en el intento de
integracin de la dualidad de mrito y flexibilidad.
Se plantea en estos trminos el anlisis del desarrollo de sistemas de gestin
de recursos humanos que se basen en los principios de igualdad, capacidad y
mrito tanto en el acceso como en la carrera profesional, pero sin generar los
vicios propios de la burocratizacin mal entendida que suele acompaar a
muchas de estas opciones. Se propone con ello incorporar al anlisis
institucional la configuracin concreta de los subsistemas que integran la
funcin de personal (seleccin, carrera profesional, sistema retributivo, entre

244

otros) de stas nuevas organizaciones pblicas. Este tipo de aproximaciones

deberan abordar cuestiones como:
-

El anlisis de las diferencias efectivas entre los modelos clientelares de

los modelos basados en el mrito.

La identificacin y anlisis de las buenas prcticas de sistemas de

acceso basados por el mrito y que sean gestionados con parmetros
de flexibilidad.

La caracterizacin de los configuradores bsicos de los colectivos

profesionales de las diferentes organizaciones pblicas (agencias) que
configuran

los

nuevos

entramados

institucionales,

como

factor

explicativo bsico de los rendimientos atribuidos a stas, incorporando

indicadores referidos a:

Procedencia de los empleados pblicos: mercado laboral en

general, sector especfico objeto de regulacin, universidad,
instituciones pblicas, del principal.

Nivel de rotacin/estabilidad y relacin con el personal propio de

los regulados, carreras profesionales mediante trasvases (de
rganos

regulados

rgano

regulador

viceversa),

establecimiento de sistemas de incompatibilidades.

Formacin

internacional

de

los

empleados

grado

de

socializacin con modelos exgenos.

Sistemas

de

socializacin

capacitacin,

atendiendo

especialmente a los agentes implicados en ellos y a los

contenidos y metodologas utilizadas.
El desarrollo de estos anlisis pretende introducir en la agenda de investigacin
un tipo de estudios de caso que, a partir de los enfoques neoinstitucionalistas,
permita dar cuenta del tipo de respuestas efectivas que se ofrecen desde las
organizaciones/agencias creadas como referentes para la configuracin de
nuevos diseos institucionales. La atencin concreta al mbito de la gestin de
recursos humanos se plantea como referente para indagar sobre su peso
explicativo en relacin tanto al grado de innovacin que suponen como en
relacin a su impacto sobre los resultados obtenidos.

245

3. El papel institucionalizador de la presencia de mujeres en la direccin pblica.

A modo de planteamiento integrador de aproximaciones desarrolladas desde
otras perspectivas, esta lnea de investigacin propone indagar sobre el
potencial explicativo de la presencia de mujeres en la direccin pblica sobre
los procesos de fortalecimiento institucional.
Con ello se plantea aportar una nueva dimensin complementaria a los clsicos
estudios sobre gnero en los pases en vas de desarrollo que vinculan mujer
con menor permeabilidad a la corrupcin y con mayores habilidades
organizativas y de gestin para lograr bienestar a las familias. En este sentido
diversos estudios (Dolar, et al, 2001, Lanbsdorff, 2001, Swamy, et al, 2001)
llegan a la conclusin que las mujeres y los hombres adoptan comportamientos
diferentes ante el hecho de la corrupcin, mostrando las primeras mayores
grado de aversin e impermeabilidad a este fenmeno social negativo, y cmo
la presencia de las mujeres en altos cargos, tanto de empresas privadas como
pblicas, supone un freno a las actuaciones corruptas y, por lo tanto, favorece
el buen gobierno, el rendimiento institucional y el desarrollo econmico-social.
La hiptesis bsica de esta tercera lnea de investigacin sera que la
presencia de la mujer en cargos directivos de las administraciones pblicas
disminuye la corrupcin y, con ello, favorece el fortalecimiento institucional de
las organizaciones gubernamentales. En base a los resultados del estudio, se
intentara identificar las variables que determinan por qu las mujeres tienen un
perfil ms adecuado para la gestin pblica, y tambin por qu presentan una
menor tendencia a penetrar en las redes informales de poder y de
transacciones de informacin y de otros tipos de recursos.
Este estudio no se debera circunscribir slo al binomio mujer directiva pblica
y corrupcin, sino que tambin debera a intentar integrar otras variables que
influyen en que la presencia de la mujer directiva favorezca el fortalecimiento y
el rendimiento de las instituciones pblicas. Estas variables estn vinculadas a

246

los esfuerzos e inversin en formacin por parte de las mujeres y en sus

esfuerzos de direccin y gestin de su entorno familiar. Ambos elementos
pueden tener una influencia considerable en la confeccin de un rol directivo
vinculado al gnero femenino. En concreto algunas de las cuestiones que sera
interesante responder en este mbito de investigacin seran:
-

Detectar cualitativamente si se considera que la presencia de las

mujeres en los puestos directivos de las administraciones pblicas
favorece el fortalecimiento institucional.

Definir a nivel de percepcin de los actores implicados si las mujeres

que ocupan puestos de direccin pblica son menos permeables a la
corrupcin que los hombres. Se tratara de confirmar la hiptesis que las
mujeres directivas tienen, y han tenido a lo largo de su vida, muchas
ocupaciones vinculadas a compromisos con la familia, que les ha
impedido formar parte de las redes sociales informales de intercambio
de favores.

Analizar los grados de formacin de las mujeres directivas (reglada o no,

licenciaturas universitarias, postgrados y formacin permanente) para
apreciar si su contribucin al fortalecimiento institucional obedece al
hecho de estar ms capacitadas profesionalmente.

Definir a nivel concreto cmo afecta el rol de mujer en el mbito familiar,

sobre las capacidades profesionales de direccin en la gestin y
organizacin del trabajo en el caso de las mujeres directivas.

Identificar datos estadsticos que proporcionen informacin sobre el

porcentaje de mujeres directivas en las administraciones pblicas. Aqu
se tratara de confirmar las impresiones sobre que la presencia de
mujeres en el mbito directivo es todava escasa en la regin pero en los
ltimos aos hay una tendencia al alza.

4. El modelo de desarrollo institucional de los pases asiticos como una referencia

institucional para Amrica Latina.

247

Durante los ltimos aos se han revitalizado y profundizado las relaciones

polticas y, especialmente, econmicas entre una parte importante de los
pases de Amrica Latina con diversos pases asiticos. Con la eclosin en la
poltica y en la economa mundial de China, y en un futuro inmediato de la
India, estas relaciones se multiplicarn y pueden generar una interesante
coalicin entre ambas regiones que modifique los escenarios mundiales en sus
dimensiones polticas y econmicas. Es evidente, por tanto, que Amrica Latina
hace aos que observa con inters los pases asiticos pero centrando
especialmente su atencin a la dimensin econmica. Pero los pases asiticos
en vas de desarrollo muy avanzado (como Corea del Sur, Malasia y Tailandia)
podran ser tambin referentes institucionales. En este sentido no se tratara de
cambiar el isomorfismo hacia EE.UU. y Europa por un isomorfismo hacia los
pases asiticos sino analizar los procesos de construccin institucional del
sector pblico de estos pases asiticos como un referente para los procesos
de aprendizaje de los pases de Amrica Latina.
Las economas asiticas consolidadas han utilizado sus redes institucionales
pblicas de forma intensiva con una interesante combinacin entre, por una
parte, la tradicin y el respeto por los valores y la cultura nacional y, por otra, la
introduccin

de

elementos

modernos

procedentes

de

las

tradiciones

institucionales occidentales. Tambin resulta oportuno recordar que este diseo

institucional de carcter mestizo fue diseado por los propios pases de la
regin en contraposicin a buena parte de los consejos o imposiciones de los
organismos internacionales (Banco Mundial, FMI, PNUD y ADB Asian
Development Bank-), de la consultora internacional y de pases terceros
(Stiglitz, 2002).

El resultado de este proceso es que estos pases han

conseguido redefinir unas instituciones pblicas estables, slidas y eficaces

que proporcionan seguridad al mercado, favoreciendo un espectacular
desarrollo econmico.
Algunos de estos pases han implantado modelos de servicio civil de carrera
(destaca el caso de Malasia) que funcionan bajo los principios de igualdad,
capacidad y mrito tanto en el acceso como en la carrera administrativa,
configurando un potente sistema pblico atractivo a los profesionales con alto
248

nivel de formacin. Es decir, estos pases asiticos han conseguido superar en

determinados mbitos de la gestin pblica problemas muy arraigados en la
regin como la corrupcin y el clientelismo.
Para concluir sobre este posible mbito de investigacin, cabe insistir en que
no se trata de inspirarse o de copiar los modelos de instituciones pblicas de
estos pases asiticos de referencia sino de conseguir ms informacin y
analizar estos procesos exitosos de cambio en los modelos de gestin a partir
de instituciones pblicas lo suficientemente estables y slidas para dar
seguridad en el mercado y favorecer con ello el desarrollo econmico. El
objetivo final sera que los pases de Amrica Latina aprendieran en cuanto a
los principios, la estrategia y los procesos tcnicos de fortalecimiento
institucional de estos pases asiticos de referencia.

5. El anlisis comparado con las experiencias de pases de la Europa Central y del

Este con organizaciones pblicas caracterizadas por un bajo nivel de
institucionalizacin.
En el desarrollo de estudios comparados a nivel internacional resulta habitual
encontrar muestras de pases seleccionadas a partir de criterios como la regin
geogrfica en la que se encuentran, su vinculacin a organizaciones
internacionales o, en algunos casos, la mera disponibilidad de datos que
faciliten el anlisis. A modo de complemento de estas aportaciones, e
introduciendo la variable institucional como referente a considerar para el
establecimiento de estudios comparativos, con esta quinta lnea de
investigacin se propone la exploracin de anlisis comparados entre pases
de regiones que presentan similitudes en cuanto al grado de institucionalizacin
de sus organizaciones pblicas.
En los anlisis de los procesos de transicin, democratizacin y transformacin
de los sistemas administrativos de los pases de la Europa Central y del Este,
especialmente de aquellos que recientemente se han integrado en la Unin
Europea,

resulta

habitual

atender

las

influencias

de

organismos

internacionales, al papel de determinados sistemas de asesora y consultora

249

internacional que han participado en el proceso, as como al surgimiento de

nuevos mbitos de gestin.
Algunos rasgos, como la presencia de importantes grados de informalidad en
las estructuras y dinmicas de funcionamiento de las administraciones
pblicas,

que

complementan

la

existencia

de

marcos

institucionales

fragmentados, o la aparicin de experiencias exitosas de innovacin que sin

embargo no pueden extenderse fcilmente al resto del entramado institucional
pblico, son algunos de los elementos que permiten argumentar la oportunidad
y conveniencia de la comparativa que se propone.
En la misma lnea, algunos autores como K. Goetz (2001) sugieren la
introduccin de lentes latinos (en referencia a los pases de la Europa
Mediterrnea) para complementar el anlisis de los procesos de transformacin
de los pases de Europa Central y del Este, atendiendo a las dificultades
explicativas de enfoques centrados en referentes exclusivamente anglosajones.
Siguiendo la perspectiva neoinstitucionalista, el tipo de estudios comparativos
que se proponen tomaran como objeto de estudio los elementos tratados en
diversos captulos del libro, con especial atencin a la configuracin de los
sistemas de gestin de recursos humanos atendiendo a su carcter
transversal, de incidencia en el resto de mbitos clave de gestin y, al mismo
tiempo, al peso explicativo que se le ha otorgado en cuanto a dar cuenta del
entramado institucional vigente en las administraciones pblicas. Desde estos
planteamientos se centrara la atencin en las dinmicas vigentes de
configuracin de los sistemas de servicio civil, considerando sus precedentes,
sus referentes externos y, especialmente, el papel desempeado por las redes
de actores vinculados a su definicin y desarrollo.
Estos estudios constituiran tan solo el punto de partida para investigaciones de
mayor alcance que permitan establecer comparaciones efectivas basadas en el
grado de consolidacin de las instituciones propias de mbitos de gestin
compartidos, aportando as mismo argumentos sobre su incidencia en los

250

resultados y la capacidad de las administraciones pblicas para dar respuesta

a los retos que les planean las sociedades contemporneas.

De las aportaciones realizadas en este libro se destaca, en la misma lnea, la

conveniencia de desarrollar estudios y argumentos a partir de la propia realidad
institucional latinoamericana, incorporando elementos externos de referencia a
modo de comparacin pero sin desatender las particularidades que
caracterizan a los pases de la regin.
El desarrollo de estas cinco lneas de investigacin se apunta tan solo a modo
de indicacin de la oportunidad y conveniencia de explorar, desde los enfoques
neoinstitucionalistas, los procesos de configuracin, desarrollo y transformacin
de las administraciones pblicas y, por ende, de sus gobiernos, en especial en
un rea tan compleja y variable como Amrica Latina.

251

BIBLIOGRAFA.
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