FICHAMENTO DE GESTO EDUCACIONAL

Esta obra prope um estudo sobre a forma "conselho" na sociedade brasileira, destacando-se os
conselhos gestores e sua presena na gesto das polticas pblicas. Os conselhos so analisados como
agentes de inovao nas polticas pblicas porque, ao realizarem a mediao entre a sociedade civil
organizada e os organismos governamentais, eles esto construindo uma nova esfera pblica de poder e
de controle social. Como tal, representam foras sociais organizadas e contribuem para o fortalecimento
de novos sujeitos polticos. Esta nova edio apresenta um Posfcio que atualiza o quadro do
associativismo no Brasil, situando os conselhos neste novo cenrio.
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Maria da Gloria Gohn, graduada em Sociologia e Poltica, doutora em Cincia Poltica pela Universidade
de So Paulo, fez ps-doutorado na New School of University, New York. Professora titular da Faculdade
de Educao da Universidade de Campinas e do Programa de Ps-graduao em Educao da Uninove.
Pesquisadora I do CNPq. Vice-presidente do Research Committee Social Movements and Social Classes
da Associao Internacional de Sociologia. Em 2010 teve sua autobiografia selcionada e publicada no
DESSA- Dictionary of Eminents Social Sciences Scientists da Fundao Mattei Dogan, Paris. Entre suas
publicaes, destacam-se: Histria das Lutas e Movimentos Sociais (Loyola, 2011); Teoria dos
Movimentos Sociais (Loyola, 2011); Novas Teorias dos Movimentos Sociais (Loyola, 2011); Movimentos
Sociais e Redes de Mobilizaes Civis (Vozes, 2010); Educao No Formal e o Educador Social (Cortez,
2010); Movimentos Sociais no Incio do Sculo XXI (Vozes, 2010); Movimentos Sociais e Educao
(Cortez, 2009); O Proagonismo da Sociedade Civil: Movimentos Sociais, ONGs e Redes Solidrias
(Cortez, 2008); Educao No Formal e Cultura Poltica (Cortez, 2011); Mdia, Terceiro Setor e MST
(Vozes, 2000); Os Sem-Terra, ONGs e Cidadania (Cortez, 2003).
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Esta obra prope um estudo sobre a forma "conselho" na sociedade brasileira,

destacando-se os conselhos gestores e sua presena na gesto das polticas pblicas.
os conselhos so analisados como agentes de inovao nas polticas pblicas porque,
ao realizarem a mediao entre a sociedade civil organizada e os organismos
governamentais, eles esto construindo uma nova esfera pblica de poder e de controle
social. como tal, representam foras sociais organizadas e contribuem para o
fortalecimento de novos sujeitos polticos."
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Conselhos gestores e o processo de descentralizao

Ctia W. LubamboI; Henrique G. CoutinhoII
I

Doutora em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco, Pesquisadora da

Fundao Joaquim Nabuco e do Ncleo de Opinio e Polticas Pblicas no
Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco
(lubambo@fundaj.gov.br)
II
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco, Pesquisador
do Ncleo de Opinio e Polticas Pblicas no Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Federal de Pernambuco (henriqueguima@hotmail.com)
RESUMO
O artigo focaliza a criao de conselhos gestores, destacando as Comisses
Municipais de Emprego CME, no estado de Pernambuco, no intuito de desvendar
as condies polticas que permeiam a institucionalizao da participao. Os

critrios de preferncia nas homologaes das CMEs foram pesquisados a partir de

um modelo de anlise multivariada.
Palavras-chave:participao; programas sociais; conselhos gestores municipais.
No existem dvidas sobre o fato de os municpios estarem assumindo maior
autonomia e mais responsabilidade na proviso de bens e servios pblicos (ainda
que de forma seletiva e na medida de suas possibilidades). Contudo, como explicar
(terica e empiricamente) a evidncia de alguns governos locais estarem se
destacado mais que outros?
Fragilmente balizado, o debate pblico se mantm sob uma forte polarizao: de
um lado, aqueles que apostam no fortalecimento dos governos locais como um
processo positivo para a democracia e a eficincia alocativa do setor pblico e, de
outro, aqueles que sustentam que o desempenho da gesto local estaria, em
princpio, obstrudo por inmeras razes que remetem de maneira geral
incapacidade poltico-institucional dos municpios fragilidade financeira;
reduzida capacidade organizacional; tradio de prticas clientelistas ou ausncia
de um capital social aprimorado capaz de atuar como partcipe de uma gesto
social.
Concretamente, as gestes municipais tm se sucedido, ostentando variados
desempenhos e apresentando diferentes resultados, sob a aprovao ou a
desaprovao dos cidados. Algumas concluses sobre o que determina a
aprovao de um governo local pelos eleitores apontam a implementao de
polticas sociais de educao e sade como fator preponderante (LUBAMBO, 2000),
ao mesmo tempo em que sugerem que as investigaes devem prosseguir para
analisar as reais condies poltico-institucionais de tais realizaes no mbito dos
municpios. Por exemplo, existe quase uma unanimidade em torno da idia de que
a participao concreta dos segmentos populares no processo decisrio condio
bsica para efetivao da gesto e, dessa maneira, os recursos seriam destinados
com mais eficincia e seu controle seria o mais amplo possvel. A abertura de novos
canais de comunicao entre a sociedade civil e o poder poltico local entendida,
assim, como instrumento fundamental da gesto pblica, evidenciando inusitados
aspectos da dinmica poltica da sociedade civil.1 As condies institucionais dessa
dinmica, no entanto, merecem ainda ser cuidadosamente analisadas, uma vez que
constituem uma das vias de resposta s demandas especficas pela democratizao
das polticas pblicas, que as transformaes no plano da reforma do Estado tm
demandado.
Assiste-se a dois nveis de transformao. Em primeiro lugar, a ampliao
do controle social sobre decises pblicas por meio de mecanismos de participao,
que envolvem a populao diretamente. Os exemplos mais destacados nessa
direo tm sido as experincias, no plano local, de oramentos participativos,
mutires habitacionais, entre outros. Em segundo lugar, o fortalecimento dos
mecanismos de controle de poltica setorial, mediante a criao de instncias de
deliberao e consulta que aglutinam representantes dos interesses diretamente
envolvidos, como tambm de entidades da sociedade civil, provedores de servios e
clientelas. Nesta perspectiva, os conselhos setoriais so uma das formas de
constituio de sujeitos democrticos com o propsito de atuar nas polticas
pblicas, sem anular ou substituir os movimentos de presso organizados.
Enquanto no primeiro caso o princpio fundamental em pauta a consulta ou o
envolvimento direto dos beneficirios na proviso de servios, no segundo, a
responsabilizao dos gestores por decises e aes implementadas.

Avanar nas questes especficas e contribuir para o debate sobre a emergncia

dos mecanismos participativos ou de controle social e o seu significado, como
determinantes do desempenho da gesto municipal, so o propsito deste artigo. O
trabalho focaliza a instituio das Comisses Municipais de Emprego CME, criadas
como pr-condio institucional para a implantao do Programa de Qualificao
Profissional no Estado de Pernambuco, durante o perodo de 1996 a 2001. A
preocupao central analisar os condicionantes sobre os critrios de preferncia,
por parte do governo estadual, na homologao dessas comisses, alm de
procurar desvendar as relaes existentes entre tais critrios e a efetivao das
aes programticas. Importante dizer, no entanto, que ainda h muito que
investigar em relao s virtudes e potencialidades dessas instituies, tornando
visvel a necessidade de estudos e avaliaes sobre a sua atuao.

POR QUE VINCULAR OS CONSELHOS GESTORES AO

DESEMPENHO DA DESCENTRALIZAO?
Partindo do pressuposto de que um Estado descentralizado no pode prescindir de
canais de participao, possibilitando que as questes sejam administradas no
mbito da esfera pblica, a Constituio de 1988 regulamentou, no pas, a
participao popular como elemento no processo poltico. Introduziu-se uma srie
de mecanismos permitindo que representaes de segmentos sociais tivessem
acesso ao governo e tomassem deciso sobre alguns problemas pblicos,
sinalizando para o fato de que a dinmica social deve exercer uma influncia
significativa sobre as experincias de formulao e implementao de polticas
locais. A abertura de novos canais de comunicao entre os cidados e o Estado
passou a constituir um instrumento fundamental da gesto pblica, evidenciando
inusitados aspectos da dinmica poltica da sociedade civil. Foi criado, assim, um
ambiente propcio insero dos atores sociais e, alm de qualquer princpio
ideolgico, um fato passou a se impor no panorama brasileiro: a colaborao entre
entidades da sociedade civil e rgos governamentais multiplicou-se, desde a
atuao em nvel comunitrio, at a colaborao em programas sociais. Novas
tambm so a ser as estratgias: as entidades abriram arenas alternativas de
intermediao de interesses ao se relacionarem diretamente com a burocracia
estatal, quer mediante comisses tcnicas e de articulao, a exemplo dos fruns
populares de programas especficos, quer mediante mecanismos de controle social
criados a partir de ento, como os conselhos gestores nos municpios. Muito
embora a criao desses conselhos tenha materializado a proposta do governo
federal sobre os pr-requisitos necessrios implantao de um vasto nmero de
polticas sociais, a presena dessas entidades, efetivamente, constitui um trao do
perfil poltico-institucional da descentralizao no pas, o que bastaria para justificar
sua anlise. Alm disso, so recorrentes questes como: "Quais as leituras
possveis sobre o papel dos conselhos gestores no contexto das polticas sociais?"
ou "o que se conhece at ento sobre o desempenho ou sobre os resultados e os
impactos da atuao dessas instituies?".
De fato, os conselhos gestores foram a grande novidade nos moldes recentes de
formular e implementar polticas pblicas no mbito dos municpios. A experincia
brasileira, nesse sentido, uma das mais expressivas considerando o plano
internacional,2 ao lado disso, so implantadas prticas exitosas de gesto, entre
inmeros governos municipais.3 Entre os fatores determinantes desse
xito, seguramente, esto aqueles vinculados aos resultados e impactos das aes
e dos programas nas reas sociais e, supostamente, aqueles que delineiam a forma
mais ou menos centralizada que a gesto assume. A anlise da criao e da
atuao dos conselhos gestores nos municpios adquire, nesse sentido, uma

importncia fundamental, tanto pela sua potencialidade como mecanismo de

controle social quanto pela sua funo de compor um modelo de gesto especfico.
Nos municpios, os conselhos temticos tm sido vistos como
um dos principais resultados das recentes reformas municipais, que tm buscado
instaurar um regime de ao poltica de tipo novo, com uma maior interao entre
o governo e a sociedade (GOHN, 2001, p. 83).
Seguindo a mesma argumentao, acredita-se que os conselhos gestores so
importantes porque so originrios de lutas e demandas populares e de presses
da sociedade civil, a despeito de sua insero na esfera pblica ter sido efetivada
por fora de lei, de modo integrado a rgos governamentais vinculados ao poder
executivo. A rigor, essa condio no parece se apresentar como impeditivo
composio dos conselhos por legtimos representantes do poder pblico e da
sociedade civil organizada, sua atuao com responsabilidade nas reas
especficas nem ao controle efetivo das aes pblicas setoriais.
Contudo, a instituio dos conselhos gestores, a despeito da quase unanimidade
em torno dos efeitos positivos da descentralizao decisria, ainda no se firmou,
ao menos teoricamente, como um fator de garantia do bom desempenho da
gesto. Ou seja, tem-se afirmado que tais experincias se constituem num efetivo
fortalecimento da capacidade institucional do municpio, mas at que ponto essa
aptido representa um patrimnio organizacional capaz de empreender aes
coletivas sustentveis ou se manifesta de modo permutvel, circunstancialmente,
conforme as singularidades polticas de cada gesto?
A identificao dessa e de outras lacunas analticas importantes sugere a realizao
de estudos especficos, sobretudo quando se evidencia a escassez de anlises
relativas a um conjunto expressivo de experincias, posto que a maioria dos
trabalhos se refere a estudos de caso, possibilitando apenas inferncias de carter
especfico. Nessa mesma perspectiva, as contribuies dos estudos de Gohn (1990;
2001) e de outros sinalizam para a necessidade de se aprimorar o foco sobre a
atuao dos conselhos gestores, de modo a se extrarem concluses a respeito de
sua efetividade e eficcia.4 Seguir essa recomendao, portanto, ser uma
contribuio importante para o debate sobre o tema.
A preocupao com os condicionantes institucionais sob os quais se d a prtica da
gesto pblica manifestada em alguns estudos: sobre o nvel de participao e a
influncia dos atores, nas pesquisas de Draibe (1998) e Melo (2003), entre outros,
ou sobre o grau de descentralizao obtido por programas sociais em diferentes
Estados e as variveis capazes de influenciar seu comportamento, no trabalho de
Arretche (1998). Alis, a literatura na rea de polticas pblicas prdiga na
discusso da capacidade institucional, sendo importante, assim, atentar para a
diversidade de sentidos que esse conceito vem assumindo no decorrer do tempo. A
acepo que se quer privilegiar, aqui, refere-se construo dessa capacidade em
contextos democrticos ou em vias de democratizao, tendo como suposto a
participao de uma pluralidade de atores e interesses organizados. Nessa
perspectiva, as idias expostas se fundamentam principalmente em paradigmas
constitutivos da concepo democrtica da participao e tm por base o
pressuposto de que a qualidade dessa participao dever influir decisivamente no
grau da democracia constituda.
Nessa mesma linha de argumentao, Pateman (1992) sugere que a depender do
tipo de participao (a pseudoparticipao, quando h somente consulta); a
participao parcial, s uma parte do frum participa, e a participao total), nveis

distintos de prtica democrtica sero expressos. Tal distino importante posto

que a experincia participativa pode resultar, segundo Gohn (2001, p. 44), tanto
em cidados ativos, politizados, com viso crtica da realidade, conhecedores dos
problemas que os circundam, com compreenso sobre as causas e as origens
desses problemas, como em cidados ativos s na dimenso de tarefeiros,
executores de "misses", com atuaes individualizadas e personalistas, muito
distantes de qualquer sentido pblico propriamente dito, respaldando-se em ticas
e culturas que criam limites governabilidade.
A rigor, segundo Melo (2003), o grau de eficcia e efetividade no mbito das aes
de um programa ou de uma poltica setorial depende, fundamentalmente, de
algumas condies enabling conditions nas quais se mesclam: o nvel de
legitimidade e representatividade poltica dos membros; a disponibilidade real de
recursos para o setor ou programa envolvido; o grau de socializao das
informaes (interna e externamente ao conselho ou instncia competente para as
deliberaes); o grau de compromisso com o empowerment (em mdio e longo
prazos), capaz de superar o efeito conjuntural de aes meramente imediatistas e,
por fim, a capacidade de acomodao de conflitos entre os atores envolvidos.
Em compensao, se existem concluses sobre a importncia da consolidao
institucional para o sucesso das aes/interesses do Estado, entre as quais as j
referidas so paradigmticas, h lacunas de concluses sobre a atuao dessas
esferas de participao, como agentes de controle social. Opinies existem sobre as
potencialidades, outros depoimentos sobre limites a sua constituio como um
arcabouo institucional efetivo e sustentvel. A discusso sobre o desempenho das
citadas esferas de participao sugere avaliaes, especificamente orientadas a
esse objetivo e que extrapolem os estudos de caso. No plano da anlise
daspotencialidades, figuram, favoravelmente, as visveis estratgias participativas
que tm resultado na conquista gradativa dos espaos pblicos pelos cidados. Um
aspecto importante no mbito dos limites refere-se ao dilema entre o carter
consultivo ou deliberativo das instncias ento criadas.5 Contudo, a principal
questo no elenco doslimites relaciona-se identificao dessas instituies
nomeadas de instrumentos de controle e participao social, como portadoras de
real significado representativo. Remete, por exemplo, dificuldade de se distinguir,
empiricamente, entidades de papel daquelas orgnicas de fato, quando a tradio,
a prtica e o registro do controle social so ainda embrionrios no pas. Concorrem
para tais suspeitas, principalmente, denncias sobre ingerncias polticas de grupos
locais e sobre a criao, a composio e a atuao dos conselhos setoriais. A rigor,
o que se prope neste artigo: uma anlise sobre o curso de instalao das CMEs
como atores co-responsveis pela implementao do Programa Estadual de
Qualificao PEQ no Estado de Pernambuco.

ASPECTOS DESCENTRALIZANTES DO PEQ NO ESTADO DE

PERNAMBUCO6
O PEQ um programa de capacitao profissional realizado com recursos do FAT,
sob a responsabilidade do Ministrio do Trabalho e das secretarias setoriais
competentes em cada Estado. Trata-se de uma terceirizao de aes, para a
realizao de cursos, por entidades executoras contratadas pelo governo do Estado.
O PEQ foi implantado em Pernambuco em 1996 de acordo com as exigncias
federais do Planfor e executado durante duas gestes administrativas do governo
estadual. A alocao municipal dos recursos para a capacitao foi feita com base
no clculo estimado do percentual de treinandos a ser atendido, definido
proporcionalmente composio da PEA municipal no Estado.

O programa contou com princpios fundamentais estabelecidos com o intuito de

promover uma descentralizao das aes, que no Estado de Pernambuco
caracterizou-se por uma permanente expanso, desde sua implantao. O primeiro
fator relevante refere-se ao crescimento da quantidade de indivduos atendidos
anualmente, aliado ao maior nmero de municpios contemplados com os cursos de
qualificao e formao profissional. Em 1996, o programa atendeu 43 mil inscritos
e em 2001 j atingia 174.400 treinandos. A quantidade de municpios atendidos
subiu de 44, em 1996 (ano de implantao do programa) para 184, em 1998 (final
da primeira gesto em que o programa foi realizado). A segunda gesto tambm foi
marcada por uma evoluo no atendimento: de 122 municpios em 1999, para 161
em 2001, equivalente a 87,1% do total (185) de municpios do Estado. 7
Para os propsitos deste estudo, mais do que a evoluo do nmero de municpios
atendidos, interessante observar a evoluo das homologaes das CMEs, que
tm por atribuio principal elaborar o plano de trabalho PT, portador das
diretrizes da qualificao nos municpios. Na perspectiva de auxiliar na elaborao
dos PTs, a secretaria estadual 8 encaminhava, para as CMEs, a relao de projetos
apresentados pelas entidades executoras e a planilha de pr-seleo tcnica dos
cursos, elaborada para cada municpio, na qual se explicitava tambm o quadro
da demanda no-atendida. A principal fonte de informaes sobre as necessidades
dos municpios est contida, assim, nos planos de trabalho elaborados pelas CMEs,
que tm uma composio tripartite, reunindo trsrepresentantes do governo
municipal e estadual, trs membros que formam a bancada dos empregadores
e trsoutros representantes de setores da sociedade civil. Uma vez completado o
perodo de mandato dos seus representantes, ou havendo eleio e posse dos
novos prefeitos, a composio das CMEs alterada.
Para cada ano era estabelecido um prazo para o envio dos planos de trabalho das
CMEs e, a rigor, muitas delas no cumpriam esse prazo, o que atrasava o processo
de seleo tcnica dos cursos, em alguns anos. As CMEs, ento, definiam suas
preferncias e encaminhavam os relatrios secretaria estadual. A partir disso era
feito um ajuste entre a oferta (por parte das entidades) e a demanda (por parte
das CMEs). Com vista tomada de deciso final, eram realizadas reunies tambm
com a CME.
A despeito de o PEQ ter sido implantado no Estado de Pernambuco em 1996, o
processo de criao e homologao das CMEs foi paulatino. Dos 185 municpios,
128 possuam CME at dezembro de 2001, ao passo que apenas 37 CMEs foram
homologadas at 1997. Quanto ao envio dos planos de trabalho, tambm ocorreu
uma evoluo lenta, mas em 2001 j foi expressivo das 128 CMEs instaladas e
homologadas, 106 enviaram os PTs, embora muitas delas o tenham feito fora do
prazo estipulado.
Especificamente no Estado de Pernambuco, o PEQ revelou um alto grau de
capilaridade entre as distintas microrregies, muito embora tenha se evidenciado
uma diferenciao microrregional na proporo de municpios que conseguiram
instalar a CME, como demonstra a tabela a seguir. Esse fato aparece como um
elemento para a construo de hipteses sobre a captura e a manipulao do PEQ,
como em outros programas sociais, por grupos que esto no poder.
Um aspecto que complementa o quadro da descentralizao a ampliao da rede
de entidades de educao profissional com intuito de diversificar as possibilidades
metodolgicas e tcnicas dos cursos oferecidos, alm de desconcentrar o
atendimento, que no incio do programa estava bastante limitado a dez instituies,
entre as quais havia apenas uma ONG. De acordo com as diretrizes do Planfor, o
segmento das ONGs foi cada vez mais inserido nas aes do programa, passando,

em 2001, a constituir 55 entidades, representando 67% da rede de educao

profissional envolvida com o PEQ no Estado. A orientao do Planfor para que as
instituies do terceiro setor fossem priorizadas na escolha das entidades foi
justificada pelo fato de as ONGs apresentarem maiores chances de proporcionar
cobertura espacial em regies inspitas e possurem maior agilidade e flexibilidade
institucional. Afora isso, as ONGs podem incorporar ao programa outros setores
representativos da sociedade atravs de diversas categorias profissionais
envolvidas nos trabalhos. O contraponto a esse aspecto, alm da dificuldade de
controle pblico sobre o nvel de competncia tcnica e organizacional dessas
instituies, um possvel reforo hiptese de captura do programa por parte de
grupos privilegiados, capazes de ingerncia poltica sobre as CMEs na perspectiva
de garantir a oferta de cursos especficos ou a manuteno de clientelas cativas.
Por mais essa razo, os objetivos deste trabalho esto norteados pela busca de
respostas a uma expectativa existente no senso comum sobre a captura e
manipulao de programas sociais por grupos que esto no poder.

O MODELO ANALTICO ADOTADO

Fica claro at aqui que no mbito da esfera poltico-institucional, na qual se
implementou o PEQ, a presena e a atuao das CMEs passaram a ser variveis
centrais. Para os propsitos deste estudo, foi necessrio construir um modelo
analtico (COUTINHO, 2003) que considerasse a possibilidade de o PEQ em
Pernambuco estar sujeito ingerncia poltica por parte daqueles que fazem parte
da aliana governo estadual e elites locais quando da realizao dos cursos e da
distribuio dos recursos no Estado. Responder a essa questo tornou-se
fundamental para avaliar a capacidade institucional do programa, uma vez que
este, ao ser construdo sob uma lgica de descentralizao da gesto pblica,
deveria estar impermevel a esse tipo de ao e a tais interesses. Construram-se
ento duas hipteses.
Hiptese 1
As variveis de aliana poltica entre o poder local e o estadual apresentam uma
correlao positiva e significante com a homologao de comisses municipais de
emprego no Estado. As comisses foram homologadas preferencialmente nos
municpios onde o poder local est alinhado ao governo estadual.
Esta primeira hiptese buscou detectar o processo poltico que norteou a
homologao das comisses de emprego nos municpios. Isto , pareceu lgica a
suposio de que os municpios aliados ao governo estadual seriam priorizados no
curso da homologao das suas comisses, inclusive com objetivos de carter
eleitoral, uma vez que mediante a instalao da CME obter-se-ia maior visibilidade
pblica.
Hiptese 2
A aliana poltica entre o governo municipal e o estadual teve um efeito positivo e
significante na alocao dos recursos para os municpios em 2001 e,
conseqentemente, no atendimento da demanda de inscritos.
Esta hiptese tem como objetivo principal verificar se os municpios contemplados
com o programa e aliados ao governo estadual recebem mais recursos e
conseqentemente apresentam uma quantidade maior de inscritos. Acredita-se que
quanto maior o universo atingido por determinado programa pblico, maior ser a

possibilidade de angariar dividendos polticos, por parte das elites locais e mesmo
estaduais. No caso da negao desta hiptese, verifica-se o esforo para construir a
institucionalidade do programa, de acordo com as diretrizes descentralizadoras,
fundadas na priorizao dos municpios que apresentem a CME instalada.
Para testar as hipteses de trabalho foi necessrio instituir indicadores que
representassem os "interesses polticos", mediatizados pela aliana entre o poder
local e o estadual, buscando verificar o poder explicativo desta varivel sobre a
homologao das comisses e sobre a presena ou no de cursos de capacitao
nos municpios. Para o modelo analtico foram considerados como aliados
automticos do poder local e do governo estadual, em 1997 e 1998, os partidos
que em 1996 apoiavam a coligao que vencera as eleies estaduais em 1994:
PSB, PDT, PC do B e PPS. Em 2000, foram considerados os partidos que
participaram da aliana estadual vencedora das eleies de 1998: PFL, PMDB, PPB e
PSDB.9 Esse arranjo, obviamente, apresenta problemas porque nos municpios as
composies partidrias nem sempre obedecem determinao das executivas
estadual e nacional dos partidos. Em muitas situaes as escolhas polticas so
geradas pelo personalismo, pelos interesses de elites locais, patrimonialismo e
outros fatores. Essas situaes so extremamente complexas de se mensurar e
para tal seria preciso estudar caso a caso para determinar o padro de aliana
local, o que no proposta deste estudo.
Ante a complexidade de mensurar os efeitos reais desses tipos de fatores, segundo
a orientao das hipteses, em uma anlise bivariada, optou-se por uma
investigao baseada em modelos multivariados, capazes de testar as relaes
entre o alinhamento poltico dos municpios com o governo estadual e
as homologaes de comisses municipais e, ainda, a relao entre o alinhamento
poltico e a alocao dos recursos do programa no Estado. Para tanto foi utilizada a
base de dados da avaliao externa realizada para o Planfor, referente a 2001,
acrescida das informaes de Sefaz, IBGE, Seplandes e TRE.
A metodologia consistiu em mdulos de anlise seqenciados e diferenciados pela
tcnica estatstica utilizada. O universo estudado incluiu 184 municpios do Estado
de Pernambuco para o exame das homologaes e para o modelo de regresso
linear mltipla. A anlise para o teste da hiptese 1, sobre a relao entre a
homologao de CMEs e a aliana dos municpios com o governo estadual, foi
realizada atravs de propores entre essas duas variveis. Para isso foi feito um
registro para cada ano do programa, entre 1997 e 2001. Eliminaram da amostra os
municpios que j dispunham de comisso homologada no ano anterior para no
causar um efeito indesejado no ano subseqente, visando a minimizar o efeito
causado pelo tamanho da base governista, que sempre foi mais que o dobro do
conjunto dos municpios oposicionistas nos anos estudados.
Para testar a hiptese 2, sobre a relao entre a alocao dos recursos e o
alinhamento poltico do municpio com o governo estadual, foi elaborado um
modelo de regresso linear mltipla, no qual a varivel dependente o logaritmo
neperiano dos recursos recebidos e as variveis independentes so: a populao
dividida por mil habitantes; a presena no municpio de comisso homologada ou
no por ano de homologao (varivel dicotmica set de dummies) e o
alinhamento poltico do governo do municpio com o estadual ou no em 1998
(varivel dicotmica). A populao funciona como varivel de controle no modelo,
referente s diferenas de porte dos municpios; a homologao por ano aparece
como uma varivel de percepo da importncia do nvel de institucionalizao do
programa, enquanto o alinhamento mostra o peso da ingerncia poltica do governo
do Estado na distribuio dos recursos, no mbito do PEQ.

RELAO DO ALINHAMENTO POLTICO DO MUNICPIO COM O

PODER ESTADUAL
Homologao das Comisses Municipais de Emprego entre 1997 e 2001
Em relao primeira hiptese foram utilizadas duas variveis: o ano de
homologao da CME e a varivel dicotmica aliado (valor um) e no-aliado (valor
zero) do governo estadual. Depois, foi realizado um cruzamento dessas duas
variveis para detectar a diferena da proporo entre ser aliado e no-aliado do
governo estadual na homologao das CMEs ao longo dos anos de execuo do
programa.
Os resultados obtidos no confirmam a hiptese de ingerncia poltica na
homologao das comisses, posto que a diferena da proporo na formao das
CMEs entre os partidos da base aliada no representativa (o mesmo ocorre
inversamente entre os no-aliados). Alm disso, em todos os anos analisados se
oferece um padro pouco consistente no comportamento, exceto em 1999 em que
a diferena se inverteu em favor dos no-aliados. Como pode se perceber, a linha
de aliados e a de no-aliados ao governo estadual no so suficientemente
prximas e no so to diferentes para que se possa estabelecer um padro para
determinar a formao das CMEs com os dados aqui disponveis. Isso fica
evidenciado no Grfico 1.
Alocao dos Recursos do Programa para 2001
O teste do efeito entre o alinhamento poltico nos municpios e os recursos alocados
permitiu verificar se a distribuio dos recursos do programa foi feita de acordo
com a recomendao tcnica ou se existiu alguma variao que indicou ingerncia
ou ao poltica no sentido de canalizar recursos para determinado municpio da
base aliada.

VARIVEIS DO MODELO
Varivel Dependente:
- Recursos Alocados: foi extrado o logaritmo da varivel recurso por municpio,
eliminando-se os problemas de heterocedasticidade, bastante comuns em variveis
representativas de renda ou que envolvem recursos.
Variveis Independentes:
- Aliana com o governo estadual: varivel dummy contendo o valor um para os
aliados e zero para os no-aliados. Esta varivel foi construda a partir dos dados
do TRE dos pleitos estaduais de 1994 e 1998 e dos municipais de 1996 e 2000.
- Populao dividida por mil (pop/mil): varivel de controle espacial e populacional,
cujos dados tm como fonte o IBGE. Sua funo verificar se a importncia
econmica e social dos municpios est sendo respeitada na distribuio dos
recursos, ou seja, se existe uma adequao mnima demanda.
- Ano de homologao da CME: foram utilizados um set de dummies para comparar
cada ano de homologao no perodo de 1997-2001 e, como categoria de
referncia, os municpios que no tinham CME homologada em 2001. Esta varivel

foi construda com os dados obtidos na secretaria estadual para medir o grau de
institucionalizao e burocratizao do programa. Para municpios com CME
instalada esperava-se uma maior alocao de recursos em relao queles que no
a possuam; alm disso, buscou-se medir se o tempo de instalao da CME
apresentava alguma importncia nessa alocao.

INTERPRETAO DO MODELO E DOS RESULTADOS OBTIDOS

O modelo analtico testado apresentou um excelente ndice de explicao para os
dados em questo. O R2, ou seja, o poder explicativo do modelo, dado pelo
porcentual da varincia explicada, de 59,7% dos dados.
Quanto ao comportamento das variveis trabalhadas, nota-se que a varivel
"POP/MIL" apresentou significncia expressiva, tendo para cada mil habitantes um
acrscimo correspondente de 0,3% nos recursos recebidos pelos municpios,
indicando uma boa distribuio entre as populaes-alvo.
A varivel "alinhamento poltico com o governo estadual em 2000" (Aliado 2000)
no apresenta significncia, uma vez que o valor da probabilidade do teste "t" de
0,41 ou 41%, sendo o valor mximo admitido nesse tipo de estudo de 0,05 ou 5%.
Essa anlise permite afirmar que a varivel "Aliado 2000" no representa um
elemento capaz de confirmar a hiptese de que o alinhamento poltico interfere na
alocao dos recursos do programa dentro do modelo. Sendo assim, aceita-se a
hiptese nula no influncia dos agentes polticos na alocao dos recursos para o
ano de 2001, indicando que esses recursos seguem a lgica institucional, sendo
aportados de acordo com o estabelecido pelas metas do programa. Isso sugere que
o programa atingiu, ao menos em uma anlise preliminar com os dados disponveis,
um certo grau de institucionalizao dos recursos no ano pesquisado.
O fato de haver comisses formadas desde 1997 (H1997) aumenta em at 441% o
volume de recursos por habitante em relao aos municpios que no tm CME
instalada, mesmo controlando o tamanho do municpio e supondo-se que cidades
maiores tm uma maior capacidade institucional. Isso denota que os municpios
que primeiro buscaram a institucionalizao por meio da implantao da Comisso
Municipal de Emprego, agindo dentro da nova lgica de gesto pblica voltada para
descentralizao, obtiveram ganhos significativos no volume e na probabilidade de
receberem recursos do programa, pelo menos em relao queles municpios que
no formaram comisses e serviram de padro comparativo no modelo.
Seguindo essa tendncia, a presena de comisses formadas desde 1998 (H1998)
aumenta em at 445% o volume de recursos por habitante, em relao aos
municpios que no apresentam CME instalada. J a presena de comisses
formadas desde 1999 (H1999) aumenta em at 234% o volume de recursos por
habitante, em relao aos municpios que no dispem de CME instalada, sendo de
237% em 2000 (H2000) e de 97% em 2001 (H2001), quando comparados aos
municpios sem CME.
Alm de se observar uma grande diferena entre 1997-98, com relao a 1999-00,
referente mudana poltico-institucional introduzida pelo novo governo, ressaltase tambm um fator de reduo progressiva da quantidade de homologaes/ano
com o passar do tempo. Do mesmo modo, o efeito (porcentual) vem caindo a cada
ano por que os municpios que homologaram sua CME mais recentemente esto
menos preparados de forma institucional para receber os cursos e captar os
recursos do programa. Esta evidncia fortalece a hiptese de o PEQ estar se

consolidando cada vez mais e sua institucionalidade ao longo do tempo assumir um

formato cada vez mais delineado.
Na verdade o modelo demonstrou ser robusto no sentido de verificar
estatisticamente o que se percebe por meio das teorias e das anlises dos relatrios
de avaliao: o programa em Pernambuco est razoavelmente consolidado de
forma institucional, de acordo com os dados de 2001, e a aliana poltica com o
governo estadual no representou vantagem significante na alocao dos recursos
do programa.
O modelo tem a virtude de demonstrar que o tamanho dos municpios uma
varivel importante (POP/MIL) e considerada pelos gestores do programa, uma vez
que fica evidenciado que quanto maior a populao municipal maior ser a
quantidade de recursos. Isso importante do ponto de vista estratgico, a fim de
evitar que municpios com muitos habitantes recebam relativamente menos
recursos. Trata-se de mais um indicativo do grau de institucionalizao do
programa, que permite ao analista de polticas pblicas mapear a coerncia na
distribuio oramentria comparando-se os recursos alocados com a populao do
municpio.

CONCLUSES
Na anlise apresentada, importou examinar se houve uma diretriz poltica para os
critrios de preferncia nas homologaes das CMEs, de acordo com a estratgia do
governo estadual em Pernambuco, ao mesmo tempo em que se procurou investigar
se esse seria um fator que deporia contra a institucionalizao do programa.
A oportunidade desta anlise se deve ao fato de que o Programa de Qualificao
Profissional se encontra descentralizado espacialmente em muitos Estados. Em
Pernambuco, o PEQ vem sendo implementado em todas as Regies de
Desenvolvimento e na maior parte dos municpios. Em 2003, j existiam 150 CMEs
homologadas. Aferir as condies polticas nas quais tais comisses foram
instaladas muito importante, no sentido de agregar elementos analticos sobre a
institucionalizao do programa e a estabilizao dessa poltica pblica em
Pernambuco. Alm disso, questes sobre a lgica de alocao de recursos ganham
destaque quando se focaliza a efetividade dos programas sociais: se o executado
corresponde ao previsto pelo programa ou capacidade institucional instalada no
municpio (no caso, a presena e a atuao da CME).
Com o teste da primeira hiptese de trabalho, a relao entre "ser da base de apoio
do governo" e a "preferncia na homologao das comisses" no foi confirmada,
visto que no perodo de 1996 a 2001 no foi possvel identificar um padro
coerente entre o alinhamento poltico com o governo estadual e a homologao de
comisses municipais. Tal constatao pode contar com diversas fontes de
explicao, at mesmo um certo descaso no incio do programa, dado ao
desconhecimento sobre os lucros polticos para o governo estadual que um
programa desse tipo poderia auferir. No segundo ano o programa foi estendido a
mais de 99% dos municpios, quando na poca apenas 22% deles possuam
comisses municipais.
Isso indica que nos trs primeiros anos o programa funcionou segundo a
lgica supply-driver, no havendo preocupao com a demanda, uma vez que no
havendo comisso municipal inexistiam planos de trabalhos de acordo com as
necessidades ou as vocaes econmicas. Tal fato conferia uma conotao de

pouca institucionalizao ao programa, apesar de ele estar extremamente

descentralizado territorialmente e atender praticamente todo o Estado. Significa
dizer que a distribuio espacial do programa no serve, isoladamente, como um
indicador de descentralizao e institucionalizao. Da a opo tomada de verificar
se a distribuio dos recursos estava de acordo com o porte dos municpios
(populao, desenvolvimento econmico, etc.) e se o programa estava sendo
devidamente institucionalizado, mediante a atuao das CMEs garantindo uma
certa lgicademand-driver para o PEQ.
Contudo, com a no-confirmao da primeira hiptese de trabalho, no se deve
simplesmente desconsiderar a ocorrncia de influncias e ingerncias de atores
com interesses privados e de integrantes da base governista. Estes interesses
apenas no se refletiram diretamente na homologao das comisses.
Com relao segunda hiptese importante uma anlise mais refinada para
responder principalmente a duas questes fundamentais: a primeira consistiu em
verificar se a distribuio de recursos e cursos foi realizada de acordo com critrios
no-polticos, ou seja, independentemente de o municpio pertencer base aliada
ao governo estadual, a alocao obedece a critrios tcnicos do programa? A
segunda questo buscou analisar a distribuio dos recursos seguindo os critrios
de importncia econmica dos municpios. Isso pde ser aferido com a utilizao do
tamanho da populao de cada municpio uma varivel de controle no modelo de
regresso linear mltipla para eliminar o efeito esperado causado pela diferena
econmica e populacional dos municpios, na perspectiva de obter o efeito preciso
da varivel "alinhamento poltico com o governo estadual" sobre a distribuio dos
recursos.
A concluso obtida sugere que aqueles municpios que se preocuparam com as
exigncias institucionais mais cedo exibiam maior probabilidade de receber os
recursos do que aqueles que no buscaram a institucionalizao do programa. Em
outras palavras, a descentralizao e a existncia de CME so condicionantes no
s para a implantao do programa como tambm para a alocao de seus
recursos. A anlise do modelo aqui apresentada, de suas variveis e dos efeitos
destas sobre os trmites do programa permitiu que fosse comprovado
estatisticamente, observando-se os dados de 2001, que a institucionalidade do PEQ
em Pernambuco apresentou um grau desenvolvido de implementao e
consistncia.
No se pretende com isso afirmar que as elites polticas e os interesses especficos
e privados tradicionais na poltica pernambucana esto alijados desse processo e
que tal poltica pblica estaria "blindada" contra esse tipo de ao, na qual o tecido
institucional do programa seria impermevel ao de agentes externos capazes
de direcionar e manipular os recursos e as aes do PEQ. Provavelmente existem
situaes nas quais os interesses polticos de atores ligados ao poder estadual
direta ou indiretamente ainda so capazes de interferir no processo de forma
concreta e at mesmo pressionar e/ou influenciar membros das comisses
municipais e estaduais como parte de uma estratgia traada para objetivos
eleitorais e de manuteno de espaos polticos. O programa em Pernambuco,
segundo os dados de 2001, atingiu uma situao na qual possvel afirmar que
est sendo construdo um arcabouo institucional pautado na focalizao da
demanda, pelo qual os cursos sero oferecidos de acordo com necessidades e
realidades especficas dos municpios. A discusso sobre a atuao das CMEs
ganha, no entanto, cada vez mais urgncia, posto que tais instncias, por motivos
diversos, apresentam ainda dificuldades de realizar tarefas no mbito das
competncias previstas pelo programa: o levantamento das demandas; a
elaborao adequada dos planos de trabalho; o acompanhamento dos programas e
o encaminhamento ao mercado de trabalho.

A concluso mais importante deste estudo que os atores que so representados

pela elite local e pela figura do prefeito (como membro dessa elite ou representante
poltico dela) tiveram que renovar suas estratgias de ao, uma vez que o
arcabouo institucional montado para executar o Programa de Qualificao
Profissional, norteado por modelos descentralizados, acabou por dificultar a ao na
sua condio mais tradicional. A concluso de que a distribuio dos cursos e dos
recursos vem obedecendo a critrios no-polticos no Estado denota a existncia de
uma institucionalidade latente no mbito desta poltica em Pernambuco.
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O livro: Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica: publicado pela

editora Cortes, constitudo de 128 pginas dividido em sete captulos, uma
apresentao, um psfcil que a parte final onde o autor prefere dizer em
sntese e, ao final da obra, apresentada uma extensa bibliografia sobre os
temas Conselhos Municipais e Gestes Democrticas.
Na apresentao, a autora deixa claro que o estudo busca avaliar o papel dos
Conselhos gestores dentro do universo das polticas sociais. Alerta ainda para
a necessidade da democratizao e do acesso s informaes. Destaca a
possibilidade da ampliao do controle da sociedade sobre o Estado.
No captulo V, intitulado Os Conselhos Gestores no Urbano; Impactos, limites
e possibilidades. Novidades nos Conselhos Gestores: Conselho como forma de
Gesto Pblica, a autora destaca a importncia desses Conselhos salientando
que eles so oriundos de demandas populares e de presso da sociedade civil
pela democratizao do pas. So compostos por representantes do poder
pblico e da sociedade civil organizada e que se integram aos rgos pblicos
vinculados ao poder executivo. Relata ainda que eles so inscritos na
Constituio de 1988 como instrumento de expresso, representao e
participao popular.
Esclarece que so compostos por representantes do poder pblico.
NOVIDADE NOS CONSELHOS GESTORES
Para Gohn, os concelhos gestores apresentaram muitas novidades na
atualidade, ela nos faz entender as diferenas entre conselhos comunitrios,
populares ou de fruns civis no governamentais. Fala do crescimento no
nmero de conselhos por ser uma exigncia da Constituio Federal, mas que
eles dependem de leis ordinrias estaduais e municipais para sua
implementao. Ento parte-se para uma reflexo sobre uma nova
institucionalidade pblica que gerada a partir dos concelhos pois, criou uma
nova esfera social-pblica ou publica no-estatal. Nota-se em novo padro de
relao entre Estado e Sociedade viabilizando a participao de segmentos
sociais fazendo com que a populao tenha acesso aos espaos onde se
tomam as decises polticas.
Explica que maioria dos Conselhos surgiram aps 1988, porque a legislao
em vigor no Brasil preconizava desde 1996 que os municpios deveriam criar
seus concelhos para que pudessem receber recursos destinados as reas
sociais. Nos mostra ainda que os Concelhos so constitudos como novos
atores deliberativos e paritrios apesar de haver vrios pareceres oficiais
reafirmando o carter apenas consultivo e que preciso que haja uma grande
discusso em relao aos Concelhos que municpios sem tradio

organizativa-associativo eles se tornaram seu instrumento a mais nas mos

dos prefeitos e das elites deixando de atender os objetivos de controle e
fiscalizao dos negcios pblicos.
O ATUAL DEBATE SOBRE OS CONSELHOS
A autora descreve sobre a necessidade de se intervir na discusso sobre a
prpria implantao dos Concelhos para preencher as lacunas existentes que
vem que desde criao de mecanismos par garantia do cumprimento de seu
planejamento, instrumento de responsabilizao por suas resolues,
estabelecimento claro dos limites e das possibilidades decisrias, ampla
discusses oramentarias e sua origem. Argumenta baseando-se em (Cassia
Bava e Borja 2000) quando explica na discusso sobre estratgias de gesto
pblica de uma forma geral e sobre o carter das polticas pblicas em
particular.
A autora ainda nos faz refletir sobre o fato de que apesar das decises dos
Concelhos terem carter deliberativo no tem sua implementao garantida
pois no tem amparao legal o que faz com que o executivo no seja
obrigado a acabar as decises dos Concelhos. Segue as sbias palavras de
(Bose 2000), a vitalidade de um pensador se reconhece antes pela garra das
suas perguntas do que pelas respostas fatalmente parciais que ele conseguiu
lhe dar. O que fica a questo, desde que bem formulada; e o que se herda
a exigncia de encontrar a boa soluo, desde que bem formulada, e o que se
herda a exigncia de encontrar a boa soluo, e esta pode variar conforme
as geraes que a perseguem.
DIVERSIDADE DE SIGNIFICADOS DOS CONSELHOS
As indagaes, problemas e polmicas, delineiam o cenrio atual do debate
sobre os concelhos gestores, demarcam seu campo aberto de caminhos,
opes e escolhas.
Esclarece que a anlise dos Concelhos nos leva a indagar sobre a diversidade
quanto ao prprio conceito de participao, nos leva a questionar, qual o
sentido dos Conselhos no universo e realidade das polticas sociais atuais,
seus impactos no mbito institucional e na esfera da participao da sociedade
civil, mas que para esclarecer essas questes deve-se conhecer desde a
constituio estrutural, sua natureza decisria, a relao que estabelece entre
o governo e a sociedade, quais as fronteiras entre a sociedade e o governo at
a forma de combinao entre a democracia direta e indireta nos Conselhos.

A POLMICA SOBRE OS CONSELHOS ENVOLVE PROBLEMAS COMO:

A autora levanta uma discusso reflexiva, pois de um lado so formas de
descentralizao do poder mas, de outro so frutos da crise das instituies
publicas e parte constitutiva das reformas estatais que implicam em diminuio
de custos e transferncia de responsabilidade de soluo dos problemas locais
para os cidados tratados como usurios ou clientes dos servios pblicos,
salientando que devemos nos lembrar que os Conselhos no substitui o poder
legislativo que situa-se em reas especificas e no tem poderes sobre

questes gerais, como o poder legislativo tem.

OS CONSELHOS GESTORES NO URBANO
Finalizando este capitulo, a autora prope agrupar os Conselhos gestores em
quatro categorias:
1-Os que se relacionam diretamente chamada questo urbana por ser parte
integrante do que configura o espao urbano
2-Os que decorrem da prestao de servios urbanos para setores da
administrao (sade, educao, transporte etc).
3-Os que abram as politicas focalizadas em grupos etrios da populao:
idosos, crianas e jovens etc. Estes Concelhos focalizam-se no urbano e
atuam sobre problemas sociais que interferem diretamente na qualidade de
vida no meio urbano.
4- formada pelos Conselhos na rea da cultura.
Esta obra proporciona uma discusso sobre vrios aspectos dos Conselhos
gestores pois eles fazem parte de um novo modo de gesto dos negcios
pblicos reivindicado pelos prprios movimentos scias nos anos 80. Fazem
parte de um novo modelo de desenvolvimento que est sendo implantado em
todo mundo. Representam a possibilidade da institucionalizao da
participao via sua forma de expresso a cogesto. E, ainda a possibilidade
de desenvolvimento de um espao pblico que no se resume e no se
confunde com o espao governamental/estatal e a possibilidade da sociedade
civil intervir na gesto pblica, via parcerias com o estado que objetivem a
formulao e o controle de politicas scias.

CONSELHOS MUNICIPAIS NA REA DA EDUCAO

No captulo 6 intitulado Os Conselhos municipais na rea da educao
Na rea da educao, o princpio da democracia por participativa tem
orientado, nos anos 90, a criao de uma srie de estruturas participativa onde
destacam-se diferentes tipos de Conselhos (nacionais, estaduais e municipais).
A lei preconiza os trs Conselhos de gesto no nvel do poder municipal, todos
com carter consultivo ligado ao poder executivo, a saber: o Concelho
municipal da educao, de alimentao escolar de acompanhamento e controle
social-CACS do fundo de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental e de valorizao do magistrio-FUNDEF. Temos ainda os
Conselhos de classe, de srie no interior das unidades escolares mas so de
outra natureza.
Os Concelhos municipais so regulamentados por leis Estaduais e Federais
mas devem ser criadas por leis municipais, sendo definido como rgo
normativo, consultivo e deliberativo do sistema municipal de ensino so
compostos por representantes do poder executivo e da sociedade civil local,
destacando-se: entidades e organizao no-governamentais prestadores de

servios ou de defesa de direitos, organizao comunitria, sindicatos,

associaes de usurios, instituies de pesquisa.
Parte dos membros do Concelho eleito por seus pares e parte escolhida pelo
representante da administrao pblica. Todos devem ser nomeados pelo
prefeito municipal.
Segundo a legislao o municpio deve elaborar um plano municipal de ensino
que estabelea metas progressivas.
Os Conselhos municipais de educao s foram inovados recentemente, os
Conselhos ligados ao FUNDEF por exemplo deveriam fiscalizar a aplicao
dos recursos desse fundo, entre tanto, a mdia tem registro de denncia do
desvio dos recursos nas suas finalidades. Os Concelhos tm sido vistos por
vrios sindicatos e movimentos sociais como parte das polticas que buscam
isentar o estado de suas obrigaes com as reas sociais. Os sindicatos dos
professores da educao bsica desconfiam e descredibilizam a atuao dos
Concelhos como mecanismos democrticos. Por no serem ouvidos nos
processos de reforma educacional.
CONCLUSO
As lacunas existentes nos Conselhos so inmeras, uma delas diz respeito
as reformas de capacitao (incluindo cursos, seminrios, troca de
experincias, fruns, espaos culturais e eventos). A universidade tem um
grande campo de trabalho na ajuda, e na superao dessas lacunas.