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INICIACIN AL URBANISMO
Y LA ORDENACIN DEL TERRITORIO
Objetivos:
Como objetivo general, se pretende adquirir una primera aproximacin
terica a la gestin urbanstica y la planificacin del territorio.
Como objetivos especficos:
Adquirir nociones bsicas de la ordenacin del territorio y del urbanismo.
Ver la evolucin histrica del derecho Urbanstico en Espaa.
Analizar la Ley de ordenacin del territorio de Andaluca: Ley
1/1994.
Estudiar el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca, as
como los planes de ordenacin del territorio de mbito subregional.
Analizar la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenacin urbanstica de Andaluca: objeto, instrumentos de la ordenacin, planes
de desarrollo, etc.
Analizar el rgimen urbanstico del suelo y la disciplina urbanstica.
Estudiar el contenido del derecho a la vivienda en Andaluca. La
Ley 1/2010 de derecho a la vivienda en Andaluca.
NDICE
1.-CONCEPTO DE ORDENACIN DEL TERRITORIO Y URBANISMO
2. EL DERECHO URBANSTICO EN ESPAA: EVOLUCIN HISTRICA
3.- ORDENACIN DEL TERRITORIO. LA LEY DE ORDENACIN DEL
TERRITORIO DE ANDALUCIA: LEY 1/1994, DE 11 DE ENERO, DE
ORDENACIN DEL TERRITORIO
3.1 INTRODUCCIN
3.2. OBJETIVOS
3.3. LA PLANIFICACIN TERRITORIAL: El Plan de Ordenacin
del Territorio de Andaluca. Los Planes de ordenacin del territorio de mbito subregional
3.3.1. El plan de Ordenacin del territorio de Andaluca
(POTA)
3.3.2. De los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito
Subregional
3.3.3. De los Planes de Incidencia en la Ordenacin del Territorio
3.3.4.- Efectos de los planes de ordenacin del territorio
3.3.5.- De la vigencia de los planes de ordenacin del territorio y de su revisin de modificacin
3.3.6.- De la coordinacin, cooperacin y organizacin
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constitucional de competencias, y por tanto declara inconstitucionales todos los preceptos calificados como supletorios. La fundamentacin radica en que todas las Comunidades Autnomas tienen competencia
exclusiva en materia de urbanismo, el Estado no puede dictar normas
supletorias por carecer de ttulo competencial especfico que as lo legitime.
Como consecuencia de la anterior argumentacin, declara inconstitucional
la Disposicin Derogatoria nica del TRLS de 1992. Si la clusula de supletoriedad no es fuente atributiva en positivo de competencias estatales,
tampoco puede serlo en negativo, es decir, tampoco puede ser ttulo que
permita al Estado derogar el que era su propio derecho.
Segunda: Respecto a las normas calificadas como bsicas y de aplicacin
plena por la Disposicin Final, el Tribunal realiza un anlisis de cada uno de
los preceptos impugnados y verifica si los mismos encuentran o no cobertura en el art. 149.1.1 o bien 149.1.8 y 18 de la Constitucin.
Tercera: La del urbanismo espaol contemporneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creacin de nueva ciudad. Sin duda, el
crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo
sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por
la regeneracin de la ciudad existente. La Unin Europea insiste claramente en ello, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte
de los graves inconvenientes de la urbanizacin dispersa o desordenada.
3. ORDENACIN DEL TERRITORIO. LA LEY DE ORDENACIN DEL
TERRITORIO DE ANDALUCA: LEY 1/1994, DE 11 DE ENERO, DE
ORDENACIN DEL TERRITORIO
3.1 INTRODUCCIN
La Comunidad Autnoma Andaluza tiene competencia exclusiva en materia
de urbanismo y ordenacin del territorio. El Estatuto de Autonoma atribuye competencias a la comunidad Autnoma en esta materia en el artculo
56.3,4 y 5.
Artculo 56. Vivienda, urbanismo, ordenacin del territorio y obras
pblicas.
3. Corresponde a la Comunidad Autnoma la competencia exclusiva en
materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, la regulacin del rgimen
urbanstico del suelo; la regulacin del rgimen jurdico de la propiedad
del suelo, respetando las condiciones bsicas que el Estado establece para
garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y la regulacin de los instrumentos de planeamiento y de gestin
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d) Los criterios territoriales bsicos para la localizacin de las infraestructuras, equipamientos y servicios de mbito o carcter supramunicipal y para la localizacin de actuaciones pblicas de fomento al desarrollo
econmico.
e) Los criterios territoriales bsicos para el mejor uso, aprovechamiento y conservacin del agua y dems recursos naturales y para la proteccin del patrimonio histrico y cultural.
f) La indicacin de las zonas con riesgos catastrficos y la definicin
de los criterios territoriales de actuacin a contemplar para la prevencin
de los mismos.
g) La indicacin de las reas o sectores que deban ser objeto prioritario de Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional o de
Planes con Incidencia en la Ordenacin del Territorio, y la definicin de sus
objetivos territoriales generales.
h) Las determinaciones de los Planes de Ordenacin del Territorio
de mbito subregional y de los Planes con Incidencia en la Ordenacin del
Territorio que deban ser objeto de adaptacin.
i) La concrecin de aquellas determinaciones del Plan cuya alteracin precisar su revisin a los efectos del artculo 26 apartado 1.
j) La estimacin econmica de las acciones comprendidas en el Plan
y las prioridades de ejecucin de las mismas.
k) Las previsiones para el desarrollo, seguimiento y ejecucin del
Plan.
l) Los criterios de periodicidad y contenido necesario para la elaboracin de memorias de gestin en las que se analice el grado de cumplimiento del Plan.
m) Los dems aspectos que el Consejo de Gobierno considere necesario incluir para la consecucin de los objetivos del Plan.
El Plan tendr asimismo en cuenta las polticas de la Unin Europea y del
Estado que puedan afectar en sus aspectos territoriales a la Comunidad
Autnoma y especificar las determinaciones de ste que deban ser referentes para dichas polticas.
* Elaboracin y aprobacin: Ser el Consejo de Gobierno el que a propuesta del Consejero de Vivienda y Ordenacin del Territorio acuerde la
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c) La indicacin de las zonas para la ordenacin y compatibilizacin
de los usos del territorio y para la proteccin y mejora del paisaje, de los
recursos naturales y del patrimonio histrico y cultural, estableciendo los
criterios y las medidas que hayan de ser desarrolladas por los distintos rganos de las Administraciones Pblicas.
d) Las determinaciones de los Planes con Incidencia en la Ordenacin del Territorio y de los Planes Urbansticos vigentes en su mbito que
deban ser objeto de adaptacin justificando las alteraciones propuestas
para los mismos.
e) La concrecin de aquellas determinaciones del plan cuya alteracin precisar su revisin a los efectos del artculo 26 apartado 2.
f) Las previsiones para el desarrollo, seguimiento y ejecucin del
plan.
g) Los dems aspectos que el Consejo de Gobierno considere necesario incluir para la consecucin de los objetivos del plan.
El Plan constar de la siguiente documentacin:
- Memoria informativa: que contendr el anlisis y diagnstico de las oportunidades y problemas para la Ordenacin del Territorio en el momento de
la elaboracin del plan.
- Memoria de ordenacin: que contendr la definicin de los objetivos y
criterios de la ordenacin, las propuestas y medidas.
- Memoria econmica: con la estimacin de las acciones comprendidas en
el plan y el orden de prioridad de ejecucin de las mismas.
- Normativa: que contendr las determinaciones de ordenacin y de gestin del plan y la naturaleza de las mismas.
- Documentacin grfica: con planos de informacin y propuesta, a escala
adecuada para la correcta comprensin de su contenido y determinaciones.
* Elaboracin y aprobacin: Corresponde al Consejo de Gobierno acordar formulacin de estos Planes a propuesta del Consejero de Vivienda y
Ordenacin del Territorio de oficio o a instancia de las Corporaciones Locales, debiendo el Consejero de Vivienda y Ordenacin del Territorio antes de
elevar su propuesta, dar audiencia a las Corporaciones Locales afectadas
por el mbito del Plan, Corporaciones que estarn representadas en la Comisin de Redaccin del mismo.
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debern justificar de forma expresa la decisin adoptada y su compatibilidad con los objetivos de la Ordenacin del Territorio.
El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca ser vinculante para los
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional y para los Planes con Incidencia en la ordenacin del territorio y para los que habrn de
ajustarse a sus determinaciones.
Los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional sern vinculantes para los planes con Incidencia en la ordenacin del territorio y para
el Planteamiento Urbanstico General.
La aprobacin de los Planes de Ordenacin del Territorio implicar la declaracin de utilidad pblica y la necesidad de ocupacin de los bienes y
adquisicin de derechos correspondientes, a los fines de expropiacin, de
ocupacin temporal de imposicin o modificacin de servidumbres.
La declaracin de utilidad pblica y la necesidad de ocupacin se referir a
los proyectos que se realicen en ejecucin directa de los Planes de Ordenacin del Territorio y tambin a los bienes y derechos comprendidos en los
replanteos de los proyectos y en las modificaciones de obras que puedan
aprobarse posteriormente.
Los proyectos de obras y sus modificaciones debern comprender la definicin de su localizacin y la determinacin concreta e individualizada de los
terrenos, construcciones u otros bienes o derechos que se estime preciso
ocupar o adquirir, para la construccin, defensa, seguridad o servicio de
aquellas.
3.3.5. DE LA VIGENCIA DE LOS PLANES DE ORDENACIN DEL TERRITORIO Y DE SU REVISIN Y MODIFICACIN
- Vigencia: Los Planes de Ordenacin del Territorio tendrn vigencia indefinida.
- Revisin de los planes:
A los efectos de la Ley se entiende por revisin del Plan de Ordenacin de
Territorio de Andaluca la alteracin de los objetivos del plan, as como de
la determinaciones establecidas en el artculo 7 apartado 1:
a) El esquema de articulacin territorial, integrado por el sistema de
ciudades y sus reas de influencia, los principales ejes de comunicacin del
territorio, los criterios para la mejora de la accesibilidad y las infraestructuras bsicas del sistema de transportes, hidrulicas, de las telecomunicaciones, de la energa y otras anlogas.
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b) Los criterios territoriales bsicos para la delimitacin y seleccin
de reas de planificacin territorial, ambiental, econmica y sectorial.
c) Los criterios territoriales bsicos para el mejor uso, aprovechamiento y conservacin del agua y dems recursos naturales y para la proteccin del patrimonio histrico y cultural.
Asimismo, se entiende por revisin de los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, la alteracin de los objetivos del plan, as como
de las determinaciones establecidas en el artculo 11, apartado 1.
a) El esquema de las infraestructuras bsicas y la distribucin de los
equipamientos y servicios de mbito o carcter supramunicipal necesarios
para el desarrollo de los objetivos propuestos.
b) La indicacin de las zonas para la ordenacin y compatibilizacin
de los usos del territorio y para la proteccin y mejora del paisaje, de los
recursos naturales y del patrimonio histrico y cultural, estableciendo los
criterios y las medidas que hayan de ser desarrolladas por los distintos rganos de las Administraciones Pblicas.
Corresponde al Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Obras
Pblicas y Transportes, acordar la formulacin de las modificaciones del
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca que, previa informacin pblica, sern aprobadas por Decreto, dando cuenta al Parlamento de
Andaluca.
Corresponde al Consejero de Obras Pblicas y Transportes la formulacin
y aprobacin de las modificaciones de los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, previa informacin pblica y audiencia
de las Corporaciones locales afectadas.
La modificaciones de los Planes de Ordenacin Territorio de mbito subregional, que apliquen alteracin de las determinaciones de los Planes con
incidencia, en la O. del T., se sometern a las disposiciones establecidas
para su revisin.
3.3.6. DE LA COORDINACIN, COOPERACIN Y ORGANIZACIN
La ley de Ordenacin del Territorio de Andaluca establece que la actuacin
de las Administraciones Pblicas se regir por los principios de planificacin, participacin, cooperacin y coordinacin y garantizar los instrumentos y procedimientos que estn establecidos, sin perjuicio del respeto
a las competencias atribuidas a cada una de ellas.
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urbanstica, en las formas que se habiliten al efecto, y en todo caso, mediante la formulacin de propuestas y alegaciones durante el perodo de
informacin pblica al que preceptivamente deban ser aqullos sometidos.
Tambin tienen el derecho a exigir el cumplimiento de la legalidad urbanstica tanto en va administrativa como en va jurisdiccional, mediante las
acciones que correspondan.
4.2. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIN
La ordenacin urbanstica se establece por los siguientes instrumentos de
planeamiento:
a) Planeamiento general:
- Planes generales de Ordenacin Urbanstica
- Planes de Ordenacin Intermunicipal
- Planes de Sectorizacin.
b) Planes de desarrollo:
- Planes Parciales de Ordenacin
- Planes Especiales
- Estudios de Detalle.
c) Catlogos.
4.2.1 PLANEAMIENTO GENERAL
4.2.1.a. Planes generales de ordenacin urbanstica
- CONCEPTO: Los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica, establecen en el marco de los Planes de Ordenacin del Territorio, la ordenacin
urbanstica en la totalidad del trmino municipal y organizan la gestin de
su ejecucin, de acuerdo a las caractersticas del municipio y los procesos
de ocupacin y utilizacin del suelo actuales y previsibles a medio plazo.
- OBJETO: Los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica deben:
A) Optar por el modelo y soluciones de ordenacin que mejor aseguren:
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a) Su adecuada integracin en la ordenacin dispuesta por los Planes de Ordenacin del Territorio.
b) La correcta funcionalidad y puesta en valor de la ciudad ya existente atendiendo a su conservacin, cualificacin, reequipamiento y, en su
caso, remodelacin.
c) La adecuada conservacin, proteccin y mejora del centro histrico, as como su adecuada insercin en la estructura urbana del municipio.
d) La integracin de los nuevos desarrollos urbansticos con la ciudad
ya consolidada, evitando su innecesaria dispersin y mejorando y completando su ordenacin estructural. Los nuevos desarrollos que, por su uso
industrial, turstico, segunda residencia u otras caractersticas, no deban
localizarse en el entorno del ncleo ya consolidado por las razones que
habrn de motivarse, se ubicarn de forma coherente con la ordenacin
estructural, asegurando, entre otros, los objetivos sealados en el apartado g).
e) La funcionalidad, economa y eficacia en las redes de infraestructuras para la prestacin de los servicios urbanos de vialidad, transporte,
abastecimiento de agua, evacuacin de agua, alumbrado pblico, suministro de energa elctrica y comunicaciones de todo tipo.
f) La proteccin y el tratamiento adecuado del litoral de acuerdo con
sus caractersticas y valores.
B) Mantener, en lo sustancial, las tipologas edificatorias, las edificabilidades y las densidades preexistentes en la ciudad consolidada, salvo en
zonas que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano.
C) Atender las demandas de vivienda social y otros usos de inters pblico
de acuerdo con las caractersticas del municipio y las necesidades de la
poblacin.
D) Garantizar la correspondencia y proporcionalidad entre los usos lucrativos y las dotaciones y los servicios pblicos previstos, manteniendo la
relacin ya existente o, en su caso, mejorndola.
E) Procurar la coherencia, funcionalidad y accesibilidad de las dotaciones
y equipamientos, as como su equilibrada distribucin entre las distintas
partes del municipio o, en su caso, de cada uno de sus ncleos. La ubicacin de las dotaciones y equipamientos deber establecerse de forma que
se fomente su adecuada articulacin y vertebracin y se atienda a la integracin y cohesin social en la ciudad. Asimismo, se localizarn en edificios
o espacios con caractersticas apropiadas a su destino y contribuirn a su
proteccin y conservacin en los casos que posean inters arquitectnico
o histrico.
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c) Previsin de los sistemas generales de incidencia o inters regional o singular que requieran las caractersticas de estos municipios.
Los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica establecen, asimismo, la
ordenacin pormenorizada mediante las siguientes determinaciones:
A) Preceptivas:
a) En el suelo urbano consolidado, la ordenacin urbanstica detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana, sus espacios pblicos y
dotaciones comunitarias, complementando la ordenacin estructural. Esta
ordenacin deber determinar los usos pormenorizados y las ordenanzas
de edificacin para legitimar directamente la actividad de ejecucin sin necesidad de planeamiento de desarrollo.
b) En el suelo urbano no consolidado, la delimitacin de las reas de
reforma interior, por ello sujetas a su ordenacin detallada, con definicin
de sus objetivos y asignacin de usos, densidades y edificabilidades globales para cada rea. Asimismo, se delimitarn las reas de reparto que
deban definirse y se determinarn sus aprovechamientos medios.
c) En el suelo urbanizable sectorizado, los criterios y directrices para
la ordenacin detallada de los distintos sectores.
d) La normativa de aplicacin a las categoras de suelo no urbanizable que no hayan de tener el carcter de estructural segn lo establecido
en este artculo, y al suelo urbanizable no sectorizado.
e) Definicin de los restantes elementos o espacios que requieran
especial proteccin por su valor urbanstico, arquitectnico, histrico, cultural, natural o paisajstico, que no hayan de tener el carcter de estructural.
f) Las previsiones de programacin y gestin de la ejecucin de la
ordenacin regulada en este apartado.
B) Con carcter potestativo, las determinaciones previstas en el apartado A) a) anterior, respecto de todo o parte del suelo urbano no consolidado y respecto de sectores del suelo urbanizable, para hacer posible la
actividad de ejecucin sin ulterior planeamiento de desarrollo, incluidos los
plazos de ejecucin de las correspondientes reas y sectores.
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b) La viabilidad de la transformacin de los terrenos segn su adecuacin al modelo de crecimiento urbano y de las condiciones y previsiones
para proceder a la sectorizacin.
c) La integracin de la nueva propuesta respecto de la ordenacin
estructural establecida por el Plan General de Ordenacin Urbanstica.
El transcurso de los plazos mximos contemplados para el cumplimiento de
las correspondientes actuaciones habilitar al municipio para:
a) Prorrogar de forma justificada los plazos previstos para su ordenacin y ejecucin, previo informe de la Consejera competente en materia
de urbanismo.
b) Proceder a la expropiacin de los terrenos para restituirlos al
estado fsico y jurdico en el que se encontraban o para proseguir su transformacin, en todo caso con prdida de la fianza prestada.
4.2.2 PLANES DE DESARROLLO
4.2.2.a. Planes parciales de ordenacin
Los Planes Parciales de Ordenacin tienen por objeto:
a) El establecimiento, en desarrollo del Plan General de Ordenacin
Urbanstica, de la ordenacin detallada precisa para la ejecucin integrada
de sectores enteros en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, cuando, en su caso, an no disponga de dicha ordenacin.
b) La modificacin, para su mejora, de la ordenacin pormenorizada
establecida con carcter potestativo por el Plan General de Ordenacin Urbanstica para sectores enteros del suelo urbano no consolidado y del suelo
urbanizable, con respeto de la ordenacin estructural y de conformidad
con los criterios y las directrices que establezca dicho Plan, sin que pueda
afectar negativamente a la funcionalidad del sector o a la ordenacin de su
entorno.
Los Planes Parciales de Ordenacin contienen las siguientes determinaciones:
a) El trazado y las caractersticas de la red de comunicaciones propias del sector y de los enlaces con el sistema general de comunicaciones
previsto en el Plan General de Ordenacin Urbanstica, con sealamiento
en ambos casos de sus alineaciones y rasantes.
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b) La delimitacin de las zonas de ordenacin urbanstica, con asignacin de los usos pormenorizados y tipologas edificatorias, y su regulacin mediante ordenanzas propias o por remisin a las correspondientes
Normativas Directoras para la Ordenacin Urbanstica, respetando las densidades y edificabilidades mximas asignadas al sector en el Plan General
de Ordenacin Urbanstica.
c) La fijacin de la superficie y caractersticas de las reservas para
dotaciones, incluidas las relativas a aparcamientos, de acuerdo con las
previsiones del Plan General de Ordenacin Urbanstica y los estndares y
caractersticas establecidos en esta Ley.
d) El trazado y las caractersticas de las galeras y redes propias
del sector, de abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica,
alumbrado, telecomunicaciones, gas natural en su caso y de aquellos otros
servicios que pudiera prever el Plan General de Ordenacin Urbanstica, as
como de su enlace con otras redes existentes o previstas.
e) El sealamiento, en el correspondiente plan de etapas, de las
condiciones objetivas y funcionales que ordenen la eventual secuencia de
la puesta en servicio de cada una de ellas.
f) La evaluacin econmica de la ejecucin de las obras de urbanizacin y,
en su caso, de las dotaciones.
La aprobacin de Planes Parciales de Ordenacin ser posterior a la del
planeamiento general; sta podr ser simultnea siempre que se tramite
en procedimiento independiente.
4.2.2.b Planes especiales
Los Planes Especiales pueden ser municipales o supramunicipales y
tener por objeto las siguientes finalidades:
a) Establecer, desarrollar, definir y, en su caso, ejecutar o proteger
infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, as como implantar aquellas otras actividades caracterizadas como Actuaciones de Inters
Pblico en terrenos que tengan el rgimen del suelo no urbanizable.
b) Conservar, proteger y mejorar el medio urbano y, con carcter
especial, el patrimonio portador o expresivo de valores urbansticos, arquitectnicos, histricos o culturales.
c) Establecer la ordenacin detallada de las reas urbanas sujetas a
actuaciones u operaciones integradas de reforma interior, para la renovacin, mejora, rehabilitacin o colmatacin de las mismas.
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d) Vincular el destino de terrenos o construcciones a viviendas de
proteccin oficial u otros regmenes de proteccin pblica, o a otros usos
sociales.
e) Conservar, proteger y mejorar el medio rural, en particular los
espacios con agriculturas singulares y los mbitos del Hbitat Rural Diseminado.
f) Conservar, proteger y mejorar el paisaje, as como contribuir a la
conservacin y proteccin de los espacios y bienes naturales.
g) Establecer reservas de terrenos para la constitucin o ampliacin
de los patrimonios pblicos de suelo.
c) Suprimir o reducir el suelo dotacional pblico, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposicin inadecuada de su superficie.
d) Alterar las condiciones de la ordenacin de los terrenos o construcciones colindantes.
4.2.3 LOS CATLOGOS
Los Catlogos tienen por objeto complementar las determinaciones de
los instrumentos de planeamiento relativas a la conservacin, proteccin
o mejora del patrimonio urbanstico, arquitectnico, histrico, cultural, natural o paisajstico. A dichos efectos, los Catlogos contendrn la relacin
detallada y la identificacin precisa de los bienes o espacios que, por su
valor, hayan de ser objeto de una especial proteccin.
Sin perjuicio de su formulacin y aprobacin de forma independiente, en
su caso conforme a la remisin que a ellos hagan los restantes instrumentos de planeamiento, los Catlogos podrn formar parte de stos. En
cualquier caso, su elaboracin ser preceptiva cuando dichos instrumentos
de planeamiento aprecien la existencia en el mbito por ellos ordenado de
bienes o espacios en los que concurran valores singulares.
4.3. CONTENIDO DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
Los instrumentos de planeamiento debern formalizarse como mnimo, en
los siguientes documentos:
a) Memoria, que incluir los contenidos de carcter informativo y de diagnstico descriptivo y justificativo adecuados al objeto de la ordenacin y a
los requisitos exigidos en cada caso por esta Ley.
b) Normas Urbansticas, que debern contener las determinaciones de ordenacin y de previsin de programacin y gestin, con el grado de desarrollo propio de los objetivos y finalidades del instrumento de planeamiento. Podrn tener el carcter de ordenanzas urbansticas, as como efectuar
la regulacin por remisin a las correspondientes Normativas Directoras
para la Ordenacin Urbanstica. Las Normas Urbansticas sern vinculantes
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Junta de Andaluca. En todos los casos ser preceptivo el trmite de informacin pblica por al menos veinte das. Cuando las Normativas Directoras
contengan directrices o normas sustantivas de ordenacin el acuerdo de
formulacin se comunicar a los municipios afectados a los que, asimismo,
se les dar audiencia durante el perodo de informacin pblica.
4.4.2. ORDENANZAS MUNICIPALES DE EDIFICACIN Y ORDENANZAS MUNICIPALES DE URBANIZACIN
A) CONCEPTO
Las Ordenanzas Municipales de Edificacin y las de Urbanizacin tienen por
objeto completar la ordenacin urbanstica establecida por los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deban formar parte necesariamente de ellos conforme a esta Ley, de forma coherente y compatible con
sus determinaciones y, en su caso, con las correspondientes Normativas
Directoras para la Ordenacin Urbanstica.
B) OBJETO
Las Ordenanzas Municipales de Edificacin podrn tener por objeto regular
los aspectos morfolgicos, incluidos los estticos, y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y el destino del suelo,
sean exigibles para la autorizacin de los actos de construccin, edificacin
y usos susceptibles de realizacin en los inmuebles. Debern ajustarse, en
todo caso, a las disposiciones sectoriales reguladoras de la seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones, y de
la proteccin del patrimonio urbanstico, arquitectnico, histrico, cultural,
natural o paisajstico.
Las Ordenanzas Municipales de Urbanizacin podrn tener por objeto regular los aspectos relativos al proyecto, ejecucin material, entrega y mantenimiento de las obras y los servicios de urbanizacin. En todo caso, debern ajustarse a las disposiciones sectoriales reguladoras de los distintos
servicios pblicos o de inters pblico.
C) APROBACIN
La formulacin y aprobacin de las Ordenanzas Municipales de Edificacin
y las de Urbanizacin corresponde a los respectivos municipios.
El procedimiento para su aprobacin ser el previsto en la legislacin de
rgimen local para las Ordenanzas Municipales. Su elaboracin y tramitacin podr efectuarse de manera conjunta con el correspondiente instrumento de planeamiento.
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b) Planes de Ordenacin Intermunicipal y de los que deban desarrollarlos, cuando exista acuerdo entre los municipios interesados.
B) La aprobacin definitiva de:
a) Las innovaciones de los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica que no afecten a la ordenacin estructural de stos.
b) Los Planes Parciales de Ordenacin que no desarrollen Planes de
Ordenacin Intermunicipal.
c) Los Planes Especiales de mbito municipal, salvo aquellos cuyo
objeto incluya actuacin o actuaciones urbansticas con incidencia o inters
supramunicipal o determinaciones propias de la ordenacin estructural de
los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica.
b) Planes Generales de Ordenacin Urbanstica o sus revisiones en
sustitucin de los municipios. Esta sustitucin slo procede respecto de
municipios que carezcan de Plan General de Ordenacin Urbanstica y de
aquellos cuyo Plan se encuentre manifiestamente desfasado, bien por haber transcurrido el plazo fijado para su revisin, y en todo caso quince
aos, bien por sobrevenir circunstancias objetivas de suficiente trascendencia para alterar los supuestos en los que se fundamente su ordenacin
estructural.
c) Planes de Ordenacin Intermunicipales y planes que los desarrollen, previa audiencia en ambos casos de los municipios afectados.
B) La aprobacin definitiva de:
a) Los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica, los Planes de
Ordenacin Intermunicipal y los Planes de Sectorizacin, as como sus innovaciones cuando afecten a la ordenacin estructural, y los planes de
desarrollo de los Planes de Ordenacin Intermunicipal.
b) Cualquier instrumento de planeamiento que por su objeto, naturaleza o entidad tenga incidencia o inters supramunicipal.
C) La evacuacin de informe previo preceptivo en innovaciones de los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica, Planes Parciales de Ordenacin,
Especiales y Catlogos, cuando la aprobacin definitiva sea de competencia municipal. Este informe se emitir en el plazo de un mes desde la aportacin del expediente completo.
- A cualquier Administracin o entidad adscrita o dependiente de la
misma para el ejercicio de sus competencias con relevancia o repercusin
urbansticas y territoriales, as como a los particulares, la elaboracin tcnica y la presentacin de Planes Parciales de Ordenacin, Planes Especiales
o Estudios de Detalle, Catlogos, as como de propuestas o peticiones de
modificaciones del Plan General de Ordenacin Urbanstica o del Plan de
Ordenacin Intermunicipal.
En los casos de grave incumplimiento por los municipios en el ejercicio de
competencias urbansticas que impliquen una manifiesta afectacin a la
ordenacin del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el Consejo de Gobierno, con audiencia al municipio
afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andaluca y previo informe
favorable del Parlamento de Andaluca, podr atribuir a la Consejera competente en estas materias el ejercicio de la potestad de planeamiento que
corresponde a los municipios...
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El acuerdo del Consejo de Gobierno delimitar el ejercicio de dicha potestad necesario para restablecer y garantizar las competencias afectadas,
las condiciones para llevarlo a cabo, con la intervencin del municipio en
los procedimientos que se tramiten en la forma que se prevea en el mismo
Acuerdo, y el plazo de atribucin, que en ningn caso ser superior a cinco
aos desde su adopcin.
4.6. VIGENCIA Y SUSPENSIN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
Los instrumentos de planeamiento tendrn vigencia indefinida.
Cuando resulte necesario para salvaguardar la eficacia de las competencias
autonmicas, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca, previa audiencia al municipio o municipios afectados y dictamen del Consejo Consultivo de Andaluca, podr suspender motivadamente, en todo o parte de su
contenido y mbito territorial y para su innovacin, cualquier instrumento
de planeamiento por un plazo de hasta dos aos. En el plazo de seis meses
desde el acuerdo de suspensin se establecern las normas sustantivas de
ordenacin aplicables transitoriamente en sustitucin de las suspendidas,
y se concretar, en su caso, el mbito y los efectos de dicha suspensin.
La entrada en vigor sobrevenida de Planes de Ordenacin del Territorio de
mbito subregional comportar:
a) La prevalencia de sus normas de aplicacin directa cuando stas
sean contrarias o incompatibles con las determinaciones del instrumento
de planeamiento urbanstico.
b) La adaptacin de las normas del instrumento de planeamiento
urbanstico en la forma que establezcan sus directrices.
c) La obligacin del municipio o municipios afectados de proceder
a la innovacin de sus instrumentos de planeamiento urbanstico para la
adaptacin de sus determinaciones a las de la planificacin territorial en los
trminos previstos en stas.
4.7. INFORMACIN PBLICA Y PUBLICIDAD
Debern ser objeto de publicacin en el Boletn Oficial que corresponda, en
uno de los diarios de mayor difusin provincial y en el tabln de anuncios
del municipio o municipios afectados:
a) El anuncio de la informacin pblica que debe celebrarse en los
procedimientos sustanciados para la aprobacin de instrumentos de planeamiento y de sus innovaciones.
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b) Los acuerdos de suspensin completa o parcial de instrumentos
de planeamiento, as como los de la suspensin del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias.
Deber publicarse en el Boletn Oficial que corresponda, y en su caso en el
tabln de anuncios del municipio o municipios afectados, el anuncio de la
informacin pblica de los convenios urbansticos antes de su aprobacin.
Publicidad
A los efectos de garantizar la publicidad de los instrumentos de planeamiento, en los Ayuntamientos y en la Consejera competente en materia
de urbanismo existir un registro administrativo de los instrumentos de
planeamiento aprobados por los mismos.
Los municipios remitirn al registro de la citada Consejera los documentos
completos de los instrumentos de planeamiento aprobados en ejercicio de
su competencia, cuando con carcter previo sea preceptivo el informe de
la referida Consejera.
El depsito de los instrumentos de planeamiento y sus innovaciones ser
condicin legal para la publicacin a que se refiere el artculo siguiente. Las
copias de los documentos de los instrumentos de planeamiento correspondiente expedidas por el registro, una vez en vigor y con los debidos requisitos, acreditan a todos los efectos legales el contenido de los mismos.
4.8. LA EJECUCIN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
Corresponde a las Administraciones Pblicas, dentro de sus respectivos
mbitos de competencia, la direccin, inspeccin y control de toda la actividad de ejecucin del planeamiento, con participacin, en los trminos de
esta Ley, de los particulares.
La actividad de ejecucin corresponde ntegramente a la Administracin
Pblica competente en los supuestos de determinacin de un sistema de
ejecucin pblica y, en todo caso, cuando tenga por objeto dotaciones, sin
perjuicio de que pueda gestionarse de forma directa o indirecta.
a) La determinacin por la Administracin actuante del carcter pblico o privado y de la forma de gestin de la actividad de ejecucin.
b) La organizacin temporal de la ejecucin y la fijacin del orden
de las actuaciones, cuando dichas determinaciones no se contengan en el
instrumento de planeamiento.
44
c) La delimitacin de la unidad de ejecucin y la eleccin del sistema
de actuacin o, cuando existan dotaciones, la fijacin de las fases y del
procedimiento de realizacin de las obras. La unidad de ejecucin opera
simultneamente como mbito para el desarrollo de la totalidad de las
operaciones jurdicas y materiales precisos para la ejecucin integral del
planeamiento y de la comunidad de referencia para la justa distribucin
de beneficios y cargas. Las dotaciones que no se incluyan en unidades de
ejecucin podrn adscribirse a ellas a efectos de gestin.
d) La realizacin de las obras de urbanizacin y edificacin en el
seno de la correspondiente unidad de ejecucin cuando el sistema de actuacin sea el de expropiacin o el de cooperacin; la realizacin de obras
pblicas ordinarias, y la exigencia, direccin, inspeccin y control de cualquier actividad de ejecucin.
La ejecucin de las dotaciones incluidas en unidades de ejecucin comprende en todo caso las obras de urbanizacin y podr comprender tambin las
de edificacin cuando as se prevea expresamente en el correspondiente
instrumento de planeamiento.
Sistemas de actuacin:
Para cada unidad de ejecucin se determinar el sistema de actuacin,
conforme al que deba desarrollarse la actividad de ejecucin, de entre los
siguientes:
a) Expropiacin.
b) Cooperacin.
c) Compensacin.
El sistema de compensacin es de actuacin privada y los de cooperacin
y expropiacin son de actuacin pblica.
El sistema de actuacin se fijar en el instrumento de planeamiento o, en
su defecto, por el mismo procedimiento establecido para la delimitacin de
unidades de ejecucin.
En el sistema de actuacin por expropiacin la Administracin actuante aplica la expropiacin a la totalidad de los bienes y derechos de la unidad de ejecucin y desarrolla la actividad de ejecucin mediante cualquiera
de las formas de gestin permitidas por esta Ley. El fin de la expropiacin
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se agota y cumple, en este caso, con la ejecucin del correspondiente instrumento de planeamiento.
La Administracin actuante podr optar en el sistema de actuacin por
expropiacin entre:
a) La gestin directa, pudiendo materializarse a travs de cualquiera
de las frmulas previstas en el artculo 90.2 de esta Ley, o contratando la
ejecucin material de las obras a contratista o contratistas seleccionados
por los procedimientos previstos en la legislacin de contratos de las Administraciones Pblicas.
b) La gestin indirecta, en la que concede la actividad de ejecucin
al agente urbanizador mediante la convocatoria del correspondiente concurso.
En el sistema de actuacin por cooperacin:
A) Los propietarios, en virtud de la Ley:
ta.
b) Soportan la ocupacin de cualesquiera otros terrenos necesarios
para la ejecucin de las obras de urbanizacin y otorgan a la Administracin actuante la disposicin fiduciaria de stos.
c) Abonan los gastos de urbanizacin y los de gestin del sistema
que les correspondan, bien satisfaciendo las cantidades que por tal concepto les sean giradas, bien aportando con carcter forzoso, mediante reparcelacin, parte del aprovechamiento lucrativo, de la edificabilidad o de
los solares resultantes que les correspondan.
B) La Administracin actuante asume ntegramente la actividad de ejecucin, pudiendo optar para su desarrollo entre:
a) La gestin directa, pudiendo materializarse a travs de cualquiera
de las frmulas previstas en el artculo 90.2 de esta Ley, o contratando la
ejecucin material de las obras a contratista o contratistas seleccionados
por los procedimientos previstos en la legislacin de contratos de las Administraciones Pblicas.
b) La gestin indirecta, en la que concede la actividad de ejecucin
al agente urbanizador mediante la convocatoria del correspondiente concurso.
46
47
48
c) Haber sido transformados y urbanizados en ejecucin del correspondiente instrumento de planeamiento urbanstico y de conformidad con
sus determinaciones.
En esta clase de suelo, el Plan General de Ordenacin Urbanstica, o en
su caso el Plan de Ordenacin Intermunicipal, establecer las siguientes
categoras:
A) Suelo urbano consolidado, integrado por los terrenos a que se refiere el
apartado anterior cuando estn urbanizados o tengan la condicin de solares y no deban quedar comprendidos en el apartado siguiente.
B) Suelo urbano no consolidado, que comprende los terrenos que adscriba
a esta clase de suelo por concurrir alguna de las siguientes circunstancias:
1. No comprender la urbanizacin existente todos los servicios, infraestructuras y dotaciones pblicos precisos, o unos u otras no tengan la proporcin o las caractersticas adecuadas para servir a la edificacin que
sobre ellos exista o se haya de construir.
2. Precisar la urbanizacin existente de renovacin, mejora o rehabilitacin
que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones.
b) Formar parte de reas homogneas de edificacin, continuas o
discontinuas, a las que el instrumento de planeamiento les atribuya un
aprovechamiento objetivo considerablemente superior al existente, cuando su ejecucin requiera el incremento o mejora de los servicios pblicos y
de urbanizacin existentes.
Pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de
Ordenacin Urbanstica adscriba a esta clase de suelo por:
a) Tener la condicin de bienes de dominio pblico natural o estar
sujetos a limitaciones o servidumbres, por razn de stos, cuyo rgimen
jurdico demande, para su integridad y efectividad, la preservacin de sus
caractersticas.
b) Estar sujetos a algn rgimen de proteccin por la correspondiente legislacin administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres
as como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de
conformidad con dicha legislacin, estn dirigidas a la preservacin de la
naturaleza, la flora y la fauna, del patrimonio histrico o cultural o del medio ambiente en general.
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c) Ser merecedores de algn rgimen especial de proteccin o garante del mantenimiento de sus caractersticas, otorgado por el propio Plan
General de Ordenacin Urbanstica, por razn de los valores e intereses en
ellos concurrentes de carcter territorial, natural, ambiental, paisajstico o
histrico.
e) Ser objeto por los Planes de Ordenacin del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusin del proceso urbanizador
o que establezcan criterios de ordenacin de usos, de proteccin o mejora
del paisaje y del patrimonio histrico y cultural, y de utilizacin racional de
los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificacin
distinta a la de suelo no urbanizable.
f) Considerarse necesaria la preservacin de su carcter rural, atendidas las caractersticas del municipio, por razn de su valor, actual o potencial, agrcola, ganadero, forestal, cinegtico o anlogo.
g) Constituir el soporte fsico de asentamientos rurales diseminados,
vinculados a la actividad agropecuaria, cuyas caractersticas, atendidas las
del municipio, proceda preservar.
h) Ser necesario el mantenimiento de sus caractersticas para la
proteccin de la integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios,
dotaciones o equipamientos pblicos o de inters pblico.
i) Presentar riesgos ciertos de erosin, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales.
j) Proceder la preservacin de su carcter no urbanizable por la existencia de actividades y usos generadores de riesgos de accidentes mayores
o que medioambientalmente o por razones de salud pblica sean incompatibles con los usos a los que otorga soporte la urbanizacin.
k) Ser improcedente su transformacin teniendo en cuenta razones
de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del municipio
El Plan General de Ordenacin Urbanstica podr establecer, dentro de
esta clase de suelo, todas o algunas de las categoras siguientes:
a) Suelo no urbanizable de especial proteccin por legislacin especfica, que incluir, en todo caso, los terrenos clasificados en aplicacin
de los criterios de las letras a) y b) del apartado anterior, e i) cuando tales
riesgos queden acreditados en el planeamiento sectorial.
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- Primero, el de la ciudadana en general en relacin con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-econmico y medioambiental de toda persona con independencia de cules sean su actividad o
su patrimonio.
- Segundo, el rgimen de la iniciativa privada para la actividad urbanstica, que es una actividad econmica de inters general que afecta tanto al
derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. La urbanizacin
es un servicio pblico, cuya gestin puede reservarse la Administracin o
encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por
lo que excede tanto lgica como fsicamente de los lmites propios de la
propiedad.
- Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido como una combinacin de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de
urbanizar, aunque s el de participar en la actuacin urbanizadora de iniciativa privada en un rgimen de distribucin equitativa de beneficios y
cargas, con las debidas garantas de que su participacin se basa en el
consentimiento informado, sin que se le puedan imponer ms cargas que
las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanstico opte por seguir
reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanizacin en determinados
casos de acuerdo con esta Ley.
La Ley abre su Ttulo II con los deberes bsicos de las Administraciones. La
Ley asegura unos estndares mnimos de transparencia, de participacin
ciudadana real y no meramente formal, y de evaluacin y seguimiento de
los efectos que tienen los instrumentos de ordenacin y de ejecucin urbansticas sobre la economa y el medio ambiente. Adems, la Ley hace un
tratamiento innovador de este proceso de evaluacin y seguimiento, con el
objeto de integrar en l la consideracin de los recursos e infraestructuras
ms importantes. Mencin aparte merece la reserva de suelo residencial
(un 30%) para la vivienda protegida porque es la propia Constitucin la
que vincula la ordenacin de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda.
Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones bsicas de suelo rural o de suelo urbanizado.
Est en la situacin de suelo rural:
a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin, que deber incluir,
como mnimo, los terrenos excluidos de dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal proteccin conforme a
la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos concurrentes,
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53
El Ttulo III aborda los criterios de valoracin del suelo y las construcciones
y edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas.
El Ttulo IV se ocupa de las instituciones de garanta de la integridad patrimonial de la propiedad: la expropiacin forzosa y la responsabilidad patrimonial.
Se introduce un derecho a la retasacin cuando una modificacin de la ordenacin aumente el valor de los terrenos expropiados para ejecutar una
actuacin urbanizadora, de forma que se salvaguarde la integridad de la
garanta indemnizatoria sin empear la eficacia de la gestin pblica urbanizadora.
El ltimo Ttulo de la Ley contiene diversas medidas de garanta del cumplimiento de la funcin social de la propiedad inmobiliaria. El contenido del
Ttulo se cierra con una regulacin del rgimen del derecho de superficie.
El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar
construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de
una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones
o edificaciones realizadas. Tambin puede constituirse dicho derecho sobre
construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o
elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo. Para que el derecho de superficie quede
vlidamente constituido se requiere su formalizacin en escritura pblica y
la inscripcin de sta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deber
fijarse necesariamente el plazo de duracin del derecho de superficie, que
no podr exceder de noventa y nueve aos. Slo puede ser constituido por
el propietario del suelo, sea pblico o privado, a ttulo oneroso o gratuito.
6. LA DISCIPLINA URBANSTICA
6.1 DISCIPLINA URBANSTICA EN LA LEY 7/2002 DE 17 DE DICIEMBRE, DE ORDENACIN URBANSTICA DE ANDALUCA
6.1.1 POTESTADES DE LA ADMINISTRACIN
La Administracin asegura el cumplimiento de la legislacin y ordenacin
urbansticas mediante el ejercicio de las siguientes potestades:
a) La intervencin preventiva de los actos de edificacin o construccin y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, en las formas dispuestas en esta Ley.
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b) La inspeccin de la ejecucin de los actos sujetos a intervencin
preventiva.
c) La proteccin de la legalidad urbanstica y el restablecimiento del
orden jurdico perturbado, en los trminos previstos en esta Ley.
La disciplina urbanstica comporta el ejercicio de todas las potestades anteriores en cuantos supuestos as proceda.
La legitimidad de la ejecucin de los actos de parcelacin urbanstica, urbanizacin, construccin o edificacin e instalacin, as como de cualquier
otra obra o uso objetivo del suelo, salvo las excepciones expresamente
establecidas en esta Ley, tiene como presupuesto la concurrencia de las
siguientes circunstancias:
a) La vigencia de ordenacin urbanstica idnea conforme a esta Ley
para legitimar la actividad de ejecucin.
b) La cobertura en proyecto aprobado administrativamente, cuando
sea legalmente exigible.
c) La obtencin, vigencia y eficacia de la resolucin o resoluciones
en que deba concretarse la intervencin administrativa previa conforme a
esta Ley.
Toda accin u omisin tipificada como infraccin urbanstica en esta Ley
dar lugar a la adopcin de las medidas siguientes:
a) Las precisas para la proteccin de la legalidad urbanstica y el
restablecimiento del orden jurdico perturbado.
b) Las que procedan para la exigencia de la responsabilidad sancionadora y disciplinaria administrativa o penal.
c) Las pertinentes para el resarcimiento de los daos y la indemnizacin de los perjuicios a cargo de quienes sean declarados responsables.
6.1.2 COMPETENCIA PARA INICIAR Y RESOLVER LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores
corresponde:
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a) Al Alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien
delegue.
b) A la Consejera competente en materia de urbanismo cuando el
acto o uso origen del expediente sea de los contemplados en los prrafos
a), b) o c) del artculo 188.1 de esta Ley, previo requerimiento al Alcalde
para que en el plazo mximo de quince das inicie el correspondiente procedimiento sancionador, sin que dicho requerimiento hubiera sido atendido, o, directamente, cuando la citada Consejera hubiese adoptado la medida cautelar de suspensin de conformidad con lo previsto en el artculo
188 de esta Ley.
El transcurso del citado plazo de quince das, sin ser atendido, dar lugar,
adems, a cuantas responsabilidades civiles, administrativas y penales se
deriven legalmente.
Asimismo, le corresponder la competencia cuando los actos constitutivos
de la infraccin se realicen al amparo de licencia o, en su caso, en virtud
de orden de ejecucin, que hayan sido anuladas a instancia de la Administracin Autonmica.
La instruccin de los procedimientos sancionadores corresponder a funcionarios que ocupen puestos de trabajo en las unidades administrativas
dedicadas al ejercicio de las funciones de inspeccin.
Las competencias para el inicio, instruccin y resolucin de los procedimientos para exigencia de responsabilidad disciplinaria son las que resulten de la legislacin aplicable a la correspondiente Administracin.
La potestad sancionadora se ejercer observando el procedimiento establecido al efecto por la legislacin del procedimiento administrativo comn.
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa del procedimiento sancionador ser de un ao a contar desde la fecha del acuerdo
de iniciacin.
La potestad disciplinaria se ejercer observando el procedimiento establecido en la legislacin reguladora de la funcin pblica.
6.1.3. PRESCRIPCIN DE INFRACCIONES Y SANCIONES
Inicio del cmputo de la prescripcin de las infracciones y de las sanciones
El plazo de prescripcin de las infracciones urbansticas comenzar a computarse desde el da en que la infraccin se haya cometido o, en su caso,
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desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento. A este ltimo efecto, se entender posible la incoacin del procedimiento sancionador desde el momento de la aparicin de signos externos que permitan
conocer los hechos constitutivos de la infraccin, y nunca antes de la completa terminacin de los actos.
En los supuestos de actos constitutivos de una infraccin urbanstica que
se realicen al amparo de aprobacin, licencia preceptiva u orden de ejecucin, el plazo de prescripcin empezar a computarse desde el momento
de la anulacin del ttulo administrativo que los ampare.
El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a computar desde el
da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se
imponga la sancin.
Prescripcin de las infracciones y de las sanciones
Las infracciones urbansticas graves y muy graves prescriben a los cuatro
aos y las leves al ao.
Las sanciones impuestas por faltas muy graves y graves prescriben a los
tres aos y las impuestas por faltas leves al ao.
6.2. DISCIPLINA URBANSTICA EN EL DECRETO 60/2010, 16 DE
MARZO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE DISCIPLINA
URBANSTICA DE ANDALUCA
El Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca aprob el Reglamento de
disciplina urbanstica de Andaluca por Decreto 60/2010, de 16 de marzo.
En cumplimiento de la Disposicin final nica de la Ley 7/2002, de 17 de
diciembre, el Reglamento que se aprueba por este Decreto desarrolla los
preceptos de sus Ttulos VI y VII, regulando, tanto la intervencin preventiva de los actos de edificacin o construccin y uso del suelo, incluidos el
subsuelo y el vuelo y la inspeccin urbanstica, como la proteccin de la
legalidad urbanstica y las infracciones y sanciones, con la finalidad primordial de asegurar la efectividad de la ordenacin urbanstica establecida en
la legislacin y el planeamiento.
6.2.1 OBJETO DEL REGLAMENTO
El desarrollo de los Ttulos VI y VII de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre,
de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, estableciendo la regulacin de los
instrumentos que habilitan la actividad administrativa en materia de disciplina urbanstica: la intervencin preventiva de los actos de edificacin o
construccin y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, la inspeccin
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59
De este modo se evidencia la necesidad de sustraer determinadas cuestiones del contingente juego poltico y de las inevitables coyunturas econmicas e integrarlas en las normas estructuradoras de los sistemas constitucionales. Con esta garanta se pretende asegurar el compromiso de
los poderes en el mantenimiento y mejora de estas conquistas sociales,
a travs de las necesarias polticas pblicas orientadas al sostenimiento
de servicios sociales suficientes para la atencin de personas y grupos y
dirigidas al logro de su pleno desarrollo personal y social, as como a la
eliminacin de las causas y efectos de las diversas formas de marginacin.
Por ello, el constitucionalismo europeo se ha hecho eco de esta doctrina
social recogida tambin en los textos internacionales y ha profundizado en
los lmites del desarrollo del Estado social de Derecho. En este contexto
nace la Constitucin Espaola de 1978 que, en comparacin con el resto de
sistemas constitucionales europeos, dedica un amplio nmero de artculos
a los principios y derechos, de carcter programtico, relacionados con el
Estado Social, y que aparecen residenciados en el Captulo III del Ttulo I,
denominado De los principios rectores de la poltica social y econmica.
Con la afirmacin de la dimensin social o pblica de la propiedad, el derecho a disfrutar una vivienda digna y adecuada se incluye como uno de
los derechos sociales que conforman el Estado social de Derecho, consecuencia sta de la superacin del concepto de vivienda como objeto de
propiedad privada, esfera inaccesible para el Estado intervencionista. De
este modo, pasa a ser considerada una de las necesidades humanas fundamentales, razn suficiente para constituirse en objeto de proteccin por
parte de los poderes pblicos, hasta el lmite de integrarse en las agendas
en calidad de uno de los principales problemas que acucian a la sociedad
contempornea y, en concreto, a determinados grupos dignos de especial
atencin.
Paradjicamente, an considerndolo una cuestin prioritaria, son escasas las referencias que al mismo se hacen en las normas fundamentales estructuradoras de los sistemas polticos. Algunas excepciones pueden
encontrarse en la Constitucin portuguesa de 1976 (artculo 65) o en la
Constitucin espaola, que por medio del artculo 47, acoge el derecho a
la vivienda y lo integra entre los principios rectores de la poltica social y
econmica, con el siguiente tenor literal:
Todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y establecern las normas pertinentes para hacer
efectivo este derecho, regulando la utilizacin del suelo de acuerdo
con el inters general para impedir la especulacin.
La comunidad participar en las plusvalas que genere la accin
urbanstica de los entes pblicos.
61
Centrndonos exclusivamente en el primer prrafo se deduce que la formulacin constitucional del derecho social que nos ocupa, no se cie a su
reconocimiento, proteccin y garanta sin ms apreciaciones; al contrario,
la configuracin de la que le dota el artculo 47 puede desgranarse en varios aspectos que conforman la naturaleza de este principio rector en particular y de todos en general.
En primer lugar, se habla del derecho a una vivienda digna y adecuada. No
se reconoce el derecho a una vivienda, entendida exclusivamente como un
bien inmueble, fruto de los ideales liberales acerca del derecho a la propiedad privada; por contra, se concibe como un espacio en el que deben
concurrir una serie de elementos, tales como, instalaciones de saneamiento, acceso a agua potable, condiciones higinicas y de salubridad, urbanizacin, seguridad, iluminacin y ventilacin
Adems, el concepto de vivienda digna y adecuada puede predicarse tanto
de la vivienda en propiedad como de la vivienda en alquiler y es, por ello,
por lo que se utiliza deliberadamente el trmino derecho a disfrutar y
no derecho a poseer o derecho a ser propietario de. En este sentido,
las medidas y la normativa pertinente que adopten los poderes pblicos
en orden a conseguir la efectividad de este derecho deben ir encaminadas
tambin a promover el acceso de los ciudadanos a una vivienda en alquiler.
En lo que se refiere a la nocin de poderes pblicos en el mbito especfico
de los principios rectores, la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982,
de 4 de noviembre, se encarga de despejar todas las dudas acerca de los
agentes pblicos que puedan estar involucrados en su proteccin y promocin. Aparte de la Administracin del Estado, para el Tribunal Constitucional es evidente que entre esos poderes pblicos se encuentran las
Comunidades Autnomas y que la legislacin positiva citada (en el artculo 53.3) comprende tanto la legislacin estatal como la emanada de los
rganos legislativos de aqullas.
La mayora de los principios rectores del Captulo III quedan plasmados en
el texto por medio de frmulas lingsticas impersonales del estilo de los
poderes pblicos promovern, los poderes pblicos fomentarn o se
reconoce el derecho a. Esto puede observarse con respecto a la proteccin
social, econmica y jurdica de la familia (artculo 39 CE) y el derecho a la
proteccin de la salud (artculo 43 CE), entre otros.
En otras ocasiones, se determina el sujeto activo mediante trminos como
todos tienen derecho a o los ciudadanos tienen derecho a, caso del
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de
la persona (artculo 45 CE) o el rgimen pblico de la seguridad social (artculo 41 CE).
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Como algo excepcional dentro del Captulo III, el artculo 47 vincula el goce
del derecho a disfrutar de una vivienda a la posesin de la nacionalidad espaola, negndole el carcter universal que impera en el resto de derechos
sociales y que, por ende, le viene otorgado por la Declaracin Universal
de Derechos Humanos de 1948 y por el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, ambos ratificados por Espaa.
Deficiencia que se subsana, al menos parcialmente, en la Ley Orgnica
4/2002, de 11 enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
Espaa y su integracin social que establece que los extranjeros residentes en Espaa pueden acceder al sistema pblico de ayudas en materia
de viviendas en las mismas condiciones que los nacionales, por lo que la
garanta del precepto que estudiamos hay que entenderla extendida a los
extranjeros residentes.
Por otra parte, es de constatar el hecho de que los textos constitucionales
contemporneos muestran una seria resistencia al reconocimiento de una
serie de derechos como derechos subjetivos exigibles frente a los distintos
poderes pblicos y accionables ante el poder judicial. En esa tendencia se
enmarca nuestra Constitucin Espaola al elegir la ubicacin del derecho
a una vivienda dentro del Captulo III. Por esa razn, no puede definirse
como un derecho social en sentido estricto, ya que no confiere a los titulares del mismo una accin subjetiva que pueda ejercitarse ante el orden
jurisdiccional o ante cualquier Administracin Pblica, con independencia
de su mbito territorial o funcional, proteccin que queda circunscrita al
mbito de los derechos fundamentales. De modo que, tal y como establece
el artculo 53.3 CE, slo pueden ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria
de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.
Como consecuencia de lo anterior, y dada su ubicacin, se configura como
un principio rector de la poltica social y econmica, que ha de informar la
actuacin de todos los poderes pblicos, la legislacin positiva y la prctica judicial, tal y como reconoce el ya citado artculo 53.3 CE y la STC
152/1988, de 20 de julio (F.j. 2).
La obligacin que con esto impone el precepto indicado se constituye en
nica garanta procesal y sustantiva a todas luces insuficiente para alcanzar la efectividad de los derechos sociales.
En el segundo eslabn del bloque de constitucionalidad tiene lugar, tambin, como algo novedoso, la inclusin de un conjunto de derechos sociales
de la misma naturaleza que los mandatos constitucionales contenidos en el
Captulo III del Ttulo I en los recientemente aprobados nuevos Estatutos
de Autonoma, que aparecen entrelazados con disposiciones programticas
de titularidad pblica y con el enunciado mucho ms escueto de algunos
deberes.
63
Estados, llamados de Bienestar: propugnar la calidad de vida de los ciudadanos, y en ltima instancia, su felicidad. Ms concretamente, la Constitucin espaola propugna una serie de valores superiores de su ordenamiento, los cuales son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico,
que comprometen a la Comunidad Autnoma como poder pblico, mxime
cuando la Constitucin le ha encomendado el encargo de promover (en el
mbito de sus competencias) las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2
CE), valores estos que necesariamente alumbran el catlogo estatutario
de derechos y deberes. Por lo tanto, en primer lugar, la regulacin de este
catlogo es materia reservada al Estatuto, en la medida que expresa el entramado de relaciones jurdicas y de poder entre la Comunidad Autnoma
y sus propios ciudadanos, derivado ste de las competencias asumidas por
aqulla. Y, en segundo lugar, porque la institucin en el Estatuto de este
marco fundamental de relaciones jurdicas entre los ciudadanos y los poderes pblicos vincula de forma directa a stos ltimos en el momento de
ejercer sus facultades normativas y de actuacin.
Desde una perspectiva jurdica, la ubicacin del catlogo de derechos sociales en las disposiciones que conforman el bloque de constitucionalidad
proporciona un soporte de legitimidad constitucional innegable para la capacidad de intervencin de los poderes pblicos; sin embargo, no solventa
el problema de la escasa o nula eficacia jurdica de la que gozan para hacerlos exigibles ante los mismos.
Actualmente, las diversas iniciativas reformadoras muestran una similitud
en cuanto a la configuracin del bloque de derechos sociales que ser objeto de las polticas activas de los gobiernos autonmicos; as, podemos
encontrar: la proteccin de la familia, los derechos de las parejas estables
legalizadas, la proteccin social contra la violencia, especialmente, la violencia de gnero, la prevencin y proteccin de la salud, el acceso a las
prestaciones de un sistema pblico de servicios sociales, la proteccin y
atencin integral de los menores, de las personas mayores y de las personas con discapacidad, la igualdad de gnero, la proteccin del medio
ambiente, la calidad de los servicios de la Administracin de Justicia, los
derechos de participacin de los ciudadanos en la vida poltica, econmica,
cultural y social, los derechos y la atencin social de los inmigrantes, etc.
7.2.2. EL RECONOCIMIENTO ESTATUTARIO DEL DERECHO A LA VIVIENDA
Pero adems, dentro de esta amplia gama tiene cabida la vivienda, no
slo (como ocurra antes del proceso de reforma estatutaria) como materia competencial sobre la que se proyecta una atribucin exclusiva de las
Comunidades Autnomas, condicionada por el Estado, sino tambin, como
derecho social que informa las polticas pblicas, en una maniobra que responde al nimo de reforzar las garantas del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada recogido en el artculo 47 de la Constitucin Espaola.
65
La siguiente tabla muestra la regulacin de la vivienda, ya sea como derecho o como principio rector, se ha realizado en los Estatutos reformados
recientemente:
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67
68
69
70
72
73
74
- Deber ser accesible, especialmente en los supuestos de viviendas destinadas a titulares con necesidades especiales.
- La vivienda tiene que cumplir con unos mnimos de calidad fijados
reglamentariamente.
- Y por ltimo, deber incorporar parmetros de sostenibilidad y
eficiencia.
7.3.5. ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN AUTONMICA Y LOCAL
El texto legislativo que nos ocupa contiene un Titulo segundo dedicado a
los Instrumentos de las Administraciones Pblicas Andaluzas compuesto
por nueve artculos, siendo as el Ttulo ms extenso de los que compone
la Ley. La Administracin Pblica Andaluza deber ejercer una serie de actuaciones con el objetivo de hacer efectivo el ejercicio del derecho a una
vivienda digna y adecuada. El contenido de estas actuaciones se realizar
mediante el ejercicio de sus competencias y la cooperacin y coordinacin
con los entes locales, con pleno respeto a los principios de subsidiariedad y
autonoma local, tal y como establece el artculo octavo de esta Ley.
Como ya hemos tratado en trabajos anteriores, la Comunidad Autnoma
posee competencia en materia de vivienda y suelo conforme a lo establecido en el artculo 148.1.3 de la Constitucin y el artculo 56 del Estatuto de
Autonoma de Andaluca. Sin embargo, especial relieve merecen las competencias que la Administracin Local tiene tambin en este sentido y que
no son recogidas expresamente en nuestra Carta Magna. De esta forma,
no nos equivocamos al afirmar que el Ttulo segundo de esta Ley de Vivienda Andaluza supone un avance en el reconocimiento de la planificacin
autonmica y local, especificando claramente cules son las competencias
que en este mbito corresponden a cada una de las Administraciones.
En lneas generales podemos decir que en el Plan Autonmico de Vivienda
y Suelo se deben establecer las distintas modalidades y rgimen jurdico
de vivienda protegida en funcin de los ingresos y necesidades de las unidades familiares, as como las ayudas para garantizar que las cantidades
mensuales a desembolsar no supongan ms de la tercera parte de los ingresos de la unidad familiar en el supuesto de vivienda en propiedad o la
cuarta parte de los mismos en el caso de acceso en rgimen de alquiler. Por
otro lado, los Planes Municipales de Vivienda y Suelo debern ajustarse a
las modalidades de vivienda protegida establecidas en el plan autonmico,
siendo los Ayuntamientos los encargados de fijar el procedimiento para la
seleccin y adjudicacin de las distintas modalidades de vivienda protegida a favor de las personas solicitantes que renan los requisitos exigidos,
conforme a los criterios de igualdad, publicidad y concurrencia.
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ALOJAMIENTOS
PROTEGIDOS
Viviendas en
alquiler (Captulo
IV, Ttulo I del PCVS)
ALOJAMIENTOS
PROTEGIDOS
PARA
UNIVERSITARIOS
Viviendas para
PBLICA
Viviendas para
personas con
riesgo de
25 aos.
exclusin social
(Captulo VI, Ttulo I
del PCVS)
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ACTIVIDADES
1.- El Estatuto de Autonoma de Andaluca en su art. 56 establece
que la Comunidad Autnoma tiene en materia de vivienda y urbanismo:
a.- Competencia exclusiva.
b.- Competencia compartida.
c.- Competencia de ejecucin.
2.- La planificacin territorial en Andaluca se realizar a travs de:
a.- El plan de ordenacin del suelo de Andaluca.
b.- El plan de ordenacin del territorio de Andaluca.
c.- El plan de ordenacin del territorio de Andaluca y los planes de
ordenacin del territorio de mbito subregional.
3.- El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca:
a.- Establece los elementos bsicos para la organizacin y estructura del territorio en un mbito regional o municipal determinado.
b.- Establece los elementos bsicos para la organizacin y estructura del territorio de la Comunidad Autnoma, siendo el marco de
referencia para los dems planes regulador por la ley de ordenacin
del territorio.
c.- Establece la especificacin de los objetivos territoriales de acuerdo con las necesidades sectoriales y criterios establecidos para la
ordenacin del territorio.
4.- Los planes de Ordenacin de mbito subregional son aprobados:
a.- Por Decreto del Consejo de Gobierno, dando cuenta al Parlamento.
b.- Por el Parlamento de Andaluca.
c.- Por el Consejero competente en materia de urbanismo.
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28.- Segn el Decreto 60/2010 de 16 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanstica de Andaluca las parcelaciones urbansticas en terrenos que tienen el rgimen del suelo
no urbanizable es:
a.- Una infraccin grave.
b.- Una infraccin leve.
c.- Una infraccin muy grave.
29.- La ley 1/2010 de derecho a la vivienda en Andaluca establece
que los titulares del derecho a una vivienda digna tiene que reunir
los siguientes requisitos. Seale la incorrecta:
a.- Debe tratarse de una persona fsica.
b.- No debe poseer vecindad administrativa en cualquier municipio
andaluz.
c.- No puede ser titular de pleno dominio de otra vivienda.
30.- Cul es el actual Plan concertado de Vivienda y Suelo andaluz?
a.- Plan Concertado de Vivienda y Suelo Andaluz 2008-2012.
b.- Plan Concertado de Vivienda y Suelo Andaluz 2008-2010.
c.- Plan Concertado de Vivienda y Suelo Andaluz 2007-2010.
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RESPUESTAS
1. a
21. b
2. c
22. a
3. b
23. c
4. a
24. a
5. c
25. c
6. b
26. b
7. a
27. a
8. c
28. c
9. c
29. b
10. b
30. a
11. a
12. b
13. c
14. a
15. c
16. a
17. c
18. b
19. c
20. b
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PREGUNTAS CORTAS:
1) Describa el procedimiento de elaboracin y aprobacin del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca.
2) Qu son los planes de ordenacin del territorio de mbito subregional? Indique la documentacin necesaria y su vigencia.
3) Realice la clasificacin de los instrumentos de planeamiento distinguiendo los de planeamiento general y los planes de desarrollo.
4) Explique brevemente qu es el sistema de actuacin por compensacin.
5) Enumere los tipos de suelo no urbanizable segn establece la ley
7/2002 de 17 de diciembre de Ordenacin del Territorio de Andaluca.
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