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Rodolfo Vergara
Decisiones, organizaciones y nuevo institucionalismo
Perfiles Latinoamericanos, nm. 3, diciembre, 1994, pp. 119-144,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11500307
Perfiles Latinoamericanos,
ISSN (Versin impresa): 0188-7653
publicaciones@flacso.edu.mx
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Mxico
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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
DECISIONES,
ORGANIZACIONES
Y NUEVO INSTITUCIONALISMO
Rodolfo Vergara*
PERFILES LATINOAMERICANOS
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medios a los que recurrimos para reducir o atenuar las consecuencias constituye un reto crucial para quienes estamos interesados en los efectos y en la hechura de las polticas pblicas.
Tanto el diseo como la realizacin de las polticas tienen
lugar dentro de contextos organizacionales. Es u n hecho que las
particularidades de las organizaciones se reflejan en sus productos, en este caso las polticas. De la nocin de racionalidad con la
que se trabaje depender la importancia que debamos atribuir a
este fenmeno.
El presente ejercicio constituye nicamente u n breve repaso
de la literatura organizacional generada a partir del debate sobre los alcances de la racionalidad ya mencionado; como tal, slo
es un paso inicial en la tarea de reflexionar sobre el lugar que
debe corresponder al anlisis organizacional e n el estudio de las
polticas pblicas.
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el modelo de racionalidad neoclisical y el comportamiento observado de los sujetos no son idnticos cuando stos toman decisiones. De hecho, el comportamiento observado muestra desviaciones importantes con respecto al comportamiento pronosticado.
Simon explic esas diferencias argumentando que el modelo de
racionalidad neoclisico supone exigencias cognsscitivas y organbzacionales que difcilmente pueden cumplirse en la realidad.
Los seres humanos no poseen las capacidades cognoscitivas
suficientes para cumplir con los requisitos del modelo neoclsico: su memoria y su capacidad de procesamiento de informacin
son limitadas y, consecuentemente, tambin su capacidad para
evaluar las alternativas de accin disponibles. Sirnon no pone en
cuestin la racionalidad como tal; la evidencia que estudi sugiere que cuando el individuo racional decide, enfrenta ms restricciones que las que se consideran en- las version@shabituailes deT
anlisis racional.
A su vez, el ambiente dentro del cual los individuos deciden,
es decir, las organizaciones, presenta otro conjunto de restricciones que hacen aian mis difcil seguir el modelo neoclsico: las
decisiones tienen que tomarse en lapsos comparativamente cortos con respecto al tiempo mnimo requerido para encontrar la
alternativa ptima. Adems, en la prctica, la cantidad de recursos que se puede invertir en la bsqueda de la mejor alternativa
est restringida por presupuestos y personal disponible. Los
ejercicios de anlisis racional requieren de informacin completa
y de buena calidad que slo rara vez se llega a obtener. Como
resultado, los individuos estn obligados a decidir en circunstancias personales y organizacionales cuyas caractersticas se encuentran muy lejos de la situacin ideal, el tiempo ilimitado o
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Sin embargo, la capacidad de "satisfacer" que tiene u n a regla depende de dos premisas:
primero, la eficiencia del proceso histrico que llev a establecer esa regla y, segundo,
la ausencia de transformaciones importantes en el ambiente de la organizacin o e n
su estructura interna. Caractersticas distintas en el ambiente o una nueva divisin
del trabajo en la organizacin pueden transformar una regla optimizadora e n subptima o satisfactoria en no satisfactoria. Estas dudas vuelven relevante el trabajo de
investigacin sobre los procesos de aprendizaje de las organizaciones, sobre la forma
en que la experiencia organizacional se transforma e n conocimiento.
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la atencin de las unidades organizacionales encargadas de tomar decisiones es u n recurso escaso, entonces, para entender el
funcionamiento organizacional es primordial identificar los criterios y mecanismos con los que una organizacin distribuye su
atencin.
La problematizacin del concepto de decisin organizacional
t a m b i h ayud a destruir la concepcin de que las organizaciones son instrumentos e n manos de sus amos, instrumentos que
no presentan fisuras entre miembros y subunidades. Por el contrario, una organizacin esta compuesta por individuos (o coaliciones de individuos) cuyos intereses pueden eventualmente ent r a r e n conflicto (March, 1962). La agregacin de los intereses
individuales a nivel organizacional no es un problema trivial.
Distintos estudios sobre el comportamiento organizacional kan
descrito los variados-mecanismos que-las organizaciones utilizan
para evitar que el conflicto interno amenace las actividades de la
organizacin: las divisiones e n la estructura organizacional se
utilizan para aislar fsicamente a grupos en conflicto; los recursos de la organizacin (orgaaizatioaal s l a ~ kse
) ~usan para evitar
decisiones que hagan surgir conflictos latentes; el limitado tiempo de atencin de las instancias decisorias sirve de excusa para
ignorar problemas que exigen sohciones conflictivas, etctera.
A u n observador externo puede parecerle que estas tcticas
de supresin del conflicto son ineficiencias organizacionales,
pero en realidad son mecanismos que desempefian tareas de vital
importancia para la sobrevivencia de la organizacin: la diseminacin de los conflictos sobre periodos que impidan que demandas y exigencias sobrecarguen las instancias decisorias de la
organizacin.
3. Nuevas perspectivas
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literatura organizacional como el modelo de los "botes de basura" (garbage can model) (Cohen, March y Olsen 1972).
Para este modelo, el criterio fundamental a partir del cual se
selecciona una alternativa de curso de accin para ser ejecutada
consiste en el evento en buena medida casual, de que un problema y una solucin coincidan temporalmente en la misma instancia decisoria de la organizacin. En otras palabras, a1 abordar
u n a decisin la organizacin y sus miembros, ms que evaluar
las distintas alternativas de accin posibles y seleccionar aquella
que optimiza o al menos satisface, recurren a alternativas (soluciones) que se encuentran disponibles en esos momentos en %a
estructura o agenda organizacional.
El uso que se da a los programas de descentralizacin y reforma
administrativa en las burocracias es un buen ejemplo de este mecanismo: cuando algunas de estas alternativas de cursos de ac- cin (soluciones?) se encuentran presentes en la agenda burocrhtica como prog-ramas prioritarios, cualquier nuevo problema
que accede a las instancias de toma de decisiones muy probablemente recibir como solucin u n programa de descentralizacin
o de reforma administrativa. La pertinencia de la solucin puede
ser evidente o e%problema es replanteado para conseguir alguna
coherencia entre &te y la solucin designada. En todo caso, el
proceso de decidir no consisti en la evaluacin de las consecuencias de los cursos de accin disponibles, sino en estructurar u n
dueto problema-~olucin.~
E n este modelo las soluciones no son disefiadas especficamente para u n problema. Puede decirse que como los problemas
"flotan" continuamente en las instancias decisorias de la organizacin e n busca de una solucin a Pa que se puedan aparear, s
dicho de otra manera, como las organizaciones cuentan con u n
abanico de soluciones a la espera de que surjan problemas a los
cuales puedan ser aplicadas, %oque tenemos entonces es una
compleja interaccin entre problemas, soluciones, participantes
y oportunidades para decidir, donde la coincidencia temporal de
Proceso que puede verse como una raciondizacin ex-post del cmo y por qu
solucin e s adecuada para Y problema.
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cias y frecuentemente lo hacen por razones extrafias a la bsqueda de sus intereses personales, como por ejemplo, para conciliar
sus gustos con SU posicin moral O para racionalizar y justificar
u n resultado que ya han obtenido.
E n resumidas cuentas, los estudios del comportamiento aport a n evidencia para mostrar que el elevado grado de incertidumbre que acompafia a la toma de decisiones no slo resulta de las
restricciones ambientales y cognoscitivas de los individuos. Se
origina e n la definicin y operacionalidad de las preferencias
de los sujetos y organizaciones: las preferencias son inestables, pueden ser inconsistentes. Este elemento de ambigiiedad
impide que u n a evaluacin de alternativas con base en el cilculo
de las futuras consecuencias de cada opcin sea una solucin
realista al problema de explicar y predecir el comportamiento
organizacional.
La ambigedad de las preferencias humanas se convierte en
ambigiiedad en el proceso de toma de decisiones. Tradicionalmente Ba teora de las organizaciones ha visto la existencia de
ambigiiedad o incertidumbre como uno de los problemas mis
comunes e n el diseno organizacional. Los clsicos de la teora de
organizaciones, como Weber, Taylor, Fayol, etctera, identificaron e n diversos grados a la incertidumbre como una de las principales causas de las fallas organizacionales; la literatura organizacional se encuentra plagada de recomendaciones sobre cmo
reducir el espacio de la incertidumbre dentro de la organizacPn6 En contraste, March y sus colaboradores exploran la posibilidad de que Ba existencia de ambiglaedad en el proceso de toma
de decisiones no sea slo una fuente de problemas sino que
t a m b i h proporcione algunas ventajas para el desempefio organizacional (March y Olsen, 1984).
E n su opinin, la presencia de ambigedad en las decisiones
facilita el uso de ciertas estrategias de manejo y control organizacional que normalmente no son consideradas por las disciplin a s administrativas ni por la teora de decisiones. En lo que
Por ejemplo, establecer cadenas de mando claras y precisas, especificar los objetivos y
metas de la organizacin as como las distintas funciones de cada una de las subunidades organizacionales y las relaciones que existen entre ellas, etctera.
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Por ejemplo, una decisin ambigua sobre un asunto potencialmente conflictivo abre la
posibilidad de que los distintos actores involucrados la interpreten de diferentes
maneras, de acuerdo con sus intereses, y no se sientan obligados a provocar una
ruptura en el interior de la organizacin.
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cional dentro del cual los individuos actan es u n factor fundamental para la explicacin de sus comportamientos.
4.P El nuevo iastituciongrlismo: tres diferentes versiones.
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organizacin de reciente ingreso a determinado campo organizacional internaliza las formas organizacionales y culturales dominantes e n ese campo.
Aunque existen muchas variantes (para un panorama general vase Scott, 198'7>,la estrategia explicativa general descansa
e n una combinacin de produccin de valores y elementos cognoscitivos: primero, la idea de que cualquier procedimiento, rutina, decisin, etc., puede eventudmente convertirse en un valor
en el sentido organizacional de Selznick y ser importante para la
vida de la organizacin por algo m& que la simple utilidad instmmental por la que fue originalmente creado. Segundo, el principio
propuesto por Berger segn el cual los humanos creamos la redidad social por medio de la interaccin con otros seres humanos y
la asignacin compartida de significados (Berger, 1967).
Un proceso de institucisnalizacin adquiere caractersticas
propias en trminos de ambos elementos. Primero, como consolidacin de un conjunto de valores y normas que ordenan los
distintos aspectos de Bai vida organizacional. Segundo, como creacin de u n sistema de significados y creencias compartido por
todos los miembros del campo. Un campo organizacional se construye lentamente, resulta de u n sinnmero de interacciones ent r e las distintas organizaciones i n v o l ~ c r a d a s ;las
~ organizaciones participantes introducen paulatinamente contenidos de
valor a ciertas rutinas y procedimientos y conjuntamente van
creando sistemas de significados compartidos.
Uno de los principales debates en el nuevo institucionalismo
socio8gico es establecer el papel que juega el criterio de eficiencia e n el proceso de institucionalizacin. Segn algunos autores
(Powell, 1991), inicialmente el criterio de eficiencia es determinante; cada organizacin se estructura y rutiniza de acuerdo con
resultados. A medida que el c a p o organizacional va imtitucionalizhdose, es decir, conforhe va siendo establecida una forma aceptada por todos los participantes de hacer las cosas, es cada vez
menos importante justificar de acuerdo con la eficiencia los proce-
Bien vale la pena subrayar que la influencia de las polticas gubernamentales es,
normalmente, de primera importancia para la conct~ccindel campo organizacional.
De igual manera que March y sus colegas, Powell sugiere que existe un periodo de vida
dentro del cual las rutinas son eficientes y luego pasan a ser ineficientes. La ineficiencia de la historia: rutinas y prcticas que en el pasado fueron eficientes continan
realizndose porque son aceptadas por todos, ms que por sus resultados.
Fundamentalmente la alternativa es si las organizaciones son gobernadas a partir de
mecanismos de control de corte institucional o de mecanismos de control asociados al
proceso productivo y sus resultados.
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que las organizaciones y los contextos institucionales evolucionan, mis que transformarse radicalmente. La estrategia correcta no es tratar de estableces una nueva armazn institucional
totalmente diferente de la anterior, sino insistir constantemente
en la introduccin de unas cuantas variables que, una vez integradas e n el andamiaje institucional, tengan en el interior de
ste un efecto multiplimdor.
eventualmente sean necesarios ajustes e n las estructuras institucionales para empatar institucin con ambiente. Lo que es
distinto en cada corriente es el potencial de cambio que se le
estima al medio ambiente. En el escenario sociolgico, donde el
medio ambiente de un campo organizacional est compuesto por
otros campos organizacionales que, al igual que el primero, fueron construidos lentamente por medio de elementos culturales y
cognoscitivos, es difcil imaginarse ambientes inestables y de
rpida transformacin. Ambiente y campo organizacional evolucionan tranquilamente ya que la velocidad de cambio del primero
es lo suficientemente lenta para permitir al segundo adaptarse
paulatinamente. En este caso, el papel de la racionalidad es
prcticamente nulo. North, en el otro extremo, sugiere que pueden ser necesarios procesos de reacomodo institucional debido a
inconsistencias entre alguna o algunas reglas de la institucin y
una transformacin importante en el ambiente. Estos procesos
son susceptibles de ser disefiados y ejecutados con u n cierto
grado de racionalidad. March y Olsen tienden a situarse en u n a
posicin intermedia; por una parte, sugieren que las organizaciones evolucionan impulsadas por su interrelacin con el ambiente, pero al mismo tiempo admiten que es posible inducir elementos estratgicos en el desarrollo del entramado institucional de
las organizaciones.
Estas diferencias indican que el debate sobre la realidad
organizacional que comenz hace casi cuarenta aos se encuent r a todava abierto. No existe consenso con respecto a los niveles
de racionalidad que son susceptibles de usarse exitosamente
dentro de las organizaciones y, en consecuencia, tampoco con
respecto al grado de control que realmente ejercen las estructuras de gobierno de una organizacin sobre el desarrollo de su
entramado institucional. Existen, sin embargo, nuevas pistas y
lneas de investigacin para estudiar estos problemas. Tal vez la
mayor aportacin del nuevo institucionalismo es la idea de concebir la frontera entre organizacin y medio ambiente como una
divisin sumamente porosa por' la cual atraviesan fcilmente
reglas, rutinas, creencias y significados en ambas direcciones.
Ahora sabemos que los procesos de institucionalizacin y la
difusin de las prcticas institucionales de unas organizaciones
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