VIII Congresso Luso-Afro Brasileiro de Cincias Sociais

Simpsio da Rede Interdisciplinar de Estudos Comparativos (RIEC): Direito, Justia e

Segurana Pblica : Isaac Joseph, o espao pblico e as polticas pblicas.
Painel 3 - Polticas Pblicas, Violncias e Discursos

Informao, poltica de segurana pblica e sentimento de (in) segurana

Ana Paula Mendes de Miranda 1

Resumo:
Trata-se de uma reflexo sobre como tm sido produzidos e analisados os dados estatsticos
referentes aos registros de crimes por instituies policiais do estado do Rio de Janeiro.
Embora o uso da informao estatstica possua um carter estratgico, porque permite ajudar
no planejamento, execuo e (re) direcionamento das aes do sistema de segurana pblica,
este mtodo de gesto contrasta com as formas tradicionais de administrao policial, baseada
apenas na experincia e no bom senso dos agentes e/ou autoridades policiais. Como
contraste, tomaremos como referncia o modo como esses dados so coletados, divulgados e
analisados pela mdia, observando como a conjugao entre os nmeros e as percepes da
(in) segurana se relacionam na construo de uma poltica de segurana pblica.

1- A informao e a construo do conhecimento

A informao considerada usualmente como um conjunto de fatos (acontecimentos)

e/ou dados a respeito de algo, que constituiriam o ato de informar, entendido como um
processo de interao do sujeito com o mundo exterior. De acordo com a teoria da
informao, enunciar uma mensagem permite a reduo da incerteza sobre uma dada
realidade. Nesse sentido, informar significa comunicar os fatos, tornando-os pblicos, e
privilegiando uma viso dos fatos como coisas, cujo relato isento propiciaria a percepo da
realidade como ela .
Mas o que so dados? So elementos de informaes ou representaes de fatos que
servem de base para a formao de uma anlise, cujo resultado ser influenciado por diversos
fatores. O uso mais comum dos dados est relacionado estatstica.

Diretora-Presidente do Instituto de Segurana Pblica (Rio de Janeiro), Professora da Universidade Candido

Mendes, Doutora em Antropologia Social

A criao da palavra Estatstica atribuda ao pesquisador alemo Gottfried

Aschenwall (1719-1772) com o sentido de cincia do Estado, que permitiria aos governantes
ter um diagnstico mais objetivo dos fatos concernentes aos seus domnios. Acreditava-se,
ento, que as cifras trariam mais credibilidade e legitimidade do que as descries textuais.
Tratou-se, portanto, de uma forma de conhecimento que surge como um dos elementos da
teoria da arte de governar, relacionada ao desenvolvimento dos aparelhos administrativos do
Estado, nos sculos XVII e XVIII.
A busca pela objetividade e neutralidade algo j amplamente discutido desde que
Foucault (1990) analisou a complexa relao entre os saberes e o poder, afirmando que todo
saber poltico, no apenas porque foi produzido pelo Estado, ma s porque todo saber tem em
sua origem relaes de poder.
A estatstica entendida como cincia do Estado se constitui em um exemplo
privilegiado dessa relao entre saberes e poderes, que vai desde a escolha dos temas a serem
investigados at os conceitos, bem como outros aspectos metodolgicos da produo de
estatsticas pblicas, tudo produto de escolhas feitas pelos analistas. Assim, as estatsticas
no podem ser compreendidas como uma cpia da realidade, mas sim como snteses
construdas a partir da observao das realidades. Conseqentemente, todo recorte estatstico
constitudo por diferentes interpretaes de um mesmo fato, o que explica a existncia de
um grau aceitvel de inexatido, muito embora haja um discurso de que os nmeros sejam
sempre exatos.
A inexatido da informao estatstica tem sido comumente interpretada como uma
forma de manipulao intencional, com o objetivo de obter os resultados que interessam aos
governos. Esta prtica tradicionalmente chamada de maquiagem, como referncia ao
hbito, geralmente feminino, de utilizar-se de produtos de beleza para disfarar imperfeies e
realar pontos positivos. No h como negar que a metfora se aplica bem a diversas formas
de governos, nacionais ou internacionais, mais ou menos democrticos, que ao longo da
histria procuraram mascarar os fatos.
Porm, h que se problematizar mais a inexatido estatstica sob o risco de perdermos
um instrumento de anlise necessrio para a construo de polticas pblicas. Primeiro,
preciso se pens ar para que servem os dados na segurana pblica? Servem para,
principalmente, orientar a administrao quanto aos caminhos que deve seguir no
planejamento, execuo e redirecionamento das aes do sistema policial. Servem, tambm,
para a populao conhecer o que, concretamente, est acontecendo ao seu redor; e, depois,
2

para que, conhecendo os dados e reas de incidncia, a populao e os diferentes setores da

sociedade civil possam objetivar as demandas por providncias do Poder Pblico e contribuir
para o esforo comunitrio contra a insegurana.
O uso da informao estatstica possui um carter estratgico porque permite dar
significado ao oceano de dados que inundam a administrao pblica. A sua importncia no
est apenas na divulgao da informao, mas na transformao da informao bruta em algo
que possa servir para orientar aes futuras. Portanto, o contexto que vai determinar o
sentido dos dados.
O processo de quantificao para que seja til interpretao da realidade deve ser
complementado pelas informaes qualitativas, que fornecem mais detalhes sobre o fenmeno
que se pretende estudar.
A propsito da insegurana, cumpre sublinhar que os dados estatsticos do conta
apenas do que se pode chamar de (in) segurana objetiva, o que tem a ver pura e
simplesmente com a quantidade das ocorrncias criminais. No do conta da (in) segurana
subjetiva, tambm conhecida como sentimento de insegurana (Roch, 1990 e 1998), que,
independentemente dos dados objetivos, pode ser ampliada por inmeros fatores, mas
principalmente pelo impacto emocional destas ou daquelas ocorrncias em funo de quem
seja a vtima ou o local onde tenham ocorrido.

2 - A informao como instrumento de polticas pblicas

O Brasil uma repblica federativa, formada por 26 Estados, mais de 5.500

Municpios e um Distrito Federal, cuja Constituio em vigor estabelece as competncias
relativas segurana pblica, no ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies
Democrticas), em seu art. 144, como sendo um dever do Estado e direito e responsabilidade
de todos, sendo exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas
e do patrimnio (Brasil, 2004) pelos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria
federal, polcia ferroviria federal, polcia civil, polcia militar e corpo de bombeiros militares.
O Estado do Rio de Janeiro o nico do Brasil que publica mensalmente em Dirio
Oficial os registros de ocorrncia em delegacias, de crimes ou outros eventos ocorridos em
todo o seu territrio. Estas informaes tambm esto disponveis na internet, no site
www.institutodeseguranca.rj.gov.br. Este trabalho teve incio em 1999, como parte do
Programa de Qualificao Estatstica e Relao com a Mdia. Participaram deste projeto
3

diversos setores da sociedade, em especial, pesquisadores que estudam a temtica da

violncia, criminalidade e segurana pblica (Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2000).
Os objetivos principais foram dar transparncia aos dados; incorporar conhecimento
especializado no tratamento das estatsticas, proveniente ou no de fontes policiais; e
desagregar os dados por reas Integradas de Segurana Pblica (AISP) 2 , a fim de produzir
mapas de risco com indicao de pontos de concentrao de ocorrncias de crimes.
Em 2000, foi criado o Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana Pblica
(NUPESP), vinculado ao Instituto de Segurana Pblica 3 , tendo como finalidades principais
produzir os relatrios estatsticos sobre o sistema de segurana pblica estadual, alm de
desenvolver e coordenar estudos sobre a justia criminal e segurana pblica, que possam
contribuir para o aprimoramento profissional dos policiais.
Trata-se de um rgo que pretende promover a integrao entre a metodologia
acadmica de pesquisa e a avaliao institucional do trabalho policial. Tradicionalmente, a
gesto dos recursos policiais e o planejamento das aes tm sido orientados apenas pela
experincia e bom senso dos agentes (investigadores, inspetores e oficiais de cartrio) e
autoridades policiais (delegados). Nesse sentido, considera-se que a realizao de
diagnsticos, a definio de metas, critrios de avaliao e a elaborao de medidas de
desempenho consistentes um trabalho que pode auxiliar tanto para avaliao da qualidade
desse trabalho, quanto possibilitar o gerenciamento profissional da polcia, de forma a
constituir-se numa poltica pblica de segurana.
Juntamente com a divulgao no Dirio Oficial dos dados estatsticos sobre a
criminalidade no Estado, o Instituto de Segurana Pblica (ISP) passou a publicar o Boletim
Mensal de Monitoramento e Anlise4 , a fim de dar conta populao no s do significado
dos nmeros em relao s metas estabelecidas para o setor, como tambm do que eles
representam em relao s sries histricas sobre os crimes que mais preocupam a populao.
Os crimes analisados mais profundamente so: homicdio doloso, extorso mediante
seqestro, roubo de carga, roubo e furto de veculos, roubo banco, roubo a transeuntes,

Trata-se da correspondncia geogrfica entre a rea de um batalho da Polcia Militar (responsvel pelo
policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica) e uma ou mais circunscries de delegacias da Polcia
Civil (exercendo as funes de polcia judiciria e apurao de infraes penais).
3
O Instituto de Segurana Pblica uma autarquia, criada em dezembro de 1999, para assegurar, gerenciar e
executar a poltica de segurana do Estado do Rio de Janeiro, elaborando o planejamento da fora policial que
mais atenda s necessidades da sociedade. O ISP est vinculado Secretaria de Estado de Segurana Pblica,
mas tem receita prpria e gesto descentralizada.
4
Tambm disponvel no site www.institutodeseguranca.rj.gov.br .

roubo residncia, roubo em coletivo e latrocnio. Estes itens foram selecionados por atender
aos seguintes critrios:
a) Crimes violentos, assim considerados internacionalmente, principalmente o
homicdio e o latrocnio;
b) Crimes contra o patrimnio com o uso de violncia - popularmente chamadas de
assaltos, tais como roubo a transeuntes, roubo em coletivos, roubo e furto de veculos;
c) Crimes passveis de interveno mais direta do Poder Pblico, razo pela qual, por
exemplo, o estupro, embora me rea ateno especial, no esteja includo entre estes
crimes5 .
Paralelamente, so realizadas outras formas de anlise que so encaminhadas s
polcias, de modo a mapear as reas e horrios com maior concentrao de ocorrncias
registradas. Essas informaes no so divulgadas para no prejudicar as atividades policiais,
j que so utilizadas para planejar as aes operacionais das polcias.
Os profissionais que atuam no sistema de segurana pblica, tradicionalmente,
trabalham apenas com dados relativos aos crimes que esto sob sua responsabilidade direta.
Embora, no haja nada de errado nisso, essa postura no permite perceber a regularidade com
que determinados delitos ocorrem, o que dificulta o trabalho de planejamento.
A identificao de padres, a partir do cruzamento das informaes existentes nos
bancos de dados das polcias, constitui-se em uma forma de sistematizao mais independente
do que a memria individual dos agentes. Os policiais consideram fundamental esta forma de
trabalho, para que se possa falar no emprego de estratgias preventivas.
Esta estratgia, no entanto, apresenta duas grandes dificuldades: romper com a
tradio policial de reter as informaes e no compartilh- las, e enfatizar o aperfeioamento
da qualidade das informaes recebidas e processadas pela polcia. Ressalta-se que a
organizao e anlise dos dados so importantes por dois aspectos: permite que as instituies
policiais possuam insumos de qualidade para realizar seu trabalho, visando reduzir a
vitimizao de cidados e policiais, alm de permitir que a administrao pblica conhea os
principais problemas do ponto de vista da populao, j que se sabe que somente registrado
aquilo que considerado mais importante, como por exemplo, para fazer jus a direitos, como
no caso do recebimento de seguro de automveis, ou nos casos de crimes contra a vida, onde
o Estado tem a obrigao de atuar.

Ver Boletim Mensal , op.cit.

A padronizao da informao faz parte de um esforo de estruturao e organizao

das instituies policiais, como forma de centralizar o acesso aos dados na administrao
central e com o objetivo de reduzir o arbtrio policial. Trata-se de buscar formas de controle
institucionais, que assegurem a qualidade e a padronizao da informao e do trabalho
policial.

3 - Do caos s ordens : as disputas entre a poltica do sigilo e a transparncia poltica

O Registro de Ocorrncia o documento produzido pela Polcia Civil que dar incio a
um inqurito policial, quando houver indcio da existncia de algum crime. Conforme j
descreveu Roberto Kant de Lima (1995), ainda hoje o registro de ocorrncia s efetivado
quando a polcia assim o deseja, o que contraria a legislao e as orientaes governamentais
atuais. Os policiais argumentam que estariam poupando tempo do cidado. No entanto, j foi
observado que, muitas vezes, o policial leve algumas horas convencendo a vtima a no
registrar o crime, gastando provavelmente tempo equivalente ao necessrio para se realizar o
registro.
comum criticar-se este tipo de prtica, classificando-a como um indcio do
despreparo policial, assim como do interesse em manter um nmero baixo de registros, para
no contabilizar um nmero alto de casos no-resolvidos 6 . Embora essas hipteses no
meream ser descartadas, acredito, contudo, que esse aparente descaso faz parte de uma forma
tradicional de organizao e controle de informaes, na qual a desordem e a particularizao
do conhecimento so mecanismos fundamentais para a distribuio e manuteno do poder7 ,
do mesmo modo isso pode ser observado nas formas de classificao dos delitos e a
dificuldade de padronizao dos mesmos.
O registro de ocorrncia, na prtica, no se restringe s classificaes penais. Ao
contrrio, sua anlise explicita mais o modo pelo qual a polcia entende os conflitos sociais,
nos quais se incluem os crimes tipificados na legislao brasileira. Observa-se que h uma
maior nfase ao que se denomina modus operandi dos delitos, o que explica, do ponto de vista
policial, a existncia de um nmero maior de ttulos de ocorrncia do que as classificaes de
crimes na legislao.

No Boletim de Monitoramento n. 02, de julho de 2003 (base junho), foi apresentado um levantamento que
indicava a mdia percentual de 2,7% de elucidao para os casos de homicdio.
7
Tal prtica foi observada por mim em outras instituies pblicas, tais como Cartrios de Registros Pblicos e
Arquivos Pblicos (Miranda 1997 e 2000).

H que se considerar, ainda, que a classificao dos eventos distinta tambm entre as
duas instituies policiais. Enquanto as categorias utilizadas pela Polcia Civil so quase
totalmente relacionadas legislao vigente no pas, que trata dos crimes e contravenes, a
classificao adotada pela Polcia Militar trata os eventos de forma mais genrica, incluindo
alm dos crimes, eventos que so denominados de assistenciais e os procedimentos
considerados administrativos.
As classificaes existentes na Polcia Civil totalizam cerca de 850 ttulos, que
abrangem a legislao relativa a crimes, contravenes, assim como ttulos genricos que
permitem a incluso de eventos, que no se encaixam nas demais. As classificaes de
ocorrncias na Polcia Militar so agregadas em cinco grandes conjuntos (001 crimes; 002
contravenes; 003 trnsito; 004 assistenciais; 005 diversas), que incluem um nmero
varivel de itens para detalhamento 8 .
Um outro ponto importante, diz respeito transitoriedade do ttulo da ocorrncia na
Polcia Civil, que pode ser modificado ao longo da investigao. Trata-se de uma
classificao inicial e provisria que atende ao relato feito no calor dos acontecimentos,
podendo ser alterado a qualquer momento pela autoridade policial, em face a novos fatos e/ou
outras informaes obtidas durante o inqurito policial. Neste sentido, a classificao de um
fato do ponto de vista policial pode se diferenciar da classificao do mesmo fato por parte do
Ministrio Pblico, podendo ter, ainda, uma outra classificao quando do julgamento pelo
juiz. Assim, uma anlise aprofundada deste ciclo pressupe que todas as instncias do sistema
de justia criminal divulguem periodicamente seus dados, com a possibilidade do
acompanhamento de um fato desde o registro da ocorrncia at o seu julgamento.
Infelizmente, esse processo ainda est longe de ser realidade.
A rigor, a classificao dos ttulos dos registros de ocorrncia deveria ser realizada
pelo delegado, mas a prtica tem revelado que esta tarefa feita pelos agentes, e muitas vezes,
estes ttulos no so conferidos pela autoridade policial. Outra situao comum no cotidiano
das delegacias a classificao de um fato em um ttulo diferente para no contabiliz- lo na
classificao correta. Isso ocorre quando h a predominncia de um problema numa regio e
os policiais decidem no registr-lo mais. Ressalta-se que tal prtica pode acontecer
independentemente de uma ordem superior, o que caracteriza ria uma situao de maquiagem
das estatsticas. Ao faz- lo autonomamente, os policiais podem, apenas, estar tentando evitar
que sejam cobrados a melhorar a sua produtividade na investigao de tais delitos; podem
8

Ver Ramos (2002) e Guedes (2003).

tambm demonstrar, ainda que inconscientemente, a discricionariedade do trabalho policial.

Atualmente, em funo de um maior rigor na anlise dos dados e, conseqentemente, da
observao de um maior nmero de erros, a Polcia Civil adotou como procedimento regular,
o encaminhamento dos registros em que h divergncia entre o ttulo e o fato descrito para a
Corregedoria, que por sua vez fica encarregada de conferir e cobrar as alteraes necessrias.
Alm do carter correcional, pretende-se com isso influenciar indiretamente a qualidade dos
registros de ocorrncias.
importante ressaltar que a organizao dos dados na Polcia Civil teve incio em
julho de 1997, quando a Assessoria de Planejamento (ASPLAN) comeou um trabalho de
digitao e organizao de banco de dados, trabalho que posteriormente foi adaptado pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica, com o objetivo de criar um sistema nacional e
integrado de informaes, atualmente em fase inicial de implantao no Brasil 9 . Como
ressalta Beato Filho (2000), so raras as secretarias de segurana no Brasil que dispem de
departamentos de estatstica e coleta de dados, bem como da tecnologia necessria para tal.
Em levantamento realizado pelo NUPESP, constatou-se que dos 26 estados apenas quatro
informam regularmente seus dados: Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas
Gerais, sendo que o Rio de Janeiro o estado que disponibiliza dados no perodo mais
recente.
Uma outra mudana importante nesse processo, foi a criao do Programa Delegacia
Legal, em 1999. Seu objetivo foi modificar completamente a forma de operar de uma
delegacia de polcia, a partir da organizao das informaes e tambm da prestao de um
servio pblico de qualidade populao, com a retirada das carceragens e a melhoria do
trabalho investigativo. No que tange organizao das informaes, h um esforo contnuo
de padronizar as classificaes, atravs da redao e divulgao de manuais. Este processo, no
entanto, ainda encontra resistncias por parte dos policiais, que mantm arquivos particulares,
com informaes sobre criminosos, informantes e at registros de ocorrncias, no incluindo
as informaes no banco de dados da instituio.
A resistncia dos policiais s tentativas de padronizao se soma resistncia com
relao publicidade dos dados, insumo necessrio proposio de polticas pblicas.
Entretanto, a resistncia no deve ser encarada negativamente, ao contrrio, deve ser
considerada um indicador importante do impacto das polticas pblicas em culturas
9

importante salientar que os dados referentes economia, sade ou educao j so h algum tempo
regularmente coletados e analisados, e que, recentemente, os dados oriundos das polcias tornaram-se relevantes
nacionalmente, embora internacionalmente o pas seja conhecido pela alta taxa de homicdio.

institucionais. Quando no h nenhuma resistncia porque provavelmente as mudanas no

esto surtindo os efeitos esperados.
A divulgao sistemtica dos registros de ocorrncia possibilita um diagnstico
preliminar, embora limitado, dos problemas que a populao considera como mais graves. No
entanto, ater-se apenas ao que foi registrado retifica a imagem da polcia como uma
instituio destinada ao combate ao crime, em detrimento de uma outra imagem, tambm
existente, da polcia mediadora de conflitos intracomunitrios e de agncia que articula a
populao a outras agncias estatais.
essa imagem da polcia que o projeto de integrao das informaes entre as duas
corporaes pretende apresentar. Atualmente, os dados dos atendimentos realizados pela
Polcia Militar, seja atravs do COPOM

10

, seja mediante o Talo de Registro de Ocorrncia,

no so sistematizados e analisados. Destaca-se que esses dados so extremamente valiosos.

Com eles, possvel observar diversas prticas policiais relativas ao que se chama de
feijoada, ou seja, o trabalho assistencial, que considerado menos nobre, embora
constitua 50% das atividades cotidianas, contabilizadas juntamente com processos
administrativos sem DP (36% de conduo DP obrigatria ou por opo das partes e 14%
de atendimentos frustrados).
Simoni Lahud Guedes fez uma instigante anlise sobre o sistema classificatrio das
ocorrncias na Polcia Militar (2003), destacando que o sistema de registro trabalha conjugado
a um sistema classificatrio implcito, construdo e transmitido pela ao e observao do
trabalho dos mais experientes. Assim, o sistema classificatrio das ocorrncias dirige o
olhar para determinadas direes, hierarquiza e valoriza eventos, desvaloriza outros e obriga
construo de liames entre o vivido e o registrado (2003:7).
O principal problema em transformar o conjunto de ocorrncias em estatstica est
exatamente na dificuldade de transformar a classificao policial, que toma por referncia a
experincia vivida em anos de trabalho policial em uma outra classificao, a estatstica, cujos
critrios lhe so exteriores, genricos e pretendem alcanar uma universalidade.
Tal dificuldade se revela medida em que estamos tentando construir modelos de
traduo que possibilitem a comparao entre os fatos registrados pela Polcia Civil, aonde o
cidado vai apresentar sua queixa, com os fatos registrados pela Polcia Militar, que atende a
seus chamados. Numa anlise preliminar dos eventos, j possvel observar que h algumas

10

O Centro de Operaes da Polcia Militar registra todas as chamadas feitas para o telefone de emergncia
(190) do mu nicpio do Rio de Janeiro, excluindo-se a zona oeste.

divergncias de classificaes entre as duas instituies, o que certamente revelar o que

valorizado e desvalorizado pelas duas polcias.
A adoo da transparncia como modelo de ao poltica tem sido valorizada como
discurso no pas, em especial, no que se refere prestao de contas do uso de verbas
pblicas. Entretanto, este modelo contrasta com um outro, observvel a partir das prticas
rotineiras de funcionrios pblicos, chamada de poltica do sigilo. Sua caracterstica
principal a expresso de um certo temor: os documentos pblicos quando analisados podem
significar censura a uma m administrao. Segundo Jos Honrio Rodrigues, a poltica do
sigilo (1989: 13) corresponderia a uma velha tradio 11 portuguesa que pretende esconder e
sonegar os documentos, independentemente do tempo j decorrido.
Esse desafio necessita ser enfrentado para que se possa efetivamente compreender que
a relao entre informao e democracia biunvoca, ou seja, uma no pode existir sem a
outra (Ferrari, 2000). preciso refletir tambm que esta relao deveria assegurar o direitodever de informar, o que equivale possibilidade de constituir e gerir fontes de informao,
evitando-se os monoplios, bem como o direito de ser informado, o que corresponderia ao
acesso a uma pluralidade de fontes informativas diferenciadas e de qualidade, evitando-se as
informaes manipuladas por m f e/ou por ocultao de fatos.

3- Publicidade dos dados e o sentimento de (in) segurana

A descrio de como os dados tm sido produzidos e analisados o ponto de partida

para a discusso de como so construdas algumas representaes a respeito da insegurana e
o medo da violncia e sua relao com a mdia no Rio de Janeiro. Foram selecionadas
inicialmente 141 reportagens publicadas em jornais de circulao diria, das quais foram 38
selecionadas, abrangendo os meses de junho, julho, setembro e outubro de 2003; fevereiro,
maio, junho e julho de 2004, relativos ao monitoramento dos dados referentes aos registros de
crimes no Estado 12 . A escolha deste recorte temporal est associada com a cobertura da
imprensa durante a divulgao dos Boletins Mensais de Monitoramento e Anlise, pelo
Instituto de Segurana Pblica. Foram includas ainda algumas anlises dos dados levantados

11

O conceito de tradio entendido aqui como um determinado padro, oculto, produzido e reproduzido por
um grupo atravs de suas prticas.
12
O levantamento foi realizado pelos estudantes de Comunicao Social, Brbara Tiago Bono e Gabriel Souza,
e de Cincias Sociais, Eliane dos Santos da Luz, estagirios do ISP.

10

pela pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio de

Janeiro, em fase de concluso 13 .
A seleo dos jornais ocorreu em funo da participao de seus reprteres durante as
entrevistas coletivas, quando foram apresentados os dados estatsticos, contando com a
presena no s dos principais jorna is fluminenses (O Globo, O Dia, O Fluminense, Extra,
Jornal do Brasil e Jornal do Commercio), bem como de dois jornais paulistas (O Estado de
So Paulo e A Folha de So Paulo).
Uma primeira constatao diz respeito ao espao dado pelos jornais ao tema. Com
exceo do Jornal Extra, cujas matrias sobre as estatsticas aparecem no caderno denominado
Geral, os demais apresentaram suas matrias em sees chamadas de Dia a Dia / Nosso
Rio / Polcia (O Dia); Cidade (O Fluminense e Jornal do Brasil); Rio (O Globo);
Cotidiano (Folha de So Paulo); Cidades (O Estado de So Paulo); Rio de Janeiro
(Jornal do Commercio).
Esta localizao certamente no casual e indica uma associao entre a
representao do cotidiano da vida urbana ao aumento da violncia e do crime, o que j foi
amplamente analisado pela cincia social brasileira, conforme aponta Kant de Lima, Misse &
Miranda (2000).
Um outro ponto importante diz respeito aos jornais paulistas que muitas vezes do um
maior destaque aos fatos ocorridos no Rio de Janeiro e pouco falam sobre os eventos
ocorridos em So Paulo. Esse silncio no pode ser considerado casual. Muito menos se pode
imaginar que a principal metrpole do pas seja um paraso na terra, j que pblica a posio
da poltica de segurana pblica do estado de So Paulo, contrria divulgao de
informaes relativas aos problemas locais. Atualmente, os dados so divulgados pela internet
de forma agrupada, tais como crimes contra o patrimnio, crimes contra a vida etc, o que
impossibilita qualquer tipo de comparao com os demais estados. Este fato, no entanto, tem
sido pouco analisado, tanto do ponto de vista acadmico, quanto jornalstico.
A visibilidade dada criminalidade do Rio de Janeiro em detrimento da existente em
So Paulo apontada por Michel Misse (1999) como a estratgia de construo de um
paradigma da violncia carioca, que se constitui em torno da representao de um perigo

13

A pesquisa quantitativa financiada pela FAPERJ, tendo sido realizada em cinco bairros (Bonsucesso,
Botafogo, Campo Grande, Lagoa, Pavuna), levando-se em conta o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano)
de cada bairro, os critrios de renda, escolaridade, taxa anual de homicdios e populao. Foram aplicados 400
questionrios em cada bairro a partir de uma amostra por cotas de gnero e idade, totalizando 2.000 pessoas.
Participaram desse projeto os pesquisadores do ISP: Ana Lusa Vieira de Azevedo, Andria Soares Pinto, Renato
Coelho Dirk.

11

social que poderia contaminar o pas, expresso pelo discurso do aumento da violncia a
partir da dcada de 1980. Isso coincide com o perodo de democratizao do pas e com a
expanso do banditismo, que deixa de ser exclusividade das classes pobres e se estende s
classes mdias e elites da cidade. Como conseqncia os signos da violncia passaram a ser
os fatos que se apresentam sob a forma de desordem, caos urbano e falta de controle por parte
do Estado, como se o passado recente tivesse sido diferente deste quadro.
O espao dado ao crime no o nico objeto interessante do ponto de vis ta analtico.
Conforme nos assinala Joo Trajano Sento S, o mais relevante seria a forma de abordagem,
ou seja, a compreenso do modo como essas modalidades discursivas so construdas.
Questionando a qualidade das abordagens a respeito da segurana pblica, Joo Trajano
afirma: despojada de maior consistncia analtica, a imprensa, em geral, e a mdia escrita,
em particular, se restringem a acionar os mecanismos afetivos de produo de notcia na
veiculao de casos envolvendo a violncia. gritante a ausncia da contrapartida mais
ponderada de uma exposio ainda que eventual, consistente e informada do quadro em que
os eventos relatados devem ser colocados. (2003: 35).
certo que a mdia no cria a realidade, ela faz parte dela, mas a falta de consistncia
analtica a torna um instrumento forte para a divulgao e reproduo dos atos de violncia.
Ela constri um discurso e/ou uma imagem do transgressor como um Outro que estranho,
que no pertence sociedade, vivendo quase na animalidade, a quem se deve temer e,
portanto, afastar do convvio social14 .
Essa viso conservadora predomina nas anlises sobre a violncia, tendo como uma
rara exceo o trabalho organizado por Pereira et alii (2000), que sustenta no ter a violncia
necessariamente uma conotao negativa. Esta pode ser uma forma de expressar o
descontentamento diante da realidade e at de deflagrar processos de renovao social,
constituindo-se, assim, em um fenmeno de carter polissmico, para o qual as anlises
normativas e morais no se adequam. Ou seja, trata-se de compreender o papel e o sentido
que tem a violncia, ou suas formas de manifestao, a partir do ponto de vista da dinmica
cultural de uma dada sociedade.
Nesse sentido, a violncia no Brasil pode ser pensada a partir de uma dupla
perspectiva: por um lado, surge como uma realidade alheia e hostil realizao mais plena
das tentativas democratizantes da sociedade em todos os nveis, da marginalizao do
pequeno criminoso at a represso militar de conflitos trabalhistas. Por outro, a violncia
14

Sobre o tema ver Benevides, 1981; Cardia, 1994; Minayo, 1999; Rondelli, 1997 e 2000.

12

aparece como expresso limite de articulaes culturais dinmicas, a opo para reivindicar
exigncias sociais justas, a forma de representar novas identidades culturais ou ressimbolizar
a situao de marginalidade, dando, assim, incio a uma tentativa de superao da excluso
social (Pereira et alii, 2000:14-15).
A mdia uma das instituies polticas, tal como a universidade e a polcia, que
produzem e transmitem verdades, no sentido que Foucault definia como um conjunto de
procedimentos para a produo, a lei, a repartio, a circulao e o funcionamento dos
enunciados (1990: 14). Trata-se, portanto, de uma disputa no em favor da verdade, mas
sim dos efeitos de poder que se obtm ao se poder classificar o que falso ou verdadeiro.
A credibilidade desfrutada pelos meios de comunicao um dos dispositivos de sua
influncia na construo dos discursos, que se contrape baixa credibilidade das instituies
policiais, conforme podemos observar a partir dos dados levantados na pesquisa Avaliao
do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio de Janeiro. Nos cinco bairros da
cidade do Rio de Janeiro pesquisados, 67,2% dos entrevistados afirmaram confiar nos meios
de comunicao, enquanto 40,3% disseram confiar na Polcia Civil e apenas 30,0% confiam
na Polcia Militar. Quando perguntados se o que sai na mdia sobre a criminalidade no bairro,
45,2% afirmaram que os meios de comunicao refletem bem os fatos ocorridos; 30,4%
disseram que exageram os fatos ocorridos; e 19,8% falaram que h uma diminuio dos fatos
ocorridos; 4,8% no sabem ou no responderam.
Quando perguntados sobre o destaque dado s notcias sobre criminalidade no Rio,
76,1% dos entrevistados afirmaram que o destaque grande, contra 20,3% que discordaram
dessa idia, e 3,7% que no sabem/no responderam. Quanto s razes para esse fato, 45,3%
das pessoas disseram que a atuao do crime organizado responsvel pelo destaque na
mdia; 21,7% alegaram que a cidade tem fama de violenta; 17,7% responderam que isso se
deve importncia da cidade no pas; 12,6% apontaram que a cidade tem fama de ter uma
polcia violenta; os demais apresentaram outros fatores.
A credibilidade maior dos meios de comunicao do que das instituies policiais
assegura uma maior influncia no pblico, medida em que transmite uma imagem de
sinceridade e neutralidade, o que no ocorreria com as instituies policiais. A recepo de
uma mensagem veiculada pela imprensa, cujo contedo seja proveniente de informaes
policiais, j provoca uma desconfiana a respeito de sua veracidade, no s nos leitores, mas
tambm entre os prprios jornalistas, que geralmente partem do mesmo pressuposto. A isso se
soma o fato de que os dados oriundos de fontes policiais so analisados por um rgo estatal,
13

embora tcnico, o que tambm o torna suspeito. Nesse caso, o fluxo de comunicao j tem
seu incio comprometido.
A anlise de algumas manchetes originadas a partir da apresentao pblica de dados
estatsticos permite fazer algumas consideraes importantes a respeito da construo de
narrativas sobre o crime (Caldeira, 2000), que teriam a funo de (re) ordenar o mundo a
partir da repetio de histrias que, por sua vez, s serviriam para reforar as sensaes de
perigo e de insegurana.
Considerando que a divulgao dos dados oficiais feita mediante a apresentao de
um resumo do Boletim Mensal, durante uma entrevista coletiva, optou-se por selecionar
apenas as matrias que apresentaram de formas distintas as estatsticas de um mesmo perodo,
tomando como referncia a manchete e o subttulo da notcia. Esto em destaque as notcias
relativas ao mesmo ms, na tabela a seguir.

Data
08/07/2003

Jornal
Jornal do Brasil

Manchete
Cresce o nmero de roubos no Estado

08/07/2003

O Fluminense

Nova metodologia para analisar ndices

08/07/2003

O Dia

22/07/2003
22/07/2003

Jornal do
Commercio
O Globo

29/08/2003

Extra

29/08/2003

Jornal do
Commercio
O Fluminense

29/08/2003
23/09/2003
23/09/2003

Jornal do
Commercio
Jornal do Brasil

17/10/2003

Folha de So
Paulo

17/10/2003

O Globo

14/11/2003
14/11/2003
18/02/2004
18/02/2004

Roubos a lojas crescem

Cai o nmero de assaltos, homicdios e
latrocnios
Estatstica da violncia e junho tem queda
em 7 dos 10 ndices principais
A asfixia vai continuar

Mais latrocnio e menos assaltos e roubo

de carro
Aumenta nmero de roubos a lojas e
residncias no Estado
S ndices de homicdio doloso e assalto a
residncia sobem
Roubos e assassinatos crescem no Rio

Polcia do Rio mata mais do que em 2002

Violncia: ndices caem, mas assalto a

casas sobe
O Globo
Estatstica oficial aponta reduo na
criminalidade
Jornal
do ndice de violncia cai, mas assalto ao
Commercio
comrcio aumenta
Extra
Caem os ndices de violncia no estado
O Fluminense
Secretaria divulga nova queda na

Subttulo
Assaltos a pessoas, comrcio e residncias
so responsveis pelo aumento da
sensao de insegurana
Segundo dados do Estado, de 10
modalidades comparadas, apenas 3
tiveram alta em um ano
Trs tipos de crime tiveram aumento e sete
caram em maio
Junho teve menos crimes, em comparao
com o do ano passado
Nmero de mortes em confrontos com a
polcia aumenta quase 50%
Estado comemora queda no nmero de
carros roubados e fim dos assaltos a
bancos
Secretaria de Segurana divulga ndices
apurados em julho
Secretaria de Segurana Pblica considera
gravssima a situao em Niteri
Violncia: Em agosto houve queda em 8
dos 10 crimes monitorados
Estatsticas de criminalidade indicam
aumento de homicdios e ataques a
residncias no Estado
De janeiro a setembro de 2003, foram 917
civis mortos em confrontos; incidncia de
8 tipos de crime sofre queda
-------------------Nove crimes caram. Mortes em confronto
aumentam 80%
Nove itens analisados apresentam queda
___________
Pelos nmeros oficiais,

nove dos 10

14

criminalidade

18/02/2004

O Dia

21/04/2004

O Globo

21/04/2004

Jornal do
Commercio
Extra

18/05/2004
18/05/2004
18/05/2004
18/05/2004

Jornal do Brasil
O Estado de So
Paulo
O Dia

18/05/2004

O Globo

18/05/2004

Folha de So
Paulo

delitos considerados mais importantes

sofreram reduo em janeiro com relao
ao mesmo perodo de 2003
Perigo dentro de casa
Nmero de assaltos a residncia o nico
a no cair entre os 10 tipos de delito
Estatstica aponta reduo em oito ndices Nmeros so menores do que os de maro
de criminalidade no Estado
de 2003, mas esto em alta
Em dez modalidades, apenas latrocnio Estats tica mostra queda
cresceu
Oito crimes registraram queda no ms de ___________
abril
Crescem roubos e latrocnio
___________
Sobe nmero de assaltos e latrocnios no Apesar disso, invaso de casas o crime
Rio
tido como mais problemtico na cidade
Sobem ndices de dois crimes
Roubos a pedestres e seguidos de morte
cresceram ms passado
Caem nmeros de oito tipos de crimes
Latrocnio confirma tendncia de aumento
e assaltos a pedestre tm 361 casos a mais
Nmeros de latrocnios e de roubos a ___________
pedestres aumentam no Rio

Pobre do leitor que se utilizar de diversas fontes para estar bem informado! Se
considerasse as manchetes publicadas em julho de 2003, relativas aos dados divulgados sobre
o ms de junho de 2003, no chegaria concluso alguma, j que duas se referem queda e
outras duas se referem ao aumento dos crimes. Afinal, o que teria acontecido com os registros
de crime no estado?
A primeira observao que podemos fazer que, em primeiro lugar, h uma confuso
entre as noes de criminalidade e violncia utilizadas propositadamente como sinnimas.
Essa associao provoca uma srie de equvocos. sabido que no se pode falar de violncia
e sim de violncias, devendo ser entendidas como um conjunto de representaes de uma
idealidade negativa que se ope s idias de paz, consenso, segurana, integrao e harmonia
social (Misse, op. cit.). Nota-se ainda que a criminalidade aparece nas notcias como um
conjunto de prticas (roubos e homicdios) resultantes da ineficcia da ao repressiva da
polcia, o que contradiz a proposta de Machado da Silva (1995 e 1999), de que a
criminalidade no pode ser compreendida apenas pela perspectiva de referncia ao Estado
(ausncia do Estado; Estado paralelo etc.), e sim pela sua organizao social e suas redes de
sustentao. O que est em jogo principalmente o questionamento sobre os mecanismos
formais e informais de controle social,

e no apenas o papel do Estado. Violncia e

criminalidade so, portanto, questes distintas que s podem se tornar sinnimas quando se
considera que na interpretao dada pela imprensa h uma mensagem oculta de que o Estado
deve atuar para aniquilar os conflitos, restaurando a ordem, numa concepo unitria e
homogeneizadora da vida social.
15

A associao das noes de criminalidade e violncia acaba tambm por obscurecer

outras modalidades criminosas, em especial as que se referem aos crimes econmicos
(lavagem de dinheiro, corrupo, sonegao) 15 .
Uma segunda observao diz respeito representao construda sobre as anlises
elaboradas pelo NUPESP, que enfatizam o fato de que estamos trabalhando com os registros
de ocorrncia, que no correspondem totalidade de eventos ocorridos no ms anterior. De
modo geral, os jornais possuem uma postura ambgua, ora se referem aos nmeros como a
realidade nua e crua, ora insinuam que os nmeros no so reais porque seriam maquiados.
A terceira observao se refere ao uso constante dos verbos no tempo presente do
modo indicativo, o que do ponto de vista gramatical, significa que o processo ocorre
simultaneamente ao momento em que se fala. Embora seja possvel, na Lngua Portuguesa, o
uso do presente significando um processo j ocorrido no passado, essa forma discursiva
propicia ao leitor a impresso de que aquele fato continua acontecendo na mesma intensidade.
Uma ltima observao corresponde abordagem dada pelos diferentes rgos de
imprensa aos nmeros. Ao longo de nossa anlise, observamos que o Jornal O Dia, em seus
ttulos, d maior nfase a dados negativos, o que faz com que o leitor tenha de imediato uma
m interpretao dos dados. J jornais como O Globo e Extra, do mesmo grupo editorial,
valorizam os dados de delitos em queda, no deixando de divulgar, atravs do subttulo, os
dados relevantes em alta.
O Jornal do Brasil destaca em suas manchetes somente dados de delitos em alta,
revelando os nmeros na ntegra apenas no decorrer do texto. O jornal O Fluminense, por sua
vez, apresenta em suas matrias os dados positivos dos ndices, valorizando-os. Por fim, o
Jornal do Commrcio foi o nico que informou os dados de maneira ntegra, de forma a no
gerar uma opinio ou interpretao direta sobre o assunto.
Podemos concluir que h de modo geral, uma abordagem que privilegia a denncia
como forma discursiva, em detrimento da descrio, que seria a tcnica mais adequada em
face do contedo abordado.
A denncia funciona como uma espcie de acusao, onde os fatos relatados
equivalem a uma imputao de erro ou culpa a outrem, mesmo que no se tenha provas da
veracidade da mesma. Essa abordagem privilegia a construo de um discurso homogneo,
que no favorece a reflexo crtica.

15

Sobre a relao entre os crimes econmicos e a mdia ver Miranda (1999) e (2002).

16

Ao contrrio do que se pensa comumente, a leitura de um jornal pode conformar o

leitor condio de um sujeito receptor acrtico de informaes, ao mesmo tempo em que o
faz acreditar que est lidando com a realidade (Serra, 1980).
Assim, as narrativas que enfatizam o crime fazem o medo proliferar, j que tornam
plausvel a idia de que o leitor ser mais uma vtima; as narrativas denuncistas podem ainda
reificar preconceitos e a definio de certos lugares e grupos como perigosos, como revelam
os dados levantados pela pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros do
Rio de Janeiro.

Caractersticas de um Lugar Perigoso

Abs

1.Condies do local

859

44,26%

2. Proximidade a outros lugares considerados perigosos

307

15,82%

3. Presena de elementos suspeitos

114

5,87%

4.Ocorrncia de crimes e atos de violncia

93

4,79%

5. Presena de trfico de drogas

59

3,04%

6.Com policiamento

0,36%

7.Sem policiamento

229

11,80%

8. Lugares especficos

119

6,13%

9.Todo lugar

117

6,03%

37
1941

1,91%
100,00%

10. Outros
Total

As categorias da tabela agrupam informaes obtidas atravs da pergunta aberta O

senhor saberia reconhecer um lugar perigoso ? Quais suas caractersticas ?, englobando
termos e expresses espontneas, de acordo com os seguintes critrios: 1.Condies do local:
deserto, pouco movimentado, mal iluminado, escuro, com becos, matagais, lugares
desocupados, trnsito parado ou parada em sinais, ambiente suspeito, hostil, agitado, pesado;
2. Proximidade a outros lugares considerados perigosos: favelas, comunidades carentes,
pobres ou sem recursos; 3. Presena de elementos suspeitos: pivetes, mendigos, drogados,
pessoas suspeitas, estranhas, de m ndole, desocupadas, desempregadas, pessoas armadas,
bandidos; 4.Ocorrncia de crimes e atos de violncia: tiroteio, assassinatos, assaltos
constantes; 5. Presena de trfico de drogas; 6.Com policiamento; 7.Sem policiamento; 8.
Lugares especficos: exemplos de nomes de locais considerados perigosos 9.Todo lugar:
sem especificar condies; 10. Outros : termos e expresses muito especficos.

17

A forma simplista, e at caricatural, como essas narrativas so construdas acabam por

reforar modelos segregacionistas, posto que tentam eliminar as ambigidades e
complexidades do processo de administrao e controle de conflitos. Os discursos produzidos
tentam tambm reorganizar o mundo como uma ordem social homognea e esttica, em
contraposio s experincias vividas em crimes, que desorganizam o mundo.
Configura-se, deste modo, que a segurana , do ponto de vista individual, um
sentimento que resulta da crena de que no h risco ou perigo iminente. O sentimento de
insegurana caracterizado, segundo Roch (1990 e 1998), pelo medo e a preocupao com a
ordem. Embora seja difcil mensur- lo, o sentimento de insegurana no irreal ou
imaginrio. O sentimento de insegurana, no nvel ideal- tpico do medo, se associaria a uma
sensao difusa de angstia ou de ansiedade que permaneceria para alm dos acontecimentos
e que no possuiria um objeto definido.
O medo uma construo social (Delumeau, 1990), onde se teme o que se considera
ser um grande perigo, no se levando em conta os riscos mais freqentes. O crescimento dos
ndices de criminalidade no explica o medo e o sentimento de insegurana 16 . Existem,
portanto, outros fatores, muitos de ordem subjetiva, incidindo sobre o sentimento de
insegurana, alm do conhecimento sobre o nmero efetivo de ocorrncias criminais.
Ento, se os dados da criminalidade no incidem diretamente sobre o sentimento de
insegurana e se as estatsticas so reconhecidamente imprecisas, caberia perguntar por que
elas seriam informaes relevantes para a construo de polticas pblicas de segurana?
relevante a divulgao dos dados estatsticos por duas razes principais: dar
visibilidade ao trabalho policial e, por conseqncia, aumentar a possibilidade de cobrana
por resultados, pela populao e pelo poder pblico; bem como possibilitar, mesmo que
indiretamente, a utilizao dos dados como base para a implementao de planejamento nas
polticas de segurana de carter universalista, e no particularista, como tem sido a tradio.
Refora-se, assim, a idia de que a segurana pblica um servio que deve ser oferecido
pelo Estado a todos os cidados de modo racional, em termos objetivos (diminuio de
riscos e perigos reais) e subjetivos (diminuio do medo) (Silva, 2003:1).
A reduo do medo como conseqncia de polticas pblicas, passa pela compreenso
do que se tem medo?, quais suas causas?, quais seus efeitos?, quais lugares esto presentes?,
e quais as classes sociais que o sentem? Esses dados sero analisados no relatrio final da
pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros do Rio de Janeiro, quando
16

Ver Sento-S, 2003, 25.

18

realizaremos uma discusso mais aprofundada sobre o medo, o sentimento de insegurana e a

ordem pblica.

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