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O conjunto de problemas exposto para nossa anlise nesta aula : faz parte do
projeto existencial de cada um, ou ainda, este projeto tem seu termo final na simples
garantia de acesso a alimentos, de sobrevivncia fsica, ou segurana alimentar? isto
que se deve entender por qualidade de vida e vida digna em uma sociedade
contempornea? Este o objetivo e a tarefa atribuda ao Estado, que deve ser
concretizada atravs do exerccio de atividade financeira, em uma sociedade
contempornea?
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Para que possamos nos situar nesta aula, conveniente ressaltar que o incio de
nosso programa depende de que, primeiro, seja enfrentada a seguinte questo: se
estamos tratando da atividade financeira do Estado, a que modelo de Estado fazemos
referncia? Em que modelo de Estado se insere o conjunto das aes, dos processos, da
escolhas, que veremos, esto associadas e decorrem diretamente da atividade financeira
desse modelo contemporneo de Estado?
Apenas a ttulo de exemplo, temos, nas sociedades contemporneas, a
emergncia da questo de riscos de diversas ordens, entre os quais ganha nfase, neste
momento, os ambientais, e mais especificamente, os riscos climticos.
Nessa ordem de problemas e de seu enfrentamento, como possvel
compreender os problemas ambientais para o fim de se obter proteo de direitos
fundamentais, assegurar benefcios existenciais, que o resultado ltimo, conforme
constataremos, das aes do Estado, e, portanto, da atividade financeira dele?
A compreenso de semelhante processo decorre, primeiro, de que se possa
compreender os problemas ambientais sob o plano organizatrio, e, depois, sob o plano
normativo.
A equao prope que a compreenso dos problemas ambientais supe sua
anlise a partir da seguinte relao: plano poltico-organizatrio (Estado) plano
normativo (juridicidade ambiental).
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riscos;
uma realidade de riscos visveis, invisveis, concretos ou abstratos, ou ainda,
acessveis ou inacessveis ao conhecimento cientfico disponvel. Os ltimos (riscos
inacessveis ao conhecimento cientfico) reproduzem com maior fidelidade duas
caractersticas essenciais dos novos riscos: a imprevisibilidade e a incontrolabilidade.
Esses riscos tambm propem ameaas resultantes da acumulao de fontes e causas de
poluio e de degradao, consubstanciando o que o professor Canotilho classifica como
problemas ambientais de segunda gerao (problemas de efeitos acumulados), que
mesmo que possam ser previstos, no podem ser controlados ou no so objeto de
controle eficiente pelas instituies.
Esse quadro encontra-se associado ao fenmeno de uma irresponsabilidade
organizada, (Beck) pelo qual, mesmo que possam ser previstas as fontes e as causas de
degradao e poluio, omisses voluntrias das instituies no sentido de toler-las ou
de no submet-las ao controle adequado, oportunizam a proliferao das ameaas, tal
como em relao quelas que sequer podem ser confirmadas pela cincia.
Um exemplo desse cenrio pode ser traado a partir da poluio acumulada no
continente asitico (riscos concretos e previsveis, mas incontrolveis), e a partir do quadro
de mudanas climticas globais (riscos abstratos que apenas recentemente puderam ter
uma relao de causalidade com comportamentos humanos demonstrada cientificamente,
e que no podem ser controladas adequadamente).
Esse mesmo cenrio prope, no plano de relaes econmicas globalizadas,
interao entre os processos de produo e efeitos desiguais na distribuio dos nus
ambientais.
Exemplo: financiamento de complexos industriais em pases em desenvolvimento
por naes europias ou pelos EUA concentram a circulao dos benefcios financeiros
nas naes de origem, e os nus ambientais s naes onde esto instalados os
complexos industriais. Esse cenrio descreve efeitos que tendem a se acumular com
outras fontes, e que, em alguma medida, so distribudos para outras naes que no
possuem nenhuma relao, seja com o financiador, seja com o espao que autorizou a
instalao das fbricas e atividades poluentes.
Concluso: uma sociedade de riscos e, mais recentemente, uma sociedade
mundial dos riscos, no uma sociedade democrtica, porque no oportuniza igual
acesso qualidade dos recursos naturais.
Que tipo de Estado pode garantir, ao mesmo tempo, segurana cvica (segurana
civil: proteo integridade fsica, patrimnio) e segurana coletiva (acesso a bens,
valores e servios suficientes para uma vida digna)?
Um Estado de Direito, em sua perspectiva liberal clssica, que protege bens,
pessoas [vida privada e direitos da personalidade] e que objetiva a segurana interna e
externa pode proporcionar essa segurana, nesse cenrio de transformaes?
Como podemos relacionar a sociedade de riscos como um contexto de problemas
relevante para o objeto de estudo de nosso programa de disciplina? Os riscos pessoais, os
efeitos de desastres naturais, catstrofes, a proteo social, a segurana pessoal,
ambiental, patrimonial, todas estas variveis propem custos e, portanto, despesas, que
remetem ao nosso objeto de anlise, o direito financeiro.
Percebam, a partir deste conjunto: a relao estabelecida entre as estruturas de
organizao estatal, suas tarefas e objetivos; e o contedo de nosso programa, que
envolve, [ressalte-se], fundamentalmente, o problema de como o Estado, pode atingir a
realizao dessas tarefas e objetivos. De que instrumentos dispe, que tipo de
problemas envolve a realizao dessas tarefas. Temos aqui, escolhas que sero
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realizadas.
Por que realizar algumas escolhas, e no outras? Por que outras escolhas so
proibidas? Por que algumas escolhas so impositivas?
Outros aspectos tambm so importantes e sero enfatizados. O principal deles
est na relao, que tambm influencia o estudo de nosso programa, entre escolhas
privadas e os custos das aes pblicas sobre a realizao de tarefas pelo Estado.
A minha escolha entre no utilizar, utilizar racionalmente um veculo automotor, ou
utilizar veculos com frequncia, alm de veculos que consumam combustveis fsseis e
que no exponham ndices de economia e consumo aceitveis, implica em incremento e
em contribuir com o aumento das emisses, elevao nos custos paras as aes de
descontaminao, custos da atividade produtiva para sua mitigao, alm de aes de
sade, suportadas pelo Estado, e, em ltima anlise, por todos os membros da
coletividade na forma de receitas derivadas, decorrentes do exerccio da atividade
tributria, pela qual os particulares so destinatrios de um dever de colaborao e de
solidariedade para com o poder pblico.
Notem que no temos aqui um ato voluntrio de beneficncia, seno de um dever
a que se encontram sujeitos os particulares e que tem seu fundamento em um princpio de
solidariedade, princpio este que constitui a representao dos modelos de Estado social e
ps-industriais. Estes deveres tm espao cada vez mais expressivo na experincia
constitucional ocidental, sendo possvel identific-los, na ordem brasileira, naqueles
deveres ambientais, familiares, e vinculados proteo social (trabalho, sade e
previdncia). Insere-se aqui, tambm, um dever de colaborao para o fim de justificar
moralmente a ao estatal em matria tributria. Este tema ser resgatado por ocasio da
anlise das receitas tributrias, objeto de aula especfica.
Um exemplo muito marcante deste cenrio pode ser associado ao quadro de
catstrofes e de desastres civis recentemente noticiados em todos os veculos da mdia
nacional. Deslizamentos de solo no Rio de Janeiro, enchentes em So Paulo e no Rio
Grande do Sul, e mortes decorrentes desses eventos. Decorre da correta destinao e da
ao oportuna dos governos [e isto exige a obteno e a aplicao de recursos financeiros
que tm geralmente a origem em patrimnio privado, sendo este o caso dos tributos em
geral], a garantia de que cada um de ns possa dormir com tranqilidade em nossas
residncias, livre da ameaa de deslizamentos, transitar com segurana em vias pblicas,
de doenas endmicas ou epidmicas [garantias de mera sobrevivncia fsica, vinculadas
s aes de segurana pblica, de um sistema pblico de sade, e de servios de
saneamento ambiental] ou de desenvolver plenamente nossos potenciais e nossa
personalidade, obtendo melhores nveis de vida, com o acesso a servios pblicos de
qualidade que proporcionem progressivo avano em nossa existncia fsica [este o caso
da educao, bem como da assistncia, e do trabalho].
Recuperando o que j foi antecipado em nossa apresentao, trs questes
devem ser examinadas e merecem a nossa reflexo para que possamos compreender o
complexo conjunto de relaes e consequncias da organizao da atividade financeira
do Estado, e de nosso programa.
Primeira questo: quem deve assegurar a proteo e a obteno de benefcios
existenciais nas sociedades contemporneas? Se estamos tratando do Estado,
uma segunda questo se impe: todas as demandas existenciais devem ser asseguradas
por um modelo de Estado, e estas demandas so permanentes e invariveis? So comuns
a todas as realidades? Terceira: se a resposta for negativa, a que se encontra obrigado o
Estado?
Fazendo o uso de alguns vinculados proteo do meio ambiente, que a minha
rea de investigao, temos que na Constituio brasileira, a tarefa de proteo do meio
ambiente no est atribuda com exclusividade ao Estado, seno a um modelo de coresponsabilizao, no qual a execuo da imposio compartilhada entre as funes
pblicas e a sociedade, que colaboram (funes pblicas entre si, e estas com os
particulares) em nome do objetivo comum de assegurar a qualidade dos recursos naturais.
Por que isto e qual a relevncia desta abordagem em Direito financeiro? Se o
Estado tambm tem tarefas, deve ser ressaltado que sua execuo implica a gerao de
despesas, de gastos pblicos, cuja fonte em grande medida, oriunda do patrimnio do
particular. Notem, portanto, que o gasto pblico sempre envolve uma atividade de
colaborao entre Estado e sociedade. O Estado o gestor do patrimnio que tem sua
fonte no exerccio das liberdades econmicas dos particulares.
Esta abordagem ter sua relevncia demonstrada porque permite, a um s tempo,
aproximar o seu contedo de experincias prticas e da realidade, e permite sua
comunicao e interao com outros domnios de crescente influncia no direito
contemporneo: as teorias de justificao dos direitos fundamentais e o direito ambiental.
o que nos remete situaes como desabamentos, o aumento da poluio
atmosfrica, a contaminao dos lenis freticos urbanos e dos solos, a elevao das
temperaturas mdias nos espaos urbanos, entre outras. Todas elas suscitam reflexo,
que, em ltima anlise, vincula-se construo de referncias sobre padres de vida
digna, sobre a capacidade ou no de assegurar o pleno desenvolvimento da
personalidade humana nesses espaos, e sobre a capacidade de assegurar proteo
autodeterminao da vontade.
Remete-se, portanto, noo de qualidade de vida, e de quanta qualidade de
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aspecto, notem, por exemplo, que grande parte das enchentes urbanas decorre do
acmulo de resduos, e estes resduos so produzidos por cada um de ns, sendo,
portanto, o resultado e a conseqncia de comportamentos que no so estatais, seno
privados, particulares. Ocorre que destes comportamentos, decorre maior ou menor
comprometimento da ao estatal no sentido de assegurar proteo civil perante os efeitos
das enchentes, e do mesmo modo, com as aes destinadas a despoluir os cursos
hdricos, manter a qualidade das guas, tratar os resduos produzidos pela sociedade e
reduzir os nveis de contaminao.
Por outro lado, o mesmo cenrio tambm pode ter origem na omisso estatal, ao
deixar de fiscalizar ou de assegurar a correta ordenao e o uso dos espaos e do solo
urbano, ao deixar de executar obras de saneamento ambiental, desocupao de reas de
risco, recuperao de reas de preservao permanente para o fim de evitar os riscos civis
em perodos de chuvas intensas.
Enchentes contribuem para a contaminao de lenis freticos utilizados para o
abastecimento e o consumo humano. A ausncia de investimentos no tratamento e no
saneamento ambiental resultar na provvel elevao das despesas pblicas com os
servios pblicos de sade, diante da possibilidade da elevao nos nmeros de
atendimentos relacionados a um conjunto de doenas infecto-contagiosas.
O mesmo cenrio tambm pode resultar da ausncia nos investimentos
relacionados ao controle da poluio atmosfrica ou nas aes para o fim da diminuio
de emisses no setor de transportes urbanos. A ausncia de aes pblicas de educao
ambiental ou mesmo de incentivos, investimentos em pesquisa sobre alternativas
tecnolgicas para combustveis fsseis pode resultar em cenrio semelhante: a elevao
nas despesas relacionadas ao sistema pblico de sade, decorrente do aumento no
nmero de casos de doenas respiratrias, ou cnceres, cuja prova cientfica que
relacione tais efeitos referida causa h muito tempo deixou de estar reservada ao mbito
das conjecturas, razo pela qual, mesmo sob uma lgica de custos-benefcios, seria
perfeitamente possvel justificar as aes pblicas.
Neste ponto, questo de grande relevncia ainda pode ser suscitada, mas que
no ser objeto de aprofundamento em nosso programa: o que justifica a ao pblica
para a proteo de direitos fundamentais? demandada a evidncia cientfica conclusiva,
prova conclusiva sobre uma relao de causalidade (vide os investimentos em aes
ambientais para a reduo de determinados riscos) e a demonstrao de que os custos da
ao sero equivalentes aos benefcios resultantes de tais investimentos? Ou diante de
determinados riscos, suficiente a exposio de evidncias, ainda que no conclusivas,
mesmo que os benefcios esperados no superem os custos das medidas que tero que
ser adotadas?
Em outras palavras: diante dos riscos representados pela exposio continuada
ao amianto, ou mesmo, diante dos riscos representados pelo aumento das emisses do
setor de transporte, o Estado poderia justificar, ou estaria autorizado a propor uma
determinada ao pblica, mesmo que no fosse possvel demonstrar cientificamente e de
forma conclusiva que o aumento do nmero de casos de doenas respiratrias e de
cnceres pudesse ter origem na poluio atmosfrica, ou que os casos de asbestose em
um determinado municpio, Estado ou localidade, decorrem da exposio continuada ao
amianto?
Sob a perspectiva exposta at o momento, possvel constatar que, quando
examinamos o contedo vinculado ao direito financeiro, no podemos nos restringir
exclusivamente anlise das leis oramentrias e dos instrumentos destinados a
organizar e destinar recursos pblicos.
A correta compreenso da disciplina e de seu contedo passa, primeiramente,
pela compreenso de que estamos lidando aqui, com um conjunto de relaes que no
envolvem apenas o Estado, conforme costumeiramente costuma ser exposto nas obras de
referncia.
Temos por objeto um conjunto de relaes que envolve necessariamente a
anlise da dinmica das relaes sociais, de um projeto democrtico exposto por uma
formao estatal definida por uma Constituio. Um Estado social e democrtico de direito,
que aponta que seus objetivos no podem ser atingidos seno com a cooperao entre a
sociedade e as funes pblicas.
No podemos compreender a disciplina, seus temas e seus instrumentos de
forma dissociada desta imagem e deste projeto de ordem social proposto pela Constituio
brasileira.
As escolhas privadas e os comportamentos sociais produzem conseqncias
cada vez mais relevantes no plano coletivo [os efeitos que atingiro todos os membros da
coletividade] e no plano estatal. Estas escolhas modificam a forma e a prpria definio de
como o Estado se comportar perante os problemas e contextos sociais, polticos e
econmicos, visando assegurar a realizao de suas tarefas.
Atravs de suas funes, o Estado pode estimular, incentivar ou desestimular
comportamentos, seja por aes de comando e controle (proibies e restries) ou sob
polticas pblicas que induzam escolhas voluntrias pelos particulares.
A partir do momento em que um comportamento deixa de ser uma mera escolha
individual e se torna influente sobre o caminho que toda a coletividade pretende propor
para a sua prpria existncia, teremos conseqncias relevantes para as escolhas que
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sero atingidas por uma deciso pblica co esse contedo) e os efeitos negativos
suportados por toda a coletividade que resida em seu entorno. H aqui um prognstico
negativo decorrente da falha na ao estatal. Por outro lado, se for atribuda a correta
destinao dos resduos, por meio de um aterro sanitrio, o problema de justia ambiental
(localizao da rea) ainda persiste, ainda que tenha sido mitigada a probabilidade de
ocorrncia das externalidades (efeitos negativos). Entretanto, se nenhuma medida for
adotada pelo Estado visando influenciar a transformao do comportamento dos
particulares, reduzindo sua capacidade diria de produo de resduos, ou se estes no
transformarem seus hbitos de consumo visando atingir voluntariamente tal finalidade, o
problema nunca poder ter uma soluo adequada. Este primeiro exemplo refora a
relao, que procuramos enfatizar nesta primeira aula, entre os comportamentos pblicos
e privados na transformao positiva ou negativa da qualidade de vida que se pretende
proporcionar para uma universalidade.
Outro exemplo: A aquisio de madeira, v.g, oriunda de desmatamento ilegal e a
aquisio de bens que empreguem em seu processo produtivo o uso de trabalho escravo
representam a diluio coletiva de externalidades, de custos sociais e ambientais que no
foram oportunamente considerados, seja pelo operador econmico, seja pelo prprio
Estado, que assim procedendo, contribui para o incremento do quadro de riscos, que
deveria reduzir e mitigar, pois lhe foi atribudo um dever de proteo dos direitos
fundamentais.
Portanto, escolhas que podem representar vantagens econmicas em um plano
imediato podem resultar, em escalas temporais variadas, desvantagens expressas em
cenrios de iniquidade ambiental, porque externalidades produzidas de forma privada e
toleradas pelo Estado que deveria assegurar a proteo dos direitos fundamentais, so
repartidas e compartilhadas entre todos os membros da coletividade. Tem-se, aqui, a
reproduo de uma visvel contradio: O Estado obtm vantagens econmicas s custas
de contribuir, de forma indireta, para a elevao dos riscos que deveriam ser evitados pelo
exerccio de suas funes.
Se dever estatal proceder de forma racional e proporcional perante o interesse
pblico que precisa ser atingido, objetivando assegurar o melhor nvel de desenvolvimento
de um conjunto expressivo de realidades vinculadas existncia humana, tambm dever
estatal assegurar a proteo dos direitos fundamentais sade e ao meio ambiente,
reduzindo os riscos e no contribuindo para a sua elevao. Se assim procede, contribui
de forma distinta daquela sugerida inicialmente, para a elevao dos gastos pblicos e
para o desequilbrio na realizao de padres de justia distributiva; contribui para o
incremento dos riscos existenciais e no para a sua mitigao e reduo.
4. Dignidade de vida, mnimo existencial e a proteo dos direitos fundamentais.
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5. Concluses parciais.
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relaes de solidariedade definidas pela Constituio para a garantia das tarefas pblicas.
Os custos de tais atividades se implicam em proveito individual, no podem ser suportados
por toda a coletividade.
Se uma usina hidreltrica no realiza um estudo prvio de impacto ambiental, que
o instrumento capaz de expor um diagnstico e um prognstico do conjunto dos efeitos
negativos provveis relacionados ao projeto, no for suportado pelo operador
econmico, a sociedade que responder pelos mesmos, suportando as externalidades
(perda de qualidade de vida) e os custos pblicos das medidas que tero de ser adotadas
pelo Estado para mitigar, obstar, recuperar e restaurar os danos produzidos (custos com o
sistema de sade pblica, com a despoluio de rios, solos, ar, recuperao de espaos
naturais, etc...).
A no imputao dos custos dessas externalidades queles que tenham
contribudo efetivamente para sua produo gera um estado de desequilbrio nas relaes
de justia, com graves consequncias para as relaes existenciais de toda a sociedade.
Da a necessidade de, sempre que examinarmos o contedo financeiro da atividade
estatal, vincularmos essa anlise e a situarmos nesse amplo contexto da organizao
contempornea do Estado constitucional de Direito, que fortalece as noes de
responsabilidade, solidariedade, de cooperao e, sobretudo, de equilbrio, que vedam a
reproduo de cenrios de injustia econmica na repartio dos encargos sociais.
Se correto admitir que a proteo de direitos fundamentais de forma isonmica
depende do envolvimento necessrio e da repartio de encargos entre o Estado e toda a
coletividade beneficiria de uma rede de proteo social, no o sustentar que a toda a
sociedade deva suportar, financeiramente, os efeitos de escolhas individuais. A sociedade
no pode e no deve suportar encargos que decorrem de escolhas e de excessos no
exerccio de liberdades econmicas e civis de poucos.
Os custos de aes pblicas, como a despoluio de um rio, decorrem
diretamente de escolhas que foram realizadas previamente por particulares e pelo prprio
poder pblico (escolhas inadequadas, excessos no exerccio de suas liberdades). O
resultado dessas escolhas equivocadas produz influncia sobre a atividade financeira do
Estado, que exigir a colaborao do particular, na repartio dos custos pela proteo de
direitos fundamentais, ou de custos para assegurar o exerccio de direitos fundamentais
que j foram violados. Obrigaes de fazer, nesse sentido, resultam em custos ao Estado,
custos que geralmente sero suportados pelo particular, na forma de exaes tributrias.
Por este instrumento, o Estado exige a cooperao e a colaborao financeira de toda a
coletividade para o fim de proteger direitos fundamentais. Obrigaes de no fazer, em
geral, resultam em imposies sem nus financeiros (v.g, a obrigao de no depositar
resduos ou eliminar dejetos sem tratamento, no solo ou nos cursos hdricos).
Mitigar ou, ainda, procurar a adaptao perante os efeitos das mudanas
climticas globais passa, hoje, por uma franca discusso sobre o comportamento do
Estado em relao s suas despesas. Como o Estado aplica os recursos pblicos que
esto sua disposio tambm constitui, neste momento, objeto de relevncia para a
organizao das aes e medidas para o enfrentamento de semelhante cenrio de riscos.
De acordo com as decises que o Estado realiza sobre como empregar os recursos sua
disposio, ter-se- melhores condies para mitigar os efeitos das mudanas climticas
globais. Portanto, as despesas pblicas e o comportamento financeiro do Estado tambm
interessa, primeiro, qualidade de vida, proteo do meio ambiente, reduo dos
riscos existenciais, neste caso, relacionados definio de polticas pblicas capazes de
assegurar a proteo da humanidade, perante os efeitos das alteraes climticas
extremas.
Problema para reflexo: Nem s de proibies e restries [aes de comando e
controle] depende a definio das escolhas pblicas sob o mbito financeiro. Polticas
pblicas de transparncia, que sujeitem as funes pblicas ao dever de proteger e
assegurar o acesso verdade, proporcionando informao suficiente e oportuna sobre os
riscos de processos, tcnicas, tecnologias, substncias, e sobre o estado do meio
ambiente, expondo a realidade dos fatos sobre alternativas sustentveis, advertindo sobre
as conseqncias de determinados modelos de consumo e de uso dos recursos naturais,
asseguram a oportunidade de que melhores escolhas possam ser realizadas. Destas
escolhas resultar uma repartio mais ou menos equilibrada dos encargos e dos deveres
de solidariedade coletiva para o fim de garantir que um mnimo de condies para a
existncia de todos possa ser atingido pela ao estatal. Melhores escolhas so realizadas
com informao suficiente, sendo razovel admitir que bastante mais provvel que
escolhas inadequadas, deficientes ou inoportunas [que tero consequncias sob o plano
da elevao ou diminuio dos encargos entre toda a coletividade, ou melhoria na
distribuio e destinao dos recursos disponveis] em um cenrio de ignorncia, no qual a
informao necessria no esteja disponvel ou no seja acessvel a todos os interessados
em condies de influenciar de modo relevante o processo de repartio dos encargos.
Concluindo: Um aspecto importante que deve ser considerado ao longo de
toda a disciplina a responsabilidade do gestor pblico no uso de recursos que tm
origem no patrimnio do particular, para o nico objetivo de atingir tarefas e atender a
necessidades no interesse da coletividade.
A proteo dos interesses dos particulares deriva da noo de accountability. Os
excessos da representao se traduzem em desperdcio, desvios de recursos, que, por
sua vez, se traduzem em omisses lesivas a direitos fundamentais, representando,
concretamente, degradao existencial ou diminuio da qualidade de vida. condio
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ACKERMANN, Bruce. A nova separao dos poderes. Trad. de: Isabelle Maria Campos
Vasconcelos, Eliana Valadares Santos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AGAMBEN, Giorgio. Homom sacer. O poder soberano e a vida nua. Trad. de: Henrique
Burigo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002.
CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los
gastos pblicos. Madrid: CEPC, 2001.
CHEVALIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Trad. de: Maral Justen Filho. Belo
Horizonte: Frum, 2009.
FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. Trad. de: Karina Jannini. So Paulo:
Martins Fontes, 2002.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve histria da justia distributiva. Trad. de: lvaro de
Vita. So Paulo: Martins Fontes, 2006.
GROSSI, Paolo. Mitologias jurdicas da modernidade. Trad. de: Arno Dal Ri Junior.
Florianpolis: Fundao Boiteux, 2004.
MAUS, Ingenborg. O direito e a poltica. Teoria da democracia. Trad. de: Enisete Antoniuk.
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MURPHY, Liam; NAGEL, Tomas. O mito da propriedade. Trad. de: Marcelo Brando
Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Coimbra,
1997.
TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. So Paulo: Mtodo, 2003.
THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Nudge. Improving decisions about health, wealth
and happiness. New Haven: Yale University Press, 2008.
[1] Se no se admitir que a qualidade dos recursos naturias tambm faz parte de um projeto de
sociabilidade e de vida sob o prprio ngulo dos direitos sociais, ou ainda, se no for admitido que a
qualidade dos recursos naturais condio para o exerccio de qualquer liberdade (civil, cultural, ou
econmica), como reconhece a Suprema Corte das Filipinas.
Incio
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Quanto custa proteger para assegurar um nvel que seja admitido como
essencial?
Contextualizando-os com o tema desta segunda aula, podemos enumerar as
seguintes: Qual e como pode ser visualizada a relevncia da atividade financeira
do Estado? Qual a utilidade do estudo do conjunto de conceitos e estruturas que
sero expostas ao longo do ano?
Pensem no dia-a-dia de cada um, no cotidiano. Nas liberdades, no acesso
servios pblicos e em atividades das mais corriqueiras como manter limpos os
espaos pblicos, tomar decises sobre o uso racional da gua, no desperdiando
a energia eltrica. Tudo isso somente tem condies de chegar ao nosso uso a partir
de iniciativas do Estado.
No h direitos fundamentais gratuitos, sem custos. Quando o Estado
prioriza a transformao de realidades existenciais dos mais pobres, e menos
favorecidos, transferindo-lhes renda e qualidade de vida, tributando menos ou
destinando de forma reforada, aes assistenciais e servios, deriva estas aes
de fontes de recursos, que tm que ter uma fonte.
Geralmente so impostos, pagos primeiro com fundamento em um princpio
de solidariedade, e contemporaneamente, a partir da necessidade de se concretizar
um padro mnimo, para todos, de qualidade de vida.
O mesmo ocorre quando vias pblicas precrias produzem acidentes que
no produzem apenas prejuzos privados aos usurios pela elevao das despesas
com frete de cargas, manuteno dos veculos ou reparao dos danos materiais. O
excesso destas despesas priva os particulares da possibilidade de realizar outras
escolhas sobre um projeto de desenvolvimento digno de sua vida, destinando seus
recursos para a satisfao de outras possibilidades de bem-estar e de felicidade. Por
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6. Indicaes bibliogrficas
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense.
2003.
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AULA 03
ATIVIDADES E PROVAS
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1. Sntese dos problemas relevantes: A aula anterior exps entre outros, dois
temas de grande relevncia:
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xito de diversas variveis. Note-se, v.g, em primeiro lugar, que a proteo social
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proporcionar os nveis suficientes nesse plano, e para todos, envolve um juzo sobre
as taxas de natalidade, um contexto econmico favorvel ao desenvolvimento e
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de
nveis
essencias
de
existncia
requer
permanente
melhoria
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aos
Municpios)
esto
excludas
dessa
possibilidade.
Se
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Pergunta-se: traar como meta de educao ambiental educar as pessoas para que
joguem lixo em lugares adequados suficiente para a formao de pessoas ou
cidados com conscincia ambiental?
No plano concreto, fixar como meta a elaborao de programas de educao
baseadas nessa orientao e instalao de cestas coletoras de lixo ou seletivas,
representa o melhor uso daquele recurso pblico para atingir o objetivo, educao
ambiental. Ou o de educar pessoas para que, de forma consciente, possam se
posicionar perante os particulares e os poderes pblicos, exigindo condies de vida
digna, que incluam a varivel ambiental?
A resposta pode surgir do seguinte exemplo: foram instaladas, com base em um
programa fictcio dessa natureza, vrias cestas coletoras de lixo. As pessoas foram
ensinadas a jogar lixo em tais cestas. O municpio, entretanto, no contrata ou no
estabelece em seu edital de licitao, a exigncia de que a licitante, para ser
vencedora, atenda exigncias de coleta e transporte seletivo. Resultado: o lixo
compactado e destinado a um aterro sanitrio, onde no poder ser separado e
reaproveitado.
Isso representa um gasto eficiente?
Alternativa: poltica pblica deve procurar atribuir ao recurso pblico, meios para que
atendam da melhor forma possvel a meta pblica traada como prioridade. No caso
em comento, ainda pode ser citada a possibilidade de se utilizar a coleta e transporte
seletivos, integrados a projetos de seleo e reciclagem de resduos, como formas
de economia de recursos pblicos no tratamento de resduos, que diminuem, e de
incluso social, reduzindo gastos com programas pblicos de assistncia social e
com a necessidade de destinao e tratamento daqueles resduos, que deixam de
ser despesas para representar a possibilidade de investimento em outras prioridades
pblicas.
Exemplos que descrevem o cenrio oposto:
a) Reparo de cobertura asfltica em perodos de chuva;
b) Aplicao do percentual de 35% de recursos municipais em aes de ensino, da
qual resulta o aumento nas taxas de analfabetismo no municpio;
c) Estados de calamidade pblica decorrentes do aumento dos focos de
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contaminao de dengue;
d) Estados de calamidade pblica decorrentes do aumento de chuvas nos grandes
centros urbanos;
e) A proposio de alternativas virias por tentativa e erro;
2. Entradas e receitas.
Temos aqui um primeiro problema para o conceito: se receita a entrada de dinheiro
no patrimnio pblico, o que entrada?
Entrada o ingresso de qualquer espcie de dinheiro, independente do ttulo e de
sua causa, no patrimnio pblico. Elas podem ser provisrias ou definitivas. Nem
toda entrada receita pblica.
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Por que isto? Pensemos em depsitos de garantias de contratos pblicos que devem
ser devolvidos ao contratado aps o trmino da contratao, ou de emprstimos
compulsrios (que vamos tratar depois), no qual o Poder Pblico se vale de captao
de dinheiro do particular (que no pode se recusar a oferec-lo, conforme artigo 165,
8 da CF/88) e deve devolv-lo posteriormente.
Nas duas situaes h ingresso, mas no permanente. O dinheiro arrecadado no
ingressa definitivamente, permanentemente, no patrimnio pblico. No pode dispor
e contar com tais recursos para atender as necessidades pblicas. Isto entrada.
Ingresso provisrio de recursos no patrimnio pblico.
De outro lado, temos as entradas que so definitivas. Estas sim, integram
permanentemente o patrimnio pblico. Estas resultam de um ato de imposio do
Estado perante o particular, relacionado ou no a uma prestao perante aquele,
podendo resultar de sanes ou de execuo de servio pblico. Aqui esto os
tributos, que so impostos, taxas, contribuies de melhoria (artigo 3, do CTN) e
multas.
Receitas pblicas so entradas, mas entradas definitivas, ou seja, somente aquelas
que pressupem o ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimnio pblico.
derivadas. O
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Em sntese:
Atividade financeira do Estado tem como objetivo a anlise de como se desenvolve
a atividade pblica prestacional destinada a assegurar a manuteno e o
desenvolvimento de mnimos existenciais, que se refletem, em grande medida, em
servios pblicos, mas no apenas e no necessariamente em servios pblicos.
Estruturas pblicas, prestaes materiais, tudo isto depende do exerccio da
atividade financeira do Estado. Atividade pblica. Esta consiste em que,
especificamente? Como estas prestaes so possveis?
Destaca-se aqui, o primeiro elemento da relao jurdica vinculada ao exerccio da
atividade financeira do Estado: o estudo e a anlise da receita pblica.
5. Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002.
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Tema: Receitas correntes e de capital. Receita pblica tributria e a definio das
espcies tributrias.
Sntese dos conceitos da aula anterior.
ATIVIDADES E PROVAS
Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.
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proteo que vincula todas as funes pblicas, esses nveis no atingidos teriam
de s-lo por meio de polticas pblicas, ao legislativa ou ainda, por meio da
iniciativa dos tribunais.
Em relao ao sistema de sade temos que, se o particular no depende do uso dos
servios oferecidos pela rede pblica, esta circunstncia no diminui os efeitos
nocivos sobre sua qualidade de vida, ou o interesse do particular na qualidade da
atividade financeira. Se no faz o uso da rede pblica, verifica-se mais uma vez, a
realizao de despesa privada para atender tarefas e prestaes que j lhes
deveriam ser oferecidas. A realizao dessas despesas privadas destina, desse
modo, recursos que poderiam viabilizar nveis de melhoria sobre sua qualidade de
vida.
A omisso e a incapacidade do Estado em atender a prestaes essenciais, ou a
deficincia na qualidade dessas escolhas pode produzir efeitos nocivos qualidade
de vida de cada um, ainda que em um primeiro momento, esse cenrio possa no
ser to evidente.
Por fim, para demonstrar a indivisibilidade entre os direitos fundamentais, podemos
expor outro direito de natureza social stricto sensu, o direito a prestaes de ensino
de qualidade.
Visando assegurar o atendimento e o aperfeioamento da qualidade nos nveis de
atendimento desse direito, o gestor pblico prope em sua lei oramentria anual, um
determinado programa que prope como instrumento, a construo de escolas,
ampliao da rede instalada nos bairros, e a aquisio de equipamentos de interesse
da atividade pedaggica e educacional. Entretanto, o acesso s unidades j
existentes, alm do acesso quelas que ainda sero edificadas, encontra-se
visivelmente prejudicado pelo pssimo estado de conservao das vis urbanas (e na
zona rural). Dessa ausncia de coordenao entre polticas pblicas resulta ntido
prejuzo para o exerccio do direito a nveis adequados de ensino. No se ter
acesso a essas prestaes unicamente porque as crianas no conseguiro sequer
chegar s unidades de ensino.
No mesmo contexto, ser igualmente prejudicado o acesso a nveis de ensino
adequado se as crianas no possuem acesso ao direito alimentao adequada,
em quantidade e qualidade nutricional.
Assim, fixadas as premissas j desenvolvidas nas aulas anteriores, podemos
prosseguir no estudo da primeira parte da relao jurdica que define a atividade
financeira do Estado, a qual supe a resoluo do problema das fontes de
financiamento das aes pblicas.
A anlise do tema prope uma aproximao da primeira fase da relao jurdica que
define o exerccio da atividade financeira: a converso dos recursos financeiros
disponveis em despesas que sejam teis para toda a coletividade. As receitas
pblicas proporcionam o financiamento das aes pblicas em benefcio de uma
universalidade de interessados, razo que refora a importncia sobre a qualidade
das decises sobre seu uso, sobre as escolhas para sua destinao, e sobre o
controle social. Os recursos existem apenas para a finalidade de converso em
utilidades de interesse pblico. A atividade financeira proporciona, portanto, a
converso de dinheiro disponvel (receita pblica) em benefcios existenciais, em
melhoria da qualidade de vida, e em nveis de bem estar mnimos, que sejam
essenciais para o desenvolvimento digno da vida.
O exerccio da atividade financeira do Estado visa, em ltima anlise, assegurar que
o resultado da arrecadao converta-se em algum resultado til, no interesse de uma
universalidade, e visando permitir que se tenha acesso coletivo a um nvel essencial
desse conjunto de prestaes.
Entretanto, suficiente que a atividade financeira proponha uma converso
aritmtica entre receita e despesa, e um resultado? A questo que deve ser exposta
: aquela escolha sobre a destinao daquela modalidade de receita foi capaz de
propor, um resultado til, um benefcio ou uma vantagem? Se atingiu o resultado, ele
poderia ter sido atingido de forma mais econmica e eficiente?
Notem que o resultado da relao flexvel e varivel, pois a interao entre as
receitas e despesas depender de um determinado contexto de necessidades, de
capacidades econmicas, de demandas emergenciais, de uma realidade social e
cultural, entre outros aspectos externos, todos igualmente relevantes para influenciar
o equilbrio dessa relao, e a intensidade da proteo que ser exigida naquele caso
concreto.
Quem prope a medida dessa relao? Uma deciso do chefe do poder executivo,
entendida como ato final de um processo no qual vrios atores colaboram, inclusive
a coletividade, por meio de audincias pblicas, nas quais todos os interesses que
sejam relevantes precisaro ser identificados, fixados, ponderados e considerados
para justificar uma deciso sobre esta ou aquela demanda, este ou aquele resultado,
esta ou aquela intensidade.
As demandas so identificadas no mbito da sociedade e da realidade social. Se os
ndices de criminalidade aumentam, detentos fogem dos estabelecimentos
prisionais, os focos de contaminao de determinadas doenas (dengue) proliferam,
alunos so mortos na porta de estabelecimentos de ensino ou cooptados como
refns, as vias pblicas esto cada vez mais degradadas, temos aqui vrias
demandas que vo exigir um conjunto de despesas, e cada qual distinta, com seu
equivalente no plano das receitas.
O problema suscitado aqui ser tambm o da eficincia dessas escolhas e dessas
despesas. Tomemos o exemplo de campanhas educativas para conter os efeitos de
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tesouraria;
As indenizaes e a classificao normativa:
a) A doutrina MINORITRIA[1] as considera como item de RECEITA CORRENTE
(Receitas patrimoniais). A portaria conjunta n. 1, da STN, de 2009 as considera como
outras receitas correntes, sendo esta a classificao em uso. No poderiam ser
consideradas receitas patrimoniais porque estas se restringem ao resultado da
explorao permanente de patrimnio imobilirio pblico;
As doaes e a classificao normativa: Doaes devem ser compreendidas de
forma restritiva, de forma a diferenci-las das transferncias voluntrias. Estas
ltimas so RECEITAS DE CAPITAL para o ente pblico que RECEBEU o recurso
transferido. As primeiras (DOAES) podem ser admitidas na condio de OUTRAS
RECEITAS CORRENTES.
Obrigaes de dar fixadas em termos de compromisso de ajustamento de conduta:
Conforme proposto pela portaria da STN, podem ser admitidas como outras receitas
correntes.
3. As Receitas tributrias e no tributrias.
a) Receitas no tributrias: Esta modalidade ser objeto de anlise em AULA
ESPECFICA.
Antecipando apenas o SUFICIENTE para o nosso dilogo hoje: So todos os
ingressos ou entradas resultantes de exerccio de atividade de Estado, submetida ao
Direito privado. Aqui esto receitas que na classificao pelo critrio da causa ou da
fonte da receita, seriam ORIGINRIAS. Quais so elas? A) Herana jacente,
doaes, legados; B) Aquelas resultantes da explorao do PATRIMNIO PBLICO
DISPONVEL. Todos esses ingressos constituem RECEITA, RECEITA
ORIGINRIA, e RECEITA NO-TRIBUTRIA.
Analisaremos COM MAIOR DETALHAMENTO, na aula especfica apontada no plano
de ensino.
b) Receitas tributrias: so aquelas resultantes do ingresso de recursos pela
instituio de tributos (artigo 145, da CRFB de 1988, e artigo 3, do Cdigo Tributrio
Nacional). Estes por sua vez, so de trs espcies: IMPOSTOS, TAXAS E
CONTRIBUIES DE MELHORIA. Na classificao clssica definida pelo CTN.
Mas a CRFB atribuiu o mesmo regime de tributao a outras espcies normativas:
Emprstimos compulsrios, contribuies especiais (SOCIAS, DE INTERVENO
NO DOMNIO ECONMICO, DO SERVIO SOCIAL AUTNOMO, DO INTERESSE
DAS CATEGORIAS PROFISSIONAIS E ECONMICAS, ALM DE OUTRAS
CONTRIBUIES SOCIAIS). Estas ltimas compreendem contribuies destinadas
ao custeio da seguridade social, a interveno em determinado domnio da economia
ou do mercado, e contribuies destinadas aos servios sociais autnomos, alm de
categorias profissionais ou econmicas, que sero analisadas em aula especfica.
3.1 O conceito de tributo, fiscalidade, parafiscalidade, e extrafiscalidade:
CONCEITUANDO O tributo, tem-se que :
a) Obrigao pecuniria;
b) Decorrente de lei;
c) S pode ser institudo por pessoa jurdica pblica (sujeito ativo);
d) S pode ser exigido perante aqueles que a lei aponte e nas condies fixadas com
hiptese para a gerao da obrigao (sujeito passivo);
e) No pode ser sano de ato ilcito;
Fiscalidade e parafiscalidade.
a) Fiscalidade : DESTINAO ao FISCO, ao ESTADO. Guardem esta expresso,
porque ela tambm diferencia a distino entre a atividade financeira e a atividade
tributria. Esta j dissemos que compreende a anlise da obrigao de entregar
dinheiro de forma impositiva ao Estado, enquanto a financeira compreende a anlise
do processo de aquisio, aplicao, destinao e controle. Haver vinculao de
alguns ingressos tributrios a finalidades especficas (TAXAS, CONTRIBUIES
ESPECIAIS E DEMAIS CONTRIBUIES), mas esta no a caracterstica
principal dos tributos, sendo esta exatamente a contrria, a de no vinculao a
atividade, finalidade e prestao especfica (IMPOSTOS).
b) Parafiscalidade, ou INGRESSOS, ou ENTRADAS parafiscais: ingressos que se
DESTINAM ao custeio das atividades prestadas por entes que COLABORAM com o
Estado, exercendo tarefas sociais ou do interesse de determinados grupos sociais,
mas que no se confundem com o prprio Estado. So entes paraestatais, as
entidades de classe, profissionais. A atividade FISCAL tem seu fundamento na
CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, na disponibilidade econmica de cada indivduo,
para fazer frente obrigao perante o Estado. A atividade PARAFISCAL pela
CRFB de 1988 sujeita aos princpios que limitam a atividade tributria e so tambm
TRIBUTOS. Vamos analisar nesta aula, alguns caracteres que tambm interessam
compreenso destas contribuies no plano dos princpios que limita o poder de
tributar. Os CONCEITOS E ESPCIES sero analisados na prxima aula, em
conjunto com os PREOS PBLICOS.
c) Extrafiscalidade: esta um efeito POSSVEL na atividade fiscal, quando os
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interveno estatal, que decorra de algum dever estatal de proteo (manter nveis
de salubridade ambiental, acesso aos servios de sade, assegurar a sobrevivncia
fsica ou o desenvolvimento de padres dignos de existncia em um espao
pblico).
No caso da tributao, um exemplo bastante visvel pode ser descrito a partir dos
padres de consumo e de alimentao que contribuam com a acumulao de
resduos de difcil degradao natural. O acmulo desses rejeitos implica
necessariamente a elevao dos gastos nas aes pblicas destinadas a assegurar
qualidade de vida e salubridade nos espaos de vivncia.
Medidas destinadas despoluio de solos, limpeza de cursos hdricos,
descontaminao, saneamento ambiental ou mesmo, de forma indireta, com a
manuteno das redes pblicas de sade, decorrem desse conjunto de decises
privadas, e so custeadas pelo Estado mediante a colaborao de todos, atravs do
exerccio da atividade tributria.
O mesmo no ocorre, v.g, em relao ao custeio das aes pblicas que precisam
ser realizadas, em decorrncia de um dever estatal de assegurar a sade pblica,
removendo focos de contaminao ou de contgio, independente da vontade do
proprietrio dos imveis onde estes se localizem. Tem-se aqui a realizao de
despesas pblicas que tm por finalidade assegurar o acesso de um conjunto mais
ou menos determinado de titulares do direito sade, e que ser suportado por todos
em um primeiro momento, mas ressarcido posteriormente pelo proprietrio do imvel
que recebeu a ao de limpeza e descontaminao. H, portanto, graus
diferenciados de solidariedade e de colaborao dos particulares para com as
funes estatais, com vistas a contribuir para a realizao de direitos fundamentais
ou de deveres de proteo.
Problemas para refletir sobre a atividade tributria:
a) Relaes jurdicas possuem base contratual, ou esto baseadas em uma noo
de responsabilidade, colaborao e solidariedade?
b) Autodeterminao da vontade e condicionamento das liberdades econmicas;
c) Igual proteo e isonomia no acesso uma universalidade de bens e vantagens
a uma coletividade, ou proteo diferenciada de acordo com as necessidades
existenciais? Demandas diferenciadas de proteo igual a mais proteo? Isto
possvel em um modelo contemporneo de Estado? No s possvel como deve
ser atingido e constitui dever do Estado e dever de cada um de ns (vejam na
Constituio os deveres para com a famlia, a criana e o adolescente, o meio
ambiente, os desassistidos).
3.4 Diferenciando as espcies tributrias.
O objetivo nesta oportunidade diferenciar sob os ngulos da funo/destinao
(guardem a expresso DESTINAO) de cada uma das espcies tributrias, para o
custeio das NECESSIDADES PBLICAS, pois o processo que termina no
CUSTEIO das NECESSIDADES PBLICAS, que constitui o objeto de anlise do
DIREITO FINANCEIRO.
3.4.1 Impostos
Comecemos com os IMPOSTOS, NO SEM ANTES TRANSCREVER AS
ESPCIES, SEGUNDO A CONSTITUIO BRASILEIRA E O CTN:
CRFB de 1988 (artigo 145, inciso I a III):
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os
seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposio;
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
CTN (artigo 16):
Art. 16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte.
O critrio DETERMINANTE para diferenciar as espcies tributrias aquele que os
distingue entre os tributos VINCULADOS, daqueles NO-VINCULADOS. Vinculao
a qu? Do que se trata? Vinculao a uma atividade estatal determinada ou
determinvel. Nesta abordagem, tem-se que TRIBUTO uma obrigao decorrente
de LEI, e que deve ser exigida. Mas pode ter como CAUSA uma PRESTAO ou
ATIVIDADE DETERMINADA, ou NO;
Deste modo, quando se trata de impostos, tem-se aqui um TRIBUTO que no
depende de uma atividade estatal determinada perante o prprio particular, como
CAUSA que justifique que cada um dos particulares entregue dinheiro, aps ter se
concretizado um FATO GERADOR da obrigao.
O que isto na prtica? A obrigao no surge de alguma atividade que o Estado me
prestou de forma individualizada, oriunda de um comportamento seu perante o
particular. Ele exige a partir de eventos econmicos que se concretizam diariamente,
no qual no participou em nada para que ocorressem. A obrigao surge,
independente de uma INICIATIVA estatal concreta e especfica perante cada uma
dessas relaes.
Os impostos so institudos por lei de cada um dos entes da federao, que tm sua
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Folha de salrios;
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6, da CRFB:
Art. 195 [...]
[...]
6 - As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser exigidas aps
decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou
modificado, no se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b".
E todas as demais contribuies? Vale a regra geral, da anterioridade reforada.
c) As contribuies para o servio social autnomo (artigo 240 da CF/88):
No caso das entidades privadas dos servios sociais autnomos, o artigo 240,
excluiu do mbito do artigo 195 (portanto, no tratam de assistncia social), aquelas
contribuies que afetam a folha de pagamento, tendo por obrigado o empregador, e
destinatrios, as entidades privadas de servio social e formao profissional.
Podemos ter ainda, a seguinte configurao:
a) Pr-CRFB de 1988: Estas contribuies, se j existentes quando da promulgao
da Constituio estariam excludas do regime de seu artigo 195 (que prev as
contribuies da seguridade social). Neste caso esto as do SESC (Comercirios),
SESI (Industririos) E SENAI (Aprendizagem Industrial). Temos aqui contribuies
que asseguram a formao profissional e a proteo social dos segurados da
indstria e do comrcio.
b) Ps-CRFB de 1988: SEBRAE. No h vinculao categoria profissional ou
categoria econmica, alm de no ser possvel constatar em tal hiptese, a
presena de rgo que fiscalize categoria profissional. Se fosse para tal finalidade,
seria para o custeio da entidade fiscalizadora ou reguladora da atividade econmica
ou profissional (entidade sindical ou de classe). Como no contribuio
assistencial, integrada s contribuies da seguridade social (condio excluda pelo
artigo 240), no contribuio do interesse da categoria econmica, e no se amolda
ao contedo das contribuies sociais gerais, s poderia ser integrada condio de
CIDE. O STF considera que se trata de contribuio atravs da qual o Estado
intervm sobre a ordem econmica, fomentando a gerao de empregos.
d) As contribuies de interveno no domnio econmico: CIDE (artigo 149):
IMPORTANTE: As CIDEs constituem o exemplo mais representativo do sentido de
ordem econmica que se encontra protegido pela Constituio brasileira, na forma do
artigo 170. Conforme orienta o referido dispositivo, a ordem econmica nacional no
supe apenas a arrecadao e a livre acumulao do capital, seno a satisfao de
outros valores e necessidades reconhecidas como determinantes para a elaborao
dessa ordem, tais como a funo social e ambiental da propriedade e a defesa do
meio ambiente, entre outros. A funo mais relevante das CIDEs constitui na
correo dos desequilbrios existenciais reproduzidos pelo exerccio das liberdades
econmicas e pela livre ao do mercado sobre os bens de produo. Sendo assim,
atravs da prerrogativa de intervir sobre a ordem econmica, o Estado possui
autorizao (Unio) para corrigir distores, proporcionando a erradicao da
pobreza, erradicao das desigualddes sociais, fomentar o desenvolvimento de
microempresas, entre outros, e o faz atravs da instituio das CIDEs, cujo objetivo
e destinao se dirige ao fomento das aes capazes de atuar na correo de tais
distores.
O exemplo mais comum aquela definida pelo artigo 149, 2, inciso II, da CRFB,
que tem por objeto, a importao de petrleo, derivados, gs natural e derivados e
lcool combustvel.
Tal contribuio representa a arrecadao decorrente de atuao do Estado em
domnio que s poderia admitir, em princpio a iniciativa do prprio particular, porque
este, quem, em um regime capitalista de explorao dos meios e bens de
produo, desenvolve e exerce atividade econmica, visando lucro.
PRESSUPOSTOS:
a) Atividade de interveno estrita sobre a ordem econmica;
b) Destinao dessa receita para o correo das distores da ao do mercado,
atendendo a outras tarefas vinculadas ordem econmica (artigo 170, CRFB);
c) S pode atingir aqueles que atuam no domnio econmico determinado, que foi
objeto de interveno do Estado.
OUTROS EXEMPLOS DE CIDE:
a) Contribuio sobre folha de salrio, destinada ao INCRA, prevista pela Lei n.
2613/55: destina-se ao apoio de programas e projetos de reforma agrria e, segundo
considera o STJ, o objetivo da exao reduzir os desequilbrios regionais na ordem
econmica, autorizando-se que o Estado intervenha diretamente na estrutura
fundiria. A posio consolidada no STJ a de que tal contribuio enquadra-se na
condio de CIDE;
b) Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental: TCFA, instituda pela lei n.
10.165/2000;
c) O programa de estmulo interao Universidade-Empresa (Lei n. 10.168/2000),
que tem como fato gerador, os pagamentos efetuados ao exterior por detentores de
licena de uso da tecnologia;
As do interesse de categoria profissional ou econmica, tratadas pela doutrina como
contribuies parafiscais (artigo 149):
a) Sindicatos e entidades que fiscalizam a atividade profissional: CREA, CRA, OAB;
No caso dos sindicatos, a contribuio o que se tem convencionado tratar como o
imposto sindical, que na verdade apenas assim tratado para diferenci-lo da
contribuio dos associados/filiados a entidade sindical, definida por assemblia
geral. Trata-se aqui, de contribuio especial, para custeio das atividades da
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ordem jurdica brasileira]. Neste segundo ngulo, verificamos que a questo remete
compreenso do texto do artigo 167, inciso IV, da CRFB. Nesta leitura, apenas os
impostos no podem atender, a princpio, a aes, programas, projetos e fundos
determinados. No podem ter, como regra geral, a receita resultante de sua
instituo, destinada [vinculada] a qualquer ao pblica especfica.
As taxas, de forma distinta, podem reproduzir cenrio de destinao [vinculao] de
sua receita, desde que reflita uma relao de coerncia com a causa que justificou
sua instituio.
O resultado da arrecadao de uma taxa no pode ser destinado ao
custeio/financiamento de aes que no guardem qualquer relao com a causa de
sua instituio.
Taxas de polcia, pagas pelo particular para que o Estado atuasse concretamente,
mediante iniciativa fiscalizatria no podem ter seu destino afetado ao apoio dos
servios judicirios, ou melhoria do servio de tratamento de gua, v.g.
ltimo detalhe importante que deve ser reforado antes de prosseguirmos,
objetivando fixar os elementos que definem o regime jurdico dos tributos na ordem
jurdica brasileira, diz respeito a determinao da natureza jurdica de cada espcie
tributria.
Muito embora seja possvel visualizar fenmenos de vinculao/destinao [ou no]
do produto da arrecadao de grande parte das modalidades de tributo, este fato no
exerce influncia sobre a determinao da natureza jurdica de cada uma delas. Esta
[natureza jurdica] no decorre de sua destinao, ou em outra palavras, a
destinao de sua receita no relevante para distinguir cada espcie tributria.
Esta, de forma distinta, decorre do fato gerador, do evento que as justificam.
o que prev o artigo 4, inciso II, do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), cujo texto
segue transcrito em destaque:
Art. 4 A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la:
[...]
II - a destinao legal do produto da sua arrecadao. (destacou-se e grifou-se).
4.2. As competncias constitucionais para a proteo do ambiente e para a
instituio de tributos.
Conforme j foi exposto, o regime de competncias em matria financeira expe o
fenmeno da concorrncia legislativa, nos moldes fixados pelo artigo 24, inciso I. o
mesmo regime que orienta a tarefa estatal de proteo do ambiente pela funo
legislativa, conforme orienta o artigo 24, incisos VI e VII, da CRFB.
Sob este contexto, no se verifica, ao menos sob este ngulo, bices ou obstculos
que comprometam o exerccio da funo legislativa para o fim de se assegurar
proteo aos bens ambientais, atravs de instrumentos e medidas econmicas de
natureza tributria.
A questo de maior relevo no est associada, portanto, ao regime de organizao
das competncias legislativas, seno s condio a partir das quais possvel que
os entes federados possam, atravs do exerccio de sua atividade tributria, proteger
o meio ambiente, ou tambm proteger o meio ambiente, neste ltimo enfoque,
enquanto manifestao de um efeito extrafiscal dos tributos que sejam institudos.
4.3. As possibilidades admitidas pela ordem constitucional brasileira:
A organizao de um modelo de tributao ambiental depende da resoluo prvia do
seguinte problema: possvel tributar a poluio? Ou em outras palavras: possvel
que o Poder Pblico institua tributo [no determinamos ainda que espcie de tributo,
se sequer se isto admissvel] que tenha como prprio fato gerador, a atividade
nociva, poluente?
A dificuldade de maior projeo exposta nesta questo est relacionada ao conceito
de tributo proposto pelo artigo 3, do CTN, pelo qual, o tributo no pode reproduzir
uma sano por ato ilcito, o que equivale dizer, neste caso, que o Estado no est
autorizado a tributar para o fim de sancionar comportamentos que representem
excessos de liberdades ou a violao da ordem jurdica. Em relao a este aspecto,
convm salientar que a ordem jurdica brasileira no veda que aes ilcitas possam
ser eventualmente, alcanadas pela atividade tributria. O que se veda to
somente que a lei descreva como hiptese de incidncia do poder de tributar, um
comportamento ilcito.
De outro modo, o que se est a registrar no texto do artigo 3, do CTN que todas
as obrigaes que decorram de uma sano que tenha sido aplicada ao particular,
em razo de ter violado norma jurdica [regra ou princpio] no so tributos para o fim
nele previsto.
Sendo assim, a exemplo do que se verifica em Frana, a poluio como fato gerador
de tributo no poderia ser admitida como proibida pela ordem jurdica brasileira,
porque a atividade da qual decorra degradao que se encontra autorizada mediante
regular processo de licenciamento, no pode ser admitida como ilcita. O mesmo no
se poderia dizer do comportamento que violasse os limites das autorizaes, que
evidencia ato ilcito.
IMPORTANTE: O fundamento da proibio descrita no artigo 3, do CTN encontra
dois argumentos ponderosos para o fim de sua justificao.
O primeiro deles aponta para a necessidade de se reservar a funo de sancionar a
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Nada obstaria, por outro lado, que o prprio IR previsse hipteses de iseno
para rendimentos resultantes de atividades ambientalmente vantajosas.
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3. Os princpios em espcie.
a) O primeiro conjunto: Princpios da legalidade e da tipicidade (artigo 150, inciso I; e
146, inciso III, a da CRFB).
LEGALIDADE exigir um instrumento especfico para sua instituio,
diminuio e majorao. TIPICIDADE CONDICIONAR como essa INSTITUIO
se proceder: DESCREVENDO, no caso, TODOS OS ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS DA HIPTESE DE INCIDNCIA.
a.1) Excees reserva de lei. (artigo 153, 1, CRFB):
Alterao de alquotas dos seguintes impostos: II, IE, IPI e Impostos
sobre operaes de crdito, cmbio, seguros, ttulos e valores mobilirios. O
exemplo mais claro o IOF. Sob esta orientao, possvel aumentar ou diminuir a
obrigao, no sendo necessrio a interveno legislativa, bastando que um ato
regulamentar o faa, nos limites que tenham sido fixados previamente em lei.
Medida provisria tambm pode ser admitida em matria tributria, mas
no pode dispor sobre nenhuma das matrias fixadas pelo artigo 146, inciso I a III,
CRFB;
Instituir ou aumentar tributos atravs de medida provisria possvel?
Sim, desde que observados os princpios que condicionam o ato de instituio, os
quais sero analisados na sequncia.
a.2) A imposio tributria por iniciativa de lei complementar (artigos 148, caput; 153,
inciso VII; 154, inciso II; 155, inciso XII; 156, inciso III; 195, 4)[1].
Situao concreta - possibilidade de revogao de lei complementar por
lei ordinria: lei formalmente complementar, mas materialmente ordinria, pode ser
objeto de revogao por lei posterior. Hiptese de uma iseno fixada em LC e
revogada por lei ordinria, relativa a uma contribuio do interesse de categoria
profissional. RE n. 419629. Rel. Min. Seplveda Pertence. Informativo n. 428.
Pendente de Publicao).
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Exemplos:
Instituio de taxa por servios judiciais por meio de lei, publicada em 31 de
dezembro de 2005. A eficcia projetada para maro de 2006, sendo exigvel a partir
desse momento, tendo-se, portanto, a concorrncia de duas condies: noventa dias
depois e exerccio financeiro posterior: ADI 3089/DF, rel. Min. Carlos Britto,
20.9.2006;
MP relativa cobrana do ITR, instituda em 1993. Lei de 1994 que modificou
tabela de alquotas, pretendendo exigir o tributo sob novos valores, a partir do
exerccio financeiro de 1994. Impossibilidade diante do princpio da anterioridade, que
probe a exigncia da obrigao no mesmo exerccio financeiro em que foi majorado
ou institudo: RE 448558/PR, rel. Min. Gilmar Mendes, 29.11.2005.
Excees:
Ao princpio da anterioridade: artigos 148, inciso I; 153, incisos I, II, IV e V; e artigo
154, inciso II. Quais so? Emprstimos compulsrios, mas apenas os da primeira
hiptese. Aqueles destinados a atender as despesas imprevistas que tenham origem
em calamidade pblica e guerra iminente. H outra hiptese, contemplada no inciso
II, do mesmo artigo 148, vinculada aos investimentos pblicos urgentes, e de
relevante interesse nacional. Estes devem observar a anterioridade. Os demais
tributos contemplados nesta hiptese so: II, IE, IPI, Impostos sobre operaes de
crdito, cmbio, seguros, e ttulos e valores mobilirios, Impostos de Guerra, e as
contriubuies da seguridade social, do artigo 195, 6, da CRFB.
Ao perodo de noventa dias da publicao (noventena): artigos 148, inciso I; 153,
incisos I, II, III e V; e artigo 154, inciso II. Quais so eles? Emprstimos
compulsrios destinados a atender situaes de calamidade pblica e de guerra, II,
IE, IR, e Impostos de Guerra, alm das bases de clculo do IPTU e IPVA.
Consequncias:
a) Tributos que podem ser exigidos imediatamente, j que no precisam obedecer
nem regra da anterioridade, nem regra da vacatio legis de noventa dias
(anterioridade e noventena): emprstimos compulsrios do artigo 148, inciso I;
Imposto de Importao (II), IE, IOF e Impostos de Guerra;
b) Tributos que podem ser exigidos noventa dias aps a publicao da lei que os
instituiu ou os majorou: IPI.
c) Tributos que podem ser exigidos apenas no prximo exerccio financeiro, sem que
se observe os noventa dias de vacatio legis: IR;
d) A mesma regra do item anterior, vale para bases de clculo dos impostos
definidos nos artigos 155, inciso III, e 156, inciso I, que compreendem o IPVA e o
IPTU.
c) Princpio da irretroatividade (artigo 150, inciso III, a)[3]: A instituio ou majorao
de tributos apenas pode afetar fatos geradores futuros, no alcanando as situaes
que j
tenham sido constitudas.
Exceo ao princpio da irretroatividade: aplicao de norma mais benfica ao
contribuinte, para o caso das sanes decorrentes do descumprimento da norma
tributria. (RE 407190/RS).
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remunerado, quando posto disposio pelo prprio Poder Pblico, por TAXA. Na
hiptese de concesso, por TARIFA.
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Isso se deve, porque os setenta e cinco centsimos somente podem ser destinados
ao custeio das seguintes atividades (artigo 22, incisos I e II, da Lei n. 9.433/97):
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos
sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero
utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de
Recursos Hdricos;
II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e
entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Esse percentual que ingressa no patrimnio pblico de Unio, seus rgos, Estados,
Distrito federal e municpios tratado pela lei como compensao financeira e pela
CRFB na condio de participao (artigo 20, 1).
Trata-se aqui, de compensao pelo uso do bem pblico recursos hdricos; o
professor Rgis Fernandes de Oliveira[1] trata da compensao sob duas
perspectivas: uma compensao pelo uso dos recursos e uma partilha dos recursos
entre os entes da Federao, que seria em seu juzo, a compensao financeira.
3. Os recursos minerais, o petrleo, gs natural e os hidrocarbonetos fluidos
Como tambm se procede em relao aos potenciais hidrulicos, temos que os bens
(recursos minerais) so de domnio da Unio (artigo 20, inciso IX, CRFB), mas
podem ser explorados por concesso ou autorizao de seu titular, a Unio,
assegurando-se quele que tem o domnio sobre o solo, participao nos resultados
dessa explorao por terceiro (artigo 176, caput, CRFB);
Quando se fala em compensao ou participao neste caso, est se falando dos
royalts pela explorao, que so distribudos da seguinte forma:
a) Como regra geral, tem-se que o valor da compensao financeira o de trs por
cento sobre o valor da venda do produto mineral antes de sua transformao
industrial (artigo 6, da Lei n. 7.990/89);
b) o artigo 7, da Lei n. 7.990/89 fixou o percentual de cinco por cento do valor dos
produtos extrados (leo betuminoso, xisto e gs), que seriam repartidos entre
Estados produtores (setenta por cento), municpios produtores (vinte por cento) e
municpios onde as instalaes estivessem localizadas (dez por cento);
c) o artigo 49 da Lei n. 9.487/97, que criou a Agncia Nacional do Petrleo (que
tambm de gs natural e biocombustveis) modificou essa estrutura, prevendo a
distribuio entre Estados (52,5%), municpios produtores (15%), municpios que
sejam afetados por operaes de embarque e desembarque (7,5%), 25% ao MCT,
quando a explorao no ocorrer em plataforma continental. Quando ocorrer, teremos
ento: 22,5% aos Estados produtores confrontantes com a rea de explorao;
22,5% aos municpios; 15% ao Ministrio da Marinha; 7,5% queles municpios
afetados por operaes de embarque e desembarque; 7,5% a um fundo repartido
entre Estados e municpios (j que no h territrios federais, hoje) e 25% ao MCT
(artigo 49, inciso II, da mesma lei);
Percebam que se trata de prestao que tem de ser entregue obrigatoriamente pelos
particulares que exploram tais bens, resultam da explorao de bens pblicos, so
impositivas quando verificada a explorao, mas no constituem receita
TRIBUTRIA (RE n. 228800/DF. Rel. Ministro Seplveda Pertence. DJU de:
16.11.2001).
Sendo apenas o resultado da explorao de bem pblico por particular, ainda que se
tenha a obrigao da entrega dos valores, em nada desnatura a relao que se tem
em qualquer servio comercial, no qual a escolha pelo seu uso do particular, no
sendo o resultado de um ato de poder-dever do Estado, como ocorre nas relaes de
imposio tributria. Nesse sentido a orientao firmada pelo mesmo Supremo
Tribunal Federal, na ADI n.2586/DF, rel. Min. Carlos Velloso. DJU de: 01.08.2003. Se
o objeto o uso de bem pblico por particular, a natureza do pagamento no
tributria. Trata-se de receita no-tributria e, portanto, de preo pblico, e no de
taxa, v.g.
4. O pagamento da compensao
Os valores so recolhidos mensalmente e destinados Unio, que deve reparti-los
mensalmente entre todos os destinatrios dessas receitas, porque conforme
exposto, a relao estabelecida apenas entre Unio e concessionrio ou
autorizatrio, que, recebendo a receita, deve repassar parte da mesma para Estados,
Distrito federal.
5. A natureza jurdica da compensao financeira e a distino entre o simples
uso privativo de bem pblico por particular
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A apurao da despesa.
O que significa apurao da despesa? Quando se fala em apurar uma despesa, est
se falando em um processo que comea na aquisio de recursos e termina em sua
destinao para uma finalidade pblica previamente assinalada pela Constituio
(existem determinadas despesas que j so apontadas expressamente pela ordem
constitucional. No h liberdade para se decidir se o gasto vai ou no vai ser
realizado nessa matria, ou ainda, em que medida o gasto vai ser realizado.
Exemplos: despesas com sade e educao).
No entanto, apesar de o processo de destinao ser jurdico, tendo suas diretrizes
impostas pelo Direito, a deciso de como o dinheiro ser gasto, isto , o que ser
priorizado, uma deciso poltica.
3.
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Os oramentos.
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Em primeiro lugar, conforme os incisos I e II, do art. 167, o texto constitucional veda
que qualquer despesa seja realizada sem a prvia previso oramentria.
Temos, portanto, que a primeira condio para a realizao de qualquer despesa
sua previso na lei oramentria anual, que , por sua vez, a conseqncia de duas
outras leis de programao. No se gasta sem previso legal, e no h despesa
incompatvel com a LDO e o PPA. Entre estes planos deve existir uma relao de
compatibilidade vertical.
No se quer dizer com isso que TODOS os gastos devam ser programados e que
no seria possvel realizar gastos no previstos. O oramento um instrumento de
planejamento, de planificao, mas nem todas as aes de Estado podem ser
planejadas ou previstas oportunamente. Existem tarefas excepcionais,
extraordinrias que podem justificar que, mesmo no previstos, programados e
planejados, gastos possam ser realizados.
De que excees estamos tratando? Dos crditos especiais, extraordinrios e
suplementares, tratados pela lei n. 4320/64 como crditos ADICIONAIS. Estes
crditos veiculam o gnero, de onde as espcies so os especiais, os
extraordinrios e os suplementares.
O que so crditos? Crdito oramentrio toda DOTAO includa no oramento
para atender a qualquer despesa do Estado. Se este crdito insuficiente ou
simplesmente no existe na lei oramentria anual (porque a despesa no pde ser
prevista), crditos adicionais tero de ser ABERTOS, conforme a finalidade de tais
despesas, nos termos do artigo 41, da Lei n. 4.320/64.
8.
Os crditos adicionais
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Estado cumprir esta ordem judicial? O custeio da despesa que ser gerada ser
financiada pela abertura de crdito suplementar, uma vez que se trata de ao
ordinria do Poder Pblico, prevista e programada na LOA. O programa para
aquisio de medicamentos de alto custo existe, mas no h recursos suficientes
para o financiamento das aes requeridas, as quais suscitam nveis de proteo
adicionais queles previstos inicialmente na lei oramentria anual. O mesmo ocorre
com o custeio das aes de sade em razo de epidemias. A aquisio de
medicamentos suficientes para atend-la supe crditos suplementares, mas
edificaes, contrataes temporrias supem crditos extraordinrios. No se
verifica a hiptese de crditos especiais, porque h aqui a visibilidade da urgncia e
da imprevisibilidade e, possivelmente, de hiptese de calamidade pblica;
b) Crditos especiais: O Estado realizou concurso pblico para o provimento de
cargos de defensor pblico, mas no nomeia os defensores neste ano, pretendendo
faz-lo apenas no prximo ano. Portanto, no h previso oramentria na LOA atual
para a nomeao de defensores. Entretanto, o MP estadual ingressa com ACP
requerendo que seja instalada a Defensoria na comarca de Colniza, diante da
gravidade dos conflitos sociais e fundirios vivenciados pela populao local. Como
o Estado cumprir esta ordem? Mediante a abertura de crditos especiais, uma vez
que no h dotao para tal finalidade na LOA vigente, em razo de se pretender
faz-lo apenas no prximo exerccio financeiro. O mesmo ocorre para o cumprimento
de decises judiciais que exigem a construo de creches, unidades de delegacias,
instalao de estao de tratamento de resduos em cadeia pblica, pavimentao
ou duplicao de vias pblicas para o fim de ser reduzir a mortalidade nas estradas;
c) Crditos extraordinrios: Catstrofes ou eventos que, diante de sua
imprevisibilidade, requerem ao emergencial para sua remoo. Podem ser citados
os desabamentos, enchentes e deslizamentos, a exigir interveno no mbito do
financiamento pblico, atravs de crditos extraordinrios. Despesas extraordinrias
os requerem.
EM SNTESE: Toda despesa representa um ato vinculado e um ato consequencial.
No prope, portanto, uma escolha plenamente livre, nem tampouco prope uma
possibilidade de atender a qualquer finalidade, assim como tambm no prope ato
do qual no resulte qualquer utilidade no plano de vantagens e benefcios universais
(servios pblicos, prestaes sociais, etc...). Sendo assim, se uma despesa
representa um ato que somente pode ser praticado se pr-existente uma autorizao
legal, que deve expor a finalidade que deve ser atingida (os programas, aes e
projetos relacionados na LOA aprovada pelo parlamento), os crditos adicionais
propem uma realidade na qual o uso dos recursos pblicos somente ser admitido
se expuser o atendimento de uma finalidade previamente fixada, que foi objeto da
considerao do parlamento, anuindo ou modificando a proposta inicialmente
submetida pelo chefe do Poder Executivo.
Programado o conjunto de finalidades que pretende atingir em um interstcio temporal
determinado, se pretende realizar despesa no prevista inicialmente, estamos diante
de duas realidades: a) a programao no previu a nova despesa que pretende ser
realizada (uma obra pblica, uma pista de boliche para associao privada, ou ainda,
a aquisio de um helicptero para facilitar a mobilidade urbana do chefe do Poder
Executivo) e o gestor, dispondo de recursos, anula despesa para atend-la. Aqui,
faz-se o uso, portanto, de recursos que ainda esto ao alcance do prprio chefe do
Poder Executivo. Crditos oramentrios, mas de forma distinta das finalidades
aprovadas pelo parlamento. Neste caso, ser possvel expor situaes de dfice de
recursos para a proteo de algumas finalidades de interesse social prioritrioas.
Diante da carncia, a correo desta distoro na deciso sobre alocao
oramentria poderia ser realizada mediante interveno judicial. No se trataria aqui
de interferncia no autorizada sob a margem de livre apreciao reservada ao chefe
do Poder Executivo, ou separao funcional do poder poltico. Tambm no se
teria um quadro pelo qual o Poder Judicirio exigiria do Estado mais do que pode
oferecer, seno de uma interveno que visa corrigir a distoro no processo de
deciso, para o fim de assegurar o maior equilbrio possvel na distribuio dos
benefcios.
b) O gestor no mais dispe de recursos e os requer para o fim de atender nova
despesa. Neste cenrio, uma vez que os recursos no esto ao seu alcance, dever
solicitar ao parlamento autorizao para fazer o uso de recursos de excesso de
arrecadao, supervit financeiro ou anular uma despesa. Caberia ao parlamento o
exerccio de funo de controle sobre as razes de justificao expostas pelo Poder
Executivo. Se houve a aprovao da LOA, considera-se que teria sido realizada a
programao sobre todo o conjunto de prioridades indispensveis ao pblica
naquele interstcio temporal. Sendo assim, porque razo se estaria exigindo mais
recursos? O que pretende atingir com estes recursos? Este teria de ser o conjunto
de questes fixadas pelo juzo de controle, realizado no mbito do parlamento, pois
lhe cabe, aps o exerccio deste juzo, permitir o acesso do chefe do poder
executivo a recursos que poderiam, em princpio, estar vinculados a outras despesas
(no caso da anulao da despesa);
Qual a fonte de tais crditos? Qual a origem dos recursos para a execuo
dessas despesas que no foram contempladas previamente na lei oramentria?
S podem ter origem em SUPERVIT FINANCEIRO, EXCESSO DE
ARRECADAO e ANULAO DE DOTAO ORAMENTRIA (artigo 43, Lei n.
4.320/64).
Em relao aos crditos EXTRAORDINRIOS, sua autorizao decorre de Medida
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seja prvio e deva preceder qualquer outro gasto, tem-se, com clareza, restries e
variaes capacidade de se realizar despesas com investimentos pelo Poder
Pblico, situao que refora a necessidade da responsabilidade do chefe do poder
executivo, na escolha de suas prioridades.
SNTESE REFLEXIVA:
O desperdcio de recursos financeiros nocivo ao interesse pblico, porque
contribui, decisivamente, para que demandas existenciais no sejam atendidas ou o
sejam de forma deficiente ou insuficiente.
Quando o gestor escolhe mal, destina mal os recursos que esto ao seu alcance,
realiza despesas desnecessrias, que no consigam proporcionar os resultados
teis, ou, ainda, que no consigam proporcionar os resultados do modo mais
econmico ou mais eficiente, estar-se- diante de uma hiptese de vcio na ao
administrativa amplamente investigada pelo Direito Pblico contemporneo,
denominada, desvio de poder, ou desvio de finalidade (tresdestinao).
O gestor que no consegue, por erro, negligncia, insuficincia tcnica, ou mesmo
dolo, proporcinar uma relao proporcinal e equilibrada entre o que se pode ter
(benefcios existenciais) e o que efetivamente se tem (recursos financeiros), no
exerce a extenso de seus poderes adequadamente.
Conforme examinado pelo Direito administrativo, o agente pblico atua apenas
porque o pode e nos limites de uma autorizao conferida pela ordem jurdica. Nesse
caso, se no exerccio desses poderes, o gestor falha ou no exerce os poderes com
a suficincia requerida perante uma realidade scio-econmica determinada, a
funo pblica no foi atendida adequadamente.
Exemplos dessa realidade tambm podem ser descritos por meio de outros cenrios,
como aquele no qual os entes federativos no exploram todas as receitas tributrias
que esto sua disposio (contribuies de melhoria, v.g), no exploram as demais
receitas que estejam ao seu alcance (receitas patrimoniais de seus bens imveis),
ou, ainda, quando instrumentos de controle e proteo do patrimnio pblico so
flexibilizados. Este caso tem seu exemplo mais concreto na acelerao dos
processos de contratao pblica em virtude de obras da Copa do Mundo. A
autorizao arbitrria de dispensa de licitaes para a execuo de obras ou a
flexibilizao nos controles administrativos em benefcio da celeridade, no
favorecem a proteo do interesse pblico. Isso se deve em razo de o
procedimento licitatrio ser a principal garantia de que se poder obter a melhor
destinao possvel e de que se poder realizar a melhor escolha possvel, de
acordo com os recursos financeiros disponveis.
Visando desenvolver a capacidade de se estabelecer relaes sobre o tema,
analisemos os seguintes problemas:
a) o que representa uma deciso pblica de postergar a contratao de agentes
pblicos responsveis por fiscalizar o cumprimento de regras sanitrias, de sade
pblica, ambientais, urbansticas ou mesmo tributrias, de trnsito e de extenso
conjunto de atividades relacionadas ao cotidiano das sociedades contemporneas?
Ao contrrio do que se possa considerar, possivelmente, uma deciso que postergue
esta contratao no representa economia na gerao de despesas correntes, seno
uma fonte potencial de elevao de despesas de diversas ordens. Confira-se o
exemplo de agentes responsveis por fiscalizar a restrio de trfego de veculos de
elevada tonelagem nas vias pblicas urbanas de determinado municpio. A ausncia
de fiscalizao representa, a um s tempo, duas fontes de perda de receita diria. A
primeira, decorrente da arrecadao de multas administrativas que sero geradas em
decorrncia do descumprimento da restrio (fonte de receita) e a segunda,
decorrente de despesas adicionais que sero geradas em virtude da necessidade de
reparos frequentes do piso asfltico, que ter sua destinao severamente
comprometida com a tolerncia do acesso dessa modalidade de veculo.
conveniente ressaltar que, neste caso, a restrio ao trfego tem sua justificao no
interesse pblico e a ao de polcia representa, em ltima anlise, o instrumento
que o assegura. Que interesse est envolvido nesta relao e que demanda
proteo? O interesse da coletividade na destinao eficiente e racional dos recursos
pblicos disponveis, para o atendimento timo das demandas e das necessidades
prioritrias que se fizerem necessrias, em um contexto de escassez. Neste caso, o
no atendimento das restries virias e a omisso no controle da norma produz um
cenrio no qual os responsveis pelo uso ilegal da via tm acesso a benefcios
econmicos privados decorrentes desta omisso, mas no suportam do mesmo
modo os prejuzos gerados pelo seu descumprimento. O piso asfltico ter de ser
reparado para o fim de permitir a mobilidade urbana e tambm para assegurar a
prpria continuidade deste aproveitamento, mas os responsveis por suportar estes
efeitos econmicos no sero aqueles beneficirios, seno toda a coletividade,
mediante a destinao parcial dos recursos dos tributos arrecadados, para atender a
esta finalidade. visvel, portanto, que a racionalizao do uso dos recursos
pblicos em um contexto de escassez depende da qualidade das escolhas pblicas
e de comportamentos privados, decorrendo desta combinao, a capacidade de
melhor atender ao conjunto de necessidades existenciais de uma universalidade de
interessados.
b) A omisso na contratao ou no aperfeioamento de aes e de programas nas
leis oramentrias, que estejam vinculados a polticas pblicas ambientais. A
ausncia de aes de fiscalizao sobre o controle de emisses atmosfricas, sobre
reas com elevada probabilidade para a produo de focos de calor, sobre o uso dos
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Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964 comentada.
So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica. O
significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: RT, 2005.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e Constituio
Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. So Paulo: Mtodo,
2003.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002.
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finalidades pblicas.
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Muito embora as escolhas sejam realizadas pelo chefe do
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Primeiro pelo Poder legislativo, pela prpria sociedade, pelos Tribunais de Contas e,
posteriormente, pelo Poder Judicirio. Aqui temos a importncia da noo de mnimo
de existncia ou mnimo existencial. O Estado no pode obter seus recursos de
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30 da CRFB.
Apenas para ilustrar este contexto, temos que, v.g, no
exemplo
fundo
de
aparelhamento
da
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do artigo 165, 9, inciso II, que reserva lei complementar a disciplina de sua
organizao:
Art. 165.
[...]
9 - Cabe lei complementar:
I- omissis;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e
indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
b) Os fundos de participao: Temos aqui um segundo conceito de fundo, que
compreende um pouco mais de detalhamento. Ainda h o elemento vinculao de
um conjunto de receitas a uma finalidade, caso contrrio no se trataria de fundo.
Entretanto, os recursos no se destinam reserva no mbito da prpria entidade
federativa. Tm de ser transferidos para a gesto por outra entidade. So os fundos
constitudos pela transferncia de parte das receitas dos impostos da Unio, que,
ARRECADADOS por aquele ente federativo, so repassados, em parte, para
Estados e municpios. Esses repasses FORMAM fundos (de participao dos
Estados, quando a estes se destinam, e dos Municpios, em idntica hiptese). A
repartio dessa arrecadao se faz segundo critrios estabelecidos pelo Tribunal de
Contas da Unio, conforme se apontar na sequncia. Seu fundamento tambm
pode ser identificado na CRFB, estando relacionado seo da repartio das
receitas tributrias, regulada entre os artigos 157 e 162.
IMPORTANTE: Os fundos de participao constituem exceo regra do artigo
167, inciso IV, da CRFB. Nesse dispositivo consta a proibio de vinculao de
IMPOSTOS a fundos. So constitudos, por expressa previso constitucional, por
IMPOSTOS, pela receita de parte de IMPOSTOS, que transferida para
REPARTIO posterior entre Estados e Municpios, aps terem constitudo os
FUNDOS DE PARTICIPAO.
Os fundos de participao, portanto, SEMPRE possuem
natureza tributria. Os de destinao PODEM ter ou no natureza tributria, mas
geralmente agregam o resultado da arrecadao de DIVERSAS FONTES.
Esse fundos (os de participao) podem ser previstos em
lei, pela prpria Constituio (Fundos de Participao dos Municpios e dos Estados,
v.g, e os demais fundos de desenvolvimento das Regies), ou terem sido
recepcionados pela Constituio data de sua promulgao, mediante ratificao
pelo Congresso nacional (artigo 36, do ADCT).
Os fundos DEVEM ser criados por lei? Na verdade o que
prope o artigo 167, inciso IX, da CRFB uma restrio relacionada ao ato de sua
criao, vinculando-o a uma autorizao legislativa. Do mesmo modo que uma
despesa deve ser AUTORIZADA POR LEI, o mesmo ocorre com os Fundos. A
regra requer que a CRIAO do FUNDO seja AUTORIZADA POR LEI, mas no
que o ATO DE INSTITUO DO FUNDO seja necessariamente um ato legislativo;
4.Regras gerais para a formao e controle dos fundos (artigo 71 a 74 da Lei n.
4.320/64)
a) Identificao das receitas que formaro os fundos no ato de sua criao (artigo
71);
b) Vinculao dessas receitas a aes, tarefas e servios especficos;
c) Aplicao dessas receitas no pode ser distinta das indicaes constantes da lei
oramentria anual (artigo 71). Leis especficas ou a Constituio autorizam a
constituio dos fundos, mas estas regras no podem deixar de guardar
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de carter regional,
de acordo com os
planos
regionais
de
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de carter regional,
de acordo com os
planos
regionais
de
fundos
tambm
tm
seu
fundamento
na
Constituio, como:
a) FUNDEF, destinado ao ensino, prevendo que 60% de toda a receita destinada ao
ensino deve ser destinada a este fundo (artigo 60, do ADCT, introduzido pela EC n.
14/96);
b) Fundo Partidrio (artigo 17, 3, da CRFB);
c) Fundo de Erradicao da Pobreza (artigo 79, do ADCT, introduzido pela EC n.
31/2000);
Os fundos tambm propem um instrumento que pode
assegurar o financiamento da ao pblica na conservao dos recursos naturais,
vinculando e destinando modalidades de receita para o fim de se proteger o meio
ambiente.
Esta alternativa, se proibida para o fim de se justificar um
conceito de tributo ambiental, no obsta que o financiamento e a vinculao
pretendida seja realizada atravs dos fundos financeiros.
Exemplos destas iniciativas podem ser descritos pelos
seguintes fundos:
a) Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei n.7.797/1989);
b) Fundo Estadual do Meio ambiente (Lei complementar estadual n. 38/1995 e
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232/2005);
c) Fundo Federal de Direitos Difusos (Lei n. 7.347/1985 e decreto federal n.
1.306/1994);
d) Fundo Nacional de Mudanas Climticas (Lei n. 12.114/2009).
7.A personalidade jurdica dos fundos
Os fundos no so rgos, entidades ou pessoas jurdicas
de Direito Pblico, no possuindo autonomia ou independncia na condio de
titulares de direitos ou obrigaes. Sendo assim, sequer podem ser posicionados na
condio de autores ou rus judicialmente, descabendo se falar em personalidade
judiciria de fundos.
O CPC, em seu artigo 7 define capacidade para estar em
juzo
vinculada
capacidade
para
ser
parte.
possvel
que
entes
questo
suscitada
neste
ponto
diz
respeito
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Tema: Oramento pblico. Conceitos, princpios oramentrios e vedaes
oramentrias.
O enfoque escolhido para o fim de organizar a apresentao deste curso foi
o de considerar a atividade financeira do Estado como processo, cuja funo
preponderante a de viabilizar que cada um de ns pudesse ter acesso e ser capaz
de desenvolver plenamente suas capacidades, potencialidades e os elementos
identificadores de sua personalidade, atingindo nveis de bem-estar que fossem
definidos por uma determinada experincia jurdica, como satisfatrios, suficientes e
mnimos. assim que se pde compreender e considerar a funo das receitas,
como as fontes de financiamento capazes de assegurar que tais objetivos pudessem
ser atendidos e atingidos, e as despesas, estas representativas justamente das
finalidades existenciais que precisam ser atingidas: prioridades representativas dos
nveis de proteo que foram previamente definidos como tarefas de uma
experincia transitria, para um interstcio de at quatro anos, sob o
condicionamento de regras e princpios de uma experincia jurdica, de um projeto
poltico e existencial proposto por uma Constituio, aberta a uma ordem pblica
convencional e a outras experincias externas.
Chega o momento de compreender o processo de formao destas
escolhas, de organizao das metas, e de integrao destas com as capacidades
financeiras, restries e a disponibilidade econmica do Estado. Aspectos estes que
sero analisados no mbito de planos concretizadores de direitos fundamentais,
denominados oramentos.
Como exerccio para a reflexo sobre a relao entre o oramento e a
proteo de direitos fundamentais, iniciemos analisando a correo (ou no) de duas
afirmaes:
a) Um juiz de Direito prope que a nova lei das prises cautelares merece
crticas, porque no previu dotao oramentria para assegurar a
fiscalizao dos detentos;
b) O diretor da SECOPA salienta que a execuo das obras no ser prejudicada
pela mudana no comando do DNIT, porque os recursos j estariam
assegurados em dotaes reservadas no oramento da autarquia;
c) Analisemos tambm o seguinte cenrio: uma pea publicitria da Unio expe
nmeros que indicam que nos ltimos oito anos, h uma evoluo
progressiva de investimentos na merenda escolar, mas no os vincula
melhoria nos nmeros da avaliao do ensino pelo MEC.
Todos os exemplos ilustram e reforam algumas realidades que foram
desenvolvidas ao longo do conjunto de aulas anteriores, e que convergem para a
demonstrao de uma relao intrnseca entre escolhas sobre a destinao dos
recursos financeiros, e a qualidade (ou o nvel de proteo) da ao estatal em
benefcio da coletividade.
As primeiras aulas procuraram expor a atividade financeira sob uma primeira
abordagem de relao esttica. Nessa perspectiva, as definies de receita e de
despesa foram examinadas com autonomia, para o fim de enfatizar que o exerccio
das liberdades e a concretizao de todos os direitos fundamentais refletem a
realizao de despesa, e que esta despesa requer a identificao de suas fontes de
financiamento. O financiamento e a realizao das despesas envolvem o exerccio
de atividade financeira por meio do Estado, e expem um problema de justia,
problema este que possui vrias derivaes:
a) Se todos os membros da coletividade devem ser protegidos (igual proteo), este
imperativo prope, necessariamente, os mesmos nveis de contribuio (igualdade
na contribuio)?
b) A igual proteo requer, de fato, ou prope, efetivamente, a correspondncia com
nveis de proteo isonmicos? Aqui, a questo nos remete a um problema
de justia distributiva (distribuio das prestaes).
A obra de Murphy e Nagel indica que igual proteo requer a interveno
estatal para o fim de corrigir distores, visando que o valor a ser protegido em
benefcio de todos (este parece ser o vetor de identidade para a noo de igual
proteo) a dignidade possa ser usufrudo em condies de isonomia pela
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4. Os princpios oramentrios
a) Princpio da universalidade ou princpio do oramento global (artigo 165,
5, inciso I a III, da CRFB): todas as receitas e todas as despesas devem estar
previstas na proposta oramentria e, posteriormente, na lei oramentria. A lei
oramentria deve prever todos os tipos de oramento (fiscal, de investimentos das
empresas estatais e o da seguridade social), contemplando a arrecadao prevista e
as despesas relacionadas a cada um deles. A exceo est vinculada aos tributos
que tenham sido fixados aps a aprovao da lei oramentria, para o prximo
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emprstimos para atender a investimentos, v.g, alm do valor fixado para tal
despesa. O limite para as operaes de crdito para o atendimento de tais despesas
o seu valor, ressalvadas, naturalmente, as despesas que tenham de ser atendidas
por crditos suplementares ou especiais (despesas sem crdito suficiente, ou
despesas que no haviam sido previstas), desde que autorizados por lei. Neste
caso, as despesas de capital podero ter determinado limite, que poder ser
excedido, desde que sejam verificadas as hipteses que justifiquem uma autorizao
legislativa para o uso de mais recursos disponveis para tais despesas, alm
daqueles montantes inicialmente previstos.
d) Proibio de vinculao (destinao) da receita de qualquer imposto a fundo ou
despesa. Excetuam-se desta proibio: 1) a repartio da receita nos termos
definidos pela prpria CRFB em seus artigos 158 e 159; 2) aes e servios pblicos
de sade (artigo 198, 2, CRFB); 3) manuteno e desenvolvimento do ensino
(artigo 212, CRFB); 4) atividades da administrao tributria (artigo 37, inciso XXII,
CRFB).
e) Todo crdito suplementar ou especial (no se trata, aqui, de crditos
extraordinrios) deve ser autorizado por lei, e somente pode ser autorizado pelo
Poder legislativo, se nesta mesma autorizao forem apontadas as fontes dos
recursos. No possvel a atribuio de crdito suplementar ou de crdito especial
sem a respectiva identificao de qual ser a fonte de custeio desses crditos;
f) Uma vez aprovado o oramento, no possvel o remanejamento, a transposio
ou a transferncia dos recursos de uma determinada dotao, reservada para uma
determinada despesa, situada em uma categoria de programao, para outra, ou
mesmo, uma dotao alocada para despesas de um rgo para outro, salvo se
previamente autorizados por lei;
g) S existem crditos oramentrios para o atendimento de uma determinada
despesa, que s pode ser realizada nos limites dos recursos disponveis, sendo esta
a representao da noo de equilbrio oramentrio proposta pela ordem
constitucional brasileira. Assim sendo, no se concebem como possveis despesas
sem limites; assim como tambm no possvel prever-se crditos sem limites;
h) As empresas estatais, fundaes pblicas e os fundos especiais podem ter seus
dficits de operaes cobertos pelos recursos dos oramentos fiscais e da
seguridade social (no h referncia, aqui, aos recursos previstos para
investimentos), mas este uso de recursos depende de autorizao legislativa
especfica para tal finalidade.
i) No se probe a instituio de fundos (patrimnio vinculado destinao
especfica), porm estes devem ter sua instituio autorizada por lei. No se trata de
exigir sua criao por ato legislativo, mas de exigir que o ato de criao decorra de
uma autorizao prvia, que deve ser legislativa.
j) O pagamento das despesas com pessoal (ativos, inativos e pensionistas) pelos
Estados, Distrito-federal e municpios no pode ser efetuado atravs de
transferncias voluntrias pela Unio, ou por emprstimos contrados por aqueles
perante a Unio para tal finalidade. O resultado da repartio da receita dos impostos
pode perfeitamente ser utilizado para o pagamento de folha de pessoal, mas na
hiptese em que os recursos se esgotem, no possvel se contrair emprstimo
perante instituio financeira da Unio para esta finalidade.
k) A receita das contribuies da seguridade social s pode ser destinada ao custeio
das atividades vinculadas manuteno dos benefcios. So tributos com
destinao especfica (no so impostos) e no podem ter qualquer outra
destinao. Uma vez alocados no oramento da seguridade social, receita e despesa
no podem ser remanejados, transferidos ou transpostos. S podem ser destinados
a tais finalidades.
l) Todo investimento que tenha de ser executado em perodo que supere um
exerccio financeiro s pode ter seu incio aps prvia incluso no PPA, e na
hiptese em que no o tenha sido oportunamente, deve ter autorizao legislativa;
m) Crditos especiais e extraordinrios (autorizaes para se gastar recursos
disponveis, alm das previses oramentrias) esto vinculados ao exerccio em
que foram autorizados, mas se foram autorizados a partir de setembro, seu saldo, se
existir, se for reaberto, ser reincorporado na LOA do prximo exerccio;
n) Os crditos extraordinrios no esto sujeitos a limites, uma vez que vinculados a
eventos imprevisveis, relacionados a trs causas: guerra, comoo interna e
calamidade pblica. Podem ser autorizados por medida provisria.
6. Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
DE SANTI, Eurico Marco Diniz. (Coord.). Curso de Direito tributrio e finanas
pblicas. Do fato norma, da realidade ao conceito jurdico. So Paulo: Saraiva,
2009.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve histria da justia distributiva. Trad. de:
lvaro de Vita. So Paulo: Martins Fontes, 2006.
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de
iniciativa
do
Poder
Executivo
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
E mesmo a prpria lei oramentria anual, que veicula o que se convenciona
tratar por oramento pblico, no prope UM, mas TRS espcies de oramentos,
as quais devem ser tratadas como partes distintas, mas no como estruturas
autnomas e independentes.
Nesse sentido, o artigo 165, 5 da CRFB prev que integraro
obrigatoriamente o oramento anual: a) o oramento fiscal; b) o oramento de
investimentos; c) o oramento da seguridade social.
Confira-se, por oportuno, o texto do dispositivo:
Art. 165 [...]
[...]
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio,
seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
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Notem que, segundo consta da parte final do texto transcrito, possvel que
o PPA seja modificado no decorrer de sua execuo, ou alterado durante o perodo
de sua vigncia. Causas excepcionais, como queda de arrecadao, riscos fiscais,
conjuntura macroeconmica, podem orientar a reviso de investimentos e justificar a
reviso de determinadas metas fixadas no PPA, adaptando-o realidade em curso.
IMPORTANTE: Essa mesma orientao fixada pela Constituio para todas as
estruturas de planejamento oramentrio. Desse modo, se o PPA deve prever
diretrizes e metas regionalizadas, o mesmo deve ocorrer com a lei oramentria
anual (LOA), conforme previsto pelo 7 do artigo 165, quando exige que os
oramentos fiscal e de investimentos [que compem a LOA], tambm tero como
funo a reduo das desigualdades regionais, segundo critrios populacionais.
o que se pode conferir do texto agora transcrito:
Art. 165 [...]
[...]
7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas
funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.
3.2. A lei de diretrizes oramentrias (LDO)
Conforme orienta o 2, do artigo 165, da CRFB, cabe LDO, basicamente,
definir regras para a elaborao da lei oramentria anual (LOA) e fixar como as
agncias pblicas responsveis pela atividade de fomento aplicaro os recursos
destinados para esta finalidade.
Seu CONTEDO restringe-se fixao das metas e prioridades da
Administrao, bem como s despesas de capital previstas para o exerccio
financeiro posterior (esta sempre uma regra para o planejamento oramentrio, no
qual se tem uma organizao direcionada para uma ao futura, ao que tem seu
termo inicial no exerccio financeiro seguinte).
Confira-se o texto do dispositivo referido, que segue transcrito:
Art. 165 [...]
[...]
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.
Portanto a LDO , assim como a LOA, uma lei anual, mas se trata de lei que
orienta a elaborao desta ltima, e seu contedo tambm foi reforado pelo texto da
LC n. 101/2000, que prev os seguintes elementos ADICIONAIS, em seu artigo 4,
inciso I, a f, entre os quais se destacam, principalmente:
a) o equilbrio entre as receitas e as despesas (as regras a partir das quais este
equilbrio ter de ser atingido por cada LOA decorrem das LDOs);
b) regras que orientem como os resultados de cada PROGRAMA que tenha dotao
oramentria sero avaliados;
c) limites para os empenhos (analisaremos este conceito no processo de execuo
oramentria, sendo, basicamente, o ato que reserva determinado recurso financeiro,
vinculando-o ao pagamento de determinada despesa, decorrente de obrigao que
ser assumida pelo poder pblico). relevante ressaltar que quando se trata de
LIMITES para os empenhos a norma jurdica no aponta como resultado o no
pagamento de obrigaes. No se tem aqui autorizao para o descumprimento de
obrigaes contratuais ou legais por iniciativa do Poder Pblico, decorrentes da
fixao de limites para as despesas. O que se aponta pela norma jurdica a
proibio de que DESPESAS (e no seu pagamento, que pressupe primeiro, a
realizao de um negcio jurdico, o empenho e por fim, a liquidao e o pagamento)
sejam efetuadas ALM do limite dos CRDITOS oramentrios disponveis.
Portanto no se trata de autorizar TODAS as despesas que se pretenda realizar, e
apenas se autorizar o pagamento daquilo que possvel se pagar. Na verdade a
prpria deciso inicial de se contrair ou gerar uma despesa est limitada por esta
regra. No se pode contrair despesas alm dos recursos disponveis. Isto reflete a
noo de EQUILBRIO FINANCEIRO, de RESPONSABILIDADE FISCAL, e de
EQUILBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS, sendo a LIMITAO DO
EMPENHO, um dos instrumentos que permitem ASSEGURAR esse EQUILBRIO.
Confira-se o destaque da LC n. 101/2000:
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o
disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
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Muito embora a limitao dos empenhos esteja situada como um dos CONTEDOS
da LDO, e isto seja consequncia da LC n. 101/2000, este elemento tambm
estabelece relao com outra VEDAO ORAMENTRIA [analisada
posteriormente], fixada pelo artigo 167, inciso II, que prev a proibio de que sejam
realizadas despesas alm dos limites dos crditos oramentrios autorizados. No
h despesa sem autorizao para sua realizao. Estas so expressas por crditos,
que prevem recursos para sua realizao. Esta previso que associa a identificao
de um determinado montante de recursos financeiros a uma despesa, constante de
uma LOA, exprime a autorizao legislativa requerida.
PORTANTO, no possvel conceber despesa que no tenha sido prevista na
LOA, pois cada programa ou projeto tm de ter sido contemplado nessa lei e, uma
vez previsto, s pode ser executado no limite dos recursos que lhe foi atribudo.
S se pode gastar com previso legislativa e nos limites dessa autorizao.
Este o texto do dispositivo referido:
Art. 167. So vedados:I - o incio de programas ou projetos no includos
na lei oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
Outros elementos ainda devem integrar a LDO e sero analisados em aula especfica
sobre a ELABORAO da proposta oramentria.
3.3. A lei oramentria anual (LOA).
Deve prever o conjunto das receitas e despesas para o prximo exerccio financeiro,
representando, em ltima anlise, o resultado de escolhas sobre como os recursos
disponveis sero destinados, para o fim de concretizar um determinado projeto
poltico, social, econmico e cultural, de vigncia determinada. Nessa perspectiva, a
LOA tem por objetivo propor que, com o resultado das escolhas sobre a aplicao
dos recursos disponveis e previstos para um exerccio financeiro, seja possvel
contribuir para a reduzir as desigualdades regionais, e concretizar um determinado
modelo ou um projeto de realidade social, econmica e cultural. As escolhas so
realizadas anualmente, e refletem uma deciso que precisa se encadear com
decises a serem tomadas em outros trs exerccios, totalizando, assim, um
mandato do gestor e do chefe do Poder Executivo. No intervalo de quatro anos,
aquele ter a funo de mediar e de gerir os conflitos socioeconmicos e ter a
capacidade de interferir de forma positiva (ou negativa), de acordo com a qualidade
das decises que se encontrem definidas na LOA.
Trata-se aqui, da programao stricto sensu, de interesse imediato e concreto para a
ordenao da vida social, econmica e cultural, em perodos anuais, e que se
encontra previamente condicionada pelo cumprimento das metas e das diretrizes j
fixadas na LDO e no PPA.
Por outro lado, a LOA tambm reflete uma programao de interesse mediato, em
um processo permanente de concretizao de direitos fundamentais, e que no se
esgota no tempo. Isso porque, o projeto poltico definido na Constituio expe
pretenses de durabilidade e o compromisso com a dignidade de vida permanente.
Nessa realidade, a posio do gestor a de, to somente, mediar, por meio de
escolhas realizadas anualmente, e limitadas a um perodo de quatro anos, o modo
como os direitos fundamentais devero ser concretizados, progressivamente, e o
modo como o projeto da Constituio ter condies de se perpetuar.
Sendo assim, muito embora as escolhas oramentrias sejam limitadas a perodos
anuais, e se encadeiem em um interstcio de quatro anos (limitados pelo mandato
representativo do chefe do Poder Executivo), essas escolhas produzem efeitos de
longo prazo, se forem compreendidas como partes de um processo duradouro, e
permanente, de proteo progressiva de direitos fundamentais essenciais ao
desenvolvimento digno da vida em uma comunidade, no interesse das presentes,
mas tambm das futuras geraes.
A LDO veicula, portanto, a concretizao e a especificao das metas e objetivos
das demais leis oramentrias, e representa o momento final do processo de
programao, da estrutura de planejamento e de coordenao referida nesta aula.
Tem-se, aqui, a evidncia da relao de coordenao que deve ser estabelecida
entre todas as leis oramentrias na estrutura de planejamento que se encontra
fixada pela CRFB (artigo 165, 7).
Por fim, deve-se salientar que a LOA tambm expe trs modalidades de oramento,
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que a ela devem estar integrados, conforme j foi registrado: o oramento fiscal, de
investimentos e da seguridade social. Estes decorrem da regra expressa pelo artigo
165, 5, I a III, da CRFB e veicula os princpios da universalidade e da unidade do
oramento, pelos quais todas as receitas e despesas de todos os rgos ou
entidades pblicas devem ser objeto de previso no oramento, e todas as espcies
de oramento devem ser reproduzidas em pea nica, sob metodologia nica de
elaborao [universalidade e unidade, respectivamente].
PORTANTO, temos definida pela ordem constitucional brasileira, uma estrutura de
planejamento para a atividade oramentria, que prope ao oramento uma funo
de instrumento de interveno e planificao sobre as relaes econmicas e
sociais, a partir da organizao e da composio da relao entre receitas e
despesas, definindo [decises pblicas] como os recursos disponveis sero
aplicados para o atendimento de diretrizes, metas e objetivos, sempre orientados
de modo a contribuir para a reduo das desigualdades regionais. Nesta
perspectiva, permite-se evidenciar que, em substituio a um oramento, a ordem
constitucional brasileira prope uma estrutura de planejamento que o resultado
da COORDENAO de LEIS ORAMENTRIAS, estruturas como estruturas de
PLANIFICAO. O PPA, a LDO e as LOAs so, em essncia, planos, decises
pblicas que ordenam e orientam como determinados resultados sero ou podero
ser atingidos.
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Tema: A elaborao da proposta oramentria. Contedo e forma. A fase prlegislativa.
1. Contextualizando o problema
Conforme j foi ressaltado at o momento, o objeto da atividade financeira
do Estado prope uma relao finalstica, e esta relao enfatiza as condies de,
ou a capacidade das funes pblicas possuem para atender s demandas
existenciais bsicas da coletividade, de forma flexvel, progressiva, e permanente,
em consonncia com um projeto poltico de sociedade e de futuro, que por sua vez,
tenha sido definido, em ltima anlise, no mbito de uma Constituio.
Convm salientar que a Constituio, embora seja resultante de uma
estrutura de produo interna da ordem jurdica, no expe uma arquitetura fechada,
seno uma relao aberta de comunicao e de interao com experincias
externas, que a torna capaz de se manter atualizada aos desafios de concretizao
de demandas existenciais, de forma coletiva, universal, duradoura e permanente.
Sob semelhante arquitetura, a construo de uma abordagem sobre a
atividade oramentria, expe uma forte relao entre escolhas que so realizadas
no mbito de um processo de deciso, e a capacidade de que estas escolhas,
realizadas por gestores eleitos, e em interstcios de tempo transitrios, tm de
influenciar positivamente (ou no), a transformao da qualidade de vida de uma
comunidade.
A atividade oramentria compreendida como um processo de deciso, e o
resultado desse processo, que se manifesta por meio de escolhas, expe um
determinado projeto de sociedade, que pode ou no ser capaz de transformar
positivamente a qualidade de vida das pessoas, em um intervalo de um ano, e no
contexto de um conjunto de metas e de prioridades que foi selecionado para quatro
anos.
Comportamentos pblicos ou privados podem aperfeioar ou restringir as
chances de que aquelas escolhas (que se refletem em um projeto) possam se
converter em realidade para o perodo programado.
O estudo da atividade financeira, e agora, da atividade oramentria (que
constitui o instrumento que viabiliza a concretizao do projeto de sociedade definido
na Constituio), permite demonstrar que o acesso coletivo e universal a nveis
suficientes de qualidade de vida, no o efeito de proteo normativa que se confere
aos direitos fundamentais, e tampouco, da elevao dos padres normativos de um
determinado direito, ou de uma determinada prestao social.
A proteo depende de um processo progressivo de destinao de recursos,
nos limites da disponibilidade financeira. Esta, por sua vez, define a capacidade
estatal de atender a um conjunto de demandas de crescente complexidade, e
principalmente, o grau de comprometimento das escolhas realizadas nesse plano,
com o projeto sociocultural definido pela Constituio. Dessa combinao
dependeria, em resumo, a capacidade de se viabilizar as transformaes nas
realidades existenciais, ao ponto de proporcionar nveis satisfatrios de bem-estar
coletivo, de forma duradoura e permanente.
Sendo assim, a proteo de direitos fundamentais, e viabilizar nveis de
bem-estar, envolve a definio de custos e a disponibilidade de recursos financeiros.
A demora estatal no atendimento de uma demanda coletiva por acesso gua em
diversos bairros de um municpio pode, v.g, produzir prejuzos capacidade destas
pessoas, desenvolver-se plenamente e disporem de forma mais eficiente de seus
recursos, para o atendimento de seus prprios projetos de vida. Tais recursos tero
de ser destinados para o atendimento de demandas que deveriam decorrer da ao
estatal e que no o foram.
Da mesma forma, as distores nos processos socioculturais de
assimilao e de cumprimento voluntrio das normas jurdicas e sociais envolve a
elevao nos custos pblicos para a proteo social. O descumprimento de tais
normas exige, v.g, a elevao nos custos para o financiamento das aes de polcia,
e a elevao nos custos existenciais privados, decorrentes do pagamento de multas,
com a consequente diminuio patrimonial dos particulares.
Portanto, se a melhoria nos nveis socioculturais influencia positivamente a
definio dos custos pblicos para a proteo social, sua diminuio envolve, de
forma oposta, a elevao em tais custos. A boa educao melhora, em tese, a
capacidade estatal no atendimento das prestaes socioculturais, e a m-educao
expe de forma verossmil, potencial de degradar aquela capacidade.
Essa abordagem tambm permite externar as limitaes estatais na
concretizao das tarefas atribudas por um determinado projeto constitucional. Se
todos ns temos de ser protegidos pela iniciativa estatal contra riscos existenciais
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diretrizes oramentrias e
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Note-se que existe uma distino substancial entre a funo das audincias
pblicas no processo de elaborao oramentria municipal e nas demais instncias
federativas.
Se no Estatuto das Cidades, as audincias pblicas constituem instrumento
de participao pblica indispensvel ao prprio processo de formao da proposta
oramentria municipal, o mesmo no ocorre em relao elaborao das leis
oramentrias dos Estados-membros e da Unio. O artigo 44, caput, da lei n.
10.257/2001, enquanto o artigo 48, Pargrafo nico, da LC n. 101/2000 registra
apenas a necessidade de se aperfeioar e otimizar a interveno pblica nos
processos de elaborao das leis, sem no entanto, atribuir-lhe funo reforada em
tais processos.
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modifique o texto j encaminhado, desde que ainda no tenha sido iniciada a votao
na comisso mista, da parte do texto modificado (artigo 166, 5, da CRFB).
7. As emendas parlamentares
As emendas sero apresentadas pelos parlamentares na Comisso mista e tambm
sero objeto de parecer, sendo apreciadas pelo plenrio de ambas as casas do
Congresso Nacional (artigo 165, 2, CRFB). Estas emendas somente sero
permitidas se atendidas as condies fixadas pelo artigo 166, 3, inciso I, II e III, a
saber:
a) compatibilidade da emenda com o PPA e com a LDO;
b) indicao dos recursos necessrios, que somente podero ter origem na anulao
de despesa, no sendo possvel anular despesas relacionadas ao servio da dvida,
pagamento de pessoal e encargos, e as transferncias constitucionais;
c) correes de erros ou omisses ou do texto do projeto de lei.
IMPORTANTE: No possvel que de uma emenda parlamentar decorra elevao de
despesa.
IMPORTANTE: A estrutura oramentria , simplesmente, uma estrutura lgica:
a) Primeiro, deve-se apontar o que se pretende fazer; (Pretenso, objetivo)
b) Segundo, o que necessrio para se atingir aquele objetivo; (Programa)
c) At que ponto possvel atingir aquele objetivo; (Viabilidade econmica/cenrio e
estado atual da economia);
8. As hipteses de resoluo para o fenmeno da anomia oramentria
Se o Poder legislativo no devolve a proposta aprovada para sano nos prazos
fixados pelo artigo 35, 2, da CRFB o chefe do executivo ter ou no oramento
disponvel para executar seus programas de governo?
Se o Poder legislativo no devolve para sano ou, se o faz, mas o Executivo deixa
de sancionar o texto, teremos (formalmente) hiptese de ausncia de lei
oramentria, pois a CRFB de 1988 no previu, ao exemplo do texto das
Constituies de 1946 e de 1967, as figuras da prorrogao da lei oramentria
anterior, ou da aprovao/promulgao pelo decurso de prazo. Nesse caso, as
solues vem sendo atribudas pelas prprias LDOs. No caso da Unio, diante a
ausncia de sano pelo chefe do Poder Executivo (LDO de 2008, artigo 72),
somente as despesas que constiturem obrigaes constitucionais ou legais, bolsas
de estudos, despesas inadiveis, contrataes temporrias, podero ser realizadas,
at a aprovao e encaminhamento pelo Poder Legislativo.
Outra forma de se prevenir a hiptese de anomia oramentria, diante da omisso do
texto da CRFB de 1988, que no prev a alternativa de prorrogao da lei
oramentria j aprovada, ou mesmo, a autorizao para despesas inadiveis
(soluo que decorre das LDOs e, portanto, de que essa escolha seja expressa em
cada exerccio financeiro, por iniciativa dos chefes do poder executivo, nos mbitos
federal, estadual e municipal), consiste nas restries ao nmero de apresentao de
emendas por iniciativa dos parlamentares. Estas restries encontram-se previstas
pelo texto da Resoluo n. 01/2007, do Congresso Nacional.
Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica. O
significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: RT, 2005.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002.
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sociais crescentes deve ser sempre, a diminuio das despesas correntes, obtida
pela gesto eficiente da atividade administrativa. Gastar melhor os recursos
disponveis, e gastar de forma adequada os recursos, destinando-os segundo as
prioridades definidas pelas leis oramentrias. O gestor DEVE gastar com estas
prioridades, e DEVE gastar BEM com tais prioridades. O melhor uso dos recursos
disponveis lhe exigido segundo o princpio constitucional da eficincia, fixado no
texto do artigo 37,caput, da CRFB de 1988. Este aspecto ser retomado por ocasio
da anlise do controle da execuo oramentria. Por ora, suficiente analisar como
estas despesas, estas prioridades programadas se convertem, concretamente, em
atividades materiais.
A execuo oramentria
Quando examinamos o tema execuo oramentria, temos de ter em
mente que, uma vez definida a estrutura da organizao das receitas e das
despesas, segundo um conjunto especfico de prioridades que precisa ser cumprido,
seja em um interstcio de quatro anos, seja em um interstcio anual, a prxima fase
implica a realizao das despesas previstas por estas leis oramentrias. As leis
oramentrias apenas prevem prioridades que se CONVERTERO em despesas,
mas ainda no representam custos ou gastos. A LOA sendo o ltimo elemento da
estrutura de programao iniciada com um PPA, apenas AUTORIZA a realizao de
DESPESAS, e prev suas FONTES, indicando os recursos correspondentes,
alocados na forma de DOTAES, ou CRDITOS. Como estas despesas sero
realizadas? De que forma os recursos sero liberados para o seu custeio? Disso
trata, em essncia, a execuo oramentria. Seu primeiro aspecto compreende,
portanto, a PROGRAMAO DAS DESPESAS PBLICAS
A programao das despesas pblicas
Por programao das despesas devem ser compreendidos os
mecanismos responsveis por racionalizar a liberao dos recursos financeiros
necessrios ao custeio de cada um dos programas vinculados s unidades
oramentrias, atravs da compatibilizao entre o ritmo da realizao das despesas
previstas, segundo a probabilidade de arrecadao. Desta necessidade decorre a
justificao das regras enunciadas ao longo dos artigos 47 a 50, da Lei n. 4.320/64.
Estes dispositivos fixam que a programao se faz mediante a definio de
cronograma que precisa considerar a data efetiva em que os recursos estaro
disponveis para a unidade oramentria. Esta disponibilidade constitui pressuposto
para a aplicao dos recursos e para a definio de quando as despesas podero ser
realizadas.
pressuposto da realizao de qualquer despesa que tenha sido
autorizada pela lei oramentria anual, que APENAS estabelece os MONTANTES
globais para cada uma delas, durante todo o exerccio, que existam recursos
disponveis no momento de sua execuo.
Neste sentido o artigo 47, caput, da Lei n. 4.320/64 faz referncia a uma
forma de planejamento atravs de cotas trimestrais que sero utilizadas por cada
unidade oramentria e nada mais.
Neste sentido, cumpre enfatizar que a programao da despesa sofreu
uma significativa reviso conceitual, decorrente do texto do artigo 8, da LC n.
101/2000, que tem a seguinte redao:
Art. 8o At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos
em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o
disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer
o ingresso.
Os artigos 47 a 50 da lei n. 4.320/64 previam um objetivo bastante
diferenciado daquele que proposto pelos artigos 8 a 10, da LC n. 101/2000, em
relao ao conceito de programao. Naquela primeira lei, a noo de programao
propunha to somente prevenir dfices de caixa, no permitir a insuficincia de
recursos para o custeio das despesas autorizadas [assegurar a existncia e a
suficincia dos recursos destinados ao custeio das despesas] e, nada mais. A LC n.
101/2000 props orientao bastante mais abrangente, enfatizando referncias como
planejamento, programao e gesto fiscal responsvel, ao mesmo tempo em que
reforou a necessidade de que esse planejamento e essa programao tivessem por
finalidade, prevenir as conseqncias de eventual desequilbrio financeiros, o
acmulo de restos a pagar, e o comprometimento de receitas dos prximos
exerccios.
Como isto se fez possvel? Fundamentalmente atravs dos
instrumentos vinculados LDO e j descritos, a saber: dos anexos de metas e de
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