Un tema de gran inters y preocupacin a nivel mundial, es el progresivo crecimiento

demogrfico de las grandes ciudades y su ordenamiento social y urbano. A partir de la

revolucin industrial la desigual distribucin geogrfica de la oferta laboral impuls grandes
corrientes migratorias hacia las ciudades en busca de empleo y una mejor calidad de vida.
Sin embargo no todas las grandes ciudades se constituyeron ni se continan desarrollando de la
misma manera. Cules son entonces los factores que influyen y determinan la morfologa
urbana? Qu rol tienen las polticas pblicas y el mercado en este aspecto? De qu forma se
ordenan las ciudades ante el dinamismo y diversidad que muchas de ellas presentan?
De entre todas las preguntas anteriores y los conflictos subyacentes, en las ciudades
latinoamericanas surge un tema preocupante: la gran cantidad de asentamientos de emergencia
que se fueron generando en stas y su continuo crecimiento. En este documento nos interesa
realizar un anlisis de diferentes propuestas viables para lograr encontrar soluciones aplicables en
la Ciudad de Buenos Aires.

Las villas de emergencia surgen como consecuencia de la exclusin social de individuos o

familias que no logran insertarse en el sistema formal, es decir, ser parte del mercado
formal con un ingreso suficiente para vivir en una vivienda aceptable y cubrir sus gastos
bsicos.
Aquellas personas que no encuentran cabida en el sistema comienzan a instalarse
ilegalmente en tierras generalmente fiscales que encuentran desocupadas, como medida
transitoria hasta lograr reinsertarse nuevamente en la formalidad. Al menos eso sugiere el
nombre villas de EMERGENCIA y as fueron considerados en sus inicios, como
asentamientos transitorios. Sin embargo comenzaron a reproducirse cada vez en mayor
medida a lo largo del tiempo transformndose en asentamientos permanentes. Ello
constituye un nuevo aspecto de degradacin urbana y crea una nueva categora social.
Los medios de subsistencia aplicados por aquellos excluidos de la formalidad
reproducidos a lo largo de generaciones dieron como resultado la formacin de sus
propios mercados, cdigos de convivencia y una cohesin social propia diferente a la de la
sociedad formal. Existe un sistema de propiedad no legal, mercados inmobiliarios
informales, entre otro tipo de mercados informales como venta de ropa y comida. A su vez,
la informalidad institucional propia de estos asentamientos sirve como refugio a diferentes
tipos de actividades ilegales tales como venta y consumo de drogas y otras actividades
delictivas que muchas veces son impulsadas y sostenidas desde estructuras judiciales o
polticas.
Sin embargo es preciso decir que no todo aquel que vive en villas de emergencia participa
de dichas actividades. Muchos de ellos tienen empleos formales, van a la escuela y buscan
poder reinsertarse en la sociedad.
Las villas miseria o villas de emergencia son el sntoma o emergente de una patologa en el
sistema socio-econmico en el que se instalan. La falta de institucionalidad formal dentro
de estos, reflejo de la anomia a nivel general de la sociedad, no es una causa en s misma
sino el resultado mismo de la exclusin.

El surgimiento de estos asentamientos en la ciudad de Buenos Aires data de alrededor de la dcada

del 30, aunque por aquel entonces ya existan algunas villas de emergencia principalmente en el
sur de la ciudad conocidas como "Las Ranas", "Las Latas" o "La Quema". Sin embargo para el
gobierno no resultaban ser problemticos a nivel urbano, ya que por aquel entonces gran parte del
territorio de la capital era campo y estos barrios se encontraban lejos de las zonas ms pobladas de
la ciudad.
Entre 1880 y 1910 llegaron a la Argentina ms de cuatro millones de europeos de los cuales el 60
por ciento se radic en Buenos Aires. Se instalaron en los llamados conventillos en el centro de la
ciudad y las famosas casas chorizo en los barrios suburbanos. Se experimentaba un alto
crecimiento de habitantes centralizado en Buenos Aires. En 1911 el gobierno inici la construccin
de un puerto nuevo al norte de Puerto Madero. El proyecto del nuevo puerto no solo inclua la
construccin de drsenas e instalaciones portuarias sino que dejaba mucho espacio libre para la
instalacin de edificios gubernamentales, tales como ciudades universitarias o polos judiciales. Sin
embargo nunca existi un proyecto integral que se mantuviera a largo plazo. La primer parte de la
obra qued inaugurada en 1919 y en 1920 se instalaban las primeras viviendas de trabajadores
portuarios y ferroviarios en el puerto nuevo. En 1929 estallaba la crisis econmica mundial con lo
que muchos de los inmigrantes europeos se quedaron sin trabajo. En 1931 el gobierno decide dar
refugio a muchos trabajadores portuarios en unos galpones vacos disponibles. Al ao siguiente se
creaba el primer asentamiento de casas precarias en ese lugar. Dicho asentamiento se llam Villa
Desocupacin cambiando su nombre luego por Villa esperanza. En 1935 el gobierno de Justo
emprendi la demolicin de las casas de la villa. Sin embargo el modelo agro-exportador entraba en
crisis y con l las corrientes migratorias de Europa llegaban a su etapa final. Se iniciaba una nueva
etapa basada en la industrializacin y comenzaron a surgir numerosas migraciones internas
producto de las crisis que estaban sufriendo las economas regionales.
As es que a partir de los aos 40 comienza a surgir lo que hoy se conoce como la villa de Retiro
y comienzan a desarrollarse nuevos asentamientos de familias de ferroviarios con el apoyo del
gremio, al costado de las vas del ferrocarril Belgrano.
Durante las siguientes dcadas crece la cantidad de habitantes en estos asentamientos as como
tambin surgen otros en la provincia de Buenos Aires, con la llegada de nuevos pobladores
principalmente del norte del pas y de pases limtrofes.

Segn un artculo escrito en el 2010 por Juan Carlos Chaneton, basado en datos del INDEC, la
poblacin que reside en villas miseria de la ciudad se duplico en esa ltima dcada. Se contabiliz
tambin un aumento notable en la cantidad de poblacin extranjera. En 1991, el 76,8% de la
poblacin que resida en villas era nativo; actualmente, slo el 59% naci en la Argentina. Muchos
habitantes de pases limtrofes que migraron a la Argentina seducidos por el uno a uno de la
convertibilidad, no pudieron hacer frente a la nueva realidad luego de la crisis del ao 2001.
Conjuntamente con el aumento en nmero y tamao de los asentamientos tambin se vio
modificada la fisonoma de estos. Las casillas ya no son construidas con chapa, madera y cartn.
Ahora las construcciones estn hechas con ladrillos y cemento adquiriendo estado de permanencia.
Debilidad institucional y su consecuencia, la falta de planes de largo plazo y de polticas de estado;
crisis econmicas; falta de estructura urbana; ineficiencia gubernamental, son algunos de los
factores que provocaron que grandes corrientes migratorias que llegaban a la ciudad de Buenos
Aires comenzaran a instalares en asentamientos ilegales, por fuera de un marco institucional formal.
El escenario no se ha revertido sino que se sigue reproduciendo.
En la actualidad, se encuentran 21 villas miseria en la ciudad de Buenos Aires. En la provincia de
Buenos Aires se habla de una cifra de 864. En el corazn de la ciudad, se encuentran las villas 31,111-14, Rodrigo Bueno entre otras. La pobreza, la corrupcin, la falta de educacin y la poca
inversin plagan estos asentamientos.
El propsito, en el mediano y largo plazo, es incorporar estos sectores marginados a la economa
formal, para que sus integrantes sean beneficiarios de las consecuencias de incentivos econmicos
que deriven en la generacin de oportunidades para ellos.
Es sabido que la instalacin del Rule of Law y de un marco institucional formal debe ser un
objetivo fundamental para poder erradicar la inseguridad, la violencia y la decadencia de las
sociedades. Douglas North sostiene que es un marco institucional bien definido y derechos de
propiedad protegidos el que marca el camino hacia el desarrollo econmico de las naciones. Es este
desarrollo el que les ofrecer un futuro mejor a los miles de ciudadanos argentinos incluyendo a
aquellos que viven hoy en absoluta miseria.
Para formalizar la situacin en la que viven los habitantes de las villas se pueden tomar distintos
caminos, unos ms eficientes que otros, unos ms o menos confiables.
En el transcurso de los diferentes gobiernos se han intentado distintas estrategias con el fin de
solucionar esta problemtica. Desde el intento de erradicacin forzosa, medidas de urbanizacin,
hasta intentos de reubicacin.

Sin embargo, ninguna de estas medidas logr solucionar el problema. Esto se debe a la inexistencia
de una planificacin de largo plazo, la que debera ser consensuada con todos los sectores polticos
para poder constituirla en una poltica de estado.
En el caso de los intentos de urbanizacin, no se hizo ms que mejorar medianamente sus
condiciones sin lograr romper con la categora de villa miseria.
La categora de villa miseria contiene pero a su vez excede el concepto de pobreza y de una
urbanizacin precaria. Ms bien, la construccin de una mnima infraestructura gratuita con
servicios gratuitos puede legitimar un escenario de marginalidad con riesgo a perdurar y ampliarse.
En el caso de los intentos de reubicacin, no se hizo ms que trasladar el asentamiento de un lugar
a otro reproduciendo sus mismas caractersticas. Tal fue el caso de Fuerte Apache cuando se
traslad parte de la villa 31.
Esto no significa que estas medidas sean ineficientes en s mismas, sino que debera encontrarse
una forma integral de aplicarlas mediante una planificacin coordinada entre todas ellas, que
impulse el proceso de insercin de estos asentamientos a la institucionalidad formal. Pero adems es
fundamental entender que el problema de los asentamientos no es esttico sino que constituye un
flujo dinmico en aumento que debe visualizarse como una deficiencia de las polticas inmigratorias
a nivel nacional que deberan coordinarse con polticas de ordenamiento y desarrollo regional del
territorio. Est dems sealar que esas polticas van mucho ms all de simples problemas
puntuales ya que se entroncan en las estrategias generales del desarrollo nacional.

Al margen de anlisis polticos y/o ideolgicos a continuacin se evalan diferentes propuestas, sus
fortalezas y debilidades. El objetivo de cada una de ellas es impactar positivamente en las conductas
de los habitantes de las villas para que vislumbren y capitalicen las oportunidades de un futuro
mejor para ellos y sus familias. Estas oportunidades motivan al individuo a progresar por sus
propios medios, reduciendo la dependencia de la limosna poltica y los planes demaggicopopulistas que hasta hoy no han demostrado resultados positivos.

3.1-Ttulos de propiedad
La propiedad es el instrumento clsico de la institucionalizacin. Es por esto que la obtencin de un
ttulo de propiedad es fundamental en el camino a la formalidad.
Las villas miseria son establecimientos ilegales generalmente en tierras fiscales. Por este motivo, la
ilegalidad del asentamiento junto con la informalidad de la mayora de las actividades econmicas
privan a los individuos de los incentivos econmicos. La disponibilidad de un ttulo de propiedad
legal en correspondencia con cada familia o grupo de personas que habitan un hogar, debe ser un
objetivo por alcanzar. Ello restablecera los incentivos econmicos y les dara a estos individuos un
motivo por el cual invertir en sus futuros (sea en sus hogares, en sus tierras, etc.) Tambin les
otorgara seguridad. Ernesto Schargrodsky, un economista argentino especializado en pobreza
urbana, sostiene que es el otorgamiento de ttulos de propiedad lo que garantiza el camino ms justo
y progresivo hacia el desarrollo econmico. Entre sus argumentos defiende que una vez apoderados
de ttulos de propiedad, las familias son ms propensas a mandar a sus hijos a la escuela, a invertir
en su casa y a buscar un futuro mejor. Hernando de Soto, un economista peruano, tambin defiende
este camino, basndose en la situacin de los campesinos de Per.
Sin embargo, aunque este camino pareciera ser el de mejor resultado, dado que los mismos
incentivos econmicos empujaran a los individuos a mejorar su situacin, es restringido por
posibles obstculos.
Como se resalt, el asentamiento en s mismo es ilegal involucrando, en la mayora de los casos, la
usurpacin de tierras fiscales inutilizadas. La actividad econmica que tiene lugar dentro del predio
es siempre informal, generalmente ilegal. La villa puede alojar grupos narcotraficantes, bandas
ilegales, drogadictos y ladrones. Para estos grupos la formalizacin de la villa no es beneficiosa. Por
ejemplo, algunas familias pagan alquileres pero sin ttulo de propiedad. Aunque a ellas les puede
beneficiar la formalizacin de su situacin y de su alquiler, al que recibe la renta no. Como este
caso habra muchos, los que representaran una resistencia interna al cambio.

Otro aspecto a tomar en cuenta es la aplicabilidad de la formalidad. El otorgamiento de ttulos de

propiedad solo tiene impacto si los ttulos tienen efectiva validez. Para ello es necesario:
a) La existencia de un catastro que permita la identificacin de cada propiedad en un registro
pblico. A su vez, el catastro -que debe elaborarse- se respalda en una urbanizacin regida por
cdigos de ocupacin del espacio. Por lo tanto el ttulo de propiedad formal es el punto final de esta
sucesin de hechos anteriores.
b) Una planificacin urbana que posibilite el acceso de autoridades que garanticen la seguridad
jurdica e institucional de las propiedades.
c) El ttulo de propiedad tiene valor en tanto y en cuanto sirva como garanta para la obtencin de
un crdito o como reserva de valor. Ninguna de las dos cosas es posible si no existe un mercado
inmobiliario formal para esa propiedad, el que debera irse desarrollando dentro de la misma villa.
Hay que tener en cuenta que en las villas ya existe un mercado inmobiliario informal, lo que se
transforma en un obstculo para el desarrollo de un mercado inmobiliario formal.
Entonces el otorgamiento del ttulo de propiedad y la urbanizacin son las condiciones previas para
que se vaya conformando un mercado inmobiliario formal integrado que pueda reemplazar al
mercado inmobiliario informal.
Se deduce por lo tanto, que la posibilidad de disponer de ttulos de propiedad estara dada por
medidas previas o simultneas de urbanizacin.

3.2- Urbanizar
Las medidas de urbanizacin a cargo del gobierno consisten en:
a) modificar las construcciones mejorando su aspecto y convirtindolas en lugares seguros para ser
habitadas.
b) ensanchar calles mejorando, de esta forma, el acceso y la integracin del asentamiento a los
barrios vecinos.
c) construir espacios y edificios que garanticen las redes de servicios tales como: plazas, escuelas,
espacios deportivos, centros de salud, guarderas y centros de rehabilitacin de drogas.
Como efecto de estos cambios, dentro del asentamiento se producira una revaloracin de las
viviendas a nivel econmico y un mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Tiene como
objetivo integrar la villa al sistema urbano general de la ciudad.

La urbanizacin es una alternativa usualmente preferida por los gobiernos. Actualmente por el
gobierno de la ciudad de Buenos Aires y anteriormente en la provincia, implementada en la Villa de
emergencia La Cava por el intendente de San Isidro.
Resulta particularmente consistente con el objetivo de la integracin dotar a la villa de los servicios
administrativos necesarios para su evolucin hacia la nueva situacin. Por ejemplo, el Gobierno de
la Ciudad implement en la Villa 1-11-14 del Bajo Flores un portal para reclamos de vecinos y
mejoras en el sistema de recoleccin de basura. Por otro lado en la Cava de San Isidro se realiz la
construccin de edificios residenciales, centros de salud y guarderas.
Esta propuesta tambin enfrenta obstculos:
a) La financiacin. Dado que es un proyecto llevado a cabo por el gobierno, la financiacin
muy probablemente provendr de presupuestos anuales sometidos a la aprobacin anual y
por tanto al debate inevitable de las prioridades. Es por ello que debern aprobarse
programas plurianuales que aseguren la continuidad del financiamiento a largo plazo.
b) La probable resistencia por parte de los mismos habitantes de la villa de emergencia que
tomar un rol crtico en la posibilidad de la ejecucin de la propuesta. Como fue
mencionado anteriormente, algunos habitantes vern sus negocios comprometidos por su
formalizacin y la intervencin por parte del gobierno (*). Ha habido numerosos casos de
protesta y de toma del rea en construccin, demorando si no imposibilitando, la
ejecucin de la propuesta.

_____________
(*) Por ejemplo, con el ingreso de gendarmera en la villa 1_11_14 muchos vecinos aseguran estar
ms tranquilos. Antes, a partir de las 7 de la tarde, no se poda salir de las calles ya que haba
muchos conflictos, tiroteos, etc. Sin embargo al estar ms controlado el narcotrfico con la
intervencin de gendarmera no solo la economa de los narcotraficantes se vio perjudicada sino
que tambin las economas que indirectamente dependen de ste. Una vecina afirma que como la
gente tienen menos plata ya no se vende tanto pan. (Informacin aportada por una militante de la
Cmpora, que milita en la 1_11_14 dando apoyo escolar.)

La urbanizacin de una Villa se puede encarar de dos maneras:

a) Realizar los trabajos sin el desalojo previo de los ocupantes.
b) Producir previamente la desocupacin por sectores reubicando a sus habitantes dentro de
otras reas adyacentes y realizar luego las obras de urbanizacin.

En el primer caso se intenta urbanizar toda rea posible, particularmente las calles, para facilitar el
acceso y el trnsito de la villa y as integrarlos al barrio en el que se encuentre. La ventaja de este
mtodo es que, al no modificarse las viviendas ya construidas, se evitan situaciones de tensin entre
los pobladores y negociaciones que pueden resultar conflictivas entre stos y el gobierno. Sin
embargo, en la mayora de los casos, las calles existentes son demasiado angostas para ser
reparadas. Las casas, algunas de ya casi cinco pisos, son de construccin precaria y con riesgo de
derrumbe. Estas caractersticas dificultan la creacin de un sistema de cloacas, la instalacin de
postes de luz y la implementacin de diferentes servicios. Por lo que las modificaciones de
infraestructura posibles de ser realizadas estaran fuertemente limitadas y resultaran en mnimos
cambios.
El segundo caso requiere mucha ms negociacin por parte del gobierno con la poblacin del
asentamiento. Para evitar las dificultades y los riesgos de urbanizar el rea ya edificada el gobierno
puede negociar la refaccin de rea por rea. Primero evacundola y luego refaccionndola por
completo. Se lograra, de esta forma, un diseo urbanstico planificado que garantice la seguridad
del barrio y su acceso a los servicios pblicos. Las dificultades enfrentadas por este mtodo son: la
resistencia y toma de las nuevas construcciones por habitantes de la misma villa u otros, como
sucedi en La Cava, provocando tensin entre el cuerpo poltico, los vecinos y los habitantes de la
villa. El empleo de la fuerza por parte del gobierno en un caso como ste, como por ejemplo la
intervencin de gendarmera, tendra que ser analizado e implementado con cautela. En el caso del
intendente Posse, durante la urbanizacin de La Cava, la tensin provocada entre los vecinos del
barrio y los integrantes de dicho asentamiento, lo llev a construir un muro que separaba los barrios
de San Isidro y San Fernando. La polmica acompaada por el poco apoyo y la dura crtica social
llevaron al derrumbe de dicho muro en el 2009.
En cuanto a la planificacin urbana se debe tener en cuenta la significacin de los espacios ya
estructurados en el asentamiento. Generalmente los espacios fsicos son de gran importancia en
cuanto a las relaciones sociales, grupos de identidad cultural, intercambios econmicos y relaciones
de poder.
En esta planificacin debe estar incluido el diseo de centros de educacin y capacitacin de
excelencia que logre el inters de quienes viven dentro de los asentamientos y la valoracin y
reconocimiento por parte de los que viven afuera. As como tambin centros de salud y centros
recreativos o deportivos. Estos centros son fundamentales como medios de institucionalizacin. Es
a travs de estos que se logra la motivacin para el cambio y la integracin con el resto de la
sociedad. Es importante que las medidas de urbanizacin sirvan como medio de integracin al
sistema formal y no se conviertan en meros mejoramientos de aspecto que no haran ms que
legitimar la marginalidad, producindose la estigmatizacin a nivel social; la diferenciacin
legitimada entre los que aportan al sistema tributario y los que no lo hacen. Es as que, para evitar
esta situacin, los habitantes de las villas miseria deben contar con medidas como las que fueron

mencionadas en este documento que los integren al sistema formal al que responde toda la sociedad
en general previendo la circulacin y llegada de medios de transporte pblico al interior de la villa.1

- Tareas de campo
Ahora bien, para desarrollar un programa a largo plazo que incluya los dos aspectos mencionados:
otorgamiento de ttulos de propiedad y urbanizacin, es necesario:
a) Contar con informacin de censos que revelen datos tales como: nmero de habitantes por
viviendas, ingreso salarial por familia, tipo de empleo, nivel de acceso a servicios pblicos
bsicos: servicio de cloacas, recoleccin de basura y alumbrado. Nivel de educacin,
antigedad en el asentamiento. En base a estos datos se puede hacer un relevamiento de
prioridades en cuanto al nivel de hacinamiento y deterioro del hogar. Cules viviendas
tienen la posibilidad de ser mejoradas y cules deben ser reconstruidas. Tambin se puede
relevar quienes poseen un ingreso suficiente para poder adquirir el ttulo de propiedad a
travs de un crdito a largo plazo y quienes no cumplen con esa condicin. Quienes se
encuentran desempleados y necesitan algn plan paralelo de reinsercin laboral.
b)

la realizacin previa de una profunda investigacin de campo que permita relevar los
patrones motivacionales de los diferentes sectores sociales que habitan la villa. Es
importante dar cuenta de las diferentes relaciones tanto econmicas como polticas, sociales
y culturales que existen dentro de estos asentamientos. Cmo se conforma la trama de
liderazgos existentes (punteros polticos, curas, organizaciones barriales, comedores,
bachilleratos populares, vendedores de drogas, entre otros.)

Es indispensable conocer los intereses de los miembros que habitan en la villa antes de encarar
cualquier cambio, logrando que sean ellos mismos quienes posean la motivacin de realizar dichos
cambios. La motivacin por cambiar estar influida por diferentes intereses dependiendo el grupo
de actores.
1

En la escuela de Villa Soldati, se registraron muchsimos ms alumnos habitantes de villa miseria Ftima
inscriptos que los que se esperaban. Sin embargo la desercin escolar es altsima y la organizacin dentro de
las clases, a nivel de programas educativos que se respeten es escasa. Se refleja con este hecho un gran
inters en la insercin social y el progreso, pero a su vez una gran desmotivacin y desconfianza en la
escuela como medio para tal progreso. Sucede que la escuela, en algunos casos, resulta ser en vez de un
medio de integracin un medio ms de estigmatizacin y exclusin social. Algunos maestros ya resignados y
la estructura educativa, desmotivan la creencia del alumno de poder seguir algn estudio terciario o
universitario. Es fundamental que los programas educativos estn vinculados con la posibilidad de acceso a
la informacin y los medios de insercin laboral; Los alumnos suelen no conocer nombres de universidades,
ni como acceder a estas ni las diferentes carreras que se dictan. Adems muchos de ellos dejan de asistir a
escuelas o a universidades por la dificultad o imposibilidad de acceso a estas .Los que trabajan durante el
da tienen que ir a la escuela/ universidad en el turno noche y como no existen medios de transporte que
accedan por la noche a las villas de emergencia a estas personas se les imposibilita estudiar. (Informacin
aportada por maestra de la ONG ensea por Argentina en Villa Soldati.)

Muchas de las personas que viven en asentamientos aseguran no querer moverse de donde viven
porque ya conocen a los vecinos, quienes son, cules son sus actividades econmicas y moverse
significara a veces tener que lidiar con relaciones ms conflictivas. Los espacios pblicos tienen
valoraciones particulares que deben ser consideradas.
Es evidente que estas propuestas requerirn una gran inversin de parte del gobierno. Debe, por eso,
analizarse cada asentamiento en particular; sus dimensiones territoriales, su ubicacin, la cantidad
de habitantes y su estructura urbana para poder establecer un cronograma de prioridades en plazos
que generalmente van a exceder el turno de las administraciones.
Es importante realizar todas las medidas mencionadas coordinadamente como condicin para su
xito: el otorgamiento de ttulo de propiedad conjuntamente con una planificacin y reforma
urbanstica que incluya los servicios necesarios. La aplicacin de cualquiera de estas propuestas por
separado y sin el estudio profundo realizado en cada asentamiento que permita la correcta
realizacin de estas propuestas, no lograra una real insercin de los habitantes de villas de
emergencia en el sector formal. Lo que se transformara en una mala inversin o una inversin
hundida como ya ha sucedido en intentos de gobiernos anteriores.
Hasta aqu se mencionaron medidas que apuntan a mejorar las condiciones de vida en las mismas
villas a travs del otorgamiento de ttulos de propiedad y de la urbanizacin de esos
emplazamientos con el fin de que se logre su integracin -tanto social como urbana- a los dems
barrios.
A continuacin analizaremos programas de reubicacin. Es decir el abandono de la villa para ir a
vivir a otro lado.

3.3-Reubicacin con cargo al Estado

El sistema de reubicacin ya ha sido implementado numerosas veces en villas y barrios similares a
travs del mundo. En este caso se plantea que el gobierno reubique a todas las familias de la villa,
ofrecindoles un hogar en un nuevo barrio construido por el gobierno a cambio del abandono de las
actuales viviendas.
La reubicacin puede ser alternativamente a otros barrios en viviendas por construirse o ya
existentes y adquiridas al efecto, en distintos puntos de la ciudad. La inversin es importante con las
mismas dificultades de obtencin de fondos que para la urbanizacin. Pero ste camino permite la
posterior comercializacin de las tierras desalojadas para cubrir total o parcialmente los costos
incurridos originalmente.
La resistencia a esta propuesta vendra por parte de algunos habitantes de la villa en cuestin que no
desean ser reubicados y prefieren la precariedad de una vivienda en beneficio de la cercana a su
trabajo. Una mayor resistencia provendra de los propietarios, los comerciantes informales, los

narcotraficantes u otras bandas, que veran destruir su red de negocios y su posicin de poder dentro
del barrio.

3.4-Reubicacin a cargo de un inversor privado

Una alternativa a las propuestas anteriores que resolvera importantes limitaciones del gobierno que
quiera implementar alguna de estas propuestas, es la tercerizacin a un inversor privado.
Dado el alto valor intrnseco de las tierras de algunas villas de la Ciudad de Buenos Aires como la
Villa 31 y 31 bis que se encuentra en el corazn de la ciudad, a pocos metros de los alquileres y
hoteles ms caros de la capital puede haber una buena rentabilidad para un inversor privado.
Por ejemplo podra licitarse la tierra hoy ocupada, al mejor postor, con la condicin de que se
responsabilice y afronte el costo de reubicar a los habitantes bajo condiciones preestablecidas. En
este caso la inversin y financiacin no sera un problema del sector pblico dado que provendra
del inversor privado.
El problema aparecera en cuanto al impacto poltico y su aceptacin social. Hay un alto porcentaje
de ciudadanos que expone un alto grado de desconfianza ante una transaccin econmica de este
estilo entre un privado y el estado, ms an cuando estn involucradas poblaciones extremadamente
vulnerables. Esta desconfianza se debera tratar de minimizar ofreciendo la mayor contencin, tanto
a los habitantes de las villas, como a los vecinos de los barrios cercanos. Adems debera haber un
estricto control que asegure y demuestre que el inversor privado le est ofreciendo a cada familia un
hogar de mejor calidad que el que est abandonando, con ttulo de propiedad, en un barrio existente
urbanizado.
Este acercamiento al problema involucra la venta del predio a un privado y la condicin de realizar
la construccin de un rea residencial que cumpla con requisitos preestablecidos de ubicacin,
tamao, organizacin y contencin en el momento de la transicin. Este es el camino que se decidi
tomar en India, donde se encuentra uno de los asentamientos ilegales ms grandes y ms famosos
del mundo. En el centro de la ciudad de Bombay, Dharavi es un asentamiento de alrededor de dos
kilmetros cuadrados y es hogar de una poblacin censada de alrededor de 600.000 habitantes, que
algunos estiman ronda informalmente el milln. El proyecto consiste en la construccin de edificios
de departamentos de siete pisos con viviendas de 41 metros cuadrados para cada familia. El
proyecto es liderado por MukeshMehta, arquitecto y director de la empresa MM Project
Consultants, y apunta a la construccin de 2.800.000 metros cuadrados de residencias para 57.000
familias, acompaada por la construccin de escuelas, parques, y calles. El predio ser dividido en
dos partes: una se convertir en el rea residencial para la reubicacin de los habitantes originales
de la villa. La otra ser comercializada y urbanizada para vender como rea residencial y/o
comercial. El plan para la reforma de Dharavi surgi en 1997 inspirado en las reformas de villas de
Hong Kong. No faltaron nunca posibles inversores y ha sido la resistencia y la oposicin social,

tanto de vecinos como de habitantes de la villa, lo que ha demorado la implementacin del proyecto
durante aos.
Un tema delicado y de suma importancia es el de la determinacin de cuales habitantes son
elegibles para la reubicacin. En el proyecto de Dharavi, se decidi que nicamente sern
reubicadas las familias que vivan all desde antes del ao 2000. Esto propone nuevas dudas sobre
qu harn las familias que no sean elegibles para el programa y la posicin que tomarn en el
desarrollo de este programa.
En Dharavi, se decidi hacer la construccin de las nuevas residencias en el mismo predio,
posiblemente para que la transicin de las familias no sea demasiado dramtica y no afecte sus
posibilidades de mantener el empleo ni desestabilice su ya delicada situacin social. Al ubicar la
nueva construccin en otro predio alejado se aumentara la posibilidad de una resistencia an ms
importante por parte de los habitantes.
En Buenos Aires la viabilidad de esta propuesta se tendr que evaluar acorde a cada villa particular
y su ubicacin, dado que el valor intrnseco del predio es de suma importancia al momento de
conseguir inversores interesados. La villa 31 y 31 bis es un buen ejemplo. La medida de
reubicacin resulta conveniente en casos de asentamientos que presentan infraestructuras
complicadas de reestructurar, donde sera difcil y costoso urbanizar.
Sin embargo si la tarea de reubicacin no se ejecuta correctamente se corre el riesgo de recrear una
villa de emergencia en otro espacio. Es decir, se trasladara el asentamiento de una zona a otra sin
cambiar demasiado sus caractersticas. En prrafos anteriores se mencion el intento de reubicacin
puesto en prctica durante la dcada del 70 cuando se trat de erradicar la villa 31, trasladando a la
mitad de sus habitantes a nuevos edificios construidos por el gobierno, lo que hoy en da se conoce
como la villa de Fuerte Apache. Es por esto que una poltica de reubicacin implicara
necesariamente medidas de urbanizacin y otorgamiento de ttulos de propiedad, como fue
mencionado anteriormente, en la zona a donde se pretenda trasladar a los habitantes.
Es muy probable que los habitantes de los asentamientos a los que se pretende reubicar presenten
resistencia a este hecho. Es por esto que debe realizarse una investigacin de campo, al igual que
para la propuesta de urbanizacin. Conocer el funcionamiento del asentamiento en cuanto a sus
relaciones sociales, relaciones de poder y sus instituciones culturales. Ver de qu forma se organiza
la gente, saber quienes cumplen roles dirigenciales o de poder, es fundamental no solo para conocer
los intereses de los habitantes y las razones que tienen para no irse del barrio sino tambin para
saber cmo llegar a acuerdos con resultados funcionales a las necesidades de los actores.

Una propuesta interesante de reubicacin surgi de los coloquios 2008/2011 organizados y

publicados por el Foro de Ingeniera.
Aqu se presenta la creacin de un banco de viviendas usadas, aptas para locacin con opcin de
compra. Es una interesante ingeniera financiera basada en utilizar la capacidad de garantizar
crditos hipotecarios a partir de la demanda de propietarios de viviendas usadas que tienen inters
en mudarse a viviendas de mayor calidad. Estos propietarios podran recibir un crdito
constituyendo hipotecas del 50% de la tasacin de su vivienda y al mismo tiempo alquilarle dicha
vivienda con opcin de compra al reubicado de una villa, que sustituira el alquiler que ya est
pagando dentro de la misma villa por una vivienda que, aunque usada, integrada a la trama urbana
formal. Esto le permitira al reubicado pasar de una situacin anterior de informalidad sin ttulo de
propiedad a la de ser un propietario potencial formal.
A su vez el cesionario de la vivienda usada dispondra de un crdito promocional y de un alquiler
mensual para mejorar su condicin habitacional.
Lo interesante de este sistema es que genera un crculo cerrado de intereses, estimulando la cadena
de operaciones financieras y de garantas que difcilmente podra darse espontneamente fuera del
sistema institucional que a estos efectos debe ser organizado, repartiendo compromisos y tomas de
riesgo.

Es importante tener en cuenta que la insercin de las villas miseria al sistema formal, es decir, la
transformacin de estos asentamientos ilegales en barrios legales, con todo lo que eso implica:
infraestructura urbana, proteccin legal, acceso a la red de servicios, insercin en la economa
formal, es un proceso largo que implica el salto cualitativo de ciertas instituciones informales a la
institucionalidad formal. As como las villas son resultado de un proceso histrico a travs del cual,
en esos enclaves urbanos que iban quedando por fuera de la formalidad, se fueron creando sus
propias instituciones, redes sociales y medios de subsistencia, el cambio de esa estructura a una
estructura formal requiere de la misma forma un proceso largo que es necesario monitorear. Ese
proceso debe estar inscripto, como ya se dijo, en polticas nacionales de inmigracin y programas
de desarrollo regional y ordenamiento territorial coordinado con las acciones que se lleven adelante
para controlar el ingreso de nuevos habitantes a las villas. Esto implica necesariamente que las
medidas elegidas para ser aplicadas deben constituirse en polticas de estado que permitan este
proceso de reversin de la marginalidad.
Las diferentes opciones de propuestas mencionadas en los prrafos anteriores son agentes
instituyentes a travs de los cuales se impulsa ese proceso de cambio. Es evidente que provocar los
cambios que se proponen en una estructura ya establecida va a generan tensiones y posibles
enfrentamientos. Por este motivo resulta fundamental la propia motivacin de los habitantes que
pertenecen a las villas miseria. El proceso de cambio se genera desde adentro. Aun cuando
cualquier cambio impuesto desde afuera es fundamental y necesario para crear categoras
instituyentes en el individuo que lo impulsen a la institucionalizacin, ello no resuelve el problema
por s mismo.
Es errneo asumir que habr una solucin homognea para todas las villas. Cada caso tiene sus
particularidades y debido a estas, tendr que ser estudiado y analizado para llegar a una alternativa
que sea la mejor solucin. Sin perjuicio de las tareas de planificacin previa e investigaciones de
campo necesarias para completar una conclusin definitiva, pueden enumerarse como provisorias
las siguientes:
a- La propuesta de urbanizacin logra fcilmente apoyo social previo y su anuncio por parte
de los poderes pblicos no conlleva demasiado enfrentamiento ni violencia. Esto se vio
cuando, inicialmente en el ao 2007, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires haba
propuesto la erradicacin de la villa 31 fundndolo en que no cumpla con ningn servicio
mnimo necesario y que sera difcil introducirlos. No obstante, dada la reaccin en contra
que suscit la iniciativa, un tiempo despus aqul cambi su propuesta por otra de
urbanizacin. La legislatura la vot por unanimidad en el 2009. Sin embargo, en los tres
aos siguientes surgieron obstculos por parte de los vecinos, quienes tomaron las tierras
que se preparaban para la construccin. La arquitectura fsica de la villa dificult
enormemente la reforma del asentamiento y la urbanizacin ha implicado muy pocos

b-

c-

d-

e-

cambios. En la villa 31 ya se encuentran casas de unos cinco pisos difciles de demoler para
luego volver a edificar. Adems, la construccin permanente en altura implica que alguien
invirti y est alquilando a terceros y seguramente representar un obstculo adicional a un
proyecto de reforma que exija demoler estos edificios.
En casos en los que las villas no se hayan desarrollado en altura, como en la ciudad de
Rosario, donde adems el alineamiento de calles es ms organizado y ms a tono con los
barrios vecinos, la urbanizacin puede llegar a ser una buena solucin.
El otorgamiento de ttulos de propiedad a viviendas fsicamente inhabitables por su
dimensin y falta de servicios, no solucionara el problema de raz. Por esta razn, no
creemos que sta sea la solucin en villas de crecimiento espontneo y organizacin
precaria como lo son la mayora de las de la provincia de Buenos Aires.
Para la villa 31 y 31 bis, por su ubicacin, valor intrnseco de la tierra y tamao, creemos
que es la propuesta 3.4 la ms indicada. Esta modalidad tambin sera aplicable en la Villa
La Cava, de San Isidro. Luego de un relevamiento de los habitantes de la villa, enfocado a
la composicin de cada familia, su antigedad, ocupacin, y la formalidad de su situacin si alquila o es dueo de su hogar se priorizara el realojamiento basado en pautas
determinadas por el gobierno. La ejecucin del proyecto quedara bajo la responsabilidad
de la empresa u organizacin que gane una licitacin y debera ser estrictamente
supervisado para asegurar que se cumplan las condiciones establecidas. Debera analizarse
si la Corporacin de Puerto Madero, integrada por la Nacin y la Ciudad de Buenos Aires,
pudiera estar en condiciones de tomar el rol del inversor re-localizador. Con ms de veinte
aos de desarrollo exitoso, contara con la experiencia para la reubicacin de la villa y el
desarrollo de las tierras liberadas.
Para villas cuya organizacin no sea tan compleja pero que no sean urbanizables, que no
tengan un valor alto de la tierra liberable o un tamao no tan extenso, la alternativa 3.3, que
implica la reubicacin de los habitantes por parte del gobierno, es posiblemente la ms
recomendable.

En todos los casos, la reubicacin espontnea a travs de un mecanismo como el recomendado por
el Foro de Ingeniera en el punto 5, es tericamente muy atractiva, porque se asienta en
motivaciones y decisiones individuales con intereses alineados. La mayor dificultad de su
materializacin est en las condiciones de contexto tales como la estabilidad monetaria y normativa
necesarios para la existencia del crdito de largo plazo para la vivienda.