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ADMINISTRAO PBLICA
E POLTICAS PBLICAS:
DUAS FACES DO MESMO DEBATE
livro organizado por Christina W. Andrews e Edison Bariani, Administrao Pblica no Brasil: breve histria poltica, sistematiza e analisa perodos e momentos
decisivos para o entendimento da administrao pblica brasileira. Outros livros1
publicados recentemente sobre o tema integram esse esforo realizado pelos
autores para configurar a rea no Brasil.
Como mencionado no ttulo, h, no livro, a tentativa de estabelecer um histrico
dos processos que construram, desconstruram ou, simplesmente, influenciaram a
constituio da administrao pblica brasileira. Podemos dividir o livro em trs partes: a primeira parte retrata o prprio histrico da administrao pblica brasileira,
enfatizando, especialmente, as reformas administrativas; a segunda, os efeitos da
Constituio Federal de 1988 e da reforma administrativa de 1995 na democratizao
dos governos locais e na organizao da sociedade civil; e a terceira, as alteraes
nas estruturas de duas polticas sociais Sade e Assistncia Social.
Andrews e Bariani (2010) traam as linhas gerais da histria da administrao
pblica desde o comeo: o Brasil colnia. Assim como alguns autores (BUARQUE,
2006; FAORO, 2000), eles apontam que a administrao patrimonialista, existente em
Portugal, foi reproduzida no Brasil com a colonizao. Acrescentam outro elemento
anlise: a marca do formalismo nas instituies brasileiras.
A tradio do Direito Romano encarnada nos juzes, escreventes e tabelies e na
prpria lei foi transferida para o Novo Mundo. A primeira responsabilidade do rei para
com seus sditos, tanto das colnias quanto da metrpole, era a justa promoo
da lei. Estatutos individuais podiam ser injustos, advogados desonestos e as cortes
corruptas, mas a lei, a base mesma da sociedade, era por definio boa. Ainda hoje,
os brasileiros dizem legal para qualquer coisa que seja muito boa (SCHWARTZ,
1979, p. 11 apud ANDREWS; BARIANI, 2010, p. 14).
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, So Paulo/SP/Brasil. Endereo: Rua So
Carlos do Pinhal, 290, Bela Vista, So Paulo/SP. CEP: 01333000. E-mail: catarina.ianni@hotmail.com.
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Dois livros, publicados recentemente, tambm buscam organizar os principais temas e o histrico da
administrao pblica: o primeiro livro, organizado por Fernando Luiz Abrucio, Maria Rita Loureiro e
Regina S. V. M. Pacheco, intitula-se Burocracia e Poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica
no sculo XXI; e o segundo, organizado por Jon Pierre e B. Guy Peters, Administrao Pblica: coletnea,
que alm de abordar temas ligados administrao pblica brasileira, faz um panorama internacional.
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indireta. Assim, os rgos teriam maior autonomia e flexibilidade para realizar suas
atividades sob controle e superviso da Presidncia da Repblica (SILVA, 2010).
Como dito, atravs dessa estratgia, [...] o governo militar manteve setores
da administrao indireta, considerados importantes para a conduo dos planos de
desenvolvimento econmico, relativamente insulados de barganhas polticas (SILVA, 2010, p. 75). Ainda, [...] a diferenciao entre administrao direta e a indireta
flexibilizou os controles burocrticos, mas, apesar de buscar a maior eficincia da
administrao pblica, criou novas oportunidades para a captura do Estado por interesses privados (SILVA, 2010, p. 81).
Aps o decreto lei-200, a administrao pblica sofreu alteraes com a Constituio de 1988 e no governo de Fernando Collor de Mello. A Constituio buscou
encerrar a era das autarquias e introduziu os concursos e as licitaes para toda a
administrao, e o governo de Collor foi marcado por uma srie de privatizaes e
demisses (ANDREWS, 2010).
A ltima grande reforma foi realizada no Brasil em 1995 com a criao do Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), presidido por Luiz Carlos
Bresser Pereira. A reforma foi adotada em funo da crise econmica que assolou
os pases nas dcadas de 1980 e 1990. A crise ocorreu em funo do aumento dos
juros. Como alguns pases contraram dvidas por juros baixos, com o seu aumento
ocasionado pelos dois choques do petrleo, tais pases entraram em uma crise fiscal,
o que colocou em xeque o Estado de bem-estar social (ANDREWS, 2010).
As reformas se basearam no new public management, que, por sua vez,
originou-se da teoria da escolha pblica e teoria agente-principal. Na primeira, h a
transposio da lgica da economia na poltica. O comportamento dos indivduos na
esfera econmica maximizadores de seus interesses privados e minimizadores de
seus custos no substancialmente diferente de seu comportamento nas outras
interaes sociais. A segunda postula que deve haver contratos entre os principais
ministrios, secretarias ou departamentos governamentais e os agentes rgos
governamentais, organizaes sem fins lucrativos ou empresas privadas. Apesar da
mesma origem, o new public management no nico e as reformas tiveram diversos formatos. Algumas reformas tiveram como eixo a eficincia e as privatizaes,
enquanto outras, a participao e a transparncia.
A reforma adotada no Brasil previa a formulao de polticas pelo ncleo estratgico e a prestao de servios e a implementao de polticas por agncias executivas, organizaes privadas de direito pblico (publicizao) e por empresas privadas
(privatizao). Alm disso, outras mudanas foram propostas, tais como: diminuio
da diferena entre os salrios do setor pblico e os do setor privado, a reviso da
estabilidade dos servidores pblicos, a criao das organizaes sociais, o aumento
no uso de tecnologias de informao e a recriao da carreira de especialidade em
polticas pblicas e gesto governamental (MARE, 1995).
De acordo com Andrews (2010), a reforma s obteve sucesso na implementao
das privatizaes, semelhante ao verificado por Rezende (2004). O autor, assim como
Andrews (2010), afirma que o ajuste fiscal sobrepujou o gerencial. Nesse sentido,
a autora conclui que a reforma no obteve sucesso em reorganizar a administrao
pblica, concentrando-se nas privatizaes e na busca pela eficincia. O argumento de
Andrews (2010) pode ser questionado, j que a reforma, a partir de 2003, disseminase pelos estados brasileiros (ABRUCIO; GAETANI, 2006).
Aps a anlise das reformas administrativas, os demais captulos se concentram
em discorrer sobre as mudanas ocorridas na esfera local a partir da descentralizao.
Farah (2010) aponta que a descentralizao ocorreu a partir da Constituio Federal
de 1988 e da crise fiscal do governo federal, pois ela passou a ser entendida como
instrumento de reduo do Estado e de ajuste fiscal. A partir disso, a autora mostra
que a descentralizao foi defendida por duas correntes distintas, seno antagnicas:
aqueles que acreditam que a descentralizao propicia democratizao das polticas
pblicas e da administrao pblica e aqueles que apontam que a descentralizao
levaria a maior eficincia do uso dos recursos com o controle e a equalizao entre
demandas e recursos disponveis.
o&s - Salvador, v.18 - n.56, p. 177-182 - Janeiro/Maro - 2011
www.revistaoes.ufba.br
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Farah (2010) e Souza (2010) apontam que houve experincias descentralizadoras e inovadoras em alguns estados e municpios antes da redemocratizao: Boa
Esperana (Esprito Santo), Lages (Santa Catarina) e Piracicaba (So Paulo). Mas o
aumento das inovaes ocorreu a partir da Constituio Federal de 1988 e com a
induo de nveis mais abrangentes de governo e de agncias multilaterais (FARAH,
2010). No caso do Oramento Participativo (OP), a disseminao foi resultado do aumento dos recursos municipais por meio de reformas fiscais e da presena de partidos
de esquerda nos governos locais (SOUZA, 2010).
Para Farah (2010), as inovaes referem-se, no apenas ampliao do campo de ao dos governos locais, mas tambm devido alterao das caractersticas
da gesto pblica e das polticas pblicas3. Essas inovaes promoveriam mudanas
incrementais em relao prtica da administrao pblica e das polticas pblicas.
Dessa forma, novos processos de deciso e de implementao de polticas pblicas e
de programas governamentais so colocados em prtica.
A autora mostra que as inovaes locais enfocaram: a extenso dos direitos
atravs de programas para segmentos no incorporados, mudando a concepo desses
segmentos sobre o seu prprio direito, entendido como benefcio; o desenvolvimento
local; a universalizao das polticas, mas respeitando os segmentos, tais como mulheres, idosos, crianas e adolescentes; a sustentabilidade; a participao; as parcerias com entidades no estatais para a proviso de servios pblicos; a articulao
intersetorial; a formao de consrcios intermunicipais e de redes; e a modernizao
e democratizao da gesto pblica.
O OP se disseminou com intuito de dar poder decisrio aos grupos antes excludos para sua tomada de conscincia e reforma do sistema poltico e social. Assim
como as inovaes supracitadas, o OP prope a democratizao do sistema poltico
e do processo decisrio.
Souza (2010), a partir de um levantamento da literatura sobre o tema, conclui que:
1.
2.
3.
4.
5.
2.
A partir desses objetivos, a autora mostra o papel chave desse ator na mobilizao por direitos, formao de redes e programas de empowerment. Apesar disso,
Farah (2010) cita Nogueira, Simes jr. e Almeida (1992) para explicitar o que so experincias inovadoras: experincias que invertam a prioridade na aplicao dos recursos, trabalhem com a participao
popular, considerem e valorizem caractersticas culturais regionais, otimizem os recursos pblicos,
preocupem-se com a transparncia e o acesso informao e com a preservao do meio ambiente,
democratizem as decises, tenham um potencial pedaggico e contribuam para melhoria da qualidade
dos servios e da vida.
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