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FLACSO
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NDICE GENERAL
Prefacio
Prefacio a la edicin en castellano
Presentacin a la edicin en castellano
Introduccin
Captulo 1: Meta-anlisis
Analizar el anlisis
1.1 Introduccin
I.2 Lo "pblico" y las "polticas" como conceptos
I.3 La evolucin del enfoque de las polticas pblicas
1.4 Tipos de analistas y anlisis de polticas pblicas
1.5 Variedades de marcos de anlisis
1.6 Marcos filosficos de anlisis
1.7 El anlisis yel proceso de las polticas pblicas
1.8 Modelos, mapas y metforas
1.9 Paradigmas perdidos y encontrados: cambios en el objetivo y los marcos
XV
XVII
XXI
31
35
35
36
50
63
66
75
89
92
102
111
115
117
117
124
141
156
162
165
176
184
206
2.10
2.11
2.12
parmetros internacionales
213
236
260
273
362
en la toma de decisiones
3.8 Anlisis de polticas pblicas y decisiones pblicas
405
.477
477
481
481
509
560
586
615
629
Bib/iografa
633
Introduccin
685
InsAguerrondo
689
IvicoAhumada Lobo
701
Mnica Casales
707
715
en el Distrito Federal
727
735
743
de privatizacin en Mxico
Tomislau Lendo
751
Francisco Miranda
763
773
781
Gisela Zarelnberg
789
ndice analtico
799
meros aos y todava se puede apreciar. aunque de cierta manera ha cedido a controles ms estril:os en aos recientes. [... ) En resumen, RAND empez su vida
corporativacon un equilibrioentre los cientficos de la Academia de Lagado [... ) de
Los viajes de Gullioer, y loscientficos del Neio Atlantis de Francis Bacon. Se trataba
de una comunidad de intelel:uales (jvenes. brillantes, incansables. absolutamente
comprometidos) que dlficilmente sera igualada en ningn lugar del mundo.
(Wi//iams y Palmatier; 1992: 50-51)
No obstante. debe destacarse que los jvenes brillantes de RAND Corporation
tambin fueron responsables de cierta especie de devocin tecncrata (vase
Smith, 1972: 61-62) que contribuy considerablemente al desarrollo de una
estrategia defensiva que alcanzara su consumacin con la crisis de los misiles
en Cuba (vase la seccin 3.3.6).
Como se puede ver a partir del anterior repaso de los tbink-tank. la definicin precisa de thinle-tane vara: los hay enormes y con gran financiamiento.
pequeos y altamente polticos, y enormes, con gran financiamiento y muy
polticos. Pueden ser "acadmicos" en el sentido de que buscan producir informes y publicaciones para contribuir al nivel general de conocimiento o bien
tener un enfoque altamente "ideolgico". Dror, por ejemplo. elimina una buena
cantidad de organizaciones cuando afirma que "las organizaciones de investigacin, diseo y anlisis de polticas pblicas" (think-tanks) son distintas de las
"unidades que participan en la mejora de las decisiones dentro del gobierno" o
de los "institutos de estudios avanzados" (Dror, 1984). Una forma ms clara de
expresarlo es decir que, en general, hay dos tipos de think-tane: los que estn
dentro y los que estn fuera del gobierno. El Captulo III de este libro (3.8.2)
aborda los primeros. Los think-tanles externos pueden clasificarse dentro del
espectro izquierda-derecha, mientras aquellos que se autodenominan independientes o "no partidistas" estaran cerca del centro (vase Barberis y May, 1993:
113 y ms adelante) .
;. Los think-tanks
James Cornford, "Performlng Fleas: Reflectlons from a Think-Tank'~ 1990
James Cornford abandon el mundo de la academia en la dcada de 1970 para adentrarse
en el mundo de los pensadores de polticas pblicas a travs de DuterPalieyCirc/e Unit. Posteriormente, dirigi una de las mayores agrupaciones de patrocinio a las ciencias sociales en el Reino
Unido, la Fundacin Nuffield. En 1989 form parte de un thtnk-tank de izquierda, el Instituto de
Investigacin en Polticas Pblicas (IPPR). Este texto plantea que los think-tanks son actores menores en comparacin con los departamentos gubernamentales, las corporaciones, los grupos
de profesionales, los partidos polticos y los grupos de inters. Los think-tanks, afirma, son "pulgas circenses" que siempre estn buscando el momento o la oportunidad de picar al aparato poltico. En su papel de pulgas circenses, los think-tanks son bsicamente intermediarios que viven
sobre y de otros actores. Son menos importantes por la originalidad de su aportacin a las polticas pblicas que por su capacidad de gestorla y mediacin en cuanto a las ideas. La forma en
que un think-tank realiza esta funcin depende de "su tamao, la amplitud de sus atribuciones,
horizontes temporales, participacin en la investigacin, compromiso ideolgico, acceso a quienes detentan el poder y estrategia de influencia" Los tbink-tanks, concluye Cornford, estn
194
Wayne Parsons
"comprometidos con el gobierno por medio de la conversacin, con el poder del debate racional
como motor de las mejoras':
Una buena gura de think-tanks
En 1991-1992, TheEconomist(vol. 321, 21 de diciembre -3 de enero de 1992, pp. 81-85) public
una gua de los think-tanks ms conocidos del mundo. Ihe Economist calific a los think-tanks en una
escala de Oa 5 en las siguientes categoras: inteligencia, conexiones, astucia, habilidad para obtener ventajas con esfuerzos mnimos y excentricidad. A continuacin se presenta la lista con las
calificaciones en el orden antes citado:
Council on Foreign Relations (Nueva York)
Royallnstitute of International Affairs (Londres)
Stiftung Wissenschaft und Politik (Ebenhausen. Alemania)
Foreign Policy Association (Mosc)
Center for Strategic and InternationalStudies (Washington)
Internationallnstitute for Strategic Studies (Londres)
Institute ofStrategic Studies (Kuala Lumpur)
Centre for European Policy Studies (Bruselas)
East-West Center (Hawai)
Institute for International Economics (Washington)
Institute ofEconomic Affairs (Londres)
Adam Smith Institute (Londres)
Economic Policy Institute (Washington)
Instituto Libertad y Democracia (Lima, Per)
Korea Development Institute (Sel)
Institute for Policy Studies (Singapur)
Promethe (Pars)
Mazingera Institute (Nairobi)
Brookings Institution (Washington)
American Enterprise Institute (Washington)
Cato Institute (Washington)
Heritage Foundation (Washington)
Hoover Institution on War, Revolution and Peace (Stanford University)
4-5-3-3-0
3-5-3-2-0
3-4-1-4-2
2-3-4-2-0
3-5-5-3-1
3-4-3-1-2
2-4-4-3-4
4-4-2-3-1
3-3-3-5-2
5-3-4-3-0
3-2-3-2-4
2-3-5-2-3
2-2-3-1-2
4-5-4-2-3
4-5-2:"3-1
3-4-1-4-2
3-4-2-3-1
4-2-1-0-2
4-3-3-4-1
4-4-3-2-2
4-1-3-2-5
2-3-5-3-4
5-3-3-5-3
195
Diagrama 2.15
FabianSociely
LabourResearch
Departmenr
Insrirurefor Public
PolicyRcsearch
Fum~
Deruha
Centro
Izquierda
Hansard Soeiery
PolicySrudies
Insnrure
AdamSmith
Instture
Insrirurefor
Eamomic
AJWrs
Carol Weiss (1992) sostiene que hay cuatro grandes fal:ores que explican
196
Wayne Parsons
FLACSO -Biblioteca'...
que entraban y salan de los dominios de polticas pblicas y toma de decisiones
de las lites gobernantes. Sin embargo, por todas las razones sealadas por Weiss,
ms conocimiento, mayor complejidad y mayor pluralismo al:ualmente significan que las ideas se relacionan con el proceso de formulacin de polticas
pblicas de manera muy distinta a los tiempos de Keynes. Por lo tanto, la
expansin de los think-tanks es algo que puede verse tanto como una manifestacin de pluralismo al:ivoen una sociedad moderna de la informacin, como
una amenaza a la democracia. Como pluralistas, es posible afirmar que con la
proliferacin de think-tanks el conocimiento puede presentarse, efel:ivamente,
como un argumento de polticas pblicas, yen una sociedad abierta la contraposicin de conocimientos constituye una forma democrtica de proceder. Por
otra parte, en tanto amenaza, puede decirse que el tema de fondo son aquellas
personas que no tienen el poder ni los recursos para acceder al anlisis. As, hay
que considerar la relevancia de los argumentos de los tericos que sealan cmo
pueden los anlisis de polticas servir para distorsionar y manipular el debate
(2.7.3). Para ser efel:iva, la participacin en el proceso de las polticas pblicas
debe atender el tema de cmo el anlisis de polticas puede coadyuvar a la equidad en lugar de profundizar la desigualdad de las influencias. En palabras de
Bobrow y Dryzek:
Las grandes corporaciones,las burocracias gubemarnentales, los grupos de inters
nacionalesy las asociaciones profesionales estn muy bien organizadas y cuentan
197
198
Wayne Parsons
199
y no por los intereses de los poderosos, la conviccin de este autor en el conocimiento y las ideas como principal fuente de legitimidad gubernamental se
acerca bastante a la realidad de la formulacin de polticas pblicas en la alualidad. El mundo para el que Keynes imagin una mayor importancia de la informacin, el conocimiento, los hechos, los asesores y los expertos era, en la
prctica, cercano al modelo realista de formulacin de polticas en la posguerra.
Keynes argumentaba que los formuladores de las polticas pblicas deberan
tomar decisiones racionales, basadas en el conocimiento y el "experimento
razonado" (Keynes, 1971: XXI, 289):
debe ser asunto declarado y deliberado del gobierno responsabilizarse por la recopilacin y la difusin general del conocimiento industrial. L1 primera condicin
para el control exitoso y la interferencia til de cualquier tipo de individuo desde
la jerarqua es atluar con conocimientos.
(Krynes, 1971: XXI, 643)
200
Wayne Parsons
Para Burton, la influencia de las ideas y del aprendizaje en 105 gobiernos presidenciales de la
segunda mitad del siglo xx ha sufrido cambios considerables:
Los presidentes posteriores a Franklin Delano Roosevelt han dependido enormemente
de 105 medios de comunicacin masiva [... ] Han proyectado sus personalidades y vendido sus imgenes, echando mano de dispositivosespeciales de comunicacin masivapara
ganar la presidencia y mantenerse en ella [... ] Los resultados,en cuanto al liderazgo en la
escala nacional, no son homogneos, pero difcilmente podra debatirse [oo.] el dominio
de los nuevos especialistas en poltica [... ] el carcter exacto de una presidencia neoletrada sigue siendo poco claro [... ] Qu elementos del viejo mundo del conocimiento se
conservarn, de qu manera y con qu combinacin [... ] est ms allde cualquier clculo
posible. (pp. 198-199).
201
Diagrama 2.16
/
Relacin con las teoras actuales
I
Naturaleza de la economa
internacional
I
+I
Limiaciones internacionales
Capacidades estructurales
para la implemenacin
VIABILIDAD ECONMICA
VlABIUDAD POLITICA y
-:
VIABILIDAD ADMINISTRATIVA
Coats y Colander: tres modelos dela difusin de /as ideas. Como economistas,
Coats y Colander estn habituados a pensar en funcin de modelos. En su libro
sobre la difusin de las ideas econmicas proponen tres modelos para explicar
la propagacin de las ideas (Colander y Coats, 1989: 10-1 S):
1 El modelo de la enfermedad infecciosa.
2 El modelo del mercado de ideas.
3 El modelo de la teora de la informacin.
El modelo 1 sugiere el estudio de la difusin de una idea como si sta fuera
una enfermedad. En este modelo, la cuestin es establecer puntos de contacto
entre los portadores de la enfermedad y los susceptibles de ser contagiados. La
funcin del propagandista y el popularizador es debilitar a los individuos y los
grupos para aumentar su receptividad ante nuevas ideas. Por otra parte, el
modelo 2, ve el proceso en funcin de las ideas en un mercado de compradores
y vendedores. Laoferta crea su propia demanda o las ideas buscan compradores? Cul es la relacin entre los produl:ores y los consumidores de ideas?
Cmo cambian la oferta y la demanda en el tiempo yel espacio? Ngunas ideas
son ms aptas para un mercado que otro? Existen condiciones de monopolio,
competencia u oligopolio? Hay tendencias y modas en el mercado de las ideas?
Cmo se publiciran, comercializan y venden las ideas?El modelo 2 corresponde
estrechamente a la "teora econmica de la democracia" y la teora de la eleccin
202
Wayne Parsons
pblica (vanse Downs, 1957 y Tullock, 1976). El modelo 3 aplica otra metfora: las ideas como un Rujo de informacin. Cules son las fuentes? Quines
son los receptores? La seal es fuerte o imprecisa? Cmo se transmiten las
seales? Cmo se codifican las seales? La retroalimentacin es eficiente? El
modelo 3 encuentra eco en el estudio sobre la opinin pblica y las comunicaciones de Lasswell (1972).
No obstante, como Coats y Colander saben, ningn modelo es capaz de
explicar la difusin y las influencias de las ideas. Lo que s pueden hacer los
modelos es sugerir vas para abordar el proceso.
Enfoques de la "red" y la "comunidad" sobre la poltica de las ideas. Los cientficos polticos plantean otros modelos que buscan aportar explicaciones ms
generales de la relacin entre las ideas y las polticas pblicas mediante el uso
de metforas del proceso de las polticas pblicas: "redes", "subsistemas",
"corrientes" y "coaliciones". En la seccin 2.10 se hace un repaso de estas metforas. De especial relevancia para el estudio de las ideas son las teoras de Kingdon
(2.10.3) YSabatier y jenkins-Smirh (2.10.4). Estas explicaciones se concentran
en la manera en que las redes y las comunidades de polticas pblicas (incluyen a
polticos, servidores pblicos, analistas de polticas pblicas, expertos, grupos
de inters, erc.) promueven ideas en determinadas reas de las polticas pblicas.
As, para explicar cmo ha impactado (o no) cierta idea a cierta poltica pblica hay que analizar a la red o a la comunidad en cuestin. Uno de los enfoques
estrechamente vinculados a los modelos de cambio de polticas pblicas del
"subsistema de las polticas" es la idea de las "comunidades epistmicas" (vanse
Holzner y Marx, 1979; Foucault, 1973; Evan (editor), 1981 j Crane, 1972 y
Haas, 1990). La exposicin ms acabada de este enfoque es aportacin de Haas
(l990), autor que considera a las "comunidades epistrnicas" como entidades
compuestas por profesionales que comparten el "compromiso con un modelo
causal comn y una serie de valores polticos comunes. Los une la conviccin
en la verdad de su modelo y el compromiso de traducir dicha verdad en polticas pblicas, convencidos de que as mejorar el bienestar de los seres humanos" (Haas, 1990: 41; vase tambin la idea de los "mundos de los supuestos"
en la seccin 3.7.7). Haas se enfoca al papel de estas comunidades en las organizaciones internacionales, pero su marco es igualmente aplicable al mbito
nacional. Este autor seala que las comunidades adoptan la forma de "universidades invisibles" o "redes de personas con ideas afines". La adopcin de las
ideas de las comunidades depende de dos faltores:
1) la aseveracin de la verdad propuesta debe resultar ms convincente para los
tomadores de decisiones dominantes en el mbito poltico que otras aseveraciones
y 2) el establecimiento de una alianza exitosa con la coalicin poltica dominante.
Se puede decir que las comunidades epistmicas buscan monopolizar el acceso a
las posiciones estratgicas de toma de decisiones, aunque algunas de ellasconsiguen
preservar alguna de esas posiciones durante largo tiempo.
(Hans, 1990: 42)
203
204
Wayne Parsons
afirmaron en la dcada de 1970, las ideas occidentales hablan triunfado. Fukuyama afirmaba que
lo que estaba ocurriendo no era simplemente el fin de la guerra fra, sino el "fin de la historia como tal" El conflicto ideolgico est muerto y est siendo reemplazado por la "mercantiJizacin
comn" en las relaciones internacionales. En retrospectiva, reflexionando sobre la controversia
que despert su teorta, (en un articulo periodstico) Fukuyama sostuvo su observacin de que
"la democracia liberal haba sido ampliamente aceptada yesa tendencia se mantendr en el muy
largo plazo'; independientemente del surgimiento de fundamentalismos y nacionalismos en muchos lugares del mundo (Fukuyama. 1992b).
119)
205
La televisin ha hecho que la imagen de las polticas pblicas sea tan importante
como su contenido. El anlisissistemtico de las polticas pblicas se concentra en
lo que los gobiernos hacen, en por qu lo hacen y en la diferencia que ello implica.
Dicho anlisis dedica menos atencin a lo que los gobiernos dicen. Tal vez se trate
de una debilidad del anlisis de las polticas pblicas. Nos hemos dedicado. principalmente. a las atividades de los gobiernos y no a su retrica.
(Dy~,
1987: 35.5)
206
Wayne Parsons
El lenguaje que rodea los problemas y las polticas cumple una funcin estratgica. Como seala Edelman, la ambigedad en la definicin de los problemas puede ser un recurso til en la
formulacin de las polticas y puede aprovecharse para lograr objetivos "polticos"
Capitulo": Meso-anlisis
207
Francis Bacon, el filsofo que se mencion en el Captulo 1 como una especie de "padre fundador" del anlisis de las polticas pblicas, tena mucho que
decir acerca de la relacin entre las palabras y su efe\:o deformador. Las palabras,
afirmaba, pueden obstruir la comprensin, ya sean palabras o cosas que no
existen o cosas que s existen pero estn mal definidas. Las palabras son, para
Bacon, produ\:o de los "dolos de la mente". Una de las tareas bsicas del aprendizaje es exponer y liberar al mundo de tales dolos (Bacon, 1985 19: 277-285).
Harold Lasswell tambin crea que el anlisis del lenguaje, los smbolos y el
"estilo" de los comunicados polticos constitua un aspe\:o esencial del estudio
de la poltica, el poder y la identificacin de los valores para las polticas pblicas
(vanse Lasswell, 1936. 1949 Y 1972). Segn Lasswell, los polticos y los diseadores de las polticas pblicas son, bsicamente, "especialistas en smbolos".
Sin embargo, hasta fechas relativamente recientes, el estudio de esos temas
no haba sido fundamental para el anlisis del proceso de las polticas pblicas.
Como seala Oye (I 987), este descuido ha implicado ciertos costos para el
anlisis de las polticas pblicas, ya que ha significado que los analistas se hayan
preocupado ms por la racionalidad de las polticas ("obras") que por el discurso
de las polticas y la retrica o las "palabras". No obstante, para Lasswellla poltica
se entiende mejor como el proceso en el que lo irracional se hace pblico (Lasswell,
1930a). A partir de ah, afirma que el estudio de la formulacin de las polticas
debe atender a la construccin de la irracionalidad: cmo las lites hacen despliegues de palabras, lenguajes, smbolos, seales, mitos e imgenes, pues:
Toda lite se defiende y afirma en nombre de los smbolos de un destino comn.
Esos smbolos son la "ideologa" del orden establecido, la "utopa" de los grupos
antilites, Mediante el uso de palabras y gestos autoritarios, la lite arranca sangre,
trabajo, impuestos y aplausos a las masas.
(Ltuswell. 1959: 31)
As, el estudio de las polticas pblicas debe concentrarse en la forma en que
los smbolos se manipulan para definir la composicin y la distribucin de los
valores, y para explotar el sentido de inseguridad personal de los ciudadanos.
Por desgracia, durante gran parte de la historia, el estudio de las polticas pblicas ha hecho caso omiso de este aspecto absolutamente crucial del tema.
:. El lenguaje y el poder
George Orwell y la polftlca del lenguaje
Uno de los escritores ms perceptivos de todos los tiempos acerca de la relacin entre el lenguaje y la poltica es George Orwell, autor de 79842
En 7984, Orwell retrata un mundo en el que el poder. el "Gran Hermano'; necesita reestructurar el lenguaje, al que el autor denomina neolengua, cuyo objetivo "era no solamente disponer
de un medio de expresin para describir la visin del mundo y los hbitos mentales l ... ] sino imposibilitar cualquier otra forma de pensar"
208
Wayne Parsons
En su ensayo titulado "Politics and the English t.anquaqe" Orwell plantea que la degradacin
del lenguaje obedece a razones polticas y econmicas:
Los dialectos polticos que se encuentran en los panfletos, los artculos de vanguardia y los
manifiestos varan de un partido a otro, pero todos se parecen en el sentido de que difcilmente contienen el sabor fresco, vfvido y casero del giro del discurso [... ] Estereducido
estado de conciencia, si no indispensable, en todo caso es favorable a la conformidad poftica [... ] el lenguaje poltico tiene que consistir, en gran medida, en eufemismos, razonamientos circulares y ambigedad descarnada [oo.] Cuando hay diferencia entre los
objetivos reales y los objetivos expresados pblicamente, las personas recurren, como si
fuera un instinto, a las palabras largas.
(Orwell, 7954: 367-363)
Brendan Bruce, Images afPawer, 1992
Bruce fue asesor del Partido Conservador de Gran Bretaa. Suobra enfatiza la importancia que
tiene para los polticos inventar y usar lenguajes capaces de "socavar el argumento del enemigo":
El lenguaje suele ser un factor determinante para ganar la batalla de las ideas. Por ejemplo, el Partido Laborista tuvo xito al sustituir el "cargo comunitario" por el "impuesto electoral (poli tax)" y "autonoma" por "exclusin voluntaria" [...] Los demonios se conjuran
para que 105 exorcistas lleguen, cual caballeros, en el momento ideal. "Dormirse en sus
laureles'; ya sea en el contexto de la expansin o la integracin europea es, sin duda, una
mala idea. Del mismo modo, estar "fuera de ritmo" o "aislado" siempre evoca una imagen
de terror... (pg. 176).
209
tos y acciones tambin constituye al sujeto" (Edelrnan, 1988: 9). Este autor se
ha encargado de analizar el contenido simblico de las polticas y la poltica,
adems de las formas en que los diseadores de las mismas participan de la
explotacin de los smbolos y el lenguaje. Los smbolos pueden. afirma, ser
referenciales, es decir, pueden referirse a algo tangible y relacionarse con recompensas y recursos reales. No obstante, debido a que los smbolos referenciales
son un bien limitado, es ms probable que los diseadores de las polticas contribuyan a la produccin de smbolos de condensacin o emocionales, que
reafirman y dan la ilusin de inters o solucin. (Cf el argumento de Lasswell
acerca de la relacin entre la inseguridad personal y la formulacin de polticas:
Lasswell, 1930a y 1935.) Por ejemplo, en Political Langttnge, Edelman sostiene
que la capacidad de estructurar problemas complejos usando palabras y formas que
convienen a los diseadores de las polticas distorsiona las percepciones de los
ciudadanos. Lejos de resolver los problemas, stos "se construyen" para justificar
soluciones (Edelman, 1988: 20-22). (Vase, en comparacin, el modelo "del
cesto de basura": March y Olsen, 1976; vase tambin la seccin 2.10.3.)
En el mundo contemporneo. los diversos temas que tratan [os gobiernos estn
profundamente interrelacionados. aunque se nos induce a percibirlos como si estuvieran separados. Debido a que las noticias diarias y las declaraciones gubernamentales cotidianas evocan ansiedades y reafirmaciones acerca de "problemas"
concretos que se perciben como entidades independientes [... ] nuestros mundos
polticos estn segmentados, desarticulados,siempre concentrados en una pequea
serie de ansiedades. aun cuando cada tema forma parte de un todo cada vez ms
integrado [... ] Lejosde dotarnos de la aptitud para abordar los temas a partir de
los vnculos lgicosy empricos que los unen, el lenguaje de la poltica nos alienta
a verlos como cuestiones separadas [oo.] Muchas de nuestras convicciones acerca
de cules son nuestros problemas, culessus causas, cul su gravedad y cul nuestro xito o fracasoal momento de hacerles frente provienen de sutiles usos del lenguaje y de las medidas gubernamentales asociadas a ellos.
(Edelman, 1977: 40-41)
En el texto titulado ConflruOing tbe Politieal SpeOacle (1988), Edelman
analiza cmo las dimensiones ms visibles de la agenda poltica estn dominadas
por ideas e interpretaciones que tienden a preservar el flatu quo y a apoyar a los
poderosos. as como a contravenir el cambio y afe6l:ar a los carentes de poder.
Este autor se concentra especficamente en el papel de los medios de comunicacin masiva y los programas de noticias, as como en la relacin entre los
lderes y su pblico. La definicin de los problemas ocurre en un proceso en el que
les polticos y los medios manipulan los significados y los smbolos con el fin
de facilitar el control de aquello quese discute, la forma en que se discute y la
importancia que se le da a cada tema. Por ende, para Edelman, el ciudadano
no tiene ante s un mundo de hechos, sino un mundo de ficciones polticas:
El espetculo del reportaje noticioso construye y reconstruye. continuamente, problemas sociales. crisis, enemigos y lderes, generando una cadena de amenazas y
reafirmaciones. Estos problemas y personalidades construidas alimentan el contc-
210
Wayne Parsons
nido del periodismo poltico y los datos para el apoyo histrico y analtico. as como la oposicin para las causas polticas y las polticas pblicas.
(Edelman, J988: J)
211
As, para Edelman, una de las tareas centrales del anlisis de las polticas
pblicas debera ser la deconstruccin de los discursos polticos y la desmitificacin de los mitos y smbolos de los que se aprovechan los diseadores de
polticas.
212
WayneParsons
En el Estado moderno, la poltica est definida en gran medida por el discurso de las"polticas pblicas'; La presentacin de las polticas es un asunto de gran inters. De hecho, se sabe que
los diseadores de polticas argumentan que las polticas pblicas son buenas, pero que la presentacin no les hizo justicia: la gente "no capt el mensaje real'~ Si se contempla la formulacin
de polticas bajo este reflector teatral, entonces puede decirse que las agendas y los problemas
forman parte de una relacin entre el ciudadano como espectador y el diseador de polticas
como intrprete. As:
Elfactor clave en esta estructura es mantener una sola definicin de la situacin; esta definicin debe manifestarse, y dicha manifestacin debe sostenerse ante una multitud de
posibles interferencias. El personaje sobre el escenario del teatro no es, en cierta forma.
real, ni tiene el mismo tipo de consecuencias reales que el carcter profundamente artificial interpretado por un timador; en todo caso,el montaje exitoso de cualquiera de estas
figuras falsas implica el uso de tcnicas reales.
(Goffman, 7977:247)
Las Imgenes como condicin postmoderna
David Harvey, The Condition ot Postmodernity, 1992
La mediatizacin de la poltica lo invade todo [...] La produccin y la mercadotecnia de
semejantes imgenes de permanencia y poder requieren un importante grado de sofisticacin [...] Los materiales para producir y reproducir dichas imgenes, si es que no existan, se han convertido en el centro de la innovacin: cuanto mejor sea la reproduccin
de la imagen. mayor ser el mercado masivo para la fabricacin de imgenes. F.n s mismo, es un tema importante que nos lleva [...] a considerar el papel del "simulacro" en el
postmodernismo. Por"simulacro"se entiende el estado de una reproduccin casi perfecta, tanto que resulta prcticamente imposible notar la diferencia entre el original y la
copia [... ] Ciertamente, podemos verlo en el mbito de la poltica a medida que los fabricantes de imgenes y los medios adquieren un papel ms poderoso en la definicin
de las identidades polticas ... (pp. 288-289)
213
214
WayneParsons
21 El caso presentado por Mnica Casalet muestra el impacto de las redes ciencia-industria en el proceso de
elaboracin de las polticas cientficas y tecnolgicas. Vase el Captulo V: Casos latinoamericanos.
215
Estilo anticipatorio (tendencia a anticiparse a los problemas) o estilo reaccionario (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias conforme se
presentan).
Diagrama 2.17
Los formuladores
Los formuladores de
de pollticas prevn - - - - - - - - 1 1 - - - - - - polricas reaccionan
los problemas
ante los problemas
Los formuladores de
polticas tratan de
imponer sus decisiones
El modelo del estilo de las polticas pblicas (diagrama 2.17) plantea que,
si bien las modalidades de formulacin de polticas en los pases industrializados
muestran un viraje hacia estructuras ms "comunitarias" o "redes", existen
importantes diferencias en la forma en que interactan las comunidades de
polticas pblicas. Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las polticas pblicas har que el gobierno trate de planear y consultar a las comunidades. En el
cuadrante 2 se puede encontrar un estilo de formulacin de polticas asociado
a la poltica "incrementalsra": pluralista, fragmentada, toma de decisiones
improvisadas, conocimientos imperfel:os, etc. En el cuadrante 3 el gobierno
no formula polticas mediante la planeacin y el consenso, sino que reacciona
a los problemas cuando es necesario e impone sus decisiones. En el cuadrante
4 el gobierno recurre a la planeacin, la racionalidad, la prediccin, etc., y se
reserva la prudencia de imponer sus planes y soluciones. (Comprese con el
modelo planteado por Braybrooke y Lindblom, 1963: 67; vase la seccin
3.4.3.).
216
Wayne Parsons
Evidentemente, el "estilo" que enmarca el funcionamiento de las comunidades y redes de polticas pblicas cambiar con el tiempo y de un setor a otro.
Rchardson, por ejemplo, afirma que en Gran Bretaa predomina el estilo de
polticas pblicas del cuadrante 2: es decir, una tendencia a negociar con las comunidades y "reaccionar" a los problemas en vez de anticiparse a ellos de manera
"racional". Jordan y Richardson (1983 y 1987) lo describen bsicamente como
un sistema de "acomodo burocrtico" entre las comunidades ms relevantes de
polticas pblicas. Sin embargo, en el gobierno de la "Dama de Hierro" (sic) el
estilo se situaba definitivamente en el cuadrante 3: no era una poltica con
inclinaciones por el "consenso" sino un exponente del "estilo contencioso" (vase
Richardson, 1990). En pases donde el estilo ha tendido a situarse en los cuadrantes 1 y 4, la formulacin de polticas suele implicar algn tipo de proceso
de planeacin (Francia y Japn, por ejemplo). Como las comunidades de polticas pblicas cambian de un sector a otro, el estilo del sector que cuenta con
una comunidad de polticas pblicas bien organizada y poderosa ser muy distinto del estilo del sector en el que los diseadores de las polticas disponen de
una red laxa y difusa. En el primer caso, la formulacin de polticas se consolidar despus de muchas e intensas negociaciones; en el segundo, el gobierno
podra optar por un enfoque ms "robusto" e imponer sus decisiones sin dar
demasiada importancia a las consultas a la comunidad. Algunos asuntos propios
de las polticas pblicas (corno la defensa) pueden tratarse confidencialmente en
pequeos crculos y sin grandes consultas a la comunidad de polticas (Jordan
y Richardson, 1987: 180).
El enfoque del estilo en las polticas pblicas constituye una importante
contribucin a la caja de herramientas de su anlisis, pues aporta un marco
sencillo pero eficaz para comparar comunidades de polticas tanto dentro de
los sistemas polticos como entre ellos. Sin embargo, aunque este enfoque s
discierne el proceso de la formulacin de polticas, resulta menos convincente
como explicacin de las acciones de los gobiernos y de sus efe6l:os e impactos,
Rose 984b ZZ) , por ejemplo, sostiene que el "estilo de las polticas" no dice
mucho de los cambiantes patrones del gasto gubernamental ni de la asignacin
de recursos a diversos programas cuando se trata de "entender al gobierno a
gran escala". Vogel (986) tambin seala que, si bien los estilos de las polticas
britnicas y estadounidenses son muy distintos, los imparos reales de la
normatividad ambiental no son tan marcados como se podra pensar a partir
de un anlisis del estilo. Aunque el "estilo" puede "ser importante" en cuanto
al establecimiento de las agendas y a la toma de decisiones, tal vez su impacto
sobre el resultado y el impacto de las polticas sea marginal. (Esta cuestin se
abordar con ms detalle en la seccin 4.7.) Otra crtica sugiere que el planteamiento original del modelo (vase jordan y Richardson, 1979) postulaba la
creciente convergencia del estilo debido a la existencia de comunidades de
polticas pblicas: hacia una forma consensual ms "realiva" de formular pol-
22 La edicin en castellano es Rose. R. El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales (1998).
217
218
WayneParsons
Gran parte del debate sobre el tema se ha centrado en la diferencia que existe
entre las redes de polticas pblicas y la comunidad ms cerrada de las mismas.
La comunidad de polticas pblicas es una serie de relaciones, unidas por un
tejido mucho ms cerrado, entre atores que comparten valores y atirudes
fundamentales hacia los temas y las polticas (vanse Richardson y Jordan, 1979
y Rhodes, 1988). Rhodes sostiene que los tipos de redes se distinguen por su
grado de integracin. En un extremo del continuo se encuentran las comunidades de poltica pblicas con membresas estables y restringidas. Las comunidades estn considerablemente integradas al proceso de formulacin de
polticas. Por el contrario, las redes de asuntos representan una serie de intereses ms dispersos y son menos estables y excluyentes, adems de que sus puntos
de entrada a la formulacin real de polticas son ms dbiles.
:. Redes y comunidades
Textos clave
La bibliografa sobre las redes y las comunidades de polticas pblicas es extensa y prolifera
vertiginosamente. En particular, dos textos aportan excelentes reseas de estos temas:
Martln J. Smlth, Pressure, Powerand Policy, 1993
A la fecha, constituye la explicacin ms completa del enfoque dentro del contexto de las
teoras plurallsta, corporativista y marxista. Este estudio se concentra en la relacin entre los actores estatales y los grupos, as como en la forma en que estas relaciones definen los impactos
de fas polticas pblicas en Estados Unidos y Gran Bretaa. Smith describe la nocin de las redes de
polticas pblicas como un "concepto de nivel meso que se ocupa de explicar el comportamiento dentro de secciones especficas del Estado o de reas especficas de polticas pblicas" (pg.
7). Asimismo, a partir de la bibliografa sobre el tema plantea seis propuestas acerca de la relacin
entre las redes y la autonoma del Estado:
El tipo de relaciones comunitarias y de redes vara en el tiempo, en el sector de las polticas
pblicas y los Estados.
Losactores estatales tienen intereses que definen el desarrollo de las polticas y de las redes
de polticas pblicas.
La autonoma del Estado en la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas se
ve afectada 'por los tipos de redes de polticas existentes.
Lostipos de redes afectan los impactos de las polticas pblicas.
El tipo de cada red aporta el contexto para entender el papel de los grupos de inters en la
formulacin de las polticas. Las redes son la enstructuracin de las polticas. las ideologas y
los procesos previos.
Lostipos de redes afectan la forma en que cambian las polticas pblicas.
Smith presenta adems cuatro propuestas en torno al contexto comparativo de las comunidades/redes de polticas pblicas en Estados Unidos y Gran Bretaa (pg. 10):
Es ms probable que ras comunidades de polticas se desarrollen donde existe dependencia
del Estado respecto de los grupos para la implementacin.
Esms probable que las comunidades de polticas se desarrollen donde los grupos de inters
poseen mportantes recursos que pueden intercambiar.
Las redes de asuntos se desarrollan en reas de menor importancia para el gobierno, de gran
controversia poltica o en nuevas reas temticas donde los intereses no han sido institucionalizados.
Es ms probable que las comunidades de polticassuran en Gran Bretaa que en Estados Unidos.
Capitulo 11: Meso-anlisis
219
Smith seala que la idea de redes de polticas pblicas puede usarse en un espectro de marcos de teoras macro que definen diferentes relaciones entre la autonoma del Estado y las redes
de polticas. En el caso de los marcos marxistas, las comunidades de polticas se caracterizan por
estar dominadas por el capital; en los modelos elitistas, las comunidades aparecen como dominadas por intereses privilegiados; los tericos concentrados en el Estado ven las redes dominadas por el Estado, y los pluralistas piensan las redes carentes de un grupo dominante.
Este autor presenta varios estudios de caso sobre agricultura, negocios, poltica del consumo
y poder de los mdicos en la politica de salud. Su conclusin es que las relaciones varian considerablemente entre los sectores de las politicas pblicas. Los intereses del Estado son un factor
clave para determinar la formacin de dichas relaciones. Adems, Smith plantea que los estudios
de caso tratados demuestran que las redes de polticasafectan la autonoma del Estadoyestructuran
los intereses dentro del proceso de las polticas pblicas. Alfinal,este autor sostiene lo siguiente:
Lascomunidades de polticas pblicas se desarrollan ah donde el Estado necesita grupos
con grandes recursos para brindar apoyo a la implementacin de las polticas; las redes
de asuntos se desarrollan en reas de menor importancia o en las que hay un alto grado de
controversia poltica. Aunque las comunidades de polticas parecen tener ms probabilidades en Gran Bretaa que en Estados Unidos, el libro identific algunas en ese pas. Tal
vez el argumento ms importante derivado del libro es la complejidad del proceso de las
polticas pblicas. Las nociones de Estado, grupos de presin, autonoma del Estado y redes de polticas pblicas son sumamente problemticas. Enconsecuencia, es difcil formular aseveraciones generales sobre cualquiera de esos conceptos. Las relaciones entre el
Estado y los grupos deben ser analizadas en un contexto histrico, ideolgico e institucional.
Adems, debe recordarse que las relaciones entre los actores estatales y los grupos son
relaciones de dependencia y, por ende, los enfoques simplistas centrados en la sociedad
o el Estado dicen poco de la realidad emprica [... ] El Estado tiene ventajas, pero finalmente
existe dentro de una intricada relacin con la sociedad civil, as que los actores estatales no
pueden hacer caso omiso de las presiones de los grupos. (pp. 234-235)
En su artculo "From Policy Community to Issue Network: 5almonella in Eggs and the New
Politics of Food" Martn Smith analiza el desarrollo de la politica alimentaria tras el brote de salmonella en huevos en Gran Bretaa a fines de la dcada de 1980. Este autor muestra cmo esta
situacin modific a la cerrada y consensual comunidad de polticas que ejerca gran influencia
en la poltica alimentaria para convertirse en una "red temtica" ms plural y menos consensual.
Mlchael Atklnson y Wllllam Coleman, upollcy Networks, Pollcy Communltles and the Problem
of Governance'~ 1992
Estos autores revisan y evalan la bibliografa sobre las redes. Argumentan que este enfoque
constituye un intento significativo de entender el proceso de las polticas pblicas trascendiendo
los modelos politico-burocrticos. No obstante, los autores se muestran crticos ante tres aspectos del enfoque. Primero, que los modelos tienen problemas con la influencia de las instituciones
macropolticas y con el impacto del discurso poltico. Segundo, que tienen dificultades con la
internacionalizacin de muchos de los dominios de las polticas pblicas. Tercero, que el enfoque
comunitario/de redes no ha abordado el problema de la innovacin y el cambio en las polticas
pblicas. Laconclusin de los autores es optimista, pues plantean que el enfoque ofrece la posibilidad de establecer puentes para unir las fronteras que separan a las disciplinas:
Estos enfoques parecen servir como una especie de vaso comunicante conceptual para la
investigacin terica y emprica de la actualidad [...] aportan una articulacin til para
los convergentes mbitos de la economa poltica internacional y las polticas pblicas
comparadas. Adems, invitan a ladiscusin entre aquellos que estudian las estructuras ejecutiva y legislativa del gobierno, aquellos que privilegian la intermediacin de intereses
220
Wayne Parsons
ms amplios. tambin se han analizado las perspectivas provenientes de ramas tan importantes de la sociologa como el anlisis de redes y la sociologa de las ideas, as como
los estudios econmicos de la organizacin industrial, la estructura de la empresa y las
transacciones institucionales y. en algunos casos. se han incorporado al anlisis de las redes y las comunidades. (pg. 176).
221
222
WayneParsons
223
este punto crtico en el que las corrientes se convierten en una: es como una ventana de lanzamiento durante una misin espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento tendr que esperar otra ocasin en la que las condiciones y alineaciones
sean adecuadas. El lanzamiento exitoso de un cambio en las polticas pblicas
es resultado de abrir esa ventana en el momento en que las corrientes interactan:
las soluciones que han estado Aotando se unen y emparejan con un problema"
y los empresarios de las polticas pblicas aprovechan la oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. Las ventanas de las polticas pblicas se abren
cuando hay un problema innegable (una ventana problemtica) o en respuesta a
algo que sucede en la corriente poltica (una ventana poltica). En esas condiciones, la corriente de las polticas pblicas tiene la oportunidad de avanzar una alternativa y emparejarla con un problema. Si las tres corrientes (problema, propuesta
y receptividad poltica) forman pares en el mismo paquete, entonces el punto
tiene grandes probabilidades de llegara la superficie y a las prioridades de la agenda
de decisiones, e incluso derramarse hacia otras reas relacionadas.
La idea de que
23 La edicin en castellano es Pressman, J. yA. Wildavsky, lmplememacin: cmo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland (1998).
224
Wayne Parsons
En vez del enfoque tradicional del tringulo de hierro de las ciencias polticas y del ciclo de las polticas que tanto defienden los analistas de las mismas,
Sabatier sugiere conceptualizar el proceso de las polticas pblicas sobre la base
de subsistemas de polticas (diagrama 2.18).
Diagrama 2.18
El modelo de Sabatier
ParmetrOS
..au_"""" ~
~=r:~dOS
subsim:ma
- - - - - - l...
Subsisrema de
pollticas pblicas
Evenros externos /
a1sisrema
El cambio en el subsistema de las polticas pblicas es resultado de la interacci6n de "parmetros relativamente estables" y eventos externos. Esta
interaccin enmarca las limitaciones y los recursos de los a\:oresen el subsistema
y las interacciones dentro del propio subsistema de polticas.
Todos aquellos que desempean un papel en la generacin, difusin y evaluaci6n de las ideas de las polticas pblicas conforman el subsistema de las
polticas: los elementos del tringulo de hierro, los grupos de inters, la burocracia y los polticos elelos ... pero tambin los analistas acadmicos. los thinktanks, los investigadores, los periodistas y otros al:ores en diversos niveles de
gobierno. Todo subsistema de las polticas pblicas incluye una 'serie de a\:ores
que participan en algn problema de polticas, y no solamente a los tomadores oficiales de las decisiones. Adems, los niveles de la formulaci6n de las polticas se extienden hasta alcanzar a aquellos al:oresque, desde un punto de vista
formal, estn a carg de la implementacin (servidores pblicos, profesionales,
implementadores que tienen conralo directo con el pblico) ms que el proceso
real de formular polticas (vase el diagrama 2.19).
225
Diagrama 2.19
B C ...
A
Cabilderos
depollticas
'T -:
Estrategias para
instrumentos
directivos: ~
Decisiones de
los 'soberanos'
Circuito de
retroalimentacin
Circuiro de
retroalimentacin
Recursos de la agencia
y orientacin general
de las pollticas pblicas
Aprendiuje
derivado de las
POlticas pu':
.. ..h_cas
B C...
Aprendizaje
derivado de las
po lricas pblicas
--1~
..
La ~Hrul1ura de creencias
Diagrama 2.20
/"
Aspectos secundarios
Ncleo
profundo
Normas y creencias
fundamenrales para
satisfacer los valores
fundamenrales
Decision es primordiales
ybsquedas de la
informaci 6n necesaria
para impl emenrar la
parle centraI de las
poUlicas
\.
..
Dificil
Moderadamenre fcil
Swcepribilidad al cambio
Baja
226
Wayne Parsons
AIra
Si bien Kingdon y otros tericos del establecimiento de la agenda consideran el proceso de la definici6n de asuntos y agendas en el contexto ms amplio
de las presiones sociales o del entorno, o bien en trminos de la relacin entre
"opinin pblica" y polticas pblicas, Sabatier considera que el proceso de las
polticas, en cuanto al establecimiento de la agenda y otras etapas, est dominado por la opinin de las lites. El impacto de la opinin pblica es, en el
mejor de los casos, "modesto" (Sabatier, 1991: 148; 1993: 30). Por lo tanto, si
se quiere entender el cambio en las polticas pblicas, Sabatier recomienda
enfocarse en la opinin de las lires y en los fal:ores que la hacen cambiar en
perodos relativamente largos. El modelo predice que, cuando las convicciones
centrales estn en disputa, la composicin de los aliados y los oponentes permanecer bastante estable. Dentro de las coaliciones promotoras habr un alto
grado de acuerdo en los aspectos centrales de las polticas y un menor grado de
acuerdo en los aspectos secundarios. Es ms probable que se produzcan cambios
o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en las convicciones ms enraizadas de las polticas pblicas. Los cambios en el nivel central
de las polticas "suelen ser resultado de perturbaciones en los fal:ores no cognitivos
externos al subsistema" (Sabatier, 1993: 19-20). Tales fal:ores "no cognitivos"
incluyen cambios en las condiciones macroeconmicas o nuevas coaliciones
que rigen el sistema. En el nivel "secundario", el cambio ocurre como resultado
del "aprendizaje orientado a las polticas pblicas" dentro de las coaliciones
promotoras y entre ellas. Sabatier define dicho aprendizaje como un proceso
que implica "alteraciones relativamente duraderas en el pensamiento o las intenciones de comportamiento que resultan de la experiencia, y que tienen que ver
con el logro o la modificacin de preceptos dentro del sistema de creencias de
los individuos o las colectividades, como las coaliciones promotoras" (Sabatier,
1993: 42)..
El modelo predice que en un subsistema de polticas pblicas habr una
multiplicidad de coaliciones promotoras que compitan por ejercer su influencia
sobre y en el proceso de toma de decisiones. Los "intermediarios de polticas
pblicas" se conciben como al:ores preocupados por encontrar acuerdos conciliatorios razonables o fal:ibles entre las posturas que defienden las coaliciones.
Los intermediarios pueden ser servidores pblicos, funcionarios elel:os, comisiones de averiguaciones o tribunales. Las coaliciones "buscan alterar el comportamiento de las instituciones gubernamentales con el fin de cumplir
objetivos especficos en aspectos centrales de las polticas pblicas (Sabatier y
jenklns-Smirh, 1993: 227). Buscan propiciar el cambio mediante el uso de
"instrumentos de orientacin" directos e indirectos (Sabatier y Pelkey, 1987 y
Sabatier y]enkins-Smith [editores], 1993: 226).
La consecuente influencia o modificacin, tal como se refleja en los resultados y los impal:os de las polticas pblicas, completa el "subsistema" a travs
de la "retroalimentacin" de las convicciones y los recursos de las coaliciones.
Sabatier lo describe como un proceso de "aprendizaje orientado a las polticas
pblicas", es decir, las coaliciones aprenden de la experiencia del cambio y se
esfuerzan por reorientar sus ideas y estrategias canalizadoras de polticas pbli-
227
cas con el fin de comprender mejor el mundo y sus propios objetivos de polticas pblicas. El "subsistema" de las polticas pblicas interal:a con otros
subsistemas de polticas pblicas y, por supuesto, con el gran "sistema" social,
legal, econmico, de recursos e institucional. Los parmetros de este sistema se
definen por dos tipos de fuerzas: estabilidad y cambio.
1
2
3
4
Considerados en conjunto, estos "parmetros" y "eventos" establecen las limitaciones y los recursos ms amplios dentro de los cuales funcionan los
subsistemas de las polticas pblicas. A su vez, por supuesto, el subsistema
impal:a en el "sistema" como un todo.
Como modelo, aporta un slido marco para organizar y trazar un mapa de
la amplia gama de ideas que han surgido en el estudio de las polticas pblicas
y su anlisis. De igual modo, representa una contribucin al enfoque integral
del proceso de las polticas pblicas en trminos de las "redes", adems de colocar el anlisis y las convicciones propias de las polticas pblicas en una posicin
central. No obstante, el marco de coaliciones promotoras que plantea Sabatier
pretende ir mucho ms all del trazado de mapas en forma heurstica. Este
modelo se presenta como una serie de hiptesis y predicciones que pueden
someterse a prueba.
:. Un modelo que puede someterse a prueba
EnSabatier y Jenkins-Smith (1993)se ponen a prueba varias hiptesis en estudios cualitativos
y cuantitativos. Laserie inicial de hiptesis cubre dos reas:
Elcomportamiento de los actores en el subsistema
En grandes controversias dentro del subsistema de las polfticas pblicas cuando las convicciones centrales estn en disputa. La alineacin de aliados y oponentes tiende a ser bastante
estable en perodos de diez aos, aproximadamente.
2 Losactores dentro de una coalicin promotora mostrarn un consenso sustancial en cuanto
al ncleo de las polticas pblicas, aunque no sern igualmente consensuales en los aspectos
secundarios.
228
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24 El caso elaborado por Mnica Casalet muestra el impulso por parte de redes interinstitucionales en Amrica
Latina de iniciativas encaminadas a promover la atencin de prioridades nacionales y regionales para el
financiamiento de la investigacin e innovacin en el conocimiento. Vase el Capitulo V: Casos latinoamericanos.
Capitulo U:Meso-anlisis
229
ticos como el britnico, en los que existe poca apertura y contacto entre los
atores de diferentes instituciones, es dudosa la relevancia del marco de las coaliciones promotoras.
Puede ser que el modelo de las coaliciones promotoras sea el que mejor se
ajusta al "estilo de polticas pblicas" (Richardson, 1982) en el que el gobierno
se muestra dispuesto a la consulta con organizaciones y grupos de inters. Si el
estilo de las polticas es altamente consultivo y abierto, entonces este modelo
ofrece el prospecto de un enfoque exhaustivo y coherente de formulacin de polticas y aprendizaje. Sin embargo, cuando el gobierno tiende a imponer las
polticas y a trazar planes de ms largo plazo en vez de reaccionar a los eventos
y problemas, este modelo puede ser menos til para explicar el cambio en las polticas. (En esos casos, desde luego, podr servir como modelo normativo de lo
que debera ser la formulacin de polticas.)
Cuando el gobierno s busca ativamenre llegar al consenso que implica el
acuerdo entre las "coaliciones" y cuando este proceso se caracteriza por un confliao o desacuerdo relativamente abierto, el modelo de las coaliciones promotoras resulta muy til (tal es el caso del sida en Gran Bretaa); no obstante, el
modelo resulta ms problemtico cuando se aplica en circunstancias y "estilos
de' polticas pblicas" ajenos al pluralismo "a la estadounidense". Si se aplica el
modelo a sistemas polticos de tradicin ms estadista -como Francia o Italia- o con un estilo "corporativista democrti~o" -como los pases escandinavos,
Austria y Alemania (vanse Lijphart, 1984 y la seccin 3.3.4)-, el enfoque de
.
las coaliciones promotoras resulta mucho menos convincente.
As, las evidencias sealan que el modelo ha sido considerablemente til en
estilos y reas de polticas o temticas que muestran el tipo de carateristicas
pluralistas que sustentan el modelo de Sabatier, Adems del estilo de las polticas, hay que considerar la cuestin de las estructuras: el grado de centralizacin
y descentralizacin de la toma de decisiones y la implementacin. Sabatier
subraya que el gobierno en la sociedad moderna se caraleriza por relaciones
que toman la forma de "redes". En Estados Unidos, el sistema federal y la fragmentacin del poder en Washington hace creble la idea de que la formulacin
de polticas ocurre en un contexto de mltiples capas e interacciones. No obstante, el modelo de las coaliciones promotoras puede ser menos adecuado
cuando se trata de sistemas polticos que tengan una tradicin ms centralista,
no slo en cuanto a la distribucin territorial del poder, sino incluso en cuanto
a los arreglos polticos y administrativos para el ejercicio de la poltica, el gobierno
y la administracin nacionales.
Hay otras dos crticas que vale la pena mencionar. La primera es que el
modelo postula la existencia de "eventos" y "parmetros estables" que determinan las limitaciones y los recursos del "subsistema" y sus atores. Sin embargo,
puede argumentarse que esa nocin es bastante sospechosa. Las fuerzas, estn
"ah" en el sistema ms amplio ("cambio en el mundo real" [sic]) o en las mentes de los participantes y las organizaciones que conforman el subsistema de las
polticas como formas de "actividad cognitiva"? Sabatier destaca que dicho
cambio en el mundo realse traduce, por ejemplo, en "condiciones macroeconmicas"
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