O PROGRAMA BOLSA FAMLIA; A INTERSETORIALIDADE ENTRE A

POLITICA DE ASSISTNCIA SOCIAL, E AS POLTICAS DE SADE E DE

EDUCAO1.

Viviane Brovedan Castanha2

Professora Orientadora: Darlene de Morais Silveira 3

RESUMO

A Poltica de Assistncia Social Brasileira orienta-se pela perspectiva de aes de combate

pobreza. O Programa Bolsa Famlia foi implantado pelo Governo Federal brasileiro em
outubro de 2003 com a perspectiva de combater a pobreza e a fome no pas e promover
inovaes no padro histrico de interveno pblica na rea social e um dos objetivos do
mesmo , a promoo de aes intersetoriais do Poder Pblico. No entanto devido
complexidade das questes sociais torna-se necessrio integrar os diversos atores sociais e
organizaes na gesto das polticas sociais, privilegiando a ao intersetorial. A
intersetorialidade constitui uma possibilidade de encaminhar a resoluo dos problemas da
populao, situada em determinado territrio, de maneira integrada.

Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia; Intersetorialidade; Polticas Pblicas.

1 INTRODUO

Os programas de transferncia de renda, assim como todas as polticas de Estado

voltadas para a rea social, so uma conquista da sociedade. No caso do Programa Bolsa
1

Artigo apresentado ao Curso de Especializao em Gesto Social de Polticas Pblicas da Universidade do Sul
de Santa Catarina (UNISUL), como requisito parcial para obteno do ttulo de especialista
2

Aluna do Curso de Especializao em Gesto Social de Polticas Pblicas da Unisul. E-mail:

vivianecastanha@hotmail.com
3
Professora orientadora, doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo- PUC/SP,
Mestre em Servio Social PUC/SP; Professora de Servio Social do curso de Servio Social da Universidade de
do Sul de Santa Catarina UNISUL Florianpolis SC, 2009; Coordenadora do curso de especializao em polticas
Sociais e Demandas Familiares. E-mail: Darlenems1@hotmail.com

Famlia, uma conquista que ganhou reconhecimento internacional por sua gesto e pelo papel
que cumpre dentro de uma rede de proteo e promoo social.
A perspectiva de polticas integradas fundamental para que possamos
compreender uma de suas mais importantes dimenses. Na rede, cada programa, dentro de
suas especificidades, cumpre funes que se complementam, orientadas pela mesma meta de
combater a injustia social.
A ao intersetorial se efetiva nas aes coletivas. No entanto, a construo da
intersetorialidade envolve a articulao de distintos setores sociais possibilitando a descoberta
de novas formas para a ao.
As condicionalidades, estabelecidas pelo Poder Pblico, so mecanismos para
elevar o grau de efetivao dos direitos sociais atravs da induo da oferta e da demanda por
servios de sade, educao e assistncia social na esfera municipal.
Neste sentido, o adequado cumprimento das condicionalidades constitui a
operacionalizao de um dos propsitos do programa bolsa famlia, que fazer com que as
famlias beneficiarias acessem os benefcios sociais a que tem direito, desenvolvendo prticas
de apoio mtuo no espao domestico e se vinculam a redes sociais existentes.
fundamental que as polticas pblicas sejam apropriadas de modo
interdependente, com interfaces orgnicas e comprometidas com os propsitos de
transformao social. por meio da intersetorialidade que possvel abordar de forma mais
ampla as problemticas sociais em seu carter complexo e multidimensional.
A conexo territorialidade; rede; intersetorialidade, voltada incluso social,
redimensiona as intervenes especficas, ampliando o padro de qualidade e a efetividade
das aes desenvolvidas.

2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA, INTERSETORIALIDADE DA ASSISTNCIA

SOCIAL COM A POLITICA DE SADE E EDUCAO.

2.1 Poltica de Assistncia Social

A Poltica da Assistncia Social se insere no trip da Seguridade Social. A

Constituio Federativa do Brasil de 1988 coloca em seu Art. 194 que A Seguridade Social
compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social.
O marco legal de regulao desta poltica ocorreu a partir do texto da Constituio
Federativa do Brasil de 1988, a LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social regulamentada
em 1993, a Poltica Nacional da Assistncia Social de 1998 e 2004, e, a Norma Operacional
Bsica de 1999 e 2005.
Sendo uma poltica de caracter no contributiva, no pode submeter-se lgica do
mercado, a qual passa de carter emergencial, a direito permanente. Com o objetivo de
garantir os mnimos sociais de proteo social a quem dela necessite, a poltica relaciona
riqueza e pobreza.
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica
de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais,
realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa
pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades
bsicas. (LOAS, 1993, art. 1).

Rompeu-se com o passado histrico da Assistncia Social caracterizada como uma

poltica assistencialista, a LOAS traz uma nova forma de discuti-la, substituindo a viso
centrada na caridade e no favor, pois tradicionalmente vista como uma ao de cunho
paternalista e clientelista do poder pblico, que colocava o usurio numa condio de
"assistido", cliente, e no como cidado portador de direitos.
A Poltica Nacional da Assistncia Social (2004), na perspectiva de implementar o
SUAS Sistema nico de Assistncia Social; redesenha sua poltica, cumpre a deliberao da
IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e materializa as diretrizes da LOAS. Tendo
como foco a questo da anlise situacional e a matricialidade scio-familiar, territorialidade,
controle social, mudana de sua concepo, e outras.
A Poltica de Assistncia Social passa a ser reconhecida como direito do cidado e
responsabilidade do Estado. Segundo Iamamoto e Carvalho (1987, p. 59), Trabalhar a
Assistncia Social como cidadania, entendida dentro do discurso liberal, significa assumir a

idia do Estado como espao de soluo. A Poltica Nacional coloca que o SUAS um
requisito essencial da LOAS para dar efetividade Assistncia Social como poltica pblica.
E a descentralizao permite que o mesmo se desenvolva de forma inovadora e criativa, na
sua implementao gesto, monitoramento, avaliao e informao.
Reconhecendo que para alm das demandas setoriais e segmentadas, precisa-se
considerar as desigualdades scio-territoriais, constituindo uma rede de servios com mais
eficcia, eficincia e efetividade na atuao. Dentre as responsabilidades diretas da
Assistncia Social tem por objetivos:
I- proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice;
II- o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III- a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV- a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e
a promoode sua integrao vida comunitria.
V- garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal s pessoas
portadoras de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua
famlia.
Pargrafo nico- A assistncia social realiza-se de forma integrada s
polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia
dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender
contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais. (LOAS,
1993, art. 2).

A compreenso de que a famlia precisa de proteo social e a Assistncia Social

precisa conhecer os riscos e as vulnerabilidades sociais, devendo garantir segurana.
Mudando da lgica do necessitado para necessidades, uma vez que a populao tem
necessidades, mas tambm possibilidades. Assim, a Poltica de Assistncia Social deve
cumprir um duplo efeito: suprir um recebimento e desenvolver capacidades para alcance de
maior autonomia.
Tem sua matriz nos direitos e no na pobreza. A Poltica Nacional tem
operacionalizao e financiamento com base no territrio, e considera os portes dos
municpios: pequeno porte I, pequeno porte II, mdio porte, grande porte e metrpole, alm
da dinmica demogrfica e socioeconmica.

A NOB (2005) Norma Operacional Bsica, coloca que a proteo social dividese em bsica e especial. A primeira tem como objetivo a preveno de situao de risco e o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios; destinada queles em situaes de
vulnerabilidade social (pobreza, privao, fragilizao de vnculos afetivos); aplicada atravs
de servios, programas e projetos de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de
indivduos, benefcio de prestao continuada e benefcios eventuais, devendo ser executada
pelo CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social.
A Poltica de Assistncia Social tem sua centralidade na famlia, Atravs da
matricialidade scio-familiar que est definida na Constituio Federativa do Brasil de 1988.
Fortalece os vnculos internos e externos de solidariedade por meio de um conjunto de
servios locais que visam convivncia, socializao e acolhimento em famlias que no
tiveram seus vnculos familiares e comunitrios rompidos.
O SUAS, cujo modelo de gesto descentralizado e participativo, constitui-se na
regulao e organizao em todo o territrio nacional das aes socioassistenciais.
Os servios, programas, projetos e benefcios tm como foco prioritrio a ateno s
famlias, seus membros e indivduos e o territrio como base de organizao, que
passam a ser definidos pelas funes que desempenham, pelo nmero de pessoas
que deles necessitam e pela sua complexidade. Pressupe, ainda, gesto
compartilhada, co-financiamento da poltica pelas trs esferas de governo e
definio clara das competncias tcnico-polticas da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, com a participao e mobilizao da sociedade civil e estes
tm o papel efetivo na sua implantao e implementao. (PNAS, 2004, p. 32-33).

A centralidade da famlia na PNAS mostrou-se importante no aspecto em que

defende, alm da transferncia de responsabilidades famlia por parte do Estado, a
necessidade de se garantir condies e recursos que possibilitem a sua sobrevivncia e a
sustentabilidade das funes a ela atribudas.4
A matricialidade sociofamiliar tem o papel de destaque no contexto da
PNAS/2004. A centralidade na famlia pressupe a superao da focalizao no mbito da
assistncia social e parte do principio:
[...] de que para a famlia prevenir, proteger, promover e incluir seus membros
necessrio, em primeiro lugar, garantir condies de sustentabilidade para tal. Nesse
sentido, a formulao da poltica de Assistncia Social pautada nas necessidades
das famlias, seus membros e dos indivduos. (PNAS 2004, p. 35).

importante lembrar que esta sobrevivncia e sustentabilidade so funcionais para a PNAS: ...para a famlia
prevenir, proteger, promover e incluir seus membros necessrio, em primeiro lugar, garantir condies de
sustentabilidade para tal.

Nessa tica a poltica pblica de assistncia social deve realizar-se de forma

integrada as outras polticas setoriais particularmente com as de Educao, Sade, Cultura,
Emprego, Esporte, Habitao, para que as aes no sejam fragmentadas e se mantenha o
acesso e a qualidade dos servios para todas as famlias e indivduos (PNAS 2004, p. 36).
Nos municpios, a implementao do CRAS ( Centro de Referncia da Assistncia
Social) , como espao territorializado de proteo social bsica, agiliza a organizao e
coordenao da rede local de servios scio assistenciais. Responsvel pelo desenvolvimento
da ateno Integral s famlias, principalmente na direo do fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios; o CRAS deve ser responsvel pela articulao da rede de proteo
social local no que se refere ao acesso aos servios enquanto direitos de cidadania, mantendo
ativos os mecanismos de vigilncia da excluso social por meio da produo, sistematizao e
divulgao de indicadores sociais da rea de sua abrangncia.
J a proteo social especial tem por objetivo prover atenes scioassistenciais s
famlias e aos indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por
ocorrncia de abandono, abuso sexual, maus tratos fsicos e/ou psquicos, uso de substncias
psicoativas, cumprimento de medidas scio educativas, situao de rua e trabalho infantil,
tendo como referncia o CREAS Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social.
Afinal, a gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social tem como princpios a
descentralizao e participao; regularizar e organizar em todo territrio nacional as aes
socioassistenciais, com foco prioritrio para ateno s famlias e aos indivduos em todo
territrio com base na organizao, pressupondo uma gesto compartilhada, co-financiamento
das trs esferas de governo: Federal, Estadual e Municipal; definio de competncias,
participao e mobilizao da sociedade. O artigo 5 da LOAS (1993) sobre as diretrizes
dispe:
I Descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, e comando nico das aes em cada
esfera de governo;
II Participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis;
III Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica
de assistncia social em cada esfera de governo.

A descentralizao constituiu-se em avanos democrticos e possibilitou o

controle social dos recursos pblicos, sendo criada em cada esfera de governo uma instncia
deliberativa, os conselhos, que nesta poltica distribuem-se em Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), Conselho Estadual de Assistncia Social (CONSEAS) e o
Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS), os quais se unem as entidades e
organizaes. Contudo, a poltica de Assistncia Social precisa estar articulada as demais
polticas sociais para sua melhor efetividade e centralidade na famlia.

3 BREVE HISTRICO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em outubro de 2003 e foi

determinante para a ampliao, articulao e consolidao da rede de proteo social no pas.
Diferentemente da prtica de vrios outros pases da Amrica Latina e Caribe, a experincia
brasileira est ancorada numa norma legal federal, a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o
que lhe confere mais estabilidade e aponta para a perspectiva de continuidade em sua
implementao.
A implantao do Bolsa Famlia no ignorou a existncia prvia de outros
programas de transferncia de renda. A lei que criou o PBF determinou a unificao dos
programas de transferncia de renda (alguns com condicionalidades, outros no) ento
existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao. Ao mesmo
tempo em que tal deciso garantiu o direito das famlias que j vinham sendo atendidas e,
ainda, deu legitimidade idia de que tais programas no so iniciativa de um nico governo,
mas demandam compromisso continuado, o processo de integrao agregou complexidade
implantao do PBF.
A criao do Bolsa Famlia, no entanto, no pode ser entendida como uma mera
unificao dos programas anteriores.Em especial, houve mudana de concepo no que diz
respeito ao atendimento de toda a famlia, e no de seus membros isoladamente, superao
de divergncias de critrios de elegibilidade e de sobreposio de pblico-alvo, ampliao
de cobertura e de recursos financeiros alocados, dentre outros.

Famlia, na definio da lei que criou o Bolsa Famlia, entendida como a :unidade
nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuem laos de parentesco ou
afinidade, que forma um grupo domstico e viva sob o mesmo teto, mantendo-se pela
contribuio de seus membros (Brasil, 2004).
O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda com
condicionalidades voltado para famlias vulnerveis. Segundo Ministrio de Desenvolvimento
e Combate a Fome; a vulnerabilidade social refere-se tambm s situaes gerais de carncia
advindas do estado de pobreza ou da incapacidade de acessar bens e servios mnimos
garantia da reproduo da vida social e familiar. O programa define pobreza segundo a renda
familiar per capita mensal. Mesmo reconhecendo que pobreza um fenmeno
multidimensional, que no se restringe privao de renda.
Os benefcios do Bolsa Famlia so de trs tipos: Bsico, Varivel e Varivel
Vinculado ao Adolescente, pagos de acordo com a renda familiar per capita e a composio
familiar.
Outra caracterstica do Bolsa Famlia que merece destaque o atendimento do
ncleo familiar de forma integral, e no dos membros da famlia individualmente. Essa
definio supera a abordagem fragmentada e segmentada de cada um dos indivduos que
compe a famlia, a partir de critrios distintos (idade e sexo, por exemplo). Essa uma
diferena importante em relao s experincias brasileiras anteriores, como, por exemplo, o
Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao.
Mesmo tendo a famlia como alvo da sua ao, o PBF reconhece e refora a
importncia do papel das mulheres no interior da famlia. Ela a responsvel legal e
preferencial para o recebimento dos benefcios, situao que est presente em 95% das
famlias beneficirias.
Uma das grandes ferramentas do programa bolsa famlia para garantir que a
intersetoralidade acontea foi a criao das condicionalidades, pois faz com que a gesto do
Programa Bolsa Famlia trabalhem em conjunto para a complementariedade dos servios da
assistncia social, sade e educao. Para o tratamento adequado dos problemas derivados das
grandes desigualdades sociais e regionais e da pobreza existente no pas, necessrio unir
esforos das trs esferas de governo. Segundo o programa, essas condicionalidades visam
certificar o compromisso e a responsabilidade das famlias atendidas e representam o

exerccio de direitos para que as famlias possam alcanar sua autonomia e a incluso social
sustentvel.
De um lado, h as responsabilidades das famlias em relao ao cumprimento de
uma agenda de atendimento nas reas da sade e da educao, voltada melhora das
condies para que as crianas e jovens de famlias beneficirias desfrutem de maior bem
estar no futuro. Essa agenda, na rea de educao, a matrcula e a freqncia escolar mnima
de 85% das crianas e dos adolescentes entre seis e 15 anos e de 75% para jovens de 16 e 17
anos integrantes das famlias beneficirias. Na rea de sade, a agenda o acompanhamento
da vacinao e do crescimento e desenvolvimento das crianas at seis anos de idade e, ainda,
da gravidez, parto e puerprio das mulheres. Alm disto, tambm deve ser assegurado o
compromisso da famlia de que as crianas no sero expostas ao trabalho infantil.
competncia dos gestores acompanharem as condicionalidades e darem
condies para que este acompanhamento ocorra, com atribuies especificas para cada nvel
de gesto.

4 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: INTERSETORIALIDADE E AS POLITICAS

SOCIAIS

A intersetorialidade pode ser entendida como uma estratgia na qual permite a

comunicao, a interveno e o compartilhamento de saberes e interesses em comum que
interferem na definio das metas a serem alcanadas. Como estratgia poltica , construda
historicamente, se traduz num processo desafiante, que pode assumir diferentes dimenses
definidas por estruturas poltico administrativa, conjunturas scio econmicas e contextos
regionais, alm da interferncia dos autores envolvidos.
No entanto, a intersetorialidade constitui numa articulao em torno de um
objetivo comum, que deve influenciar no planejamento e na execuo e no controle da
prestao de servios coletivos numa determinada regio ou local.
Para Junqueira:
As complexidades dos problemas sociais exigem vrios olhares,
diversas maneiras de aborda-los, aglutinando saberes e praticas para o

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entendimento e a construo integrada de solues que garantam

populao uma vida com qualidade. (1998, p.32)

Tal proposta tambm significa mudanas nas prticas e nas culturas

institucionais da gesto dessas polticas, que podem gerar resistncias, ao contrariar interesses
pessoais e corporativos. A redistribuio do poder, a partir de uma nova lgica voltada para
atender as necessidades dos cidados, estabelece novos compromissos de mudana, que
podem ou no colaborar neste processo.
A questo social to complexa que exigem vrios olhares, diversas maneiras de
abord-los, aglutinando saberes e praticas para o entendimento e a construo integrada de
solues que garantam a populao uma vida de qualidade.
De acordo com CARVALHO e IAMAMOTO:
A questo social no seno as expresses do processo de
formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no
cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como
classe por parte do empresariado e do Estado. a manifestao, no
cotidiano da vida social, da contradio entre o proletariado e a
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de interveno mais
alm da caridade e represso. (CARVALHO e IAMAMOTO,1983,
p.77)

Atuar na intersetoralidade acarreta mudanas nas prticas das organizaes

gestoras de polticas pblicas. Tratar os cidados e seus problemas, de maneira integrada,
exige um planejamento articulado das aes e servios. Mas isso s no basta. Esse novo
fazer envolve mudanas de valores, de cultura, que so percebidas nas normas sociais e regras
que pautam o agir de grupos e organizaes sociais. Essa construo no passa apenas no
interior das organizaes, pelos relacionamentos dirios que estabelecem as pessoas entre si,
mas tambm pelo funcionamento de grupo ou grupos exteriores s organizaes e das
lideranas que emergem desse processo.
Portanto, a ao intersetorial no se esgota no mbito de uma organizao ou de
uma poltica social, mas de vrias organizaes pblicas, sejam privadas ou estatais,
apontando para a necessidade de procurar outras sadas, para lidar com as incertezas e a
complexidade dos problemas sociais. A questo social emergem da interao do sujeito com o
mundo, e sua percepo no nica, depende dos valores de cada ator social envolvido, e,
como tal, sua soluo tambm no ser nica, inclusive porque as certezas absolutas perderam
consistncia.

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No que se refere institucionalidade do Programa Bolsa Famlia, um aspecto a

ser destacado que o desenho do Programa depende da ao coordenada dos trs nveis de
governo e de diversos setores governamentais e no governamentais. Assim sendo, a
descentralizao e a intersetorialidade, junto ao controle social, so os principais ncleos
ordenadores do processo de implementao que se pretende levar a cabo.
A descentralizao tem sido um dos eixos do processo recente de reformas das
polticas sociais brasileiras, ainda que seu o ritmo e alcance deste processo tenham variado
conforme cada rea da poltica social. Diversos estudos (ARRETCHE, 2000; SOUZA;
CARVALHO, 1999) tm salientado que a descentralizao provocou um aumento da
autonomia das instncias subnacionais de governo, favoreceu a ampliao dos espaos de
participao e a emergncia de experincias inovadoras em relao aos programas sociais. A
descentralizao provocou um aumento da autonomia das instncias subnacionais de governo,
favoreceu a ampliao dos espaos de participao e a emergncia de experincias inovadoras
em relao aos programas sociais.
Ao mesmo tempo, reconhecem que as desigualdades existentes no Brasil se
refletem tambm em profundas diferenas nas condies financeiras, polticas e
administrativas de estados e municpios, afetando sua capacidade de resposta s necessidades
da populao e aos novos papis que lhes so atribudos.
Nesse sentido, talvez um dos maiores obstculos seja a persistncia de uma
lgica de relacionamento intergovernamental fortemente competitiva, em detrimento de
interaes cooperativas.
Recentemente, o Governo Federal, atravs do Ministrio de Desenvolvimento
Social lanou um ndice de qualidade da gesto descentralizada do Programa Bolsa Famlia.
O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto
descentralizada do Bolsa Famlia, alm de refletir os compromissos assumidos pelos estados e
municpios na sua adeso ao Programa e varia de 0 a 1 e composto pelas variveis relativas
s informaes sobre freqncia escolar, acompanhamento dos beneficirios nos postos de
sade, cadastramento correto e atualizao cadastral. Cada uma das quatro variveis
representa 25% do IGD. Este ndice pretende estabelecer um ranking das experincias de
implementao do PBF no nvel local, premiando aquelas bem-sucedidas e incentivando a
gesto de qualidade atravs do repasse de recursos financeiros extras para as prefeituras que
alcanarem desempenho acima de 0,4 do ndice.

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Ressalta-se que no esto previstos mecanismos slidos de induo capazes de

superar a tradio competitiva que marca a rea da assistncia social. Isso pode ser observado
na ausncia de normalizao especfica. Decerto, o curso do processo de descentralizao na
rea social apresenta ritmos diferenciados tanto no que se refere transferncia de
responsabilidades para os estados e municpios quanto s diversas polticas sociais setoriais.
O desafio da intersetorialidade vem sendo tratado de forma mais concreta,
ocupando lugar de destaque na agenda de debate da rea social do Governo Federal. Tendo
como base a experincia de descentralizao das polticas sociais, possvel supor que num
pas com estrutura federativa como o nosso, a ausncia de induo e coordenao da
implantao da intersetorialidade por parte dos nveis federal e estadual de governo podem ser
fatores que contribuam para o insucesso da proposta que se quer implementar. Embora o
Governo

Federal

tenha,

at

recentemente,

privilegiado

induo

do

processo

descentralizador, pode-se afirmar que a concepo presente no Programa Bolsa Famlia

representa certa preocupao em dar um passo adiante no enfrentamento da fragmentao da
interveno do Estado na rea social. Isso porque at hoje nenhum outro programa social foi
to dependente da articulao intersetorial e, portanto, das capacidades institucionais e de
dilogo poltico entre os entes da federao e entre os diferentes setores responsveis pelo
desenvolvimento das polticas sociais.
O desenvolvimento concreto da intersetorialidade ainda se encontra dependente
da iniciativa do nvel local, o que no suficiente para sustentar experincias exitosas nessa
rea. A tarefa de promover a intersetorialidade bastante audaciosa e passa necessariamente
pela construo criativa de um novo objeto de interveno comum aos diferentes setores do
Estado que lidam com a questo social. Assim, o ponto forte da proposta de intersetorialidade
a possibilidade de construir uma viso de complexidade dos problemas, tendo como
requisito a contribuio de diferentes acmulos setoriais, superando as propostas que se
traduzem na mera sobreposio de aes setoriais.
O programa Bolsa famlia vem propor a intersetoralidade pois destaca que a
partir da Constituio Federal de 1988, as trs esferas de governo tem a responsabilidade com
o combate pobreza e a desigualdade, pois o principio da Seguridade Social, reafirma, a
criao de uma rede de proteo Social, englobando um conjunto de aes, na qual seja capaz
de garantir direitos e reduzir a ocorrncia de riscos social. complementar ao principio de
integrao da Assistncia social, da previdncia social e da sade s demais polticas sociais e

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econmicas, cujas dinmicas determinam em grande parte o enfrentamento das

vulnerabilidades e dos riscos sociais.
importante lembrar que o direito de acesso sade e educao, no caso
brasileiro, so garantidos de forma universal pela Constituio Federal de 1988, com
responsabilizao do Poder Pblico pelo provimento dos mesmos. Assim, ao lado da
responsabilidade da famlia, e como segundo componente do acordo, preciso assegurar o
compromisso do poder pblico em prover servios nas reas de sade e educao que, embora
formalmente de carter universal, em vrias situaes no garantem o acesso dos mais
excludos. Nesse sentido, as condicionalidades podem ser entendidas como um reforo de
direitos de cidadania, um reforo do direito de acesso j previsto na Constituio Federal.
por esse motivo que o compromisso da famlia s pode ser exigido se houver oferta de
servios e garantia de acesso. Mais do que isto, uma forma de responsabilizar o poder
pblico pela busca ativa dos mais excludos, se porventura no for identificada busca
espontnea de servios. Nesta concepo, o direito renda refora os direitos educao e
sade.
O terceiro componente do acordo o monitoramento do seu cumprimento. O
acompanhamento das condicionalidades, mais do que um carter punitivo de suspenso de
benefcios para as famlias, est relacionado ao monitoramento do acesso das famlias aos
direitos sociais bsicos de educao e sade, bem como identificao das causas do seu
eventual descumprimento. Nesse caso, identificar os motivos de no cumprimento de
condicionalidades um importante instrumento para a identificao das famlias que se
encontram em maior grau de vulnerabilidade e risco social, sendo, portanto, um indicador
para a orientao das polticas sociais e para a priorizao do acompanhamento familiar mais
individualizado.
Essa concepo de condicionalidade, como reforo do direito de acesso das
famlias, s se viabiliza se o acompanhamento das mesmas for compartilhado pelas trs
esferas de governo, com uma abordagem intersetorial. Para tanto, preciso integrar aes e
equipes das reas de assistncia social, educao, sade e outras reas que, nos municpios e
estados, respondam por servios que propiciem a proteo social das famlias em situao de
maior vulnerabilidade.
A terceira dimenso do Programa; a articulao entre o PBF e outras polticas
pblicas voltadas para o desenvolvimento de capacidades; est associada ao entendimento da

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pobreza como fenmeno complexo e multidimensional. Ou seja, a pobreza no deve ser

entendida apenas como sinnimo de insuficincia de renda das famlias, nem seu combate
pode se restringir transferncia de recursos financeiros para as famlias mais pobres. A partir
de tal concepo, a plena efetivao dos objetivos do Bolsa-Famlia dependente da sua
integrao com aes e servios que permitam o desenvolvimento das capacidades das
famlias. A lei N 10.836 de janeiro de 2004, que criou o Bolsa Famlia denomina tais
polticas de aes complementares. Mas, afinal, o que so as aes complementares? Elas
se constituem numa estratgia de interveno articulada e integrada entre diferentes reas dos
governos federal, estaduais e municipais, e mesmo da sociedade, que permita o
desenvolvimento das capacidades das famlias ou a reduo de vulnerabilidades especficas.
a associao entre polticas de reduo da pobreza e polticas de promoo da cidadania.
Demandam, necessariamente, articulao intersetorial, coordenao e integrao entre
polticas que priorizem o atendimento das famlias do Programa Bolsa Famlia. O Programa
se constitui como elemento de integrao e de articulao de diferentes aes pblicas que
possam, ao chegar de forma integrada s famlias pobres, contribuir para o desenvolvimento
de suas capacidades e para a ampliao de suas possibilidades de escolha, com impacto na
incluso social dos indivduos e ncleos familiares.
Dentre as aes complementares mais significativas em curso, merecem
destaque aquelas das reas de gerao de trabalho e renda e qualificao profissional, de
aumento da escolaridade e ampliao do acesso ao conhecimento, de melhorias nas condies
habitacionais, dentre outras, que visam o desenvolvimento das famlias beneficirias do Bolsa
Famlia.

5 CONCLUSO

As Polticas de transferncia de renda vm se consolidando como uma importante

faceta do sistema de proteo social brasileiro.
O Programa Bolsa Famlia uma estratgia de transferncia condicionada de renda
do governo federal, cujo foco a reduo da pobreza, sendo um de seus objetivos bsicos
promover a intersetorialidade e a sinergia entre as aes sociais do poder pblico.
Entendemos, pois, a intersetorialidade como um objetivo estratgico para a implementao de
condies favorveis ao alcance de metas e impactos positivos do prprio Programa,

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considerando que o Programa Bolsa Famlia se estrutura nos trs nveis de governo e entre
diferentes polticas sociais. Dessa forma, a colaborao entre diferentes setores da poltica
pblica trabalhando em direo a metas comuns, pode ser complementada pela colaborao
interna entre os diversos nveis decisrios da estrutura institucional, ampliando a perspectiva
do desenvolvimento de aes integradas e sinrgicas. As definies de intersetorialidade
partem do pressuposto de que necessrio encontrar formas inovadoras de formular e
implementar as polticas sociais para atuar sobre os problemas sociais que se apresentam-se
cada vez mais.
A exigncia de contrapartidas talvez uma das novidades mais importantes no
Programa Bolsa Famlia e, ao mesmo tempo, uma polmica central do Programa. Muitos
questionam a legitimidade da exigncia de contrapartida, j que este benefcio um direito
social e deve ter carter incondicional. Por outro lado, no caso brasileiro, que apresenta muitas
fragilidades no processo de constituio da seguridade social, preciso, segundo os
idealizadores do Programa, criar mecanismos que estimulem a insero das famlias nos
servios de educao e sade, tendo em vista a perspectiva de ruptura com o ciclo reprodutivo
da pobreza.
Com efeito, no que tange s condicionalidades, pode-se dizer que, se por um lado
tais exigncias tm potencial para facilitar o acesso de camadas da populao que dificilmente
conseguiriam chegar aos servios, por outro, coloca a dvida sobre a capacidade de os
servios de educao e sade absorverem adequadamente o aumento de demanda resultante
da implementao do Programa. O mais grave que estamos diante de uma situao em que
se questionam as condies e a capacidade mesma dos municpios de ofertarem o que de mais
bsico est previsto no elenco de direitos sociais, isto , as aes bsicas de sade e educao.

6 REFERNCIAS

ARRETCHE, M. Estado federativo e polticas sociais. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo:

FAPESP, 2000.
BRASIL, MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME.
Regulamenta a Lei n.10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa
Famlia, e d outras providncias. Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004.

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Disponvel em:<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/Decreto_Bolsa_Familia.pdf> Acesso

em: 04 de Nov. de 2010.
BRASIL, MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME.
Portaria CM/MDS n551 de 09 de novembro de 2005. Regulamenta a gesto das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br>.
Acesso em 04 de novembro de 2010.
CARVALHO, Raul e IAMAMOTO, Marilda Vilela. Relaes Sociais e Servio
Social no Brasil: esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. So Paulo,
Cortez, 1983.
JUNQUEIRA, L.A.P. Descentralizao e intersetorialidade na construo de um novo
modelo de gesto. Revista Administrao Publica, 1998